Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013

MUDANÇA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MINEIRA:

UMA ANÁLISE DA TRANSIÇÃO ENTRE O PROGRAMA ESTADO PARA RESULTADOS

E ESCRITÓRIO DE PRIORIDADES ESTRATÉGICAS

Paula Braga Batista Diego Otávio Portilho Jardim

Felipe Michel Santos Araújo Braga Welson Kleiton Antônio de Souza

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Painel 51/196 Novos formatos, novas institucionalidades

MUDANÇA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MINEIRA:

UMA ANÁLISE DA TRANSIÇÃO ENTRE O PROGRAMA ESTADO PARA RESULTADOS E ESCRITÓRIO DE PRIORIDADES ESTRATÉGICAS

Paula Braga Batista

Diego Otávio Portilho Jardim Felipe Michel Santos Araújo Braga Welson Kleiton Antônio de Souza

RESUMO O estudo analisa um processo de mudança organizacional na administração pública, qual seja o processo de transição entre o Programa Estado para Resultados e o Escritório de Prioridades Estratégicas, ambos do Governo de Minas Gerais. A metodologia de trabalho incluiu a análise documental de relatórios institucionais e das leis delegadas que estabeleceram a criação e/ou extinção dos órgãos, além de entrevistas realizadas com colaboradores que permaneceram na equipe de trabalho após a mudança organizacional promovida. As entrevistas foram realizadas a partir de questionário elaborado com base nos instrumentos para avaliação da mudança organizacional propostos por Neiva, E. R.& Paz, M.G.T. (2005). Apesar de tratar-se de uma mudança planejada, foram identificadas lacunas durante o processo de transição, bem como a realização de uma implementação adaptativa do que fora planejado. Os resultados demonstraram que a mudança organizacional ocorreu não apenas no âmbito estrutural, como também na política de gestão do órgão, em decorrência de alterações nas chefias das equipes e principalmente de um novo contexto institucional, impulsionado pela mudança na estratégia de atuação do Governo.

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INTRODUÇÃO

No início de 2003, visando colocar Minas Gerais em um caminho de

desenvolvimento sustentável, o governo mineiro implantou uma nova política

gerencial no estado. Esta nova política, o “Choque de Gestão”, diferencia-se das

outras reformas administrativas (reforma do Estado) por constituir uma adequação

institucional voltada para o desenvolvimento e por ter sido constituída numa

perspectiva integradora de políticas públicas (VILHENA; MARTINS; MARINI, 2006).

A primeira fase do choque de gestão (2003-2006) buscou reequilibrar a

situação financeira do Estado, de modo a possibilitar a atração de novos

investimentos. Neste momento foram remodelados, por exemplo, os processos de

gestão e suporte administrativo, com a criação das unidades de Planejamento,

Gestão e Finanças (SPGF) em todos os órgãos.

Em 2007, após o saneamento das contas públicas, iniciou-se a segunda

fase da mudança gerencial, com a implantação de uma gestão orientada para

resultados. Neste contexto, foi criado o Programa Estado para Resultados (EPR), por

meio da Lei Delegada nº 112/2007. O EPR assumiu a atribuição de fomentar a gestão

estratégica no Governo, bem como efetivar uma gestão por resultados no Estado.

A terceira fase do Choque de Gestão no Governo de Minas veio com o

início do mandato do Professor Antônio Augusto Junho Anastasia em 2011. A

orientação do Governo neste momento passou a ser a Gestão para a Cidadania,

onde no centro de tudo e de todas as políticas públicas está o cidadão.

Nesse novo cenário, foi criado pela Lei Delegada nº 181/2011 o Escritório

de Prioridades Estratégicas do Governo de Minas Gerais (Escritório), com a missão

de cooperar com as unidades setoriais para o alcance das metas prioritárias da

Gestão para a Cidadania.

OBJETIVOS

O estudo tem o objetivo de analisar um processo de mudança

organizacional na administração pública do estado de Minas Gerais ocorrido entre

2010 e 2011: a transição entre o Programa Estado para Resultados e o Escritório de

Prioridades Estratégicas.

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A análise da mudança implementada foi baseada nas seguintes

categorias: características organizacionais, situação política, comportamento

individual e no grupo de trabalho, estrutura organizacional e processos de trabalho.

MUDANÇA ORGANIZACIONAL

O advento da globalização econômica acarretou a necessidade das

organizações se tornarem mais competitivas, de forma sustentável e,

consequentemente, implantar programas de mudanças em busca da melhoria do

seu desempenho (OBADIA; VIDAL; MELO, 2007). Seja por pressões internas ou

pelo ambiente em que estão imersas, as empresas, cada vez mais, necessitam se

adaptar às demandas dos seus clientes, dos governos, das legislações e do

contexto mundial (ROCHA-PINTO; MUNIZ, 2010).

Nesse sentido, destaca-se o conceito abaixo:

"Qualquer alteração, planejada ou não, em componentes que caracterizam a organização como um todo – finalidade básica, pessoas, trabalho, estrutura formal, cultura, relação da organização com o ambiente –, decorrente de fatores internos e/ou externos à organização, que traz alguma consequência, positiva ou negativa, para os resultados organizacionais ou para sua sobrevivência." (NEIVA, 2004 apud NEIVA; PAZ, 2007, p. 32)

O papel que a arena política desempenha nessa dinâmica é discutido por

Neiva e Paz (2005, p. 4) ao ressaltarem que "a mudança consiste na alteração de

uma configuração (características organizacionais) para outra configuração,

possibilitada pela ação política dos jogadores que confrontam o sistema de

influência legítimo e promovem um realinhamento do poder, de maneira imprevisível,

instalando a arena política na organização".

Como ressaltado por Srour (1994), as empresas atuam em ambientes

cujas relações de poder estão incrustadas num macroambiente que historicamente

constituiu determinada visão de relações de propriedade que limitam a forma de

gestão a ser adotada por uma organização. Sendo assim, as estratégias podem ser

definidas no sentido da manutenção ou da mudança de estruturas que afetam o

funcionamento organizacional. Novas configurações implicam em "[...] alternâncias

no poder, presença mais enfática de jogos políticos e grupos lutando para impor

suas diretrizes na organização, o que faz parte do processo de desenvolvimento

organizacional." (NEIVA; PAZ, p. 47).

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Para Mariz (2007), a mudança organizacional representa a alteração da

natureza das partes constituintes de uma organização, implicando no surgimento de

outra formatação interna, ou seja, uma nova identidade (distinta da anterior). O novo

padrão institucional provém de uma intervenção consciente e calculada que

representa um significado para os indivíduos que a compõe e também para o

sistema social que eles habitam, porque simbolizam aspirações das comunidades

em que se inserem.

A (re)construção da realidade, enquanto um fenômeno individual baseado

em desejos, necessidades e experiências individuais, é melhor bem percebida quando

vivenciada, mesmo que indiretamente, pelos atores que constroem aquele ambiente

(SCHREYÖGG, 2002). A mudança provoca uma releitura dos valores pessoais dos

indivíduos e da cultura organizacional vigente frente à alteração proposta. As novas

práticas organizacionais e administrativas serão objeto de deliberação - mediante

valores, interesses e crenças, sujeitas à aceitação ou resistência.

Valores informam estados de preferência de como as coisas devem ou

deveriam ser na organização. Caso eles estejam efetivamente incorporados à

filosofia da organização, prenunciarão muitos comportamentos que podem ser

observados no nível dos aspectos visíveis (OBADIA; VIDAL; MELO, 2007, p. 127)

sendo que:

“Mudanças nas práticas representam a margem de liberdade para influenciar a cultura organizacional, ou seja, os pressupostos fundamentais podem ser modificados a partir da introdução de novas práticas de gestão. Quando uma organização introduz uma nova prática para solucionar um determinado problema, essa só pode alcançar o nível de valor, uma vez que ainda não existe uma percepção compartilhada de sua realidade. Entretanto, se a solução proposta funcionar durante certo período de tempo, implicando em um reflexo correto da realidade, os membros do grupo se inclinarão a aceitar os valores como crenças e pressupostos, saindo do nível consciente e tornando-se inconscientes e automáticos [...]." (op. cit., p. 128)

Nesse sentido, a formatação da organização burocrática também é

afetada pelo grau de qualificação e de especialização do seu staff indicando que sua

configuração também é “contingenciada” por ela mesma. Além das questões

políticas, há interesses burocráticos (“técnicos”) que retardam ou impedem

alterações na estruturas organizacionais de governos (CHILD, 1973 apud

DONALDSON, 1999).

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Para Rocha-Pinto e Muniz (2010) mudar é um processo complexo,

limitado pelas atuais ideias de gerenciamento da mudança. Segundo Grey (2004), o

que melhor define a noção de gerenciamento da mudança são os esforços

empreendidos na gestão das respostas organizacionais (pró-ativas ou reativas) às

grandes mudanças na economia ou na tecnologia. O autor refuta a ideia clássica de

que ela dar-se-ia em três etapas 1 : descongelamento (sair da situação atual),

movimento (estar a caminho do objetivo desejado) e re-congelamento (quando se

chega à situação desejada).

Ao apontar alguns mitos relacionados à resistência das pessoas à

mudança como principal barreira ao sucesso da implantação, Hernandez e Caldas

(2001) construíram um modelo de Resistência Individual à Mudança para rebater

uma visão (equivocada e cristalizada) de que determinados ações (resistências) são

inevitáveis nos processos de mudanças. Dependem da forma de como são

compreendidas e quais sentimentos provocam (PENENGO, 1997). Portanto, a

resposta é amparada naquilo que é percebido - que nem sempre é aquilo que o é de

fato -, ou seja, está sujeita aos sentimentos e significados que os indivíduos

atribuem ao processo de mudança (HERNANDEZ; CALDAS, 2001).

Sendo assim, o entendimento da complexidade do ser humano (emoções

e sentimentos conscientes e inconscientes) é relevante para entender os aspectos

emocionais e relacionais da mudança organizacional. A re(construção) da identidade

organizacional (fruto de interpretações e interações entre o inconsciente dos

indivíduos e os processos organizacionais, circunscrita à estrutura de poder vigente)

podem gerar diferenciados mecanismos de defesa contra a ansiedade (repressão,

regressão, projeção, reação e negação) gerada pelas incertezas do processo de

mudança (SILVA; VERGARA, 2003).

Dado que a mudança mobiliza as emoções dos indivíduos, o mais

importante é como os indivíduos enxergam e respondem aos estímulos de

mudanças apresentados - de como é possível ocorrer uma ruptura mental entre a

realidade percebida e a situação-problema que resultará da reflexão (fruto de uma

desordem mental) e em um novo modo de pensar e enxergar sua realidade

1 Cf. modelo de Lewin (1951). In: LEWIN, K. Field Theory in Social Science, Harper Row,. London,

1951.

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(SCHREYÖGG, 2002) - e, no limite, ansiar pela mudança. Portanto, para atuar sobre

a complexidade inerente à mudança deve-se atentar para a estrutura informal

existente entre os membros da organização (ROCHA-PINTO; MUNIZ, 2010).

A mudança, ao implicar na adoção de uma nova forma de gestão, não

deve (pode) ser realizada de forma abrupta, pois pressupõe novas relações de

poder e de saber (SROUR, 1994). Os atores envolvidos serão confrontados com

novos modelos mentais, novas relações de poder e novas relações de saber que

serão frutos de uma construção social gradual, que requer adaptação e coesão por

parte daqueles (SROUR, 1994; WOOD JR.; CALDAS, 1998).

Selznick2 (apud MARIZ, 2007) destaca o papel do líder para harmonizar

as disputas internas e as pressões do ambiente para que o (novo) caráter

organizacional seja decorrente de um comportamento adaptável. Como aponta

Damanpour3 (apud NEIVA; PAZ, 2007), as atitudes dos gerentes frente à mudança

determinam a participação dos empregados e o sucesso da implantação do

programa de mudanças, ressaltando a importância do processo cognitivo, visto que

"[..] o diálogo no processo de mudança organizacional é essencial para o bom

desenvolvimento do processo de mudança" (ROCHA-PINTO; MUNIZ, 2010, p. 5).

Portanto, cabe ao gerente atuar como facilitador ou sensibilizador do

processo de mudança por meio da promoção de uma cultura de vínculo institucional,

do desenvolvendo de valores de compromisso e colaboração e do incentivo à

capacidade criativa e inovadora dos empregados, ou seja, refutar os paradigmas

tradicionais do processo de mudança (PENENGO, 1997). Mas, isso também diz

respeito ao arranjo estrutural, na medida em que ele deve prover espaços de

negociação e mediação de conflitos. Ao disponibilizar mecanismos que permitam

resolver os possíveis conflitos, ele é capaz de liderar e não simplesmente chefiar

uma equipe baseado na autoridade do cargo ou na própria especialização técnica da

pessoa (MOTTA, 1970). No arranjo burocrático weberiano isso é mais patente –

inclusive nas organizações públicas.

2 SELZNICK, P. Leadership in administration. New York: Harper and Row. 1957.

3 DAMANPOUR, F. (1991). Organizational innovation: a metaanalysis of effects of determinants and

moderators. Academy of Management Journal, 34(3), 555-590.

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Como ressaltado em Bertero (2001), a visão mecanicista (top-down)

renega a importância da visão e conhecimento que existe na base das organizações

(executores das ações e tarefas), pois somente a chefia possui capacidade (visão)

para enxergar mudanças necessárias, relegando aos demais a tarefa de apenas

executar a estratégia construído pela alta hierarquia. O processo decisório, por mais

autoritário e centralizador que possa parecer, deve ser desempenhado amparado na

busca de limitar, inibir e diminuir os conflitos internos. Os valores, as qualificações e

as competências dos gestores e técnicos serão as mais variados, em cada nível da

organização. Porém, eles devem ser elencados e compartilhados para construção

de uma sinergia organizacional ao invés de uma simples concepção de comando e

controle tradicional.

Grey (2004), ao criticar a visão de que as organizações precisam estar

sempre se adaptando às mudanças, também utiliza a metáfora mecanicista para

ressaltar uma possível onipotência gerencial e de que a gestão da cultura ocorre de

cima para baixo. Para contornar os fracassos dos processos de mudança, a retórica

dos defensores valem-se das seguintes explicações: implementação imperfeita e

resistência à mudança. Na primeira, os atores não adotam todas as práticas das

receitas prescritas e, na segunda, eles adotam comportamentos (negação, defesa,

descarte, adaptação e não interiorização das práticas) que poderiam ser remediadas

por lideres fortes ao promoverem uma efetiva comunicação e participação.

Desse modo, o fracasso seria explicado porque a resistência decorre do

processo natural de as pessoas calcularem os possíveis ganhos e prejuízos que a

mudança lhe causará, dado que as pessoas tendem a reproduzir as estruturas de

poder e controle existentes na organização. Logo, repelindo mudanças que afetem

tal arranjo (GREY, 2004, p. 22). São exemplos típicos as reações dos tipos: "só pra

inglês ver" (adoção parcial sem alterar o status quo) e "frustração e negação"

(estruturas de poder e condições operacionais não aconselhavam a mudança).

Exemplos disso, são as reações apresentadas por empresas brasileiras frente à

importação de tecnologias gerenciais (WOOD JR.; CALDAS, 1998).

O fato é que, nos últimos anos, também na administração pública verifica-

se uma pressão (tendência) por mudanças no seu aparato organizacional através da

adoção de novas técnicas e ferramentas de gestão que produzem(riam) maior

eficiência e agilidade na implementação das políticas públicas assim como na

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melhoria dos resultados alcançados. Contudo, para Chaves e Marques (2006), as

especificidades da máquina administrativa estatal - em especial, a lentidão das

decisões e estabilidade ocupacional - atuam para a manutenção do status quo

desse tipo de organização.

IMPLEMENTAÇÃO PROGRAMADA E ADAPTATIVA

Gohr e Santos (2011, p. 1677) citam que a mudança estratégica pode

ocorrer (ou não) de forma planejada. Quando intencional, as organizações podem

gerenciá-la formalmente através de um processo de planejamento deliberado e

dedutivo. Quando emergente, a gestão da mudança pode ser feita informalmente

pelas organizações, pois as alterações na estratégia serão fruto de um processo

contínuo de adaptação (devido às pressões do ambiente incerto).

Além disso, podem ser incremental ou radical. Na primeira, as

transformações ocorrem gradualmente em aspectos específicos e em pequenos

passos durante longos períodos permitindo que as empresas aprendam por meio de

suas ações iniciais. Já na segunda, uma diversidade de variáveis mudam

concomitantemente gerando transformações profundas nas estruturas da

instituições, principalmente, nas relações de poder e nos processos decisórios.

Não obstante, há uma distinção típica na literatura entre a implementação

programada e a implementação adaptativa 4 . Berman (1978) discute as

circunstâncias que podem levar à escolha de cada uma, ou a uma mistura de ambas

as estratégias, sendo que cada qual tem uma finalidade.

Os adeptos da implementação programada são aqueles que acreditam

que os problemas de execução de um programa político podem ser minimizados,

senão eliminados, pela cuidadosa e explícita pré-programação dos procedimentos

de implementação. A ênfase está no planejamento. Portanto, as especificações no

desenho do programa devem reunir, preliminarmente, clareza, precisão e alta

compreensividade da política. A decisão política, uma vez tomada, deve ser

fielmente seguida.

4A implementação programada e a implementação adaptativa são modelos ideais, polares ou

antagônicos. Programas políticos são usualmente uma mistura de ambas, ainda que com prevalência de uma delas. Na literatura esses modelos são discutidos também como estratégias top-down e bottom-up.

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Por essa linha de raciocínio argumenta-se que eventuais ambiguidades

no desenho deixam os implementadores desnorteados. Por isso devem ser

formulados objetivos específicos, detalhados e presumivelmente consistentes. A

ambiguidade poderia se originar também de ter muitos atores com poder de decisão.

Assim, é necessário estabelecer uma autoridade final, centralizada, que determina o

que e como fazer. Já a potencial resistência à implementação se derivaria da má

operacionalização das ações e do programa. Para evitar ou superar a resistência as

opções são restringir a liberdade dos executores, estabelecendo o que devem fazer;

monitorar o comportamento dos implementadores para que saibam que estão sendo

fiscalizados; e usar de incentivos extrínsecos.

Nesse cenário, a mudança organizacional ocorre de acordo com as

diretrizes expressamente derivadas da chefia, de forma pré-especificada. A relação

entre a decisão política e o produto da mudança deve comprovar que a execução foi

realizada conforme foi concebida. Se os resultados forem abaixo das expectativas, a

avaliação poderá ser usada de duas maneiras. Primeiro, se verificar que os

executores se desviaram do programado, então eles poderiam ser responsabilizados

e sanções (ou talvez mudanças na alocação de recursos e incentivos) seriam

empregadas. Segundo, se os executores aderiram à orientação e os objetivos não

foram alcançados, então as recomendações podem ser modificadas

incrementalmente. Incrementalmente, não de forma profunda. A implementação

programada assume que a base da decisão política está essencialmente correta. Se

evidências avaliativas demonstram o contrário, então a política será julgada falha.

Descartada, em vez de revista.

A implementação adaptativa é, no modelo ideal, o contraponto da

anterior. Ela é mais pessimista em relação ao planejamento e o concebe passível de

cometer falhas e confundir incentivos e respostas esperadas. Para seus adeptos os

problemas de implementação surgem da especificação exagerada e rigidez de

metas, do erro de não considerar atores relevantes no processo decisório e pelo

excesso de controle. A ênfase está na execução, em acompanhar os processos que

permitiriam modificações na política, adaptando-a dadas as interações da política

com a estrutura na qual ela atua.

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Destarte, opta-se por regras que podem ser revistas. Por conceder

arbítrio aos executores do programa - para potencializar o learning-by-doing. Por

aumentar a participação dos grupos envolvidos - para trazerem mais pontos de vista

e enriquecerem o processo.

Na implementação adaptativa os resultados da mudança organizacional

não são automáticos ou assegurados e a realidade parece-se mais com um

processo desordenado de aprendizado do que com um processo previsível. É

antecipado que o plano original vai sofrer mutações, quando posto em prática,

porque ajustes serão causados por condições idiossincráticas de cada local e como

desdobramentos do learning-by-doing.

Consequentemente, a mudança organizacional considerará a informação

disponível para que os ajustes locais e o aprendizado tomem lugar. Os dados

recolhidos e encaminhados aos tomadores de decisão serão sobre processos

adaptativos e resultados. Se a adaptação não se provar produtiva, haverá ajustes

para que possa evoluir. Nesse contexto a formulação não é moldada em concreto,

rígida, indiferente às circunstâncias. A implementação adaptativa é, pelo contrário,

um meio de procurar especificidade. A execução conclui a formulação, criando ciclos

de formulação e implementação.

Assim sendo, a mudança organizacional, conforme os traços de

implementação programada ou adaptativa, pode tomar caminhos bastante distintos.

Excelentes desenhos de estruturas organizacionais, sem a devida execução, podem

não ser satisfatórios. Excelentes execuções, mas de projetos mal elaborados,

também não trazem os benefícios desejados. As especificidades de cada caso ditam

a combinação a ser escolhida entre implementação programada e adaptativa.

A mudança organizacional no setor público pode combinar ambas as

estratégias, com predominância de uma ou outra, em função da a autonomia que os

técnicos e as equipes gerenciais possuem nos seus órgãos de atuação.

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MUDANÇA NO SETOR PÚBLICO

Assim como no setor privado, as organizações públicas precisam mudar

para tornarem-se mais eficientes e oferecer maior qualidade e mais serviços aos

clientes (cidadãos) deixando para trás o apego às regras e rotinas e a

supervalorização da hierarquia, ou seja, as características burocráticas (ROCHA-

PINTO; MUNIZ, 2010). Prova disso é que:

"Contribuintes e fontes de recursos estão insistindo que tanto o governo quanto as organizações não lucrativas podem fazer mais com menos. A resposta recomendável para essas pressões é organizar para haver mudança contínua, para se tornar uma organização flexível que possa se adaptar rapidamente às mudanças do ambiente. (...) A mudança, então, se tornará parte intrínseca do funcionamento organizacional.

5"

Em decorrência disso, para tornar o setor público menos burocrático e

mais ágil para responder às demandas do ambiente, busca-se: a inovação, a

redefinição de processos organizacionais, a busca por maior eficiência e a

reformulação de valores e da cultura organizacional (op. cit., p. 2).

No entanto, de uma forma geral, para Penengo (1997) havia (pode ser

que ainda exista) um cultura gerencial calcada no modelo gerencial tradicional. Para

o autor "predominam as estruturas piramidais, o clientelismo, traços autoritários, a

rigidez, a falta de estímulo à inovação, políticas de pessoal obsoletas, visões

antiquadas do trabalho do gerente e a burocratização."(op. cit., p. 80).

Apesar de recorrente na historia brasileira, constata-se que reformas

baseadas apenas na fusão, extinção e criação de órgãos não são suficientes para

imprimir maior dinamicidade e eficiência do aparato governamental. Deve-se evitar a

centralização e a superposição de órgãos e funções (BRASIL, 1995).

Adotando uma visão mecanicista, as organizações brasileiras focaram

sua atenção para a mudança estrutural e para os mecanismos e procedimentos

administrativos (WOOD, 1992) como se fossem máquinas e que de forma controlada

pudessem ser levadas do estágio atual a outro qualquer planejado (OBADIA; VIDAL;

MELO, 2007). Para Souza 6 (apud Chaves; Marques, 2006), os comportamentos

5 Cf. ZORN, T. E.; PAGE, D. J.; CHENEY, G. Nuts about Change: Multiple Perspectives on Change-

Oriented Communication in a Public Sector Organization. ManagementCommunication Quarterly. v. 13, n. 4, 2000. p. 516. 6 SOUZA, Wertson Brasil de. Interesse Público e resistência à mudança: Estudo de casos em uma

Secretaria de Estado. 1994. 211p. Dissertação (Mestrado) - Centro de Pesquisa e Estudos em

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humanos são ignorados no planejamento das mudanças e, mais uma vez, há uma

ingênua fé no poder dos documentos formais. Aliado a isso, tem-se a

descontinuidade administrativa verificada em muitas trocas de governo.

Entretanto, isso não significa que alterações na estrutura organizacional

não possam ser promovidas. A velocidade e a complexidade com que o mundo

contemporâneo muda, implicando em novas e variadas demandas sociais (somadas

àqueles ainda não atendidas) exige, por parte dos governos, a adoção de novos

arranjos e mecanismos institucionais que sejam capazes de responder aos desafios

impostos de maneira eficaz e efetiva. Apesar de um primeiro sinal de mudança ser a

alteração nos organogramas dos governos, a efetividade da mudança perpassa por

outras variáveis e, principalmente, pela mudança de comportamento.

PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A coleta de dados deste trabalho envolveu análise da legislação,

documental, de artigos e demais materiais técnicos disponíveis, além de entrevistas

semi-estruturadas com três remanescentes do processo de mudança. Os

procedimentos utilizados seguiram a metodologia do trabalho de Neiva e Paz (2005).

Nas entrevistas, foram observados os seguintes aspectos gerais:

Visão geral da situação em que se encontrava a organização antes da

mudança;

Características organizacionais atuais;

Objetivos do programa de mudança e razões de sua elaboração;

Expectativas dos gerentes com o programa de mudança;

Atividades realizadas pelo programa de mudança.

O PROGRAMA ESTADO PARA RESULTADOS E O ESCRITÓRIO DE PRIORIDADES ESTRATÉGICAS

O Programa Estado para Resultados (EPR)

Administração, Faculdade de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1994.

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Programa criado pela Lei Delegada 112/2007 com a atribuição de

fomentar a gestão estratégica no Governo, bem como efetivar uma gestão por

resultados no Estado. O Programa tinha um Coordenador Executivo, contudo

recebia suporte da Secretaria de Estado de Planejamento, Gestão e Finanças. Seu

quadro de pessoal era composto por funcionários de recrutamento amplo e restrito.

Quando da implementação do Programa, foi criado o cargo de Empreendedor

Público, pela Lei delegada nº 174, de 26 de janeiro de 2007. Havia possibilidade de

nomeação de 90 Empreendedores Públicos, em duas categorias.

Os objetivos do programa, definidos na Lei Delegada, eram:

I - viabilizar a ação coordenada do Estado nas Áreas de Resultado definidas no

Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI;

II - alinhar as ações estratégicas de governo, de forma a proporcionar a atuação

articulada dos órgãos e das entidades encarregados da gestão de Projetos

Estruturadores e Projetos Associados;

III - incentivar o alcance dos objetivos e metas das Áreas de Resultado, Projetos

Estruturadores e Projetos Associados;

IV - acompanhar e avaliar os resultados das políticas públicas implementadas pela

Administração Pública do Poder Executivo estadual; e

V - oferecer conhecimento público das metas e resultados relacionados à gestão

estratégica do governo, de forma a contribuir para o seu controle social.

Sua estrutura, estabelecida em lei, foi composta de três unidades com

funções específicas, conforme se segue:

Unidade de Gestão Estratégica – responsável pela realização de reuniões de

acompanhamento da estratégia do Governo, presididas pelo Vice-Governador,

intituladas Comitês de Resultados;

Unidade de Indicadores – responsável pela montagem do sistema de monitoramento

e avaliação do governo, acompanhando um conjunto de indicadores, pesquisas e

avaliações que refletem o desenvolvimento do Estado e de suas políticas públicas;

Unidade de Empreendedores – responsável por um sistema que inova na seleção,

alocação, acompanhamento e avaliação de cargos em comissão – empreendedores

públicos – que tem por objetivo apoiar as ações estratégicas do Governo.

O Programa Estado para Resultados extinguiu-se em 31 de janeiro de

2011.

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O Escritório de Prioridades Estratégicas

O Escritório de Prioridades Estratégicas, criado pela Lei Delegada

181/2011, com status de Secretaria de Estado, é um órgão autônomo, ligado

diretamente ao Governador com a finalidade de contribuir para a definição e a

execução das prioridades estratégicas do Governo, assumindo papel colaborador

junto aos órgãos e entidades da Administração Pública do Poder Executivo.

São objetivos do Escritório:

Estimular a definição das prioridades estratégicas nas áreas prioritárias

estabelecidas pelo Governador: Educação, Saúde, Defesa Social e

Trabalho/ Emprego;

Participar efetivamente da realização dos resultados das prioridades

estratégicas definidas pelo Governador de Minas Gerais e pactuadas

com as unidades setoriais;

Participar da implementação da Gestão para a Cidadania,

principalmente na coordenação do Projeto Movimento Minas;

Promover a utilização das informações qualificadas para a tomada de

decisão no Governo;

Acompanhar intensivamente os projetos do Governador.

Suas competências legais:

I - assessorar, quando por ele solicitado, o Governador e os órgãos e

entidades responsáveis pela execução das ações ligadas às prioridades

estratégicas na tomada de decisões, por meio da consolidação de

informações, da elaboração de estudos técnicos e análises conjunturais,

setoriais e regionais relevantes para o desenvolvimento econômico e

social do Estado;

II - apoiar, articular e alinhar as ações do Governo para a consecução das

prioridades estratégicas definidas no Plano Mineiro de Desenvolvimento

Integrado (PMDI), em cooperação com as unidades setoriais, sob a

orientação do Governador;

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III - viabilizar a ação coordenada entre os órgãos e entidades

governamentais para as entregas prioritárias do Governo e sua

divulgação, em articulação com a Subsecretaria de Comunicação Social,

com o objetivo de contribuir para a consolidação e a ampliação da

transparência da ação governamental, sob a orientação do Governador;

IV - coordenar o sistema estadual de monitoramento e avaliação de

políticas públicas e de programas, instituído por ato do Governador,

garantindo o rigor técnico, a objetividade e a utilização dos resultados das

avaliações realizadas para esse fim;

V - induzir a produção de informações regionalizadas, zelar pela

qualidade das bases de dados produzidas pelos órgãos e entidades

públicas do Estado e difundir metodologias de avaliação, visando ao

fortalecimento do sistema estadual de monitoramento e avaliação de

políticas públicas;

VI - apurar e acompanhar, em articulação com os órgãos e entidades

governamentais, indicadores relevantes para o monitoramento das

políticas públicas estaduais e contribuir para a divulgação de seus

resultados;

VII - promover o compartilhamento e as interfaces dos sistemas de

informação e das bases de dados georreferenciadas, a fim de subsidiar a

formulação, a implementação e a avaliação das políticas públicas;

VIII - realizar a alocação e a gestão estratégica dos Empreendedores

Públicos com o objetivo de apoiar a consecução das prioridades

estratégicas de governo;

IX - cooperar para o alcance do desenvolvimento integrado, com o

objetivo de facilitar a transversalidade necessária à implementação de

políticas públicas prioritárias;

X - colaborar na implementação e consolidação de iniciativas de inovação

que gerem aumento da efetividade da ação pública governamental;

XI - exercer atividades correlatas.

A estrutura do Escritório é assim organizada: Núcleo de Avaliação,

Análise e Informação, que tem por finalidade subsidiar as decisões estratégicas

governamentais por meio da disponibilização de informações tempestivas, confiáveis

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e relevantes, bem como promover a aprendizagem organizacional; Núcleo de

Entregas e de Empreendedores Públicos, que tem por finalidade apoiar a

consecução das prioridades estratégicas e gerenciar a alocação dos

Empreendedores Públicos; Núcleo de Sistemas e Gestão, que tem por finalidade

criar e gerir soluções tecnológicas para facilitar a consolidação e disponibilização de

bases de dados.

Quanto aos Empreendedores Públicos, com o Escritório houve ampliação

do quantitativo de cargos para 120, divididos em cinco categorias, conforme

estabeleceu a Lei Delegada 182, de 21 de janeiro de 2011.

O Escritório de Prioridades Estratégicas assumiu as ações desenvolvidas

no âmbito do Programa Estado para Resultados e extinguir-se-á em 31 de março de

2015.

ENTREVISTAS REALIZADAS

Foram realizadas entrevistas com três dos dez remanescentes do

processo de transição de um órgão para o outro.

O primeiro entrevistado atribuiu as mudanças mais à troca do paradigma

do Governo (enfoque na cidadania, em vez de nos resultados) do que à troca nas

pessoas, apesar de apontar diferenças de perfil entre as chefias, em especial no seu

ritmo de trabalho.

Foram apontadas mudanças gradativas na política de Recursos Humanos

e na própria estrutura do órgão, além das naturais trocas nas pessoas que o

compõem.

Apesar de não visualizar mudanças na política de recrutamento, este

entrevistado apontou uma aparente elevação no quantitativo de profissionais com

cargos de recrutamento amplo, conforme esperado com a troca no comando.

A troca foi atribuída por ele a uma mudança natural de governo, da

mesma forma que previu processo semelhante na mudança de governo posterior,

em 2014. Não foi identificada por ele uma estratégia de transição para tais

momentos.

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Não foram apontadas mudanças no contexto externo, nas atribuições e

demandas do Escritório, assim como nas atividades pessoais do entrevistado.

Sobre a atuação dos Empreendedores Públicos, concordou com a

afirmação de que haveria uma aparente contradição no papel atribuído a eles na

estrutura burocrática de Governo, apesar de visualizar esse como o próprio fim de

sua atuação.

Já o segundo entrevistado atribuiu a mudança tanto ao aspecto da gestão

quanto ao contexto institucional. No aspecto da gestão, com o entendimento de que

as secretarias finalísticas também precisam ser apoiadas para alcançar os

resultados esperados e com a percepção, após várias discussões da cúpula, da

necessidade de se incorporar essa visão ao entendimento de que as secretarias

deveriam ser cobradas e controladas para alcançar resultados.

A gestão para resultados continuaria como objetivo e embasamento para

as decisões a serem tomadas, mas com uma nova postura, de apoio e colaboração

para o alcance dos resultados (estruturação das unidades de entrega por prioridades

no Escritório), ficando para a Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG) a

função de checagem e medição (monitoramento de indicadores antes feito pelo

EpR).

A legislação anterior previa o fim do Estado para Resultados em 2011,

mas a pressão para concluí-lo como planejado, além da expectativa de um novo

salto em inovação, como foi com o Escritório de Projetos (GERAES) em 2003 e com

o EpR em 2007, além do sucesso alcançado por este órgão, permitiu que fosse

idealizado um órgão autônomo, independente da SEPLAG - o EpR era vinculado à

Secretaria de Planejamento e Gestão – e portanto com maior força institucional.

Houve alteração completa na estrutura organizacional, na medida em que

se trata de órgão autônomo, com outras finalidades, e um organograma construído

do zero. Foi alterada a natureza dos cargos e atribuições, para atender aos objetivos

e competências traçados para cada órgão nas respectivas Leis Delegadas.

A opinião do entrevistado foi que o trabalho dos Empreendedores nas

Secretarias continua com as mesmas atribuições, conforme cada setor ou projeto no

qual trabalham. Grande parte das demandas continuou, na medida em que o órgão

permanece como ponto de origem dos Empreendedores Públicos, é referência para

informações de ordem quantitativa, visto que herdou o pessoal do EpR que

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trabalhava com indicadores, e avaliação, por terem participado ou conduzido as

avaliações de impacto e executivas no tempo do EpR.

Mas também surgiram novas demandas, na medida em que os próprios

setores internos se diferenciavam das estruturas anteriores; o Núcleo de Entregas,

por exemplo, teria papel diferente do que o EpR fazia. Neste ponto, o trabalho não

se restringiria mais à elaboração de relatórios e pesquisas, mas à confecção destes,

com recomendações de adaptações e suporte para a realização das alterações que

fossem aprovadas e implantadas.

Uma grande inovação seria o Movimento Minas, projeto estratégico

dentro do Escritório, que tem agenda própria, com equipe específica e produtos a

desenvolver pactuados no Acordo de Resultados.

Outro exemplo de inovação seria o Núcleo de Sistemas e Gestão, que

desenvolve ferramentas e bancos de dados utilizando as informações

disponibilizadas pela equipe do Núcleo de Avaliação, balizadas pelo conhecimento

nesta área de quem veio do EpR, como o Mapa de Resultados. Desse modo,

internamente os atores com que o órgão tem de se relacionar são basicamente os

mesmos.

Externamente, houve uma mudança de acordo com as demandas de

cada um dos projetos, que são específicos por prioridade ou Secretaria. O Instituto

de Tecnologia de Massachusetts (MIT) nos EUA, por exemplo, é parceiro para a

área de emprego, na construção do Product Space de MG. A Consultoria McKinsey

& Company é parceira na expansão do Programa de Intervenção Pedagógica para

os municípios mineiros. A empresa que administra o QlikView, software utilizado na

gestão de contratos da Secretaria de Defesa Social e no Mapa de Resultados, é

parceira nessas iniciativas.

Outras mudanças nas equipes se derivam do fato de o Escritório ser bem

maior que o EpR. O número de Empreendedores Públicos, por exemplo, saiu de 90

para 120. No Escritório trabalham cerca de 60-70 pessoas, enquanto no EpR o

máximo deve ter sido de em torno de 40 pessoas.

O Recrutamento de Empreendedores passa pelo mesmo processo e o de

servidos efetivos e em comissão é igual ao de outras secretarias, sem nenhuma

carreira específica e exclusiva do EpR ou do Escritório.

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Sobre as atividades desenvolvidas, o Escritório atua menos focado em

monitoramento e avaliação, que era diferencial do EpR, e mais em realização junto

das Secretarias parceiras, principalmente nas Secretarias de Educação, Defesa

Social, Emprego, Desenvolvimento Econômico e Saúde, de acordo com as

prioridades definidas pelas chefias das pastas e do Escritório e com a anuência

direta do Governador.

Não houve alteração na estrutura de incentivos e recompensas, de modo

que o Prêmio de produtividade e o reconhecimento pelo trabalho continuam sendo

os grandes diferenciais, além do prestígio de trabalhar em unidade considerada um

núcleo estratégico de inteligência, o que atraiu profissionais qualificados para as

duas instituições (EpR e Escritório).

A estrutura de autonomia e responsabilidades foi alterada, levando em

conta que no Escritório há maior autonomia do ponto de vista legal e pelo respaldo

diário; as equipes têm certa liberdade para elencar quais são as intervenções mais

estratégicas e prioritárias, com maior potencial de impacto e urgência.

O Escritório, assim como o EpR, tem seu funcionamento validado pelo

Governador. No entanto, diferentemente do EpR, foca em algumas áreas, não em

todas. O EpR trabalhava indicadores e informações, como para os Comitês de

Resultados, para todas as áreas de resultado. O Escritório, com equipe maior, foca

em algumas áreas, nas quais objetiva causar mais significativos e perceptíveis

resultados.

Dentre os aspectos negativos da mudança, apontou-se que ainda não foi

realizada de forma sistematizada a transferência das responsabilidades do Estado

para Resultados para a SEPLAG, como o monitoramento dos indicadores e a

avaliação dos principais projetos do governo como forma de levantar as

oportunidades de melhorias.

Além disso, levando em conta que a iniciativa de buscar construir uma

unidade de entrega com o Escritório é bastante ousada e não há um mapa a seguir;

por muito tempo houve a percepção de que não se sabia o que/porque/como se

estava fazendo a diferença.

Já os aspectos positivos da mudança seriam que ambos os pontos

negativos estão sendo superados, apesar de esperar-se que já estivessem

consolidados no meio da atual gestão.

21

Com a ascensão de nova chefia foi estabelecida uma agenda de

aproximação com a SEPLAG, que tornou o trabalho de colaboração mais ef icaz:

colabora-se com as secretarias de ponta, porém acompanhando a cobrança feita

pelo órgão central, e transferem-se tecnologias (como a de seleção de

Empreendedores, que ajudou a modificar a seleção dos estagiários do Curso

Superior de Administração Pública nas secretarias).

Foi e seria bastante custosa a tarefa de descobrir o caminho de ação do

Escritório, já que não há referências anteriores no estado, mas a sensação deste

entrevistado é que foi descoberto um caminho e se está de fato trabalhando com

políticas estratégicas, que devem ser tratadas como prioridades.

Trabalhar com prioridades no governo lhe parece fundamental e a

atuação do Escritório ajuda a definir com mais clareza o que (e porque) precisa ser

feito primeiro nas áreas em que seus servidores atuam.

Em um cenário no qual há competição por recursos e por espaços o seu

trabalho tem sido o de buscar respaldo técnico e político para ajudar a fazer

escolhas e a implantar as recomendações derivadas das análises feitas junto das

equipes apoiadas7.

O terceiro e último entrevistado afirmou que a mudança decorreu do

novo arranjo institucional gestado no último ano de governo da gestão anterior.

Segundo ele, o Escritório foi projetado como uma estrutura temporária para

subsidiar a nova equipe de governo, mas devido à força e autonomia adquiridas

em relação à SEPLAG, passou a representar a possibilidade de uma nova

oxigenação para o setor.

A transição no órgão marcaria uma mudança do enfoque nos processos

(EPR) para um enfoque nos resultados efetivos (Escritório), substituindo a visão de

controle por uma postura de assessoria e consultoria aos órgãos e secretarias. A

proposta seria de repassar os antigos processos de controle em andamento para a

SEPLAG.

7 Exemplo de construção do Product Space de Minas Gerais e da expansão do Programa de Intervenções Pedagógicas para os municípios de Minas Gerais.

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Além dos trabalhos e tarefas desenvolvidos, um novo componente na

atuação do Escritório seria a necessidade de articulação com a sociedade civil

organizada. Haveria demandas novas, em especial das novas lideranças, e mesmo

nos processos “antigos”’ a visão de atuação e cobrança seria diferenciada.

Neste novo momento, a sociedade civil seria inserida no rol dos principais

atores com os quais o órgão tem de se relacionar, assim como secretarias, órgãos,

academia, dentre outros.

Segundo este entrevistado, a transição trouxe bastante alteração na

equipe, porém, de maneira balanceada entre as categorias de recrutamento amplo e

restrito, sendo que a forma de recrutamento em si teria sido pouco modificada, com

mudanças incrementais, especialmente sobre a alocação dos quadros de

Empreendedores Públicos fora do Escritório. A rotatividade seria alta devido à

natureza dos projetos.

A estrutura de incentivos e recompensas seria basicamente a mesma,

mas com o aumento da estrutura do órgão passou a haver uma maior cobrança e

um controle mais rígido por parte dos superiores, resultando em uma menor

autonomia de trabalho. Entretanto, o entrevistado considera que os

Empreendedores possuem relativamente maior autonomia.

Dentre os aspectos positivos da mudança, o entrevistado destaca que

seria gratificante e desafiador para os servidores obter o apoio e o reconhecimento

da alta gestão do governo, além do fato de lidar com algo "novo".

Ao mesmo tempo, aponta que representa um desafio a dificuldade de

mudar a cultura da administração 'tradicional', o que seria às vezes mais difícil do

que lidar com os anseios e a velocidade de resposta pedida pela sociedade.

Por fim, o terceiro entrevistado alega que o governo não teria mais tanto

tempo para lidar com a questão administrativa do Estado, e que por mais que haja

apoio, antes haveria maior força (“enforcement”) quando ele mesmo acompanhava

os projetos “inovadores” da administração.

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CONCLUSÕES

O processo de mudança estudado demonstrou ser predominantemente

adaptativo, na medida em que foram identificadas algumas reorientações sobre a

proposta original de mudança que foi planejada, que podem ser atribuídas ao

processo de transição de uma estrutura para a outra, ao processo de aprendizagem

decorrente da experimentação da própria mudança e da relativa autonomia dada

aos executores para discutir os rumos e as estratégias a serem adotadas pelo

Escritório de Prioridades Estratégicas.

Os argumentos devem ser ponderados pelo fato de ambas as estruturas

terem sido criadas com períodos delimitados de atuação, condicionadas ao período

de um mandato governamental, o que requisita maior agilidade nos processos de

transição, a fim de que as entidades possam alcançar os objetivos definidos para

elas dentro do ciclo restrito de vida que possuem. A mudança organizacional,

portanto, pela impossibilidade de coexistência das duas estruturas, o Programa

Estado para Resultados e Escritório de Prioridades Estratégicas, foi um imperativo,

uma necessidade, dada a decisão pela substituição do primeiro pelo segundo.

E a mudança foi significativa, conforme as respostas às entrevistas

realizadas e o estudo da legislação regulatória de cada uma das organizações, que

demonstraram que a mudança organizacional ocorreu não apenas no âmbito

estrutural, como também na política de gestão do órgão, em decorrência de

alterações nas chefias das equipes e principalmente de um novo contexto

institucional, impulsionado pela mudança na estratégia de atuação do Governo.

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AUTORIA

Paula Braga Batista – Instituto Mineiro de Agropecuária / Governo de Minas Gerais. Endereço eletrônico: paula.batista@ima.mg.gov.br Diego Otávio Portilho Jardim – Secretaria de Estado de Esportes e da Juventude / Governo de Minas Gerais. Endereço eletrônico: diego.jardim@esportes.mg.gov.br Felipe Michel Santos Araújo Braga – Escritório de Prioridades Estratégicas / Governo de Minas Gerais. Endereço eletrônico: felipe.braga@escritorio.mg.gov.br Welson Kleiton Antônio de Souza – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão / Governo de Minas Gerais. Endereço eletrônico: welson.souza@planejamento.mg.gov.br