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Washington, D.C., 28 de agosto de 2018 Dr. Paulo Abrão Secretario Ejecutivo, Comisión Interamericana de Derechos Humanos CC: Miembros de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Secretario Ejecutivo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

REF: Aportes de CEJIL sobre el atraso procesal en la CIDH

Estimado Dr. Abrão:

El Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL) se dirige a Usted, y por su intermedio a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), con el fin de presentar nuestras observaciones y aportes para la superación del atraso procesal, en atención a la convocatoria recogida en el comunicado de prensa de la CIDH de 9 de mayo de 2018.

Como es de conocimiento de la CIDH, CEJIL representa a un grupo significativo de víctimas en situaciones, casos y medidas cautelares en trámite ante la Ilustre Comisión. De manera adicional, parte de nuestro mandato institucional incluye la intervención estratégica para lograr el fortalecimiento sostenido de los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), reconociendo que los mismos hacen una contribución esencial para la protección y promoción de los derechos humanos, la democracia y el estado de derecho en nuestro continente. En atención a dicho mandato, CEJIL ha participado en múltiples procesos de reflexión y fortalecimiento del SIDH, realizando aportes en aras de evitar retrocesos en el alcance de la protección regional1.

Nuestro interés en presentar observaciones y propuestas para combatir el atraso procesal responde al reconocimiento de que las demoras estructurales del SIDH, especialmente en el ámbito de la CIDH, perjudican primordialmente a las víctimas de violaciones de derechos humanos, además de minar la credibilidad y legitimidad de los órganos del propio SIDH. Aplaudimos la iniciativa de la CIDH de abordar la temática, ya que el retraso crónico deviene en

1 Ver, entre otros, CEJIL. Documento de Coyuntura No. 6 –Aportes para mejorar el SIDH: Respuesta de CEJIL a la propuesta del Consejo Permanente de la OEA; Documento de Coyuntura No. 7 –Aportes para mejorar el SIDH: Análisis comparado de la práctica de los órganos de derechos humanos con respecto a las medidas cautelares, 2012; Documento de Coyuntura No. 8 –Apuntes sobre las reformas al reglamento de la CIDH, 2013; Documento de Coyuntura No. 9 –Los debates sobre el rol de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en democracia. Memoria Histórica del proceso de reflexión del SIDH 211/2014, 2014; Documento de Coyuntura No. 10 –Proceso de selección de integrantes de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Reflexión hacia una reforma, 2014.

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una situación de denegación de justicia y de incumplimiento del mandato conferido a la CIDH para la tutela de los derechos de las y los ciudadanos de nuestro continente. Notamos asimismo el compromiso y la ética de trabajo de la Secretaría de la CIDH para avanzar en esta tarea urgente.

Nuestra convicción es que la CIDH y el SIDH en su conjunto pueden tomar pasos significativos para generar los cambios necesarios frente a este importante desafío, y así dar respuesta oportuna a quienes acuden al SIDH. Como desarrollaremos más adelante, consideramos que para lograr este objetivo no es necesario recurrir a priori a reformas reglamentarias ni convencionales, sino que ello será posible comprendiendo en mayor medida la situación de retraso, destinando más recursos de manera directa e indirecta a abordar el problema, modificando sustancialmente la manera en la que la CIDH organiza el trabajo de su Secretaría, haciendo más eficiente y estratégico el manejo de sus recursos humanos, y de los materiales de gestión y tecnológicos disponibles, generando pilotos de cambio del modelo de gestión, entre otras acciones.

Al respecto, por medio del presente documento, presentamos unas reflexiones iniciales respecto a los criterios que la CIDH debe considerar al valorar las diferentes propuestas para enfrentar el atraso procesal, así como algunas puntualizaciones sobre la información disponible respecto a este tema. A continuación, presentaremos observaciones sobre la implementación de las medidas estructurales y propuestas que la CIDH ya ha adoptado hasta la fecha para enfrentar el atraso. Más adelante, realizaremos algunas propuestas adicionales que la CIDH y la Corte Interamericana deberían evaluar con igual propósito.

Con base en todo lo anterior, realizamos las siguientes recomendaciones:

a. Que la CIDH considere que las medidas para superar el atraso procesal deben estar inspiradas en aumentar la eficacia y efectividad de la respuesta a las víctimas de violaciones de derechos humanos;

b. Que la CIDH mantenga una consulta amplia y participativa con todos los actores relevantes en la temática de atraso procesal en el trámite de casos y cautelares, especialmente con las víctimas y las organizaciones que las representan;

c. Que la CIDH haga públicas las propuestas que está considerando para afrontar el atraso procesal, de modo que los actores interesados tengan oportunidad de presentar observaciones antes de su adopción;

d. Que la CIDH siga realizando esfuerzos para mejorar la transparencia y publicidad de información relevante, tal y como lo ha anunciado recientemente en su primer informe parcial de implementación del plan estratégico;

e. Que la CIDH subsane discrepancias y aporte mayor claridad sobre algunas de las estadísticas relativas al trámite de casos, para que sea posible valorar el alcance de los avances logrados hasta ahora;

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f. Que la CIDH realice cruces de información estadística y organización administrativa teniendo en cuenta, entre otros factores, las observaciones de este documento, de modo que tenga un mejor diagnóstico de los recursos humanos y financieros necesarios para cumplir de manera adecuada con su mandato;

g. Que la CIDH haga pública una proyección financiera de los recursos que necesita para cumplir cabalmente su mandato dentro de la planificación actual 2017-2021, incluyendo las necesidades para abordar el retraso procesal y el análisis de diferentes escenarios dependiendo de la sostenibilidad de fondos;

h. Que la CIDH ofrezca mayor información sobre cómo están desagregados los recursos humanos y a qué criterios responde dicha organización;

i. Que la CIDH mantenga en su política de contratación de personal un apego riguroso a los principios de mérito, transparencia y representatividad en los procesos de contratación;

j. Que la CIDH presente mayor información sobre los cruces y relaciones entre las áreas de trámite de casos y de promoción y asistencia técnica, detallando la manera en que se establecen las prioridades del trabajo en la agenda de promoción y asistencia técnica y el impacto de este trabajo para desahogar el atraso procesal; a modo de ilustración, a través de la priorización de institucionalidad para facilitar el cumplimiento de decisiones o las soluciones amistosas.

k. Que la CIDH siga destinando esfuerzos al estudio y apertura a trámite de las peticiones pendientes, manteniendo las buenas prácticas generadas en la materia;

l. Que la CIDH aclare lo que considera por “estudio inicial” y “registro temporal” de las peticiones, para poder evaluar de mejor manera los logros alcanzados en dicha etapa procesal hasta la fecha y necesidades futuras;

m. Que la CIDH mantenga la práctica de disminuir el número de solicitudes de observaciones en las fases de admisibilidad y fondo, manteniendo la flexibilidad que sea necesaria en función de los casos;

n. Que la CIDH ejerza cautela al considerar la desactivación de peticiones sin actividad de la parte peticionaria, atendiendo a las circunstancias del caso y la existencia de información que permita a la CIDH resolver, aún sin impulso de la parte peticionaria;

o. Que la CIDH mantenga la buena práctica de simplificar los informes de admisibilidad y fondo, y la profundice en función de casos idénticos a otros ya resueltos por la CIDH o Corte;

p. Que al simplificar los informes de admisibilidad y fondo, la CIDH ejerza cautela para mantener el marco fáctico completo para que el caso pueda ser sometido sin

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limitaciones fácticas a la jurisdicción de la Corte (en la medida en que el Tribunal no cambie su jurisprudencia);

q. Que la CIDH mantenga su práctica de acumular la admisibilidad y fondo cuando ello sea posible, y profundice medidas para hacer más célere el trámite en casos de conocida inexistencia de recursos internos o violaciones estructurales que impiden el agotamiento de recursos internos por cuestiones ligadas al fondo;

r. Que la CIDH mantenga su práctica de acumular casos cuando exista identidad de partes, hechos o patrones similares, previa consulta a las partes y con pleno respeto del derecho de defensa e igualdad de partes;

s. Que la CIDH profundice el uso del per saltum, especialmente en casos en que la decisión puede remediar situaciones estructurales graves que tengan impacto en el goce de los derechos humanos, o de otras situaciones en las que el paso del tiempo pueda privar a la decisión de su efecto útil;

t. Que la CIDH siga priorizando el uso de los Acuerdos de Solución Amistosa, como mecanismo de resolución rápida de los casos, siempre manteniendo un rol activo para garantizar que los acuerdos alcanzados resultan en una respuesta efectiva frente a los reclamos de las víctimas;

u. Que la CIDH mantenga un rol activo y efectivo en el seguimiento del cumplimiento de recomendaciones y acuerdos de cumplimiento de los informes de fondo, con el potencial de desahogar el trámite de casos repetitivos;

v. Que la CIDH evalúe las coyunturas políticas favorables respecto a un país, una unidad subnacional o un tema, para avanzar en la tramitación de casos y medidas, en todas las etapas en las que se pueda;

w. Que la CIDH examine con la Corte el rol de esta última para asistir a la superación del retraso procesal del SIDH;

x. Que la CIDH valore y ofrezca indicadores de impacto y monitoreo respecto a las medidas adoptadas para superar el retraso procesal.

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Índice

1. Criterios que deben guíar la adopción de medidas contra el atraso procesal ...................................... 6

2. Diagnóstico e información disponible .................................................................................................... 7

3. Observaciones sobre las medidas estructurales adoptadas por la CIDH para abordar el atraso procesal ....................................................................................................................................................... 11

a. Duplicación del presupuesto regular asignado por la OEA................................................................. 11

b. Impacto de la creación de dos Secretarías Adjuntas y secciones especializadas ............................. 12

4. Observaciones sobre medidas específicas para abordar el atraso procesal ...................................... 14

a. Aplicación de los requisitos de apertura a trámite .............................................................................. 14

b. Disminución del número de solicitudes de información ...................................................................... 14

c. Desactivación de peticiones sin actividad de la parte peticionaria ..................................................... 15

c. Implementación de nuevo modelo de informe de admisibilidad más corto, medidas para reducir el marco fáctico y el tamaño de los informes de fondo en temas recurrentes ............................................ 16

d. Implementación de la Resolución No. 1/16 de 18 de octubre de 2016 sobre acumulación de admisibilidad y fondo ............................................................................................................................... 17

e. La acumulación de casos .................................................................................................................... 18

5. Observaciones sobre propuestas adicionales a considerar ................................................................ 18

a. Posibilidad de reducir el proceso a través de un análisis conjunto de cuestiones de admisibilidad vinculadas con el fondo del asunto ......................................................................................................... 18

b. Utilización del per saltum..................................................................................................................... 19

c. Potencial de los Acuerdos de Solución Amistosa (ASA) ..................................................................... 19

d. Rol más activo de la CIDH en el seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones y acuerdos de cumplimiento de los informes de fondo .............................................................................................. 20

e. Pilotos en función de la oportunidad ................................................................................................... 20

f. Medidas que puede adoptar la Corte Interamericana para facilitar la superación del atraso procesal ................................................................................................................................................................. 21

g. Monitoreo del impacto de medidas adoptadas para superar el atraso procesal ................................ 21

6. Conclusión y recomendaciones ........................................................................................................... 21

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1. Criterios que deben guíar la adopción de medidas contra el atraso procesal En primer lugar, consideramos importante reafirmar que cualquier propuesta que impacte en el trabajo de la CIDH, incluyendo reformas reglamentarias, de gestión y prácticas internas, debe estar inspirada en el objeto y fin último del SIDH, es decir, la protección y promoción de los derechos humanos en el hemisferio, procurando soluciones que atiendan a resguardar los derechos de las personas, erradicar las causas y consecuencias de las acciones u omisiones que derivaron en la responsabilidad internacional de los Estados y determinar medidas para evitar la recurrencia de situaciones equiparables. En este sentido, la Comisión y la Corte tienen el mandato estatutario y convencional de proteger los derechos de todas las personas que legítimamente acudan al sistema regional2. Asimismo, el accionar de la CIDH debe tener como fin garantizar un mayor acceso al SIDH de las personas y colectivos más excluidos e incrementar la efectividad de su trabajo para tutelar derechos.

En este sentido, la Comisión debe tener en cuenta, dentro de su autonomía e independencia, los siguientes principios que se derivan del espíritu de la Convención Americana de Derechos Humanos y de la jurisprudencia del SIDH: el principio pro persona3, interpretación dinámica4, efectividad5, universalidad6, igualdad de armas y seguridad jurídica7, contradictorio8, inmediatez

2 Ver artículos 41 y 62 y 63 de la CADH, artículos 18, 19 y 20 del Estatuto de la CIDH y artículo 2 del Estatuto de la Corte IDH. Ver también, por ejemplo, artículos 41-43 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o artículo 34 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Ver sobre este tema, Ilias Bantekas y Lutz Oette. International Human Rights Law and Practice. Second Edition, Cambridge University Press, 2016, págs. 212-233 y 237-260. 3 Corte IDH. Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Ha sido definido como “un criterio hermenéutico que informa todo el derecho internacional de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión extraordinaria.” Pinto, Mónica, "El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la regulación de los derechos humanos", La aplicación de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales, Argentina, Centro de Estudios Legales y Sociales-Editorial del Puerto, 1997, p. 163. 4 Corte IDH. Caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri vs. Perú. Sentencia de 8 de julio de 2004. Serie C. No. 110, párr.165. Eur. Court HR, Tyrer v. United Kingdom judgment of 25 April 1978, Series A no. 26; págs. 15-16, párr.31; Eur. Court HR, Marckx case, judgment of 13 June 1979, Series A no. 31; pág. 19, párr. 41; y Eur. Court HR, Loizidou v. Turkey (Preliminary Objections) judgment of 23 March 1995, Series A no. 310; pág. 26, párr. 71. 5 Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Serie C, No. 104, 28 de noviembre de 2003, párr. 67. 6 El principio de la universalidad es la piedra angular del derecho internacional de los derechos humanos. Ha sido reiterado en numerosos convenios, declaraciones y resoluciones internacionales de derechos humanos, inter alia, la Carta de la OEA, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 7 La CIDH ha señalado al respecto que, “durante el proceso, es frecuente que la disímil situación social o económica de las partes litigantes impacte en una desigual posibilidad de defensa en juicio. (…) Por ello debe reconocerse al principio de igualdad de armas entre los elementos integrantes de la garantía del debido proceso legal.” CIDH. El Acceso a la Justicia como Garantía de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Estudio de los Estándares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, párr.185. Sobre el principio de seguridad jurídica, ver por ejemplo, Corte IDH. Control de Legalidad en el Ejercicio de las Atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. OC-19/05, de 28 de noviembre de 2005, párr. 27. 8 La Corte Interamericana ha establecido que “[e]n todo proceso deben concurrir determinados elementos para que exista el mayor equilibrio entre las partes, para la debida defensa de sus intereses y derechos. Esto

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de la prueba9, acceso gratuito a la justicia10, simplicidad, economía procesal e informalidad11. Los principios mencionados reafirman la centralidad de la víctima dentro del SIDH, a la vez que sirven de salvaguarda para las garantías procesales de todas las partes.

Al respecto, consideramos que explicitar el propósito de la tutela regional y los principios que la inspiran es clave al reflexionar sobre la temática objeto de la presente comunicación. En ese sentido, las medidas adoptadas para reducir el atraso procesal no pueden ser valoradas bajo un prisma meramente estadístico o numérico, sino que su éxito dependerá de que las mismas resulten en una mejora y fortalecimiento real de la capacidad de respuesta efectiva de la CIDH por medio del trámite de situaciones, casos y medidas urgentes de protección. Esto es, el propósito de solucionar el atraso procesal debe ser aumentar la eficacia y la efectividad del SIDH, evitando acciones que mejoren los resultados en el papel pero que puedan restringir el alcance de la tutela regional.

En segundo lugar, reiteramos la necesidad de que la CIDH mantenga una consulta amplia y participativa con todos los actores relevantes en la temática de atraso procesal en el trámite de casos y cautelares, especialmente con las víctimas y las organizaciones que las representan. Ello por las consecuencias de las medidas en la capacidad de respuesta de la CIDH en uno de los pilares de su mandato, como es la tramitación de casos y medidas urgentes. Conste que dicho eje de trabajo diferencia a este órgano de otros organismos regionales y nacionales dedicados a la defensa y promoción de los derechos humanos con capacidad de desempeñar tareas de asesoría general y otras valiosas funciones de promoción de derechos. En efecto, para una buena parte de las víctimas de violaciones de derechos humanos de nuestro continente, la CIDH constituye la última esperanza de obtener una respuesta frente a sus reclamos. De ahí que cualquier reforma en la manera en que la CIDH cumple con ese mandato tiene un impacto potencial en los derechos de millones de personas.

En atención a ello, solicitamos a la CIDH que haga de público conocimiento las propuestas que está considerando para afrontar el tema de atraso procesal, de modo que tanto las víctimas como los Estados y otros actores interesados, tengan oportunidad de presentar observaciones antes de su adopción.

2. Diagnóstico e información disponible

implica, entre otras cosas, que rija el principio de contradictorio en las actuaciones.” Corte IDH. Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Opinión Consultiva OC-17/2002 de 28 de agosto de 2002. Serie A No. 17, párr. 132. 9 Seguido tanto por la CIDH como por la Corte IDH. Ver por ejemplo, Corte IDH. Caso del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador. Serie C, No. 245, de 27 de junio de 2012, sección C. Diligencia de visita al pueblo sarayaku, párr. 18 y ss. 10 En este sentido, tanto la CIDH como la Corte IDH cuentan con fondos de asistencia legal. Véase: Reglamento de la CIDH sobre el Fondo de Asistencia Legal del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/fondo.asp; y Reglamento de la Corte interamericana de Derechos Humanos sobre el Funcionamiento del Fondo de Asistencia Legal de Víctimas, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/CORTEASITENCIALEGAL.pdf 11 Establecidos en los artículos 8 y 25 de la CADH.

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En los últimos años, la CIDH ha realizado un gran esfuerzo por transparentar, sistematizar y proveer un mayor acceso a la información relativa al cumplimiento de su mandato, incluyendo aquella referida a la tramitación de casos y medidas cautelares.

Al respecto, reconocemos este logro importante, que había sido un reclamo histórico de la sociedad civil y otros actores, y que permite tener un mejor diagnóstico de los avances y obstáculos que enfrenta la CIDH al abordar el atraso procesal y el cumplimiento de otras áreas de su mandato.

En ese sentido, alentamos a la CIDH a seguir avanzando esfuerzos por mejorar la transparencia y publicación de información relevante, tal y como lo anunció en su primer informe parcial de implementación del plan estratégico12.

A pesar de la existencia de mayor información, todavía quedan datos que no son de conocimiento público, lo que limita de manera significativa la capacidad de aportar y la rendición de cuentas frente a actores externos.

Con el objeto de asistir a identificar áreas de mejora, hacemos las siguientes reflexiones.

En primer lugar, notamos que existen discrepancias y falta de claridad en algunas de las informaciones disponibles públicamente, las cuales deben ser corregidas y clarificadas para mejorar la rendición de cuentas ciudadana.

Sólo a modo de ejemplo, de la información publicada este año por la CIDH en su informe anual y su primer informe parcial de implementación del plan estratégico, surgen ciertas discrepancias o falta de claridad en los datos. Por ejemplo, la CIDH reporta que en 2017 se efectuó el estudio inicial de todas las peticiones recibidas en 2016 (esto sería, 2598 peticiones de acuerdo al mismo Informe13, aunque en un comunicado emitido por la CIDH el 12 de marzo de 2018 hace referencia a 2.661 peticiones). Sin embargo, un párrafo más adelante en el informe parcial de implementación, señala que en 2017 la cantidad de peticiones en estudio inicial se redujo de 5297 a 4012, lo que deja una diferencia de 1285, que no coincide con las 2598 nuevas peticiones que llegaron en 201614. Es posible que estas sean peticiones de años anteriores, pero la CIDH no lo aclara y no aporta información respecto a los años a los que corresponden. Por otro lado, en un comunicado de marzo de 2018, la CIDH señala que en 2015 había 9.673 peticiones pendientes de estudio inicial, lo que implica que entre 2015 y 2017 la CIDH habría realizado el estudio inicial de 5.661 peticiones –esto es aproximadamente 2830 peticiones por año. Si bien es posible que las diferentes cifras discrepen porque se refieren a peticiones de años diversos y con diferentes niveles de estudio, resulta complejo tener un panorama claro de los números a fin de evaluar los avances.

Al respecto, tampoco es claro lo que la CIDH quiere decir por “efectuar el estudio inicial” a efectos de analizar estos números, y si con ello se refiere meramente al registro y acuse de 12 CIDH. Primer Informe Parcial del Plan Estratégico CIDH 2017-2021. Febrero 2018, 13 CIDH. Primer Informe Parcial del Plan Estratégico CIDH 2017-2021. Febrero 2018, pág. 4. 14 CIDH. Primer Informe Parcial del Plan Estratégico CIDH 2017-2021. Febrero 2018, pág. 4.

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recibo, o si ha comenzado o completado la evaluación inicial de los requisitos del trámite contemplados en los artículos 28 y 29 del Reglamento de la CIDH. Notamos que algunos casos de CEJIL correspondientes a estos años y en esta étapa del proceso, aparecen en el sistema en línea como “en registro provisional”, mientras otros aparecen “en estudio”, sin que la diferencia sea clara. En otros casos, tenemos peticiones cuyo curso está decidido pero que por razones burocráticas/administrativas no se notificaron a los Estados.

Por tanto, sería aconsejable mayor claridad de la CIDH respecto a este tema y el alcance de los números presentados. Ello podría incluir más información sobre las fechas del año en que se hacen los cortes para incluir las cifras (establecer si es a principios o fin de año); indicar claramente a qué años corresponden las peticiones pendientes; y discriminar cuántas de las peticiones pendientes han sido notificadas, en cuántas se ha pedido información adicional antes de abrir al trámite, qué implica el nivel de estudio inicial, etc.

De igual modo, sería muy útil que la CIDH pudiera transparentar otra información crítica a la hora de entender el funcionamiento efectivo de los procedimientos internos, los flujos y procedimientos, los cuellos de botella, los organigramas de personal, las necesidades de refuerzo del área para que el sistema en su conjunto funcione de forma armónica y eficaz.

Entre ellas, la CIDH podría hacer cruces de información entre los datos desagregados de los diferentes tipos de peticiones pendientes, las temáticas o países de mayor carga de litigio, los recursos disponibles, y los tiempos medios de tramitación. Ello permitiría a la CIDH hacer proyecciones de los recursos humanos y financieros necesarios para abordar el trabajo. Por ejemplo, de acuerdo al primer informe parcial del plan estratégico, en 2017 la CIDH habría emitido una cifra alta de 120 informes de admisibilidad y 35 informes de fondo. Considerando que actualmente, según el informe anual de 2017, hay pendientes de admisibilidad y fondo 2622 causas15 (notamos que el Informe de Avance del Plan Estratégico refiere a 2496 causas en admisibilidad y fondo al 2017), ello llevaría a una proyección de 71 años para resolver las causas pendientes en dichas fases, con los recursos materiales presentes al momento de procesarse estas causas, solo para concluir el proceso ante la CIDH.

Asimismo, discriminar y publicitar la información sobre la estructuración interna del trabajo y la conformación efectiva de los equipos puede ser relevante para detectar duplicaciones de tareas, áreas de mayor o menor rendimiento, necesidades de búsqueda de financiamiento específico, etc.

En este sentido, observamos que en el informe anual de 2017 no se ha incluído una previsión de los fondos financieros que precisa la CIDH para cumplir con su mandato de manera adecuada e implementar su plan estratégico 2017-2021. Tampoco se ha proyectado -al menos en la documentación disponible públicamente- el nivel de aumento del presupuesto necesario para dar saltos cualitativos en la protección de los derechos de las víctimas.

15 CIDH. Informe Anual 2017. Capítulo II. Peticiones, Casos y Medidas Cautelares, págs. 63 y 64.

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Por otra parte, si bien la CIDH ya ofrece en su informe anual estadísticas de los países a los que corresponden las causas pendientes, sería bueno también hacer un cruce con las temáticas más recurrentes entre las causas pendientes, lo cual podría permitir un mejor análisis de las violaciones estructurales o repetitivas por país, y permitir definir las mejores medidas a adoptar por las diferentes áreas de trabajo de la CIDH al respecto, especialmente por la Secretaría Ejecutiva Adjunta para el Monitoreo, Promoción y Cooperación Técnica en Derechos Humanos.

Adicionalmente, sería importante que la CIDH siga presentando información sobre el impacto de las últimas reformas reglamentarias y los cambios de prácticas para aumentar el acceso de las víctimas al SIDH. En este sentido, observamos que si bien algunas medidas han supuesto mejoras en la gestión de algunos trámites, éstas no siempre se traducirían en mayores niveles de protección.

A modo de ejemplo, si bien en 2017 la CIDH habría procesado un 90% de las 1037 solicitudes de medidas cautelares recibidas ese año, tan sólo adoptó 53 resoluciones, 45 de ellas de otorgamiento. Ello frente a 45 medidas otorgadas en 2015 (frente a 674 solicitudes recibidas) y 33 medidas otorgadas en 2014 (frente a 504 solicitudes). Si bien no sabemos si las resoluciones adoptadas en los diferentes años fueron sobre solicitudes recibidas ese año, la cifra de 53 resoluciones emitidias y 45 medidas otorgadas en 2017 no parece reflejar una mejora en la capacidad de respuesta de la CIDH, a pesar del fortalecimiento institucional de la Sección de Medidas Cautelares.

Hacer cruces de información y evaluación como los señalados arriba, nos parece fundamental para que la CIDH pueda tener un diagnóstico completo y valorar los ajustes que sean necesarios en su gestión interna para seguir desahogando las causas pendientes.

Más allá de lo anterior, en su Informe Anual la CIDH señaló que a finales de 2017 habría unas 4002 peticiones pendientes de estudio inicial16. Si bien este dato es alarmante y necesita atención inmediata, el número es menor comparado con el atraso en otros sistemas regionales17, y existen experiencias nacionales e internacionales a explorar para hacer frente a este número de procesos. Así, consideramos que la CIDH todavía tiene la posibilidad de tomar acciones decididas y eficaces para abordar este tema. En este sentido, el abordaje del atraso que enfrenta la institución no requiere de reformas reglamentarias o convencionales necesariamente, sino de ajustes significativos en sus políticas y prácticas internas de trabajo, sus desarrollos jurisprudenciales, los recursos de gestión legal, y el establecimiento de herramientas de evaluación de niveles de eficacia y efectividad del trabajo legal.

16 CIDH. Informe Anual 2017, pág. 61. Notamos que esta cifra, sin embargo, difiere a 4012 peticiones pendientes según el primer informe parcial sobre el plan estratégico. 17 Por ejemplo, la Corte Europea de Derechos Humanos tenía a junio de 2018, 54.350 causas pendientes de resolución. Estadísticas disponibles en https://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=reports&c=#n15187126324422121540715_pointer

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3. Observaciones sobre las medidas estructurales adoptadas por la CIDH para abordar el atraso procesal

A continuación, presentamos algunas observaciones sobre las medidas estructurales y específicas adoptadas por la CIDH hasta la fecha para abordar el atraso procesal en el trámite de casos y medidas cautelares.

De acuerdo a su primer informe parcial sobre el plan estratégico emitido en febrero de 2018, la CIDH ha adoptado una serie de medidas estructurales importantes que redundarían en mayor capacidad para afrontar el retraso procesal. Hacemos referencia a cada una de ellas con unas breves observaciones.

a. Duplicación del presupuesto regular asignado por la OEA El aumento del presupuesto y los recursos dirigidos a la resolución de casos, medidas cautelares y soluciones amistosas es clave para mejorar la capacidad de dar una respuesta oportuna a las víctimas de violaciones de derechos humanos.

En junio de 2017, la Asamblea General de la OEA adoptó la Resolución 2908 por la que decidió duplicar los recursos asignados del Fondo Regular de la OEA a la CIDH y Corte de manera escalonada –por incrementos anuales del 33%- en un plazo de tres años. Si bien esta decisión supone un paso importante para lograr el financiamiento adecuado del SIDH, tenemos varias reflexiones al respecto.

En primer lugar, no nos queda claro si la OEA está adoptando los pasos necesarios para dar pleno cumplimiento a la Resolución. Es decir, la información pública disponible no permite evaluar si efectivamente la OEA garantizará los incrementos anuales prometidos a la CIDH y la Corte.

En segundo lugar, en tanto la Resolución hace referencia a un período de tres años, resulta incierto cuál sería el presupuesto del fondo regular de la OEA asignado a la CIDH después de los tres años previstos. Al respecto, la sostenibilidad a mediano y largo plazo sigue peligrando.

En tercer lugar, la duplicación del fondo regular al cabo de tres años no necesariamente sería suficiente para que la CIDH pueda cumplir cabalmente su mandato, aunque no parece existir información pública que permita hacer una valoración seria sobre esto.

De duplicarse el presupuesto como establece la Resolución 2908, ello implicaría que para el 2020 la CIDH contaría con un presupuesto del fondo regular de la OEA de aproximadamente $11.286.00018. A pesar de la falta de datos públicos sobre las necesidades financieras actuales de la CIDH, la información disponible hace suponer que esto no es suficiente. En su Plan Estratégico anterior la CIDH había precisado que necesitaba $14.520.000 para cumplir su mandato en el año 2012 y $20.100.00 para el año 2013. Estas previsiones correspondían a un Plan Estratégico anterior a las reformas reglamentarias de 2013 y a la nueva estructura

18 Esto considerando que para el año 2017, la CIDH recibió del fondo regular de la OEA $5.643.000.

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administrativa de la CIDH, que conllevan un aumento del trabajo y debían ir atadas a un incremento de los recursos.

La reflexión anterior la hacemos con base a la información pública disponible, notando no obstante que la CIDH necesita transparentar y publicar un análisis detallado de necesidades financieras para cumplir de manera adecuada con su mandato. Al respecto, sería aconsejable que como lo hacía respecto a planificaciones estratégicas y anuales anteriores, la CIDH haga pública una proyección financiera de los recursos que necesita para cumplir cabalmente su mandato dentro de la planificación actual, incluyendo las necesidades para abordar el retraso procesal. Estas proyecciones deberían tener el suficiente detalle para permitir una evaluación de lo necesario con los procesos actuales y escenarios alternativos con procesos y estructuras alternativas.

Finalmente, observamos que en su informe anual de 2017, la CIDH señaló que su reorganización administrativa, a la que hacemos referencia a continuación, era “sólo posible gracias a la decisión de la Asamblea General de duplicar el presupuesto del fondo regular” destinado al SIDH, y que ello aseguraría que la CIDH pueda contar con el personal permanente mínimo necesario para cumplir su mandato19.

Sin embargo, si bien la nueva estructura administrativa ya ha sido asumida, los fondos todavía no se han desembolsado, y no es claro el impacto que ello tiene para el funcionamiento adecuado de la nueva estructura para afrontar el atraso procesal.

b. Impacto de la creación de dos Secretarías Adjuntas y secciones especializadas Desde 2017, la CIDH cuenta con una nueva estructura organizativa que incluye dos secretarías ejecutivas adjuntas: la Secretaría Ejecutiva Adjunta para el Sistema de Casos, Peticiones y Medidas Cautelares y la Secretaría Ejecutiva Adjunta para Monitoreo, Promoción y Cooperación Técnica en Derechos Humanos.

De acuerdo al primer informe parcial del plan estratégico de la CIDH, ello dotaría a la CIDH de mayor capacidad de supervisión de la labor de la CIDH20. Adicionalmente, de acuerdo a la CIDH, la Secretaría Adjunta para el Sistema de Peticiones y Casos, la cual estaría dedicada plenamente a la atención del sistema de peticiones y casos, soluciones amistosas y medidas cautelares, habría reforzado su personal sumando nuevos profesionales en relación a agosto de 2016, y habría asegurado la dedicación exclusiva de funcionarios y funcionarias en las coordinaciones de las secciones y el fortalecimiento de la estabilidad contractual del equipo de consultores. Asimismo, se habría concretado la elevación del status institucional de grupo de protección a una sección de medidas cautelares21.

19 CIDH. Informe Anual 2017, Capítulo 6, párr. 4. 20 CIDH. Primer Informe Parcial del Plan Estratégico CIDH 2017-2021. Febrero 2018, pág. 8. 21 “CIDH informa nueva etapa de acciones con el objetivo de superar el atraso procesal”, 9 de mayo de 2018, disponible en http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2018/097.asp

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Si bien consideramos que las medidas adoptadas pueden resultar positivas, hacemos las siguientes reflexiones.

En primer lugar, como señalamos arriba, no existe información respecto a cómo están desagregados los recursos humanos de la CIDH por sección, qué criterios se siguen para su asignación o cuál es la proyección en el mediano y largo plazo para afrontar el problema de atraso procesal.

En segundo lugar, observamos que respecto a la tramitación de casos y medidas, sigue en proceso la contratación de la Dirección Ejecutiva Adjunta del área. En este sentido, es clave que la persona que sea contratada cumpla fielmente con los requisitos técnicos y competencias personales y que tenga la capacidad requerida para hacer frente a los retos que presenta el área, incluyendo el atraso procesal, manteniendo siempre en la mira los objetivos últimos a los que debe aspirar la CIDH en su trabajo.

De manera más general, la CIDH debe guiar su política de contratación del personal a cargo del trámite de casos y medidas cautelares por esos mismos criterios, aplicando fielmente los principios de mérito, transparencia y representatividad en los procesos de contratación. La competencia, experiencia y capacidades de las personas que ocupen los puestos tiene un impacto decisivo en la capacidad de procesamiento de casos.

En tercer lugar, observamos que efectivamente, la Secretaría Ejecutiva Adjunta para el Monitoreo, Promoción y Cooperación Técnica, cuenta con un área de trabajo con un gran potencial para desahogar parte del docket de casos de la CIDH, especialmente aquellos que se refieren a violaciones que atienden a problemáticas fácticas o de obstáculos legales estructurales y que se repiten en los casos, así como en el avance en institucionalidad o medidas específicas para el cumplimiento de las decisiones de la CIDH o la Corte. En ese sentido, consideramos clave que el área presente información detallada respecto a cómo se cruza su trabajo temático y por país con la agenda de casos de la CIDH, cómo se efectúan las prioridades del trabajo de agenda de promoción, así como los resultados de dicho trabajo, lo cual debe ser fortalecido en informes anuales futuros.

Asímismo, creemos que sería necesario priorizar, al menos con una asignación significativa de recursos de esa área, el trabajo de desarrollo institucional para el cumplimiento y el tratamiento de temas que permitan el desahogo de la agenda de casos. Por ejemplo, promoviendo leyes o jurisprudencia que facilite la ejecución de las decisiones, o contribuyendo a resolver los temas recurrentes que derivan en casos similares.

Hechas estas reflexiones, pasamos a presentar observaciones sobre las medidas específicas adoptadas por la CIDH hasta la fecha para abordar el atraso procesal.

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4. Observaciones sobre medidas específicas para abordar el atraso procesal

En primer lugar, queremos reconocer el esfuerzo realizado por la CIDH en los últimos años para adoptar medidas que desahoguen el retraso procesal que sufre el SIDH. Notamos con satisfacción que algunas de las medidas adoptadas, por ejemplo la simplificaciones de informes de admisibilidad y la mayor acumulación de las etapas de admisiblidad y fondo, entre otras, habían sido propuestas por CEJIL en documentos anteriores22.

Al respecto, presentamos algunas observaciones con el ánimo de que la CIDH fortalezca la implementación de estas medidas y haga los ajustes que sean precisos, con base en nuestra experiencia como usuarios recurrentes del sistema.

a. Aplicación de los requisitos de apertura a trámite En relación a la recepción de las denuncias y la apertura a trámite, celebramos que la CIDH haya destinado recursos para analizar los requisitos de apertura a trámite de un mayor número de peticiones pendientes de estudio inicial, lo que habría permitido reducir el atraso en esta etapa, como señalamos arriba23.

Si bien la CIDH reconoce que las acciones realizadas en esta fase han sido exitosas, las mismas han trasladado el atraso procesal a las fases de admisibilidad y fondo, en las que la CIDH ha anunciado que se centrará en el año 201824.

Por ello, es clave que a la vez que la CIDH atiende el retraso trasladado a las fases de admisibilidad y fondo, mantenga la atención y buenas prácticas generadas para atender la recepción de peticiones y darles pronto trámite.

Adicionalmente, observamos que en algunas de las peticiones sometidas por CEJIL a la CIDH, hemos recibido notificaciones de “registros provisorios” o “temporales”, en los que entendemos que la petición se habría registrado pero no abierto a trámite ni trasladado todavía a los Estados. Al respecto, agradeceríamos que la CIDH aclare en qué consiste el “registro provisorio” y ofrezca un estimado de los tiempos de traslado a los Estados.

b. Disminución del número de solicitudes de información La CIDH ha anunciado que ha establecido como práctica de gestión diminuir el número de solicitudes de información a las partes. Al respecto, ha precisado recientemente que como regla general, requerirá observaciones a las partes con un máximo de dos rondas, tanto para informes de admisibilidad como de fondo.

22 CEJIL. Documento de Coyuntura No. 6 –Aportes para mejorar el SIDH: Respuesta de CEJIL a la propuesta del Consejo Permanente de la OEA. 23 Ver, “CIDH alcanza resultados históricos en 2017 y presenta su informe de progreso del primer año del Plan Estratégico”, 18 de marzo de 2018. 24 CIDH. Primer Informe Parcial del Plan Estratégico CIDH 2017-2021. Febrero 2018, pág. 5.

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Al respecto, si bien es necesario que la CIDH mantenga la flexibilidad requerida para que se ventilen cuestiones fácticas o de derecho en aquellos casos que precisen más de dos rondas, la reducción de solicitudes de información nos parece una buena práctica para acortar el tiempo de trámite de los casos. Ello sin perjuicio de que las partes puedan aportar información adicional a iniciativa propia cuando lo consideren necesario.

A pesar de lo anterior, el impacto de esta medida debe analizarse de manera paralela a la capacidad que tenga la CIDH para redactar los respectivos informes de admisibilidad y fondo. En este sentido, en nuestra experiencia, en numerosas ocasiones las partes agotamos las diferentes etapas procesales de los casos sin que la CIDH resuelva, lo que genera retrasos, en algunas ocasiones de años sin actividad.

c. Desactivación de peticiones sin actividad de la parte peticionaria La CIDH ha señalado que la desactivación de peticiones sin actividad de la parte peticionaria ha sido una de las medidas aplicadas de modo estricto para reducir el atraso procesal25.

Si bien esta medida nos parece razonable, la CIDH deberá cercionarse de que su aplicación no resulte contraria a los principios que guían la protección regional, como enunciamos arriba. Al respecto, la CIDH no debe nunca desactivar peticiones respecto a aquellos casos en que cuenta con todos los elementos para resolver, dado que tiene capacidad de tramitar peticiones propio motu, como prevee el artículo 24 de su Reglamento, sin necesidad de impulso de parte.

En relación a la falta de respuesta de las víctimas, la Comisión debe considerar que son las víctimas las principales interesadas en la pronta resolución de la controversia. Por tanto, un retraso en la respuesta de parte de los peticionarios causaría un perjuicio directo sobre la víctima pero no en principio sobre el Estado, a menos que éste pruebe lo contrario. Aunado a lo anterior, y reconociendo que el Estado y las víctimas no están en igualdad procesal, en diversas ocasiones las víctimas se encuentran en circunstancias adversas, o no cuentan con los medios o las posibilidades de contestar en un plazo estricto, lo cual debe ser valorado por la Comisión.

Por ello, tal y como hicimos en otras ocasiones, pedimos cautela en la desactivación de peticiones por parte de la CIDH, de modo que el órgano tenga en cuenta las razones del retraso, y que las víctimas sean notificadas antes de la desactivación y cuenten con la oportunidad de presentar información al respecto.

La CIDH podría también considerar medidas adicionales para adelantar el trámite frente a la falta de respuesta de los Estados. Al respecto, existen en el Derecho Internacional consecuencias claras frente al silencio procesal de los Estados ante una denuncia internacional. Al respecto, la Corte y la CIDH han establecido en repetida jurisprudencia que “cuando el Estado no contesta la demanda de manera específica, se presumen verdaderos los

25 CIDH, Informe Anual 2017, Capítulo II, párr. 4. Ver también comunicados de prensa de la CIDH de 18 de marzo y 9 de mayo de 2018.

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hechos sobre los cuales guardó silencio, siempre que de las pruebas presentadas se puedan inferir conclusiones consistentes sobre los mismos”26. Por tanto, la falta de respuesta reiterada del Estado en un caso concreto no impediría que la Comisión proceda con el trámite de la petición. Adicionalmente, la CIDH podría hacer llamados de atención más fuertes a aquellos Estados que estén demostrando mala fe u obstrucción en el proceso.

Finalmente, la CIDH debe considerar que en muchas ocasiones el retraso y la inactividad en el trámite le son directamente imputables. Al respecto, llamamos la atención sobre la práctica que estamos observando en algunos casos litigados por CEJIL, en los que hemos reicibido comunicaciones de la Secretaría consultando si subsiste el interés de las víctimas en casos en que no se requiere ningún acto procesal de nuestra parte, por haber ya presentado todos los escritos requeridos en el trámite, y donde, por lo tanto, el retraso procesal recae sobre la CIDH. En los citados casos, la CIDH debe centrarse en resolver sobre la admisibilidad o el fondo según corresponda, o en todo caso, si el tiempo transcurrido es largo, consultar si existe información adicional de las partes, pero no debe cuestionar si subsiste el interés cuando ya cuenta con todos los elementos para resolver.

c. Implementación de nuevo modelo de informe de admisibilidad más corto, medidas para reducir el marco fáctico y el tamaño de los informes de fondo en temas recurrentes

De acuerdo al último informe de la CIDH, estas medidas habrían tenido un impacto en la reducción del retraso procesal, por cuanto en el año 2017, la CIDH consiguió emitir cifras record en los últimos años de 120 informes de admibilidad y 35 informes de fondo27.

La simplificación de los informes fue un reclamo de CEJIL en el pasado y consideramos que esta buena práctica debe continuar y perfeccionarse, ojalá con un mayor aumento del personal que redacta los informes. Otra alternativa a explorar es la eliminación de los informes de admisibilidad salvo en circunstancias excepcionales como es la práctica actual de la Corte IDH28.

Respecto a los informes de fondo, la CIDH tiene que actuar con cautela considerando la jurisprudencia actual de la Corte, por la que el marco fáctico del caso ante el Tribunal está

26 Corte IDH. Caso Bámaca Velásquez. Fondo. Sentencia de 25 de noviembre de 2000, párr. 100; Caso Velásquez Rodríguez. Sentencia de 29 de julio de 1988, párr. 138; Caso del Tribunal Constitucional. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001, párr. 48; Caso Godínez Cruz. Fondo. Sentencia de 20 de enero de 1989, párr. 144. CIDH, Informe N° 37/00, Caso 11.481, Monseñor Oscar Arnulfo Romero y Galdámez c. El Salvador, 13 de abril de 2000, OEA/Ser.L/V/II.106 Doc. 3 rev. en 671 (1999) párr. 43 y 156. 27 CIDH. Primer Informe Parcial del Plan Estratégico CIDH 2017-2021. Febrero 2018, pág. 5. 28 La CIDH no inicia la práctica de adoptar informes de admisibilidad o inadmisibilidad formal hasta mediados de los años 90. Durante los debates sobre posibles cambios de práctica de la CIDH, CEJIL se pronunció en contra de la emisión de informes de admisibilidad en todos los casos con el argumento que generaría mayores demoras sin aumentar necesariamente la efectividad del sistema y en particular que no tendría un impacto significativo en las soluciones amistosas. Pocos años después, la Corte IDH avanzó en la superación de la demora consolidando las etapas del proceso ante el Tribunal eliminando la resolución sobre excepciones preliminares deslindada del estudio del mérito del caso.

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fijado en el informe de fondo de la CIDH. De ese modo, la CIDH debe permitir que el marco fáctico y contextual del caso quede fijado de manera que no perjudique los derechos de las víctimas.

Al respecto, tenemos tres propuestas para la CIDH. En primer lugar, la CIDH podría aplicar de manera más estricta esta práctica al resolver casos cuyos marcos contextuales o fácticos son idénticos a casos ya resueltos por la Corte, a los que la CIDH pueda referirse en el informe de fondo (como una suerte de “hechos previamente establecidos” tanto por la CIDH y Corte en otros casos).

En segundo lugar, proponemos que la CIDH tenga en cuenta secuencias de casos y casos recurrentes de modo de resolver de manera expedita y diferenciada aquellos que ya tienen precedente jurisprudencial o fáctico.

En tercer lugar, proponemos que la CIDH tenga un rol más activo en argumentar, como parte del interés público interamericano, que la Corte considere dentro del marco fáctico del caso, hechos que quizá no quedaron explícitamente reflejados en la sección de hechos del informe de fondo, pero que sí fueron ventilados -o que surgen de la prueba presentada- entre las partes en el litigio ante la CIDH, y donde por tanto fueron respetados los principios de contradictorio e igualdad de armas. Ello podría limitar a futuro la necesidad de que la CIDH precise hacer una determinación exhaustiva del marco fáctico de cada caso, dejando algunas precisiones relevantes para las víctimas para el debate ante la Corte en la medida que el Estado haya tenido posibilidad de controvertir los mismos ante la CIDH.

En la medida en que las decisiones de la CIDH y la Corte constituyen en sí mismas una medida de reparación para las víctimas, en aquellos casos que no son sometidos a la jurisdicción de la Corte, la CIDH deberá garantizar que la simplicación del informe refleje de manera adecuada el marco fáctico y de derecho que sustenta las violaciones en los casos específicos.

d. Implementación de la Resolución No. 1/16 de 18 de octubre de 2016 sobre acumulación de admisibilidad y fondo La CIDH adoptó en 2016 la Resolución 1/16, con el objeto de acelerar el trámite de cierto tipo de peticiones, entre ellas: a) aquellas que hubieran sido interpuestas en 2006 o antes; peticiones en las que no hay respuesta del Estado en la etapa de admisibilidad o en los que el Estado hubiera indicado que no tiene objeciones a la admisibildiad; peticiones que se encuentren vinculadas a una medida cautelar; peticiones relativas a la aplicación de la pena de muerte; peticiones que por su naturaleza sean susceptibles de decisiones sumarias con base en la aplicación de un precedente de la CIDH y/o de la Corte Interamericanas en casos idénticos.

Al respecto, la CIDH ha informado que en 2017 habría aplicado la citada Resolución a 119 casos que pasaron de admisibilidad al fondo. La CIDH no informó bajo que supuestos entraron los 119 casos a los que se les aplicó la Resolución, lo que habría sido de interés para valorar la implementación de la misma.

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En ese sentido, celebramos la aplicación de la Resolución y alentamos a la CIDH a que la siga implementando, respetando la posibilidad de que las partes ofrezcan observaciones antes de la adopción de la decisión y haciendo pública la información de manera desagregada.

e. La acumulación de casos La CIDH ha acumulado casos de acuerdo a lo previsto en el artículo 29.5 de su Reglamento en varias situaciones. Sin embargo no contamos con información pública que permita valorar el número total de causas a las que se ha aplicado esta medida ni las razones o criterios utilizados para la acumulación.

Al respecto, considerando que este mecanismo reglamentario puede constituir una manera de tramitar de manera más célere peticiones con identidad de hechos, personas involucradas o similares patrones de conducta, sería aconsejable que la CIDH hiciera una evaluación más minuciosa de su potencial uso para aborar el atraso procesal y de los requisitos procesales para su aplicación.

En relación a esto último, la CIDH deberá tener en cuenta la jurisprudencia reciente de la Corte en el Caso Arnheim, en que el Tribunal consideró que sería aconsejable que la CIDH evaluara la posibilidad de solicitar a las partes observaciones de manera previa a la acumulación, de modo que puedan pronunciarse al respecto y se respete el contradictorio29. En este sentido, la CIDH podría adoptar una práctica sobre acumulación que explicite algunos criterios y establezca reglas para preservar la seguridad jurídica y los derechos de las partes en el proceso.

Hechas las reflexiones de arriba, pasamos a analizar algunos otros puntos que consideramos la CIDH precisa evaluar.

5. Observaciones sobre propuestas adicionales a considerar

Más allá de las medidas adoptadas hasta la fecha, consideramos que la CIDH podría tomar acciones adicionales para superar el retraso procesal. Tal y como señalamos arriba, el contexto actual no requiere en nuestra opinión, de reformas reglamentarias o cambios radicales en el procedimiento, sino de garantizar un aumento de los recursos y seguir implementando algunas medidas de gestión interna, desarrollos jurisprudenciales, y reformas adoptadas con anterioridad.

a. Posibilidad de reducir el proceso a través de un análisis conjunto de cuestiones de admisibilidad vinculadas con el fondo del asunto De manera adicional a la aplicación de la Resolución 1/16 sobre acumulación de admisibilidad y fondo, consideramos que la CIDH podría avanzar de manera más célere en aquellos casos

29 Corte IDH. Caso Armhein y otros vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de abril de 2018. Serie C No. 354, párr. 75.

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en que existen excepciones a la regla de agotamiento de recursos internos prevista en el art- 46.2 de la CADH.

En este sentido, la CIDH podría identificar grupos de casos en su docket en los que no existen los recursos efectivos para atender violaciones estructurales a nivel nacional (por ejemplo por la aplicación de leyes de amnistía u otras figuras jurídicas, por la falta de recursos efectivos frente a una determinada violación estructural, etc). Considerando que algunas de estas situaciones estructurales son de conocimiento de la CIDH por haberse dado en casos previos o formar parte del contexto en el país, podría acelerar el trámite de admisibilidad, solicitando una respuesta más específica del Estado y, frente a ella, tomar la decisión de aplicar el art. 46.2 de la CADH y abrir el trámite al fondo, o acumular dado que el análisis de admisibilidad en esos casos estará ligado al fondo del asunto.

b. Utilización del per saltum En la reforma reglamentaria de 2013, la CIDH modificó el artículo 29.2 de su Reglamento, relativo al per saltum, o posibilidad de adelantar el trámite inicial de un caso en una serie de supuestos allí incluidos. A pesar de la importancia de este mecanismo para desahogar el embotellamiento de ciertos tipos de casos, ni en el informe anual de 2017 ni en sus comunicados al respecto, la CIDH analiza el uso de este mecanismo para alivianar el atraso procesal.

Al respecto, sería deseable que la CIDH presentara información sobre cuál es el uso de este mecanismo, especialmente en aquellos casos en que la decisión puede remediar situaciones estructurales graves que tengan impacto en el goce de los derechos humanos, o de otras situaciones en las que el paso del tiempo pueda privar a la decisión de su efecto útil.

La utilización del per saltum podría hacerse de manera coordinada con acciones realizadas en el ejercicio de otras competencias de la CIDH, como las áreas de promoción y asistencia técnica, e incluso activarlo cuando los contextos políticos de los países permitan avanzar en ciertos temas o grupos de casos.

c. Potencial de los Acuerdos de Solución Amistosa (ASA) Coincidimos con la CIDH en valorar de manera muy positiva el rol que los ASAs pueden ofrecer para resolver el atraso procesal, de una manera que es satisfactoria no sólo para las víctimas, sino también para evitar la repetición de las violaciones.

Al respecto, aplaudimos el fortalecimiento de la capacidad institucional del área de ASAs, como recoge el primer informe parcial del plan estatégico y alentamos a la CIDH a que la misma se mantenga.

Por otro lado, tal y como lo hemos señalado en ocasiones anteriores, consideramos que la CIDH debe asegurar que se obtenga justicia en un caso determinado. Para ello, deberá considerar la naturaleza y gravedad de las violaciones alegadas, las exigencias del interés de la justicia, las circunstancias del caso concreto y la actitud del Estado, entre otros.

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En este sentido, la Comisión establece en su Reglamento que “podrá dar por concluida su intervención en el procedimiento de solución amistosa si advierte que el asunto no es susceptible de resolverse por esta vía, o alguna de las partes no consiente en su aplicación, decide no continuar en él, o no muestra la voluntad de llegar a una solución amistosa fundada en el respeto de los derechos humanos”30. Nos parece fundamental, además, que a la hora de incentivar nuevos acuerdos, la CIDH valore el grado de cumplimiento de los Estados de los ASAs ya homologados y las decisiones de la CIDH.

En este sentido, el indicador de éxito de la CIDH no debe ser el de la obtención de un mayor número de ASAs, sino el alcance efectivo de reparación integral para las víctimas de esos casos concretos.

Por ello, consideramos que no debería homologarse ningún ASA que trunque las posibilidades de que prospere el proceso internacional hasta que no se efectivice en la práctica la solución propuesta. En este sentido, alentamos a la CIDH a que considere la posición de la víctima y respete las solicitudes de no homologación de los acuerdos en aquellos casos en que los Estados no cumplan con una parte importante de los compromisos asumidos.

Igualmente, dicho rol activo debe mantenerse para incentivar el cumplimiento de la totalidad del ASA. La CIDH debe ser cuidadosa de no empujar al cierre de procesos de cumplimiento de los ASAs a menos que los compromisos estén debidamente cumplidos. Para ello, proponemos que la CIDH haga un seguimiento cercano con las partes, y especialmente con los Estados, dado que son estos los encargados de cumplir.

d. Rol más activo de la CIDH en el seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones y acuerdos de cumplimiento de los informes de fondo Consideramos que la CIDH puede tener un rol más activo y focalizado en el seguimiento de recomendaciones contenidas en los informes de fondo y de las reparaciones pactadas en Acuerdos de Cumplimiento de los mismos, especialmente respecto a aquellas medidas de no repetición que tienen el potencial de remediar violaciones estructurales en los países.

De manera adicional, llamamos la atención de la CIDH para que no publique informes de fondo, o cierre la fase de cumplimiento, sin verificar previamente con las víctimas si las recomendaciones se han cumplido de manera satisfactoria. En este sentido, observamos que en algunos casos de CEJIL la CIDH ha procedido a publicar informes de fondo, cuando hubo solicitudes expresas de los peticionarios para que no lo hiciera sin antes exigir al Estado el cumplimiento de algunas recomendaciones clave.

e. Pilotos en función de la oportunidad Como medida adicional para abordar el atraso procesal, la CIDH debe aprovechar las coyunturas políticas favorables respecto a un país, una unidad subnacional o un tema, para avanzar en la tramitación de casos y medidas, en todas las etapas en las que se pueda. Esto 30 Artículo 40, incisos 2 y 4 del Reglamento de la CIDH

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puede implicar el impulso por parte de un Estado sobre un grupo de casos, mediante el allanamiento, el cumplimiento o adopción de medidas de no repetición frente a violaciones estructurales, y otras acciones.

Al respecto, las diferentes secciones de la CIDH deberán actuar de manera coordinada para identificar estas oportunidades.

f. Medidas que puede adoptar la Corte Interamericana para facilitar la superación del atraso procesal Desde CEJIL somos conscientes de que algunas de las medidas propuestas requieren de la capacidad de actuar de la Corte para habilitar el desahogo procesal de la CIDH. Consideramos fundamental que en sus reuniones de coordinación periódicas, la CIDH y la Corte exploren la posibilidad de avanzar en este sentido.

Al respecto, como lo hizo en un caso reciente, es importante que la Corte establezca pautas que faciliten la acumulación de los casos cuando esto sea posible sin que se quiebren los principios de igualdad procesal y contradictorio del litigio internacional. Ello no sólo debe aplicar frente a la acumulación en la CIDH, sino en sede de la Corte cuando ello sea posible.

Adicionalmente, la Corte debe considerar la posibilidad de que se amplíe el marco fáctico de un caso sometido a su conocimiento, permitiendo la incorporación de hechos que quizá no quedaron explícitamente reflejados en la sección de hechos del informe de fondo, pero que sí fueron ventilados -o que surgen de la prueba presentada- entre las partes en el litigio ante la CIDH, y donde por tanto fueron respetados los principios de contradictorio e igualdad de armas..

Finalmente, la Corte podría tener un rol más activo en desarrollar jurisprudencia sobre el valor vinculante de las recomendaciones contenidas en los informes de fondo de la CIDH, en el seguimiento al cumplimiento de sus propias sentencias, y la implementación de medidas de no repetición con capacidad de solucionar violaciones estructurales en los países vinculadas al atraso procesal.

g. Monitoreo del impacto de medidas adoptadas para superar el atraso procesal Tanto respecto a las medidas ya adoptadas por la CIDH, como en relación a las propuestas que se adopten a futuro, es fundamental que la CIDH genere indicadores de impacto y mecanismos de monitoreo para evaluar si dichas medidas redundan en un mayor alcance en la protección regional de los derechos humanos.

6. Conclusión y recomendaciones Esperamos que las observaciones y propuestas incluidas arriba asistan a la CIDH a evaluar de manera más completa las acciones que podría adoptar para superar el atraso procesal sin retroceder en el alcance de la protección regional a las víctimas de violaciones de derechos humanos.

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Con base en lo anterior, realizamos las siguientes recomendaciones a la CIDH:

a. Que la CIDH considere que las medidas para superar el atraso procesal deben estar inspiradas en aumentar la eficacia y efectividad de la respuesta a las víctimas de violaciones de derechos humanos;

b. Que la CIDH mantenga una consulta amplia y participativa con todos los actores relevantes en la temática de atraso procesal en el trámite de casos y cautelares, especialmente con las víctimas y las organizaciones que las representan;

c. Que la CIDH haga públicas las propuestas que está considerando para afrontar el atraso procesal, de modo que los actores interesados tengan oportunidad de presentar observaciones antes de su adopción;

d. Que la CIDH siga realizando esfuerzos para mejorar la transparencia y publicidad de información relevante, tal y como lo ha anunciado recientemente en su primer informe parcial de implementación del plan estratégico;

e. Que la CIDH subsane discrepancias y aporte mayor claridad sobre algunas de las estadísticas relativas al trámite de casos, para que sea posible valorar el alcance de los avances logrados hasta ahora;

f. Que la CIDH realice cruces de información estadística y organización administrativa teniendo en cuenta, entre otros factores, las observaciones de este documento, de modo que tenga un mejor diagnóstico de los recursos humanos y financieros necesarios para cumplir de manera adecuada con su mandato;

g. Que la CIDH haga pública una proyección financiera de los recursos que necesita para cumplir cabalmente su mandato dentro de la planificación actual 2017-2021, incluyendo las necesidades para abordar el retraso procesal y el análisis de diferentes escenarios dependiendo de la sostenibilidad de fondos;

h. Que la CIDH ofrezca mayor información sobre cómo están desagregados los recursos humanos y a qué criterios responde dicha organización;

i. Que la CIDH mantenga en su política de contratación de personal un apego riguroso a los principios de mérito, transparencia y representatividad en los procesos de contratación;

j. Que la CIDH presente mayor información sobre los cruces y relaciones entre las áreas de trámite de casos y de promoción y asistencia técnica, detallando la manera en que se establecen las prioridades del trabajo en la agenda de promoción y asistencia técnica y el impacto de este trabajo para desahogar el atraso procesal; a modo de ilustración, a través de la priorización de institucionalidad para facilitar el cumplimiento de decisiones o las soluciones amistosas.

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k. Que la CIDH siga destinando esfuerzos al estudio y apertura a trámite de las peticiones pendientes, manteniendo las buenas prácticas generadas en la materia;

l. Que la CIDH aclare lo que considera por “estudio inicial” y “registro temporal” de las peticiones, para poder evaluar de mejor manera los logros alcanzados en dicha etapa procesal hasta la fecha y necesidades futuras;

m. Que la CIDH mantenga la práctica de disminuir el número de solicitudes de observaciones en las fases de admisibilidad y fondo, manteniendo la flexibilidad que sea necesaria en función de los casos;

n. Que la CIDH ejerza cautela al considerar la desactivación de peticiones sin actividad de la parte peticionaria, atendiendo a las circunstancias del caso y la existencia de información que permita a la CIDH resolver, aún sin impulso de la parte peticionaria;

o. Que la CIDH mantenga la buena práctica de simplificar los informes de admisibilidad y fondo, y la profundice en función de casos idénticos a otros ya resueltos por la CIDH o Corte;

p. Que al simplificar los informes de admisibilidad y fondo, la CIDH ejerza cautela para mantener el marco fáctico completo para que el caso pueda ser sometido sin limitaciones fácticas a la jurisdicción de la Corte (en la medida en que el Tribunal no cambie su jurisprudencia);

q. Que la CIDH mantenga su práctica de acumular la admisibilidad y fondo cuando ello sea posible, y profundice medidas para hacer más célere el trámite en casos de conocida inexistencia de recursos internos o violaciones estructurales que impiden el agotamiento de recursos internos por cuestiones ligadas al fondo;

r. Que la CIDH mantenga su práctica de acumular casos cuando exista identidad de partes, hechos o patrones similares, previa consulta a las partes y con pleno respeto del derecho de defensa e igualdad de partes;

s. Que la CIDH profundice el uso del per saltum, especialmente en casos en que la decisión puede remediar situaciones estructurales graves que tengan impacto en el goce de los derechos humanos, o de otras situaciones en las que el paso del tiempo pueda privar a la decisión de su efecto útil;

t. Que la CIDH siga priorizando el uso de los Acuerdos de Solución Amistosa, como mecanismo de resolución rápida de los casos, siempre manteniendo un rol activo para garantizar que los acuerdos alcanzados resultan en una respuesta efectiva frente a los reclamos de las víctimas;

u. Que la CIDH mantenga un rol activo y efectivo en el seguimiento del cumplimiento de recomendaciones y acuerdos de cumplimiento de los informes de fondo, con el potencial de desahogar el trámite de casos repetitivos;

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v. Que la CIDH evalúe las coyunturas políticas favorables respecto a un país, una unidad subnacional o un tema, para avanzar en la tramitación de casos y medidas, en todas las etapas en las que se pueda;

w. Que la CIDH examine con la Corte el rol de esta última para asistir a la superación del retraso procesal del SIDH;

x. Que la CIDH valore y ofrezca indicadores de impacto y monitoreo respecto a las medidas adoptadas para superar el retraso procesal.

Somos conscientes de que la implementación de algunas de estas propuestas requerirá el esfuerzo concertado de la CIDH y la Corte, los Estados, las víctimas y sus representantes, y otros actores involucrados en el proceso. Al respecto, agradecemos a la CIDH la reflexión constante sobre este tema y la apertura para seguir avanzando y superando obstáculos.

Sin otro particular, le agradecemos su atención y quedamos a su disposición para aportar cualquier información adicional que pueda necesitar y seguir debatiendo sobre este asunto.

Atentamente,

Viviana Krsticevic Directora Ejecutiva

CEJIL