ÝÇÝndekÝler bÜtÇe dÜnyasistrateji.akdeniz.edu.tr/wp-content/uploads/2016/10/... · yandan...

BÜTÇE DÜNYASI • ÝLKBAHAR 2004 • SAYI: 18 1

BÜTÇE DÜNYASI

ÝÇÝNDEKÝLER

Devlet Bütçe Uzmanlarý DerneðiYayýn Organý

Sayý: 18, Cilt: 2, Ýlkbahar 2004

Üç Ayda Bir Yayýnlanýr.

SahibiDevlet Bütçe Uzmanlarý Derneði

EditörErtan TOSUN

Yazý Ýþleri SorumlusuDoðan KESTANE

Yayýn KuruluHalit KÜÇÜKÜNAL

Ertan TOSUNDoðan KESTANEOsman ÞAHÝN

Hülya GÖKTEPEEnder ESERÝsa ATÇEKEN

Yazýþma AdresiDoðan KESTANEMaliye Bakanlýðý

Bütçe ve Mali KontrolGenel Müdürlüðü Kat: 2

Dikmen Caddesi06100 Bakanlýklar/ANKARA

ÝletiþimErtan TOSUN

Tel: 0.312 415 15 65E-mail: [email protected]

Doðan KESTANETel: 0.312 415 14 66

E-mail: [email protected]

Tasarým-BaskýNeyir Matbaacýlýk

Tel: 0.312 395 53 00Fax: 0.312. 395 84 20

E-mail: [email protected]

•Yayýnlanan yazýlardaki görüþleryazarýna aittir.

•Kaynak gösterilmek kaydýyla alýntý yapýlabilir.

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol KanunundaÖngörülen DüzenlemelerM. Sait ARCAGÖKDaire Baþkaný

3Amerika BirleþikDevletlerindeBütçelemeDr. Emine KIZILTAÞDevlet Bütçe Uzmaný

10Devlet Memurlarý ÜcretRejimi Nasýldý? Ne Oldu? Ne Yapýlmalýdýr?Doðan KESTANEDevlet Bütçe Uzmaný

16AB Aday ÜlkelerininKullanýmý Ýçin KamuHarcama Kontrol Sistemi(Ýngiltere Örneði)Deniz Ezgi GÜNERDEMDevlet Bütçe Uzman Yrd.

305018 Sayýlý Kamu MaliYönetimi ve KontrolKanunu ile Getirilen MaliDisiplin Anlayýþý ve BuÇerçevede AvrupaBirliðinden Saðlanan FonlarýnKullaným ve KontrolününDeðerlendirilmesiAdnan ÞENSOYDevlet Bütçe Uzmaný

34

384244

Öte Yandan “Avrupa Birliði”Gülizar GÜRSOYDevlet Bütçe Uzmaný

Bütçe Analiz

Ekonomik Verilerwww.butce.orgwww.debud.org

Bütçe Dünyasýnýn 18 nci sayýsý ile karþýnýz-dayýz.

Yine zengin bir içerik oluþturmayaçalýþtýðýmýz bu sayýmýzda personel mevzu-atýndan Kamu Mali Yönetimi ve KontrolKanununa kadar geniþ bir yelpazeye yervermiþ bulunmaktayýz.

Bilindiði üzere kamu mali yönetimi hýzlý vebüyük bir deðiþimi yaþamaktadýr. Düzen-leyici temel kanunlardan sonra kurum vekuruluþlarýn teþkilat yasalarý da hazýrlan-maya baþlamýþ bulunmaktadýr. HükümetinAcil Eylem Planýnda yer bulan "ekonomiyönetiminin birleþtirilmesi" hedefi, birbaþka hükümetin acil eylem planýna kadarertelenmiþ görünüyor.

Bu kapsamda yapýlan alternatif çalýþmalarda gösteriyor ki önümüzdeki dönemdeekonomi yönetiminde çok daha karmaþýkve koordinasyonu daha zor bir yapý bizleribeklemektedir.

Modellerin deðil günlük meselelerinkonuþulduðu, ülke menfaatinin deðilmesleki çýkarlarýn korunduðu, yarýnlarýndeðil dünün hayallerinin kurulduðu ortam-larda, "fikirler" ve "çalýþmalarla" ortayaçýkmak çok zordur. Ýþte bu zoru baþarmayaçalýþanlardan olarak, görüþlerimizi ve çalýþ-malarýmýzý yansýttýðýmýz Bütçe Dünyasýnýn18 inci sayýsý ile karþýnýzdayýz.

Bu sayýda:

BÜMKO yayýnlarý arasýnda yer alan "Ulusalve Uluslararasý Çalýþmalar Iþýðýnda Kamu

Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu" kitabýnýhazýrlayan ekip tarafýndan oluþturulan veayný kanunun irdelenmesi ile ilgili birmakale,

Personel rejimi ile ilgili bir deðerlendirmeçalýþmasýyla Sn. Doðan Kestane,

Amerikan Bütçe Sistemi ile ilgili birinceleme yazýsýyla Sn. Emine Kýzýltaþ,

Kamuda yeni yapýlanmaya bir örnek deðer-lendirme ile ilgili olarak Sn. Adnan Þensoy,

Her sayýmýzda yer vermeye çalýþtýðýmýz"Çeviri" bölümünde Ýngiltere'deki ÝçDenetçilik ve Mali Kontrolü inceleyenmakale çevirisiyle Sn. Deniz EzgiGünerdem,

Ve yine her sayýmýzda yer alan "Öte YandanAB" köþesiyle Sn. Gülizar Gürsoy

Aramýzda bulunmaktadýrlar.

Bütçe Dünyasýnda meslektaþlarýmýz dýþýndadiðer meslek gruplarýnýn da makalelerineyer vermeye çalýþtýðýmýz okuyucularýmýztarafýndan bilinmektedir. Bu sayýmýz bugeleneðimizi sürdüremediðimizin bilincin-deyiz. Bununla birlikte diðer meslek grup-larýndan da onlarýn görüþ ve önerilerini içe-ren yazýlara yer vermek istediðimizibültenimizin her kesime açýk olduðunubelirtmekte yarar var..

Onsekizinci sayýmýzýn da yararlý olmasýumuduyla beðenilerinize sunuyoruz.Yeni sayýmýzda buluþmak ümidiyle…

BÜTÇE DÜNYASI • ÝLKBAHAR 2004 • SAYI: 18

ditörden. . .E

2

Ülkemizde yýllardýr devam edenyapýsal reform çabalarýnýniçinde mali yönetim alanýndakireform veya deðiþim çalýþ-malarý da yer almýþtýr. Bu çalýþ-malar "mali yönetim reformu","kamu harcama yönetimindereform" veya "bütçe reformu"gibi kavramlarla ifade edil-miþtir. Bu çerçevede kamu maliyönetimi ve mali kontrol konu-sunda sürdürülen çalýþmalarson yýllarda hýzlandýrýlmýþ, biryandan Avrupa Birliðine üyeliksürecinde mevzuat uyumununsaðlanmasý ve diðer yandanuluslararasý kuruluþlardandünya bankasý ve IMF ileyapýlan anlaþmalarla birliktebu çalýþmalar önemli ölçüdesonuçlandýrýlmýþtýr.

Bilindiði üzere, kamu maliyönetim sistemimiz 1927yýlýnda çýkarýlan 1050 sayýlýMuhasebei Umumiye Kanunuile düzenlenmiþtir. Bu Kanunçok az sayýda deðiþikliklebugüne kadar yürürlüktekalmýþ ve kamu mali yöneti-mini düzenleyen temel kanunolma niteliðini sürdürmüþtür.Söz konusu kanun uygulamada"mali mevzuatýmýzýn anayasa-sý" olarak da adlandýrýlmýþtýr.

Kamu mali yönetimi alanýndakiçalýþmalarda ortaya konulanmevcut mali yönetim sistemi-mizin temel eksiklikleri veya busisteme yöneltilen baþlýca eleþ-tirileri ana baþlýklarý ile þu þe-kilde sýralamak mümkündür.

1. 1927 yýlýndan bu yana kamumali yönetiminde kamu idare-lerinin sayý, nitelik ve teþkilatyapýlarýna baðlý olarak önemlideðiþiklikler meydana gelmiþ,ancak mali yönetim sistemimizve 1050 sayýlý Kanun bunauygun bir deðiþim yaþama-

mýþtýr. Diðer taraftan, dünyadakamu mali yönetimi alanýndayaþanan önemli geliþmelersistemimize aktarýlmamýþtýr.

2. Mali yönetim sistemimizinve bütçenin kapsamý darkalmýþtýr. Ülkemizde konsolidebütçeyi oluþturan genelbütçeye dahil daireler ve katmabütçeli idarelerin yaný sýrabunlara baðlý döner sermayeliiþletmeler ve fonlar ile mahalliidare bütçeleri ve kanunlakurulan kamu tüzel kiþiliðinihaiz idarelerin bütçeleri olmak


M. Sait ARCAGÖKBÜMKO Daire Baþkaný

Bahadýr YÖRÜKDevlet Bütçe Uzman Yrd.

Umut KORKMAZDevlet Bütçe Uzman Yrd.

Esin ORAL Devlet Bütçe Uzman Yrd.

K amu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda ÖngörülenDüzenlemeler

üzere deðiþik bütçe türleribulunmaktadýr. Bunlardan sa-dece genel ve katma bütçelerkanunla yürürlüðe konulmakta,diðer bütçeler ise yetkili idarimerciler tarafýndan onayla-narak yürürlüðe girmektedir.Bu bütçelerin uygulama usul veesaslarý tabi olunan mevzuathükümlerine göre önemli fark-lýlýklar arz etmektedir.

3. Bütçe dýþý fonlar, görevzararý gibi yarý mali nitelikliiþlemler ve benzeri uygula-malar nedeniyle bütçe dýþýharcamalar artmýþtýr.

4. Kalkýnma planlarý ve büt-çeler arasýndaki bað kop-muþtur. Bütçeler plan veprogramlarda öngörülenhedefleri gerçekleþtirmektenuzak kalmýþtýr. Böylecebütçeler, stratejik karar almaaracý olmaktan çýkmýþtýr.

5. Kamu kaynaklarý etkin veverimli bir þekilde kullanýlama-maktadýr. Etkinlik ve verimlilikarka planda kalmýþ, mevzuatauygunluk-prosedürlere uygun-luk ön plana çýkmýþtýr.

6. Harcama süreci katý önkontrol ve vize uygulamalarýnatabi tutulmuþtur. Bu durum biryandan zaman kaybýna nedenolmakta, diðer yandan idareleribütçe dýþý kaynaklara yönelt-mektedir.

7. Bütçe sistemi kaynaklarý,harcamalarý, ödenekleri veuygulama sonuçlarýný yöneti-cilere, karar alýcýlara ve

topluma yeterli ve doðru birþekilde sunacak yapýya sahipdeðildir.

8. Muhasebe sistemi de kamugelir ve giderleri konusundayöneticilere, karar alýcýlara vetopluma yeterli ve doðru bilgisunacak yapýda deðildir.

9. Kamu gelir ve giderlerinindenetimi etkin bir þekildeyapýlamamaktadýr. Sayýþtay'ýndenetim kapsamý dar kalmýþtýr.

10. Kamu harcama sürecindeyetki-sorumluluk dengesi iyikurulmamýþtýr.

11. Bütçe hazýrlama, uygulamave kontrol sürecinde idarelereyeterli inisiyatif tanýnmamýþtýr.

12. Çaðdaþ kamu mali yönetimanlayýþýnda hakim olan stra-tejik planlama, çok yýllý bütçe-leme, performans esaslý büt-çeleme, hesap verme sorumlu-luðu, mali saydamlýk, etkin içmali kontrol ilkeleri maliyönetim sistemimizde yeralmamaktadýr.

Bu eksiklikleri veya eleþtirilerigidermeye yönelik çeþitli çalýþ-malar yapýlmýþtýr. Bu çalýþ-malarýn sonuçlarý da dikkatealýnarak mali yönetim sistemi-mizde deðiþiklik yapmayayönelik düzenlemelere degidilmiþtir.

Sekizinci beþ yýllýk kalkýnmaplanýnda;

-kamusal faaliyet alaný içinde

yer alan ve hizmetin niteliðiitibariyle bütçe ile ilgisi kurul-masý gereken kamusal harca-malarýn bütçe içine alýnmasý,

-orta vadeli harcama perspek-tifine dayanan bütçeler hazýr-lanmasý,

-kaynaklarýn stratejik öncelik-lere göre daðýtýlmasý ve etkinkullanýlmasýný saðlayacak dü-zenlemeler yapýlmasý,

-mali saydamlýðý saðlayacakmekanizmalar geliþtirilmesi,

-muhasebe ve raporlama stan-dartlarýnýn geliþtirilmesi,

-siyasi ve yönetsel yetki vesorumluluklarýn açýk olaraktanýmlanmasý, bu taným üze-rine kurulu bir hesap vermesorumluluðun geliþtirilmesi,

-denetimi sýnýrlayan düzen-lemelerin kaldýrýlmasý,

-performans denetimine geçi-þin saðlanmasý gibi önlemlereyer verilmiþtir.

2001, 2002 ve 2003 yýllarýprogramlarýnda, Türkiye'deSaydamlýðýn Arttýrýlmasý veKamuda Etkin YönetiminGeliþtirilmesi Eylem PlanýnaÝliþkin Bakanlar Kurulu PrensipKararýnda, 59 uncu HükümetProgramýnda, Acil EylemPlanýnda da benzeri ifade veyaklaþýmlara yer verilmiþtir.

Maliye Bakanlýðýnda oluþtu-rulan bir komisyonun çalýþ-


malarý sonucunda Kamu MaliYönetimi ve Kontrol KanunuTaslaðý hazýrlanmýþ, komisyonçalýþmalarý sýrasýnda AvrupaBirliði, Dünya Bankasý ve IMFuzmanlarý ile Baþbakanlýk,Sayýþtay, Devlet PlanlamaTeþkilatý Müsteþarlýðý ve HazineMüsteþarlýðýndan katýlan uz-manlarla görüþmeler yapýlmýþve hazýrlanan Tasarý 30/07/-2002 tarihinde Baþbakanlýðasevk edilmiþtir.

Ancak erken genel seçimlernedeniyle söz konusu tasarýTürkiye Büyük Millet Mecli-sinde görüþülememiþtir.

Kamu mali yönetimi ve kontrolsistemi alanýndaki çalýþmalar2003 yýlý içinde acil eylemplanýna uygun olarak hýzlan-dýrýlmýþtýr. Bu çalýþmalar sonu-cunda, ilgili kamu idareleriyleNisan-Haziran 2003 döne-minde çeþitli toplantýlaryapýlmýþ ve son þekli verilentasarý, Temmuz ayýnda Baþ-bakanlýða gönderilmiþ veBakanlar Kurulu tarafýndanTürkiye Büyük Millet Meclisinesunulmuþtur. Plan ve bütçekomisyonundaki görüþmelersonucunda komisyon üyelerininkatkýlarýyla son þekli verilentasarý 10.12.2003 tarihindeTürkiye Büyük Millet Mecli-sinde kabul edilmiþ ve Kanun24.12.2003 tarihli ve 25326sayýlý Resmi Gazetede yayýmla-narak yürürlüðe girmiþ bulun-maktadýr.

Kamu Mali Yönetimi ve KontrolKanunu, 1050 sayýlý Muhasebei

Umumiye Kanununun düzen-lediði hususlarý kapsamakta,ayrýca bu alanda dünyadakigeliþmelere uygun yeni düzen-lemeler getirmekte ve ülke-mizde 1927 yýlýndan bu yanauygulanmakta olan 1050 sayýlýMuhasebei Umumiye Kanunu-nu yürürlükten kaldýrmaktadýr.

5018 sayýlý Kamu Mali Yöne-timi ve Kontrol Kanunuyla;

• Bütçe bütünlüðünün saðlan-masý,

• Kalkýnma planý ile bütçelerarasýnda sýký bir bað kurul-masý,

• Saðlýklý bir hesap vermemekanizmasýnýn kurulmasý,

• Harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yenidenkurulmasý,

• Etkin bir iç mali kontrolsisteminin oluþturulmasý,

• Kamu mali yönetimindeverimlilik, etkinlik, tutumluluk,hesap verilebilirlik, þeffaflýk,çok yýllý bütçeleme gibi çaðdaþmali yönetim anlayýþýnýn temelilkelerinin hakim olmasýamaçlanmýþtýr.

Avrupa Birliði ve diðer ulus-lararasý standartlara uygunolarak hazýrlanan Kamu MaliYönetimi ve Kontrol Kanunu;

- Genel hükümler- Kamu idare bütçeleri- Taþýnýr ve taþýnmazlar

- Kamu hesaplarý ve mali ista-tistikler- Ýç kontrol sistemi- Dýþ denetim- Yaptýrýmlar ve yetkili merciler- Diðer hükümler- Yürürlükten kaldýrýlan hüküm-ler, geçici maddeler ve yürürlük

kýsýmlarýndan oluþmaktadýr.

Bu Kanunla kamu mali yöne-timi ve kontrol sistemimizdeçok önemli deðiþiklikler yapýl-maktadýr. Yapýlan deðiþiklikleriaþaðýdaki gibi özetlemekmümkündür.

1. Bu kanunla mali yönetimive kontrol sistemimizin te-mel esaslarý düzenlenmekte,kamu idarelerinin bütçe hazýr-lama, uygulama ve kontroliþlemlerinin nasýl yapýlacaðýbelirlenmektedir. Kanun, kamumali yönetiminin yapýsýný veiþleyiþini, kamu bütçelerininhazýrlanmasýný, uygulanmasýný,tüm mali iþlemlerin muhase-beleþtirilmesini, raporlanma-sýný ve mali kontrolü düzenle-mektedir.


Kamu Mali Yönetimi veKontrol Kanunu, 1050 sayýlý

Muhasebei UmumiyeKanununun düzenlediðihususlarý kapsamakta,

ayrýca bu alanda dünyadakigeliþmelere uygun yeni

düzenlemeler getirmekte veülkemizde 1927 yýlýndan bu

yana uygulanmakta olan1050 sayýlý Muhasebei

Umumiye Kanununu yürür-lükten kaldýrmaktadýr.

Kanunun kapsamý uluslararasýsýnýflandýrmalara uygun olarakgenel yönetim kapsamýndakikamu idareleri olarak belirlen-miþtir. Genel yönetim kapsa-mýndaki kamu idareleri isemerkezi yönetim kapsamýndakikamu idareleri, sosyal güvenlikkurumlarý ve mahalli idarelerolmak üzere üç gruptan oluþ-maktadýr.

Merkezi yönetim kapsamýndakikamu idareleri de Kanuna ekli(I), (II) ve (III) sayýlý cetvellerdegösterildiði üzere, genel bütçekapsamýndaki kamu idareleri,özel bütçe kapsamýndaki ida-reler ile düzenleyici ve denet-leyici kurumlardýr. Ancak dü-zenleyici ve denetleyici kurum-lar, mali özerkliklerinin korun-masý amacýyla bu Kanununbelirli maddelerine tabi tutul-muþtur.

2. Bütçenin kapsamý geniþ-letilmektedir. Mevcut sistemi-mizde sadece konsolide büt-çeyi oluþturan genel bütçeyedahil dairelerle katma bütçeliidarelerinin bütçeleri TürkiyeBüyük Millet Meclisine sunul-maktadýr. Bu Kanunla, Kanunaekli (I), (II) ve (III) sayýlýcetvellerde gösterilen merkeziyönetim kapsamýnda yer alantoplam (166) idarenin bütçeleriMerkezi Yönetim Bütçe Kanunuadý altýnda Türkiye Büyük MilletMeclisinin onayýna sunula-caktýr. Diðer yandan, MerkeziYönetim Bütçe Kanunununekinde mahalli idarelerin vesosyal güvenlik kurumlarýnýnbütçe büyüklükleri de meclisin

bilgisine sunulacaktýr. Budüzenlemelerle bütçe birliðiilkesinin gereði yerine geti-rilmekte, parlamentonun bütçehakkýný eksiksiz olarak kullan-masý saðlanmaktadýr.

3. Bütçe türleri uluslararasýstandartlara göre yenidenbelirlenerek tanýmlanmýþtýr.Bu çerçevede uluslararasýkarþýlaþtýrmalar yapýlabil-mesine imkan tanýnmýþtýr.Buna göre genel bütçe, özelbütçe, düzenleyici ve denet-leyici kurum bütçesi, sosyalgüvenlik kurumu bütçesi vemahalli idare bütçesi olmaküzere toplam beþ bütçe türüolacaktýr. Genel bütçe, özelbütçe ve düzenleyici ve denet-leyici kurum bütçelerinin top-lamý merkezi yönetim bütçesinioluþturacaktýr.

4. Planlý bütçeleme süreciçerçevesinde kalkýnma planýile bütçeler arasýnda sýký birbað kurulmuþtur. Kamu ida-relerinin kalkýnma planý, yýllýkprogramlar ve ekonomik im-kanlar çerçevesinde stratejikplan hazýrlamalarý ve bütçe-lerini stratejik planlarýna da-yandýrmalarý öngörülmüþtür.Diðer yandan orta vadeliprogram ve buna uyumlu ortavadeli mali plan yapýlacaktýr.Bunlara dayalý olarak hazýr-lanacak bütçelerde izleyen ikiyýlýn bütçe tahminlerine de yerverilmek suretiyle çok yýllýbütçeleme sistemine geçilmek-tedir.

5. Stratejik planlama veperformansa dayalý bütçe-leme sistemine geçilmekte-dir. Kamu idarelerinin stratejikplan yapmalarý ve bütçelerinibu planlar çerçevesinde hazýr-lamalarý, ayný zamanda perfor-mans göstergeleri belirlemelerive performans denetimlerininyapýlmasý saðlanmýþtýr.

6. Bütçe hazýrlama süreciyeniden düzenlenmiþtir. Mer-kezi yönetim bütçe kanunununhazýrlanmasýndan Maliye Ba-kanlýðý sorumlu olup, buamaçla ilgili kamu idareleriarasýnda koordinasyonu saðla-yacaktýr. Merkezi yönetimbütçe kanunu hazýrlama süreciBakanlar Kurulunun Mayýsayýnýn sonuna kadar topla-narak Devlet Planlama TeþkilatýMüsteþarlýðýnca hazýrlanacakorta vadeli programý kabuletmesiyle baþlayacaktýr. Ortavadeli programda kalkýnmaplanlarý, stratejik planlar vegenel ekonomik koþullarýngerekleri doðrultusunda makropolitikalar, ilkeler, hedef vegösterge niteliðindeki temelekonomik büyüklükler yer alýr.

Daha sonra Maliye Bakanlýðýtarafýndan orta vadeli mali planhazýrlanacak ve Haziran ayýnýnonbeþine kadar Yüksek Plan-lama Kurulu tarafýndan kararabaðlanacaktýr. Orta vadeli maliplanda gelecek üç yýla iliþkingelir ve gider tahminleri, hedefaçýk ve borçlanma durumu,kamu idarelerinin ödenek tekliftavanlarý yer alacaktýr.


Orta vadeli program ve ortavadeli mali plan ResmiGazetede yayýmlanacaktýr.

Orta vadeli program ve ortavadeli mali plan doðrultusundabütçe çaðrýsý ve eki bütçehazýrlama rehberi MaliyeBakanlýðýnca, yatýrým genelgesive eki yatýrým programý hazýr-lama rehberi Devlet PlanlamaTeþkilatý Müsteþarlýðýnca hazýr-lanacak ve Haziran ayýnýnsonuna kadar Resmi Gazetedeyayýmlanacaktýr.

Kamu idareleri stratejik plan-larý ve bütçe hazýrlama reh-berinde yer alan esaslar çer-çevesinde bütçe gelir ve gidertekliflerini gerekçeli olarakhazýrlayacak ve Temmuz ayýsonuna kadar Maliye Bakan-lýðýna gönderecektir.

Makroekonomik göstergeler vebütçe büyüklükleri en geç Ekimayýnýn ilk haftasý içinde YüksekPlanlama Kurulunda görüþü-lerek karara baðlanacak veMaliye Bakanlýðýnca hazýr-lanacak Merkezi Yönetim BütçeKanun Tasarýsý, mali yýlbaþýndan yetmiþ beþ gün önceBakanlar Kurulu tarafýndanTürkiye Büyük Millet Meclisinesunulacaktýr.

7. Bütçe hazýrlama ve uygu-lama sürecinde kamu ida-relerinin inisiyatifi arttýrýl-makta, kamu idarelerininmali yönetim ve kontrolsistemi alanýndaki görev,yetki ve sorumluluklarý ye-niden düzenlenmektedir.

Merkezi yönetim kapsamýndakikamu idarelerine bütçeleriiçerisinde ödenek aktarmaimkaný getirilmiþtir. Buna göremerkezi yönetim kapsamýndakikamu idareleri, aktarmayapýlacak tertipteki ödeneðin,yýlý bütçe kanununda farklý biroran belirlenmedikçe, yüzdebeþine kadar kendi bütçeleriiçinde ödenek aktarmasý yapa-bileceklerdir. Ayrýca, niteliðiitibariyle mali yýlla sýnýrlý tutu-lamayan iþ ve hizmetler içinilgili kamu idaresinin en üstyöneticisinin onayýyla ertesiyýla geçen yüklenmeleregiriþilebilmesine imkan tanýn-mýþtýr. Kamu idarelerinin bütçehazýrlama ve uygulamayailiþkin görevlerinin yaný sýraharcama öncesi mali kontrolyapma ve harcama sonrasý içdenetimi gerçekleþtirme görev-lerini yerine getirmek üzereyeni bir yapýlanmaya gitmeleriöngö-rülmüþtür.

8. Kamu mali yönetimindegörev, yetki ve sorumluluk-larý yeniden belirlenmiþ,yetki-sorumluluk dengesiyeniden kurulmuþtur.

Mali yönetim alanýnda siyasi,idari ve mali sorumluluk bir-birinden ayrýlmýþtýr. Bu çerçe-vede, kamu idarelerinde mali iþve hizmetler, kurulacak malihizmetler birimi tarafýndanyapýlacak, harcamanýn yapýl-masýna harcama yetkililerikarar verecek, harcama karar-larý harcama öncesinde malikontrol yetkilileri tarafýndankontrol edilecek ve dönem

sonunda iç denetçiler tara-fýndan denetlenecektir. Harca-ma yetkilileri, yaptýklarý harca-malarýn mevzuata uygunlu-ðundan mali yönden; verimlilik,etkinlik ve tutumluluk ilkeleriçerçevesinde de yönetsel yön-den sorumlu olacaktýr.

9. Harcama sürecinde görevalan aktörler:

5018 sayýlý Kanunla harcamasürecinde görev alan aktörlerfarklý görev ve fonksiyonlarlayeniden belirlenmiþtir. Harca-ma sürecinde görev yapacakaktörleri görevleri itibariyleaþaðýdaki gibi özetlemek müm-kündür.

Üst yönetici: Kamu idaresibütçesinin sorumlusu üstyöneticidir. Bakanlýklarda müs-teþar, diðer kamu idarelerindeen üst yönetici, il özel ida-relerinde vali, belediyelerdebelediye baþkaný üst yöneti-cidir. Üst yöneticiler, idare-lerinin stratejik planlarýnýn vebütçelerinin kalkýnma planýna,yýllýk programlara, idareninstratejik plan ve performanshedefleri ile hizmet gereklerineuygun olarak hazýrlanmasý veuygulanmasýndan, kaynaklarýnetkili, ekonomik ve verimli birþekilde elde edilmesi vekullanýmýný saðlamaktan, maliyönetim ve kontrol sistemininiþleyiþinin gözetilmesi, izlen-mesi ve bu kanunda belirtilengörev ve sorumluluklarýnyerine getirilmesinden bakanakarþý, mahalli idarelerde isemeclislerine karþý sorum-ludurlar.


Harcama yetkilisi: Bütçeyleödenek tahsis edilen her birharcama biriminin üst yöneti-cisi harcama yetkilisidir.Mevcut bütçe uygulamasýndabu unvan hiyerarþik olarakgenel müdür ve eþitine denkgelmektedir. Harcama yetkilisiharcama talimatý verir veödeme emrini imzalar. Har-cama yetkilileri, harcama tali-matlarýnýn bütçe ilke ve esas-larýna, kanun, tüzük ve yönet-melikler ile diðer mevzuatauygun olmasýndan, ödeneklerinetkili, ekonomik ve verimlikullanýlmasýndan sorumlu ola-caklardýr.

Mali hizmetler birimi: Malihizmetler birimi, kamu ida-resinin bütçesini hazýrlamak,izleyen iki yýlýn bütçe tahmin-lerini yapmak, bütçe kayýtlarýnýtutmak, ödenek göndermebelgelerini düzenlemek, bütçeuygulama sonuçlarýna iliþkinverileri derlemek ve rapor-lamak, harcama yapýlmasý vegelir toplanmasýna iliþkin maliiþlemleri yürütmek, kesinhesabý hazýrlamak gibi görev-leri gerçekleþtirecektir.

Mali kontrol yetkilisi:Harcama kararlarýný öncedenkontrole tabi tutarak vize ederveya uygun görüþ verir. Hangikarar ve iþlemlerin vize veyauygun görüþe tabi tutulacaðýmaliye bakanlýðýnca belir-lenecektir. Mali kontrol yetki-lileri yaptýklarý vize ve verdik-leri uygun görüþlerden sorumluolacaklardýr.

Gerçekleþtirme görevlileri:Harcama talimatý üzerine; iþinyaptýrýlmasý, mal veya hizmetinalýnmasý, teslim almaya iliþkiniþlemlerin yapýlmasý, belge-lendirilmesi ve ödeme içingerekli belgelerin hazýrlanmasýgörevlerini yürütürler.

Muhasebe yetkilisi: Ödemebelgelerinde yetkililerin imzasý,ilgili mevzuatýnda sayýlanbelgelerin tamam olmasý,maddi hata bulunup bulun-madýðý ve hak sahibinin kimliðiyönlerinden kontrol yapar,ödemeyi gerçekleþtirir vemuhasebe kayýtlarýný tutar.

9. Kamu mali yönetimindemali saydamlýðý saðlayacakdüzenlemeler yapýlmýþtýr.

Bu çerçevede,

-tüm gelir ve giderlerin bütçe-lerde yer almasý,

-kanunda öngörülen bütçelerdýþýnda bütçe yapýlmamasý,

-stratejik planlar, bütçeler, ka-mu hesaplarý ve mali istatistik-lerin kamuoyuna açýk olmasý,

-kamu idarelerinin kesin hesapve faaliyet raporlarý düzen-lemek suretiyle yetkili mercilerive kamuoyunu bilgilendir-meleri

saðlanmýþtýr.

Hesap verme sorumluluðununyerine getirilebilmesi içinharcama yetkililerinin "birimfaaliyet raporu", üst yönetici-lerin "idare faaliyet raporu",Ýçiþleri Bakanlýðýnýn mahalliidare faaliyet raporlarý hak-kýnda "deðerlendirme raporu",Maliye Bakanlýðýnýn "genelfaaliyet raporu" düzenlemesiöngörülmüþtür.

10. Halen harcama önce-sinde Maliye Bakanlýðý tara-fýndan yapýlmakta olan taah-hüt ve sözleþme tasarýlarý-nýn vize iþlemi ile SayýþtayBaþkanlýðý tarafýndan yapýl-makta olan vize ve tesciliþlemleri kaldýrýlmaktadýr.Harcama öncesi kontrolgörevinin kamu idarelerininyönetim sorumluluðuna aitolduðu anlayýþýna paralelolarak Maliye Bakanlýðý veSayýþtay'ýn harcama öncesindeyapýlan vize ve tescil iþlem-lerine son verilmiþtir. Busuretle harcama öncesindeyapýlan iþlemler azaltýlarakharcama süreci hýzlandýrýlmak-tadýr.

11. Sayýþtay denetimininkapsamý geniþletilmiþtir.Genel yönetim kapsamýnda yeralan tüm idareler Sayýþtaydenetimine tabi tutulmuþtur.


Kamu Mali Yönetimi ve KontrolKanununun mali yönetim ve

kontrol alanýnda köklü deðiþik-likler getirmesi nedeniyle,

diðer mevzuatýn buna uyum-laþtýrýlmasý, ikincil mevzuatýn

hazýrlanmasý ve kamu idareleriile diðer gerçek ve tüzel kiþi-lerin uyumunun saðlanmasý

için bir geçiþ dönemiöngörülmüþtür. Geçiþ dönemi

31.12.2007 tarihinde sonaerecektir.

12. Kamuda sürekli ve sis-tematik bir biçimde iþleyenbir iç denetim sistemi kurul-masý amaçlanmýþtýr. Süreklive düzenli bir denetim yapýl-masýný saðlamak amacýyla,harcama sonrasý iç denetimigerçekleþtirmek üzere, iç de-netçilerin atanmasý öngörül-mektedir. Maliye Bakanlýðýbünyesinde kurulacak iç de-netim koordinasyon kurulutarafýndan da iç denetim stan-dartlarý ve yöntemleri belir-lenecek, iç denetçilerin koordi-nasyonu ve eðitimi saðlanacak,rehberlik hizmetleri sunula-caktýr.

13. Bu Kanunla kamuda mu-hasebe birliði saðlanmak-tadýr.

Genel idare kapsamýndaki tümkamu idarelerinde ayný mu-hasebe sistemi kullanýlacaktýr.Bu çerçevede tüm hesaplarýnkonsolide edilebilmesine veuluslararasý karþýlaþtýrmalaryapýlabilmesine imkan tanýn-maktadýr.

Genel yönetim kapsamýndakikamu idarelerinin uygulayacaðýmuhasebe ve raporlama stan-dartlarý, çerçeve hesap planý vedüzenleyecekleri raporlarýn þe-kil, süre ve tür itibariyle tespitimaliye bakanlýðý bünyesindeoluþturulacak bir kurul tara-fýndan yapýlacaktýr.

Bütün mali iþlemlerin muhase-beleþtirilmesi ve her muhasebekaydýnýn belgeye dayanmasýzorunludur. Kamu gelir ve

giderleri tahakkuk esasýnagöre, bütçe gelir ve giderlerinakit esasýna göre muhase-beleþtirilecektir.

14. Kamu maliyesine iliþkinmali istatistiklerin hazýrlan-masý ve kamuoyuna sunul-masý öngörülmüþtür. Bunagöre, kamu maliyesine iliþkinolarak saðlýklý tahminler yapýl-masý ve kararlar alýnmasýnayardýmcý olmak üzere bütünkamu idarelerinin mali verileribir bütünlük içerisinde sunula-bilecektir. Merkezi yönetimkapsamýndaki kamu idare-lerinin mali istatistikleri maliyebakanlýðýnca aylýk olarak yayýn-lanacaktýr. Merkezi yönetimkapsamý dýþýndaki kamu idare-leri ise mali istatistiklerinihazýrlayarak belirlenecek süre-de Maliye Bakanlýðýna gön-derecektir. Böylece genelyönetim kapsamýndaki kamuidarelerine ait mali istatistiklerMaliye Bakanlýðýnca derlene-cektir.

15. Döner sermaye iþlet-meleri ve fonlar tasfiye edil-mektedir.

Kanun kapsamýndaki kamuidarelerinde kurulmuþ bulunandöner sermaye iþletmeleri vefonlar 31.12.2007 tarihinekadar tasfiye edilecektir. Genelyönetim kapsamýndaki kamuidarelerine baðlý olarak kurul-muþ bulunan döner sermayeiþletmeleri ve fonlarýn bütçeleriilgili idarelerin bütçeleri içindeyer alacaktýr.

16. Kanunun bazý hükümleriyayýmý tarihinde, bazý hü-kümleri de 1.1.2004 tari-hinden itibaren yürürlüðegirmekle beraber, bu Ka-nunla öngörülen mali yö-netim ve kontrol sistemiesas itibariyle 1.1.2005 tari-hinde yürürlüðe girecektir.Bu süre içinde kanundaöngörülen ikincil mevzuatýnhazýrlanmasý saðlanacaktýr.

17. Kamu Mali Yönetimi veKontrol Kanununun maliyönetim ve kontrol alanýndaköklü deðiþiklikler getir-mesi nedeniyle, diðer mevzu-atýn buna uyumlaþtýrýlmasý,ikincil mevzuatýn hazýrlanmasýve kamu idareleri ile diðergerçek ve tüzel kiþilerinuyumunun saðlanmasý için birgeçiþ dönemi öngörülmüþtür.Geçiþ dönemi 31.12.2007 tari-hinde sona erecektir.


merika Birleþik Devletleri'ndeBütçeleme


Amerika Birleþik Devletleri'ndebugünkü anlamda bütçe uygula-masý diðer büyük devletlerdendaha sonra uygulanmaya baþ-lanmýþ olsa da, ABD bütçele-menin etkin bir kamu yönetimiaracý olarak kullanýlmasý konu-sundaki çalýþmalarýyla bugünlider ülkeler arasýndadýr. Buçalýþmada, kýsaca ABD'dekibütçeleme sistemindeki geliþ-meler ortaya konulduktan son-ra, uygulanmakta olan bütçesistemi ele alýnmýþtýr.

1. ABD'de BütçelemeninTarihi Geliþimi

Bugünkü anlamda bütçe,Amerika Birleþik Devletlerindekoloni devrinde deðil, dahasonralarý, on dokuzuncu yüz-yýlda geliþtirilmeye baþlanmýþtýr.Yüzyýlýn baþlarýnda, AmerikaBirleþik Devletleri "bir bütçesistemi olmayan tek büyükdevlettir."1 Önceleri, Kongre,milli devletin ihtiyacý olan parayýaz veya çok tesadüfi bir þekildeoylardý. Benzer yöntem eya-letlerde kullanýlmakta idi vebütçelemede yasama organýhakimdi. "17. yüzyýlýn orta-larýndan beri ABD'nin bütçesüreci ve bütçe davranýþý Avru-pa'nýnkinden son derece farklýolmuþtur. ABD'de kiþi baþýnabütçe harcamalarý, gelirleri veborcu oldukça düþüktür. Avrupabütçeleri üniterdir, harcama vegelirler beraberce ele alýnýr,Amerikan bütçesi ise parçalan-

mýþtýr, her harcamacý kuruluþtekliflerini ayrý ayrý yapar,gelirler harcamalardan tümüyleayrý olarak ele alýnýr. Avrupa'dabütçe dengesi harcamalarýdestekleyecek geliri bulmadateknik, mali yetenek olarakkabul edilirken, ABD'de bumesele bir siyasi felsefe mese-lesi olarak kabul edilmiþtir.Karar almada egemenlik baký-mýndan, Avrupa'da vurgu yürüt-menin mali gücü üzerindeyken,ABD'de yasamanýn mali gücüüzerinde olmuþtur."2

On dokuzuncu yüzyýlýn son onyýlýnda ABD'de bütçeleme,hesaplarýn ve harcamalarýn birdeðerlendirilmesi ya da kamudengesi belgesi, harcama vevergilerin türlerini, miktarlarýný

oluþturan ve yetkilendiren birkanundur, þeklinde tanýmlan-maya baþlanmýþtýr.3 1880'lerdeWoodrow Wilson'nun yönetimegeliþtirme, kamu harcama-larýnda etkinliði artýrma gayret-leri ile birlikte bütçeleme sürecide kök salmaya ve geliþmeyebaþlamýþtýr. Muhasebecilik,yönetim bilimi ve sosyal bilim-lerin geliþmesi mali alanlarda vedolayýsýyla bütçe alanýndakigeliþmelere önemli katkýlarsaðlamýþtýr.

Bu çalýþmalar devam etmiþ vebelirli dönemlerden geçmiþtir.Bunlarý; 1882 yýlýnda kurulanTaft Komisyonu dönemi,1939'da kurulan Ýdari YönetimKomisyonu dönemi, 1949'dakurulan Birinci Hoover Komis-

Dr. Emine KIZILTAÞDevlet Bütçe Uzmaný

A

yonu dönemi, 1955'te kurulanÝkinci Hoover Komisyonudönemi, 1956-1964 dönemi4,1964-1995 ve 1995 sonrasýdönem diye ayýrabiliriz. Bütünbu aþamalar, kamu harca-malarýnda etkinlik arayýþlarý ileparalel bir þekilde, yavaþ yavaþbugünkü ABD bütçeleme siste-minin temel yapý taþlarýnýn birparçasý olmuþtur.

Amerika Birleþik Devletleri'ndeyeni modern bir bütçelemeningeliþtirilmesi yolundaki çalýþ-malar, bu ülkenin kamu harca-malarýnýn etkin yapýlmasýndabütçelemenin rolünün önemininkavranmýþ olduðunu gösterir vebu alanda yapýlan çalýþmalar1790'lara kadar gitmektedir. Ýlkhazine sekreteri olan AlexanderHamilton'nýn 1795 yýlýnda, bütçegelir ve giderlerinin toplu olarakkongreye sunulmasý düþünce-sini savunmasýna kadar, "maliyebakanlarý bir yürütme organýbütçesinin önemine ve bilincinehenüz varamamýþlardýr."5

Tablo 11'den da görüldüðü gibi,

1900'ler öncesinde AmerikaBirleþik Devletleri bütçesi kont-rol amacýna yönelikken, 1950'liyýllardan itibaren kamu harca-malarýnda etkinliðin artýrýlma-sýnýn da bir aracý olarak kullanýl-maya baþlanmýþtýr. 1900'lüyýllarda bütçe, gelir ve giderlerinyasal bir temele dayanmasýný,harcamalarýn belgelendirilmesiya da bir kamu bilançosununvarlýðýný saðlamýþtýr. Bu dönem-de uygulanan harcama kalemibütçesi, ücretler, fazla mesaiödemeleri, posta, gaz, ofisgiderleri vb. þekilde harcamasýnýflandýrmasý esasýna dayan-mýþtýr. Yürütme bütçesi kavra-mý, reform fikirleri sonucu yö-netsel ve hesap verme sorumlu-luðu temelinde yürütmeninsorumluluðunda bir bütçelemeolarak yerleþmiþtir. Bu ilk ikisistemin kullanýlmasý ve anlaþýl-masý nispeten kolay olmuþtur.6

1950'lerde, bütçeleme sistemi-nin geliþtirilmesi için reformhareketleri baþlatýlmýþ ve büt-çelemenin yönetim, ekonomiklikve etkinlik aracý olarak kullanýl-masýna önem verilmiþtir. Kamu

harcamalarýnda etkinlik ara-yýþlarýyla birlikte, ABD'de bütçereformu ve yeniliðinin yeni biraþamasý olarak performansbütçe sistemi uygulamaya ko-nulmuþtur. Performans bütçesistemi, hükümetin aldýklarýþeylerden ziyade yaptýklarýnaodaklanmasý açýsýndan birönceki bütçeleme sistemindenfarklýdýr. Böylece dikkatlerbaþarýya ve sonuçlara odaklan-mýþtýr. Ancak, performans bütçesistemi, özellikle iþ ölçüm-lerinde karþýlaþýlan sorunlarnedeniyle, bu dönemde pek debaþarýyla uygulanamamýþtýr.7

1960'larda, bütçe fikri plan,program, bütçe sisteminedayandýrýlmýþ ve planlama,deðerlendirme ve etkinlik önplanda tutulmuþtur. Programbütçe amaçlarý kullanarak,program planlamasýna vebütçelemesi üzerine odak-lanýlmýþtýr. Temel unsurlar, uzundönemli planlama, sayýsal ana-lizler ve performans analiz-leridir. Bu dönemde, ülkedehakim olan keynesyen iktisadidüþünce de bütçeleme siste-


TABLO :AMERÝKA BÝRLEÞÝK DEVLETLERÝNDE BÜTÇE REFORMLARININ AÞAMALARI

KAYNAK: Charlie Tyer and Jennifer Willand, "Public Budgeting in America", Journal of Public Budgeting, Accountingand Financial Management, Volume: 9, No: 2. Summer 1997.

mini etkilemiþtir. Bütçelemesisteminin bir fonksiyonu da,tam istihdama ulaþmak olmuþ-tur. Bu nedenle, bütçelememakroekonomik çerçevede elealýnmýþ ve bütçelemede çok yýllýanalizler ile fayda/maliyet ön-görülerinden yararlanýlmýþtýr.Bu dönemde uygulananPPBS'de, planlama, ulaþýlacakamaçlarýn ve programlarýn çokyýllý olarak belirlenmesine im-kan vermiþtir ve bütçenin eko-nomi politikasýnýn bir aracýolmasý nedeniyle makroe-konomik bir bakýþla yapýlmýþtýr.8

Programlama, amaçlarýn etkinbir þekilde gerçekleþtirile-bilmesinde yönetime yardýmgayesiyle kullanýlmýþ ve bütçe-leme ile planlarýn yürütülmesiiçin birimlerin ihtiyacý olan kay-naklarýn tahminleri ortaya ko-nulmuþtur. Ancak, bu bütçelemesisteminde görülen aksaklýklarnedeniyle, 1970'lerde ve1980'lerde bütçe reform çalýþ-malarý, sýfýr esaslý bütçeleme,hedef esaslý bütçeleme ve dengeesaslý bütçeleme sistemlerinigündeme getirmiþtir. Bu dö-nemdeki bütçeleme sistemi, birönceki bütçeleme sisteminitamamen ortadan kaldýrmamýþ,bir önceki bütçeleme siste-mindeki aksaklýklardan dersalýnarak, kamu kaynaklarýnýndaha rasyonel kullanýlmasý içindaha iyi neler yapýlabilirliðiüzerine yoðunlaþýlmýþtýr. Bunedenle, yapýlmamasý gerekenbir kamu hizmetinin verimliyapýlmasý deðil, hangi kamuhizmetinin daha öncelikli ol-duðu, kamu kaynaðýnýn hangihizmetler için harcanmasý duru-munda toplumun refahýnýn dahaçok artacaðýnýn yeniden deðer-lendirme sonucu belirlenmesineimkan veren sýfýr esaslý büt-çeleme sistemi uygulanmayabaþlanmýþtýr. Sýfýr esaslý büt-

çeleme de program bütçenin birparçasýdýr ve çoðu kez programbütçenin yöntemleri kullanýlýr.Fakat, ayný zamanda, program-larýn en azýndan bir kýsmýnýnyeniden deðerlendirilmesini içe-rir. Sýfýr esaslý bütçede yenidendeðerlendirmelerle, kaynaklarýnöncelik sýrasýna göre tahsisedilmesi amaçlanýr. Sýfýr esaslýbütçeleme sisteminde de PPBSgibi planlamaya önem verilir.Ancak, PPBS'mindekinin tersinemikro ekonomik bir planlamasözkonusudur.9 Sýfýr esaslýbütçe sisteminde programlarýnyeniden deðerlendirilmesi ile

istenilen sonuca ulaþýlamamasý"bazý kelebekler yakalandý,hiçbir fil durmadý"10 veciz sö-züyle ifade edilmiþtir. Bu durum,bütçelemede yeni yöntemlerarayýþýnýn devam etmesiylesonuçlanmýþ; hedef bazlý vedenge bazlý bütçe sistemlerigündeme gelmiþtir. Hedef bazlýbütçeleme ve kesinti esaslýbütçeleme çeþitli yöntemleriçerir. Bu bütçeler esas olarakkamu harcamalarýnýn azaltýl-masý amacýna yöneliktir.11

1990'lý yýllara gelindiðinde, giri-þimci kamu yönetimi anlayýþýnýnbenimsenmeye baþlanmasýylabirlikte, kamu harcamalarýnýnetkin ve ekonomik bir biçimde

yapýlmasý için, kamu kaynaðýkullananlara hesap vermesorumluluðu getirilmesi hususubenimsenmeye baþlanmýþtýr.

Yeni kamu yönetimi anlayýþýçerçevesinde kamu harcama-larýnda etkinliðin artýrýlmasý içingerçekleþtirilen çalýþmalar ise,1993 Clinton-Gore yönetimininkamu sektöründe üretilen hiz-met kalitesinin, özel sektördeüretilen hizmet kalitesi ile eþitolacak þekilde yürütülmesinisaðlama çalýþmalarý ile yeni birboyut kazanmýþtýr. 1993'te%21'lerde olan vatandaþ odaklýhizmet anlayýþý, 1998'de%75'lere ulaþarak,12 kamununkaynaklarýnýn daha çok va-tandaþ odaklý olarak kullanýl-masý ve kamu harcamalarýndaetkinlik saðlanmasý çalýþýlmýþtýr.Böylece, yeni performans büt-çeleme kavramý, önceki perfor-mans bütçe kavramýný yenidenortaya çýkarmýþtýr. Fakat öncekiperformans bütçeleme modeligibi görevler, faaliyetler veçýktýlar üzerine odaklanmaktanziyade daha çok sonuçlarüzerine odaklanýlmýþtýr.13

2. ABD'de PerformansaDayalý Bütçeleme SistemiUygulamasý

Amerika Birleþik Devletlerindeyeni performans bütçelemesisteminin hayata geçirilmesibir takým düzenlemeleri degerekli kýlmýþtýr. Amerika Bir-leþik Devletleri Hükümeti, Hü-kümet Performans ve SonuçlarKanunuyla, 1993'te federaldepartmanlar ve daireler içinperformans yönetimi sisteminikurmuþtur. Bu sistem, StratejikPlanlar, Yýllýk Performans Plan-larý ve Yýllýk Performans Rapor-larýndan oluþur. En az altý yýllýkbir dönemi kapsayan Stratejik


1990'lý yýllara gelindiðinde,giriþimci kamu yönetimi

anlayýþýnýn benimsenmeyebaþlanmasýyla birlikte,

kamu harcamalarýnýn etkinve ekonomik bir biçimde

yapýlmasý için, kamukaynaðý kullananlara hesapverme sorumluluðu geti-rilmesi hususu benimsen-

meye baþlanmýþtýr.

Planlarda, devlet dairelerininmisyonlarýna ve uzun dönemliamaçlarýna yer verilir. Bu uzundönemli amaçlar, baþlýca sonuçhedefleri ve devlet dairelerininbelirlemiþ olduklarý misyon-larýnýn nasýl gerçekleþtirileceðihususlarýdýr. Uzun dönemliamaçlarýn doðrudan ölçülebilirolmasý gerekmez. Eðer biramacýn ulaþýlabilmesi doðrudanölçülemiyorsa, devlet dairelerisonuçlarýn ulaþýlýp ulaþýlamaya-caðýný belirlemede kullanýlacakölçüleri (çýktý hedefleri dahil)belirlerler. Devlet daireleriKongre ve diðer federal birimler,Stratejik Planlar hazýrlarkeneyaletler, yerel yönetimler, ilgiligruplar, birlikler gibi çeþitliilgililerle istiþare eder. Ancak,Kongre Stratejik Planý onayla-makla yetkili deðildir. EðerKongre ya da paydaþlarStratejik Planda yer alan belirlihedeflerle ya da bir devletdairesinin yaklaþýmý konusundaayný fikirde deðiller ise, devletdairesi planýn nihai versiyo-nunda bu karþý görüþleri açýkçakaydeder ve raporlar. Tamam-lanmýþ Stratejik Plan halktarafýndan ulaþýlabilir ve çoðudurumlarda internette yayýn-lanýr. Stratejik Planlarda, devletdaireleri uzun dönem amaç-larýnýn ulaþýlmasýnda engelteþkil edebilecek riskleri taným-larlar. Bu riskler, ilgili devletdairesinin kontrol edemeyeceðidýþsal faktörler sonucu olabilir.Ancak, devlet daireleri riskolasýlýklarýný hesaplamaz ve buamaçlarýn ulaþýlmasýný etkileyenbir dýþsal faktör üzerinde hafif-letici faaliyetleri belirlemeyekalkýþmaz.14

Yýllýk Performans PlanlarýStratejik Planlama hedeflerini,belirli bir yýl boyunca ulaþýla-bilecek hedeflerin yer aldýðý

"Yýllýk Performans Hedefleri"neaktarýr. Bu performans hedeflerigenellikle sonuç ve çýktý hedef-lerinin bir kombinasyonudur.Hem yürütme ve hem de Kongreprogram performansý ve bütçekaynaklarý arasýnda daha iyi birbað arar. Çoðu devlet dairesi,özellikle hesaplar (muhasebe)ve performans hedefleri yapýsýarasýndaki farklýlýk yüzünden,performans hedefleriyle bütçe-nin uyumlaþtýrýlmasýnda güç-lükle karþýlaþýrlar. Halen, çoðuperformans hedefleri prog-ramlar tarafýndan yapýlan-dýrýlýrken, birçok hesap organi-zasyonel birimler tarafýndanyapýlandýrýlýr. Mevcut diðer birzorluk, herhangi bir daireiçerisinde bir performanshedefinin ulaþýlmasýna sýk sýkkatkýda bulunan farklý organiza-syonel birimlerin olmasýdýr.Farklý bütçe hesaplarý bu amacaulaþmak için harcanan paralarýnnasýl hesaplanacaðýný karmaþýk-laþtýrabilir. Ancak, halen busorunlarýn giderilmesi konusun-da çalýþmalar sürdürülmektedir.Devlet Daireleri programlarýnyönetiminde Yýllýk PerformansPlanlarýný kullanýr. Devlet dai-releri Yýllýk Performans Rapor-larý çerçevesinde Stratejik Plan-larda ve Yýllýk Performans Plan-larýnda ortaya konan ulaþýlacakhedeflerle ilgili olarak hesapvermekle sorumludurlar.15

Yýllýk Performans Raporlarýnda,Yýllýk Performans Planýnda plan-lanan sonuç ve çýktýlarla gerçekperformans karþýlaþtýrýlýr. Eðerbazý hedeflere ulaþýlamamýþsa,nedeninin bir açýklamasý, birçizelge ve gelecekte hedeflerinkarþýlanmasý aþamalarý olacak-týr. Yýllýk Performans Raporlarý,tamamlanan mali yýl içerisindeher bir program deðerlen-dirmelerine iliþkin bulgular ve

tavsiyeleri de içerir. YýllýkPerformans Raporlarý Baþkana,Kongreye ve Yönetim ve BütçeOfisi Yöneticisine iletilir ve aynýzamanda açýkça ulaþýlabilir veçoðu devlet daireleri raporlarýnýinternette yayýnlar. 16

3. Amerika Birleþik Devlet-lerinde Bütçeleme Süreci

ABD'deki federal bütçe sürecibirkaç yýllýk unsurlarý kapsa-maktadýr. En önemlisi, çok yýllýcari bütçe ödenekleri, netsermaye projeleri için düzen-lenen bütçede yer almaktadýr.Buna ilaveten, ABD HükümetBütçesi gelecek bütçe yýlý ve ekolarak dört yýl için gelir veharcama tahminlerini de içer-mektedir. Federal bütçede yeralan çok yýllý bütçe tahmin-lerinin amacý, mevcut maliyepolitikasý kararlarý için uzundönemli çerçeve oluþturmaktýr.Bu ise, maliye politikasý karar-larýnýn ve bütçe açýklarý kap-samýnýn hükümetin orta vadelimali stratejisi ile uyum içindeele alýnmasýný saðlamaya yöne-liktir. Uzun dönemli harcamatahminleri ayný zamanda, takipeden yýl için yýllýk bütçeninoluþumunda gayri resmi birbaþlama noktasýdýr.17

Amerika Birleþik Devletlerindebütçe süreci dört aþamadanoluþur: hazýrlýk, sunum, onay-lanma, uygulama ve denetim.Bütçe teklifinin hazýrlanmasý vebütçenin yasama organýna su-nulmasýndan yürütme organýsorumludur. Federal düzeydebaþkanýn özel bir sorumluluðuvardýr ve bütçede önemlideðiþiklikleri yalnýzca baþkanyapabilir.

Bütçe hazýrlýk süreci, genelliklebahar mevsiminde, bazý kurum-


larda daha da önce, kurumlarýnmevcut programlarýný gözdengeçirmeleri ve yeni baþlatýlacakprogramlarýný belirlemeleri ilebaþlar. Bu zaman içindeBaþkanlýk birimleri de ekono-mideki deðiþim ve geliþimçerçevesinde öngörüde bulu-narak mevcut vergi kanunlarýçerçevesinde elde edilecek vergigelirlerini tahmin ederler. Birsonraki aþama olarak, kurum-larýn bütçelerini hazýrlarkenkullanacaklarý bütçe ve malipolitika rehberi yayýmlanýr. Buçerçevede hazýrlanan bütçeteklifleri Bütçe ve YönetimOfisine sunulur. Bu Ofis yetk-ilileri bu teklifleri inceler vekurum temsilcileri ile görüþ-meler düzenler.

Federal düzeyde bütçenin hazýr-lanmasýndan asýl olarak 1921yýlýnda Bütçe ve MuhasebeKanunuyla kurulan ve HazineTeþkilatýna baðlanan Bütçe Ofisisorumludur. Bütçe Ofisininönemi bugüne kadar sürekliolarak artmýþ ve 1939'danitibaren de Baþkanýn YönetimOfisinin bir parçasý olmuþtur.

ABD'de bütçe hazýrlama süreci,parçalanmýþ durumdadýr. Bütçehazýrlama sürecinde rol alankamu kurum ve kuruluþlarýverilecek hizmetleri, programve projeleri geniþ açýdan deðer-lendirmezler, olaylara kendiperspektiflerinden bakarlar.Bütçe ve Yönetim Ofisi iseuzaktan deðerlendirme yaptýðýiçin hizmetleri yeterince tanýya-maz ve kurumsal ihtiyaçlarayönelik deðerlendirmelerde bu-lunamaz.

Federal bütçe yasama organýolan kongre tarafýndan onay-lanýr. Baþkanýn bütçenin bazýmaddelerini veto etmesi ilk kez

1997 yýlýnda Baþkan Clinton ilebaþlamýþtýr.

Federal devlette bütçe 1Ekim'den itibaren yürürlüðegirer. Bütçenin yürürlüðe gir-mesini müteakip kurumlar,kendilerine tahsis edilen öde-neklerin üçer aylýk periyotlaritibariyle on iki aylýk mali yýladaðýlýmýný gösteren bir planýBütçe ve Yönetim Ofisine sunarve bu Ofis planý kesinleþtirir.Ödeneklerin hepsi serbestbýrakýlmayabilir. Amerika Birleþik Devletleri'ndebir gider gerçekleþtirilmedenönce harcama öncesi kontroletabidir. Harcama öncesi kont-rolün amacý, kaynaðýn hedef-lenen amaç çerçevesinde kulla-nýlmasýnýn saðlanmasýdýr. Har-cama öncesi kontroller bütçe vemuhasebe ofisleri, yargýlamayetkisine sahip olanlar ve ba-ðýmsýz olarak seçilen kontro-lörler tarafýndan yapýlýr.

3.1 ABD'de Bütçe veYönetim Ofisinin Rolü**

Bütçe ve Yönetim Ofisinin rolü,yürütmenin yönetim gücünügeliþtirmek için performansölçütleri geliþtirmek, kurumlararasý koordinasyonu saðlamakve kamunun üzerindeki gereksizyükü azaltmaya yardýmcý olmakþeklinde belirlenmiþtir.

Bütçe ve Yönetim Ofisinin asýlgörevi, Federal Bütçe hazýr-lamak ve hükümete baðlý kuru-luþlarýn idaresini kontrol et-mede Baþkana yardýmcý olmak-týr.

Bütçe ve Yönetim Ofisi, Baþka-nýn harcama planýnýn þekil-lendirilmesinde yardýmcý olur,kurumlarýn ödenek taleplerinihesaplar, önceliklerine göre

kurum ve kuruluþlarýn politika,program ve hizmetlerinin etkin-liðini deðerlendirir.

Ayrýca, Bütçe ve Yönetim Ofisi,kamu idarelerinin hizmetleriniyürütürken ihtiyaç duyacaklarýmali yönetime iliþkin düzenleyicipolitikalarýn belirlenmesindenve koordinasyonundan sorum-ludur.

Bütçe ve Yönetim Ofisinceödeneklerin aylýk ve üçer aylýkolarak daðýtýmý yapýlýr ve maliyýl boyunca ödeneklerin kullaný-mý kontrol altýnda tutulur. Bütçeve Yönetim Ofisince seyahatgiderlerinden ücretlere kadarher bir harcama kalemi onay-lanýr ya da bazý harcama kalem-lerinde kýsýtlama yapýlabilir.

3.2 ABD'de Bütçenin Onay-lanmasý ve YürürlüðeGirmesi

Federal bütçe yasama organýolan kongre tarafýndan onay-lanýr. Baþkanýn bütçenin bazýmaddelerini veto etmesi ilk kez1997 yýlýnda Baþkan Clinton ilebaþlamýþtýr.

Federal devlette bütçe 1Ekim'den itibaren yürürlüðegirer. Bütçenin yürürlüðe girme-sine müteakip kurumlar kendi-lerine tahsis edilen ödeneklerinyýl içerisindeki daðýlýmýný göste-ren bir planý Bütçe ve YönetimOfisine sunar.

3.3 ABD'de Harcama ÖncesiKontrol

Bir gider gerçekleþmeden önceharcama öncesi kontrol denilenbir denetim yapýlýr. Harcamaöncesi kontrolde, hedeflenenamaçla kaynak arasýnda bað-lantý kurulur. Harcama öncesi


kontrolün sorumluluk sahipleriçeþitlidir. Bu kontrolden sorum-lu olanlar bütçe ve muhasebeofisleri, yargýlama yetkisinesahip olan ve baðýmsýz olarakseçilen kontrolörlerdir.

3.4 ABD'de Bütçenin Dene-timi

Bütçeleme sürecinin son aþa-masý, bütçenin denetimidir.Bütçe denetiminin amacý, bütçekanununun hükümlerine yürüt-menin uymasýný ve gereksiztüketimin önlenerek kamu kay-naðýnýn adil daðýlýmýný saðla-maktýr. Bu amaca uygun olarak,kurum personeli tarafýndantutulan kayýtlar belirlenenmuhasebe ve denetim eleman-larý tarafýndan kontrol edilir.Son yýllarda denetim anlayýþý,hükümet programlarýnýn etkin-liðinin saðlanmasý hedeflerinedoðru geniþletilmiþtir.18

Federal Hükümet düzeyindedenetim fonksiyonunu yürüte-cek organizasyonun kurulmasýkonusu uzun süre tartýþýlmýþtýr.1920 yýlýnda Baþkan WoodrowWilson, Federal Bütçede Baþ-kandan çok Kongreye cevapveren denetim ofisinin kurul-masýna karþý çýkmýþ ve bunailiþkin bir düzenlemeyi vetoetmiþtir. Ancak, Genel Muha-sebe Ofisi (General AccountingOffice) 1921 yýlýnda BütçeMuhasebe Kanunu ile kurulmuþve Kongrenin bir kolu olmuþtur.Sözkonusu Kanun ile, harca-maya iliþkin iþlemlerin objektifdeðerlendirmelerinin yapýlma-sýný saðlamak üzere bir denetimbiriminin kurulmasý amaçlan-mýþtýr. Genel Muhasebe Ofisi,senatonun tavsiyesi ve uygungörüþü üzerine Baþkan tarafýn-dan atanan genel kontrolör(comptroller) tarafýndan yöneti-

lir. Son yýllarda Genel MuhasebeOfisine geleneksel sorumluluk-larý olan mali denetim perfor-manslarýnýn yaný sýra, hükümetprogramlarý sonuçlarýnýn deðer-lendirilmesine iliþkin sorum-luluk da verilmiþtir. Bu yenisorumluluk, Genel MuhasebeOfisinin eleþtirilmesine yolaçmýþtýr. Özellikle Kongreüyelerinin bir bölümü tarafýndanGenel Muhasebe ofisinin taraf-sýzlýðýný yitirdiði ve politikasavunucularý konumuna geldiðihususu ileri sürülmektedir.19

4 Sonuç

Amerika Birleþik Devletlerindekamu harcamalarýnda etkinliðinartýrýlmasý hususunda bütçele-meye özel bir önem verilmiþ vebu konuda yoðun çalýþmalaryapýlmýþtýr. ABD'de bütçele-menin en önemli özelliði,baðýmsýz bir yasama sistemininbütçe harcamalarý üzerindeönemli ölçüde güce sahipolmasýdýr. Her kesimin sözcülerikongrede bütçe konusundakigörüþlerini açýklayabilirler.Böylece, hem bu kesimler bütçestratejilerini geliþtirmek içincaba harcarlar hem de bütçekamuoyu önünde tartýþýlmýþolur. Ayrýca, ABD'de uygulananperformansa dayalý bütçelemesistemi kamu harcamalarýndaetkinliðin saðlanmasýnda önemlibir araçtýr.

Ancak, ABD'de bütçe hazýrlamasüreci, parçalanmýþ durum-dadýr. Bütçe hazýrlama süre-cinde rol alan kamu kurum vekuruluþlarý verilecek hizmetleri,program ve projeleri geniþaçýdan deðerlendirmezler, olay-lara kendi perspektiflerindenbakarlar. Bütçe ve Yönetim Ofisiise uzaktan deðerlendirmeyaptýðý için hizmetleri yeterince

tanýyamaz ve kurumsal ihti-yaçlara yönelik deðerlendirmel-erde bulunamaz.

1 Charlie Tyer ve Jennifer Willand, "PublicBudgeting in America", Journal of PublicBudgeting, Accounting and FinancialManagement, Volume: 9, No: 2. Summer1997). S. 2.

2 Tülay Arýn, Parlamenter Bütçe Denetimi veBütçe Komisyonu: Bütçe ReformlarýÜzerine Uluslararasý Karþýlaþtýrma,Seminer, Ýstanbul, 22 Kasým 1999, s.16.

3 Tyer, Willand, (1997). s.3.4 Nihat Falay, (1995), Program Bütçe ve

Sýfýr-Esaslý Bütçe Sistemleri, Ýstanbul, FilizKitabevi ss. 37-39.

5 Falay, (1995), s.37.6 Tyer, Willand, (1997). S. 5.7 Tyer, Willand, (1997). s.5.8 Falay (1995), s.153.9 Falay, (1995), s. 153.10 Wildavsky, 1975:294-296, aktaran, Tyer,

Willand, (1997). s.7.11 Tyer, Willand, (1997). s.7.12 OECD, "Examples of Recent Public

Management Initiatives in the UnitedStates", Focus, s.1.(Çevrimiçi)www1.oecd.org/puma/focus/compend,eriþim tarihi: 21.11.2003.

13 Tyer, Willand, (1997). s.9-10.14 Jens Kromann Kristensen and Walter S

Groszyk and Bernd Bühler: "Outcome-Focused Management and Budgeting",OECD Journal on Budgeting, Governance,Volume 1, No.4, OECD 2002.s.27-28.

15 Kristensen, Groszyk and Bühler, s.28.16 Kristensen, Groszyk and Bühler, s.29.17 L. F.Jameson Boex and Jorge Martinez-

Vazquez and Robert M. McNAB: "Multi-Year Butgeting: A Reviev of InternationalPractices and Lessons for Developing andTransitional Economies", PublicBudgeting&Finance, Summer 2000, ss.91-122, Çevirenler: Ayþe Günay ve ErtanÖz, Çok Yýllý Bütçeleme: UluslararasýUygulamalarýn Ýncelenmesi ve GeliþmekteOlan Ülkeler ile Geçiþ AþamasýndakiÜlkeler Ýçin Çýkarýlacak Dersler,http://www.bumko.gov.tr/, 06.05.2002.s.6.

** (Çevrimiçi) http//www.whitehouse.gov/omb/organization/role.html

18 Zuhal TEK, Bütçe Dünyasý.19 Tek, a.g.e


evlet Memurlarý ÜcretRejimi Nasýldý? Ne Oldu? Ne Yapýlmalýdýr?


Ücret, çalýþana emeðininkarþýlýðýnda, yaratýlmasýndarol oynadýðý sosyal hasýladanbir pay almasýný saðlayan birfaktör fiyatýdýr.1 Dar anla-mýyla ücret, belirli bir hizmetiçin insan emeðine ödenenbedeldir. Ücret ödemeleri,emek sahibinin hizmetininfiyatý olunca hizmetin enönemli unsurlarýndan biriolan emeðin de “fiyat kura-mý”nýn baðlý olduðu esaslarauymasý gerekir. Yani arz vetalep mekanizmasý, ücretkavramý üzerinde de etkiliolmaktadýr. Fakat bu etki,farklý bir þekilde oluþur.Çünkü, ücret mekaniz-masýnýn yapýsýnda emeðe aitbazý özelliklerin varlýðýnýkabul etmek gerekir. Ýnsanemeði için ödenen ücretinbelirlenmesi sanýldýðý kadarbasit deðildir. Bunun güçoluþu, emeðin oldukça çeþitlive ayný zamanda birçokruhsal ve bedensel þartlarabaðlý olmasýndan ileri gelir.Emek unsuru, onu meydanagetiren çalýþanýn yaþayýþý,geçimi ve meslek yaþamýnahazýrlanma þartlarý ile sýkýbir þekilde ilgilidir. Ayrýcaücretin teþkili ve geliþimiülkelerin sosyo-ekonomikyapýlarýyla çok yakýndan ilgi-

lidir. Ücret, ülkelerinekonomik yapýlarýna, kalkýn-mýþlýk seviyelerine ve siyasalsistemdeki anlayýþlarýna bað-lý olarak þekillenektedir.

Ücret, emeðin somut ifadesiolan hizmetin karþýlýðýolduðuna göre, hizmetinaðýrlýðý, riski, önemi, sorum-luluðu, içinde bulunduðuþartlar ve gerektirdiði nite-likler ücretin tespitinde vefarklýlaþmasýnda geçerli ge-rekçeler olarak ileri sürü-lebilir. Bu gerekçelere baðlýolarak kamu personelineyapýlacak ödemeler, sosyal

ihtiyaçlar da göz önüne alýna-rak beþ ayrý türe bölünebilir.

Bunlar:- Ýþin ve hizmetin kendisine

baðlý olarak yapýlanödemeler,

- Ýþin ve hizmetin normal

* Ýstanbul Üniversitesi Siyasal BilgilerFakültesi (Lisans), Gazi ÜniversitesiÝktisadi ve Ýdari Bilimler Fakültesi(Yüksek Lisans) mezunudur. HalenMaliye Bakanlýðý Bütçe ve MaliKontrol Genel Müdürlüðünde DevletBütçe Uzmaný Olarak görev yapmak-tadýr.

1- ÖZELMAS Ekrem; Ücret veÜcretlerde Farklýlýklar; Ý.Ý.T.Ý.A.Türkiye Ekonomisi Enstitüsü YayýnlarýNo. 7; Ýstanbul 1976; s.11

Doðan KESTANE *Devlet Bütçe Uzmaný

D

mesai saatleri dýþýna ta-þan kýsmý veya farklý tür-ler için yapýlan ödemeler,

- Ýþ ve hizmetin arzettiðiönem, sorumluluk, nitelik,güçlük, risk, içinde bulun-duðu tabii ve coðrafiþartlar, kiþide gerektirdiðiözel nitelikler v.s. sebep-lerle yapýlacak ödemeler,

- Olaðanüstü gayret ve ça-lýþma sonucu saðlanacakyarar, baþarý, verimlilikv.s. sebeplerle yapýlacaktakdir ve teþvik edici nite-likteki ödemeler,

- Herhangi bir hizmetin veiþin karþýlýðý olmamaklabirlikte, sosyal niteliði aðýrbasan sosyo-ekonomikamaçlý ödemelerdir.

Personel rejimi içinde ücretsisteminin önemli bir yerivardýr. Buna raðmen dünya-nýn hiçbir yerinde memnunedici bir çözüme kavuþturu-lamayan ücret düzeni, ülke-mizde de üzerinde tartýþýl-maktadýr. Anayasa'nýn 55 incimaddesi Devlete, çalýþan-larýn yaptýklarý iþe uygunadaletli bir ücret eldeetmeleri için gerekli tedbir-leri alma görevi yüklemiþ ve"en az ücret"in ülkeninekonomik ve sosyal duru-muna uygun tutarlarda tesbi-tini emretmiþtir. Buna rað-men çok deðiþik faktörlerinetkisiyle kamu personelineyapýlan ödemelerin bir çoknoktada, Anayasa hükmünügerçekleþtirecek yeterlilikte

olmadýðý, günlük yaþantýdabile sýk vurgulanan birhusustur.

Belli bir iþde ürün ve hizmetolarak somutlaþan emeðin,gerek kendi yapýsý ve gerekseiçinde bulunduðu þartlarçerçevesinde deðerlendirile-rek tesbit edilmesi gerektiðisöylenebilir. Ancak kamupersoneline yapýlan ödeme-lerin tesbitinde Diploma, bu-lunulan statü, baský grup-larýnýn etkinliði ve çalýþýlankurum ve kuruluþlarýn aðýr-lýðý gibi unsurlarda etkenolabilmektedir. Bu durumdaayný iþi yapan ve benzervasýflar taþýyan personelarasýnda bir ücret farklýlýðýnayol açmaktadýr.

DEVLET MEMURLARININÜCRETLERÝNE YÖNELÝKDÜZENLEME ÇALIÞ-MALARI

Cumhuriyet döneminde Dev-let memurlarýnýn ücret rejimiüzerindeki düzenleme çalýþ-malarý eski bir geçmiþe uzan-maktadýr. Cumhuriyet döne-minde bu alanda yapýlan ilkkapsamlý düzenleme8.5.1929 tarih ve 1452 sayýlý"Devlet Memurlarý Maaþa-týnýn Tevhid ve TeadülüneDair Kanun" ile yapýlmýþtýr.Bu düzenleme ile Devletmemurlarý için (askeri pe-rsonel hariç) 20 maaþ dere-cesi belirlenmiþ ve bu dere-celere ödenecek maaþ asýl-larý da cetvellerde göste-rilmiþ ve uygulama barem

sistemi olarak nitelen-dirilmiþtir.

Devlet memurlarý maaþlarýnailiþkin ikinci kapsamlý düzen-leme 30.6.1939 tarih ve 3656sayýlý "Devlet MemurlarýAylýklarýnýn Tevhid veTeadülüne Dair Kanun" ileyapýlmýþtýr. Yapýlan düzen-leme ile barem sistemi uygu-lamasýna devam edilmiþtir.Özellikle 3656 sayýlý Kanununadýna, memur maaþlarýnýbelirli bir miktarda sapta-masý ve memurlarý dere-celere ayýrarak bir cetvelhalinde ifade etmesi nede-niyle uygulamada çok defa"Barem Kanunu" denilmekadet olmuþtur. Barem, me-murlarýn maaþ tutarlarýnýnsýnýf ve derecelere göre belir-lenmesi temeline dayalý birsistemdir. Maaþ derece vetutarlarýný içeren bir çizelgeilk önce Bertrand FrançoisBarreme (1640-1703) adýn-da bir Fransýz matematikçisitarafýndan yapýldýðý için,benzerlerine de bu ad veril-miþtir.2

Bu Kanunda dikkat çekici ilkdeðiþiklik, maaþ derecele-rinin deðiþtirilmesi yönündeyapýlmýþ ve maaþ dereceleri20'den 15'e düþürülmüþtür.Ücret rejiminin esaslarýnýbelirleyen bu Kanun yürür-lükte kaldýðý yirmibeþ yýldayüzden fazla deðiþikliðe uð-ramýþtýr. Uygulama ile kamu


2 Barem Mevzuatý, 1 inci Cilt (1873-1926), Maliye Bakanlýðý Bütçe veMali Kontrol Genel MüdürlüðüSayý:1994/12, Ankara 1994, s..XV


hizmeti yürüten Devletmemurlarýna, asli maaþlarýyanýnda çeþitli adlarla öde-meler yapýlmasý amacý göze-tilmiþtir. Nitekim barem reji-mindeki bu ek ödemeler 657sayýlý Kanunun yürürlüðegirdiði 1965 yýlýna kadar hayliyaygýnlaþarak gerek mevzuatalanýnda, gerekse yapýlan eködemelerin sayýsý açýsýndandaðýnýklýk göstermeye baþla-mýþtýr. Bu sistem 657 sayýlýKanunun mali haklarýnýn1970 yýlýndan itibaren yürür-lüðe girmesi ile terkedil-miþtir.

Memur maaþlarý hususundakapsamlý üçüncü düzenle-menin 28.2.1959 tarih ve7244 sayýlý "Çeþitli Teadülve Teþkilat KanunlarýylaDiðer Kanunlarda MevcutAylýk ve Ücret Tutarlarý-nýn Deðiþtirilmesi Hak-kýndaki Kanun" ile yapýldýðýgörülmektedir. Kanunun 1inci maddesi ile maaþ aslý vetutarý kavramlarý kaldýrýlarakderecelere karþýlýk gelen tekbir tutar belirlenmiþtir.

Ücretler hususunda dördün-cü geniþ kapsamlý düzen-leme, 27.2.1961 tarih ve 263sayýlý "Çeþitli Teadül veTeþkilat Kanunlarýyla Di-ðer Mevcut Aylýk ve ÜcretTutarlarýnýn Deðiþtiril-mesi Hakkýndaki 7244Sayýlý Kanunda DeðiþiklikYapýlmasý ve Bu Kanunabazý Hükümler Eklenme-sine Dair Kanun" ileyapýlmýþtýr.

Cumhuriyetin ilanýndan1960'lý yýllara gelinceyekadar ülkenin toplumsal veekonomik yapýsýnda önemlideðiþiklikler olmuþtur. Geli-þen bu ekonomik ve top-lumsal yapýya uyum saðlaya-mayan personel rejiminingünün ihtiyaçlarýna adapteedilmesi amacýyla 1960'lýyýllardan sonra personelrejimi ýslah çalýþmalarýbaþlatýlmýþtýr. 1960 sonra-sýnda Devlet memurlarýnýnpersonel rejimi ve ücretsistemlerinin kökten deðiþti-rilmesi ve yeniden düzenlen-mesinin 14.7.1965 tarih ve657 sayýlý "Devlet Memur-larý Kanunu" ile yapýldýðýgörülmektedir. 657 sayýlýKanun, çeþitli tarihlerdegeçirdiði muhtelif deðiþik-likler sonucunda farklý öde-me rejimleri ve farklý üstün-lükler ortaya koyan karmaþýkve daðýnýk duruma gelenbarem rejiminin yerinegeçmek üzere bir reformkanunu niteliðinde düþünül-müþtür.

657 sayýlý Kanun ile memu-run çalýþma saatlerinin bü-tünü tek bir ücret karþýlýðýolarak kadro görevi içinkullanýlmasý ilkesi benim-senerek, Devlet memurlarýnayapýlan ek ödemeleri birdisiplin altýna alma amacýgözetilmiþ, dolayýsýyla bualanda görülen daðýnýklýðýgidermek amacýyla bazý eködeme kalemlerinin yürür-lüðüne son verilmiþtir. Ancakzamanla ek ödeme kalem-lerinin etkinliði yeniden

artarak Devlet memurlarýnýnyaptýklarý hizmetlerin karþý-lýðý olarak aylýk, ikramiye,tazminat, yan ödeme, fazlaçalýþma, sosyal yardýmlar,ödenek, ek ders v.b. deðiþikadlarla saðlanan ödemeler1970 lerden sonra güncel-liðini ve önemini muhafazaetmiþtir.

DEVLET MEMURLARIÜCRETLERÝNÝN BELÝR-LENMESÝNDE KRÝTERLER

Ücretlerin Tek TaraflýOlarak Belirlenmesi

Ücretlerin tek taraflý olarakbelirlenmesi, daha fazlamerkezi kontrol imkanýsaðladýðý için bütçe bakýmýn-dan faydalý görülebilir, ayrýcahükümetlere kamu hizmet-leri ve bütçe hedeflerini dahaetkin olarak belirleyebilmeimkaný saðlar ve bütçedengelerinin saðlanmasýndaolumlu etkiye sahiptir. Ancakson yýllarda memur sen-dikalarýnýn ücret belir-lemelerinde etkinliðini artýr-dýðý gözlemlenmektedir.

Eþit Ýþe Eþit Ücret

Eþit deðerde olduðu sap-tanan iþleri yerine getirenkiþilere eþit ücret ödenme-sidir. Burada söz konusu olaniþ eþitliði, "mutlak eþitlik"olmayýp "eþdeðerlilik"tir. Builkeye göre, hangi kurumda,yerde ve nitelikte olursaolsun; öðrenim, bilgi, beceri,deneyim, bedensel ve zihin-sel çaba, sorumluluk dere-

cesi ve çalýþma koþullarýaçýsýndan birbirine denk yada eþit deðerde olduðu sap-tanan iþleri yerine getirenlereayný ücret ödenir.

Dýþ Denge Unsuru

Devlet memurlarýna ödenenücretlerin özel kesimde öde-nen ücretlerle karþýlaþtýrýl-masýdýr. Bu amaçla Devletmemurlarýna ödenen ücret-ler, özel kesimde az çokbenzeri olan hizmet dalla-rýnda ödenmekte olan ücret-lerle karþýlaþtýrýlýr. Bu karþý-laþtýrmada sadece ücretlerdeðil, çalýþma þartlarý veücret dýþý saðlanan imkanlardikkate alýnmaktadýr. Dýþdengede ücret sistemiyleilgili kesin kurallar bulun-maktadýr. Ücret ve çalýþmaþartlarýnda standartlýk sözkonusudur. Bundan dolayýdevlet, kamu görevlileri ilebiçimsel bir iliþki içindedir.

Dýþ denge ilkesi, uygulamadabir takým güçlükleri de bera-berinde getirir. Ýlk olarakbelirli bir kamu hizmetininfiyatýný saptamak güçtür.Belli bir iþ için ödenen ücret,çeþitli yerlerde ve kuru-luþlarda farklýlýk gösterir. Bunedenle, türlü iþler ve hiz-metler için piyasada ödenenücretleri bilmek tek baþýnayeterli deðildir. Karþýlaþtýrmayapmak için bir seçim yap-mak gerekir. Ýkinci güçlük,ülkenin her bölgesindekiücret ve hizmet þartlarýnýnayný olmamasýndan doðmak-tadýr. Bölgesel farklýlýklar,

ücret karþýlaþtýrmasýný büyükölçüde güçleþtirmektedir.

Ýç Denge Unsuru

Kamu kesiminde çalýþanpersonelin aldýðý ücretlerin,kendi aralarýnda karþýlaþtýrýl-masýdýr. Kamu kesimindeücret karþýlaþtýrmasý yapmakiki nedene dayanýr. Ýlk olarakkamu kesiminde görülmekteolan iþlerin tümü, ayný güçlükve sorumluluk derecesindedeðildir. Ücretlerin yapýlaniþin güçlüðüne ve üstlenilensorumluluðun derecesinegöre saptanmasý, türlü iþ vemeslek dallarý arasýnda birkarþýlaþtýrma yapýlmasýný zo-runlu kýlmaktadýr. Ýkincineden, ücretlerde yapýlacakfarklýlaþtýrmanýn iç dengeyibozacak bir düzeye ulaþmasýihtimalidir. Ücret farklýlýklarý,objektif ve nesnel ölçütleredayandýrýlmamýþsa, kamukesiminde kurumlar ve mes-lekler arasýnda bir yarýþmave mücadele ortaya çýka-caktýr. Ayrýca üçüncü birneden olarak, kimi dönem-lerde bir kýsým personelinkazanýlmasý ya da hizmettetutulmasý için özel ödünlerverilmesi zaruri olabilir.

Ýç denge ilkesinin, sýnýflan-dýrma yapýsý ile çok yakýndaniliþkisi bulunmaktadýr. Ýçdenge ilkesinin temelini,sýnýflandýrma yapýsý içindekiödevler, nitelikler ve hizmeteolan katkýlarý yönündensýnýflar ya da derecelerarasýndaki fonksiyonel iliþk-iler oluþturur. Bu iliþkiler

dikey ve yatay olarak ikiyeayrýlýrlar. Dikey iliþkiler, birsýnýfta yer alan derecelerinkendi arsýndaki oransal iliþ-kileridir. Yatay iliþkiler ise sý-nýflar arsýndaki oransal iliþki-leri göstermektedir. Genel-likle benzer öðrenim nitelik-lerini gerektiren ve benzersorumluluk taþýyan sýnýflararasýnda bir baðlantýnýnolmasý gerekir. Ancak oran-sal dengelerin deðiþmez vekatý dengeler olmasý, içdenge unsurunu sýnýflandýr-maya yol açacaktýr. Ýç dengeilkesinin baþarýlý olarak uygu-lanabilmesi, saðlam ve tu-tarlý bir sýnýflandýrma yapýsý-nýn varlýðýna baðlýdýr.

Bölgesel FarklýlýklaraBaðlý Ödemeler

Emek piyasasýnýn bölgelerarasýndaki farklýlýklar, bölge-lerarasý geçim þartlarý,geliþmiþlik faktörü, coðrafikkonum ve bölgesel riskfaktörleri ulusal düzeyde aynýücreti alan çalýþanlar içinfarklý dengelerin ortayaçýkmasýna neden olmaktadýr.

Gerekçeleri farklý olmaklabirlikte bir çok ülke ulusalmaaþ skalasýna ek bir takýmödemeler koymak suretiyletakviye yoluyla niteliklipersonel istihdam etmeyeçalýþmakta ve personelincazip olmayan yerlerdeçalýþabilmesi teþvik edilmek-tedir. Ülkemizde "Ek Taz-minat", "Olaðanüstü HalBölge Tazminatý", "GeliþtirmeÖdeneði", "Ek TeminindeGüçlük Zammý", "Sözleþmeli


Personel" istihdamý gibi uy-gulamalarý buna örnek gös-terilebilir. Teorik olarak butür ödemeler kamu görev-lilerinin taleplerini karþýla-mak bakýmýndan esnekliksaðlar.

Hizmet Süresi

Hizmet süresi arttýkça kamugörevlilerinin gelirlerininartmasý kuralý günümüzekadar gelen yaygýn bir uygu-lamaya sahiptir. Uygulamadahizmet süresi-gelir iliþkisi,görev unvanlarý itibariylefarklýlýk göstermektedir.

Performans Faktörü

Birçok kamu hizmetinderekabetin olmamasý kamuyönetiminin daha iyi çalýþmayollarýný keþfetme güdüsünüazaltmaktadýr. Bu ayný za-manda yönetimin personeliyenilik ve verimlilik arayýþýnaikna edebilme potansiyelinide azaltýr. Performansa göreücret sisteminde, yönetimayný iþi yapan personelefarklý ücret ödemenin neden-lerini objektif kriterlere göreiyi ortaya koyduðu takdirdebaþarýlý bir uygulama imkanýsaðlar. Performans bakýmýn-dan eðer sistemli ölçülerolmamasý, performans de-ðerlendirmesinin objektifbilgilere dayanmadan alýn-masý adil karar alýmýnýzorlaþtýrarak sonuçta idareve personel arasýndaki iliþki-lerin gerginleþmesine yolaçabilecektir.

Diðer Kriterler

Ayný örgüt içinde yer alanpersonele farklý ödemeleringerçekleþmesi, farklý sebep-lerden kaynaklanabilir. Önce-likle uzun dönemde iþgü-cünün homojen bir yapýdaolmamasýndan ötürü, mesle-kler arasý ücret farklýlýklarýbelirmektedir. Genellikle,çeþitli meslekleri eldeetmenin maliyetindeki fark-lýlýklar, (memur ile uzmandoktor kýyaslamasý) ücretfarklýlýðýna yol açmaktadýr.Mesleðin ücret dýþý yön-lerinde görülen deðiþmeler,kiþilerin ücret dýþý etkilerideðerlendirmelerindeki fark-lýlýklar, meslekler arasýndakirisk farklýlýklarý, kiþilerin boþzaman tercihlerindeki fark-lýlýklar ve riski kabul etmeistekleri ücret farklýlýklarýnayansýyan faktörlerdir. Diðertaraftan, mesleðin ücret dýþýyönlerinde görülen deðiþ-meler, yani mesleðin presti-jinin artmasý ya da azalmasý,ya da çalýþma koþullarýndakideðiþmeler bir dizi ekonomikve siyasi koþullarýn belir-lemesiyle de ücret farklýlýk-larý ortaya çýkabilir.

DEVLET MEMURLARIÜCRET REJÝMÝNE ÝLÝÞKÝNGENEL GÖZLEMLER

Ücret DüzeylerindekiDüþüklük ve Ücret Skalasý

Ayný görev unvanýyla ve aynýderecede bulunan personelfarklý kurumlarda çalýþ-malarýna baðlý olarak farklý

ücret almaktadýrlar. Örneðinmemur unvaný ile ayný dere-cede ve kademede hizmetgören bir kamu görevlisinin,sadece bu görevini deðiþikkurumlarda ifa etmesihalinde farklý ücretler almasýsöz konusudur.

Her kurum ve organizasyon,personeline genel düzen-lemeler dýþýnda baðýmsýz biryasal düzenlemeyle faklý birpersonel sistemi ve ayrý birödeme yapýsý getirme eðili-mindedir. Bunun bir yandangenel personel kanunlarýçerçevesine dahil olun-masýnýn getireceði sýnýr-lýlýklar ve bir yandan da farklýbir statü, etkinlik ve saygýn-lýða kavuþma güdüsündenkaynaklandýðý söylenebilir.

Kamu kesiminde ücret sevi-yeleri düþük düzeydedir. Bunedenle kamu kesimindekaliteli personelin istihdamýzorlaþmaktadýr. Bu ise hemdevletin hizmet kapasitesiniolumsuz etkilemekte hem dehalkýn kamu hizmetlerindeyararlanmasýnýn maliyetle-rini artýrmaktadýr. Memuri-yetin ilk dönemlerinde ücretseviyesi düþük tutulabilirama liyakat ilkesi çerçeve-sinde personele kýdeme vekariyere baðlý olarak özelsektör ile kýyaslanabilecekdüzeyde ödeme yapýlmasýnýnsaðlanmasý dýþ denge unsu-runun bir gereðidir. Buaçýdan ücretlerde iç ve dýþdenge saðlanmalýdýr. "Ýnsanagöre iþ deðil, iþe göre insan"ve "eþit iþe eþit ücret" ilkeleri


benimsenmeli ve uygulan-malýdýr.

Emeklilik rejimini de belir-leyen ücret rejiminde, emekliolmak isteyen personelinemekli olabilmek için dahaüst görevlerden bir kadronunbeklentisi içine girmesi ku-rumlarýn iþgücü kapasitesinive kadrolarýný olumsuz yöndeetkileyebilmektedir. Bu açý-dan emeklilik rejimi ile ücretrejimi bir bütün olarakdeðerlendirilmelidir.

Kamu hizmetlerinin giderekyaygýnlaþmasý, personel sa-yýsýndaki artýþlar ve yaþananenflasyonist sürece baðlýolarak 1980 sonrasý dö-nemde personel giderlerininkonsolide bütçe harcamalarýiçindeki payý giderek yük-selmiþtir. Personel gider-lerinin bütçe içerisindekioranýnýn yüksekliði bu sürecebaðýmlý olarak ücret sevi-yelerini de etkilemektedir.

Ücret artýþlarýnýn kimi kal-kýnma planlarýnda verimlilikartýþ oranlarýna göre gerçek-leþtirilmesi gereði belirti-lirken (Birinci ve Ýkinci Kal-kýnma Planlarý), bazýlarýndaçalýþanlarýn katkýlarýna göresaptanan artýþlar ve eþit iþeeþit ücret ilkesi (DördüncüPlan), kimi planlarda iseverimlilik ve liyakat yaniyeterlik deðerlendirmelerinide kapsayan "eþit prodüktifemeðe eþit ücret" ilkesivurgulanmýþtýr. (Beþinci veAltýncý Kalkýnma Planlarý)3

Türk kamu bürokrasisindeinsangücü planlamasýna da-yanan bir istihdam politikasýile saðlýklý iþ tanýmlarýný ve iþdeðerlendirmelerini esasalan yeterli, adil ve dengelibir ücret uygulamasýnýngerçekleþtirilebilmesi ama-cýnda karþýlaþýlan sorunlar,aylýklarýn reel satýnalmagüçlerinin korunamamasý vekamu görevlilerinin refahdüzeyinin zamanla yüksel-tilememesi bu alanda yenidüzenlemeler yapýlmasý ihti-yacýný da beraberinde getir-miþtir.4 Geliþmekte olan birülkede ücret gelirlerinde üçtür artýþ yapýlabilir.5 Bun-lardan birincisi enflasyondankaynaklanan satýnalma gücükaybýný giderecek artýþtýr.Ýkincisi milli gelir düzeyindekiyükselmeyi yansýtacak artýþ,üçüncüsü ise gelir daðýlýmýn-daki bozukluðu giderecekartýþ. Ücretlerin artýþ oranlarýbu þekilde belirlenebilirse,satýnalma gücünü koruma,ulusal refah artýþýný yansýtmave gelir daðýlýmýndaki bozuk-luklarý düzeltme amaçlarýna

uygun bir gelir artýþý sað-lanmýþ olacaktýr.

Ücret politikasýnýn baþarýlýolabilmesi için, bu politikanýngenel ekonomik politika ileahenk içinde olmasýnýngerektiði göz önüne alýn-malýdýr. Bu nedenle ücretpolitikasý, gelirler ve fiyatlarpolitikasýnýn içinde ele alýn-maktadýr. Bir taraftan fiyatartýþlarýný önleyecek poli-tikalar uygulanýrken, diðertaraftan gelir artýþlarýnýnmilli hasýlanýn artýþ hýzýnaparalel geliþmesine çalýþýl-maktadýr.6

Ek ÖdemelerdekiHacimsel, Fonksiyonel veOransal Artýþ

Ek ödemelerin asli ödemeniteliðindeki aylýðýn üzerineçýkmasý, bu ödemelerinsürekli ve düzenli bir ödemeözelliði kazanmasý, çeþitlidüzenlemeler sonucu getiri-len ücret kalemlerininsayýsýnýn çoðalmasýna baðlýolarak sistemdeki karma-þýklýk bir düzenleme gereðinide beraberinde getirmek-


3 TECER Meral; "Kamu GörevlilerininEkonomik Haklarý"; Amme ÝdaresiDergisi; Cilt 6-Sayý 3; Eylül 1993;s.14-15

4 TECER Meral; "Kamu GörevlilerininEkonomik Haklarý"; Amme ÝdaresiDergisi; Cilt 6-Sayý 3; Eylül 1993;s.14-15

5 TECER Meral; "Kamu Görevlile-rinin...." s.20

6 BURUK H. Nejat; Ücretler ve ÜcretPolitikalarý (Gelirler ve FiyatlarPolitikasý Açýsýndan Yaklaþým);Devlet Yatýrým Bankasý; Ankara1969; s.75

Emeklilik rejimini debelirleyen ücret rejiminde,

emekli olmak isteyenpersonelin emekli

olabilmek için daha üstgörevlerden bir kadronunbeklentisi içine girmesi

kurumlarýn iþgücü kapa-sitesini ve kadrolarýný

olumsuz yönde etkileye-bilmektedir. Bu açýdan

emeklilik rejimi ile ücretrejimi bir bütün olarak

deðerlendirilmelidir.

tedir. Ücreti teþkil edenkalemlerin çeþitlenmesi so-nucunda birçok problemortaya çýkmaktadýr. Ortayaçýkan problemlerin baþýndaücret ödeme sistemininsadelikten uzaklaþmasý, öde-me ve kesinti kalemlerininsayýsýnýn artmasýdýr. Memur-lara çeþitli adlarla saðlananyan ödeme, tazminat, fazlaçalýþma, ödenek, ek ders vesosyal yardýmlar v.b. maaþ-larýn hesaplanmasýný karma-þýk bir iþlem durumuna getir-miþtir. Ücret kalemlerininartýþý, ücretin hesaplan-abilmesi için bir uzmanlýkbilgisine ihtiyaç doður-muþtur.

Yürürlükteki mevzuatta Dev-let memurlarýnýn ücret re-jimi, temel olarak 657 sayýlýDevlet Memurlarý Kanunundadüzenlenmiþtir. Ayrýca diðerpersonel kanunlarýnda veteþkilat kanunlarýnda daücretlere iliþkin hükümler yeralmaktadýr. Baþlangýçta tekgösterge ve katsayýya da-yanan ücret yapýsý 1970'liyýllardan itibaren ihdas edi-len ek ödeme unsurlarý sonu-cunda, ek ödemeler ücretin%90'ýna kadar ulaþýr halegelmiþtir.

Bilhassa ekonomik kalkýnmaprogramlarýnýn uygulandýðýdönemlerde bazý kesimlerdeyeter sayýda yetenekli ele-man bulma güçlükleri, temelyatýrýmlarýn zamanýnda ger-çekleþtirilmesi, halk saðlýðýve güvenliðinin en iyi þekildekorunabilmesi, kültürel alan-

da çaðdaþ uygarlýk düzeyineulaþabilme çabalarýnda bazýhizmet gruplarýna düþenönemli görevler sebebiyle,bunlara en azýndan ücretyönünden bazý ayrýcalýklar veüstünlükler saðlamak duru-munda kalýnmýþtýr. Bunun iseücret rejiminde bir zaafiyetyaratmadýðý, aksine bir dina-mizm getirdiði ve sisteminihtiyacý olan hareketliliðe el-veriþli olduðu düþünülebilir.7

Ücret sisteminin yetersizkaldýðý boþluklarý doldurmak,farklý çalýþmalarý ve nitelik-leri farklý deðerlendirmek vekamu hizmetini ülkenin heryanýna dengeli bir þekildeyayabilmek için mevcut istih-dam politikalarýný destek-lemek, yokluðu duyulanelemanlarýn kamu kurum-larýna kazandýrýlmasýný sað-lama amacý, yan ödeme - eködeme uygulamalarýný zarurikýlmýþtýr. Bu haliyle yanödemeler asli ücretinyetersizliðini telafi ediciödemeler haline gelmiþtir.

657 sayýlý Devlet MemurlarýKanununun yürürlüðe girdiðitarihe kadar ek ödemeleryaygýnlaþmýþ, mevzuat veçeþitlilik açýsýndan belirli birdaðýnýklýk göstermiþ iken 657sayýlý Kanunun yürürlüðegirmesi ile ek ödemelerbelirli bir disiplin altýnaalýnmýþ, birçoðu da yürür-lükten kaldýrýlmýþtýr. Ancakek ödeme ihtiyacýnýn devamettiði görülerek ilk kez31.7.1970 tarihli ve 1327sayýlý Kanunun 71 inci

maddesiyle 657 sayýlýKanuna eklenen bir hükümlebugünkü yan ödeme (zam vetazminat) sisteminin temeliatýlmýþ ve önemi günümüzekadar artarak devam edenyeni bir ek ödeme uygula-masýna geçilmiþtir.

Memurlara hizmetlerinin üc-retlendirilmesi yanýnda, isti-hdam politikasý aracý olarakda kullanýlan yan ödemelerhacimsel, oransal ve fonksi-yonel olarak artarak ücretsisteminin ana unsurla-rýndan biri olarak uygulan-maya devam etmekte, kim-lere ne miktarda zam vetazminat verileceðini belirle-yen kararnameler, her yýl yeniilave ve deðiþmelere uðra-yarak günümüze kadargelmiþtir.

Mevzuatlardaki Daðýnýklýkve Karmaþýklýk

Ücret rejiminde ödemelerekaynaklýk eden yasal düzen-lemelerin ve mevzuatýnoldukça daðýnýk, karmaþýkolmasý ve kontolü güç biryasal düzenleme ve mevzuatçokluðuna sahip bulunmak-tadýr. Deðiþik türde ödemeunsurlarý içermesi açýsýndanmevzuat, birbiriyle vebütünle ilgilendirilmesi veiçinden çýkýlmasý zor bir halalmýþtýr.


7 Barem Mevzuatý, 1 inci Cilt (1873-1926), Maliye Bakanlýðý Bütçe veMali Kontrol Genel Müdürlüðü,Sayý:1994/12, Ankara 1994, s.XV

Kamu personeli ücret reji-minin önemli bir niteliði,ödemelere kaynaklýk edenyasal düzenlemelerin vemevzuatýn karmaþýk ve geniþbir yapýya sahip bulun-masýdýr. 657 sayýlý DevletMemurlarý Kanunu, 926 sayýlýTürk Silahlý KuvvetleriPersonel Kanunu, 2914Yükseköðretim PersonelKanunu, 2802 Hakimler veSavcýlar Kanunu ve 399 sayýlýKamu Ýktisadi TeþekkülleriPersonel Rejiminin düzenlen-mesine iliþkin KanunHükmünde Kararname ve bukanunlar ve kararnamedeyapýlan ek ve deðiþikliklerdýþýnda gerek ödeme içeriklikanunlarla (veya KHK) vegerekse kurum ve kuruluþkanunlarýyla düzenlenenödeme hükümleri yanýnda buhükümlere baðlý olarakçýkarýlan Bakanlar KuruluKararlarý, tüzükler, yönet-melikler; mevzuat hükümleriile verilen yetkilerle kurum vekuruluþ yetkilileri ve organ-larýnca yapýlan tespitlerdaðýnýklýk ve karýþýklýk arzetmektedir. Ýstihdam türleri,çalýþma alaný, eðitim düzeyive alaný, yeni geliþmeler vehizmet sýnýflarýnýn farklýlýðýv.s. sonucu verilecek ücretlerçoðu kez farklý bir mevzuatdüzenlenmesini gerektir-diðinden bu karmaþa dahada artmaktadýr. Dolayýsýylakamunun bütününü kapsay-acak þekilde adalet ilke-sinden taviz vermeden veOECD deneyimlerindenyararlanarak eðitim/istih-dam iliþkisini dikkate alan

yeni bir ücret sisteminegeçilmesi zorunluluðu karþý-sýnda personel reformu çalýþ-malarý hýz kazanmýþtýr.

Mevzuat ve ödeme kalem-lerinin çokluðu ve karmaþýk-lýðý ayrýca bu sürecin artarakdevam etmesi, birbirine baðlýbir takým güçlükler ve olum-suzluklarý ortaya çýkarmak-tadýr.

Bu süreç öncelikle ücretlerin"alenilik" ve "karþýlaþtýrýla-bilme" özelliklerini kaybet-melerine neden olmaktadýr.Gerek kanun koyucularýn vegerekse uygulayýcýlarýn ücretgerekçesi (iþ, hizmet, yete-nek,...) ile ücretler arasýndadenge kurmasý zorlaþmakta,böylece "eþit iþe eþit ücret"prensibi gerçekleþtirile-memektedir. Bu durum ücretsisteminde "sadeleþtirme"deðil, daha da "karmaþýk-laþtýrma" yönünde yenidüzenlemeler yapýlmasýnasebep olmaktadýr.

Mali haklar bütün kamupersoneli için tek ve ortak biryasayla düzenlenmeli, ku-rumlar arasý farklý istihdambiçimleri kaldýrýlmalý, görevtanýmlarýna göre eþit iþe eþitücret ilkesi gerçekleþtir-ilmeli, sýnýfsal ve kuramsalücret ayrýcalýklarý kaldýrýl-malý, bütün ödemeler emeklikeseneðine tabi olmalýdýr. 8

Performansa Dayalý ÜcretSistemine Geçilmesi

Yakýn zamanlarda birçok

ülkede hizmet süresininuzunluðuna göre ücret siste-minden (kýdem ücret sistemi)vazgeçilmekte ve bireysel yada grup performansýna baðlýücret (performance basetpay systems) uygula-malarýna yönelinmektedir.Ücret sistemlerinde bu yöndedeðiþim büyük oranda OECDülkelerindeki uygulamalar-dan etkilenmektedir.9 1980'liyýllardan itibaren bir çokülkede yönetsel organizasy-onlarda ve ücret sistem-lerinde daha üst düzeylerdeyönetsel otonomi ve ücretesnekliði saðlanmasý yolun-da, özellikle de performansagöre ücret sisteminde önemliadýmlar atýlmýþtýr. Reformlarbirçok ülkedeki deðiþik alan-


8 SALÝ Ali Osman; Türk BürokrasisininYapýsal Reformlarý, (Röportaj; SezaiUÇARMAK), http://www.siyasal-vakfi .org/bulten/b07_turk-burokrasisi.htm

9 ÖZTÜRK Namýk Kemal; "KamuKesimi Ücret Sistemleri ve Türkiye'deDurum"; Türk Ýdare Dergisi; Sayý428, Eylül 2000, s.73

Mali haklar bütün kamupersoneli için tek ve

ortak bir yasayla düzen-lenmeli, kurumlar arasýfarklý istihdam biçimleri

kaldýrýlmalý, görev taným-larýna göre eþit iþe eþitücret ilkesi gerçekleþtir-

ilmeli, sýnýfsal vekuramsal ücret ayrýcalýk-

larý kaldýrýlmalý, bütünödemeler emekli

keseneðine tabi olmalýdýr.


larýn tanýnmasý, kamu sek-törünün deðiþik bölümleritarafýndan (eðitim, vergitoplama hizmeti, emniyet veadalet hizmetleri gibi) üre-tilen hizmet türlerinin tanýn-masý ve spesifik iþgücü piya-sasýnýn faaliyetleri sonucudoðacak ihtiyaçlarýný karþý-layan ücret yapýsý uygun-luðunun tanýnmasý ile güdü-lenmektedir.10

En genel tanýmý ile perfor-mansa dayalý ücret sistem-leri, ücret ile performansarasýnda iliþki kurarak oluþ-turulan ücret sistemleriniiçerir. Genellikle performansyönetim sisteminin bir par-çasý olan performansa dayalýücretlendirmede, ikramiyelerve ücret seviyeleri, çalýþanperformansýnýn daha öncekonulmuþ olan hedefleregöre deðerlendirilmesiyle be-lirlenir. Ýþle ilgili hedeflerebaðlý olan performanslardoðrultusunda ücreti fark-lýlaþtýrmak, performansagöre ücretlendirmenin man-týðýný oluþturur.

Genel olarak performansagöre ücret sisteminde ikitemel amacýn gerçekleþti-rilmesi amaçlanmaktadýr.Bunlardan birincisi, sisteminyönetsel deðiþim çabalarýndasembol olarak algýlan-masýdýr. Geleneksel olarakmerkezde toplanan güç dahaalt yönetsel birimlereaktarýlýr ve yöneticiler kendiastlarýnýn ücretlerini belir-lemede daha fazla yetkiyledonatýlmaktadýrlar. Diðer

yandan ise performansa göreücret, iyi performansýn vepersonelin daha iyi motiveedilmesinin bir aracý olarakalgýlanmaktadýr. Çünkü yöne-tim, personel ile daha yakýniliþkiye girmekte ve iþinamaçlarýný daha açýk olarakortaya koyabilmektedir.11

"Bireysel performansa dayalýücret sistemi", bireylerin tektek performanslarýný artýr-malarýyla toplam kurumperformansýnýn artacaðývarsayýmýna dayanmaktadýr.Baþarýlý bir kiþi, bütün iyiniyetini ve çalýþma gücünüortaya koyarak çalýþýrken,kendisinden daha az veilgisiz çalýþan kiþiyle aynýücreti alýrsa, bu durumçalýþanýn motivasyonunuolumsuz yönde etkileyecektir.Bu açýdan "takýma dayalýperformans" ücreti uygu-landýðýnda, çalýþanlarýn kaliteve müþteri memnuniyetiilkelerini benimsemeleri, ça-lýþan katýlýmýnýn saðlanmasýve iþbirliði için gerekli or-tamýn saðlanmasý mümkünolacaktýr. Böylece, kurumdatakým çalýþmasý yaygýnlaþa-caðý gibi, takýmlarýn etkinliðide artacaktýr.

Performans baðlantýlý ücretsistemini uygulamaya çalýþanÝrlanda, Kanada, ABD,Yeni Zelanda gibi ülkelerdeözellikle üst ve orta düzey-deki yöneticileri hedefleyendüzenlemeler söz konusudur.Bunun aksine bazý ülkelerdeise performans baðlantýlýücret sistemi ya yoktur ya da

lokal uygulanmaktadýr. Örne-ðin Almanya, Yunanistan,Ýtalya, Lüksemburg, Ýsviçre-'de durum böyledir. Genelolarak performans sisteminiuygulamayan ülkelerde iler-lemeler ise liyakat ilkesinegöre yapýlmaktadýr.

Ücretin performansla iliþki-lendirilmesinde dört temelyaklaþým mevcuttur:

-Prim,

-Maaþta daha yüksek(oransal) artýþ,

-Maaþ sýnýflandýrmasý,

-Maaþýn daha hýzlý(zamansal) artmasý,

Bunlardan her birinin yerelþartlar da göz önünealýndýðýnda dikkate deðeravantaj ve dezavantajlarývardýr.

10 Public Management OccasionalPapers No:10; "Pay Reform in ThePublic Service"; OECD PUMA 1996;s.8

11 ÖZTÜRK Namýk Kemal; "KamuKesimi Ücret Sistemleri ve Türkiye'deDurum"; Türk Ýdare Dergisi; Sayý428, Eylül 2000, s.74

Performans baðlantýlýücret sistemini uygula-maya çalýþan Ýrlanda,Kanada, ABD, Yeni

Zelanda gibi ülkelerdeözellikle üst ve orta

düzeydeki yöneticilerihedefleyen düzenlemeler

söz konusudur.

Performansa dayalý ücretsisteminin "kriterleri" iseþöyle sýralanabilir:

- Objektif olmalýdýr,

- Ölçülebilir ve önemli olanýölçer olmalýdýr,

- Performansý doðru birþekilde ölçebilecek bir deðer-lendirme sistemi ile birlikteiþlemelidir,

- Sadece yönetime deðil,çalýþanlara da uygulamasonuçlarý "geri bildirim"yapýlacak þekilde düzenlen-melidir,

- Kolay anlaþýlabilir olmalýdýr,

- Kontrol edilebilir olan ileilgili olmalý, çalýþanlarýnkontrolü dýþýnda olan olaylarýhesaba katmamalýdýr.

Neden Performansa DayalýÜcret

-Geliþmiþ kurum performan-sý sayesinde hýz ve verimlilikartar. Hýz ve verimliliðingünümüzde kurumlar için nedenli önemli kavramlarolduðu açýktýr.

-Birey/takým performansýnýgeliþtirir. Takdir edilmekçalýþanlar açýsýndan önemlibir motivasyon aracýdýr. Ýþarkadaþlarýndan daha fazlaçalýþtýðýna inanan kiþilerinteþvik ücretleriyle özendiril-mesi kurumlarda moti-vasyonu artýracaktýr. Bukonuda yapýlan araþtýr-

malara göre, performansadayalý ücret planlarýnýn uygu-landýðý sistemlerde uygulan-mayanlara nazaran perfor-mans yaklaþýk % 30 dahayüksek olduðu tespit edil-miþtir. 12

- Yetenekli çalýþanlarýnkurumdan ayrýlmasýný engel-ler. Kurum, ücret sistemininyardýmýyla baþarýlý olanlarýn

farkýna varma þansý yüksekolacaðýndan çalýþanlarýn ku-ruma baðýmlýlýðý ve dola-yýsýyla elde tutulmasý sað-lanýr.

-Yeterince performans göste-remeyen çalýþanlarýn belir-lenmesi, performans analiz-leri sayesinde kolaylaþa-caktýr.

-Performansa dayalý ücretplaný, performans deðer-lendirme ile birlikte uygu-lanacaðý için düþük perfor-mansýn artýrýlmasý yönündeteþvik yaratýr.

-Uyarý kriteri saðlar. Yönetim,personel hakkýnda kesinperformans kriterleri oluþ-turur. Çalýþanlar da dahayüksek ücretlerle ödüllenmekiçin bu kriterleri gerçek-leþtirmeye çalýþýrlar.

-Performansa dayalý ödemeyapýlmasý, tüm çalýþanlarýnücretlerini toplu olarak art-týrma yerine verimli çalýþanve performansý iyi olan çalý-þanlarýn ücretlerini yük-seltme yönü ile verimsizpersonelin de rekabet süre-cine katýlma motivasyonunuartýracaktýr.

-Ýþlere iliþkin belirgin hede-fleri tanýmlar. Hedef tanýmý-nýn yapýlabilmesi için iþ anal-izinin yapýlmasý gerekli oldu-ðundan, performans kriter-leri için iþ analizinin yapýl-masý bu sayede saðlanmýþolacaktýr.

-Kiþilerin iþ tatmininin art-masý ile birlikte þikayetler veiþe devamsýzlýk azalýr.

-Motive edici etkisi vardýr.Çünkü, performansa dayalýücret ile baþarýlý kiþiler ödül-lendirilmektedir. Bütün iyiniyetini ve çalýþma gücünüortaya koyan kiþi, ken-disinden daha az ve ilgisiz


12 SCHULER Randal; Managing HumanResources, Fifth Edition, WestPublishing Company, New York,1995, s. 426.'dan naklen ÜNAL Ayþe;"Performansa Dayalý Ücret ve Uygu-lamada Karþýlaþýlan Sorunlar";Kamu-Ýþ; Cilt 5-Sayý 1; Temmuz1999. s.2

Performansa dayalýödeme yapýlmasý, tümçalýþanlarýn ücretlerinitoplu olarak arttýrma

yerine verimli çalýþan veperformansý iyi olan

çalýþanlarýn ücretleriniyükseltme yönü ile

verimsiz personelin derekabet sürecine

katýlma motivasyonunuartýracaktýr.

çalýþan biriyle ayný ücretialýrsa bu durum personelinmotivasyonunu olumsuzyönde etkileyecektir. Motiveetkisi, toplam kalite vehizmet verimliliði açýsýndanbelki de en önemli unsurolarak görülebilir. Bu açýdanmotive etkisini maksimumdüzeye çýkarabilmek içinperformansa dayalý ücretsistemi anahtar rolü oynar.

-Takým çalýþmasýnýn geliþ-tirilmesi açýsýndan perfor-mansa dayalý ücret yararlýolmaktadýr. Takým perfor-mansýna göre hesaplananödül takým üyelerine daðýtýl-maktadýr. Böylece kurumdatakým çalýþmasý yaygýnlaþtýðýgibi takýmlarýn etkinliði deartmaktadýr.

-Toplam kalite gibi yeniyönetim tekniklerinin uygu-lanmasýnda ödüllendirmeyöntemi olarak performansadayalý ücret sistemleri uygu-lanmakta ve performansadayalý ücret bu tür tekniklereuygun düþmektedir. Bireyselperformanslarýn artmasý ör-gütün toplam performansýnýartýrmaktadýr. Bu da kaliteyiartýrarak örgütün hizmetkalitesinin devamýný saðla-maktadýr.

Sistemin Kamu KesimindeUygulanabilirliði

Kamu hizmetlerinde biryandan, artan yasal düzen-lemeler, tüketici beklenti-lerindeki artýþ, daha fazlamali sorumluluk, kaynaklarýn

daha belirginleþmesi önemkazanmakta, diðer taraftanetkin bir hizmet verilmesiamacý da ön plana çýkmak-tadýr. Ýyi yönetim ve bunuyapabilecek insanlarý iþealmak ve tutabilmek konu-sundaki baskýlar her zaman-kinden çok daha fazladýr.

Ücretin, hem kamu sektörüverimliliðini artýrma hem dekamu sektörü tarafýndanüretilen hizmetlerin kalitesinigeliþtirme mekanizmasý ola-rak görülmeye baþlanmasýnabaðlý olarak ücretin kamuhizmetlerinde hýz, kalite veverimliliðin artýrýlmasý içinönemli bir araç rolündenetkin istifade edilebilmesiyolu açýlmýþ olacaktýr. Budurum performans baðlantýlýsistemin önemini artýrmak-tadýr.13

Kamuda insan kaynaklarýnýnetkin ve verimli kullanýla-bilmesi, kamu hizmetleriningerektirdiði unvan, nitelik vesayýda personel istihdamý ilemümkündür. Bunun için ör-güt ve iþ analizlerinin yapýl-masý, iþ tanýmlarý ile bu iþiyürütecek personelin nitelikve sayýsýnýn belirlenmesi ge-rekmektedir. Böylece ka-muda sayý ve nitelik itibariylekadro standardizasyonu uy-gulamasýna geçilmesi halin-de ölçülebilir ve karþýlaþ-týrýlabilir nesnel ölçütlerhazýr olacaðýndan, çalýþan-larýn iþlerindeki performan-sýný deðerlendirmek dahakolay ve adil olacaktýr.Performans sonuçlarýna göre

sorgulama ve ödül sistemioluþturularak, çalýþanlar ba-þarý ve verimliliklerine görekuruma yaptýklarý katkýoranýnda deðerlendirilecek-lerdir.

Personel mevzuatýndakiödül, ikramiye ve teþvik sis-teminin olaðanüstü baþarýyaendeksli olmasý ve sýkçaiþletilen bir yöntem olma-masý, çalýþanlar üzerindetam olarak motive edici etkiyaratma fonksiyonunu azalt-maktadýr. "Ne kadar çalýþýr-sam çalýþayým karþýlýðýnýgörmüyorum" düþüncesi çalý-þanlarý duraðanlýða sevket-mekte, verimlilik ve etkinliðiköreltmektedir.

Ücret sistemlerinin orta veüst düzey kamu yöneticileriiçin daha önemli bir unsurolduðu kabul edilebilir. Budoðrultuda kamu yöneti-minde kariyer arayýþýndaolan adaylar için düþük birücret seviyesinden baþla-yarak, kariyerindeki ilerlemeile ücretin artýrýlmasýný hedefalan bir sistem kullanýlabilir.Bu yöntem hem performansýartýracak hem de daha fazlagüdüleme imkaný saðlaya-caktýr.

Kamu kesiminde performansbelirlemenin zorluðu, hükü-metleri özellik arz eden bellikurumlarda çalýþan perso-nele daha fazla ücret öde-


13 Public Management OccasionalPapers No:10; "Pay Reform in ThePublic Service"; OECD 1996; s.8

meye yönlendirilmektedir.Ancak bu durum, çalýþanlararasýnda ücret farklýlýðýnedeniyle iç denge sistemininbozulmasýna baðlý olarakmotivasyon ve üretkenliküzerinde olumsuz etki yapa-bilecektir.

Tek taraflý ücret belirlemeyerine çalýþan temsilcilerininde iþtiraki ile toplu sözleþmesisteminin uygulanmasý iþ veperformans analizi açýsýndanolumlu etki yapacaktýr. Ör-neðin Türkiye'de kamu kesi-minde çalýþan memurlarýnmaaþlarý tek taraflý hükümetkararýyla belirlenmekte ikençalýþanlara ücret belirlen-mesinde taraf olmasýnoktasýnda önemli geliþmesaðlanmýþtýr. Diðer taraftanyerel yönetimlerde ve mer-kezi yönetimde iþçi sta-tüsünde çalýþan kamu görev-lileri için toplu sözleþmesistemi baþarýlý bir þekildeuygulanmaktadýr. Ayný durumbir çok ülkede de sözkonusudur. Çalýþanlarýn ücretbelirleme kriterleri üzerindekatkýlarýnýn alýnmasý iþ veperformans analizlerininsaðlýklý yapýlabilmesi açýsýn-dan olumlu bir süreçtir.

Performans baðlantýlý sis-temde ancak objektif kriter-lere dayalý ve açýk birverimlilik deðerlendirmesistemi ile iþ baþarýsý ölçüle-bilir. Ýþ tanýmlarýnýn anlaþýlýrolmasý yanýnda çalýþanpersonel ve yöneticilerin herikisi de rollerin farkýndaolmak zorundadýrlar.

Yöneticilerin eðitilmesi, per-formans (personel) deðer-lendirmesinin baþarýsý açý-sýndan önem taþýmaktadýr.Yöneticiler sistem üzerindeyeterli bilgi ve kültür dona-nýmýna kavuþturulmalýdýr.Ancak bu konu üzerindeyeterince durulmadýðý za-man, ücretin performansadayandýrýlmasýna iliþkin hu-zursuzluklar veya saðlýksýzdeðerlemeler olabilmektedir.

Kamu kesiminde performansdeðerlemesi ile ilgili çalýþ-malarýn saðlýklý ve gerçekçibir zemine oturtulabilmesi,öncelikle kamu personelikadro ve pozisyonlarýnailiþkin "norm kadro"larýnýnbelirlenmiþ olmasýna bað-lýdýr. Bu baðlamda, "KamuKurum ve KuruluþlarýndaYapýlacak Norm Kadro Çalýþ-malarýnda Uyulacak Usul veEsaslar" 2000/1658 sayýlýBakanlar Kurulu Kararýyla20.12.2000 tarihinden itiba-ren yürürlüðe girmiþ bulun-makta ve 2001-2003 yýllarýarasýnda bu çalýþmalarýntamamlanmasý planlanmýþtýr.Usul ve Esaslara göre;1998/16 sayýlý BaþbakanlýkGenelgesinde sayýlan kurumve kuruluþlarýn memur, iþçive sözleþmeli personel kadrove pozisyonlarýna iliþkin"norm kadrolarý" tespitedilirken, çalýþmalara teþki-lat (örgüt) analizi yapýlarakbaþlanýlmasý gerekmektedir.Ýþ analizleri ve iþ ölçümleriyapýldýktan sonra bu analizve ölçümlere dayanýlarak,her kadro/pozisyonlarda

çalýþtýrýlacaklarda aranacaknitelikler belirlenecek, sonaþamada ise birim bazýndagerekli kadro/pozisyon sayýsý(norm kadro) tespit edile-cektir. Norm kadro çalýþ-malarý sonucunda, memur,iþçi ve sözleþmeli personelkadro ve pozisyonlarýnýngörev tanýmlarýnýn yapýlmasýsuretiyle hangi kadroya hanginitelikteki personelin hangiþartlarla atanacaðý belir-lenebilecek ve kamudakiunvan sayýsý azaltýlabile-cektir. Ayrýca, birimleritibariyle standart kadrosayýlarýnýn tespiti ilepersonel fazlasý bulunankurumlardan personel açýðýbulunan kurumlara personelaktarmasý saðlanabilecektir.Bu açýdan, norm kadrosistemi önemli ve olumlu biraþama olarak görülmektedir.

Çalýþanlara yapýlan ödeme-nin kriterleri, her birçalýþanýn pozisyonuna, pozis-yonun gerektirdiði görevlereve bu görevlerdeki perfor-mansýna ve çalýþanlarýn bilgi,beceri ve kabiliyetlerinedayanmalýdýr.

Kamu hizmetlerindeki ücretsistemleri reformu, gerekemek piyasasýnda istihdamve ücretlerdeki esneklik artýþýgerekse bunun kamu sek-törüne yansýmasýnýn kaçýnýl-maz olmasý bilinci, moti-vasyon unsuru saðlamak-tadýr. OECD raporunda davurgulandýðý üzere, bu tür birreform uygulamayý düþünenyönetimler, üç ana enstrü-


maný kullanabilirler: Bunlar-dan birincisi kamu ve özelsektör rekabeti açýsýndangeleneksel olarak kamusektörü tarafýndan arz edilenhizmetlerde gerekli tedbirlerialmalýdýr. Ýkinci husus ücret-lerin tespitinde yerindenyönetim ilkesinin yaygýn-laþtýrýlmasýdýr. Üçüncü olarakücretin bireyselleþtirilme-sinin saðlanmasýdýr.14 Perfor-mans baðlantýlý ücret sistemibu üç ana enstrümanýdesteklemektedir.

Çalýþanlar yüksek perfor-mansýn daha yüksek maddiödülleri getireceðine inan-dýrýlmalýdýr. Düþük perfor-mans puaný ile yüksekperformans puanýna verilenödüller arasýndaki fark yete-rince büyük deðilse çalýþan-larýn sisteme ilgisi azalmak-tadýr. Hatta kurumun perfor-mansa yeterince önemvermediði duygusunun oluþ-masýna yol açabilmektedir.15

Ödülün çalýþan tarafýndanönemli ve deðerli olarakalgýlanmasý ve bireyinihtiyaçlarýnýn tatmininde biraraç niteliði taþýmasý gerek-mektedir.16

Ücret ve performans arasýn-daki iliþki açýk, anlaþýlýr vedolaysýz olmalýdýr. Ayrýcaücretle performans arasýndakurulan bu iliþki çalýþanlartarafýndan da tam ve doðruolarak algýlanmalýdýr.17

Performansa dayalý ücretlen-dirme üzerine özellikle

OECD'nin üye ülkeler üzerin-de teþvik edici yönlen-dirmesi, sistemin yayýl-masýna olumlu katkýlar sað-lamaktadýr. OECD üyesi olanülkemiz için OECD deneyim-lerinin dikkate alýnmasý ileülkemiz açýsýndan sisteminartý ve eksilerinin analizedilerek ulusal bazda çalýþ-malar yapýlmasý hususundayönlendirici bir kaynakimkanýný da beraberindegetirmekte ve avantajlý birsüreç olarak dikkate alýn-maktadýr. Bu geliþme gereksomut adýmlarýn atýlmasýgerekse uygulamanýn yapýl-dýðý ülke örneklerinin dikkatealýnmasý açýsýnda yeniaçýlýmlarý da beraberindegetirecektir.

Performansa dayalý ücretinkamu kesiminde uygulan-masý eðitim ve kültürlealakalý bir durumdur. Perfor-mans kültürü çok önemlibir unsur ve insan kay-naklarýnýn yeniden yapýlan-dýrýlmasýný da gerektirmek-tedir. Bu konuda öncelikperformans kültürü oluþumusaðlamak ve personelin bukonuda bilinçlenmesidir.

Her þeyden önce, perfor-mansa dayalý ücret uygula-masýnda karþýlaþýlan güçlük-ler sistemin özürlü oluþun-dan deðil, daha çok uygu-lama hatalarýndan kaynak-lanmaktadýr. Bunun içinsistem uygulanýrken;18

*Ýþ hedeflerinin belirlenme-sine çalýþanlarýn da katýlýmý,

*Açýk ve karþýlýklý olarakkabul edilen iþ tanýmlarýnýnyapýlmasý,

*Performans kriterlerininaçýk, objektif ve anlaþýlýrolmasý,

*Çalýþan temsilcilerinin dekatýldýðý bir itiraz mekaniz-masýnýn oluþturulmasý halin-de,

Sistemin uygulamasý baþarýile yürütülebilecektir.


18 ÜNAL Ayþe; "Ýnsan Kaynaklarý Yöne-timi.....", s.15

Performansa dayalýücretlendirme üzerineözellikle OECD'nin üyeülkeler üzerinde teþvikedici yönlendirmesi,sistemin yayýlmasýnaolumlu katkýlar sað-

lamaktadýr.

14 Public Management OccasionalPapers No:10; "Pay Reform in ThePublic Service"; OECD 1996; s.3

15 ÜNAL Ayþe; "Ýnsan Kaynaklarý Yöne-timi Sisteminde Ödüllendirme: ÜcretPerformans Ýliþkisi"; Kamu-Ýþ; Cilt 5-Sayý 4; Temmuz 2000, s.15



Y A R A R L A N I L A N K A Y N A K L A R

AY Mehmet; Devlet MemurlarýnýnYan Ödemeleriyle Ýlgili Uygulamalar;Devlet Bütçe Uzmanlýðý AraþtýrmaRaporu; 1986

Barem Mevzuatý, 1 inci Cilt (1873-1926), Maliye Bakanlýðý Bütçe ve MaliKontrol Genel Müdürlüðü,Sayý:1994/12, Ankara 1994

BURUK H. Nejat; Ücretler ve ÜcretPolitikalarý (Gelirler ve Fiyatlar Poli-tikasý Açýsýndan Yaklaþým); DevletYatýrým Bankasý; Ankara 1969

ÇATALÇAM Mustafa; Kamu Person-eline Yapýlan Ödemeler; Devlet BütçeUzmanlýðý Araþtýrma Raporu; Ankara-1988.

Devlet Memurlarý Yan ÖdemeMevzuatý; Cilt 1-2; Maliye BakanlýðýBütçe ve Mali Kontrol Genel Müdür-lüðü; Sayý 1996/4; 1996

ÝRTEÞ Atilla; Memurlara YapýlanAylýk ve Aylýk Dýþý Ödemeler ÜzerineBir Ýnceleme ve Sistem GeliþtirmeÖnerileri; Maliye Bakanlýðý TetkikKurulu Yayýný No:175; Ankara-1977.

ÝNCÝR Gülten; "Performansa DayalýÜcret Sistemi Bir Demotivasyon Aracýmýdýr?", MPM Anahtar Dergisi,Þubat 2000

Public Management OccasionalPapers No:10; "Pay Reform in ThePublic Service"; OECD PUMA 1996

KAYAOÐLU Yücel; "KamudaVerimliliðin Artýrýlmasý Ýçin Perfor-mansa Dayalý Ücret Sistemi"; TürkiyeGazetesi; 26.11.2002

KUMBUL Burcu; "Ücrette AdaletiSaðlayan Performansa Dayalý ÜcretSistemleri",http://www.isguc.org/bkumbul1.htm

SALÝ Ali Osman; Türk Bürokra-sisinin Yapýsal Reformlarý, (Röportaj:Sezai UÇARMAK),http://www.siyasalvakfi.org/bulten/b07_turkburokrasisi.htm

SEZEN Seriye (Editör); KamuYönetimi Sözlüðü, Türkiye ve Orta-doðu Amme Ýdaresi Enstitüsü YayýnNo:283, Ankara 1998

SÜZAL Nurcan; "Devlet Memur-larýnýn Aylýklarýnda Geliþmeler veMaaþ Farklýlýklarý"; Mali Hukuk; Yýl1992, Sayý 37

ÞÝMÞEK V.Arif; "Kamu YönetimindePerformans Deðerlemesi"; FinansalForum, 19.11.2001

TECER Meral; "Kamu GörevlilerininEkonomik Haklarý"; Amme ÝdaresiDergisi; Cilt 6-Sayý 3; Eylül 1993

TUTUM Cahit; 657 ve 1327 sayýlýKanunlarla Getirilen Sistemin Nitelik-leri ve Yan Ödemeler; Amme ÝdaresiDergisi; Cilt 4; Sayý 1; 1971

OÐUZHAN Türkan; "Kamu Person-elinin Mali Haklarý"; Amme ÝdaresiDergisi; Cilt 32-Sayý 2, Haziran 1999

ÖZELMAS Ekrem; Ücret veÜcretlerde Farklýlýklar; Ý.Ý.T.Ý.A.Türkiye Ekonomisi Enstitüsü YayýnlarýNo. 7; Ýstanbul 1976

ÖZTÜRK Namýk Kemal; "KamuKesimi Ücret Sistemleri ve Türkiye'deDurum"; Türk Ýdare Dergisi; Sayý 428,Eylül 2000

ÖZTÜRK, Ali; Kamu KesimindeÜcret Karmaþasýnýn Yarattýðý Sorunlarve Çözüm önerileri; TODAÝE UzmanlýkTezi; 1995

ÜNAL Ayþe; "Performansa DayalýÜcret ve Uygulamada KarþýlaþýlanSorunlar"; Kamu-Ýþ; Cilt 5-Sayý 1;Temmuz 1999

ÜNAL Ayþe; "Ýnsan Kaynaklarý Yöne-timi Sisteminde Ödüllendirme: ÜcretPerformans Ýliþkisi"; Kamu-Ýþ; Cilt 5-Sayý 4; Temmuz 2000

YÜKSEL Rýza; Türkiye'de KamusalÜcret Rejimi ve Yönetme Yetkisi;TODAÝE Uzmanlýk Tezi; Ankara-1993.


Ýngiltere'de Meclis, kamuharcamalarýnýn kontrolününmerkezinde bulunmaktadýr.Vergileri belirlemekte, Hükü-metin harcama planlarýna izinvermektedir. Meclis, UlusalDenetim Ofisinin de yardýmýylakamu mali yönetimini yakýn-dan takip etmektedir.

Ýngiltere Hazinesi1 ise, Mecliseiletilecek harcama planlarýnýkoordine etmek ve harca-malarýn kontrolünü saðla-makla sorumludur. Hazine,kamu harcamalarýný onaylamagörevini üstlenen merciidir vebu görevini bakanlýklarý kont-rol etmek amacýyla oluþtur-duðu bir sistemle yerinegetirmektedir. Hazine, bakan-lýklarýn harcama yetkilerinikullanýþ biçimlerinin denetimive kontrolü ile sorumludur.

Ýngiltere'de bakanlýklar, ken-dilerine tahsis edilen kaynak-larýn kullanýmý ile ilgili olarakhesap verme sorumluluðutaþýmaktadýrlar. Ýngiltere, ka-mu harcamalarý için hesapverilebilirlik müessesesinioluþturmayý "Mali Görevli(Accounting Officer)" ünvanýtaþýyan memurlarýnýn üzerinekurulu bir sistemle gerçek-leþtirmektedir. Mali Görevli-lerin sorumluluklarý Hazinetarafýndan belirlenmektedir.Mali Görevlilerin bulunduðu bu

sistemde iþler Kamu Kurum veKuruluþlarý ile Baðýmsýz Danýþ-ma ve Denetim Kuruluþlarýtarafýndan yürütülmektedir.

Bir bakanlýktaki en kýdemlidaimi memur Bakanlýk MaliGörevlisi olarak atanmaktadýr.Bakanlýk Mali Görevlisi; kamuharcamalarýnýn mevzuata uy-gunluk, yerindelik ve perfor-mans denetimini yapan birmeclis komitesine hesapvermekle yükümlüdür vebakanlýða tahsis edilmiþ kamukaynaklarýnýn güvenliðini sað-lamak için iç denetim fonksi-yonunu da içeren uygun bir içkontrol sistemi oluþturmalýdýr.Kamu Ýç Denetim Rehberindebelirlenmiþ hedefler, stan-dartlar ve uygulama ile

uyumlu olacak þekilde iç dene-timi düzenleme görevi Bakan-lýk Mali Görevlilerine veril-miþtir.

Kamu harcamalarýnýn hesa-býnýn verilmesinde denetçiler


B Aday Ülkelerinin Kullanýmý ÝçinKamu Harcama Kontrol Sistemi(Ýngiltere Örneði)*

30

* “Information for use by EU canditatecountries on the UK-System of publicexpenditure control”http://www.hm-treasury.gov.uk

** 1978 yýlýnda Ankara'da doðdu. 2001yýlýnda Hacettepe Üniversitesi Ý.Ý.B.F.Ýþletme Bölümünden mezun oldu.2003 yýlýndan beri Maliye BakanlýðýBütçe ve Mali Kontrol Genel Müdür-lüðünde Devlet Bütçe Uzman Yardým-cýsý olarak çalýþmaktadýr.

1 Ýngiltere Hazinesi, Maliye Bakan-lýðýnýn ve Hazine Müsteþarlýðýnýngörevlerini birlikte yürütecek þekildeteþkilatlanmýþtýr.

Deniz Ezgi GÜNERDEM**Devlet Bütçe Uzman Yrd.

A

anahtar role sahiptir. Kamu ÝçDenetim Rehberindeki stan-dartlarla uyum saðlamakkadar iç denetimin kalitesinive etkinliðini saðlamak da herkamu bakanlýðýnýn görevidir.Hazine, iç denetim standart-larýnýn kabul edilebilir Ýngiltereve Uluslararasý Denetim Stan-dartlarýyla uyum içinde ol-masýný ve kamu iç denetçi-lerinin bu standartlara genelolarak uymasýný saðlamaklasorumludur. Hazinedeki "De-netim Politika ve ÖnerileriGrubu", standartlarýn yorum-lanmasýyla ve içerdiði prensip-lerle ilgili konularda önerilersunarak iç denetimlerin yük-sek kalitede gerçekleþtiril-mesini teþvik etmektedir.

Ýngiltere'de kamu sektörü içdenetiminin temel hedefi,Bakanlýk Mali Görevlilerinin,oluþturmakla görevli bulun-duklarý iç kontrol sistemleri ileilgili güvenceye sahip olma-larýný saðlamaktýr.

Bakanlýklarda Ýç DenetiminPozisyonu

Ýç denetim, bakanlýklarda, içdenetim birimleri tarafýndanyerine getirilmektedir. Ýçdenetim birimi baþkaný,Bakanlýk Mali Görevlisine karþýsorumludur ve genellikle MaliGörevliye bir Baþ Mali Yetkilive Denetim Komitesi aracý-lýðýyla rapor vermektedir. Ýçdenetim birimi baþkanýnýn herkoþulda Bakanlýk Mali Görevli-sine doðrudan eriþebilmehakký bulunmaktadýr.

Dýþ Denetim ile Ýliþkiler

Her kademedeki yönetim ve

personelin, iç denetimin doð-ruluk, baðýmsýzlýk ve kabili-yetine tam güveni olmalýdýr. Budurum, denetçiler, denetle-nenler ve dýþ denetçilerarasýndaki iyi iþ iliþkilerineyansýtýlmalý ve korunmalýdýr.

Ýç Denetim BirimininGereði

Mali Görevlinin, mali yönetimiiyi bir þekilde gerçekleþtirmekve Kamu Hesaplarý Komite-sinde olumsuz bir oturumyapýlmasý ihtimalini düþüre-bilmek için, "Hazine DevletMuhasebesi Rehberi"ne uygunolarak, bir denetim servisinesahip olmasý istenilmektedir.Ýç denetim düzenlemeleri,tamamen kurum içindegerçekleþen bir denetimfaaliyeti olma ile kýsmen ya datamamen dýþ kaynaklý birdenetim faaliyeti olmaarasýnda deðiþebilir, çeþitle-nebilir. Bakanlýk Mali Görev-lilerinin ve Denetim Komite-sinin iç denetim faaliyet-lerinden ne bekleyebilecek-lerini ve bu beklentiler kar-þýlýðýnda elde ettikleri yararlarýve deðerleri nasýl ölçeceklerinianlamalarý önemlidir.

Ýç Denetim FaaliyetlerininKalite Güvencesi

Ýngiltere'de, iç denetim birimibaþkanlarý, iç denetim faali-yetlerini deðerlendirmek içingözden geçirme düzenlemeleriyapmaktadýr. Konu bakýmýn-dan deðiþebilen bu düzen-lemeler aþaðýdaki þekil-lerdeolabilmektedir:• Denetim faaliyetlerinin veyönetiminin kalitesini deðer-

lendirmek için, deneyimli içdenetim personellerince, kiþi-sel denetim görevlerindeperiyodik iç gözden geçir-melere yer verilmesi,

• Ýç denetimi kamu standart-larýna göre ölçüp deðer-lendirmek ve iç denetimfaaliyetlerinin kalitesine deðerbiçmek üzere dýþ gözdengeçirmelere yer verilmesi. Dýþgözden geçirmeleri baþka biriç denetim birimi ya dabaðýmsýz bir dýþ incelememercii yapabilmektedir. Dýþgözden geçirme düzenlemeleriBakanlýk Mali Görevlisinin dekatýlýmýyla kabul edilmekte vegözden geçirme sonuçlarý MaliGörevliye raporlanmaktadýr.

Hazine tarafýndan, gözdengeçirmelere katký saðlamasýiçin, kalite güvence anketleridüzenlenmiþtir.

Sahtecilik ve Usulsüzlükler

Ýngiltere'de sahteciliðin ön-lenmesi ve ortaya çýkarýlmasýbakanlýklarýn sorumluluðundabulunmaktadýr. Bakanlýk yöne-timi, sorumluluðunu yerinegetirebilmek için, sahtecilikkarþýtý politikalar oluþturmalý


Ýngiltere'de kamusektörü iç denetiminintemel hedefi, Bakanlýk

Mali Görevlilerinin,oluþturmakla görevli

bulunduklarý iç kontrolsistemleri ile ilgili

güvenceye sahip olma-larýný saðlamaktýr.

ve uygun bir iç kontrol sistem-inin devamýný saðlamalýdýr.Ýngiltere'de iç denetimin rolü,varlýklarý, verileri korumak vesahteciliði, suistimali önleyiportaya çýkarmak için tasar-lanmýþ kontrolleri deðer-lendirmektir. Ýç denetim birimibaþkaný, tüm þüphelenilmiþ yada ortaya çýkarýlmýþ sahtecilikeylemlerinden mümkün oldu-ðunca çabuk bilgilendiril-mesini saðlayacak kurallarbelirlemekte ve böylece bu türbilgiler iç kontrol sisteminindeðerlendirilmesinde dikkatealýnabilmektedir.

Meclis

Ýngiltere'de Meclis, kamuharcama sisteminin merke-zinde yer almaktadýr. Gelirbakýmýndan düþünüldüðünde,tüm vergileri onaylayan, kabuleden makam Meclistir. Giderbakýmýndan düþünüldüðündeise, Meclis, neredeyse tümharcamalarýn onay makamýdýr,kamu kaynaklarýnýn tahsisedilmesi ve bakanlýklarýnharcamaya giriþip kaynaklarýkullanmalarýna izin verilmesisorumluluðunu taþýmaktadýr.

Meclis, prensip olarak,Hükümetçe önerilen harca-malarýn reddine ya da azaltýl-masýna karar verebilir amaarttýrýlmasýný öngöremez.

Meclis, ayrýca, kamu kayna-ðýnýn yýl boyunca nasýl har-candýðý konusuyla yakýndanilgilenmekte ve bunu güçlü birkonumda yer alan KamuHesaplarý Komitesi aracýlý-ðýyla gerçekleþtirmektedir.Ulusal Denetim Ofisi, Kamu

Hesaplarý Komitesine destekolmaktadýr. Bakanlar, Meclisekarþý siyasi yönden hesapverme sorumluluðu taþýmak-tadýr.

Hazine

Ýngiltere'de Hazine, Hüküme-tin harcama planlarýný"tahminler" olarak Meclisesunmakla sorumludur. Hazi-ne, kamu kaynaðýný harcamakiçin Meclisten izin isteyebilentek bakanlýktýr ve bu durum,Hazinenin, bakanlýklar arasýn-da kaynaklarýn bölüþtürülmesiüzerinde merkezi kontrolesahip olmasýný mümkünkýlmaktadýr. Ýngiltere'nin kamuharcamalarýnýn planlanmasýve kontrolü konusunda, 1998tarihli Kapsamlý HarcamaÝncelemesi yeni bir çatý oluþ-turmuþtur. Meclis, her yýlharcamalara izin vermeyedevam edecek, ama, oluþtu-rulan yeni düzenlemeye uygunolarak bakanlýklar, harcamaplanlarýný gelecek üç yýl içinhazýrlayacaklardýr. Bakanlýk-lara fon tahsisi üç yýllýk birperiyot için yapýlacaktýr. Buharcama düzenlemeleri ilebirlikte, hem saðlanan kamukaynaðý ile bakanlýklarýngerçekleþtirecekleri çýktýlar vesonuçlar için, hem de etkinliðive performans denetiminigeliþtirmek için hedeflerortaya koyan Kamu HizmetAnlaþmalarý (Public ServiceAgreements) kabul edilmiþtir.

Yeni harcama rejimi, sonuçlariçin hedefler belirlemeyi özel-likle vurgulamakta, örneðinsaðlýk ve eðitimle ilgili dahayüksek standartlar oluþtur-

mayý öngörmektedir. Tem-muz'da akdedilen "2000Harcama Ýncelemesi", yeniharcama planlarý oluþturul-masýný ve yeni Kamu HizmetAnlaþmalarý (PSAs) hedeflerikonulmasýný kabul etmiþtir.Hükümet, bakanlýklarýn, yýllýkraporlarýnda detaylý biçimdeaçýklanan performanslarýný,PSAs hedefleri ile karþýlaþ-týrarak iyileþmeleri kontroletmekte, böylece Meclise vekamuya ilerlemeleri deðer-lendirme fýrsatý vermektedir.

Hazinenin, harcamalarý Mec-lise önerebilme gücüne pa-ranýn nasýl harcandýðý sorum-luluðu eþlik etmektedir.Teoride, Hazine, tüm harca-malarý onaylamakla sorum-ludur. Ama pratikte, bukontrolü, stratejik bir biçimdeuygulamaktadýr. Bu strateji,kabul edilmiþ toplam büyük-lüklere ve tanýmlanmýþ bellidurumlardaki harcamalar içinHazinenin onayýný aramagereðine uygun olarak, belir-lenmiþ limitler dahilinde paraharcanmasý için geniþ yet-kilendirmelere gidilmesidir.Hazine, bakanlýklara, taah-hüde giriþmeleri ve limitlerdahilinde harcama yapa-bilmeleri için yetki devretmek-tedir. Ayrýca, bakanlýklara,devrettiði yetkiyi açýklayan birbelge vermektedir. Hazine,bakanlýklarýn kaliteli harcamakararlarý verebilmelerini sað-lamakla görevlidir.

Hazine, ayný zamanda, etkilibir muhasebe ve bütçelemeyapýsýnýn sürdürülmesinden vekurallara uygunluk, yerindelikve hesap verilebilirlik yüksek


standartlarýnýn oluþturulma-sýndan sorumludur. Hazinenin,"Hazine Hesap Görevlisi"olarak atanan bu iþlerlesorumlu bir memuru bulun-maktadýr. Bu memur, her birbakanlýða Mali Görevli atan-masý sorumluluðunu da taþý-maktadýr. Hazinenin, kamuharcamalarýnýn kontrolünüyapma ve kamu hizmetlerininkalitesinin ve maliyetininetkililiðini iyileþtirme sorumlu-luklarýnýn yanýnda, istikrarlýbir makroekonomik yapýnýndevamýný saðlama, ekono-minin üretkenliðini arttýrma,finansal hizmetler ve ban-kacýlýk alanýnda dürüst veetkin bir piyasayý güvencealtýna alma, devletin borç veyabancý para rezervleriniyönetme ve uluslararasý maliistikrarý destekleme gibi baþkarolleri de bulunmaktadýr.

Bakanlýklar ve BakanlýkMali Görevlileri

Bakanlýklar, tanýmlanmýþ ilgive sorumluluk alanlarýna görekurulmakta ve her birine birMali Görevli atanmaktadýr.Hedeflerinde ve Kamu HizmetAnlaþmalarýnda açýklanmýþpolitikalarý yerine getirmekiçin Meclisin tahsis ettiðikaynaklarý kullanmaktadýrlar.

Ayrýca, bakanlýklarýn, politikmenfaatlerinden sorumlu veMeclise hesap verme yüküm-lülüðü bulunan bir veya dahafazla Devlet Bakaný bulunmak-tadýr.

Bakanlýk Mali Görevlisi,genelde, bir bakanlýktaki enkýdemli daimi memurdur vebakanlýk harcamalarýnýn kural-

lara uygunluk, yerindelik veperformans denetimi ilesorumludur. Bu sorumluluk,bakanlýðýn iç denetim birim-inin de yardýmýyla, uygunidari kontrollerin mevcu-diyetini saðlayarak yerinegetirilmektedir. Bakanlýk MaliGörevlisinin, Meclisin KamuHesaplarý Komitesi huzurundabizzat hazýr bulunarak bakan-lýðýn harcamalarýyla ilgiliolarak sorulacak sorularýcevaplandýrmasý gerekebil-mektedir. Bakanlýk MaliGörevlileri, bakanlýðýn göze-timi altýndaki, onlarý yetki-lendiren ve karþýsýnda sorum-lu olduklarý Bakana hizmetverme görevleri ile resmigörevlerini bir arada yürüt-melidir. Bakan da, bakanlýðýnpolitikalarý, faaliyetleri veyönetimi konusunda Meclisekarþý sorumludur.

Bakanlýklar, Hükümetin har-cama planlarýný, giriþimlerinive baþarýlarýný (Kamu HizmetAnlaþmalarý hedefleri karþý-sýndaki ilerlemeleri de kap-sayan) Meclise ve daha geniþanlamda da kamuya açýklayanBakanlýk Yýllýk Raporlarýnýhazýrlamakla sorumludur. Buraporlar ilkbaharda yayýmlan-maktadýr.

Sayýþtay Baþkaný

Sayýþtay Baþkaný, Meclis adýnahareket eden baðýmsýz birdenetçi olarak "Kraliçe" ta-rafýndan göreve atanmaktadýr.Meclisin bir üyesidir. SayýþtayBaþkaný, Ulusal DenetimOfisinin baþýnda yer almakta,Meclis adýna devlet hesap-larýnýn baðýmsýz dýþ denetiminigerçekleþtirme iþini düzenle-mektedir. Kamu HesaplarýKomitesi ile yakýndan iliþkili

olarak iþ görmekte, denetiminkapsamýna ve yönetimineiliþkin kararlar vererekMeclise rapor sunmaktadýr.Ulusal Denetim Ofisinin harca-malarý, Sayýþtay Baþkanýtarafýndan tahmini rakambelirlenerek bu rakamýn KamuHesaplarý Komisyonunca ince-lenmesi ve Meclise sunulmasýüzerine Meclis tarafýndan kar-þýlanmaktadýr. Ulusal DenetimOfisi, Hükümetten baðýmsýzolarak iþ görmektedir.

Kamu Hesaplarý Komitesi

Kamu Hesaplarý Komitesi,Meclise sunulan hesaplarýinceleme ve rapor hazýrlamagörevlerini yürütmektedir. Ýlkbaþlarda, temel amacý, harca-malarýn hesap verilebilirliðini,kurallara uygunluðunu veyerindeliðini saðlamaktý (buamaç, Sayýþtay Baþkanýnýndenetimi ile yakýndan ilgilidir).Günümüzde, Sayýþtay Baþka-nýnýn performans denetimraporlarýnda yer verilen eko-nomiklik, etkililik ve etkinlikgibi konularý da araþtýrmak-tadýr. Kamu Hesaplarý Ko-mitesi, Meclis tarafýndan, biryasama dönemi süresincehizmet vermesi için atan-makta, siyasi görüþlerdenbaðýmsýz, tarafsýz olarak çalýþ-maktadýr. Ýcrai gücü yokturama önerileri genelde icrayadökülmektedir. Kamu Hesap-larý Komitesinin toplantýla-rýnda Bakanlýk Mali Görevlileribaþ tanýktýrlar, toplantýlaraSayýþtay Baþkaný ve Hazinegörevlileri de sorulan sorularacevap vermek üzere katýlmak-tadýr.


Kalkýnma planlarý ve prog-ramlarda yer alan politika vehedefler doðrultusunda ka-mu kaynaklarýnýn etkili, eko-nomik ve verimli bir þekildeelde edilmesi ve kullanýl-masýný, hesap verebilirliði vemali saydamlýðý saðlamaküzere, kamu mali yöneti-minin yapýsýný ve iþleyiþini,kamu bütçelerinin hazýrlan-masýný ve uygulanmasýný,tüm mali iþlemlerin muhase-beleþtirilmesini, raporlan-masýný ve mali kontrolü dü-zenlemek gibi amaçlarla5018 sayýlý Kamu Mali Yöne-timi ve Kontrol Kanunu ha-zýrlanmýþ ve bu Kanunun bazýhükümlerinin yayýmý tari-hinde, diðerlerinin ise kade-meli olarak yürürlüðe gir-mesi öngörülmüþtür.

Kanunun 2 nci maddesinde,"Bu Kanun, merkezi yönetimkapsamýndaki kamu idare-leri, sosyal güvenlik kurum-larý ve mahalli idarelerdenoluþan genel yönetim kap-

samýndaki kamu idarelerininmali yönetim ve kontrolünükapsar." denilmek suretiylegenel olarak Kanunun sýnýr-larý belirlenmiþtir.

Söz konusu maddede geçenbazý ifadelerin açýlýmýnýnyapýlmasý halinde Kanununkapsamý konusunda daha iyifikir sahibi olunabilecektir.Kanunda, "Merkezi yönetimkapsamýndaki kamu idare-leri" Kanuna ekli (I), (II) ve

(III) sayýlý cetvellerde yer alankamu idareleri olarak taným-lanmýþtýr. Genel Bütçe Kap-samýndaki kamu idarelerininsayýldýðý (I) sayýlý cetvelde 54adet idare yer almaktadýr.Burada daha evvel katmabütçeli olan bazý kurumlarýngenel bütçeye alýndýðýný vebazý yeni kurumlarýn bucetvele ilave edildiðini gör-


018 Sayýlý Kamu Mali Yönetimi veKontrol Kanunu ile Getirilen Mali DisiplinAnlayýþý ve Bu Çerçevede AvrupaBirliðinden Saðlanan Fonlarýn Kullanýmve Kontrolünün Deðerlendirilmesi

Adnan ÞENSOY*Devlet Bütçe Uzmaný

5

* 14.05.1967 Eskiþehir doðumludur.Anadolu Üniversitesi Ýktisadi ve ÝdariBilimler Fakültesi Mezunudur.

mekteyiz. Özel Bütçe Kap-samýndaki idarelerinin sayýl-dýðý (II) sayýlý cetvelde ise 53adet Üniversite ve 2 adetKefalet Sandýðýyla birliktetoplam 103 adet idare yeralmaktadýr. Burada da dahaevvel katma bütçe kapsa-mýnda yer alan üniver-sitelerin özel bütçe kapsa-mýna alýndýðý dikkati çekmek-tedir. Düzenleyici ve Denet-leyici Kurumlarýn sayýldýðý(III) sayýlý cetvelde ise 10adet kurum yer almaktadýr.Böylece 5018 sayýlý Kanununyayýmlanmasýndan önce ku-ruluþ kanunlarýna konulanhükümlerle özel bütçeliolarak tanýmlanan ve kon-solide bütçe dýþýnda kalanbu kurumlar da merkeziyönetim bütçesi kapsamýnaalýnmýþtýr. Ancak, bu ku-rumlar 5018 sayýlý Kanunatümüyle deðil Kanunda belir-tilen maddeler itibariyletabidirler.

Görüldüðü üzere, daha evvelgenel ve katma bütçedenoluþan konsolide bütçe kav-ramýna karþýlýk gelmek üzere"merkezi idare bütçesi" esasýgetirilmiþ, bütçeler kapsamve miktar yönünden önemlideðiþikliklere uðramýþ, önce-den konsolide bütçe içeri-sinde yer almayan düzen-leyici ve denetleyici kurumlarda merkezi idare bütçesine

dahil edilmiþtir. Böylece,yasama organýnýn bütçehakkýnýn sýnýrlarý geniþ-letilmiþ ve bütçe birliði ilke-sine daha da yaklaþýlmýþtýr.Zira, 5018 sayýlý Kanuna ekli(I) sayýlý cetvelde yer alan 54,(II) sayýlý cetvelde yer alan103 ve (III) sayýlý cetvelde yeralan 10 rakamlarýný toplar-sak 167 adet idare bütçesininMeclisin önüne geleceði anla-þýlmaktadýr.

Kanunun 2 nci maddesinde,yukarýda açýklanan merkeziyönetim kapsamýndaki kamuidarelerinden baþka bir degenel yönetim kapsamýndakikamu idareleri ifadesi yeralmaktadýr. Bu idareler isemerkezi yönetim kapsamýn-daki kamu idareleri ile sosyalgüvenlik kurumlarý vemahalli idarelerden oluþmak-tadýr. Buna göre, kamukaynaðý kullanan birimlerinher ne kadar Kanunda farklýhükümlere tabi tutulan yön-leri bulunsa da Kanun kapsa-mýna alýnmalarý kamuda malidisiplinin saðlanmasý baký-mýndan önemli bir aþamadýr.

Kanunun 12 nci maddesinde,yukarýda ifade edilen ida-relerin bütçeleri düzenlenmiþve kamu idarelerince bubütçeler dýþýnda herhangi birad altýnda bütçe oluþturula-mayacaðý hükme baðlan-

mýþtýr. Yine burada da genel,özel, düzenleyici ve denet-leyici kurum bütçelerindenoluþan bir merkezi yönetimbütçesi, bu bütçe ile sosyalgüvenlik kurumlarý bütçelerive mahalli idareler bütçe-lerinin toplamýndan oluþangenel yönetim kapsamýndakiidarelerin bütçeleri sözkonusudur. Burada merkeziyönetim bütçesi içerisindeyer alan "özel bütçe" kavra-mýnýn anlam itibariyle ol-dukça deðiþikliðe uðradýðýgörülmektedir. Nitekim, dahaönce bir kavram kargaþasýyaratacak þekilde konsolidebütçe dýþýndaki baðýmsýzkurumlar ve mahalli idarelerbütçeleri için kullanýlan bukavram artýk merkezi idarebütçesi içersinde yer almak-tadýr. Burada, "özel bütçe"anlam olarak daha çokönceden kullanýlan "katma


Yasama organýnýn bütçehakkýnýn sýnýrlarý geniþ-letilmiþ ve bütçe birliði

ilkesine daha dayaklaþýlmýþtýr. Zira, 5018

sayýlý Kanuna ekli (I) sayýlýcetvelde yer alan 54, (II)sayýlý cetvelde yer alan

103 ve (III) sayýlý cetveldeyer alan 10 rakamlarýnýtoplarsak 167 adet idarebütçesinin Meclisin önünegeleceði anlaþýlmaktadýr.

bütçe" ifadesine yaklaþmak-tadýr.

Bütçe birliðini saðlamayayönelik olarak Kanunda yeralan bu düzenlemelerin yanýsýra genel yönetim kapsa-mýndaki kamu idarelerinebaðlý olarak kurulan dönersermaye iþletmeleri ilefonlarýn bütçelerinin de önce-likle ilgili idarelerin bütçeleriiçinde yer almasý,31.12.2007 tarihine kadarise tasfiye edilmesi, Kanunkapsamýndaki kamu idare-lerine iliþkin olarak, bazýistisnalar hariç olmak üzere,diðer kanunlarda 1050 sayýlýMuhasebe-i Umumiye Kanu-nu, 6245 sayýlý HarcýrahKanunu ve 832 sayýlý Sa-yýþtay Kanunu hükümlerinetabi olunmadýðýna dair istis-na veya muafiyet getiren hü-kümler ile Kanunun yayý-mýndan önce yürürlüðe girenve kamuda tesis edilmekistenen mali disiplin anlayý-þýna engel olabilecek türdekitüm düzenlemelerin01.01.2005 tarihi itibariyleyürürlükten kalkmasý da yine5018 sayýlý Kanunun malidisiplini saðlamaya yönelikolarak öngördüðü diðer dü-zenlemelerdir.

Yukarýda kýsaca açýklanmayaçalýþýldýðý üzere, 5018 sayýlýKanun ile Kamu Mali Yöne-timi anlayýþýmýzda önemli

deðiþikliklere gidilmekte,kamu kaynaðý kullanan bi-rimler büyük ölçüde buKanun kapsamýna alýnmak-tadýr. Ancak, Avrupa BirliðiKomisyonuyla yapýlan bazýikili uygulama anlaþmala-rýnda, Avrupa Birliði fonlarý-nýn kullanýmýna ve kontro-lüne iliþkin olarak 5018 sayýlýKanun hükümlerinden olduk-ça farklýlýk arz eden bütçe-leme, harcama, muhasebe vedenetim usulleri yer ala-bilmektedir. Her ne kadar buanlaþmalar 5018 sayýlýKanun yürürlüðe girmedenevvel yapýlmýþ olsalar da buKanunun 01.01.2005 tari-hinden itibaren fiilen yürür-lüðe girmesiyle birlikte içhukuk kurallarý ile dýþ hukukkurallarý arasýnda bir takýmsýkýntýlar yaþanacaðý açýktýr.

Konuya iliþkin olarak 5018sayýlý Kanunun 2 ncimaddesinin ikinci fýkrasýndayer alan, "Avrupa Birliðifonlarý ile yurt içi ve yurtdýþýndan kamu idarelerinesaðlanan kaynaklarýn kullaný-mý ve kontrolü de ulus-lararasý anlaþmalarýn hü-kümleri saklý kalmak kay-dýyla, bu Kanun hükümlerinetabidir." hükmünden bu türkaynaklarýn da kullaným vekontrolünün söz konusuKanuna tabi olacaðý anlaþýl-maktadýr.

Maddede geçen "uluslararasýanlaþmalarýn hükümleri saklýkalmak kaydýyla..." ifade-sinden; 5018 sayýlý Kanundaolmayan ya da bu Kanunaaykýrý hükümler içerse dahiöncelikle uluslararasý anlaþ-ma hükümlerinin uygu-lanacaðý anlaþýlmaktadýr. Buanlaþmalarda hüküm bulun-mamasý halinde ise 5018sayýlý Kanun hükümlerininuygulanmasý gerekmektedir.Maddenin yorumlanmasýndaburaya kadar bir sýkýntýyoktur ancak, eðer ulus-lararasý anlaþmalarda sözkonusu fonlarýn kullaným vekontrolünde 5018 sayýlýKanuna tabi olunmayacaðýyönünde hüküm bulunur isebu durumda, tamamýylaanýlan Kanun kapsamýdýþýnda kalýnýp kalýnmayacaðýhususunda tereddütler oluþ-maktadýr.

Kanunun 2 nci maddesinde"uluslararasý anlaþmalar"ibaresi yer aldýðýndan her-hangi bir uluslararasý anlaþ-maya böyle bir hüküm konul-masý halinde 5018 sayýlýKanundan muaf olunacaðýdüþünülebilir. Ancak, böylebir karara varabilmek içinöncelikle "uluslararasý and-laþma" türlerinin incelenmesigerekmektedir. Genel olarak,uluslararasý anlaþmalaryapýldýktan sonra bunlarýn


Meclis tarafýndan, onaylan-malarýnýn bir kanunla uygunbulunmasý gerekmektedir.Meclis tarafýndan onaylan-masý uygun görülen bir ulus-lararasý andlaþma dahasonra Bakanlar Kuruluncaonaylanarak yürürlüðe gir-mektedir ki, bunlara "çerçeveandlaþma" denilmektedir. Birde, bu çerçeve andlaþmalarýnuygulanmalarýna iliþkin ola-rak yapýlan "uygulama anlaþ-malarý" vardýr ki; bunlarýMeclisin uygun bulma zorun-luluðu yoktur, yayýmlan-malarýyla yürürlüðe girerler.Kanunda geçen uluslararasýandlaþma ibaresi Meclisonayýndan geçen "çerçeveandlaþmalarý" ile birlikteMeclis onayýna sunulmazorunluluðu olmayan "uygu-lama andlaþmalarý"ný da kap-samaktadýr. Bu durumda isebir uygulama andlaþmasýnakonulan hüküm ile 5018sayýlý Kanun kapsamýndançýkmak mümkün olabilecekmidir? sorusu akla gelmek-tedir.

Yukarýdaki sorunun boyutlarý5018 sayýlý Kanunun kapsa-mýný aþmakta, dolayýsýylakonunun, Anayasanýn "Millet-lerarasý andlaþmalarý uygunbulma" baþlýklý 90 ýncýmaddesi çerçevesinde deðer-lendirilmesi gereði ortayaçýkmaktadýr.

Anayasanýn 90 ýncý madde-sinin birinci fýkrasýnda,Türkiye Cumhuriyeti adýnayabancý devletlerle ve millet-lerarasý kuruluþlarca yapýla-cak olan andlaþmalarýn onay-lanmasýnýn, Meclisin onayla-mayý bir kanunla uygunbulmasýna baðlý olduðuhükmü mevcuttur. Üçüncüfýkrasýnda ise milletlerarasýbir andlaþmaya dayananuygulama andlaþmalarýnýn ...Meclis tarafýndan uygunbulunma zorunluluðu olma-dýðý belirtilmektedir. Ancak,bu hüküm önceden Meclisonayýndan geçen uluslararasýçerçeve anlaþmanýn hüküm-lerinin uygulanmasýna iliþkinolarak hazýrlanan ve çerçeveanlaþma ile Türk kanunlarýnaaykýrý hususlar içermeyenuygulama anlaþmalarý içingeçerlidir. Bu noktadanhareketle, Meclis onayýndangeçen çerçeve anlaþma-larýnda yer almayan ve 5018sayýlý Kanuna açýkça aykýrýolan düzenlemeleri, uygu-lama anlaþmalarýyla yasalzemine oturtmaya çalýþmak,ayný zamanda yasama yetk-isinin devri gibi bir sonuçdoðuracaðýndan, bu Anaya-sanýn 7 nci maddesine aykýrý-lýk teþkil edebilecektir. Kaldýki, 90 ýncý maddenin dör-düncü fýkrasýnda, "TürkKanunlarýnda deðiþiklik geti-ren her türlü andlaþmalarýn

yapýlmasýnda birinci fýkrahükmü uygulanýr." denilmeksuretiyle Meclisin yasamayetkisi açýk bir þekildegüvence altýna alýnmýþtýr.

Anayasanýn yukarýdaki hü-kümleri ve 5018 sayýlýKanunda geçen, "uluslararasýanlaþmalarýn hükümleri saklýkalmak kaydýyla bu Kanunhükümlerine tabi deðildir."ifadesi birlikte deðerlen-dirildiðinde, Avrupa Birliði-nden saðlanan kaynaklarýnkullanýmý ve kontrolünde5018 sayýlý Kanun hüküm-lerinin bütünüyle ya dakýsmen dýþýnda kalýnabilmesiiçin, öncelikle düzenlemeninMeclis onayýndan geçençerçeve andlaþmada yeralmasý gerekmektedir. Çerçe-ve andlaþmada yer almak-sýzýn sadece uygulama and-laþmalarý ile getirilen hüküm-lerle 5018 sayýlý Kanunhilafýna bir düzenleme yapýl-masý halinde, Meclisin onayýhatta haberi dahi olmaksýzýnMeclis tarafýndan kabuledilen bir yasanýn yürür-lükten kaldýrýlmasý gibi birsonuç ortaya çýkacaðýndanböyle bir düzenlemenin hemakla hem de Anayasayauygun olmayacaðý açýktýr.


Merhaba...

Bu sayýda Avrupa Birliði veTürkiye'nin bu baðlamýndakigündeminde yer alan farklý birkaç konuya deðinmek istiyo-rum, bunlardan ilki ve enönemlisi, malum olduðu üzeregündemin mayýs baþýna kadarsýcak olmasýný saðlayanAvrupa Birliðine yeni üye ülkekatýlýmlarýdýr.

Beþinci Dalga AvrupaBirliði Kýyýlarýnda

1 Mayýs 2004 AvrupaBirliðinin geliþme tarihinde"büyük dalga" olarak anýlmasýgereken bir dönüm noktasýdýr.Avrupa Birliði vatandaþlarýnýnherbirine 26 Euro'ya malolacak olan bu beþincigeniþleme ile Avrupa Birliði 25üyeli bir bütünleþmeye adýmatmýþ ve 1 Mayýs 2004itibarýyla Güney Kýbrýs, ÇekCumhuriyeti, Estonya, Maca-ristan, Letonya, Litvanya,Malta, Polonya, Slovakya veSlovenya AB'nin yeni üyelerii

olmuþlardýr.

"Geniþleme dalgasý" AvrupaBirliði kýyýlarýna beþinci kezvurmuþtur da peki diðer dörtdalga ile geniþleme hangiülkeleri kapsamýþtýr? sorusu-na yanýt için geniþlemenintarihine gitmek gerekir. Ýlkgeniþleme 1973 yýlýnda Dani-marka, Ýrlanda ve Ýngilte-re'nin katýlýmý ile gerçekleþti-rilen Kuzey Geniþlemesidir.Ýkinci geniþleme ise Akdenizveya Güney Geniþlemesi diyeadlandýrýlan ve 1981 yýlýndaYunanistan'ýn, 1986 yýlýndaPortekiz ile Ýspanya'nýn katý-

lýmlarý (üçüncü geniþleme)ii

sonucunda yaþanan vedördüncü geniþleme ise 1995yýlýnda Avusturya, Finlandiyave Ýsveç'in katýlýmý ile gerçek-leþtirilen Ýkinci KuzeyGeniþlemesidir.

Geniþlemeye konu olan alanýngeniþliði ve kültürel çokses-liliði açýsýndan daha öncekigeniþlemeler ile karþýlaþtý-rýldýðýnda, son geniþlemenin"türünün kendine özgü" olduðuhemen farkedilmektedir. "Tü-rünün kendine özgü" oluþununetki ve sonuçlarý; bu geniþ-leme sonucunda Avrupa Bir-liði pazarýna 100 milyondanfazla insanýn katýlýmý ile, hemeski hem de yeni üye devlet-lerin ekonomik olarak büyü-mesine desteðinde, yeni iþkapasitelerinin yaratýlma-sýnda, bazý konularda ortakpolitika benimsenmesi nede-niyle Avrupa yurttaþlarýnýnyaþam kalitesinin artýþý ilebölgesel olarak istikrar artý-þýnýn yaný sýra 350 milyoncivarýnda bir nüfusla AvrupaBirliðinin dünya üzerindekietkinliðinin artmasýnda dagörülebilecektir.

Geniþlemenin, Avrupa Birliði-nin geleceði üzerinde politik veekonomik olarak olumlu so-nuçlarýnýn yanýsýra, mali an-lamda olumsuz etkileri deözellikle baþlangýçta yaþana-caktýr. Muhtemel olumsuzetkiler, yeni katýlan ülkelerinyapýsal ve bölgesel sorun-larýnýn henüz tamamýyle gider-ilmemiþ olmasýndan kaynak-lanmaktadýr. Bu amaçla vesadece birliðe yeni katýlanülkelerin kullanýmý için kaynak


ÖteYandan“AvrupaBirliði”

Gülizar GÜRSOYDevlet Bütçe Uzmaný

[email protected]

ayrýlmýþ olmakla birlikte,AB'nin makro ekonomik gös-tergelerinde bu geniþlemedenkaynaklanan bazý deðiþiklik-lerin yaþanmasý kaçýnýlmazgörülmektedir.

Avrupa Günü

9 Mayýs 1950 tarihinde FransýzDýþiþleri Bakaný Robert Schu-mann tarafýndan açýklanan ve"Schumann Planý"iii olarakanýlan planda yer alan;Almanya ile Fransa'nýn kömürve çelik kaynaklarýnýn yöneti-minin ulus ustü bir otoriteyeverilmesi önerisinin bugünküAvrupa Birliðinin ilk adýmýolarak olarak kabul edilmesinedeniyle, 9 Mayýs günü 1973yýlýndan itibaren AvrupaGünü olarak kutlanmaktadýr.Mayýs baþýnda yaþanan büyükgeniþleme ise 2004 yýlý 9Mayýsýný yani Avrupa Gününüdaha özel kýlmýþtýr.

Türkiye'nin AB ÜyeliðininEkonomik Etkileri

Türkiye'nin üyeliði durumundasonuçlarýn ne olacaðý soru-suna yanýt kýsmen, HollandaEkonomik Politika AnalizBürosu tarafýndan yapýlmýþolan Türkiye'nin AB Üye-liðinin Ekonomik Etkilerikonulu araþtýrma raporundayer almaktadýr. Ülkemizin ABTek Pazarýna katýlýmý, ku-rumsal reformlar ve iþçilerinserbest dolaþýmý çerçevesindegöç temelinde üç ana baþlýkaltýnda olasý etkilerin ince-lendiði raporda yer alantespitlerin bir kýsmýndanburada kalýn çizgiler halindesöz etmek istiyorum. Bunlar,

Türkiye'nin katýlýmýnýn Birlikekonomisini olumlu yöndeetkileyeceði, bununla baðlantýlýolarak ticaretin artacaðý,Türkiye'de ise kiþi baþýGSMH'nýn %4 oranýndaartmasýnýn beklenebileceði, buoranýn Türkiye'nin kurumsalreform çalýþmalarýný baþarýylagerçekleþtirmesi halinde dahada fazla olabileceðidir.

Merkezi Uyum Birimi veFonksiyonu:

Kurumsal yeniden yapýlanmave kurumsal reform çalýþ-malarý gündeme gelince bukonudan doðrudan veyadolaylý olarak etkilenmemiþherhangi bir kamu kuruluþubulmak zordur. Maliye Bakan-lýðý'da yapýsal dönüþümeyönelik bu çalýþmalardanpayýna düþeni üstlenmiþ vegerekli çalýþmalarý sürdürmek-tedir. Reform çalýþmlarýçerçevesinde harcanan eforunönemli bir kýsmý MerkeziUyum Biriminde (CentralHarmonization Unit) yoðun-laþmaktadýr. Mali sisteminhenüz kavram olarak tanýþtýðýMerkezi Uyum Birimleriningörevi ve fonksiyonu nelerdir?sorusu aþaðýda teknik detay-lara girmeksizin bir ölçüdeyanýtlanmaya çalýþýlacaktýr.

Avrupa Birliðine aday vekatýlým aþamasýndaki ülkel-erde son yýllarda oluþturulanMerkezi Uyum Birimleri kamumali sistemi içinde konumu vefonksiyonlarý/sorumluluklarýitibarýyla oldukça önemli birmali aktördür. Merkezi UyumBirimleri, temel olarak AvrupaBirliðinin genel uygulamalarý

ile uluslararasý genel kabulgören denetim ve kontrolsistemlerinin ülke mali sistemiiçinde geliþtirilmesi, kamukuruluþlarýna yaygýnlaþtýrýl-masý ve kamu sektörü harca-malarýnýn kontrol ve içdenetim ilkelerinin uyum-laþtýrýlmasý, iyi iþleyen birsistem oluþturulup, bu sis-temin sürdürülebilirliði sað-landýktan sonra ise doðru maliyönetimin (sound financialmangement) saðlanmasýndansorumludurlar. Bir baþkaifadeyle, devlet bütçesinin yö-netim ve kontrolünün geliþti-rilmesi uyum birimleriningörevleri arasýndadýr. MerkeziUyum Birimi olarak görevyapmak üzere oluþturulanyapýlar, riskin yönetiminisaðlayacak mekanizmalarý veetkin kamu iç mali kontrolsisteminin çerçevesini oluþ-turmak ve sürdürmekten desorumludurlar.

Merkezi Uyum Birimleri etkinkamu iç mali kontrol sistem-inin çerçevesini oluþturmak vesürdürmek, AB baþarýlý uygu-lamalarýný ve uluslararasýgenel kabul görmüþ iç denetimve mali kontrol standartlarýnýkamu kurum ve kuruluþlarýnailetmenin yaný sýra, kontrol vedenetim birimlerini kavrayanmerkezi koordinasyon rolü-nü de üstlenmek duru-mundadýr. Yukarýda belirtilensorumluluk ve fonksiyonlarýnailave olarak harcama öncesimali kontrol ve iç denetimisürdürmekten görevli kamupersonelinin eðitimini sað-lamak amacýyla, kapsamlý bireðitim programýnýn hazýrlan-masý ve saðlanmasý /


sürdürülmesine yönelik önemlibir temel iþlevi ve rolü debulunmaktadýr.

Merkezi Uyum Birimlerinin,Kamu iç mali kontrolilkelerinin, özellikle de fonksi-yonel olarak baðýmsýz içdenetim ve yönetsel olarakhesap verebilirliðiniv oluþtu-rulmasý ile geliþtirip yaygýn-laþtýrýlmasý konusunda iticirolü sözkonusudur. AvrupaKomisyonunun iç denetimeyüklediði önem nedeniyle,etkili ve kaliteli bir iç denetimmekanizmasý geliþtirmek ko-nusunda Merkezi UyumBirimine düþen görev büyükönem kazanmaktadýr.

Merkezi Uyum Birimi kavramýile birlikte kullanýlan kavram-lardan birisi de "risk deðer-lendirme" olmaktadýr. Özelsektör için çok yeni olmayanbu kavram son zamanlardakamu sektörü içinde sýklýklakullanýlýr olmuþtur. Risk dene-timi ve kontrolü kavramý,kamu mali sistemini oluþturanbirimlerin, iþlemlerin, süreç-lerin vb. hangi noktada dahakýrýlgan olduðunun tespiti ilebu tespit sonucunda ulaþýlanönemli ve riski yüksek alanlarayönelik olmak üzere özel birkontrol ve denetim sisteminingeliþtirilmesi anlamýna gel-mektedir. Riskli alanlarýntespiti ve buna yönelik kontrolve denetim standartlarýgeliþtirilmesi ve bu alanlarailiþkin bilgi/eðitim ve standart-larýnýn sürekli güncel kal-masýný saðlamak MerkeziUyum Biriminin görevleriarasýndadýr.

Türk kamu sektörünün riskkavramýna aþinalýðý, 5018sayýlý Kamu Mali Yönetimi veKontrol Kanunu ile olmuþtur.Kanunun kendisi, en az riskkavramý kadar yeni ol-duðundan ýsýnma dönemininyaþandýðýndan söz etmekgüçtür, fakat en azýndan Türkkamu maliyesinin gündemine"risk " kavramý alýnmýþtýr. Türkiç mali kontrol sistemininçýktý/sonuç (output/outcome)ve/veya süreç bazlý olmaktanziyade girdiye odaklandýðý,kontrol ve denetimin mevzu-ata uygunluk çerçevesindeyapýldýðý düþünülecek olursa,performans denetimi, riskdenetimi, sistem denetimi vebilgi teknolojileri denetimi gibiyeni kavramlarýn kýsa süredeve saðlýklý biçimde sistemedahil edilmesinin ne denli güçolacaðý açýktýr. Bu nedenle yenisistemin oluþturulma esna-sýnda büyük ölçüde desteðeve kapsamlý bir eðitimegereksinim duyulmaktadýr.

Türkiye'de Merkezi Uyum Biri-minin görevlerini yerinegetirmek üzere iki farklýbirimin oluþturulmasý planlan-mýþtýr. Oluþturulmasý plan-lanan bu birimlerden ilki maliyönetim ile harcama öncesikontrol süreçlerine iliþkinstandart ve yöntemleringeliþtirilmesi, diðeri ise içdenetime iliþkin standart veyöntemlerin geliþtirilmesifonksiyonlarýný üstlenecektir.Öngörülen bu ikili yapýnýn maliyönetim, harcama öncesikontrol ve iç denetim kavram-larýnýn kendi özel dinamik-lerinin ve sýnýrlarýnýn netolarak tespiti açýsýndan faydalý

ve uygulamada bu iç dinamik-lerin yansýtýlmasýna imkanvereceðinden saðlýklý olabile-ceði düþünülmektedir.

Avrupa Birliðine katýlýmaþamasýndaki ülkeler ile adayülkelerin uygulama örnek-lerine bakýldýðýnda, uygula-manýn yeni olmasý nedeniyle,çok net sonuçlar eldeedilmemekle birlikte yaþanansorunlardan yola çýkýlarakkanunla ilgili yapýlacak çalýþ-malara yönelik bazý önerilergeliþtirmek mümkündür.

Yeniliðin her zaman güçlü birdirençle karþýlaþmasý olasýolduðundan, bu yeni malisistemin sistemli bir halklailiþkiler çerçevesinde kamu-oyunav aktarýlmak süretiylekamuoyunun desteðininkazanabilmesi gözardýedilmemesi gereken önemli birunsurdur. Bunun önemi, kanunile getirilen düzenleme, teorikolarak ne kadar iyi olursaolsun, uygulayýcýlar tarafýndanbenimsenmemesi durumundauygulamada eski sistemedönülebilmenin kolaylýðýndayatmaktadýr. Bu durumRomanya'da yaþanmýþ olup,yeni sistemin ilkeleri çer-çevesinde denetim yapmayerine geçmiþ deneyimleredayalý, sezgisel ve gelenekselyöntem tercih edilmiþtir.

Deðiþime en zor ve en geçayak uyduran unsurun kültürbirikiminin deðiþimi olduðudüþünüldüðünde kurumsalkültürün kýsa sürede deðiþerekyeni ilkelere ayak uydurmasýbugünden yarýna olmasýbeklenen bir þey deðildir, fakat


ilkelerin kabul edilmesi,benimsenmesi, desteklenmeside büyük adýmlar olarakdeðerlendirilmelidir. Bu ne-denle sürekli ve kapsamlý birtanýtým ile eðitim ilk aþamadaöncelikle üzerinde durulmasýgereken hususlardýr.

Farklý kamu kurum ve kuru-luþlarýnda mali yönetim,harcama öncesi kontrol ve içdenetim fonksiyonlarýný yerinegetirecek görevililer arasýn-daki koordinasyonu saðlay-acak olan sistemli biriletiþimin geliþmesine yönelikçerçevenin oluþturulmasý ileSayýþtay ile koordinasyonunsaðlanmasý önemli birhusustur. Ayrýca, aday vekatýlým aþamasýnda olanülkelerin Merkezi Uyum Birim-leri ile saðlanacak bir iletiþimve koordinasyon baðlantýsý dadeneyimlerin paylaþýlmasýnýsaðlayacaðýndan tekerleðinyeniden icad edilmesine gerekkalmayacaktýr.

Son olarak, Merkezi UyumBiriminin mali sistem içindekifonksiyonunun, konumunun ve

rolünün tam ve net bir biçimdeherhangi bir tereddüde yerbýrakmayacak þekilde taným-lanmasý gerekmektedir. Birbaþka deyiþle Merkezi UyumBiriminin mali yönetim, içkontrol ve iç denetim ile ilgiliolarak fonksiyonunun, bufonksiyonlarýn birbirleri ileilintilerinin, uyumlarýnýn vekoordinasyonlarýnýn nasýlsaðlanacaðýna iliþkin taným-larýn yapýlmasý büyük önemtaþýmaktadýr.

Genel olarak deðerlen-dirildiðinde, kamu kurumlarýtarafýndan yürütülen bu çalýþ-malar, büyük bir yapýsaldeðiþim ve dönüþümün par-çalarýdýr. Ancak bütün parça-lar tamamlanýnca yapýsaldönüþümün resmi net olarakgörülebilecektir. Tam bunoktada özellikle vurgulamakistediðim husus, yasalçerçevede gerçekleþtirilen budönüþümlerin hayata geçir-ilmesinde yani doðru vesaðlýklý uygulanmasýnda(sound implementation) tümtaraflara büyük sorumlulukdüþmektedir. Bir baþka ifade

ile, bu sadece kamu kuru-luþlarýnýn taþýmasý gereken birsorumluluk olmayýp vatan-daþlar, sivil toplum örgütleri,politikacýlar ve özel sektörünyani tüm taraflarýn üstlenipsahip çýkmasý ve içselleþtir-ilmesi gereken bir sorumlulukolmaktadýr.. Ancak bu du-rumda yasal deðiþikliklerigerçekleþtirmek için harcananzaman, sarfedilen çaba vetahsis edilen kaynak anlamkazanacaktýr.

Gelecek sayýda görüþmeküzere hoþçakalýn.


i Kronolojik sýralamaya göre ABÜyeliði için baþvuru tarihleri;Kýbrýs 3 Temmuz 1990Malta 16 Temmuz 1990Macaristan 31 Mart 1994Polonya 5 Nisan 1994Slovakya 27 Haziran 1995Letonya 13 Ekim 1995Estonya 24 Kasým 1995Litvanya 8 Aralýk 1995Çek Cumhuriyeti 17 Ocak 1996Slovenya 10 Haziran 1996

ii 2. ve 3. geniþlemeyi tek geniþlemeolarak görmek ve bu durumda 1Mayýs 2004 tarihinde yaþanangeniþlemeyi de 4. geniþleme dalgasýolarak adlandýrmak mümkündür.

iii Konu ile ilgili detaylý bilgiye AvrupaKomisyonu Türkiye Temsilciliðininweb sayfasýndan ulaþýlabilir<http://www.deltur.cec.eu.int>

iv Yönetsel hesap verilebilirlik kavramýile ifade edilmek istenilen, kamugörevlilerinin kendilerine tanýnan vekullandýklarý yetkileri dolayýsýylasorumluluk taþýmalarýdýr.

v Burada kamuoyundan kasýt poli-tikacýlar, vatandaþlar ile kamukurum ve kuruluþlarýdýr, yani malisistemin doðrudan ve dolaylý tarafýolanlar.

Analitik Bütçe Sýnýflandýr-masý kod gruplarýndan biriolan "Finansman TipiSýnýflandýrma (FTS)" ifa ettiðigörev itibariyle yanlýþ yorum-lanmaya veya var olmanedeni dýþýnda yanlýþ misy-onlar yüklenmeye açýk olanbir kod grubudur.

Bilindiði üzere FTS, Harcamave Borç Vermenin kodlandýðýsýnýflandýrmada üçüncü sýra-da yer alan bir kod grubudur.Tek düzeyli ve tek haneli birkod grubu olup sýrasýyla:

1. Genel Bütçe2. Katma Bütçe3. Sos. Güv. Kur.

4. Özerk Kuruluþlar5. Döner Sermaye6. Özel Ödenekler7. Dýþ Proje Kredileri8. Bütçe Dýþý Fonlaroluþmaktadýr.

FTS, mali yapýmýzýn birzorunluluðu olarak oluþtu-rulmuþ bir kod grubudur.Temel hareket noktasý, dýþproje kredileri ve özelödenekler gibi bütçenin yýllýkolmasý ve belli gelirlerin belligiderlere tahsis edilmemesiilkelerinin istisnasý olandurumlarýn uygulamadayoðun bir takip gerektirmesive bu ihtiyacýn da FTS ilekarþýlanmasýdýr.

1050 sayýlý MUK 55. mad-desinde düzenlenmiþ olan"Þartlý Baðýþ ve Yar-dýmlar"ile maddenin devamý veyatamamlayýcýsý olarak düzen-lenen yýlý bütçe kanunlarýn-daki özel ödeneðe iliþkinhükümler, özel ödenek kayýt-larýnýn ertesi yýla devrineimkan tanýmaktadýr. Deviriþlemlerinin bir gereði olarakhem kesin hesap kanunundahem de yýl içinde yapýlandevir iþlemlerinin Sayýþtaykaydýnda önceki yýl tertibi veözel ödeneði ile iliþki kurul-masý gerekmektedir.

Ayný þekilde dýþ proje kredi-leri de bütçe yapýmýz içinde


FÝNANSMAN TÝPÝ SINIFLANDIRMA

42

BÜTÇE

ANALİZ

önemli bir yere sahip olup,hem yýl içinde bu amaçlayapýlan eklemelere muhtelifkanunlarla konulmuþ olansýnýrlamalarýn takip edile-bilmesi hem de yýl sonunakadar harcama prosedürübakýmýndan belli bir aþamayagelmiþ olan dýþ proje kredi-lerinin ertesi yýl kullanýl-masýna imkan saðlanmasýaçýsýndan bütçede belirginolarak takip edilmesi gerek-mektedir.

Ýþte özellikle bu iki hususunbütçede takibinin saðlanmasýamacýyla FTS geliþtirilmiþolup, tanýmlanan bu ikihususun dýþýnda kalan diðerödenekler de "bütçe türü"olarak tanýmlanmýþtýr.

Burada yanýlgýlara nedenolan anlayýþ bir bütçede hem1. Genel Bütçe hem de 2.Katma Bütçe (veya 3., 4. veya5.) ödeneklerinin bulunacaðýdüþüncesidir.

Yani FTS'den beklenen birtakým misyonlar ile "B-Cetveli"nin misyonlarýkarýþtýrýlmaktadýr.

Bu konuya açýklýk getirmekamacýyla yandaki þekil oluþ-turulmuþtur. Bu þekle görebütçe gelir türleri onlarcaolabilirken, ödenek açýsýndaniki çeþit gelir türü vardýr.Bunlar;

1. Normal Gelir2. Özel Gelir

Bunlara bir de borç yöneti-minden gelen Dýþ ProjeKredilerini eklersek, ödenekaçýsýndan takip edilecek üçtür finansman olmuþ oluyor. Dolayýsýyla "A-Cetvelinde" ;1- Normal Ödenek2- Özel Ödenek3- Dýþ Proje Kredisi

bulunmuþ oluyor.

Hemen þunu belirtmekgerekir ki genel bütçeli birkuruluþ bütçesinden Özerkbütçeli bir kuruluþa yardýmyapýlýyorsa, böyle bir tertibinilgili genel bütçeli kuruluþtakiFTS kodu "1- Genel Bütçe"dir.Çünkü FTS ödeneðin kayna-ðýný sorgular giderin ta-hakkuk ettirildiði yeri deðil.Örneðin Enerji ve TabiiKaynaklar Bakanlýðý bütçe-sinden MTA'ya yapýlanyardým tertibinin FTS kodu"1-Genel Bütçe" olacaktýr.

Burada akla gelen soru þu:Katma Bütçeli bir idareörneðin Bayýndýrlýk ve ÝskanBakanlýðýna bina yaptýrmakamacýyla ödenek aktarýrsaödeneðin Bayýndýrlýk ve ÝskanBakanlýðýndaki tertibinin FTSkodu "1- Genel Bütçe" miolmalýdýr, yoksa "2-KatmaBütçe" mi olmalýdýr?

Cevap "1-Genel Bütçe" olma-lýdýr. Çünkü Katma Bütçelikurumun bütçesinden Bayýn-dýrlýk ve Ýskan Bakanlýðýnaaktarma iþlemi yapýlýrken,Katma Bütçeli kurumun1- "A-Cetveli"nden ödenekdüþülür.2- "B-Cetveli"nden Hazineyardýmý düþülür.

Böylece ödenek tekrar genelbütçenin ödeneði haline gelirve Bayýndýrlýk ve ÝskanBakanlýðýnda "1-Genel Bütçe"olarak kodlanýr.

Ayný soruyu (mevzuatyönünden olabilirliðini birkenara býrakarak) BDDK'nýnBayýndýrlýk ve Ýskan Bakan-lýðýna bir bina yaptýrmakistediðinde ne olacaðý þek-linde sorarsak:

BDDK, binanýn parasýný nakitolarak Bayýndýrlýk ve ÝskanBakanlýðýnýn ilgili sayman-lýðýna yatýracak olup, busaymanlýk her halükardaGenel Bütçe saymanlýðý ola-caðý için para genel bütçeyegelir kaydedilecek ve gider deBayýndýrlýk ve Ýskan Bakanlýðýbütçesinde "1-Genel Bütçe"olarak kodlanacaktýr. Veyamevzuatý gereði “6-ÖzelÖdenekler” olarakkodlanacaktýr. Ama hiçbirzaman “4-Özerk Kurumlar”kodunu almayacaktýr.


Son olarak 2003 yýlýnýn son

çeyreðine iliþkin resmi

büyüme rakamlarý açýklandý.

Harcamalar yöntemiyle

hesaplanan GSYÝH geliþme

hýzý, geçen yýlýn ayný döne-

mine göre %6.1, GSMH ise

%7.2 artýþ göstermiþtir.

GSMH, cari fiyatlarla %18.3

oranýnda artarak 97.176.897

Milyar TL, sabit fiyatlarla

%7.2 oranýnda artarak

30.992 Milyar TL olarak

gerçekleþmiþtir.

IV üncü çeyrekte büyüme

rakamlarý hedeflerin üze-

rinde gerçekleþmiþtir. Bunun

baþlýca nedeni uzun süredir

eksi büyüme gösteren inþaat

sektöründe yaþanan %1.3 lük

toparlanmadýr. Ayrýca, sanayi

üretiminde %9.2, ticaret,

ulaþtýrma ve haberleþme ile

ithalattan alýnan vergilerde

yaþanan sýrasýyla, 9.2, 7.5 ve

23.7 oranlarýndaki artýþlarda

büyüme rakamlarýný tahmin-

lerin üzerinde tutmuþtur.

2003 yýlýnýn genelinde

büyüme rakamlarý üzerinde

olumlu etkisi olan taþýt

araçlarý özel üretimi, son

çeyrekte de %48.6 lýk artýþ

göstermiþtir. Milli gelir

rakamlarý üzerinde önemli

ölçüde etkisi olan tarým

sektöründe ise 2003 yýlýnýn

birinci çeyreðinden sonra

devam eden düþüþ bu

dönemde de devam ederek

%9.6 oranýnda gerçek-

leþmiþtir. Bankacýlýk sektörü

hakkýnda bilgi veren mali

kuruluþlarda ise %3.2

oranýnda küçülme yaþan-

mýþtýr.

Harcamalar yönüyle milli

gelir rakamlarýný incele-

diðimizde, özel nihai tüketim


EKONOMİK

VERİLER

GSMHHazýrlayan: Ferhat AYDOÐDU

harcamalarýnda sabit fiyat-larla %10.3 lük büyümegörülmektedir. Özel tüke-timde yaþanan bu büyümeninbaþlýca nedenleri arasýnda,ertelenmiþ talebin faiz oran-larýnda yaþanan düþüþ ilebirlikte ortaya çýkmasýný vetüketim amaçlý bankalardankullanýlan kredi miktarý ilekredi kartý kullanýmlarýnýn daartmasýný sayabiliriz. Dev-letin nihai tüketim harca-malarýnda yaþanan %4.2 likdüþüþ ise uygulanan sýkýmaliye politikasýnýn birsonucu olarak ortaya çýk-maktadýr. Son çeyrekte piya-salar üzerinde daha fazlahissedilmeye baþlanan olum-lu havanýn etkisi ile, gayrisafi sabit sermaye oluþumu2002 yýlýnýn ayný döneminegöre %19.2 oranýndaartmýþtýr. Ekonominin büyü-düðüne bir iþarette dýþticaret hacmimizin giderekartmasýdýr. Ancak buradadikkat edilmesi gereken konubu büyümenin sürekli ithalatlehine olmasýndan dolayýoluþan cari açýktýr. Mal vehizmet ihracat ve ithalatý sonçeyrekte sýrayla %16.9 ve%33 oranýnda artýþ göster-miþtir.

2003 yýlý sonunda hedefler ilegerçekleþmelere baktýðýmýz-

da uygulanan programýnsonuçlara olumlu yansýdýðýnýgörmekteyiz. 2003 yýlýnýngenelinde sanayi, ticaret,ulaþtýrma ve haberleþmesektörleri ile ithalden alýnanvergilerde yaþanan sýrayla %7.8, 8.1, 8.4 ve 23.7 oran-larýndaki büyüme, milli gelirrakamlarýný hedefleneninüzerine taþýmýþtýr. Diðertaraftan tarým ve inþaatsektörleri ile mali kuru-luþlarda yaþanan sýrayla %2.5, 9.0, 6.3 lük küçülmebüyümeyi olumsuz etkile-miþtir.

2004 yýlýnýn ilk çeyreðineiliþkin büyüme rakamlarý daaçýklanmaya baþlandý. Aylýkaçýklanan sanayi üretiminegöre, yýlýn ilk iki ayýndatoplam sanayi üretimi geçen

yýlýn ayný ayýna göre sýrayla7.3, 15.7 ve 14,9 luk artýþgöstermiþtir. Üç aylýk orta-lama ise 13.9 olarak gerçek-leþmiþtir. Ýmalat sanayisektörü ise özellikle taþýtaraçlarý sektöründe yaþanan%85.4 lük artýþ ile Martayýnda %17 oranýndabüyümüþtür. Büyüme rakam-larý üzerinde genel belirleyiciolan sanayi üretimindeyaþanan bu artýþlar, sondönemlerde toparlanmayaçalýþan inþaat sektörü veartan ihracat ve ithaldenalýnan vergilerin de etkisi ile2004 ün ilk çeyreðine iliþkinbüyümenin %5 lerin üzerindegerçekleþeceði tahmin edil-mektedir.


GSMH % GSYÝH % GSMH GSMH

(Trilyon TL.) (Milyon $.)

Hedef 5 5,1 354.575 200.325

Gerçekleþme 5,9 5,8 356.681 239.235


2004 yýlýnýn ilk dört aylýk döne-minde gerçekleþen enflasyonverileri özellikle TÜFE'de (%2.8)%12 olan yýl sonu hedefinerahatlýkla ulaþýlacaðýný göster-mektedir. Bununla birlikte, aðýrkýþ þartlarý nedeniyle tarýmfiyatlarýnda görülen yüksekoranlý artýþlar ve kamusal ürün-lere yapýlan zamlar TEFE'de%12 olan yýl sonu hedefinin%77 sine (%9.3) ilk dört aydaulaþýlmasý sonucunu doður-muþtur. Sözkonusu geliþme

TEFE yýl sonu hedefininyakalanmasýnda sýkýntý doðura-bilecektir. Diðer yandan ilk dörtayda kümülatif bazda TÜFE'nin,TEFE'nin üçte biri düzeyindekalmasý enflasyon açýsýndanhenüz talep bazlý bir sýkýntýnýnolmadýðý ve toptan eþyadayaþanan artýþlarýn tüketiciyeyansýtýlmadýðýný göstermek-tedir.Önümüzdeki dönemeiliþkin olarak tarýmsal fiyatlarýnmevsimsel etkilerle düþüþ eðil-imine girecek olmasýnýn TEFE'yi

olumlu yönde etkilemesi beklen-mektedir. Bununla birlikte,çekirdek enflasyon olarakadlandýrýlan özel sektör imalatsanayi artýþ oranlarý dövizkurlarýnda yaþanan hýzlýyükseliþ nedeniyle Nisan ayýnda%1.5 oranýnda artýþ göster-miþtir. Sözkonusu eðilimindevam etmesi, önümüzdekidöneme iliþkin olarak TEFEüzerinde olumsuz bir baskýyaratacaktýr.

ENFLASYON

2003 yýlý, dýþ ticarette önemligeliþmelerin yaþandýðý bir yýlolarak geride kalmýþtýr. 2004yýlýnda ekonomik büyümeninsürdürülmesi, enflasyonlamücadele ve yüksek iþsizlikoranlarýnýn düþürülmesinde,dýþ ticaret özellikle de ihracatbüyük önem arz etmektedir.

2003 yýl sonu ve 2004 yýlý ilküç aylýk gerçekleþmelerebaktýðýmýzda ihracatýn mev-cut performansýný sürdür-düðünü, bunun yanýndaithalat rakamlarýnda ise ihra-cata oranla daha hýzlý birartýþ görmekteyiz. Bu þartlaraltýnda dýþ ticaret açýðý dagiderek artmaktadýr. Dýþticaretin bu þekilde sürekliaçýk veriyor olmasý, kýsavadede Merkez Bankasý re-zervlerinin güçlü olmasýn-dan dolayý önemli bir prob-lem gibi gözükmemesine rað-men uzun vadede üzerindedüþünülmesi gereken birsorundur. Dýþ ticaretimizinihracattaki olumlu geliþme-lere raðmen bu þekilde sü-rekli açýk vermesinin neden-lerini, birkaç baþlýk altýndaaçýklamak mümkündür.

Ýlk olarak hammadde ve aramal ithali toplam ithalatrakamý içinde önemli birpaya sahiptir. Üretimde mey-dana gelen artýþ ithalatta dabir artýþa neden olmaktadýr.Bundan dolayý daha fazlaüretmek ve dolayýsýyla dahafazla ihracat yapmak içindaha fazla ithalat yapmakzorunda kalýyoruz.

Ekonomide yaþanan olumlugeliþmelerle birlikte tüketimharcamalarýnda da artýþlargözlenmektedir. Özellikle faizoranlarýnda yaþanan düþüþ-lerle birlikte bankalarýn uy-gun þartlarda tüketici kredi-leri sunmasý önemli ölçüdetüketimi artýrmaktadýr. Tüke-timde yaþanan bu artýþ isedýþ ticaret rakamlarýnýolumsuz etkilemektedir. Ýçtüketimin bu þekilde canlan-masý ihracat rakamlarýnýdüþürürken ithalat rakam-larýnýn artmasýna ve dýþticaret açýðýnýn büyümesineneden olmaktadýr. Ayrýcauygulanan ekonomik prog-ram sonucu Türk Lirasýnýnönemli ölçüde deðerlenmesi,

ihracatýmýzý olumsuz etki-lerken ithalatý artýrmaktadýr.

Bunun yanýnda ihracatýn buperformansý sürdürmesin-deki temel faktörlerden biri,kriz dönemlerinde yaþananyoðun iþsizlikten dolayý reelücret düzeylerinde yaþanandüþüþlerdir. Reel ücretdüzeylerinin düþük olmasýdýþ pazarlarda rekabetettiðimiz ülkelere karþý ihra-catçýlarýmýz lehine birmaliyet avantajý doðurmak-taydý. Ancak son dönemlerdeyaþanan ekonomik canlan-mayla birlikte reel ücretdüzeylerinde bir artýþ beklen-tisi oluþmaktadýr. Mevcutöngörü gerçekleþtiði taktirdedýþ pazarlardaki rekabetüstünlüðümüzü kaybetmegibi bir risk ile karþýlaþ-mamýz mümkündür. Reelücret artýþlarý, istikrarlý birbüyüme için kilit bir rolesahip olan ihracatýmýzýn kar-þýlaþabileceði en önemli so-runlardan biri olarak karþý-mýza çýkmaktadýr.


DIÞ TÝCARET


Konsolide bütçe gelirleri ilk üçayda 23,8 katrilyon lira olarakgerçekleþirken konsolide bütçegiderleri 30,8 katrilyon liraolarak gerçekleþti. Bütçenin buperformansý Hazinenin Ocakayýnda 7,3 Katrilyon lira Þubatayýnda 8,9 Katrilyon lira Martayýnda 9,4 Katrilyon lira nakitaçýðý vermesine nedenolmuþtur. Söz konusu açýk:

Ocak ayýnda 1.6 katrilyon liranet dýþ, 5.3 katrrilyon lira net iç,

Þubat ayýnda 1 katrilyon lira netdýþ, 10 katrilyon lira net iç,

Mart ayýnda -871 milyar lira netdýþ, 13.7 katrilyon lira net içborçlanmayla karþýlanmýþtýr.

Borçlanmada yaþanan bu songeliþmeler neticesinde Konso-lide bütçenin toplam borç stoku2003 yýlýndaki 202.7 milyardolar seviyesinden Ocak ayýnda213.8 milyar dolara, Þubatayýnda 216 milyar dolara Martayýnda da 217.9 milyar dolaraçýkmýþtýr. 2003 yýl sonundaki %69 iç borç, %31 dýþ borç þeklin-deki daðýlým 2004 yýlý mart ayýsonunda % 71 iç % 29 dýþ borçþeklinde deðiþmiþtir.

Bu dönem sonunda Ýç borcunalacaklýlara göre daðýlýmý:

Piyasa % 36 dan %42 yeçýkarken, kamu kesimine olanborç % 33 den % 30 a düþ-müþtür.

Dýþ borcun alacaklýlara göredaðýlýmýnda önemli bir deði-þiklik olmamýþtýr.

BORÇLANMA

ÝÇÝndekÝler bÜtÇe dÜnyasistrateji.akdeniz.edu.tr/wp-content/uploads/2016/10/... · yandan...

Documents