CAPITOLUL VI

Activitatea autoritatilor administratiei publice

1. Formele de activitate a autoritatilor administratiei publice

Formele de activitate a autoritatilor administratiei publice pot fi grupate n doua categorii. n cadrul primei categorii se disting formele producatoare de efecte juridice, cum sunt: actele administrative, contractele administrative, actele civile, de drept al muncii si faptele juridice materiale. Cea de a doua categorie grupeaza formele de activitate care nu produc efecte juridice proprii, respectiv: operatiunile tehnico-administrative si actele cu caracter politic ale autoritatilor administrative. Cnd ne referim la efectele juridice ale principalelor forme de activitate al autoritatilor administratiei publice, avem n vedere nasterea, modificarea sau stingerea de raporturi juridice. n cele ce urmeaza vom analiza, n ordinea importantei lor, formele concrete de activitate producatoare de efecte juridice.

2. Actele administrative. Notiune si trasaturi caracteristice

A. Notiune Pentru desemnarea acestui tip de act juridic, n activitatea practica se folosesc diferiti termeni, cum ar fi: ordin, decizie, hotarre, dispozitie, regulament, regulament de ordine interioara, adeverinte, procese-verbale s.a. De mentionat ca folosirea unora dintre aceste denumiri nu se refera ntotdeauna numai la actele administrative204.204

A se vedea Ioan Alexandru si colectiv, op.cit., p.426, Antonie Iorgovan si colectiv Legalitatea actelor administrative, Editura Politica, Bucuresti, 1985, p.26 si urm.

183

De exemplu, daca o dispozitie a unui primar este un act de dreptul muncii, va fi supusa unui anumit regim juridic si unor anumite cai de atac, n timp ce un alt act, purtnd aceeasi denumire, daca ntruneste trasaturile unui act administrativ, va fi supus unui alt regim juridic si unor alte cai de atac. Terminologia utilizata n literatura juridica pentru desemnarea acestui tip de act juridic nu este unitara. Astfel, unii autori folosesc expresia act de drept administrativ, iar la alti autori este ntlnita expresia act administrativ. Desi prima formula scoate n evidenta caracteristicile actului juridic si regimul juridic care i este aplicabil, consideram ca trebuie utilizata cea de a doua formulare, deoarece, actele normative de baza (Constitutia si Legea contenciosului administrativ) folosesc expresia de act administrativ. Totodata, expresia de act administrativ este preferabila datorita folosirii ndelungate n literatura juridica si n practica205. Cu privire la notiunea de act administrativ, n doctrina s-au exprimat opinii diferite, definitiile fiind formulate n functie de trasaturile acestui act juridic.206 Desi fiecare definitie are elemente de distinctie, retinem ca acestea au si elemente comune care subliniaza ca actele administrative: sunt acte juridice unilaterale ce provin de la autoritatile publice, sunt emise n cadrul si pentru realizarea activitatii executive si dau nastere, modifica sau sting raporturi juridice de drept administrativ. n ceea ce ne priveste, ne raliem opiniei prof. Al. Negoita conform careia, actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa juridica, pe baza si n executarea legii, a unei autoritati administrative, prin care se formeaza o situatie juridica noua sau se refuza o pretentie juridica referitoare la un drept recunoscut de lege, vointa juridica supusa regimului juridic administrativ207.

B. Trasaturile caracteristice ale actelor administrative a) Actele administrative sunt acte juridice Actele juridice sunt acele manifestari de vointa exprimate n scopul de a da nastere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice, drepturi si obligatii juridice.205 206

Alexandru Negoita, op.cit., p.132. Tudor Draganu arata ca actele de drept administrativ sunt acte juridice unilaterale emise n cadrul activitatii executive de organe de stat n calitatea lor de subiecte special investite cu atributii de realizare a puterii de stat66 Formele concrete de activitate ale organului statului socialist romn, Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1985, p.234-240. n conceptia lui A. Iorgovan, actul administrativ este acea forma juridica principala a activitatii organelor administratiei publice, care consta ntr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instantelor judecatoresti106. Tratat de drept administrativ, op.cit., p.274. Dupa I. Iovanas, actele administrative pot fi definite ca acte juridice unilaterale de putere publica, obligatorii si executorii, prin care se organizeaza executarea sau se executa n concret legile si celelalte acte ale organelor statului sau ale colectivitatilor locale66 Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p.21. 207 Alexandru Negoita, op.cit., p.137.

184

Prin aceasta caracteristica, actele administrative se deosebesc de operatiile administrative si faptele materiale. Daca actele administrative produc efecte juridice prin ele nsele, n mod direct, operatiile administrative nu produc astfel de efecte. Daca, totusi se modifica o situatie juridica datorita acestor operatiuni, acest lucru are loc numai pentru ca respectivele operatiuni sunt o conditie a aplicarii unor norme juridice. De exemplu, autorizatia de construire este un act administrativ si produce efectele juridice pe care le are n vedere organul care a eliberat-o. Pentru emiterea autorizatiei, legea precizeaza ca sunt necesare anumite avize208. Autorizatia se acorda numai n cazul n care aceste avize sunt favorabile. Efectul avizelor, care sunt operatii administrative, consta n faptul ca de ele depinde acordarea autorizatiei, efect care este prevazut de lege si care nu depinde de vointa organului care acorda avizul. Aceasta deosebire dintre actele administrative si operatiile administrative prezinta o

importanta practica deosebita, mai ales n cazul litigiilor de contencios administrativ. Potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.29/1990, instantele judeca cererile celor vatamati n drepturile lor prin acte administrative ilegale. Asadar, instantele judecatoresti nu pot controla dect actele administrative considerate ilegale, pe calea actiunii directe. Operatiile administrative nu vor putea face, n mod distinct de actul administrativ, obiectul unei actiuni n contencios administrativ. n al doilea rnd, nerespectarea conditiilor de legalitate n cazul emiterii actelor administrative atrage sanctiunea nulitatii acestora. O astfel de sanctiune nu opereaza n cazul operatiilor administrative sau a simplelor operatii materiale. Nerespectarea unor conditii de valabilitate n cazul acestor operatiuni poate declansa angajarea raspunderii (disciplinare, materiale sau civile) functionarilor vinovati. Dupa cum s-a aratat, prin actul administrativ se nasc drepturi noi, se stabilesc anumite obligatii pentru cei care intra n raporturi juridice cu organele administrative, dar, pot fi refuzate pretentii juridice formulate de persoanele fizice sau juridice organelor administratiei publice. n conceptia Legii nr.29/1990, refuzul nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege sau tacerea autoritatii administrative cu privire la o astfel de cerere, au, de asemenea, valoarea de acte administrative.

208

A se vedea Legea nr.50/1991 cu modificarile ulterioare, privind autorizarea executarii constructiilor si unele masuri pentru realizarea locuintelor.

185

Caracterul de act administrativ pe care l are refuzul manifest sau tacit de solutionare a pretentiei juridice deriva din interpretarea dinamica a principiului legalitatii care guverneaza activitatea tuturor autoritatilor administratiei publice. Conform acestui principiu, administratia are nu numai dreptul, dar si obligatia de a actiona pe baza si n executarea legii cu respectarea conditiilor prevazute de aceasta. Datorita acestui fapt, inactiunea lor (daca prin aceasta se vatama o persoana ntr-un drept legitim) este considerata act administrativ ilegal. b) Actele administrative sunt manifestari unilaterale de vointa n cazul actelor administrative, drepturile si obligatiile care iau nastere sunt stabilite n mod unilateral de organul emitent al acestor acte, iar persoanele carora li se adreseaza actele administrative respective au obligatia de a se conforma vointei unilaterale a organului administrativ. Pentru valabilitatea actului administrativ nu este necesar consimtamntul persoanei careia i se adreseaza, cum se ntmpla n cazul actelor de drept civil (contractelor), care se ntemeiaza pe acordul subiectelor participante la raporturile juridice civile. Actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa chiar si atunci cnd la emiterea lui participa mai multe persoane, deoarece organul emitent este un organ colegial (o hotarre a unui consiliu local, de exemplu), precum si n situatia n care la emiterea actului administrativ participa mai multe organe ale administratiei publice (cum ar fi, de exemplu, un ordin care emana de la mai multe ministere) sau alaturi de acestea, anumite organizatii cu caracter privat. Actul juridic este unilateral nu pentru ca reprezinta opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru faptul ca degaja o singura vointa juridica, care emana de la un organ sau mai multe organe ale administratiei publice. n legatura cu caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilaterala de vointa se ridica mai multe probleme. Astfel, o prima problema se pune cu privire la anumite formalitati pregatitoare, necesare emiterii unui act administrativ, cum ar fi diferite avize, expertize, referate, care se acorda de catre un alt organ dect organul emitent al actului. Se mai poate sustine n acest caz ca actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa ? Aceasta problema se pune deoarece avizele, referatele etc. exprima punctul de vedere al organului care le emite cu privire la actul administrativ la care se refera. Organul care emite avizul si organul emitent al actului administrativ apar n raportul care se creeaza ca un singur subiect de drept, exprimnd o singura manifestare de vointa. Deci, caracterul actului administrativ de a fi o manifestare unilaterala de vointa juridica se mentine si n cazul operatiilor pregatitoare pentru emiterea unui act administrativ. 186

O alta problema se ridica n situatia n care actul administrativ este emis la cererea unei persoane. Poate fi considerata o astfel de cerere un acord de vointa ntre persoana respectiva si organul emitent al actului administrativ ? Cererea n cauza nu poate afecta cu nimic caracterul unilateral al vointei exprimate n actul administrativ. Ea reprezinta doar o conditie care pune n miscare procedura de emitere a actului administrativ. Aceeasi problema se pune si atunci cnd actul administrativ se emite numai daca persoana careia i se adreseaza este de acord. De exemplu, numirea unei persoane ntr-o functie publica presupune acordul prealabil al persoanei respective. Ca si n cazul cererii, acceptarea din partea beneficiarului actului administrativ constituie doar o conditie procedurala necesara pentru emiterea actului administrativ. Si n aceasta situatie se mentine caracterul unilateral al vointei, deoarece organul administratiei publice este cel care decide, acceptarea nefiind un consimtamnt (n sensul actului contractual) ci doar o conditie ceruta de normele juridice pentru ca actul sa poata fi emis. c) Vointa juridica unilaterala provine, n principal de la publice Din cele mentionate pna acum, s-a putut constata ca sunt competente sa emita acte autoritati ale administratiei

administrative nu numai organele care apartin administratiei publice centrale si locale, ci si alte autoritati publice, carora legea le stabileste sarcini de organizare a executarii si executare propriuzisa a legii. Caracterul de act juridic administrativ al unei manifestari de vointa nu depinde numai de calitatea subiectului emitent, ci si de efectele pe care i le recunoaste legea. Ori de cte ori legea recunoaste unei manifestari de vointa aptitudinea de a da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice, ea va constitui un act juridic, indiferent de la cine provine209. Pentru a se stabili natura actului juridic, va trebui sa se vada ce fel de raporturi juridice genereaza, modifica sau stinge actul juridic respectiv (civil, administrativ etc.). ncadrarea ntr-o anumita categorie de acte juridice este determinata, asadar, de caracterul raporturilor juridice pe care actul juridic le genereaza, modifica sau stinge si nu de natura organului emitent. d) Vointa juridica unilaterala este supusa unui regim juridic specific Manifestarea unilaterala de vointa cuprinsa n actul administrativ este supusa unui regim juridic specific, numit regim juridic administrativ, care cuprinde o serie de reguli de forma si de

209

I. Iovanas Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, E.D.R., 1977, p.217-218.

187

fond referitoare la emiterea actelor administrative, conditiile de validitate, controlul actelor si sanctiunile aplicabile n cazul nerespectarii conditiilor respective210. Regimul juridic aplicabil unui act este fixat de lege. Regimul juridic aplicabil actelor administrative este, n mare masura stabilit de prevederile Legii nr.29/1990 privind contenciosul administrativ, modificata, prin Legea nr.59/1993. Regimul juridic administrativ implica caracterul obligatoriu si executoriu al actelor administrative. Obligativitatea acestor acte poate fi privita din mai multe puncte de vedere. Astfel, actele administrative sunt obligatorii pentru organele emitente, ct timp nu au fost revocate sau abrogate. Apoi, actele administrative sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept care desfasoara o activitate ce cade sub incidenta prevederilor lor. n sfrsit, actele administrative sunt obligatorii si pentru organele ierarhic superioare celor emitente. n aceasta privinta trebuie sa se faca distinctie ntre actele administrative normative si cele individuale. Actul administrativ normativ al organului inferior este obligatoriu pentru organul superior pna cnd acesta, la rndul lui, emite un act normativ cu un continut contrar celui al actului normativ emis de organul inferior. ntruct actul normativ al organului ierarhic are forta juridica superioara, el l abroga pe cel al organului inferior. Spre deosebire de actele normative, actele individuale pot fi revocate sau anulate de organul superior. nsa, ct timp nu au fost revocate sau anulate, organul superior are obligatia de a le respecta. Cu privire la caracterul executoriu al actelor administrative, este de mentionat faptul ca acestea se executa din oficiu, fara a mai fi necesara investirea lor cu titlu executoriu. De la aceasta regula exista si exceptii, stabilite de legi speciale. De exemplu, prin Legea nr.50/1991, modificata s-a stabilit ca desfiintarea constructiilor neautorizate ori readucerea lor n starea initiala vor fi dispuse prin hotarre de instanta de judecata, fixndu-se termenul limita pentru punerea n executare a hotarrii. Autoritatea administrativa va putea trece la executarea hotarrii numai dupa expirarea termenului stabilit.

210

Alexandru Negoita, op.cit., .137.

188

2.1. Actul administrativ si alte acte juridice. Privire comparativa

a) Actul administrativ si contractul Dupa cum s-a mentionat, actul administrativ consta ntr-o manifestare unilaterala de vointa, supusa regimului juridic administrativ. Contractul presupune acordul a doua sau mai multe vointe, realizat cu scopul de a produce efecte juridice si care se supune regimului de drept privat. b) Actul administrativ si legea Ambele sunt acte juridice unilaterale ntemeiate pe puterea publica. nsa, forta juridica a legii este ntotdeauna superioara, fapt ce decurge din suveranitatea statului. Actul administrativ se subordoneaza legii. Aceasta justifica multiplele forme de control la care sunt supuse actele administrative, n vederea asigurarii legalitatii lor. c) Actul administrativ si hotarrea judecatoreasca Ca si actul administrativ, hotarrea judecatoreasca este un act juridic unilateral, dar se deosebeste esential de actul administrativ. Astfel, hotarrea judecatoreasca este actul prin care se realizeaza puterea judecatoreasca, pe cnd prin intermediul actului administrativ se realizeaza puterea executiva. Prin actul administrativ se organizeaza executarea legii, iar hotarrea judecatoreasca sanctioneaza ncalcarea legii sau a altor acte normative, punnd capat unui litigiu. De asemenea, regimul juridic aplicabil celor doua categorii de acte juridice este complet diferit.

2.2. Clasificarea actelor administrative

Actele administrative se pot clasifica dupa mai multe criterii, dupa cum urmeaza: 1) n functie de ntinderea efectelor juridice pe care le produc vom ntlni acte administrative normative si acte administrative individuale. Actele normative contin reguli de conduita obligatorii, generale si impersonale, care se adreseaza unui numar nedeterminat de persoane. Gradul de generalitate difera. Astfel, unele acte normative stabilesc reguli de conduita pentru orice persoana din tara, indiferent de cetatenie, pe cnd altele se adreseaza numai cetatenilor romni, n timp ce altele privesc categorii determinate de persoane, cum sunt cele care se aplica cadrelor didactice. Actele administrative individuale contin reguli de conduita pentru o anumita persoana sau pentru un grup determinat de persoane (de ex. procesul-verbal de constatare a unei contraventii). Cu privire la aceasta clasificare (acte administrative normative si acte administrative 189

individuale) sunt necesare cteva precizari. Astfel, nu toate organele administratiei publice au competenta de a emite acte normative, nsa toate pot face acte administrative individuale. Actele administrative normative si individuale pot fi contestate n justitie pe calea contenciosului administrativ sau n fata instantelor de drept comun, pe calea exceptiei de ilegalitate. De asemenea, regulile juridice care stabilesc conditiile de emitere sunt mai riguroase n cazul actelor administrative normative fata de actele administrative individuale. 2) n functie de natura efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifica astfel: a) acte constitutive de drepturi si obligatii, adica acele acte administrative care dau nastere, modifica sau sting drepturi si obligatii juridice. De exemplu, permisul de conducere auto eliberat de organele competente confera persoanei solicitante dreptul de a conduce autoturismul pe drumurile publice. b) acte declarative de drepturi sunt cele care certifica, confirmnd o anumita calitate a unei persoane sau o anumita situatie juridica, cum ar fi, de exemplu actele de identitate, pasapoartele, diferitele adeverinte sau certificate, diplome s.a. n doctrina s-a afirmat, n repetate rnduri, ca este dificil sa se faca o distinctie ntre actele constitutive de drepturi si obligatii determinate pentru subiectul solicitant, cum sunt autorizatiile si actele prin care se confera un statut personal. Pentru deosebirea acestora va trebui sa se tina seama de faptul ca actele atributive de statut personal nu asigura prin ele nsele legalitatea unei activitati viitoare, fiind necesara interventia unui nou act administrativ sau de alta natura. n cazul autorizatiilor nsa, acte constitutive de drepturi, prin simpla operatiune a eliberarii beneficiarul dobndeste dreptul de a exercita o activitate legala. c) acte administrative santionatorii sunt acele acte prin care se aplica sanctiuni. Exemplul tipic l constituie actele de constatare a contraventiilor si de aplicare a sanctiunilor corespunzatoare. 3) n raport de ntinderea efectelor juridice n spatiu (de competenta teritoriala a organelor emitente) se disting: a) acte cu aplicare generala, pe ntreg teritoriul tarii, emise de organele centrale ale administratiei publice; b) acte cu aplicare locala, n unitatile administrativ-teritoriale n care functioneaza organul emitent. 4) n functie de domeniile de activitate n care se aplica (sau n raport de competenta materiala a organelor administratiei publice) actele administrative se clasifica n: 190

a) acte de administratie generala, cu aplicare, n principiu, n toate domeniile de activitate, cum ar fi, de exemplu, actele guvernului, hotarrile consiliilor judetene si locale. b) acte de administratie speciala cu aplicare numai n anumite domenii de activitate. Pot fi amintite actele ministerelor si a altor organe de specialitate ale administratiei publice. Importanta acestei clasificari consta n faptul ca actele de administratie speciala trebuie sa fie conforme cu actele de administratie generala, datorita relatiei de subordonare existenta ntre organele de specialitate si organele cu competenta materiala generala. Astfel ca, printr-un ordin al unui ministru nu se poate ncalca o hotarre a Guvernului.

2.3. Actele administrative jurisdictionale

Pentru desemnarea acestei categorii de acte juridice, n doctrina se folosesc termeni diferiti. Pe lnga denumirea de act administrativ jurisdictional, se mai folosesc denumirile de act administrativ cu caracter jurisdictional, act jurisdictional emis de organe de jurisdictie ce functioneaza n cadrul administratiei de stat, act administrativ de justitie etc. Denumirea frecvent folosita este cea de act administrativ jurisdictional, ntlnita, de altfel si n legislatie (art.4 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990). Pentru a se deosebi aceasta categorie de acte de actele administrative, n general, se adauga termenul jurisdictional, evidentiindu-se, n acest fel, faptul ca ele constituie un gen specific de acte administrative, fiind rezultatul unei activitati administrative speciale si anume, activitatea administrativa jurisdictionala. De-a lungul timpului, actul administrativ jurisdictional a facut obiectul numeroaselor cercetari n literatura de specialitate. Este important de retinut ca actul administrativ jurisdictional este recunoscut de toti specialistii n problemele dreptului, ca fiind o categorie distincta de acte juridice, care se deosebeste att de actul administrativ, ct si de hotarrea judecatoreasca, prin anumite trasaturi specifice. Actul administrativ jurisdictional a fost definit n mod diferit n literatura juridica de specialitate, nsa, aceste definitii au o serie de elemente comune: obiectul actului, organul care l emite, procedura de emitere s.a. C.Rarincescu defineste actul administrativ jurisdictional ca o categorie de acte ce se caracterizeaza att prin obiectul lor, deoarece prin ele se constata cu forta de adevar legal existenta unor drepturi sau a unor situatii de fapt juridice, ct si prin faptul ca beneficiaza de o stabilitate mai mare dect celelalte acte administrative, n sensul autoritatii lucrului judecat211.211

C. Rarincescu Contenciosul administrativ, Bucuresti, 1936, p.48.

191

Retinnd ca elemente ale actului administrativ jurisdictional obiectul acestuia, organul emitent, precum si procedura de emitere, Anibal Teodorescu defineste actul administrativ jurisdictional ca fiind acel act care presupune existenta unui conflict de interese ntre doua administratii sau ntre administratie si particulari, conflict care este solutionat de un organ administrativ individual sau colectiv printr-o hotarre pronuntata dupa o anumita forma procedurala212. Avnd n vedere mai multe elemente, precum obiectul actului, organul care l emite, principiile si forta juridica a actului, Tudor Draganu, defineste actele administrative jurisdictionale ca fiind, acele acte prin care organe facnd parte din sistemul organelor administratiei de stat, solutioneaza litigii juridice, prin hotarri investite cu stabilitate, asemanatoare puterii lucrului judecat si susceptibile de a fi executate prin forta de constrngere a statului, acte a caror elaborare au la baza principiul independentei n rezolvare si al contradictorialitatii213. n ceea ce ne priveste, ne raliem definitiei conform careia actul administrativ jurisdictional este acel act administrativ, avnd ca obiect solutionarea unui litigiu juridic, emis de un organ administrativ cu atributii jurisdictionale, pe baza principiului motivarii, al contradictorialitatii si al independentei organului n solutionarea litigiului, act ce se bucura de autoritate de lucru judecat dupa ce a devenit definitiv.214 Din definitia data se desprind urmatoarele trasaturi ale actelor administrative jurisdictionale: sunt emise de organe care fac parte din sistemul administratiei publice, denumite: organe administra-tiv-jurisdictionale sau organe administrative de jurisdictie; prin aceste acte se solutioneaza litigiile ivite ntre o autoritate administrativa si un particular ca urmare a ncalcarii legii; emiterea actelor presupune ndeplinirea unei anumite proceduri ntemeiate pe citirea partilor, contradictorialitate, motivarea n fapt si n drept; se bucura de o stabilitate mai mare dect actele administrative obisnuite, fiind exceptate de la principiul revocabilitatii aplicabil acestora din urma. Insa, aceasta stabilitate nu este identica cu puterea de lucru judecat, recunoscuta exclusiv hotarrilor pronuntate de instantele judecatoresti, pentru ca, potrivit art. 4 din Legea nr. 29/1990, actele administrative jurisdictionale, cu exceptia celor din materia impozitelor si taxelor si din domeniul contraventional pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrativ-

212 213

Anibal Teodorescu Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1929, p.208 Tudor Draganu Actele administrative si faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc potrivit Legii nr.1/1967, Editura Dacia, 1970, p.213. 214 Dumitru Brezoianu Contencios administrativ, Bucuresti, 1995, p.58.

192

jurisdictionale, n termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie. n exercitarea acestei activitati, organul emitent este independent att fata de parti, ct si fata de alte autoritati publice din cadrul sistemului administratiei publice sau din afara lui.215 ntre actele administrative jurisdictionale si actele administrative de autoritate exista urmatoarele deosebiri:216 daca actele administrative de autoritate sunt att normative ct si individuale, actele administrative jurisdictionale sunt numai individuale; n timp ce actele administrative de autoritate pot fi adoptate sau emise att la cerere, ct si din oficiu, actele administrative jurisdictionale se emit numai la cererea partii interesate sau la sesizarea organului competent; actele administrative de autoritate sunt adoptate dupa o procedura mai putin reglementata, pe cnd actele administrative jurisdictionale se emit n conformitate cu procedura prevazuta n legea de nfiintare a organului cu atributii jurisdictionale; spre deosebire de actele administrative de autoritate, care pot fi revocate de organul care le-a adoptat ori emis, actele administrative jurisdictionale sunt irevocabile; daca actele administrative de autoritate sunt emise pentru a naste, modifica ori stinge raporturi juridice administrative sau sunt translative de drepturi, actele administrative jurisdictionale sunt declarative de drepturi, constatnd aceste drepturi. Actele administrative jurisdictionale devin executorii fie din momentul n care au devenit definitive, fie la termenul fixat de organul emitent.

2.4. Legalitatea actelor administrative

Legalitatea actelor administrative reprezinta o conditie esentiala pentru valabilitatea acestor acte juridice. Aceasta conditie tine cont de aplicarea principiului suprematiei legii n dreptul romnesc si de specificul activitatii executive de a fi o activitate secundum legem. Altfel spus, actul

administrativ, care intervine n vederea realizarii activitatii executive, trebuie sa fie conform cu legea pe care o pune n aplicare si cu celelalte acte normative.

215

Valentin I. Prisacaru, dimpotriva, considera ca organul care a emis actul administrativ-jurisdictional nu este independent fata de partile aflate n conflict, pentru ca el functioneaza n cadrul organului administratiei publice care este n conflict cu particularul. 216 Valentin I. Prisacaru Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 1993, p.259.

193

Notiunea de lege este utilizata ntr-un sens larg, ntelegndu-se nu numai conformitatea actului administrativ cu dispozitiile legii, ci si cu cele ale Constitutiei si a actelor normative cu forta juridica superioara actului administrativ respectiv, precum si cu principiile juridice care, fie sunt prevazute expres n acte normative, fie sunt deduse pe cale de interpretare217. Pot fi amintite, de exemplu, principiul revocabilitatii actelor administrative individuale, principiul subsidiaritatii s.a. Uneori, legea nsasi prestabileste conditiile necesare pentru emiterea actelor administrative, legnd competenta organelor administratiei publice de aceste prevederi. Se poate vorbi, n astfel de situatii, de o competenta legata la emiterea actelor administrative. n unele cazuri, legea confera organelor administratiei publice posibilitatea mai larga sau mai restrnsa de a aprecia conditiile n care vor emite actele administrative (de exemplu, aprecierea capacitatii de a conduce un autovehicul atunci cnd o persoana solicita eliberarea unui permis de conducere). n aceste cazuri ne aflam n fata unei competente cu drept de apreciere pe care o au organele administratiei publice de a emite acte administrative218. Cele mai multe dintre actele administrative sunt emise de organele competente folosindu-se dreptul lor a a aprecia oportunitatea219 acestor acte. Observatia care se impune este aceea ca nu trebuie identificate conditiile de legalitate cu conditiile de oportunitate. Principiul legalitatii actelor administrative nu se limiteaza doar la conformitatea acestor acte cu dispozitiile legii. Acest principiu mai presupune interdictia organelor administratiei publice de a se abtine sa actioneze atunci cnd interesul general o cere220. De exemplu, aparitia unei epidemii sau producerea unor calamitati naturale obliga organele administratiei publice sa actioneze, lund masurile ce se impun. Potrivit aceluiasi principiu, organele administratiei publice au obligatia de a actiona la cererea si sesizarea cetatenilor, n vederea realizarii drepturilor acestora. Abtinerea sau refuzul nejustificat de realizare a acestor drepturi sunt considerate acte administrative, ntruct ele reprezinta manifestari de vointa juridica din partea administratiei publice.

217

A se vedea n acest sens Eugen Popa Corelarea principiului autonomiei locale cu alte principii de drept. Practica judiciara si doctrina europeana, Editura Servo Sat, Arad, 1997, p.9-11. 218 Alexandru Negoita, op. cit, p.144. 219 Oportunitatea a fost definita ca fiind aplicarea cu cele mai bune rezultate a dispozitiilor legii, realizarea maximului de eficienta n satisfacerea intereselor generale ale cetatenilor A. Balogh Oportunitatea actelor de drept administrativ , R.R.D, nr.2/1970, p.55. 220 Alexandru Negoita, op.cit., p.144.

194

2.5. Mobilul si motivul actelor administrative

Reprezinta elemente ale aprecierii legalitatii actelor administrative. Mobilul actului administrativ este ceea ce determina organul administratiei publice sa faca uz de competenta sa n emiterea actului , adica ratiunea competentei ce i-a fost conferita de lege. De exemplu, conferirea competentei organelor administratiei publice locale n vederea apararii ordinii publice, constituie mobilul unor acte administrative pe care le fac aceste organe221. Motivul actului administrativ este ceea ce constituie justificarea continutului sau, cauza acestui act, a dispozitiei pe care o contine. Actul administrativ trebuie ntotdeauna emis n vederea realizarii interesului general si nu particular. Motivul actului administrativ poate fi de fapt si de drept. Motivul de fapt consta n acele conditii care sunt necesare n vederea emiterii actului administrativ, conditii care sunt lasate, de regula, la aprecierea autoritatii publice emitente. De exemplu, necesitatea luarii unor masuri pentru nlaturarea unor calamitati. Motivul de drept al actului administrativ se refera la baza legala pe care se ntemeiaza autoritatea administrativa n emiterea actului administrativ. Legalitatea actului administrativ este afectata att atunci cnd exista o eroare de fapt, ct si atunci cnd exista o eroare de drept.

2.6. Conditiile de valabilitate ale actelor administrative Pentru producerea efectelor juridice n scopul pentru care au fost emise, actele administrative trebuie sa ndeplineasca anumite conditii de valabilitate, care se refera la: emiterea lor de catre organul competent si n limita competentei sale; conformitatea actului administrativ cu continutul normelor juridice cuprinse n lege, aspect ce l-am analizat mai sus; respectarea conditiei formei si procedurii stabilite de lege; oportunitatea actelor administrative.

n cele ce urmeaza vom analiza pe rnd conditiile mentionate.

221

Alexandru Negoita, op.cit., p.145.

195

2.6.1. Emiterea actului administrativ de catre organul competent n limitele competentei sale Dupa cum s-a aratat, pot emite acte administrative numai acele organe carora legea le atribuie o competenta n acest sens. Asadar, pentru ca actul administrativ sa fie legal, el trebuie sa fie emis de catre organul administrativ competent. O prima caracteristica a aptitudinii pe care o au autorii actelor administrative este aceea a legalitatii competentei n baza careia emit aceste acte. Aceasta competenta decurge din normele de drept si chiar din principii de drept. Un astfel de principiu este cel al paralelismului actelor juridice, conform caruia, organul competent sa emita un act de numire, poate face si actul contrar de revocare din functie222. O alta caracteristica a competentei este caracterul obligatoriu al acesteia. Exercitiul competentei nu este un privilegiu pentru cel care o exercita, ci drept si obligatie n acelasi timp. De asemenea, competenta are caracter permanent, continuu, n sensul ca nu se epuizeaza prin exercitarea acesteia. Aceasta nseamna ca organele administratiei publice vor putea sa emita acte administrative ori de catre ori sunt ntrunite cerintele legii. O trasatura caracteristica a competentei se refera la faptul ca titularii acesteia nu pot renunta la competenta respectiva si nu o pot ncredinta n vederea exercitarii altor persoane. Cu toate acestea, n practica, pot interveni cauze diverse, de natura obiectiva ori subiectiva care mpiedica titularii competentei sa-si exercite atributiile specifice. n vederea evitarii consecintelor negative ce s-ar putea ivi precum si pentru asigurarea continuitatii serviciului public, legea prevede posibilitatea delegarii de atributii ori a suplinirii sau nlocuirii unor functionari. Delegarea de atributii sau de competenta consta n desemnarea unei persoane care sa exercite anumite atributii din cadrul competentei titularului. De exemplu, n baza dispozitiilor Legii nr.119/1996 cu privire la actele de stare civila, primarii pot delega exercitarea atributiilor de ofiter de stare civila viceprimarului, secretarului sau altor functionari din aparatul propriu. Suplinirea consta n nlocuirea titularului competentei atunci cnd acesta nu-si poate exercita atributiile. Intre delegare si suplinire exista deosebiri esentiale. Daca suplinirea opereaza automat, n baza prevederilor legale, pentru delegare este necesar un act de delegare emis de un organ competent.

222

Alexandru Negoita, op.cit., p.147.

196

n timp ce suplinirea se aplica tuturor atributiilor care revin functiei suplinite, delegarea priveste numai o parte din aceste atributii. O problema deosebita ntlnita n practica este aceea a actelor administrative emise de functionarii de fapt. Functionarii de fapt sunt acele persoane care nu au primit o investitura legala pentru ndeplinirea unei anumite functii publice. n principiu, actele administrative emise de functionarii de fapt nu pot produce efectele juridice pe care legea le confera acelor acte. De exemplu, nu poate fi luat n considerare certificatul medical emis de o alta persoana dect medicul. Sunt anumite cazuri n care actul emis de functionarul de fapt trebuie considerat a fi legal ntocmit, n caz contrar fiind prejudiciate grav interesele beneficiarilor serviciilor prestate de catre organele administratiei publice223. Este vorba de acele situatii cnd persoanele care se adreseaza organelor administratiei publice nu au posibilitatea sa cunoasca calitatea persoanei care emite actul, acesta fiind pentru solicitant ca legal investit sa exercite acea functie. n acest sens se poate mentiona oficierea casatoriei de catre un functionar care nu are mputernicirea legala de a efectua aceasta activitate224. n acest caz actul respectiv trebuie considerat legal ntocmit, deoarece nu se poate imputa celor care apeleaza la organele administratiei publice faptul de a nu cunoaste ca functionarul respectiv nu a fost investit n mod legal225. Efecte juridice se recunosc si actelor administrative emise de functionarii de fapt n conditii speciale, cum ar fi n cazul unor calamitati naturale, conflicte armate etc.

2.6.2. Conditii de forma si procedura Conditia de forma a actului administrativ nu rezulta expres din dispozitiile legale, fiind rezultanta interpretarii actelor normative226. Atunci cnd se prevede conditia publicitatii se considera ca nu se poate publica dect actul care mbraca forma scrisa. Forma scrisa a actelor administrative este considerata ca o garantie a respectarii legii, oferind, totodata, comparativ cu actele emise n forma verbala, multiple avantaje, deoarece da posibilitatea autorului competentei sa-si formuleze ct mai clar vointa juridica si usureaza efectuarea controlului de legalitate.

223 224

n acest sens, a se vedea si Paul Negulescu, op.cit., p.573. Alexandru Negoita, op.cit., p.149. 225 Conform prevederilor art.7 din Legea nr.119/1996 cu privire la actele de stare civila, nregistrarile efectuate n registrul de stare civila de catre o persoana necompetenta, care a exercitat n mod public atributii de delegat de stare civila, sunt valabile, chiar daca acea persoana nu avea, n realitate aceasta calitate. 226 Eugen Popa, Pantelimon Cioia Elemente de drept administrativ, Editura Servo Sat, 1998, p.14-15.

197

Uneori, legea prevede ca lipsa anumitor mentiuni dintr-un act administrativ atrage nulitatea acestuia. De exemplu, lipsa din procesul-verbal de contraventie a mentiunilor privind numele si prenumele contravenientului, fapta savrsita si data comiterii acesteia ori a semnaturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constata si din oficiu. n esenta, actele administrative sunt structurate pe trei parti: partea introductiva (care cuprinde denumirea actului, numarul si data emiterii, organul care l-a emis sau adoptat, forma de lucru a organului respectiv); considerentele actului (motivul de fapt si de drept); partea dispozitiva (care contine conduita pe care o prescrie actul respectiv si persoanele carora li se aplica). Prin procedura administrativa se ntelege totalitatea formalitatilor care concura la realizarea activitatii de organizare si executare a legii. Notiunea de procedura administrativa se deosebeste de cea de drept procedural administrativ, aceasta din urma reprezentnd ansamblul normelor cu privire la forma n care se realizeaza activitatea executiva227. Conditiile procedurale care determina valabilitatea actelor administrative nu produc efecte juridice proprii. Ele se mpart, n functie de momentul emiterii actului administrativ n: conditii anterioare, concomitente sau ulterioare ori posterioare. Conditiile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt: avizarea, obtinerea acordului prevazut de lege din partea unui alt organ, ntocmirea unor rapoarte, studii, propuneri. Avizele sunt operatiuni materiale-tehnice care contin opinia unui organ de specialitate cu privire la emiterea ori elaborarea unui act. Avizele pot fi facultative, consultative si conforme. Avizul facultativ se caracterizeaza prin aceea ca organul care emite actul nu este obligat sa l solicite, iar n cazul n care a fost cerut, organul emitent al actului administrativ nu este obligat sa se conformeze continutului avizului respectiv. Avizul consultativ este acela n cazul caruia organul emitent este obligat sa l ceara, dar nu este obligat sa se conformeze acestuia. Avizul conform se caracterizeaza prin obligativitatea solicitarii lui si a conformarii organului care l solicita fata de opinia continuta de acesta. Acest aviz, desi trebuie cerut si respectat, nu este un act administrativ, pentru ca nu are caracter executoriu, astfel ca, organul care l-a cerut, daca nu este de acord cu continutul avizului, are posibilitatea de a nu emite actul. Acordul reprezinta consimtamntul unui alt organ administrativ dat n scopul emiterii unui act administrativ. Organul care emite actul administrativ nu poate face acest lucru n absenta acordului prevazut de lege. n acest caz ne aflam n prezenta unor acte juridice complexe care contin mai multe manifestari de vointa a organului emitent al actului si a organului care a emis227

I. Santai Drept administrativ si stiinta administratiei, Sibiu, 1981, p.22.

198

acordul. ntruct actul rezultat formeaza o singura unitate juridica, lipsa acordului afecteaza validitatea actului administrativ228. Sunt, de asemenea, conditii procedurale anterioare si rapoartele, propunerile, referatele si alte acte de initiere a emiterii actului administrativ. Indiferent de denumirea pe care o poarta, actele juridice de initiere a actelor administrative sunt operatiuni tehnico-materiale, neproducatoare de efecte juridice. Consecinta practica este aceea ca, aceste operatiuni nu pot fi atacate n justitie, potrivit Legii contenciosului administrativ, dect odata cu actul administrativ. Dintre conditiile procedurale concomitente emiterii actului administrativ amintim cvorumul si majoritatea prevazuta de lege pentru adoptarea actului. Cvorumul indica numarul membrilor unui organ colectiv necesar a fi prezenti pentru ca acesta (organul) sa poata lucra valabil. Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului se deosebeste de conditia anterioara pentru ca are n vedere adoptarea actului, nu numai ntrunirea valabila a organului colegial. Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului poate fi: relativa (jumatate plus unu din numarul membrilor prezenti), absoluta (reprezentnd jumatate plus unu din numarul total al membrilor ce compun organul administrativ) si calificata (de regula, reprezinta doua treimi din numarul membrilor organului administrativ). Conditiile procedurale posterioare emiterii actelor administrative cele mai frecvente sunt: aprobarea din partea organului ierarhic superior, confirmarea, comunicarea si publicarea. Aprobarea este nteleasa ca o manifestare de vointa a unui organ superior, prin care se declara de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care, fara aceasta manifestare de vointa posterioara lui, nu ar produce, conform legii efecte juridice229. Particularitatea acestei conditii consta n aceea ca n lipsa aprobarii actul administrativ nu poate fi executat. De asemenea, aprobarea nu acopera viciile actului aprobat230. Emannd de la un singur organ (cel emitent), actul administrativ va putea fi revocat fara aprobare. Confirmarea, o alta conditie procedurala posterioara emiterii actului administrativ, are n dreptul administrativ trei acceptiuni:231 n primul rnd aceasta notiune este utilizata pentru nstiintarea unei persoane interesate ca organul emitent al unui act si mentine punctul de vedere exprimat anterior.

228 229

Tudor Draganu Actul administrativ si faptele asimilate lor, op. cit., p.103. Tudor Draganu, op.cit., p.137. 230 Gheorghe T. Zaharia si colectiv, op.cit., p.349. 231 Ilie Iovanas Drept administrativ, Arad, Editura Servo Sat, 1997, vol.I, p.45.

199

n acest caz, confirmarea nu produce nici un efect juridic si nu conditioneaza valabilitatea actului emis anterior. n al doilea rnd, confirmarea poate fi facuta cu scopul de a acoperi un viciu al actului emis anterior, situatie n care ea reprezinta un act administrativ distinct de actul confirmat. n ultimul rnd, confirmarea are semnificatia unei formalitati procedurale n lipsa careia actul administrativ nu va putea fi executat. De exemplu, hotarrea unei comisii de doctorat este supusa confirmarii Consiliului National de Atestare a Titlurilor, Diplomelor si Certificatelor Universitare. n cazul infirmarii hotarrii comisiei de doctorat, hotarrea Consiliului National dobndeste caracterul unui veritabil act administrativ, ce poate fi contestat n conditiile legii contenciosului administrativ. Comunicarea este o operatiune materiala prin care se aduce la cunostinta celui interesat continutul actului administrativ, fie prin nmnare directa, fie prin afisare la domiciliu ori prin alte mijloace. Comunicarea este prevazuta de lege n special pentru actele administrative individuale si pentru cele administrativ-jurisdictionale. Publicarea actelor normative este operatiunea prin care se aduce la cunostinta publica continutul actului normativ. Aceasta operatiune se realizeaza n mod practic prin orice mijloc care permite cunoasterea generala a continutului actului: afisare la sediul organului emitent, monitor sau buletin oficial, presa, radio, TV s.a. Potrivit art.107 alin. (4) din Constitutie, nepublicarea hotarrilor si ordonantelor Guvernului n Monitorul Oficial atrage inexistenta lor. Fac exceptie hotarrile cu caracter militar, care se comunica doar institutiilor interesate. Conform art. 50 alin. (1) si (2) din Legea administratiei publice locale nr.215/2001, hotarrile cu caracter normativ ale consiliilor locale devin obligatorii si produc efecte de la data aducerii lor la cunostinta publica, n termen de 5 zile de la data comunicarii oficiale catre prefect. Pot fi considerate, de asemenea, conditii procedurale posterioare adoptarii actelor administrative datarea, semnarea si contrasemnarea unor acte normative.

2.6.3. Oportunitatea actelor administrative Oportunitatea reprezinta o conditie distincta de valabilitate si nu de legalitate a actelor administrative232.

232

Unii autori, precum si unele sisteme de drept considera oportunitatea ca o conditie de legalitate. Astfel, doctrina franceza considera ca scopul legii, respectiv interesul general, reprezinta un element ce tine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt elemente ce tin de oportunitate. A se vedea n acest sens R.N Petrescu Drept administrativ, vol. 1I, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca , 1994, p.203.

200

Prin oportunitate se ntelege realizarea sarcinilor si atributiilor legale n termen optim, cu minime cheltuieli de resurse materiale si spirituale, dar cu eficienta ct mai mare, precum si alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.233 Cnd ne referim la oportunitate avem n vedere dreptul de apreciere al organelor administrative. Limitele acestui drept sunt stabilite de normele juridice n aplicarea carora sunt emise actele administrative. Posibilitatea recunoscuta autoritatilor administrative de a actiona pe considerente de oportunitate se justifica att de elemente de tehnica juridica, ntruct legiuitorul nu poate surprinde ntr-un act normativ toate situatiile generate de viata sociala, ct si de conditiile concrete n care se realizeaza activitatea executiva234. n lipsa dreptului de apreciere a oportunitatii, problemele celor administrati nu vor putea fi solutionate dect prin crearea unui sistem legislativ ramificat si caracterizat prin formalism. Datorita acestui fapt, oportunitatea contine un drept de initiativa n aplicarea legilor, pentru ca, n unele cazuri scopul legiuitorului se poate realiza numai tinndu-se cont de conditiile locale concrete235. Oportunitatea si legalitatea se afla ntr-o relatie de interdependenta, n sensul ca un act ilegal nu poate fi oportun, pe cnd un act legal poate fi inoportun, deoarece nu mai corespunde

mprejurarilor ce au fost avute n vedere la emiterea lui. n literatura juridica au fost identificate urmatoarele criterii dupa care se apreciaza ca un act normativ este sau nu oportun: - criteriul momentului n care este adoptat un act normativ ; - criteriul locului si conditiile concrete n care se va aplica actul administrativ; - criteriul mijloacelor materiale si spirituale pe care le angajeaza masura respectiva, precum si durata n timp pe care o reclama aplicarea acesteia; - criteriul conformitatii masurilor luate cu nivelul general de viata si cultura; - criteriul conformitatii actului cu scopul legii236. Se cuvine a fi mentionat si faptul ca Legea contenciosului administrativ exclude controlul oportunitatii actelor administrative. Competenta instantelor de judecata se rezuma doar la controlul legalitatii actelor administrative. Insa, oportunitatea actelor administrative poate fi verificata de organele ierarhic superioare celor care au adoptat actul administrativ.

233 234

Ilie Iovanas Drept administrativ, Editura Servo Sat Arad, 1993, Eugen Popa, Pantelimon Cioia, op. cit., p. 18. 235 A. Balogh, op.cit., p.55. 236 Ilie Iovanas, op.cit., p.49-51.

p.49-51.

201

2.7. Executarea silita a actelor administrative De regula, persoanele fizice si juridice se conformeaza actelor administrative, executndu-si obligatiile ce le revin potrivit acestora. n cazuri de neconformare, administratia publica recurge la executarea silita a propriilor sale acte, masura extrema ce este avuta n vedere dupa epuizarea celorlalte cai si mijloace care pot asigura realizarea obligatiilor prevazute n actele administrative. Executarea silita este supusa unui regim juridic care trebuie sa asigure utilizarea sa numai n cazuri extreme. n acest scop se cer ntrunite mai multe conditii237: - sa existe titularul obligatiei prevazute n actul administrativ; - abilitarea legala a organului administratiei publice pentru a trece la executare silita; - sa nu existe nici o alta cale de drept care sa asigure ndeplinirea obligatiei prevazute n actul administrativ. Executarea silita nu trebuie considerata ca o sanctiune, ci numai ca o modalitate de executare a actelor administrative. 2.8. ncetarea efectelor actelor administrative 2.8.1. Consideratii generale Actele administrative produc efecte juridice pna n momentul scoaterii lor din vigoare, masura ce poate fi decisa de catre organul emitent, organul ierarhic superior acestuia, instanta de judecata sau Parlament, prin acte juridice. De asemenea, exista si cazuri n care efectele juridice ale actelor administrative nceteaza datorita unor fapte materiale, de a caror producere legea leaga asemenea efecte (scurgerea timpului, moartea subiectului de drept s.a.). Renuntarea beneficiarului la dreptul conferit de actul administrativ nu duce la ncetarea efectelor acestuia, deoarece actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa juridica. n consecinta, actul va produce efecte juridice pna n momentul revocarii de catre organul emitent ori de catre organul superior. 2.8.2. Suspendarea actelor administrative Suspendarea reprezinta o operatiune juridica care determina ncetarea temporara a efectelor unui act administrativ, utilizata atunci cnd exista dubii cu privire la oportunitatea ori legalitatea actului.

237

Alexandru Negoita, op.cit., p.157.

202

n literatura juridica se distinge ntre suspendarea de drept si suspendarea prin act juridic, provenit de la instanta de judecata sau de la un organ administrativ. Suspendarea de drept are loc ori de cte ori intervine un fapt material de care legea leaga producerea efectelor juridice, respectiv suspendarea actului administrativ. Un exemplu n acest sens ne este oferit de prevederile art.135 alin (1) din Legea nr.215/2001 care precizeaza ca actiunea n contencios introdusa de prefect pentru anularea unor acte administrative considerate nelegale, are ca efect suspendarea de drept a acestor acte. De asemenea, introducerea procesului-verbal de contraventie suspenda executarea acestui act. Suspendarea poate fi dispusa prin act juridic att de organul administrativ emitent, ct si de organul ierarhic superior care are si drept de revocare. Ea mai poate fi hotarta si de instantele judecatoresti, n conditiile legii. Suspendarea judecatoreasca nu are loc automat, cum se ntmpla n cazul suspendarii de drept, ci presupune o apreciere din partea instantei de judecata cu privire la motivele de fapt si de drept care o justifica. Ea este dispusa prin ncheiere de catre instanta de judecata. De exemplu, art. 9 din Legea nr.29/1990 cu privire la contenciosul administrativ prevede ca n cazuri bine justificate si pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere instantei de judecata sa dispuna suspendarea executarii actului administrativ pna la solutionarea actiunii. contestatiei mpotriva

2.8.3. Revocarea actelor administrative Revocarea reprezinta acea actiune juridica prin intermediul careia organul emitent sau organul ierarhic superior desfiinteaza un act administrativ pentru considerente de ilegalitate sau inoportunitate. Termenul de revocare vine de la latinescul revoca verb tranzitiv, care are urmatoarele acceptiuni: a chema din nou, a rechema, a readuce; a retine, a opri; a relua, a ntoarce de la.238 Deci revocarea desemneaza rentoarcerea la o decizie anterioara si/sau nlocuirea ei cu alta. Dreptul administrativ a consacrat principiul revocabilitatii actelor administrative, n sensul ca ele pot fi desfiintate ca regula generala printr-o manifestare de vointa contrara provenita de la organul emitent. Este de remarcat faptul ca principiul revocabilitatii actelor administrative a fost consacrat de doctrina si apoi nsusit de practica judiciara, nsa nu are o reglementare expresa n dreptul obiectiv. Instanta suprema s-a pronuntat n numeroase rnduri asupra ilegalitatii actelor administrative pe baza unor reguli care nu decurg din reglementarea expresa a dispozitiilor legale, ci apar ca o exceptie de la principiul revocabilitatii.238

Voichita Ionescu Dictionar latin romn, Editia a III-a, Editura Lider, Bucuresti, 1992, p. 179.

203

Ca efect, revocarea desfiinteaza cu caracter retroactiv sau numai pentru viitor efectele actului adoptat cu nerespectarea conditiilor prevazute de lege. Daca suspendarea are un caracter temporar, revocarea desfiinteaza definitiv efectele actului ce face obiectul sau. Revocarea se deosebeste si de anulare prin faptul ca intervine nu numai pentru ilegalitatea, ci si pentru inoportunitatea actului administrativ. De asemenea, n timp ce revocarea este dispusa doar de autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic superioara, masura anularii poate fi hotarta de autoritatea superioara si de instanta de judecata. De la principiul revocabilitatii actelor administrative exista anumite exceptii si anume: a) Actele administrative jurisdictionale nu pot fi revocate datorita stabilitatii care le este conferita, ntruct solutioneaza litigii cu putere de lucru judecat. b) Actele administrative care au generat alte raporturi juridice dect cele de drept administrativ. Astfel, n baza unui act administrativ au luat nastere raporturi de munca persoana fizica a ncheiat un raport de munca n temeiul diplomei de absolvire a unei institutii de nvatamnt superior, raporturi juridice civile n temeiul unei autorizatii de construire s-a edificat o casa pe terenul aflat n proprietatea beneficiarului autorizatiei, iar acesta a dobndit si dreptul de proprietate asupra constructiei sau raporturi juridice procesuale cnd actul administrativ a stat la baza unei hotarri judecatoresti, fiind valorificat n justitie ca proba a sustinerii ori respingerii unor pretentii. c) Actele administrative de sanctionare Potrivit prevederilor Ordonantei Guvernului nr. 2/2001, actele administrative de sanctionare nu pot fi revocate de organul emitent si nici de organul superior dupa o procedura administrativa ci doar anulate ori reformate de organul jurisdictional competent. d) Actele administrative care au fost realizate material Ratiunea exceptarii acestor acte de la principiul revocabilitatii este ca, prin aceasta operatiune nu se poate restabili situatia materiala anterioara. De exemplu, dispozitia prin care se dispune demolarea unei cladiri construite fara autorizatie pe domeniul public al localitatii nu mai poate fi revocata dupa executarea ei materiala. Revocarea actelor administrative trebuie sa se faca cu respectarea regulilor procedurale care au stat la baza emiterii actului revocat, aspect ce decurge din aplicarea principiului paralelismului formelor juridice. Cu privire la masura revocarii este necesar sa amintim situatia actelor administrative refacute n baza ordinului emis de organul ierarhic superior.

204

Ordinul de refacere a actului se emite n baza atributiilor de ndrumare si control pe care le are organul ierarhic superior n raportul sau cu organul subordonat. Aceasta nu nseamna, nsa si dreptul de substituire al organului de control, n sensul ca, daca inferiorul nu a actionat potrivit ordinului de refacere, superiorul poate sa emita el actul.

2.8.4. Anularea si inexistenta actelor administrative a) Anularea actelor administrative Prin anulare se desemneaza operatiunea juridica ce consta n manifestarea de vointa a unui organ care determina ncetarea efectelor juridice ale unui act administrativ. Anularea se poate pronunta de organele superioare ale administratiei publice si de catre instantele judecatoresti.239 Dreptul organelor superioare ale administratiei publice de a dispune anularea decurge din raportul ierarhic, nefiind necesara conferirea acestui drept printr-o dispozitie expresa a legii. Cnd anularea este impusa de organul ierarhic superior, cauza acesteia o reprezinta att ilegalitatea actului ct si neoportunitatea lui. Instantele judecatoresti pot dispune anularea unui act exclusiv pe motiv de ilegalitate. Actul administrativ nu poate fi anulat dect pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii lui. Anularea are caracter retroactiv, prin aceasta operatiune desfiintndu-se efectele juridice ale actului si considerndu-se ca el nu a existat. n dreptul administrativ distinctia dintre nulitatea absoluta si cea relativa are un interes practic redus. n dreptul civil, clasificarea nulitatii240, n absoluta si relativa are la baza natura interesului pe care l protejeaza institutia juridica respectiva, posibilitatea de a fi acoperita prin confirmare si termenul n care ea poate fi invocata. O asemenea distinctie dispare n dreptul administrativ, ntruct ne aflam n prezenta raporturilor de drept public care presupun apararea intereselor generale. Natura juridica (de drept administrativ a raporturilor n care intervine) determina imposibilitatea confirmarii ei si asigura un regim juridic unitar termenului n care poate fi invocata. De exemplu, atunci cnd exercita actiunea n anulare a actelor administrative ilegale, prefectul nu invoca nulitatea absoluta sau relativa a unui act, ca urmare a nerespectarii conditiilor de validitate, ci doar ilegalitatea lui.

239 240

I. Iovanas Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1998, p.62.

Termenul nulitate exprima patru idei: nsusirea unui act anulabil de a fi nul; cauza legala a invaliditatii sale; exceptia bazata pe aceasta invaliditate; efectul sanctiunii legale, adica anularea sau desfiintarea actului Eugen Heroveanu Tratat teoretic si practic de procedura civila, organizare judecatoreasca si competenta, vol. I, Iasi, 1926, p.129.

205

b) Inexistenta actelor administrative n practica, se ntlnesc cazuri n care actelor administrative le lipsesc unul sau mai multe elemente esentiale, astfel nct nu mai prezinta nici macar aparenta de legalitate. ncalcarea legii n aceste cazuri este att de evidenta, nct, oricine o poate sesiza. Astfel de acte, care nu pot beneficia de prezumtia de legalitate, sunt numite acte inexistente. Inexistenta actului este o sanctiune juridica mult mai grava n comparatie cu nulitatea. Actul administrativ nul este obligatoriu si executoriu pna la momentul desfiintarii sale, pe cnd actele juridice inexistente nu pot avea un caracter obligatoriu. Inexistenta actului administrativ este rezultatul creatiei doctrinei administrative, fiind rar ntlnit n practica judiciara. Odata cu intrarea n vigoare a Constitutiei, inexistenta actului administrativ capata o reglementare expresa. Astfel, potrivit prevederilor art. 107 alin. (4) nepublicarea atrage inexistenta hotarrii sau a ordonantei (Guvernului). Actul mai este inexistent si atunci cnd existenta lui materiala nu poate fi dovedita sau n cazul n care a fost semnat de o persoana manifest necompetenta ori a fost emis pe baza unei legi abrogata retroactiv. Cu privire la termenele de prescriptie la care sunt supuse actiunile n constatarea inexistentei unui act, ele nu sunt identice cu cele stabilite de Legea nr.29/1990 pentru ca, acestea sunt aplicabile actelor administrative si nu unor existente de fapt.241 Punerea n executare a astfel de acte de catre organele administratiei publice atrage raspunderea acestora si a functionarilor vinovati pentru prejudiciile cauzate unor terte persoane. 3. Operatiile administrative Operatiile administrative sunt acele operatii materiale realizate de personalul autoritatilor administratiei publice n activitatea lor specifica. Operatiile administrative prezinta o importanta deosebita, ntruct, cu ajutorul lor are loc emiterea, executarea si controlul executarii actelor administrative. Unele operatii administrative sunt nfaptuite n realizarea autoritatii publice, cum ar fi de exemplu, sigilarea unui bun, n vreme ce altele nu implica acest fapt ndosarierea unor acte, de pilda. Anumite operatii administrative reprezinta simple activitati materiale, cum ar fi, de exemplu,241

Eugen Popa, Pantelimon Cioia, op.cit., p.37.

206

datarea unui act, aplicarea unei stampile etc. Operatiile administrative intervin n diferite etape ale procesului de elaborare si executare a actelor administrative. Astfel, n faza de pregatire se realizeaza o serie de operatii administrative care privesc evidenta datelor si documentarea (de exemplu referate, studii, expertize, rapoarte), precum si ntocmirea unor procese-verbale de constatare a existentei anumitor fapte, pe baza carora se va emite actul administrativ. n cadrul etapei de emitere a actelor administrative pot fi exemplificate ca operatiuni administrative: ntocmirea proiectelor de acte juridice, avizarea acestora de catre diferite comisii, convocarea organului colegial, ntocmirea proceselor-verbale de sedinta, stampilarea, datarea, nregistrarea s.a. n faza de executare intervine, de asemenea, un mare numar de operatii administrative legate de comunicarea si publicarea actelor administrative. Asa cum am mentionat mai nainte, pe lnga operatiile administrative, organele administratiei publice nfaptuiesc si alte operatii materiale, care sunt realizate n exercitarea unor atributii ale organelor administratiei publice, fara a avea vreo legatura directa cu un anumit act administrativ. De exemplu, consultatiile medicale sau tinerea unor prelegeri sunt operatii materiale pentru realizarea atributiilor ce revin cadrelor medicale respectiv pentru exercitarea functiei de cadru didactic. Operatiile administrative nu reprezinta elemente ale dreptului, ale vointei juridice. Totusi, ele au uneori o anumita semnificatie juridica, deoarece constituie, n unele cazuri o conditie necesara pentru aplicarea unor norme juridice (de exemplu, executarea eronata a unei asemenea operatiuni atrage raspunderea civila a unei autoritati administrative pentru prejudiciul cauzat unei persoane). Semnificatia juridica a operatiunilor administrative consta si n acea ca ele pot constitui conditia de validitate a unui act juridic (acte administrative sau contracte administrative). De exemplu, o diploma de licenta se elibereaza celui care a absolvit cursurile unei facultati si dupa sustinerea tuturor examenelor prin care se constata nsusirea cunostintelor. 4. Contractele administrative Notiunea de contract administrativ este o creatie a doctrinei juridice franceze, care s-a format pe baza jurisdictiei Consiliului de Stat242242

A se vedea C. Rarincescu Contenciosul administrativ romn, Bucuresti, 1936, p.201.

207

n tara noastra, teoria contractelor administrative s-a afirmat pe masura dezvoltarii raporturilor juridice dintre organele administratiei publice si particulari. n doctrina franceza, teoria contractelor administrative a fost formulata ca urmare a existentei instantelor de contencios administrativ, ca instante distincte de instantele cu competenta generala si a dreptului administrativ care contine reglementari juridice specifice, diferite de cele ale dreptului comun. Astfel, s-a considerat ca sunt contracte administrative acele contracte la care una din parti este un organ al administratiei publice, scopul acestuia fiind asigurarea functionarii unui serviciu public si caruia i se aplica un regim de drept public. n acest fel se face distinctie ntre contractele ncheiate de organele administratiei publice ca autoritati publice si contractele civile sau contractele de drept privat, la care organele administrative participa n aceleasi conditii ca orice persoana particulara (contracte de arendare, de schimb si altele reglementate de Codul civil). n tara noastra, atitudinea fata de teoria contractelor administrative a fost diferita, fie de negare, fie de acceptare a acesteia. Astfel, plecnd de la existenta a doua categorii de acte, acte de autoritate si acte de gestiune, s-a afirmat ca, spre deosebire de actul de autoritate, care este o manifestare unilaterala de vointa, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, constnd ntr-un acord de vointa, prin care administratia urmareste satisfacerea unui interes public. Altfel spus, n anumite cazuri, actul de gestiune nu se refera exclusiv la domeniul privat, ci si la domeniul public sau interese publice243. Avnd n vedere distinctia mentionata, se considera ca numai actele de autoritate sunt de domeniul contenciosului administrativ si judecate dupa procedura prevazuta de Legea contenciosului administrativ din 1925, n timp ce actele de gestiune sunt de competenta instantelor judecatoresti, judecate dupa principiile si procedura dreptului comun, cu exceptia cazurilor cnd prin legi speciale s-ar dispune altfel244. Intr-o alta opinie, desi se accepta mpartirea actelor administrative n acte de autoritate si acte de gestiune, totusi concesiunea nu este ncadrata n nici una din aceste categorii, fiind considerata un act mixt, care mbina dispozitii regulamentare si de contract.245 ntr-o opinie contrara, concesiunea este considerata un contract administrativ246.

243 244

A. Teodorescu Tratat de drept administrativ, vol.I, Bucuresti, 1929, p.394 si urm. Idem, p.398. 245 Paul Negulescu Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1934, p.160. 246 E.D.Tarangul Tratat de drept administrativ romn, Cernauti, 1944, p. 413 si urm.

208

n perioada interbelica, jurisprudenta a admis ca organele administratiei publice pot ncheia cu persoane particulare fie contracte de drept privat, supuse codului civil, fie contracte de drept public (contracte administrative), supuse regimului dreptului public. Existenta acestui gen de contract nu poate fi contestata. n acest contract, organul administratiei publice actioneaza n temeiul puterii publice, urmarind realizarea unui interes general. Contractul administrativ contine o parte reglementara, stabilita printr-un act administrativ si o parte negociata ntre cele doua pati. Organul administrativ poate modifica n mod unilateral partea reglementara a contractului, pentru motive exceptionale legate de satisfacerea interesului public. Spre deosebire de actele administrative care sunt executorii de drept, garantia executarii contractelor administrative o reprezinta clauza penala si despagubirile pentru neexecutare sau executare necorespunzatoare, stabilite prin hotarre judecatoreasca247. Se pot da ca exemple de contracte administrative contractul de transport cu mijloacele de transport n comun, contractul de furnizare de gaze, apa potabila, contractele de achizitii publice, de executare de lucrari, prestari servicii si nchiriere de bunuri. Unul dintre cele mai reprezentative contracte administrative este contractul de concesiune, ale carui trasaturi au fost evidentiate n capitolul V sectiunea 6 (Concesionarea bunurilor domeniului public). n literatura de specialitate s-au formulat opinii diferite n legatura cu litigiile nascute din interpretarea si executarea contractelor administrative. Unii autori considera ca acestea trebuie solutionate de instantele de drept comun, pe cnd alti autori considera ca aceste litigii sunt de competenta instantelor de contencios administrativ. Potrivit noului cadru legislativ creat prin Legea nr.219/1998 privind regimul concesiunilor, aceste litigii sunt date spre judecare instantelor judecatoresti de drept comun sau, dupa caz, instantelor arbitrale stabilite prin contract.

REZUMAT Actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa juridica pe baza si n

executarea legii, a unei autoritati administrative, prin care se formeaza o situatie juridica noua sau se refuza o pretentie juridica referitoare la un drept recunoscut se lege, vointa juridica supusa regimului juridic administrativ. Operatiile administrative sunt acele contracte la care una din parti este un orga n al administratiei publice, scopul acestuia fiind asigurarea functionarii unui serviciu public si caruia i se aplica un regim de drept public.247

Ilie Iovanas, op.cit., vol.II, p.75.

209

CONCLUZIE

Formele de activitate a autoritatilor administratiei publice se pot grupa n doua categorii: 1. forme producatoare de efecte juridice: acte administrative, contracte administrative, actele civile s.a. 2. forme de activitate care nu produc efecte juridice: operatiunile administrative si materiale.

TESTE DE AUTOEVALUARE

1. Ce este actul administrativ? Care sunt trasaturile sale? 2. Clasificati actele administrative n conformitate cu criteriile propuse n literatura de specialitate. 3. Care sunt trasaturile actelor administrative jurisdictionale? 4. Care sunt conditiile de valabilitate privind emiterea actelor administrative? 5. Cnd intra n vigoare actele administrative? Cnd si nceteaza efectele? 6. a) Definiti operatiile administrative. b) care este ponderea acestora n activitatea organelor administratiei publice? 7. a) definiti contractele administrative. b) dati exemple de contracte administrative. c) Care sunt instantele competente sa solutioneze litigiile nascute din interpretarea si executarea contractelor administrative?

210