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Centro de Pensamiento en Evaluación y MeritocraciaVicerrectoría de Investigación
AURA NIDIA HERRERA ROJASANDRÉS ABEL RODRÍGUEZ VILLABONAEDITORES
Mérito y empleo público: retos y desafíos de la
administración pública contemporánea
Aura Nidia Herrera Rojas
Psicóloga de la Universidad Nacional de Colombia, con estudios de especialización en Estadística y doctorado en Evaluación y Tecnología informática en Ciencias del Comportamiento de la Universidad de Barcelona. Profesora de la Universidad Nacional de Colombia, coordinadora del Laboratorio de Psicometría, fundadora y actual líder del grupo de investigación Métodos e Instrumentos en Ciencias del Comportamiento y directora del Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia.
Andrés Abel Rodríguez Villabona
Abogado de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Filosofía del Derecho de la Universidad París II, magíster en Derecho Público de la Universidad París I, y doctor en Derecho Público de la Universidad Grenoble-Alpes. Profesor de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, codirector del Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia. Vicedecano académico y coordinador académico de la maestría y la especialización en Derecho Constitucional de la misma Facultad.
Mérito y empleo público: retos y desafíos de la
administración pública contemporánea
Aura Nidia Herrera RojasAndrés Abel Rodríguez Villabona
Editores
Mérito y empleo público: retos y desafíos de la
administración pública contemporánea
© Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogotá Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia© Vicerrectoría de Investigación Editorial Universidad Nacional de Colombia© Aura Nidia Herrera Rojas Andrés Abel Rodríguez Villabona Editores© Varios autores
Primera edición, 2021ISBN 978-958-794-534-8 (papel)ISBN 978-958-794-535-5 (digital)
Colección Escuela de PensamientoCentro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia
Edición Editorial Universidad Nacional de [email protected]
Coordinación editorial: Dayán Viviana Cuesta PinzónCorrección de estilo: Omar Andrés PortillaCoordinación de la colección: Mario Fernando GuerreroDiseño de páginas interiores: Marisol del Rosario VallejoDiseño de la cubierta: Nick Yei Castro GómezIlustración de la cubierta: Freepik (https://www.freepik.es/)Diagramación: Andrea Kratzer M.
Bogotá, D. C., Colombia, 2021
Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.
Impreso y hecho en Bogotá, D.C., Colombia, 2021
Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia
Mérito y empleo público: retos y desafíos de la administración pública contemporánea / Aura Nidia Herrera Rojas, Andrés Abel Rodríguez Villabona, editores. -- Primera edición. -- Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia; Universidad Nacional de Colombia. Vicerrectoría de Investigación. Editorial, 2021. 1 CD-ROM (144 páginas). -- (Colección Escuela de Pensamiento. Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia) Incluye referencias bibliográficas al final de cada capítulo ISBN 978-958-794-535-5 (e-book)
1. Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) -- Empleados públicos –Colombia -- Congresos, conferencias, etc.2. Congreso Internacional de Meritocracia : «Mérito y Empleo Público : retos y desafíos de la administración pública contemporánea» -- Tercero – 2019 -- Bogotá 3. Meritocracia 4. Funcionarios públicos -- Promoción -- América Latina -- Congresos, conferencias, etc. 5. Empleo en servicios públicos -- Concursos -- Colombia --Congresos, conferencias, etc. 6. Administración pública -- Funcionarios y empleados -- América Latina -- Congresos, conferencias, etc. 7. Función pública Funcionarios y empleados -- América Latina -- Congresos, conferencias, etc. 8. Carrera administrativa -- Empleados públicos -- América Latina -- Congresos, conferencias, etc. 9. Igualdad de oportunidades en el empleo -- Funcionarios y empleados -- América Latina -- Congresos, conferencias, etc. 10. Inclusión social I. Herrera Rojas, Aura Nidia, 1962-, editor II. Rodríguez Villabona, Andrés Abel, 1975-, editor III. Serie
CDD-23 352.63098 / 2021
Contenido
Introducción 9
Papel de la meritocracia en la administración pública contemporánea 13
La meritocracia que necesitamos 16Horacio Cao
Meritocracia y gobernanza sostenible e inteligente en América Latina 28
Carlos González Barragán
El reto de garantizar procesos meritocráticos inclusivos 39
Inclusión laboral de personas con discapacidad: abordaje desde una perspectiva de derechos humanos 42
Bernardita López Radrigán
En búsqueda de evaluaciones equitativas en los procesos meritocráticos 54
Aura Nidia Herrera Rojas
Rol de la administración de justicia en la consolidación del mérito 63
Validez de la prueba de análisis de estrés vocal en los concursos de méritos para el ingreso a la función pública. Una construcción jurisprudencial 66
Sandra Lisset Ibarra Vélez
Corte Constitucional y carrera administrativa. Recuento de los asuntos más relevantes 78
Cristina Pardo Schlesinger
El mérito en el poder judicial 106Hernando Torres Corredor
Entre libertad e igualdad: las paradojas constitucionales de la meritocracia 114
Andrés Abel Rodríguez Villabona
Reflexión crítica y prospectiva 125
Diez claves del mérito y la meritocracia 128Jesús García Cívico
Autores 139
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Introducción
El Congreso Internacional de Meritocracia viene realizándose des-de 2016, como iniciativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil (cnsc), entidad que, por mandato constitucional, es la encargada de la
administración y vigilancia del sistema de carrera administrativa, mediante el reconocimiento del mérito, considerado el eje central para el acceso y perma-nencia en los empleos públicos. La cnsc ha centrado sus esfuerzos en conso-lidar un Estado eficiente a partir de la profesionalización de la burocracia. En ese sentido, espacios como el Tercer Congreso Internacional Mérito y empleo público: retos y desafíos de la administración pública contemporánea propician la evaluación y definición de nuevos mecanismos e instrumentos que permi-tan afianzar la meritocracia en Colombia.
Uno de los procesos meritocráticos más antiguos, consolidados y reco-nocidos en el país es la admisión de estudiantes a la Universidad Nacional de Colombia (unal), el cual ha sido un referente para el ingreso a la educación superior desde 1939. De igual manera, la unal ha sido pionera en el diseño, estudio y uso de técnicas y procedimientos aplicados al desarrollo de concursos de méritos para el ingreso a cargos públicos, en varias entidades públicas desde hace más de setenta años. Recientemente, como institución académica, a través de su Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia (cpem), la unal ha promovido un espacio de estudio y análisis sobre el concepto de mérito, su aplicación y su evaluación.
La relación entre la cnsc y la unal se ha estrechado a través de un con-venio institucional o alianza estratégica que busca aportar a la consolidación del mérito, como principal mecanismo de acceso a los empleos públicos de carrera en Colombia, así como a la generación de conocimiento y el desarrollo
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de actividades académicas sobre el tema. El cpem de la Universidad Nacional de Colombia ha impulsado esta alianza, buscando avanzar en la mejora continua de la función pública, la profesionalización del empleo público y la garantía del Estado social de derecho.
Una de las principales estrategias ha sido trabajar de la mano con entida-des nacionales y territoriales, tanto del sector público como del privado, en la construcción conjunta de sistemas de mérito. Desde el Estado, los principales actores institucionales que han liderado este debate son la Procuraduría General de la Nación y las Altas Cortes (principalmente, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado). Estas instituciones han orientado la línea jurisprudencial que debe tenerse en cuenta en los procesos de selección, desde una visión integral de los derechos fundamentales, así como de las garantías que deben salvaguardarse en los concursos de méritos. Con el mismo propósito, desde la cnsc se ha considerado que las universidades son aliados estratégicos, en tanto actores relevantes que contribuyen al debate y la discusión sobre la meritocracia y su papel en la administración pública.
A pesar de su corto tiempo de funcionamiento, el cpem se postula como un eje articulador entre la academia y la institucionalidad con el interés de socializar los retos y desafíos de la consolidación del mérito y las discusiones actuales sobre su dinámica y su implementación. En este sentido, ha participado junto con la cnsc y otras instituciones académicas en la coorganización del Diálogo interamericano: mérito y servicio civil en perspectiva comparada, evento que se llevó a cabo en 2018; adicionalmente, en 2019 organizaron ocho eventos de reflexión sobre temas específicos, y sus miembros participaron en los foros regionales que la cnsc desarrolló en 2017-2018.
Para la tercera versión del Congreso Internacional, además de la cnsc y la unal, participó la Universidad Libre (ul) como coorganizadora. En tanto institu-ción de educación superior, la ul propende por la construcción permanente de un mejor país y una sociedad democrática, pluralista y tolerante, a través de la formación de profesionales éticos, idóneos, competentes y sanamente com-petitivos. Junto a ello, la ul impulsa el desarrollo sostenible, iluminada por los principios filosóficos y morales de su fundador, con liderazgo en los procesos de investigación, ciencia, tecnología y solución pacífica de los conflictos.
Desde estos principios, aquella universidad ha puesto a disposición de los concursos de méritos del régimen general colombiano de carrera administrativa la pericia e idoneidad de su recurso humano, capacidad técnica y experiencia en procesos objetivos de selección e infraestructura, para verificar el cumplimiento de los requisitos mínimos y evaluar las competencias de cerca de 240 000 aspi-rantes a las 8500 vacantes, en cuatro procesos de selección. Estos antecedentes la convierten en un aliado estratégico para la cnsc, en el desarrollo de su mi-sión de garantizar, a través del mérito, que las entidades públicas cuenten con
Introducción
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servidores de carrera competentes y comprometidos con lograr los objetivos institucionales y los fines del Estado.
El Tercer Congreso de Meritocracia Mérito y empleo público: retos de la administración pública contemporánea buscó generar un espacio de diálogo nacional e internacional para reflexionar sobre los desafíos que enfrenta la ad-ministración pública moderna, en la implementación y consolidación del mérito como mecanismo de acceso al empleo público. Para esto, se incorporó el punto de vista de académicos, quienes ejercen un rol directivo en la administración y los operadores de justicia, a través de tres paneles y una reunión llevada a cabo después del congreso.
El primer panel versó sobre el papel de la meritocracia en la administración pública contemporánea, el segundo se ocupó de algunas reflexiones y propuestas para responder al reto de garantizar procesos meritocráticos inclusivos y en el tercero se mostró un panorama de la función que la administración de justicia ha jugado en la consolidación del mérito en Colombia. Por último, en la reu-nión del poscongreso, organizada por el Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia, se buscó propiciar una reflexión crítica y prospectiva sobre las ideas fundamentales de mérito y meritocracia, a través de la conferencia del profesor Jesús García Cívico.
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Papel de la meritocracia en la administración pública contemporánea
La meritocracia que necesitamos
Horacio CaoUniversidad de Buenos Aires, Argentina
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Introducción
El trabajo que presentamos tiene el objetivo de someter a la crítica el concep-to de meritocracia y establecer sus potencialidades y debilidades frente a las necesidades del Estado. Toma como referencia el caso argentino, pero estima que, mutatis mutandis, el análisis desarrollado podría ser de utilidad para otros países sudamericanos.
Nuestro objetivo es primordialmente organizacional, pero, tratándose del Estado, no podemos dejar de resaltar que sus asuntos generan modelos y metá-foras que repercuten sobre lo que ocurre en la sociedad. Adicionalmente, la ad-ministración pública, en cuanto mayor organización del país, marca un patrón de influencia sobre los agregados estructurales. En este sentido, no podemos dejar de hacer un recorrido sucinto de las raíces ético-sociales de la meritocracia, toda vez que este concepto no solo fue utilizado en el ámbito de la gestión, sino que es esgrimido con frecuencia como pauta de justicia en el ámbito social.
En lo que se refiere a lo organizacional propiamente dicho, partimos del supuesto de negar la existencia de algún modelo universal de racionalidad
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superior para la acción colectiva. Ella está en función de elementos históricos,
institucionales y estructurales, así como de los objetivos que se asignen a cada
ente.
En el presente trabajo, se busca hacer un abordaje que permita el tratamiento
muy conciso de los principales asuntos, en una doble perspectiva, organizacio-
nal y ético-social. Con esto en mente, dividimos el texto en tres secciones: en
la primera, nos enfocamos, por un lado, en los dilemas y críticas planteados
alrededor del concepto meritocrático y, por otro, en las dificultades que implica
poner en marcha un sistema que trate de incorporarlo al accionar estatal. En
la segunda, analizamos las fortalezas de la meritocracia y explicamos por qué
sostenemos que, a pesar de la solidez de muchas de las críticas que se le hacen,
la consideramos un concepto fecundo para la actual etapa sudamericana. En la
tercera sección, a partir de los análisis anteriores, hacemos algunas recomen-
daciones importantes para tener en cuenta en el tratamiento y desarrollo de
sistemas meritocráticos en el Estado.
Los problemas de la meritocracia
Como anticipamos, la meritocracia ha sido sometida a la crítica reiteradamente.
Dentro de la profusa bibliografía, seleccionamos tres elementos que, para los
efectos del presente trabajo, consideramos merecen especial consideración.
El clasismo meritocrático
La meritocracia ha sido ubicada, reiteradamente, dentro del espacio discursivo
neoliberal y, en tal sentido, se ha considerado un concepto clave dentro del
conjunto de herramientas que justifica y termina produciendo enormes des-
igualdades en nuestra sociedad. No parece casual que, en la obra que popularizó
el término (Young, 1958), se realizara una crítica severa a la meritocracia, par-
ticularmente, por su vinculación discursiva con la reproducción de las élites y
su tendencia a tener poca consideración con quienes pierden en la competencia
por lugares específicos en la sociedad.
El argumento más recurrente para cuestionar la validación por mérito del
esfuerzo individual se encuentra en las condiciones asimétricas de partida de
las diferentes personas en una sociedad capitalista. En tal sentido, se hace notar
que en la fórmula tradicional (mérito = talento + esfuerzo) se ha minimizado la
importancia del segundo término —por otro lado, en términos de trayectoria,
mucho más difícil de medir—, mientras que el primero es presentado como
una desigualdad natural del genio.
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Hace más de cincuenta años, textos como los de Bourdieu y Passeron (2012)1 hacían notar que el mérito no hacía más que explicitar y ponderar el peso que la familia ejercía en la transmisión de los diferentes tipos de capital. Dentro de ellos, prestaba atención no solo al obvio renglón económico, sino también a lo social y cultural que, al ser una herencia difícil de visibilizar, hizo que la meritocracia se ejerciera en perjuicio de los menos afortunados. De esta forma, la de por sí debatible forma de darwinismo social no generaría la premiación del más apto, sino un escenario en el que la herencia termina sobreponiéndose siempre tanto al empeño como a conceptos igualitarios de justicia social.
Meritocracia y tecnocracia2
Un segundo punto de tensión se vincula con la propensión de la meritocracia a vincularse con la defensa de un orden tecnocrático. Se trata de un tema ne-buloso, más aún en el Estado, donde diferenciar las incumbencias del saber y la política es complejo por naturaleza.
Como es sabido, desde lo tecnocrático se propone que el conocimiento técnico o científico debería ganar creciente autonomía y capacidad de decisión, en detrimento de las instituciones políticas. Como no es difícil notar, esta perspectiva entra en tensión, particularmente, con el régimen democrático, pues este se basa en la participación y la igualdad de todos los ciudadanos, independientemente de sus talentos.
De lo que no hay duda, es que quienes propugnan ideas tecnocráticas se han valido del mérito para impulsar sus fórmulas para el funcionamiento estatal. Esta situación ha tendido a generar los siguientes problemas:
1. Un modo de construcción de hegemonía, que tiende a establecer como “técnicas” soluciones políticas.
2. Dentro del par política-administración (intrínseco al Estado moderno), un desequilibrio en favor del segundo término.
3. Una visión eficientista de herramientas, dispositivos y acciones, adju-dicándoles un carácter valorativamente neutral.
1 Ver también Battistini y Szlechter (2016), Vélez (2018) y Cociña (2013). Estos escritos fueron referencia para el presente trabajo.
2 Sobre la base de Ochoa y Estévez (2006) y Ramos (2014).
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Problemas instrumentales de gestionar la meritocracia
Un tercer factor, de un orden diferente de los ya citados, es la complejidad
intrínseca que tiene la gestión de políticas meritocráticas. Ocurre que vincular
cuáles son los méritos individuales que actúan virtuosamente con la función
de productividad de las oficinas estatales implica definiciones discutibles. Es
igualmente debatible seleccionar el plexo axiológico del mérito, pues el valor
estatal no tiene una definición universalmente aceptada.
Asumiendo definiciones heroicas y viendo la amplia experiencia desarro-
llada, vemos que los casos exitosos remiten a sistemas complejos, onerosos, de
largo plazo de maduración, que requieren de una constante actualización para
mantener su efectividad y evitar que sean capturados por intereses empresa-
riales, penetrados por los sindicatos o ser víctima de conductas fraudulentas.
Elementos a favor de la meritocracia
Del mismo modo en que ciertos perfiles del concepto producen acalorados de-
bates, existen otros elementos que generan amplios consensos. En esta sección,
pasamos revista a algunos de ellos.
La igualdad ante la ley: todavía hay tareas pendientes
Desde una perspectiva axiológica, los elementos menos polémicos de la merito-
cracia se vinculan con el momento fundante de nuestras nacionalidades. Hace
algo más de 200 años, los líderes revolucionarios sudamericanos se propusieron
dejar de lado condicionamientos innatos en lo referente al posicionamiento de
los ciudadanos en la sociedad: particularmente, lugar de nacimiento (España
o América), raza, pureza de sangre y religión. Para ello, se inspiraron en la De-
claración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que establece
que “todos los ciudadanos [...] son igualmente admisibles a todas las dignidades,
puestos y empleos públicos, según su capacidad, y sin otra distinción que la de
sus virtudes y la de sus talentos” (art. 6).
Más allá de los indudables avances logrados, la igualdad ante la ley es toda-
vía un proyecto inacabado. Pensar desde una visión meritocrática sigue siendo
importante para superar diferencias subsistentes (clase social, etnia) e incorporar
otras dimensiones (por ejemplo, género o preferencia sexual, entre otras).
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Porque es clave para salvaguardar un núcleo de estatalidad ante los cambios
En el marco de un modelo estatal, caracterizado por la preponderancia del Ejecutivo sobre los otros dos poderes del Estado, el escenario electoral argen-tino aparece sujeto a importantes cambios de hegemonía, con dos propuestas opuestas, igualmente legítimas. En lo estatal, estas dos propuestas remiten a un diagnóstico que ven los grandes males en 1) la captura y 2) el clientelismo y la politización. Haciendo una simplificación extrema, al menos, desde lo formal, en el primer caso se promueve un modelo gerencial que, según se denuncia, es funcional a la captura; mientras en el segundo, se tiende a establecer personal de confianza, con denuncia análoga en lo relativo al clientelismo.
En este marco, es imperioso desplegar una institucionalidad que contenga ambos sistemas; para ello, lo meritocrático en las tareas “de orden superior”3
es un primer paso vital en este sentido. En todo caso, en estos ámbitos, nunca se considerará excesivo el énfasis sobre el apego al Estado de derecho, en el marco de una subordinación de la técnica a la política: un orden meritocrático virtuoso es particularmente apto para avanzar en ambos aspectos.
Es instrumentalmente funcional a nuestro momento histórico
Las dos justificaciones previas son muy relevantes. Sin embargo, si tuviera que elegir una razón para defender la meritocracia en los Estados sudamericanos, sostendría: porque, en el largo plazo, se ha mostrado funcionalmente superior a los otros modelos realmente existentes: el modelo gerencial y el modelo de confianza.
Como adelantamos en la introducción, sostenemos que las formas orga-nizacionales óptimas tienen el carácter de variable dependiente de los objeti-vos estratégicos, las condiciones políticas, económicas y sociales y el grado de madurez alcanzado por la administración estatal. Si precisamos una estructura organizacional capaz de contribuir al desarrollo, se considera al orden merito-crático el más adecuado por las siguientes razones4:
3 Remite, principalmente, a la gestión del régimen político y constitucional; tareas genera-les de arbitraje entre ciudadanos y actores sociales y económicos y megapolíticas de educación, salud, defensa y relaciones exteriores. Sobre la base del informe de Dror (1995) al Comité de Expertos de las Naciones Unidas.
4 En una cantidad significativa de trabajos se sostiene esta vinculación. Ver, por ejemplo, Banco Mundial (1997, Parte III), Prats (1995), Rauch y Evans (1999). Ver también las recomendaciones del Comité de Expertos del Consejo Económico y Social de las Nacio-nes Unidas (https://publicadministration.un.org/es/CEPA).
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1. Hay ejemplos que muestran que es eficaz y eficiente. Debe resaltarse que el desafío estatal es más exigente en los países emergentes —como los de América del Sur—, donde la administración pública es considerada un actor clave para completar una serie de reformas y alcanzar el desarrollo.
2. Se ha mostrado capaz de superar dos de los grandes desafíos que de-ben enfrentar los Estados sudamericanos: la propensión a la captura (debilidad del modelo gerencial) o a la dificultad para evitar el com-portamiento desinstitucionalizado (debilidad del modelo de confianza).
3. Existe un capital organizacional, entendido como una serie de prácticas instaladas y con algún nivel de consolidación, en proceso de cimenta-ción y mejoría desde hace más de un siglo.
4. En la experiencia histórica, se ha observado alto grado de dificultad para producir procesos eficientes de reforma organizacional. Los programas llevados a cabo han resultado costosos en términos fiscales y políticos, y los resultados han sido menores, cuando no negativos o, directamente, no han podido avanzar en sus objetivos de transformación.
5. Las metamorfosis políticas y la sucesión de programas fracasados de reforma han terminado generando una “fatiga de cambio”, que es con-traproducente. En la maraña de idas y vueltas, el modelo meritocrático se presenta como el más consolidado y aceptado por la cultura organi-zacional estatal y los ciudadanos.
6. Las alternativas, como el modelo gerencial y el modelo de confianza, no se han mostrado eficaces para definir tres temas claves como a) el modelo de articulación política-administración y b) un esquema global de incentivos, gestión, control y disciplina del empleo público.
7. El modelo meritocrático presenta bases más potentes para la continui-dad y la preservación de memoria institucional, tema clave ante un escenario de cambios.
Conclusiones y recomendaciones
A modo de resumen, digamos que la meritocracia presenta valores y disvalores. El saldo favorable remite a lo siguiente:
1. Su probada capacidad para enfrentar algunos de los desafíos más com-plejos que el Estado debe enfrentar en esta etapa.
2. La existencia de una serie de prácticas instaladas y con algún nivel de consolidación —incluso a nivel de cultura organizacional— que implica una inversión que no debería desperdiciarse.
3. Las debilidades de sistemas alternativos (modelo gerencial, modelo de confianza).
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Para minimizar sus problemas y hacerlo viable y virtuoso en el largo pla-zo, deberá trabajarse continuamente en fortalecer un discurso que marque la potencia organizacional de lo meritocrático y, al mismo tiempo, haga notar sus limitaciones en términos de principio rector de la sociedad. Veamos a conti-nuación algunas recomendaciones concretas:
Garantizar el cumplimiento de igualdad ante la ley
Como ha recomendado el Comité de Expertos en Administración Pública (Na-ciones Unidas, 2019), lo meritocrático debe garantizar el “acceso a la función pública en condiciones generales de igualdad, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento, discapacidad o cualquier otra condición”.
Para garantizar esta igualdad ante la ley, es fundamental hacer un seguimien-to detallado de los beneficiaros y conocer las razones meritocráticas esgrimidas para hacerlo. Esto debe ser acompañado por políticas de mejoría continua de los instrumentos vinculados con su eficacia y el control contra fraudes y distor-siones, generadas por reglamentaciones inadecuadas. Corresponde mencionar las eventuales tensiones que pudieran generar políticas inclusivas. Por un lado, porque inevitablemente produce mayores costos (por ejemplo, es más caro llegar a segmentos más vulnerables) y porque lo inclusivo es más complejo y lo complejo es más oneroso. Por otro lado, costos por hacer una elección no óptima (al generar discriminaciones positivas) y por las turbulencias que pudiera generar la inserción de personal extraño5.
Por último, no debe perderse de vista que la clase media de nuestros paí-ses es la principal clientela de lo meritocrático, pues su capital fundamental es su formación y predisposición al esfuerzo. Este trampolín de la movilidad social —una de las joyas que dejaron los procesos desarrollistas del siglo xx— debe ser tenido en cuenta, tanto para su preservación y ampliación, en tanto es uno de los canales de movilidad social existentes, como para evitar que la ampliación de los horizontes meritocráticos transforme estas clases medias en su enemigo político.
5 Nos referimos a los casos de ingreso de personas percibidas como diferentes por el grupo de trabajo: otra extracción social, otro tipo de formación u otra etnia. En Ar-gentina uno de los ejemplos de esta situación remite a las dificultades de inserción en oficinas del Estado para miembros de la comunidad transexual. Nada que no pueda re-solverse con las previsiones adecuadas. Ver, por ejemplo, Secretaría de Empleo (2017).
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Adaptar la meritocracia a las necesidades
Como dijimos, nuestro modelo meritocrático está en función de las contingen-cias internas o externas: condiciones generales del mercado de trabajo estatal (y su relación con el sector privado), tecnología disponible, grado de dinamismo y turbulencia del entorno, cultura organizacional, sindicalización, modalidad de vinculación política-administrativa, etcétera. Si el sistema está suficientemente maduro, puede pensarse en discriminar estas contingencias, a fin de producir diferentes modelos meritocráticos en función de la materia o tipo organizacional de que se trate. En este punto, es válido lo dicho sobre los costos intrínsecos de la complejidad.
Más audaz, a fin de moderar el perfil elitista del conjunto de herramientas vinculado al concepto, sería valioso ver la forma de incorporar valores de me-ritocracia social: las certificaciones y habilidades de cada postulante en términos de promover la inclusión, el respeto por la diferencia, la participación y la justicia social, entre otros.
Meritocracia no solo en el ingreso
Finalmente, no está de más remarcar que el reclutamiento meritocrático es un paso muy importante, pero no debe ser la única dimensión de trabajo. Por ejem-plo, para Horn (1995), un régimen funcionarial, aun disponiendo de selección con base al mérito, no merece la plena calificación de sistema de mérito, si no cuenta con un adecuado desarrollo de la carrera administrativa.
La promoción por mérito es un elemento decisivo del sistema. Además, existen bastantes pruebas de que los sistemas más virtuosos son aquellos que tienen pautas de carrera bien establecidas, capaces de cubrir toda una vida administrativa.
Referencias
Banco Mundial (1997). Informe sobre desarrollo mundial 1997. El Estado en un mundo en transformación. Washington: Banco Mundial.
Battistini, O. y Szlechter, D. (2016). Entre el oficio y el mérito. La evaluación del trabajo frente a la problemática del solapamiento salarial en Argentina. Pléyade —Revista de Humanidades y Ciencias Sociales, 18, 95-129.
Bourdieu, P. y Passeron, J. C. (2012). Los herederos: los estudiantes y la cultura. México: Siglo XXI.
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Cociña, M. (2013) Cinco argumentos contra la meritocracia. Centro de In-vestigación Periodística (Ciper) –Chile. Recuperado de https://ciperchile.cl/2013/06/07/cinco-argumentos-contra-la-meritocracia/
Dror, Y. (1995) Fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos en materia de formulación de políticas [Documento presentado a la 12a reunión de exper-tos del Programa de las Naciones Unidas en materia de Administración y Finanzas Públicas –Naciones Unidas]. Nueva York. Recuperado de http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan000754.pdf
Horn, M. (1995). The Political Economy of Public Administration. Institutional Choice in the Public Sector. Cambridge (UK): Cambridge University Press.
Ochoa, H. y Estévez, A. M. (Coord.). (2006). El poder de los expertos. Para comprender la tecnocracia. Maracaibo: Centro de Estudios de la Empresa. Universidad del Zulia.
Naciones Unidas (2019). Comité de Expertos en Administración Pública (Informe sobre el 18º período de sesiones, 8 al 12 de abril de 2019). Consejo Eco-nómico y Social. Suplemento N.° 24. Nueva York. Recuperado de http://workspace.unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN99265.pdf
Prats, J. (1995). Los fundamentos institucionales del sistema de mérito. La obligada distinción entre función pública y empleo público. Documentación Administrativa No 241-242. Madrid: inap.
Ramos, A. (2014). La construcción del orden democrático. Burocracia, tecno-cracia y meritocracia. Mérida (MX): Centro de Investigaciones de Política Comparada.
Rauch, J. y Evans, P. (1999). Bureaucratic Structure and Bureaucratic Perfor-mance in Less Developed Countries. American Sociological Review, 64(5), 748-765.
Secretaría de Empleo (2017). Guía de acciones para una inclusión sociolaboral de travestis, transexuales y transgéneros. Secretaría de Empleo. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (con participación de pnud). Buenos Aires. Recuperado de https://www.undp.org/content/dam/argentina/Publi-cations/Desarrollo%20Inclusivo/PNUDArgent-guia-sociolaboral-trans.pdf
Vélez, F. (2018). ¿Meritocracia? ¿Para quiénes? Revista Isonomía, 48, 147-167.Young, M. (1958). The Rise of the Meritocracy, 1870–2033. Londres: Thames
& Hudson.
Meritocracia y gobernanza sostenible e inteligente en América Latina
Carlos González Barragán Tecnológico de Monterrey y Universidad de Monterrey, México
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Hoy por hoy, el rol del sector público es más complejo que nunca. Los problemas que enfrentan nuestras comunidades están cada vez más interrelacionados entre sí y requieren de una burocracia dispuesta a
conocer y trabajar en estas relaciones. La labor de académicos, Gobierno y sociedad en el tema es muy alentadora y, sin duda, emocionante. Este capítulo muestra un panorama de la meritocracia en América Latina y describe sus principales retos ante la gobernanza inteligente.
¿Qué es la meritocracia?
La meritocracia existe cuando, en su gran mayoría, los puestos no electos del sector público son ocupados por personas que atravesaron un proceso de cre-dencialización, basado en su educación, exámenes o alguna otra prueba de capacidad, donde existe una escalera para ascensos que, a su vez, dependen de mostrar credenciales, exámenes, experiencia o alguna otra prueba de mérito y en la que la estabilidad laboral está garantizada, salvo por mal desempeño (Weber, 1946, pp. 196-204).
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¿Cómo vamos en meritocracia en América Latina?
Las reformas a los servicios civiles en el mundo en busca de la meritocracia no son nuevas. En Estados Unidos y Reino Unido, las reformas que buscaban evitar el control político de los puestos gubernamentales datan de finales del siglo xix. Hoy en día, estos países se jactan de tener servicios civiles preeminentemente meritocráticos. Sin embargo, esta transición les llevó generaciones. Stephen Skowroneck (2003) señala que no fue sino hasta la década de 1930 cuando podía señalarse que, en su mayoría, los servidores públicos en Estados Unidos estaban incorporados por el nuevo sistema.
Tomando esta lección, sabemos que, por un lado, puede esperarse una importante resistencia al cambio y, por otro, que las reformas por sí mismas no se implementan automáticamente. Atendiendo estas preocupaciones, el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) ha elaborado índices que buscan medir el estado y los avances en temas de servicio civil en la región. En la tabla 1, se presentan algunos de los indicadores que componen tales índices. El primero es el de la presencia de mérito en el sistema de cada país. El segundo es la eficiencia, que mide la inversión en capital humano, en relación con la polí-tica fiscal y los mercados de referencia. El tercero es la capacidad funcional, definida como la capacidad del sistema de influir en el comportamiento de los empleados públicos, a través de sus competencias, incentivos a la productividad y flexibilidad del sistema.
En América Latina, han proliferado las reformas al servicio civil y los da-tos del bid muestran un avance importante en el tema del mérito y eficiencia, aunque se trate de un avance modesto en capacidad funcional. Sin embargo, el mecenazgo, entendido como la distribución discrecional de empleos del sector público para premiar a seguidores y apuntalar relaciones políticas y personales, sigue vivo (Grindle, 2010).
Tabla 1. Puntuación de tres características deseables en el sector público de América Latina
PaísMérito Eficiencia Capacidad funcional
2004 2011-2013 2004 2011-2013 2004 2011-2013
Bolivia 7 27 30 35 13 17
Brasil 93 93 50 55 61 63
Chile 60 67 65 85 61 64
Colombia 53 67 50 55 46 46
Costa Rica 67 73 40 50 41 46
Ecuador 20 27 10 15 19 26
El Salvador 13 33 0 25 17 27
Guatemala 20 20 35 35 16 19
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PaísMérito Eficiencia Capacidad funcional
2004 2011-2013 2004 2011-2013 2004 2011-2013
Honduras 7 7 5 15 7 11
México 40 47 35 40 40 39
Nicaragua 20 40 30 35 14 29
Panamá 0 20 10 35 16 24
Paraguay 13 40 15 15 11 24
Perú 20 40 10 25 16 29
República Dominicana 7 27 40 40 24 36
Uruguay 53 73 45 45 50 53
Región 33 42 30 37 29 34
Fuente: adaptado de Iacoviello y Strazza (2014).
La resistencia observada en algunos países de América Latina ha sido do-cumentada por Merilee Grindle (2010). Esta investigadora ha encontrado que el principal reto no es la reforma sino su implementación. En esta fase es donde la reforma se obstaculiza. Los principales mecanismos empleados para esta obstaculización son los siguientes:
1. Exclusión, exención o excepción: buscar que las nuevas reglas no se apliquen en agencias o servicios determinados.
2. Desmantelamiento institucional: legislar la desaparición de la agencia o comisión encargada de la gestión del sistema de servicio civil.
3. Reducir fondos: disminuir el presupuesto del que dispone la agencia implementadora, a fin de diezmar su capacidad de trabajo y, con ello, reducir oportunidades para exámenes o concursos.
4. Recatalogar: descentralizar decisiones de personal a otros órdenes de Gobierno o agencias que estén fuera de la legislación.
5. Redefinir: legislar una reducción al alcance inicial de la reforma al ser-vicio civil.
6. Reingeniería: buscar maneras de contratar personal por fuera de las regulaciones del servicio civil.
A la lista de Grindle, conviene añadir las medidas antitecnócratas —como las legisladas recientemente en México— que, si bien parecen bien intencionadas y están cobijadas en la genuina búsqueda de austeridad, inhiben la capacidad del Gobierno para atraer y retener a los mejores talentos. Se alude a leyes que buscan limitar las remuneraciones de empleados gubernamentales, sin atender a los salarios en el mercado de referencia. Estas leyes ponen al sector público en una desventaja aun mayor sobre el sector privado, a los ojos de prospectos calificados. Esto constituye, efectivamente, un límite a la meritocracia.
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En la actualidad, México tiene una ley que limita los salarios gubernamen-tales y prohíbe que alguien en el Gobierno gane más que el presidente de la República. Los legisladores buscaban que esto aplicara tanto a secretarios de Estado como a legisladores y ministros de la Suprema Corte. La ley está vigente, pero algunas dependencias e institutos la han impugnado o han buscado alegar estar exentas al ser organismos independientes o buscan que no se aplique a quienes ya están contratados.
Otra ley antitecnócrata es la que busca limitar las posibilidades de empleo en el sector privado, tras haber tenido algún rol directivo en el Gobierno. La idea es que el servidor público no use sus relaciones, información privilegiada y conocimientos adquiridos en el puesto gubernamental para beneficiarse de ellos en el sector privado. Si bien algunos de estos objetivos son loables (como reducir el uso de información privilegiada y el tráfico de influencias), esto tam-bién impide que los funcionarios busquen un desarrollo profesional legítimo fuera del Gobierno.
Con respecto a lo anterior, Bilmes y Gould (2009) han documentado que los profesionistas cada vez más buscan la posibilidad de poder “saltar” entre el sector público y el privado, y este tipo de reformas dificultan este tipo de migración. La legislación mexicana contempla una restricción de diez años tras haber ostentado algún puesto directivo. Esta ley ya ha sido aprobada por el Senado y la Cámara de Diputados, de modo que su promulgación es inminente1.
¿Qué es la gobernanza inteligente y sostenible?
La administración pública ha evolucionado al igual que el entorno donde existe. Sus objetivos, funciones y estilos han cambiado. Desde la administración tradi-cional weberiana, enfocada en los procesos y jerarquías; pasando por la nueva administración pública, basada en indicadores, resultados y frecuentemente, tomando lecciones del sector privado; llegando a la gobernanza en redes, donde la forma de gobernar y la gestión de servicios es compartida; hasta alcanzar, ahora, la gobernanza inteligente y sostenible que busca la eficacia, enfocada en los destinatarios específicos. La tabla 2 muestra la progresión en estos paradig-mas de la administración pública.
1 Para una discusión más amplia de este punto ver reporte del Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas o análisis del politólogo Macario Schettino (2019).
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La gobernanza inteligente y sostenible puede encuadrarse dentro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) de las Naciones Unidas. Este nuevo en-foque de gobernanza va más allá de normas, resultados y redes. Ahora, se busca diseñar intervenciones que logren todo lo anterior, pero de forma sostenible e inclusiva, guiados a satisfacer los ods, siempre con la mirada puesta en el futuro. Este nuevo paradigma está regido por principios de efectividad, rendición de cuentas e inclusividad.
La efectividad quiere decir, primero, que el nuevo modelo requiere de per-sonal competente y, segundo, las políticas públicas estén basadas en evidencias sólidas y colaboración entre diferentes agencias y órdenes del Gobierno. Es decir, la efectividad será mayor cuanto más se integren y compartan mejores prácticas en el Gobierno, en vez de quedarse en los pensamientos jerárquicos lineales. La rendición de cuentas debe estar basada en la integridad de la información, la bús-queda de transparencia y la presencia de un auditor o supervisor verdaderamente independiente. En cuanto a inclusividad, el Gobierno busca que nadie se quede atrás, a la vez que debe guiarse por la no discriminación, buscar la participación, alentar la subsidiaridad y promover la equidad intergeneracional.
Ello no es tarea menor, por lo que actualmente los servidores públicos requeridos van más allá de simples administradores, ejecutores de proyectos o lazos con la comunidad. En la actualidad, se necesitan servidores capaces de usar y crear plataformas que permitan la colaboración efectiva y el intercambio de datos. Además, se requiere una comunicación inclusiva que transforme datos complejos en imágenes, diagramas e infografías que democraticen la gobernanza.
¿Qué implica la gobernanza inteligente y sostenible para la meritocracia?
La gobernanza inteligente y sostenible hace que la meritocracia sea más rele-vante que nunca. Ya no solamente se trata de evitar clientelismo-mecenazgo para buscar que los mejores estén en el Gobierno. Sino que ahora la demanda de servicios y la forma de proveerlos hace imprescindible la meritocracia. Al tener al público como audiencia meta, la gobernanza inteligente e inclusiva presupone la existencia de un servicio civil. El buscar lo mejor para el público no es compatible con el mecenazgo ni el clientelismo.
El éxito en la gobernanza inteligente y sostenible requiere excelencia en el desarrollo de capacidades, a través de muchas disciplinas y habilidades, incluyen-do las habilidades duras y blandas (hard skills y soft skills; habilidades técnicas y habilidades interpersonales). Es necesario reclutar, entrenar, invertir y retener el talento. Además, ese talento debe ser realmente diverso, tanto en género, como en representación regional y, en la medida de lo posible, en estrato socioeconómico.
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Meritocracia y gobernanza sostenible e inteligente en A
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Esto requiere de un compromiso mayor con el mérito y la diversidad, lo que implica invertir en la gente. Esto va más allá de pagar mayores salarios u ofrecer prestaciones o incentivos. Más bien, significa apalancar el conocimiento, desempeño, compromiso y humanismo de la burocracia para mejorar procesos y ofrecer mejores resultados. Significa fomentar el intra-emprendimiento, sin represalias en caso de no lograrse el resultado deseado. Significa buscar que el servidor público desarrolle habilidades de pensamiento crítico, pensamiento complejo, pensamiento prospectivo y pensamiento de diseño.
La mayoría de los servidores públicos tienen ideas de cómo mejorar procesos, ser más efectivos o ser más eficientes; pero los paradigmas anteriores no los em-poderaban para buscar esto (Poocharoen, 2019). Como podemos ver, la realidad de la administración pública actual requiere más habilidades y competencias que nunca, de ahí surge la importancia de la meritocracia.
Conclusiones
Los avances en materia de meritocracia en América Latina son visibles. Los die-ciséis países analizados por el bid han mejorado sus indicadores en materia de mérito en sus burocracias. Esta es una buena noticia. Sin embargo, la diferencia entre los más avanzados en esta materia y los que apenas se inician es muy marcada. Países como Brasil, Costa Rica y Uruguay muestran niveles muy altos en cuanto a mérito, pero no necesariamente se han traducido en altos niveles en eficiencia o capacidad funcional. Otros países, como México, muestran un desa-rrollo similar, aunque menor, en los tres indicadores. Finalmente, también hay países que partieron de niveles muy bajos y ahora muestran mejorías relativas como Bolivia, El Salvador, Panamá y República Dominicana.
Si bien el avance es importante, aún hay retos significativos en la implemen-tación de nuestras regulaciones. Los avances y reformas orientadas a impulsar el servicio civil y la meritocracia se topan, con frecuencia, con contrarreformas o con mecanismos que obstruyen, obstaculizan o impiden la implementación de las reformas. Los más importantes son los casos de excepción o el desman-telamiento de la entidad encargada de implementar la reforma.
Mientras nosotros diseñamos nuestros sistemas de servicio civil, el mundo ha transitado hacia la gobernanza inteligente y sostenible. Este nuevo modelo de Gobierno busca un desarrollo justo para todo el público tratando de ser efectivo e inclusivo rindiendo cuentas. Este nuevo modelo requiere habilida-des interpersonales y cualitativas que van más allá de una simple calificación técnica. La buena noticia es que estas nuevas necesidades alinean los incentivos para desarrollar un servicio civil meritocrático. La mala noticia es que, si no aprovechamos este momento para alinear nuestro aparato gubernamental con
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la gobernanza inteligente y sostenible, podríamos quedarnos rezagados como región en el logro de los ods.
No quisiera ser quien traiga lluvia a un día de campo. Sin embargo, deben tenerse presentes estos puntos para trabajar en ellos cuanto antes. América Latina tiene que trabajar en dos vías para ponerse al día. Por un lado, tienen que seguir construyéndose nuestros servicios civiles. Por otro, tiene que avanzarse en los ods. Es cierto que ambas vías son paralelas y puede avanzarse o retroceder en cualquiera de las dos, pero es cierto también que lograr los ods será más factible si se profundizan y alinean con los servicios civiles.
Referencias
Bilmes, L. y Gould, W. S. (2009). The People Factor: Strengthening America by Investing in Public Service. Washington: Brookings Institution Press.
Iacovello, M. y Strazza, L. (2014). Diagnóstico del servicio civil en América Latina. En J. C. Cortázar, M. Lafuente y M. Sanginés (Eds.). Al servicio del ciudadano. Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-13) (pp. 13-60). Washington: Banco Interamericano de Desarrollo.
Grindle, M. (2010). Constructing, Deconstructing, and Reconstructing Career Civil Service Systems in Latin America. Faculty Research Working Paper Series. Harvard Kennedy School. Recuperado de https://gsdrc.org/docu-ment-library/constructing-deconstructing-and-reconstructing-career-civ-il-service-systems-in-latin-america/
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Poocharoen, O. (2019). Fortalecimiento de la capacidad del sector público en un mundo en rápida evolución para el logro de los objetivos de desarrollo sostenible. En Comité De Expertos en Administración Pública (Informe del 18 periodo de sesiones, 8 a 12 de abril de 2019). Naciones Unidas. Recuperado de https://undocs.org/pdf?symbol=es/E/2019/44
Poocharoen, O. y Wong, N. H. (2016) Performance Management of Col-laborative Projects: The Stronger the Collaboration, the Less Is Mea-sured. Public Performance & Management Review, 39(3), 607-629. Doi: 10.1080/15309576.2015.1137767
Schettino, M. (2019, 10 de octubre). Destrucción Legal. El financiero. Recu-perado de https://www.elfinanciero.com.mx/opinion/macario-schettino/destruccion-legal
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Meritocracia y gobernanza sostenible e inteligente en A
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Skowronek, S. (2003). Building a New American State. The Expansion of Na-tional Administrative Capacities, 1877-1920. Cambridge (MA): Cambridge University Press.
Weber, M. (1972). Economía y Sociedad [Wirtschaft und Gesellschaft]. En H. H. Gerth y M. Wright (Eds.). Ensayos en Sociología (pp. 97-192). Barcelona: Ediciones Martínez Roca (Primera edición de 1922).
El reto de garantizar procesos meritocráticos inclusivos
Inclusión laboral de personas con discapacidad: abordaje desde una perspectiva de derechos humanos
Bernardita López RadrigánAvanza Inclusión y Universidad de Valparaíso, Chile
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Derecho al trabajo y discapacidad
Los derechos humanos son inherentes, sin distinción, a todo ser humano y ne-cesarios para el ejercicio de la ciudadanía (Cechini, Filgueira, Martínez y Rossel, 2015); constituyen acuerdos de convivencia, consagrados en instrumentos jurí-dicos internacionales, y cuentan con mecanismos de protección. De ese modo, se hacen efectivos a nivel nacional, mediante políticas sociales con enfoque de derechos, para su promoción, respeto, satisfacción, acceso y garantía.
Este “enfoque de derechos”, por un lado, implica una posición ética frente a la acción del Estado y la sociedad y, por otro, es un instrumento transformador de las prácticas del desarrollo que permite migrar miradas y acciones desde estra-tegias de desarrollo, centradas en la satisfacción de necesidades, hacia estrategias centradas en la generación de ciudadanía (Nussbaum, 1998). Esta se entenderá no solo como un estatus legal que implica derechos y responsabilidades, sino también como una identidad y expresión de pertenencia a una comunidad política (Kymlicka y Norman, 2002).
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En línea con lo expuesto, los derechos humanos son fundamentales para el ejercicio de la ciudadanía, en sus dimensiones de participación y sentimiento de pertenencia a un territorio (Cecchini et al., 2015). Así también, los derechos humanos resultan fundamentales para la inclusión social, entendida a partir de un modelo ecológico que incluye factores individuales, interpersonales, organizacionales, comunitarios y sociopolíticos (Clifford, Leader, Kosciulek y Leahy, 2015).
En la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las per-sonas con discapacidad (cdpd) de 2006, la inclusión social se reconoce como un principio general (art. 3), una obligación general (art. 4) y un derecho (art. 19 y 29). En este instrumento internacional la discapacidad es conceptualizada desde el modelo social, como una construcción relacional situacional, dinámica e interactiva entre la sociedad y un sujeto individual o colectivo (Ferreira, 2008).
La movilización social de las personas con discapacidad y su participación académica y científica desde diversas disciplinas comenzó a cuestionar, a partir de la década de 1970, la idea de la discapacidad como un atributo, característica o tragedia personal. La visión naturalista, biológica y patológica (Delgado y Blanes, 2017) que orientaba el tratamiento hacia la curación o la adaptación de la persona a la sociedad fue cuestionada con base en el reclamo de estas mismas personas para ser tratadas como sujetos de pleno derecho, iguales a los demás en dignidad, autonomía y participación social y política.
Fueron ellos quienes propusieron nuevas formas de entender la deficiencia no como una causa y responsabilidad de la persona, sino como el resultado de la relación del individuo con el sistema. Así se dio forma al “modelo social en discapacidad”, que trajo consigo cambios teóricos y políticos en la caracte-rización de la discapacidad hecha por la Clasificación Internacional de la Fun-cionalidad, Incapacidad y Salud (cif), por la Organización Mundial de la Salud (oms) y, sobre todo, por la cdpd.
Esta última entidad fijó un nuevo estándar para el diseño de legislación y políticas públicas, sustentadas en la superación de barreras estructurales, me-diante la provisión de apoyos que facilitaran la autodeterminación y la inclusión social. En su artículo 27, referido al trabajo y el empleo, indica que los Estados que la ratifiquen reconocen el derecho de las personas con discapacidad a trabajar, en igualdad de condiciones, a través de un empleo libremente elegido en un contexto laboral regular, inclusivo y accesible.
Para ello, los estados deben adoptar medidas legislativas congruentes con dicho principio, promoviendo la adquisición de experiencia en el mercado de trabajo abierto. Sin embargo, existe gran cantidad de evidencia en todo el mundo que muestra que la relación empleo-población para las personas con discapacidad es mucho menor que la relación empleo-población para las per-sonas sin discapacidad (Eichhorst et al., 2010).
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Inclusión laboral de personas con discapacidad: abordaje desde una perspectiva de derechos hum
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Por ejemplo, en Estados Unidos, solo el 17,5 % de las personas con dis-capacidad estuvo empleado durante 2015, lo que contrasta con el 65 % de la población sin discapacidad (Oficina de Estadísticas Laborales de Estados Unidos, 2016). En Canadá, la tasa de empleo de las personas con discapacidad es alrededor del 49 % en comparación con el 79 % de los canadienses sin dis-capacidad (Turcotte, 2014). De los 44 millones de personas con discapacidad que vivían en la Unión Europea en 2011, solo el 47,3 % formaba parte de la fuerza de trabajo (Eurostat, 2014). En Latinoamérica, las tasas de empleo varían entre 20 % y 60 %, y las diferencias entre estas cifras probablemente se deben a los métodos de medición utilizados. No todos los países tienen sistemas de medición consistentes con la definición de discapacidad de la cdpd (Organiza-ción Iberoamericana de Seguridad Social, 2014).
En 2011, Drew y su equipo demostraron que, de todas las discapacidades, las psicosociales están asociadas con las mayores tasas de desempleo (incluso llegan al 90 %). Las tasas aumentan conforme con la gravedad de las enferme-dades mentales. La brecha en las tasas de empleo ajustadas, que compara la enfermedad grave con ninguna mental, fue del 1 % entre las personas de 18-25 años, frente al 21 % entre las personas de 50-64 años (Luciano y Meara, 2014).
Por otro lado, de acuerdo con la Imagen Nacional de Adultos con Dis-capacidades Intelectuales en la Fuerza de Trabajo realizada por Olimpiadas Especiales, el 34 % de la población con discapacidad intelectual está empleada en los Estados Unidos. De ellos, el 53 % tiene un empleo competitivo; el 38 %, un empleo protegido; mientras el 9 % trabaja en otros entornos (Siperstein, Parker y Drascher, 2013).
Las barreras constituyen factores de exclusión en el entorno de una persona que, a través de su ausencia o presencia, limitan el funcionamiento y crean dis-capacidad. Las barreras para la inclusión de personas con discapacidad podrían ser 1) un entorno físico que no es accesible, 2) la falta de tecnología asistencial (dispositivos de asistencia, adaptación y rehabilitación), 3) prácticas culturales discriminatorias de las personas hacia la discapacidad y 4) servicios, sistemas y políticas inexistentes o que impiden la participación de todas las personas en todas las áreas de la vida (oms, 2001).
Las barreras más importantes relacionadas con la inclusión laboral son orga-nizacionales, por ejemplo, discriminación en el lugar de trabajo (actitudes nega-tivas, prejuicios y comportamiento estereotipado), entorno laboral inadecuado, preocupaciones del empleador sobre los costos y la productividad, sumado a una cultura corporativa excluyente (Kaye, Jans y Jones, 2011).
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Estándares para la implementación de marcos normativos
Durante el proceso de inclusión laboral, será necesario cumplir con los principios de la cdpd con respecto a la provisión de ajustes razonables y el cumplimiento de condiciones de accesibilidad. La cdpd define los ajustes razonables de la siguiente manera:
Modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una
carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso particular,
para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejercicio, en igualdad
de condiciones con las demás, de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales. (art. 2)
De acuerdo con la cdpd “el diseño universal es el diseño de productos, en-tornos, programas y servicios que pueda utilizar la mayor cantidad de personas posible, sin necesidad de adaptación ni diseño especializado” (art. 2). Desde esta perspectiva, construir un edificio con rampa de acceso, puede ser útil para el ingreso en silla de ruedas, coche para bebé o incluso carro de compras, por lo que construir la rampa deja de ser exclusivo para un pequeño porcentaje de la población.
Desde esta perspectiva, todas las acciones del ciclo de desarrollo laboral desde el proceso de reclutamiento y selección hasta la desvinculación-jubilación deben realizarse contemplando las premisas anteriores. Sobre la base de las experiencias de los países de la Unión Europea, Eichhorst y su equipo (2011) escribieron un informe con recomendaciones de políticas sobre movilidad e incorporación de personas con discapacidad en el mercado laboral. Allí, sugirieron que la implementación y la aplicación del principio de no discriminación, alineado con un enfoque de derechos, es necesaria para aumentar el empleo de las personas con discapacidad, de acuerdo con los tratados internacionales de derechos humanos.
También aclaran que es necesario abordar el problema desde un ámbito más amplio, centrándose más en la capacidad de trabajo restante o parcial de la persona en lugar de la incapacidad laboral. Se necesita un enfoque de flexiguri-dad (“flexicurity approach”) y sin barreras para hacer el trabajo más atractivo y factible para las personas con discapacidad. El enfoque de flexiguridad significa trabajo flexible y seguro.
Este enfoque, descrito por el Consejo Europeo en 2007, incluye acuerdos contractuales flexibles y confiables a través de leyes laborales modernas, conve-nios colectivos y organizaciones de trabajo, estrategias integrales de aprendizaje permanente, políticas efectivas del mercado laboral que ayuden a las perso-nas a enfrentar cambios rápidos, reducir los períodos de desempleo y facilitar
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Inclusión laboral de personas con discapacidad: abordaje desde una perspectiva de derechos hum
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las transiciones a nuevos puestos de trabajo, y los sistemas modernos de segu-ridad social que proporcionan un adecuado apoyo a los ingresos, fomentan el empleo y facilitan la movilidad en el mercado laboral (Unión Europea, 2012).
Un ejemplo del enfoque de flexiguridad en el mercado laboral abierto sería permitir que el empleado con discapacidad trabaje menos horas si es necesario o con un profesional de apoyo en el lugar de trabajo, sin dañar la productividad de la institución, también con garantías como pensiones u otros subsidios en un mercado laboral con sistema de cuotas.
La Organización Internacional del Trabajo (oit, 2007) dio algunas reco-mendaciones para promover la creación de políticas de empleo de las personas con discapacidad. Estas sugerencias se basan en el modelo de empleo con apoyo (Parmenter, 2011). Recomienda crear alianzas con la comunidad de personas con discapacidad y con las organizaciones que se dedican a la intermediación laboral para alinear este proceso con el plan nacional de inclusión de la disca-pacidad de cada país.
El empleo con apoyo es un método de trabajo para personas con discapa-cidad y otros grupos en desventaja para acceder y mantener un empleo remu-nerado en el mercado laboral abierto. Este método de trabajo es una política proactiva, de acuerdo con la cdpd, porque es completamente coherente con los conceptos de empoderamiento, inclusión social, dignidad y respeto por las personas (Unión Europea de Empleo con Apoyo, 2014).
Asimismo, el modelo de empleo con apoyo se considera el más efectivo en el proceso de inclusión laboral de personas con discapacidades intelectuales y psicosociales (Organización Mundial de la Salud, 2011). Es una estrategia para la creación de empleos que comenzó en la década de 1980 en Estados Unidos, principalmente, para personas con discapacidades intelectuales y de desarrollo, pero ahora se utiliza de manera exitosa con todos los grupos de personas con discapacidad, especialmente las personas con discapacidades físicas o psicosociales, y en todo el mundo (Jordán de Urríes, 2010; 2015). Esta estrategia responde a un enfoque de “colocar y luego entrenar” en oposición a otros enfoques tradicionales que usan procedimientos de “entrenar y colocar” (Corrigan, 2001). También se basa en un enfoque orientado al usuario desde la planificación centrada en la persona (Wehman, 2007).
El modelo tiene cinco etapas: compromiso, perfil profesional, búsqueda de empleo, compromiso del empleador y apoyo laboral on/off. Las medidas de apoyo se refieren, en particular, a cuando el individuo está en un empleo remunerado y se entregan a través de la provisión de un preparador laboral (Unión Europea de Empleo con Apoyo, 2005). La Unión Europea de Empleo con Apoyo planteó los ocho principales valores del modelo de empleo con apoyo en 2005: indi-vidualidad, respeto, autodeterminación, elección informada, confidencialidad, flexibilidad y accesibilidad.
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En 2007, la oit analizó el sistema de cuotas en un documento sobre la igualdad de oportunidades de acceso al trabajo para personas con discapacidad. A partir de ello, concluyó que solo es eficiente cuando existe un mecanismo de regulación con multas para las cuotas. También es más efectivo si hay incentivos para los empleadores y si las cuotas se implementan en los sectores público y privado simultáneamente.
Estas recomendaciones son similares a las experiencias reportadas en la Unión Europea, donde las cuotas se cumplen solo en pocos países (entre 15 % y 30 % de las instituciones de los sectores público y privado). Existe cierta preocupación por que los puestos de cuota a menudo se llenen mediante con-tratación interna en lugar de externa; también, por que el cumplimiento de la reserva sea más probable con personas con discapacidad que participan del mercado laboral o que necesitan menos apoyo (Greve, 2009).
Existen otras acciones afirmativas, útiles para promover el empleo de las personas con discapacidad, como dar preferencia a las empresas que contra-tan personas con discapacidad en la adquisición de bienes o en el contrato de servicios con la administración pública, o bien descuento fiscal directo para las empresas privadas con prácticas de inclusión laboral (Organización Iberoame-ricana de Seguridad Social, 2014).
Conclusiones
Entendiendo la discapacidad desde el modelo social, los desafíos para la in-clusión laboral de personas con discapacidad, desde una perspectiva de dere-chos humanos se explican por diversos factores de exclusión, como barreras estructurales económicas y culturales. Los factores económicos están asociados a la precarización laboral, mientras que los culturales se refieren a actitudes y prácticas discriminatorias en esferas íntimas, privadas, públicas y sociales.
Debido a estas barreras económicas y culturales, las personas con disca-pacidad no tendrían completamente realizado un derecho humano: el derecho al trabajo. Esto, debido a que no estarían en posición de ejercer su ciudadanía en las dimensiones de participación y pertenencia, encontrando brechas en su interacción con el entorno, en el uso de servicios dentro de la comunidad y en el desarrollo de relaciones interpersonales satisfactorias.
Existen modelos de inclusión laboral que contribuyen a transformar esta realidad, como el empleo con apoyo, promotor de la inclusión social mediante el trabajo. Los valores del modelo están alineados con los principios genera-les del artículo 3 de la cdpd, como el respeto por la dignidad inherente, la no discriminación, participación plena y efectiva, igualdad de oportunidades y accesibilidad. También los literales d, e, i y j del artículo 27, relacionados con el
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apoyo, asistencia y ajustes razonables en el proceso de inclusión laboral, están en concordancia con la línea de intervención propuesta por el modelo. Junto con lo anterior, el modelo se alinea con la visión de la cdpd sobre inclusión social (art. 19).
Cumplir con los estándares de la cdpd es difícil, porque implica un cambio de paradigma en la concepción de las personas con discapacidad y su rol en el mercado laboral. Para ello, es necesario contar con una legislación sólida que proteja los derechos de las personas con discapacidad, sobre la base de los prin-cipios de accesibilidad y no discriminación. Por tanto, es necesario también que este marco legal se transforme en cultura, mediante un enfoque de derechos.
Finalmente, en concordancia con lo propuesto en el artículo 29 de la cdpd sobre participación en la vida política y pública, entendiendo el derecho al trabajo como algo fundamental para el ejercicio de la ciudadanía, persisten desafíos asociados al cambio de paradigma y los modelos comprensivos en discapacidad, para acabar de ese modo con el asistencialismo y la estigmatización y, al mismo tiempo, generar estructuras económicas y culturales que contribuyan a construir la identidad del colectivo desde la diversidad y los derechos.
Todo lo anterior debe hacerse con el fin de promover y articular la parti-cipación política como colectivo, la incidencia de las demandas de este tipo de población en el espacio público y social, y la movilidad y posicionamiento en estructuras de poder y toma de decisiones.
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En búsqueda de evaluaciones equitativas en los procesos meritocráticos
Aura Nidia Herrera RojasUniversidad Nacional de Colombia, Colombia
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Introducción
Sustentada en los avances en el desarrollo de estrategias de evaluación en psi-cología y educación y de procedimientos de análisis psicométricos de datos provenientes de las pruebas, la tesis principal de este capítulo es la necesidad de superar algunos esquemas tradicionales, muy arraigados en las prácticas de evaluación, para buscar medidas más equitativas, en particular, cuando se trata de evaluaciones masivas, como ocurre en los procesos meritocráticos para acceder al empleo público.
La idea clásica de estandarización en la aplicación de las pruebas buscaba controlar cuidadosamente las condiciones, tanto de contenido como de forma, a fin de garantizar la igualdad en la evaluación. Esto puede entenderse desde dos perspectivas: 1) la idea imperante de “tratamiento igual para todos”, como forma de garantizar la igualdad entre los evaluados y 2) la necesidad de contro-lar todas las variables que pudieran afectar la evaluación, con el propósito de garantizar la validez de los resultados (Herrera, 2019a). En la práctica, esto se traduce en la preparación de las mismas preguntas o tareas para los evaluados
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y en condiciones de aplicación iguales para todos, como forma de garantizar que las diferencias en los resultados entre los evaluados puedan atribuirse a diferencias entre ellos, en lo que quiere medirse, no a otras variables.
Durante las últimas décadas del siglo pasado se hicieron frecuentes las demandas de algunos estudiantes o de sus representantes legales, para flexibili-zar algunas condiciones de la evaluación que suponían inapropiadas o lesivas, dadas sus necesidades especiales. Como respuesta, en algunos casos obedecien-do órdenes judiciales o de autoridades administrativas, surgieron las llamadas acomodaciones, con el objetivo de mejorar las condiciones tanto en el proceso de enseñanza-aprendizaje como en la evaluación, para estudiantes con disca-pacidades (Phillips, 1994). En el contexto de la evaluación, en particular las evaluaciones masivas, las acomodaciones son modificaciones introducidas en las condiciones de aplicación de las pruebas a evaluados con alguna condición o necesidad; estas modificaciones pueden ir desde prolongar el tiempo para responder, hasta arreglos un poco más sofisticados como preparar una forma de la prueba en escritura Braille.
Las acomodaciones en la evaluación, al igual que las llamadas acciones afirmativas en otros ámbitos de la sociedad, son medidas necesarias en algu-nos momentos, para corregir inequidades en las condiciones actuales o para compensar desigualdades previas que afectan a grupos particulares de la po-blación. De ese modo se reconoce, aunque de manera tácita, que garantizar la equidad puede implicar la introducción de algunas diferencias. En el ámbito de la evaluación, el énfasis se ha puesto en las discapacidades físicas permanentes o transitorias, y su introducción no ha estado libre de discusiones.
Aunque en la actualidad algunas acomodaciones son generalmente acep-tadas, cuestionamientos de orden legal, social, técnico y práctico como las planteadas por Phillips (1994) a finales del siglo pasado no tienen hoy una respuesta clara, de modo que siguen generando preocupaciones. Desde en-tonces, se ha desencadenado una serie importante de estudios dirigidos a verificar los efectos de las diferentes acomodaciones sobre el rendimiento de los evaluados, sobre las decisiones adoptadas para las personas no beneficiarias de estas medidas y, sobre todo, el efecto en la validez de las pruebas mismas (Geisinger, 1994; Sireci, Scarpati y Li, 2005).
Lo anterior tiene sentido puesto que se trata de introducir algunas modifica-ciones en la evaluación para un subgrupo de los evaluados. De modo que se corre el riesgo de 1) introducir variables que interactúen con lo que está evaluándose, como rendimiento, habilidad y competencia, etc., y 2) afectar directa o indirec-tamente la capacidad de la prueba para mostrar diferencias en cuanto al objeto de la evaluación. Sin desconocer otro tipo de consideraciones, este es un aspecto relevante que debe ser estudiado para garantizar la calidad de los resultados de
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En búsqueda de evaluaciones equitativas en los procesos meritocráticos
la evaluación, en particular cuando tales resultados apoyan la toma de decisiones como el acceso al empleo público.
La provisión de cargos públicos mediante sistemas de méritos busca, prin-cipalmente, profesionalizar la función pública en búsqueda de la eficiencia, la probidad y el bienestar para todos los ciudadanos; a la vez, constituye un meca-nismo para propiciar su participación en la administración pública, incluyendo a los grupos históricamente marginados. Esto último es especialmente impor-tante en un país como la Colombia del posacuerdo, que requiere reconfigurar algunas prácticas para garantizar la inclusión en diferentes esferas de la vida social a grupos tradicionalmente marginados por la guerra o históricamente discriminados debido a sus condiciones físicas, psicológicas, económicas, o de sus preferencias sexuales, ideológicas o religiosas, etc.
Tal realidad implica que el acceso al empleo público mediante el sistema de méritos, entre muchos otros procesos, debe fortalecerse mediante estrate-gias capaces de responder a los retos que esta plantea. En este contexto cobran importancia las reflexiones sobre la búsqueda de evaluaciones equitativas que pueden incluir las acomodaciones, pero las trascienden.
Evaluaciones equitativas
Comúnmente la idea de evaluaciones equitativas se traduce en la necesidad de diseñar estrategias que muestren resultados similares entre quienes han sufrido alguna discriminación o tienen alguna condición o discapacidad, y quienes no las tienen. De esta manera, la evaluación contribuiría a corregir el efecto de tal discriminación o condición. Esta es, sin embargo, una concepción equivocada de las evaluaciones equitativas, ya que equivale a diseñar pruebas que oculten o maticen diferencias individuales, lo cual atenta directamente contra sus pro-piedades psicométricas. Las pruebas son diseñadas para mostrar diferencias individuales, y su calidad y utilidad depende de la capacidad que tengan para mostrarlas de la manera más precisa posible.
Con base en los resultados de la larga investigación sobre sesgos en las pruebas utilizadas en evaluaciones masivas, en el Laboratorio de Psicometría y en el Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia, hemos defendido la idea de que la búsqueda de evaluaciones equitativas debe centrar su atención en la calidad de los instrumentos y las condiciones de aplicación (Herrera, 2019b). En primer lugar, una evaluación equitativa debe demostrar que los instrumentos utilizados son igualmente apropiados (fiables, precisos y válidos) para diferentes grupos, con especial énfasis en grupos tradicionalmente discri-minados o con alguna condición particular. En segundo lugar, deben garantizar que las condiciones de la evaluación respetan las diferencias entre grupos en
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aspectos ajenos al objeto mismo de la evaluación, sin introducir variables que resten precisión a los resultados (Herrera, 2019c). Aunque estas dos exigencias parecen obvias, implican retos metodológicos y culturales que difícilmente pueden superarse en la evaluación tradicional que usan, por mayoría, pruebas escritas, lápiz y papel.
Una rápida revisión de los procedimientos adoptados dentro de procesos meritocráticos para el acceso al empleo público, no solo en Colombia sino en muchos países de la región, muestra que a pesar de la gama de posibilidades, las estrategias adoptadas otorgan un enorme peso a los resultados de pruebas escritas, se trate de pruebas estandarizadas comerciales que se venden en el mercado especializado o de pruebas ad hoc dentro de cada proceso. Las últimas, utilizadas con más frecuencia hoy en los procesos colombianos, tienen ventajas con respecto a las primeras puesto que se son diseñadas para ajustarse a las funciones y los requerimientos del cargo; y dado que no son comercializadas, no son preconocidas por los candidatos.
Las pruebas escritas con estándares de calidad aceptable son instrumentos útiles y están respaldadas por más de un siglo de investigación fundamental-mente en el campo de la psicometría y la evaluación psicológica y educativa. En Colombia, su uso se remonta a la primera mitad del siglo xx (Rodrigo, 1941) y ha mostrado desarrollos técnicos y metodológicos importantes. Sin embargo, la misma investigación ha venido mostrando limitaciones que pueden ser supe-radas con ayuda de la tecnología, los métodos psicométricos y, sobre todo, con el compromiso decidido de los responsables de la política y la administración pública.
Test adaptativos informatizados
El primer elemento de las evaluaciones equitativas, según nuestra mirada, alude a que los instrumentos utilizados sean igualmente apropiados para diferentes grupos poblacionales, incluidos los que tienen alguna condición o necesidad especial. En general, las pruebas de lápiz y papel, desarrolladas siguiendo estándares de calidad muy rigurosos (aera, apa y ncme, 2014), terminan privilegiando la precisión de los resultados para los examinados con rendimiento cercano al promedio. Esto significa que, si un grupo de examinados se localiza en alguno de los extremos de la población, sus resultados como grupo serán menos precisos.
Es frecuente que las personas con alguna condición o discapacidad se localicen en niveles de rendimiento por debajo del promedio, no necesaria-mente por la estrategia de evaluación, sino como consecuencia del tratamien-to discriminatorio que han recibido o las dificultades de acceso a derechos como la educación de calidad. La consecuencia es que, además, las pruebas
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En búsqueda de evaluaciones equitativas en los procesos meritocráticos
empleadas tienen niveles de precisión inferiores para ellos en comparación con la población promedio (Soler, 2014).
El desarrollo de algunos modelos matemáticos de la psicometría y el uso de tecnología informática permite diseñar estrategias para evaluar características humanas con adecuada precisión en diferentes niveles de rendimiento. Las más sencillas y estudiadas son las llamadas pruebas hechas a la medida a través del desarrollo de tests adaptativos informatizados (tai). Los tai son pruebas que se basan en un banco de tareas analizadas previamente y se administran mediante un computador o dispositivo similar, puesto que requieren de un sistema que estima repetidamente el nivel de rendimiento del evaluado, para seleccionar las tareas más adecuadas para él, hasta cumplir un criterio de precisión previamente establecido (Rojas, 2001).
El desarrollo de un tai se inicia con el diseño y desarrollo del banco de tareas, dependiendo de los contenidos evaluados y los propósitos de la evaluación. Este banco, a su vez, debe someterse a prueba para estimar sus características psicomé-tricas. De otra parte, se diseñan y se desarrollan los algoritmos necesarios para la administración de la prueba, incluyendo, como mínimo, cuatro elementos:
1. Un criterio de arranque para seleccionar la primera tarea o grupo de tareas que debe responder el evaluado, con el fin de hacer la primera estimación de su rendimiento.
2. Los algoritmos para estimar el nivel del evaluado, dependiendo de sus respuestas.
3. Los criterios para seleccionar la tarea o pregunta ajustando la ruta que debe seguir cada evaluado.
4. Un criterio de parada que permite decidir cuándo se termina la prueba.
Esos criterios están asociados a la precisión de los resultados, de manera que la prueba termina cuando se tiene un resultado con un nivel de precisión adecuado para el examinado.
En casi cuatro décadas de desarrollos en el diseño de tai aplicados para di-ferentes propósitos, se han propuesto y probado diferentes criterios, algoritmos y mecanismos de administración, que han ido refinando los tai en búsqueda de evaluaciones más cortas, más económicas y precisas para diferentes grupos de examinados. Además de la gran cantidad de publicaciones en las revistas académicas especializadas en psicometría y en evaluación psicológica y edu-cativa, la International Association for Computerized Adaptive Testing publica periódicamente y con libre acceso el Journal of Computerized Adaptive Testing que divulga resultados de investigaciones, revisiones sobre el tema y reportes de aplicaciones en contextos diferentes (Herrera, 2019c).
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Diseño universal de pruebas
El segundo elemento de las evaluaciones equitativas se refiere a las condiciones de aplicación de las pruebas. Sin duda, usar ciertas acomodaciones representa un avance en la dirección correcta, al tiempo que ha mostrado utilidad para este propósito. Sin embargo, tiene limitaciones que merecen ser abordadas. Si se pretende buscar evaluaciones equitativas en una sociedad tan diversa y con necesidades tan variadas en algunos de sus grupos, no solo por la presencia de alguna condición o necesidad especial, el uso de acomodaciones implicaría introducir gran número de modificaciones en una misma evaluación, de manera que el proceso no solo se volvería complejo, sino que generaría dudas sobre la comparabilidad de los resultados. Por ello aquí es útil recurrir al diseño universal de pruebas.
Los diseños universales nacieron en la arquitectura, como una alterna-tiva de solución a los problemas de accesibilidad, sobre todo, a instalaciones donde funcionan entidades públicas o se ofrecen servicios básicos a la ciuda-danía (Rodríguez, 2002; Hanna, 2005). Sin embargo, esta aproximación se ha generalizado al diseño de productos y servicios, en general, que obedezcan a la misma filosofía, sin recurrir a versiones diferentes para grupos particulares. Ejemplo de ello es el diseño de mesas igualmente cómodas para estudiantes diestros o zurdos, en vez de diseñar un tipo de pupitre para los diestros y otro tipo para los zurdos, etc.
En el diseño universal de pruebas, la garantía de accesibilidad a la infor-mación relacionada con la tarea es fundamental (Oliveira, Nuernberg y Sancine-to, 2013). Sin embargo, en las evaluaciones masivas, no puede limitarse a este aspecto, sino que incluye elementos que pueden ser sutiles pero importantes, relacionados con el contenido de la tarea, el contexto donde se presenta y el uso de términos que pueden tener connotaciones diferentes para grupos étni-cos o culturales particulares, etc. Por ejemplo, considerando que el enfoque de evaluación por competencias implica el manejo de información en contexto, la solución que se ha adoptado en pruebas escritas es presentar un texto que brinde la información contextual. Así, el reto es garantizar que esa información sea sufi-cientemente clara y pueda entenderse de la misma forma por parte de personas de distintos grupos étnicos o con diferentes niveles educativos.
A modo de propuesta
Si estamos dispuestos a cambiar algunos de los esquemas tradicionales muy arraigados en las prácticas de la evaluación, adoptar una estrategia basada en tai, desarrollados con los principios del diseño universal, en algún momento de los procesos meritocráticos, para acceso al empleo público, puede representar
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avances importantes en varios sentidos. Por una parte, dado que los algoritmos utilizados en los tai permiten conocer y controlar la precisión de la evaluación para grupos diferentes en cuanto al nivel del atributo, permitirían garantizar que todos están siendo evaluados con la misma calidad. Por otro, las tecnologías de la información permiten hacer desarrollos que garanticen la accesibilidad para todos. Además, ya existen desarrollos interesantes en ese sentido. Aunque los principales énfasis han estado puestos en grupos con discapacidad visual o auditiva, también se han hecho algunos desarrollos para diestros y zurdos o para daltónicos.
Pero las posibilidades son mucho mayores. Por ejemplo, podría permitirse que personas que habitan en zonas aisladas o tengan dificultad de desplazarse a las ciudades de presentación de las pruebas, puedan acceder a una evaluación en alguna instalación de la administración pública de su municipio en un día y hora que no riñan con dinámicas laborales o familiares ni con sus creencias. Estos dos elementos (calidad técnica de la evaluación igual para diferentes grupos y condiciones de aplicación basadas en diseño para todos) permiten acercarnos de manera real, no solo retórica, al logro de evaluaciones equitativas.
Sin embargo, no puede desconocerse que una estrategia como la propuesta aquí supone superar varios retos. Algunos de los más frecuentemente mencio-nados son los costos de la implementación los requerimientos tecnológicos y la garantía la identidad del examinado. En primer lugar, una estrategia como esta supone una inversión inicial importante, pero, una vez el sistema se haya implementado, los costos de mantenimiento son sustancialmente inferiores a los que representa un proceso tradicional.
En segundo lugar, la tecnología actual y la ampliación de la conectividad en el territorio nacional permiten superar muchas de las dificultades relacio-nadas con aspectos tecnológicos y de seguridad. Por ejemplo, los sistemas de reconocimiento facial y de registro dactilar, así como las facilidades de alma-cenamiento de videos y audios acompañados de protocolos bien establecidos para la aplicación de las pruebas pueden facilitar de manera significativa estos procedimientos, sin perder confianza en ellos.
Las experiencias recientes en el país parecen mostrar que los mayores obstáculos pueden estar representados por la dificultad para romper esquemas muy arraigados en nuestro ideario y nuestras prácticas actuales. Cambiar la idea clásica de la estructuración de las pruebas genera resistencias iniciales entre los evaluados, entre los responsables de la administración de los proce-sos y entre los operadores judiciales, a la hora de decidir sobre posibles quejas de tratamiento desigual por parte de ciudadanos o grupos particulares. Pese a ello, estamos convencidos de que es un reto que vale la pena enfrentar no solo en favor de la eficiencia, sino de las ganancias sociales de las evaluaciones realmente equitativas.
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Rol de la administración de justicia en la consolidación del mérito
Validez de la prueba de análisis de estrés vocal en los concursos de méritos para el ingreso a la función pública. Una construcción jurisprudencial
Sandra Lisset Ibarra VélezConsejo de Estado, Colombia
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Introducción
De acuerdo con el artículo 125 de la Constitución Política de 1991, en Co-lombia, el principio del mérito constituye el criterio definitorio, imperante (Corte Constitucional, Sentencia C-1079 de 2002) e ineludible (Corte Cons-titucional, Sentencia C-315 de 2007) para el acceso a la función pública en general y, especialmente, a la denominada carrera administrativa, que es el sistema técnico de administración de personal (Corte Constitucional, Sen-tencias C-202 de 1998, C-501 de 2005, T-654 de 2011 y C-824 de 2013),
adoptado por el Constituyente, para asegurar los siguientes objetivos: 1) el óptimo funcionamiento de la administración pública, 2) el derecho político de todos los ciudadanos de acceder a los empleos públicos en condiciones de igualdad; y 3) los derechos laborales de los empleados estatales.
Por tanto, la regla general es que los empleos públicos se provean mediante un concurso de méritos, el cual se erige como un mecanismo objetivo e imparcial que, en teoría, permite asegurar que las condiciones de ingreso respondan exclusiva-mente a la comprobación de las cualidades, talentos y capacidades; conforme con
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criterios objetivos previamente reglados; y no a razones subjetivas, discrecionales o arbitrarias como filiación política, origen familiar, género, raza, lengua, religión, opinión filosófica o estilo de vida, entre otras (Corte Constitucional, Sentencias C-211 de 2007 y C-588 de 2009).
Para muchos, las pruebas escritas que miden el dominio temático de los con-cursantes en algún área específica del conocimiento resultan ser el instrumento que mejor asegura las exigencias del postulado del mérito, ya que están orientadas por criterios de objetividad, imparcialidad, publicidad y transparencia. Sin embargo, no puede desconocerse que en la tarea de evaluar integralmente a quienes concursen para ocupar un empleo público, también deben ser tenidos en cuenta elementos en los que no prima la objetividad, sino que, por el contrario, imperan otro tipo consideraciones más cercanas a lo subjetivo, como el análisis de las condiciones morales del aspirante, su capacidad para relacionarse en el entorno laboral, su comportamiento en los distintos ámbitos sociales, entre otros (Corte Constitucional, Sentencias C-040 de 1995 y C-588 de 2009).
Desde diferentes escenarios, académicos, profesionales y, principalmente, desde el sector de defensa y seguridad, han surgido instrumentos de selección con los que se ha querido medir y estandarizar esos factores subjetivos. Tal es el caso de las denominadas pruebas de confianza, entre ellas, la de análisis de estrés vocal. Estas pruebas, dada su naturaleza subjetiva, constituyen un verdadero reto para la administración pública contemporánea, en la medida que implican un desafío a la vigencia del principio del mérito y al respecto de los derechos funda-mentales de los concursantes, principalmente, la dignidad humana y la intimidad.
¿Es legalmente admisible la prueba de análisis de estrés vocal en el marco de los concursos de mérito para el ingreso a la función pública? Y ¿bajo qué presupuestos, condicionamientos o exigencias es posible su realización sin lesionar los derechos fundamentales de los aspirantes? Son los asuntos que, de manera general, se abordan en este capítulo.
Las pruebas en los concursos de méritos para el ingreso a la función pública: ausencia de regulación
Si lo que inspira el sistema de carrera administrativa es el principio del mérito y, si dicho postulado se materializa a través de la realización de un concurso público, las diversas etapas que el procedimiento debe agotar revisten signi-ficancia notable. Pues todas sus fases deben ser diseñadas y desarrolladas en función del referido postulado del mérito, así como de los demás principios que, según el artículo 209 de la Constitución, gobiernan la función administra-
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para el ingreso a la función pública. Una construcción jurisprudencial
tiva. Conviene aclarar que tales principios son igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
La Constitución no señala las etapas o fases que deben comprender los con-cursos públicos de méritos para el ingreso a la carrera administrativa, por lo que se entiende que el Constituyente delegó esa tarea en el Legislador, órgano que, en vigor de la Constitución de 1991, reguló la materia, primero en la Ley 27 de 1992, luego en la Ley 443 de 1998 y, finalmente, en la Ley 909 de 2004, norma-tiva vigente sobre “empleo público, carrera administrativa y gerencia pública”. De acuerdo con las normas referidas, los concursos públicos de méritos para el ingreso a los empleos públicos de carrera administrativa comprenden una serie de etapas o fases que, de manera general, es la siguiente: 1) la convocatoria, 2) el reclutamiento, 3) la aplicación de pruebas o instrumentos de selección, 4) la conformación de la lista de elegibles y 5) el periodo de prueba.
Fijemos la atención en la etapa de aplicación de pruebas o instrumentos de selección. Esta etapa tiene como fin esencial apreciar la capacidad, idoneidad y potencialidades de los concursantes, además de establecer una clasificación de ellos, con respecto a las calidades requeridas para desempeñar con eficiencia las funciones y responsabilidades del empleo. Con la realización de las prue-bas de selección, se busca la evaluación del candidato no solo en el aspecto intelectual por medio de exámenes de conocimientos generales y profesionales específicos, sino también sus condiciones de preparación, competencia, capa-cidad o aptitud física, comportamiento social, idoneidad moral, presentación personal, capacidad para relacionarse con las personas, antecedentes personales y familiares, entre otras.
Al respecto, es importante mencionar, que la legislación nacional referenciada, al regular lo relacionado con las pruebas de selección a utilizarse en los concursos públicos, para determinar el mérito de quienes se postulen para cargos de carrera administrativa, no señaló mecanismo o instrumento de selección en particular. Más bien, se limitó a precisar, entre otros asuntos, el propósito o finalidad de las pruebas.
A nuestro modo de ver, el Legislador quiso facultar de manera amplia a la Comisión Nacional del Servicio Civil (cnsc), como entidad autónoma e independiente de las restantes ramas del poder público, encargada de la ad-ministración de la carrera administrativa en general, para establecer, en cada proceso de selección, el tipo de pruebas que deben realizarse para determi-nar el mérito de los participantes. En particular, estas pruebas dependen, entre otras cosas, de la naturaleza, funciones de los empleos y de las necesi-dades del servicio existentes para el momento de la realización de la con-vocatoria, siempre en condiciones de igualdad, objetividad, publicidad, transparencia e imparcialidad, para poder asegurar el principio del mérito.
En desarrollo de sus competencias, entre las que se cuentan convocar a concursos públicos de méritos y fijar las reglas de participación de los aspirantes,
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en los últimos concursos adelantados por la cnsc1, además de las tradicionales pruebas escritas que evalúan el conocimiento de los concursantes en “compe-tencias, básicas, funcionales y comportamentales”, la cnsc decidió incluir la realización de una prueba de entrevista con análisis de estrés de voz.
La realización de la mencionada prueba ha estado rodeada de muchos cuestionamientos por parte de los ciudadanos inscritos para concursar en las respectivas convocatorias, principalmente por dos razones. La primera es que los críticos consideran que la metodología de realización de la prueba tiene un componente altamente subjetivo, pues sus resultados dependen de la interpre-tación personal que los jurados evaluadores realicen de los datos recolectados por diferentes instrumentos tecnológicos y, con el auxilio de varios programas informáticos. La segunda es que, según sus críticos, la realización de esta prueba implica la obtención de conclusiones sobre la idoneidad de una persona, a partir de las respuestas ofrecidas a una serie de preguntas que, eventualmente, pueden poner en riesgo derechos fundamentales como el de la dignidad y la intimidad.
Es importante señalar que lo que tiene que ver con la validez y admisibilidad de las pruebas de confianza, como la de análisis de estrés de voz y la poligráfica, no existe en nuestra legislación disposición normativa alguna que autorice de manera expresa a los empleadores, públicos ni privados, su utilización en procesos de reclutamiento o que establezca prohibición expresa en tal sentido.
En el pronunciamiento de 25 de abril de 2019, el Consejo de Estado (Sentencia 01053), que en Colombia es el tribunal supremo de la jurisdicción contenciosa administrativa, estudió de fondo tres demandas en las que se cuestio-naba la legalidad de la prueba mencionada a partir de los referidos argumentos. El Consejo de Estado avaló la práctica de ese instrumento de selección, condicionado a que en su realización se adopten las medidas necesarias para garantizar: 1) que no tenga carácter eliminatorio, dado el elevado componente subjetivo de dicha prueba; 2) que su práctica no sea obligatoria y, en consecuencia, que se permita a los concursantes negarse a su realización sin que ello implique quedar excluido del concurso; y 3) que a los concursantes que se sometan a su práctica, no se les formulen preguntas relacionadas con su vida íntima o personal, que lesionen sus derechos a la intimidad y a la dignidad.
Para sustentar su decisión, el Consejo de Estado tuvo en cuenta cuatro ele-mentos: el marco técnico científico de la prueba de análisis de estrés de voz; los antecedentes jurisprudenciales con respecto a la prueba poligráfica; el polígrafo en el derecho comparado; y el polígrafo en el derecho convencional. Todos ellos son aspectos a los cuales nos referimos a continuación.
1 Al respecto pueden consultarse las Convocatorias 318 de 2014 y 328 de 2015, por medio de las que la cnsc abrió a concurso de méritos para proveer los empleos de la Agencia Nacional de Minería y de la Secretaría de Hacienda de Bogotá.
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para el ingreso a la función pública. Una construcción jurisprudencial
Marco técnico científico de la prueba de análisis de estrés de voz
De acuerdo con abundante bibliografía2, la prueba de análisis de estrés de voz (vsa, por sus siglas en inglés), también conocida como “prueba de tensión de voz” o “prueba de polígrafo de voz”, se remonta a la década de 1960, cuando el ejército de Estados Unidos financió varios proyectos de investigación para desarrollar métodos tecnológicos de detección del engaño. Desde entonces, se han inventado diferentes aparatos electrónicos y programas informáticos que graban la voz de los evaluados y luego generan gráficos que, supuestamente, muestran a un evaluador capacitado la presencia o ausencia del engaño. También se han creado muchas empresas para la realización de la prueba, así como aso-ciaciones y congresos internacionales que agrupan a los expertos en la materia (Masip, Garrido y Herrero, 2004).
La prueba vsa se desarrolla a través de un programa informático, que opera como un tipo de “detector de mentiras”, “prueba de confianza” o “polígrafo no invasivo” que, en teoría, mide las frecuencias en las modulaciones de la voz de una persona (Masip et al., 2004). Los teóricos de la prueba asumen que los músculos de la garganta y la laringe presentan microtemblores que se transmiten a la voz, inaudibles pero detectables por medio de determinados dispositivos electrónicos. Los defensores del vsa sostienen que, ante situaciones de estrés, el cuerpo presenta cambios fisiológicos, como tensión o vasocons-tricción en los músculos de la laringe y la garganta en general, lo cual afecta las cuerdas vocales, en especial lo relacionado con la frecuencia de vibración. De acuerdo con esta perspectiva, ello produce cambios en la voz, inaudibles o poco perceptibles por el oído.
Así pues, el vsa, en teoría, es capaz de medir y graficar los cambios de frecuencia, generados por las vibraciones producidas en las cuerdas vocales de un sujeto cuando habla; vibraciones que varían en función del estado de estrés o tensión. Esta técnica supone que, al realizar una declaración falsa, se genera estrés, manifiesto a través de alteraciones en la dicción, en virtud de lo cual es posible establecer factores de confiabilidad con respecto al entre-vistado. En ese sentido, la prueba de análisis de estrés de voz se fundamenta en los mismos presupuestos metodológicos del polígrafo. Esto es, permite medir ciertas reacciones fisiológicas ante una pregunta a la persona sometida a la prueba. Sin embargo, se diferencia de la prueba poligráfica en cuanto no es invasiva, es decir, no es necesaria la conexión de la persona a medidores, cables o artefactos para medir las reacciones fisiológicas durante la entrevista.
2 Ver, por ejemplo, Petisco (2013); Revista Xtreme Secure (2015); Con-Sipa (s.f.); EyM Desarrollo Corporativo (2013).
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Teniendo en cuenta la similitud metodológica entre el vsa y el polígrafo, el Consejo de Estado consideró pertinente y útil revisar en la jurisprudencia nacional, en el derecho comparado y en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, los abordajes dados a la prueba poligráfica, a partir de lo cual en-contraron lo siguiente.
Antecedentes jurisprudenciales de las pruebas poligráficas
La Corte Constitucional (Sentencia T-420 de 2014), la Corte Suprema de Jus-ticia (Sentencia del 01 de agosto de 2008, radicado 26470) y el Consejo de Estado (Sentencias 00563 de 2008, 1530 de 2009; Sentencia de 28 de octubre de 2016, esp. 2012-00287) han señalado que el polígrafo no tiene validez, ni se acepta como medio de prueba en procesos judiciales y sancionatorios; tampoco para justificar despidos del servicio del personal civil o militar. Esta conclusión tuvo lugar considerando los siguientes elementos:
1. Su diagnóstico se refiere a un concepto subjetivo, relacionado con la credibilidad del interrogado y no con la comprobación de hechos, ele-mentos o circunstancias de la conducta investigada.
2. Representa una amenaza latente enorme para la libertad y dignidad de las personas, pues las convierte en instrumento subjetivo de corrobo-ración probatoria de hechos.
3. Desconoce el debido proceso y el principio de publicidad, porque no permite técnicamente su contradicción o tacha.
La prueba poligráfica en el derecho comparado
El anterior criterio jurisprudencial también ha sido adoptado por tribunales de cierre extranjeros, como el Tribunal Constitucional Alemán, cuya jurisprudencia (Sturm., julio de 1982) señala que el polígrafo conculca el “derecho de perso-nalidad del afectado”, protegido por la ley fundamental alemana (Grundgesetz), así como el de libertad. Igual ocurre en España (Sentencias STS 22 de mayo de 1982; STS del 4 de abril de 1995; SAP Madrid, del 28 de junio de 1999; SAP Cádiz, del 20 de abril de 2005 y SAP Burgos, del 03 de octubre de 2006) y Brasil (Tribunal Regional de Trabajo de la Décima Región-Brasilia –TRT-10, 2014). No obstante, en países como Estados Unidos3 y Perú (Tribunal Cons-titucional del Perú, 2014) sí se aceptan los resultados de dicha prueba, tanto
3 Regulado desde 1988 en la Employee Polygraph Protection Act-EPPA, Ley de Protec-ción de Empleados ante el Polígrafo.
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para el ingreso a la función pública. Una construcción jurisprudencial
en juicios legales como en el sector laboral, pero es necesaria la autorización o consentimiento previo de la persona.
La prueba poligráfica en el derecho convencional
En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, la única vez que la Co-misión Internacional de Derechos Humanos (cidh, 2013) se refirió al tema de las pruebas de confianza como la poligráfica fue en un Comunicado de Prensa del 08 de noviembre de 2013, en el que informaba sobre la realización del 149 Periodo Ordinario de Sesiones, del 24 de octubre al 08 de noviembre de ese año. En el capítulo dedicado a Independencia judicial y operadores de justicia, se informaba a la comunidad interamericana que “la cidh recibió con preocupación información sobre la falta de independencia judicial” en algunos Estados de la región. En especial, la comisión fue informada de una posible aplicación de “pruebas de confianza” a los operadores de justicia en Honduras, “las cuales consistirían en la aplicación de pruebas de investigación patrimonial, toxicológicas y la aplicación del polígrafo”.
Conclusiones e hipótesis de trabajo
A partir de los cuatro aspectos revisados, la jurisprudencia del Consejo de Es-tado reconoció la importancia que pueda tener la realización de “pruebas de confianza” a sus empleados para algunas entidades. Este tipo de pruebas incluye el análisis de estrés de voz y el polígrafo, debido a la especialidad y delicadeza de las funciones. Sin embargo, el Consejo de Estado señaló que la realización de tales pruebas, dado el carácter subjetivo de la metodología de realización y de sus resultados, puede atentar contra los principios como los de objetividad, impar-cialidad, publicidad y transparencia, y contra derechos fundamentales como a la intimidad, la libertad y la dignidad humana, a menos que, para su aplicación, se implementen estrictos protocolos y condicionamientos.
Por tanto, para el Consejo de Estado, es constitucionalmente admisible el uso de la prueba del polígrafo o similares, como la de análisis de estrés de voz, en los concursos de méritos para el ingreso a la función pública, siempre y cuando se trate de casos excepcionales suficientemente justificados, debido a la importancia, especialidad y delicadeza de las funciones de la entidad o del empleo a proveer; y siempre y cuando se cumpla lo siguiente:
1. Se permita al aspirante consentir o no, de manera previa, libre, volun-taria e informada la realización de la prueba.
2. El consentimiento para la realización de la prueba debe ser solicitado de manera anticipada e informada, es decir, explicando a la persona, de
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manera previa y detallada, la forma y metodología de la realización de la prueba de confianza, ya sea polígrafo, análisis de estrés de voz, o sus similares.
3. La negativa de someterse a la práctica de pruebas de confianza no puede significar la exclusión del proceso de selección.
4. Finalmente, para que el concursante consienta en la realización de tales pruebas, sus resultados no pueden implicar su exclusión del proceso de selección; y el otorgamiento de puntaje debe serlo en menor proporción a otras pruebas.
Referencias
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Consejo de Estado de Colombia (2016, 28 de octubre). Fallo (11001-032-5000-2012-00287-00) [CP Sandra Lisset Ibarra].
Consejo de Estado de Colombia (2019, 25 de abril). Sentencia 01053 de 2019 [CP Sandra Lisset Ibarra].
Con-Sipa (s.f.). Análisis de estrés de voz. Recuperado de https://www.consipa.com/assets/vsa.pdf
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para el ingreso a la función pública. Una construcción jurisprudencial
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Corte Constitucional y carrera administrativa. Recuento de los asuntos más relevantes
Cristina Pardo SchlesingerCorte Constitucional, Colombia
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Introducción
Este capítulo se refiere a los asuntos más relevantes abordados por la jurispru-dencia de la Corte Constitucional, relacionados con la “carrera administrativa”, recogidos en sentencias adoptadas por la Sala Plena de la Corporación, que tienen efectos erga omnes o generales, cuando se trata de decisiones en sede de control abstracto de constitucionalidad; o efectos vinculantes para los ope-radores jurídicos, cuando se trata de sentencias de unificación jurisprudencial adoptadas por la Sala Plena en sede de control concreto, es decir, en asuntos de tutela de derechos fundamentales. Sin embargo, no incluye sentencias de tutela proferidas por las Salas de Revisión de la Corte, por la imposibilidad de hacer un recuento, siquiera mínimo, de los numerosos pronunciamientos sobre la materia.
En primer lugar, se aborda el papel de la carrera administrativa en la direc-ción de personal y el acceso a cargos públicos. En segundo lugar, se analiza el Acto Legislativo 01 de 2008. En el tercero, el contraste entre la carrera administrativa general y los regímenes especiales. En el cuarto, la carrera administrativa y los
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concursos de mérito abiertos o cerrados. En el quinto, el principio de estabilidad en el empleo y la carrera administrativa. En sexto y último lugar, se abordan los nombramientos en provisionalidad.
La carrera administrativa como proceso técnico de dirección de personal y mecanismo de garantía de los principios constitucionales de igualdad e imparcialidad en el acceso a cargos públicos
Noción
El sistema de carrera por concurso de méritos involucra dos asuntos: de un lado, un proceso técnico en la dirección del personal y, de otro, un mecanismo de garantía de cumplimiento de los principios de igualdad e imparcialidad. Ello debido a que busca que ingresen a la administración pública los pro-fesionales más capacitados, rechazando factores de calificación que pugnen con la esencia misma del Estado social de derecho, como el clientelismo o el favoritismo (Corte Constitucional, Sentencia C-387 de 1996).
Algo de historia
La idea relativa a la necesidad de contar con un sistema técnico de adminis-tración de personal que garantizara la profesionalización de los funcionarios públicos apareció en nuestra historia constitucional con la reforma constitu-cional de 1957, tras el plebiscito de ese año. En ella, se manifestó la urgente necesidad de “restringir el poder del presidente y los altos dignatarios para despedir libremente a los empleados de la administración para las distintas clases de empleos públicos”. Sobre este último punto, se expresó lo siguiente en la justificación de la medida:
Un primer límite tiene que ser la urgente creación de una carrera de administra-
tivo del servicio civil, que suprima el concepto de que el vencedor político tiene
derecho a los despojos del vencido y a alterar de arriba a abajo la administración
pública, sustituyendo a todos los empleos por nuevos favoritos. Dar garantía
constitucional al trabajador administrativo, hacer de esos funcionarios ciudada-
nos neutrales en la lucha política y crear, por fin, una carrera respetable y seria
de especialistas en el manejo de los recursos públicos. (Medina y Sánchez, 2003)
Con estos elementos, se realizó el plebiscito del 01 de diciembre de 1957, que contenía una reforma política y administrativa, en la cual se consagró la
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Corte Constitucional y carrera administrativa.
Recuento de los asuntos más relevantes
carrera administrativa en el orden constitucional. Así pues, esta fue la justi-ficación histórica de la introducción en nuestro régimen constitucional de la carrera administrativa.
Consagración constitucional actual
El artículo 125 de la Constitución de 1991 señala, primero, que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera; segundo, que se exceptúan de esta categoría los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Objetivos
La reiterada jurisprudencia constitucional ha señalado que el sistema de carrera tiene la finalidad siguiente esencial:
Garantizar la estabilidad de los empleados en los cargos públicos del Estado y el
acceso de los ciudadanos a la administración pública de acuerdo con los méritos y
capacidades de los aspirantes para el efectivo cumplimiento de la función pública
en beneficio de la colectividad general. Asimismo, constituye plena garantía del
principio a la igualdad, en la medida en que contribuye a depurar las prácticas
clientelistas o políticas, en cuanto hace al nombramiento de los servidores pú-
blicos o cuando fuese necesario [su] ascenso o remoción […], lo que permite
brindarles protección y trato sin discriminación de sexo, raza, origen nacional
o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. (Corte Constitucional,
Sentencia C-387 de 1996)
La carrera como regla general
En cuanto al artículo 125 de la Constitución, la Corte Constitucional ha dicho que implica que la carrera administrativa debe ser la regla, mientras que el libre nombramiento y remoción son la excepción. Para respetar esta regla general, la jurisprudencia ha señalado cuándo pueden crearse, como excepción cargos de libre nombramiento y remoción. Al respecto, ha establecido varios criterios, entre ellos,
que el cargo debe tener fundamento legal; que al ejercer el legislador dicha
facultad no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es
decir, la ley no está legitimada para producir el efecto de que la regla general
se convierta en excepción. [Además, es necesario] que exista un principio de
razón suficiente que justifique al legislador para establecer excepciones a la
carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador no
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obedezca a una potestad infundada, [y que] la función misma, en su desarrollo
esencial, exija una confianza plena y total, o implique una decisión política.
(Corte Constitucional, Sentencia C-391 de 1993)
Criterios específicos para crear un cargo de libre nombramiento y remoción
Precisando con mayor detalle qué tipos de funciones pueden llevar al legislador a crear cargos de libre nombramiento y remoción, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
La competencia expresa que tiene el legislador para determinar aquellos em-
pleos que se encuentran excluidos del régimen general de carrera administrativa
exige considerar de manera objetiva cuál es el papel que juegan los distintos
cargos dentro de la estructura del Estado y hacer una evaluación del tipo de
funciones a ellos asignados. Dichas funciones solo pueden responder por su
naturaleza a dos criterios específicos no concurrentes entre sí, a saber: 1) co-
rresponder a funciones de manejo, conducción u orientación institucional, en
cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales; o 2) tratarse
de funciones que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo la
responsabilidad. (Corte Constitucional, Sentencia C-514 de 1994)1
La especial confianza de los cargos de libre nombramiento y remoción
Sobre el criterio de confianza que habilitaría al legislador para crear un cargo de libre nombramiento y remoción, la jurisprudencia ha señalado que
en este último caso no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de
toda función pública, que constituye precisamente uno de los objetivos de la
carrera, pues el trabajador que es nombrado o ascendido por méritos va aqui-
latando el grado de fe institucional en su gestión, sino de la confianza inherente
al cumplimiento de asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva
y el cuidado que requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en
cuya virtud se toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de
que se trata. Piénsese, por ejemplo, en el secretario privado del presidente
de la República o en un ministro del Despacho. (Corte Constitucional, Sen-
tencia C-514 de 1994)
1 Sobre esto mismo asunto pueden verse también las sentencias C-161 de 2003, C-588 de 2009, C-553 de 2010, C-284 de 2011 y C-814 de 2014, entre otras.
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Corte Constitucional y carrera administrativa.
Recuento de los asuntos más relevantes
De esta forma, de la jurisprudencia puede entenderse lo siguiente:Quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras
funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce
una función de dirección política, resulta ser fundamento el intuito personae
debido al alto nivel de confianza que implica el desarrollo del cargo. De allí
que el legislador al crear o determinar empleos públicos que se ubiquen en
tal régimen, deba tener en cuenta lo anterior para no sobrepasar su órbita de
competencia configurativa. (Corte Constitucional, Sentencia C-673 de 2015)
El Acto Legislativo 01 de 2008
Para entender a cabalidad el carácter central de la carrea administrativa den-tro del marco de la Constitución Política, es menester referirse a la sentencia C-588 de 2009, que declaró inexequible el Acto Legislativo 01 de 2008. Me-diante ese acto, se añadía un parágrafo transitorio al artículo 125 superior, que permitió a la Comisión Nacional del Servicio Civil (cnsc) inscribir definitivamente en carrera administrativa, sin necesidad de concurso público, a los servidores que vinieran ocupando cargos de carrera vacantes en condición de provisionalidad o de encargados. Para ello, se dispuso suspender los trámites relacionados con los concursos públicos para provisionar tales cargos. Asimismo, se estableció que la cnsc desarrollaría los instrumentos para medir el desempeño de los servidores vinculados, extraordinariamente, a la carrera administrativa. Quedaron excep-tuados de dicha norma los notarios, los de carrera judicial, los de carrera docente y de carrera diplomática consular.
Dicho acto legislativo fue declarado inexequible por la Sentencia C-588 de 2009. En la sentencia, la Corte Constitucional comenzó por explicar que bajo el “pretexto de la reforma, el Constituyente derivado o secundario no puede sustituir la [Constitución]”. En este sentido, esta entidad señaló que el constituyente derivado puede reformar la Constitución “dentro de los cauces determinados por la Constitución misma”, pues su sustitución por otro texto superior solo compete al constituyente primario.
Sobre la carrera administrativa la misma corte dijo que esta es “un prin-cipio constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación in-mediata, que contiene una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional”. Por tanto, su desconocimiento puede derivar en una sustitución del texto consti-tucional, si con este se incide sobre otras garantías constitucionales. Más allá, explicó que la carrera-administrativa “no constituye un referente aislado, pues sus relaciones con distintos contenidos constitucionales se despliegan en tres
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órdenes, relativos al cumplimiento de los fines del Estado, a la vigencia de algunos derechos fundamentales y al respeto del principio de igualdad”, por lo que “la carrera administrativa constituye un eje definitorio de la identidad de la Constitución y […] su ausencia trastoca relevantes contenidos [constitucio-nales]” (Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2009).
Así, descendiendo al examen del Acto Legislativo 01 de 2008, la Corte Constitucional concluyó que
la suspensión propiciada por el parágrafo [introducido al artículo 125 superior],
no solo se proyecta a la regulación de la carrera administrativa establecida en
[dicho artículo] y en el resto de las disposiciones superiores referentes a los
regímenes especiales de carrera, por la interrupción del principio del mérito y
del mecanismo de concurso público. [Sino que] por virtud de tal modificación
se interrumpe también de manera temporal el nexo intrínseco que la Corte
ha encontrado entre la carrera y la realización de los fines del Estado y de la
función pública en particular, así como la vigencia del artículo 40-7 que deja,
durante cierto tiempo, de amparar el derecho de acceso al desempeño de
cargos públicos [a ciertos ciudadanos]. (Corte Constitucional, Sentencia C-588
de 2009)
Además, señaló que la misma interrupción operaría sobre el derecho a la igualdad, que dejaría de aplicarse, para dar paso a los privilegios otorgados a los beneficiarios del ingreso automático a la carrera que, a su vez, implica la inscripción extraordinaria de que trata el parágrafo acusado.
En el anterior orden, la Corte Constitucional explicó que la adición del parágrafo transitorio al artículo 125 de la Carta no aprobaba la prueba de efec-tividad de la reforma que se realiza verificando si las normas constitucionales a reformar siguen siendo las mismas antes y después de la reforma. Lo anterior porque
la sustitución parcial y temporal operada por el artículo 1 del Acto Legislativo
01 de 2008 es más de amplio espectro, pues […] al reemplazo del contenido
del artículo 124 superior por otro integralmente distinto [más bien opuesto]
sigue la sustitución de aquellos contenidos constitucionales, que tienen rela-
ción directa con la carrera administrativa. (Corte Constitucional, Sentencia
C-588 de 2009)
En otras palabras, la Corte Constitucional concluyó que la introducción del parágrafo demandado no comportaba una reforma constitucional, sino que, por el contrario, suspendería “importantes contenidos de la Constitución”, pues más allá de modificar el artículo 125 de la carta magna conllevaba una modificación tácita de otras normas superiores.
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Recuento de los asuntos más relevantes
Finalmente, esta institución dispuso darle efectos retroactivos a su sentencia de inexequibilidad tras señalar que la parte de la Constitución cuya suspensión pretende el Acto Legislativo 01 de 2008, es una parte permanente que “no admite soluciones de continuidad”: esta decisión se reflejó en la reanudación de los con-cursos suspendidos para el acceso a la carrera administrativa2.
Se entiende, pues, la importancia capital que la jurisprudencia constitucio-nal ha otorgado a la carrera administrativa, como institución que hace efectivos diversos principios y derechos constitucionales.
La carrera administrativa general y las carreras especiales
De conformidad con lo prescrito por la Constitución, “habrá Comisión Nacional del Servicio Civil [cnsc] responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial” (art. 130). Con fundamento en la norma constitucional citada, la Corte Constitucional ha señalado que
de la carta política existen varias carreras administrativas, unas administradas
por la cnsc y otras que se separan de dicha competencia por tener carácter
especial en los términos previstos en la ley. Regímenes especiales que pueden
tener origen constitucional o legal y que también deben ser configurados por
el legislador bien directamente o mediante el otorgamiento de facultades ex-
traordinarias al Ejecutivo3. (Corte Constitucional, Sentencia C-517 de 2002)
2 Dado que cuatro de los nueve magistrados que suscribieron la Sentencia C-588 de 2009 salvaron el voto, es del caso resaltar que, al margen de que algunos de ellos cuestionaron que el Acto Legislativo 01 de 2008 tuviera la virtud de modificar norma ajenas al artículo constitucional 125, todos coincidieron en rechazar que el control de constitucionalidad de actos legislativos fuera más allá de lo atinente a los vicios de pro-cedimiento en que se hubiera incurrido dentro del respectivo proceso de producción legislativa y, por ende, no reconocieron la validez de la teoría de la sustitución de la Constitución. No obstante, la discusión sobre la posibilidad de utilizar la teoría de la sustitución de la Constitución para, tras contrastar la incidencia de actos legislativos con el texto superior, decidir sobre su exequibilidad, remite a una cuestión a la que, por lo pronto, ha consensuado en aceptar.
3 Es de observar que a algunos de los órganos cuya carrera es de origen constitucional, la Constitución les ha reconocido expresamente el atributo de la autonomía, el cual no se ve vulnerado por la circunstancia de que el Congreso otorgue facultades extraordina-rias al Ejecutivo con el fin de que determine lo concerniente a la carrera administrativa en dichos organismos cuando el presidente de la República ejerce funciones legislativas por virtud de las facultades extraordinarias (Corte Constitucional, Sentencia C-409 de 2001).
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Carreras especiales de origen constitucional
Mediante las Sentencias C-391 de 1993 y C-356 de 1994, la Corte Cons-titucional ha determinado que los regímenes especiales creados por la Consti-tución son: el de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (art. 217 y 218); el de la Fiscalía General de la Nación (art. 253); el de la Rama Judicial del poder público (art. 256, numeral 1); el de la Contraloría General de la República (art. 268, numeral 10) y el de la Procuraduría General de la Nación (art. 279). Lista a la que hay que agregar la carrera de las universidades del Estado (art. 69), de acuerdo con lo expresado en la sentencia C-746 de 1999.
Regímenes especiales de origen legal
Además de los regímenes especiales de rango constitucional, pueden existir regímenes especiales de origen legal. Al efecto, la Ley 443 de 1998, por cual se expidieron normas sobre carrera administrativa, dispone que los regímenes especiales de carrera creados por la ley son aquellos que, por la naturaleza de las entidades donde se aplican, “contienen regulaciones específicas para el desa-rrollo y aplicación de la carrera y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan el sistema general” (art. 4). El mismo artículo determina que estos son los que rigen para el personal que prestas sus servicios en el Departa-mento Administrativo de Seguridad (das); en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec); en la Registraduría Nacional del Estado Civil; en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales y los que regulan la carrera diplomática y consular y la carrera docente. Asimismo, el parágrafo 2 de dicha disposición establece que
el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, [toda vez que] su misión, objeto y
funciones básicas consisten en la investigación y/o el desarrollo tecnológico,
tendrán un régimen específico de carrera y de administración de su personal, de
conformidad con el reglamento que para el efecto adopte el Gobierno Nacional.
Principio de razón suficiente para la creación legal de carreras especiales
La jurisprudencia también ha señalado que, de parte del legislador, establecer regímenes especiales de carrera debe responder a un principio de razón su-
ficiente, en la medida en que a través de ellos debe tomar en consideración
la especificidad de las funciones que cumple el respectivo órgano o institu-
ción, de manera que el sistema específico de carrera que se adopte contribuya
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Corte Constitucional y carrera administrativa.
Recuento de los asuntos más relevantes
eficazmente al cumplimiento de las funciones que le han sido asignados por la
Constitución o la ley. (Corte Constitucional, Sentencia C-746 de 1999)
Estos regímenes especiales son constitucionales, pues en la Sentencia C-563 de 2000, la Corte Constitucional estableció lo siguiente:
En la medida en que respeten el principio general, esto es que establezcan
procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las com-
petencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a dichas
entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de confor-
midad con la Constitución Nacional y la ley las causales de retiro del servicio
y contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los
derechos fundamentales de las personas, al tiempo que hagan de ellos mismos
instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones,
esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés general.
Libertad de configuración del Legislador al crear regímenes especiales
Para determinar los regímenes especiales de carrera, en la Sentencia C-563 de 2000, la Corte Constitucional ha establecido que
el legislador goza de amplia libertad de configuración, la cual debe ejercer
dentro de los limites ya señalados. Es apenas lógico que al hacerlo pueda
regular todos los aspectos que conciernen a la carrera administrativa como
los atinentes a los procesos de selección, las listas de elegibles, la provisión
de cargos, la calificación de servicios, las causales de retiro del servicio etc., y,
naturalmente, lo relativo a la administración de la carrera indicando el órgano
competente para el ejercicio de esta función.
Carrera administrativa y concursos de méritos abiertos o cerrados
Del artículo 125 de la Constitución emana la regla según la cual la vincula-ción a la carrera administrativa debe realizarse a través de concurso, previo cumplimiento de los requisitos y procedimientos que fije la ley para la deter-minación de los méritos y calidades. La Corte Constitucional ha señalado en su jurisprudencia los fines que busca el régimen de la carrera administrativa, entre los cuales se encuentra el de garantizar la idoneidad y preparación de las personas que aspiran a vincularse a la administración pública, es decir, contar con procesos de selección juiciosos que aseguren a las personas más adecuadas para servir el interés general.
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Los concursos de mérito abiertos y cerrados y la evolución de la jurisprudencia
Los concursos de méritos abiertos permiten que personas por fuera de la entidad tengan la oportunidad de vincularse a la administración pública e inicien una carrera dentro de ella, acorde con los requisitos legales (garantía de ingreso a la carrera administrativa). Sin embargo, las entidades también podrían acudir a concursos cerrados o de ascenso, en los cuales participan el mismo personal que ya se encuentra vinculado a la entidad. La posición de la Corte sobre este tipo de concursos ha variado a lo largo del tiempo.
Primera posición de la jurisprudencia sobre concursos cerrados o de ascenso
En relación con la implementación de concursos de ascenso o cerrados en las entidades, la Corte Constitucional fijó una primera línea jurisprudencial (Sen-tencias C-011 de 1996, C-063 de 1997, C-045 de 1998 y C-486 de 2000) que reconoció que los concursos de ascenso aseguraban el principio de estabilidad de los cargos de carrera. Además, aclaró que son un reconocimiento de los méritos de quienes hubieran demostrado altas calidades y aptitudes en el ejercicio de sus funciones. En palabras de esta institución, en su Sentencia C-011 de 1996:
Al momento de presentarse una vacante en la Registraduría Nacional del Estado
Civil, rige el derecho de preferencia adquirido por el personal de carrera admi-
nistrativa, debiendo iniciarse la provisión, en primer lugar, con los funcionarios
escalonados de esa institución, mediante el concurso que constitucional y le-
galmente se ha implementado, es decir, con el concurso cerrado o de ascenso,
y luego, si no han sido llenados dichos cargos, se deberá, en consecuencia,
proseguir con el concurso abierto para dar igual oportunidad a aquellos que
no pertenecen a la carrera administrativa.
Segunda posición de la jurisprudencia frente a los concursos cerrados o de ascenso
Posteriormente, la Corte a través de la sentencia C-266 de 2002[4], modificó el anterior criterio al considerar que
si bien los concursos de ascenso estimulan a quien se ha destacado y reconoce
los esfuerzos, el cumplimiento, la eficiencia y la experiencia en la cantera de
4 En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de los concur-sos de ascenso en la Procuraduría General de la Nación. Declaró la inexequibilidad de los concursos cerrados.
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Corte Constitucional y carrera administrativa.
Recuento de los asuntos más relevantes
la entidad, ello no podría impedir completamente que otras personas que no
estén en cargos de carrera participen en este concurso, pues se vulneraría el
derecho a la igualdad de oportunidades y al acceso el desempeño de funciones
o cargos públicos de terceros, ajenos a la entidad.
Cabe resaltar que la sentencia mencionada constituye un cambio de prece-dente expresamente reconocido por la Sala Plena de la Corte. En esta ocasión, advirtió que la verdadera intención del Constituyente era garantizar el ingre-so y permanencia en la carrera administrativa, en igualdad de condiciones. Advirtió que la interpretación del artículo 125 de la Constitución es aquella que garantiza concursos de participación amplia. Así, la Corte Constitucional determina que la jurisprudencia anterior que sostenía la constitucionalidad de los concursos cerrados debía ser modificada por una posición más acertada y coherente con la Constitución y los derechos a la igualdad y a acceder a cargos públicos.
Posibilidad de concursos de naturaleza mixta
A pesar de lo anterior, la Corte Constitucional admite concursos de naturaleza mixta, a fin de propiciar que, en algunas entidades y organismos se llame a concurso “personas no vinculadas a la carrera, junto con las que ya lo están, o permitiendo a aspirantes de varias entidades que puedan participar, bajo ciertas condiciones, aun tratándose de servidores externos a la entidad”. Sin embargo, en la sentencia C-1262 de 2005[5], la Corte subrayó que una vez se convoca a un concurso mixto, es inconstitucional fijar criterios de selección “cuya eva-luación no sea susceptible de ser aplicada a todos los concursantes, incluyendo tanto a los inscritos en carrera como a los no-inscritos”, pues concede ventajas a unos concursantes.
5 En esta sentencia, se analiza el sistema de selección para empleos de carrera en la Dian. Allí, se estableció que las normas demandadas que contemplaban un concurso cerrado eran inconstitucionales: “El mandato de excluir de nuestro ordenamiento jurídi-co la realización de concursos cerrados para proveer cargos de carrera y, en consecuen-cia, implementar concursos en los que participen todas las personas que cumplan con los requisitos y el rol requerido, quedaría vaciado de contenido si dicha participación abierta no se complementa con una evaluación igualitaria de los concursantes. Carece pues de sentido para la Sala, que el enunciado normativo en cuestión disponga una evaluación igualitaria para los participantes en los concursos de ascenso en la Dian en los incisos primero y tercero, y a renglón seguido establezca que no se excluirán del concurso en comento a las personas no inscritas en carrera. Estructurar un concurso en el que la participación no se cierra, pero a los participantes no se les evalúa igual, es tanto como excluir del acceso a los cargos de carrera a quienes se ven perjudicados por el tratamiento distinto” (Corte Constitucional, Sentencia C-1262 de 2005).
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Concursos de ascenso y posibilidad de reservar un porcentaje de los cargos para personal que ya haya ingresado a la entidad a través de concurso de méritos
En la sentencia C-034 de 2015, la Corte Constitucional analizó la constituciona-lidad de los artículos 24 (concursos de ascenso), 25 (requisitos para participar de los concursos de ascenso) y 26 (modalidades complementarias de concursos) del Decreto 020 de 2014, a través del cual se reglamentaba el régimen de ca-rrera especial de la Fiscalía General de la Nación. El demandante alegó que los concursos cerrados, como el que contemplaba la normativa demandada, eran inconstitucionales. La razón de ello es que concedía ventajas a unos participan-tes. Añadió que las normas demandadas vulneraban el derecho a la igualdad, al permitir el concurso cerrado o interno o de ascenso, ya que las personas no vinculadas a la Fiscalía General de la Nación no podrían acceder a algunos cargos en esta entidad pública para ingresar a la carrera.
La Corte Constitucional concluyó que las normas demandadas, en realidad, contemplaban un concurso mixto en el que no solo se garantizaba la estabilidad en el empleo del personal ya vinculado, sino también el ingreso de personas nuevas a la entidad. Según esta institución, es posible establecer un porcentaje que asegure la estabilidad y ascenso de personas ya vinculadas y garantizar el ingreso de otras personas:
Si bien la jurisprudencia ha excluido la posibilidad de que existan concursos
completamente cerrados, es decir, aquellos en los cuales solamente puedan
participar funcionarios de carrera, y se sigue un criterio vigente de la Corpo-
ración, también es claro que la Corte no ha considerado contrario a la Carta
que en la carrera se tenga en cuenta la experiencia de los empleados de la
entidad para valorar el mérito, ni que, para efectos de estimular el ascenso y
la permanencia, se asigne un porcentaje de algunos cargos para funcionarios
que hayan ingresado a la entidad pública a través de un concurso de méritos.
En este caso concreto, esta corte determinó que las normas demandadas que reglamentaban el régimen especial de carrera de la Fiscalía General de la Nación estaban acordes con el ordenamiento constitucional, porque contempla-ban el 70 % de las vacantes a través de concurso abierto y un 30 % de ascenso, metodología que cumple con el derecho a la igualdad de los participantes y observa las garantías constitucionales de la carrera administrativa.
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Corte Constitucional y carrera administrativa.
Recuento de los asuntos más relevantes
Criterios negativos sentados por la jurisprudencia para determinar cuándo un concurso es acorde con la Constitución
La Corte Constitucional ha establecido algunos criterios negativos para deter-minar que un concurso de méritos es acorde con la Constitución:
1) Si no se establece una distinción que disponga una regulación para el ascenso
en la carrera y otra más restrictiva para el ingreso a [ella]; 2) si no se derivan de
las normas que regulan la carrera, condiciones de desigualdad que impidan la
determinación objetiva del mérito de cada a concursante; 3) si no se incluyen
ítems de evaluación cuya aplicación proceda solo para algunos concursantes
y no para todos; 4) si no se disponen criterios de selección que evalúen la
idoneidad frente a ciertas actividades específicas o técnicas, en condiciones
desiguales entre los aspirantes vinculados a la entidad y los no vinculados; y 5)
si no se remite la regulación de cuestiones propias de la administración de la
carrera al Ejecutivo, salvo lo correspondiente a la potestad reglamentaria general.
(Sentencia C-1262 de 2005)
El principio de estabilidad en el empleo y la carrera administrativa
Como se vio, el artículo constitucional 125, referido al ingreso y retiro de ser-vidores públicos en los empleos del Estado, establece como criterio el mérito para la provisión de los cargos6. Como regla general, establece que
1) los empleos en las entidades públicas son de carrera; 2) que su vinculación
se debe realizar a través de concurso, previo cumplimiento de los requisitos y
procedimientos que fije la ley para la determinación de los méritos y calidades,
y 3) que, en el caso del retiro, se hará por calificación no satisfactoria en el
desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás
causales previstas en la Constitución o la ley.
6 El artículo dispone: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de tra-bajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para deter-minar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por
las demás causales previstas en la Constitución o la ley. En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción”.
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Noción de estabilidad laboral
Sobre lo que ha de entenderse por estabilidad laboral y su importancia en el contexto de la carrera administrativa la Corte Constitucional afirmó lo siguiente, en la Sentencia C-179 de 1992:
El principio general en materia laboral para los trabajadores públicos es la
estabilidad, entendida como la certidumbre que debe asistir al empleado en
el sentido de que, mientras de su parte haya observancia de las condiciones
fijadas por la ley en relación con su desempeño, no será removido del empleo
[...]. Esa estabilidad resulta ser esencial en lo que toca a los empleos de carrera,
ya que los trabajadores inscritos en ella tan solo pueden ser separados de sus
cargos par causas objetivas, derivadas de la evaluación acerca del rendimiento
o de la disciplina del empleado.
Estabilidad laboral y separación de la carrera administrativa
Este principio de estabilidad laboral, la Corte Constitucional ha afirmado que “no se opone a la posibilidad de consagrar causales de separación de la carre-ra en aquellos casos previstos en la ley, que constituyan razón suficiente que justifique la adopción de la medida” (Sentencia C-048 de 1997). A fin de que la carrera administrativa cumpla con su razón de ser primigenia —conseguir que personas de altas calidades, suficiente mérito y espíritu de consagración al servicio público conformen el cuerpo de personal del Estado—, el principio de estabilidad no implica la inamovilidad absoluta del empleado, pues existen circunstancias constitucionalmente aceptadas que permiten su desvinculación válida de la carrera. Por ello, el artículo constitucional 125 admite que el re-tiro se haga “por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley” (Corte Constitucional, Sentencia C-501 de 2005).
Causales constitucionales y legales de separación de la carrera
De conformidad con el inciso tercero del artículo 125 de la Carta, el retiro de la carrera administrativa puede producirse por tres causas diferentes, dos de ellas referidas a la conducta del funcionario, y la tercera, a factores que pueden ser ajenos a dicha conducta: 1) por evaluación del desempeño cuando hay calificación insatisfactoria; 2) por desvinculación o retiro impuesto como sanción cuando se viola el régimen disciplinario y 3) por otras razones previstas en la Constitución o la ley.
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Corte Constitucional y carrera administrativa.
Recuento de los asuntos más relevantes
Adicionalmente, la corte ha hecho ver que el Legislador puede establecer los criterios y principios que orientan los sistemas de evaluación del desempeño de los funcionarios de carrera, los tipos y momentos de evaluación, el procedimiento, las garantías procesales y las consecuencias de dicha evaluación (Sentencias C-088 de 2002 y 895 de 2003). También puede regular y estructurar causales de retiro adicionales a las señaladas en el artículo constitucional 125, no nece-sariamente relacionadas con la evaluación del desempeño o con la violación del régimen disciplinario, como por ejemplo, la regulación del retiro de funcionarios por haber llegado a la edad de retiro forzoso, por la posesión de funcionarios de carrera en cargos de libre nombramiento y remoción sin que medie la comisión respectiva, o como consecuencia de la fusión o liquidación de entidades públicas o de la supresión de cargos (Corte Constitucional, Sentencias C-391 de 2002, C-252 de 2003 y C-230 de 2004).
La carrera administrativa y el derecho disciplinario
La Corte Constitucional ha reconocido que “el legislador puede diseñar el ré-gimen disciplinario de los funcionarios de carrera7, codificarlo en un único instrumento8 o regularlo en varios, tipificar nuevas faltas y establecer distintas sanciones, e instituir el procedimiento a través del cual se imponen las sancio-nes9 (Sentencias C-431 de 2004 y C-501 de 2005). Sin embargo, a pesar de
7 En reiterados pronunciamientos esta corporación ha destacado que el competente para establecer el régimen disciplinario es el legislador ordinario (Corte Constitucional, Sentencias C-037 de 1996, SU-637 de 1996, C-280 de 1996 y C-391 de 2002)
8 El marco general del régimen disciplinario ha sido recogerlo en el Código Único Disci-plinario (consagrado primero en la Ley 200 de 1995 y, posteriormente, en la Ley 734 de 2002). La Corte Constitucional ha reconocido que adoptar este estatuto no obliga al legislador a recoger en una única ley todas las disposiciones en materia disciplinaria: “La Constitución no impone al legislador la adopción de un solo régimen disciplinario para todos los servidores públicos [...] ni a consagrar en una sola ley todas las disposi-ciones que regulen esta materia. Es decir, la existencia de un Código Disciplinario Único constituye un marco general del régimen disciplinario, que no excluye la adopción de normas disciplinarias específicas en otras leyes, de acuerdo con las especificidades de cada rama del poder público o de los órganos autónomos e independientes, y siem-pre que en aquellas leyes se respete el principio de unidad de material. La Corte estima comprensible esta opción dada la naturaleza del derecho disciplinario y la multiplicidad de eventos […] que pueden constituir falta disciplinaria y que ameritan la imposición de la sanción, lo cual impide la consagración integral, coherente y sistemática en una única ley”. Ver las Sentencias SU-637 de 1996, C-443 de 1997, C-568 de 1997 y C-233 de 2003.
9 En la Sentencia C-431 de 2004, la Corte Constitucional señala que de conformidad con lo que establecen los artículos constitucionales 124, 125 y 150, el legislador cuen-ta con una amplia potestad de configuración para determinar el régimen disciplinario, la cual “está limitada por el fin que persigue, cual es el de asegurar el cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades, dentro de los principios a que se refiere el artículo 209 superior. Por ello, en general los regímenes disciplinarios no pueden
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los vínculos estrechos entre la carrera administrativa y el derecho disciplinario, tienen diferencias profundas, pues el régimen de carrera, fundado en el mérito, se centra en asegurar ante todo la eficacia y continuidad de la actividad estatal; mientras que los procesos disciplinarios protegen preferentemente la moralidad de la administración.
Por ello, se centran en verificar el cumplimiento de los deberes propios del cargo por los respectivos funcionarios. Entonces, nadie duda de que el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionatorio, tal y como esa entidad ha destacado en múltiples oportunidades (Sentencias T-438 de 1992, C-195 de 1993 y C-280 de 1996), mientras que el régimen de carrera no tiene una vocación de sanción sino de selección de los mejores servidores y evaluación y control de su desempeño.
De acuerdo con la Sentencia C-501 de 2005 de la Corte Constitucional, la anterior diferencia
tiene implicaciones sobre la lógica y racionalidad de los dos regímenes, cuando
apartan a una persona del servicio que están prestando. Así, si un funcionario
es separado de su cargo, en forma temporal o permanente, por razones dis-
ciplinarias, es claro que la razón es alguna falta que ese servidor cometió. En
cambio, el régimen de carrera prevé el retiro del empleado en muchos eventos
que no tienen ninguna connotación sancionatoria, sino que simplemente bus-
can mejorar la calidad y eficacia del servicio.
Cualquiera que sea el ámbito al que se refiera una causal de retiro, con el fin de garantizar los principios generales de estabilidad y de carrera admi-nistrativa consagrados en la carta magna, así como el respeto de los derechos fundamentales, es preciso que el legislador establezca un debido proceso que excluya la arbitrariedad y brinde al funcionario la oportunidad de controvertir las razones de su desvinculación.
Así, cuando se trata de un proceso de evaluación del desempeño, es necesa-rio que exista una definición objetiva de las responsabilidades, metas y objetivos de cada cargo y función, que el funcionario conozca previamente las obligaciones a su cargo y las metas fijadas para el ejercicio de sus funciones, la forma en que será examinado su desempeño, así como los mecanismos a través de los cuales podrá controvertirse esa evaluación.
elevar a la categoría de falta cualquier clase de comportamiento, sino exclusivamente aquellos que afectan la función pública que compete a los servidores del Estado. Otra interpretación conduciría a desconocer la cláusula general de libertad por la que opta nuestra Constitución. En tal sentido, esa entidad ha dicho que el legislador solo puede tipificar como conductas relevantes en el ámbito disciplinario aquellos comportamien-tos que afecten los deberes funcionales de quienes cumplen funciones públicas. Y que el fundamento de la imputación y, en consecuencia, del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, está determinado por la infracción de los deberes funcionales del servidor público”. Ver también la Sentencia C-252 del 2003.
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Corte Constitucional y carrera administrativa.
Recuento de los asuntos más relevantes
Dada la naturaleza del proceso de evaluación del desempeño, aquellos controles son posteriores a la evaluación e incluyen la posibilidad de agotar los recursos de la vía gubernativa, así como las acciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Al respecto, esta corporación ha señalado que
el agotamiento de la vía gubernativa como requisito de procedimiento estable-
cido por el legislador, permite que el afectado con una decisión que considera
vulneradora de sus derechos, acuda ante la misma entidad que la ha proferido
para que esta tenga la oportunidad de revisar sus propios actos, de suerte que
pueda […] revisar, modificar, aclarar e inclusive revocar el pronunciamiento
inicial, dándole así la oportunidad de enmendar sus errores y proceder al
restablecimiento de los derechos del afectado y, en ese orden de ideas, se da la
posibilidad a las autoridades administrativas de coordinar sus actuaciones para
contribuir con el cumplimiento de los fines del Estado dentro de los cuales se
encuentran entre otros los de servir a la comunidad y asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo (Constitución Política, 1991, art. 2).
Cuando se trata del ámbito disciplinario, también es preciso el respeto del
debido proceso. Con exigencias mayores por las implicaciones más gravosas de
la decisión y su naturaleza sancionatoria. (Corte Constitucional, Sentencia
C-501 de 2005)
Supresión de cargos de carrera administrativa
Sobre este asunto la Corte Constitucional afirmó que, aunque la ley puede su-primir cargos de servidores públicos en carrera en aras del interés general, no significa que ello no ocasione un perjuicio que debe ser reparado, toda vez que el servidor público de carrera administrativa es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional. Así, en el evento de que sea necesaria la privación de esos derechos en aras del interés público, resulta indispensable su indemnización para no romper el principio de igualdad en relación con los cargos públicos, pues se trata de todas maneras de un perjuicio que se ocasiona al servidor público, que no está en la obligación de soportar, así sea por la necesidad del Estado de modernizarse o reestructurarse para dar prevalencia al interés general. Cuando haya lugar a ello, la ley ha establecido la forma de resarcir el daño causado, bien incorporando al servidor público a un empleo equivalente o bien mediante una indemnización económica.
Ahora bien, los empleados públicos de libre nombramiento y remoción, así como las personas vinculadas con el mecanismo de nombramiento provisional,
si bien no gozan de la estabilidad laboral predicable de los servidores de carre-
ra, aunque ella implique arbitrariedad en su desvinculación no pueden alegar
derechos adquiridos frente a la actividad desplegada para el Estado en procura
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del interés general y que conlleva la supresión de cargos o la fusión de entidades
públicas. De ahí que no pueda alegarse como lo hace el actor en su demanda
que la ley acusada desconoce sus derechos adquiridos. (Corte Constitucional,
Sentencia C-880 de 2003)
Nombramientos en provisionalidad
La vinculación por provisionalidad es un mecanismo encaminado a resolver las necesidades propias del servicio. Al mismo tiempo, es un modo de proveer cargos públicos, “cuando se presentan vacancias definitivas o temporales y mientras estos se proveen en propiedad conforme a las formalidades de ley o cesa la si-tuación administrativa que origino la vacancia temporal” (Corte Constitucional, Sentencia T-1206 de 2004).
Ahora bien, el primer acercamiento sobre el tema de la protección de la provisionalidad en cargos de carrera fue en la Sentencia SU-250 de 1998[10], en la que la Sala Plena de la Corte Constitucional, luego de establecer la importancia de la figura de la motivación en el derecho administrativo, como expresión del principio de publicidad, sentó un primer precedente, al indicar que “cuando un notario ocupa un cargo en interinidad, en puestos que son de carrera, el acto de desvinculación debe ser motivado, pues solo razones de interés general pueden conducir a la desvinculación”.
Es así como, esta institución ha establecido que la naturaleza de la vinculación por provisionalidad debe formularse bajo dos puntos principales. En primer lugar, los servidores públicos nombrados en provisionalidad en em-pleos de carrera no cuentan con las garantías que de ella se desprenden, pues no han cumplido con un proceso de méritos, calidades y requisitos según las fases establecidas para tomar el empleo de manera definitiva. Sin embargo, “cuentan con el derecho a la motivación del acto de retiro, ya que este constituye una garantía mínima que se deriva del derecho fundamental al debido proceso y del control a la arbitrariedad de la administración, y no de la circunstancia de
10 En este fallo, la Corte Constitucional analiza la protección de los derechos fundamen-tales al debido proceso y la defensa de un notario que venía ocupando el cargo en interinidad, desvinculado sin motivación alguna (Sentencia SU-2S0 de 1998). En la Sentencia T-800 de 1998, reiteró esta afirmación, al revisar la vulneración de los dere-chos fundamentales de una mujer que venía ocupando en provisionalidad un cargo de auxiliar de enfermería en un hospital del Valle, desvinculada sin motivación alguna por el ente nominador. Criterios reiterados en Sentencias C-734 de 2000 y T-884-2002, cuando la Sala Novena de Revisión de tutelas concedió la protección constitucional a una funcionaria de la Fiscalía General de la Nación cuya resolución de desvinculación de la entidad en el cargo de carrera que venía ocupando en provisionalidad no fue motivada. Situaciones similares en Sentencias T-1310 de 2005, T-1316 de 2005, T-410 de 2007, y T-1112 de 2008.
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Corte Constitucional y carrera administrativa.
Recuento de los asuntos más relevantes
pertenecer o no a un cargo de carrera” (Corte Constitucional, Sentencias T-800 de 1998, T-1206 de 2004, T-251 de 2009, y SU-917 de 2010)11.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el ejercicio de un cargo de provisionalidad no lo convierte en uno de libre nombramiento y remoción. Por ende, no tiene cabida la excepción al deber de motivar el acto adminis-trativo que declara la insubsistencia. Ello significa que el nominador no podrá desvincular al empleado con la misma discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y remoción, debido a su misma naturaleza” (Corte Constitucional, Sentencia C-514 de 1994).
En la Sentencia SU-011 de 2018[12], la Corte Constitucional reiteró que los cargos de carrera pueden proveerse de manera excepcional y transitoria a través de nombramientos en encargo o de provisionalidad. Esta situación per-manece hasta tanto se provean los cargo en propiedad, a través del concurso de méritos respectivo. Así, los funcionarios que se encuentren en provisionalidad gozan de una estabilidad laboral intermedia, toda vez que no han superado el concurso de méritos. Comoquiera que sea, el acto administrativo que termine su vinculación debe ser motivado.
Sobre la base de lo mencionado, la jurisprudencia de la Corte Constitucio-nal ha sido clara en establecer, por un lado, que el retiro de servidores vincu-lados en provisionalidad debe ser motivado y, por otro, que el procedimiento constitucional prevalente en la provisión de un cargo público es el concurso público de méritos (Corte Constitucional, Sentencias SU-250 de 1998, T-884 de 2002, T-610 de 2003, T-597 de 2004, T-031 de 2005, T-024 de 2006, T-064 de 2007, T-007 del 17 de 2008, T-011 de 2009, SU-917 2010 y T-656 de 2011).
El nominador debe tener en cuenta las condiciones de vida del funciona-rio que será removido, en particular cuando no será reemplazado por quien ha ganado el concurso, sino por otro empleado en provisionalidad, ya que
11 La Corte Constitucional se ocupó de varios expedientes de tutela en los que, por medio de acto administrativo sin motivación se habían declarado insubsistentes cargos en provisionalidad en la Fiscalía General de la Nación. Declaró la nulidad de los actos administrativos y ordenó el reintegro a los cargos ocupados o uno equivalente con el pago de salarios y prestaciones debidas. Aclaró que los cargos de provisionalidad no ge-neraban fuero de inamovilidad, porque podían ser retirados cuando hubiera ganadores de un concurso de méritos o por otras razones sustentadas en la Constitución y la ley. Reiteración en la Sentencia T-656 de 2011.
12 En esta sentencia, la Sala Plena revisó varias acciones de tutela presentadas de manera independiente en las que se alegaba que la Secretaria de Educación de Nariño y otras entidades estatales vulneraron derechos fundamentales como consecuencia de no efectuar el nombramiento de los actores como docentes etnoeducadores, no obstante haber superado las etapas del concurso de méritos y ser seleccionados para integrar la respectiva lista de elegibles. El cuestionamiento principal se dirigía por la no expedición del aval de reconocimiento cultural que debe ser otorgado por la autoridad comunitaria competente del territorio afrodescendiente, negro, raizal o palenquero donde decidie-ron prestar sus servicios.
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eventualmente se podrá causar una violación a los derechos fundamentales de la persona desvinculada, por ejemplo, tratándose de una madre cabeza de familia (Corte Constitucional, Sentencias T-1011 de 2003 y T-596 de 2004).
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Corte Constitucional y carrera administrativa.
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El mérito en el poder judicial
Hernando Torres CorredorUniversidad Nacional de Colombia, Colombia
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Introducción
A lo largo del siglo xx, el mérito tuvo diversos avances en el país, partiendo por la misión Kemmerer de 1923 (Santos, 1942) y pasando por Ley 165 de 1938, la Ley 19 de 1958, la Constitución Política de 1991 y la Ley 909 de 2004, entre otras. Recuerdo los primeros estudios que desarrollamos en la Universidad Na-cional de Colombia en torno a la Ley 165 de 1938 y la carrera administrativa en el país, en los cuales concluimos que esta no se había consolidado, por causa del clientelismo y otras formas de vinculación al servicio público. Desde esos estudios, las cosas han cambiado mucho, tanto que actualmente el mérito es un principio constitucional. No obstante, quedan algunos retos que abordo en este capítulo, específicamente, en lo referido a la consolidación del mérito en el poder judicial.
Para muchos, la reflexión sobre estos temas puede resumirse en una re-visión simple del desarrollo normativo. Sin embargo, con la pretensión de ver el fenómeno de forma integral, aquí me detengo sobre la estructura que da forma a la relación del poder judicial con el mérito. Esto, con el fin de generar recomendaciones para consolidar un sistema integral de mérito. Para
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lograr lo anterior, en primer lugar, se abordan las nociones sobre empleo pú-blico y mérito. En segundo lugar, se habla del juez y su relación con el Estado de Derecho. En el tercero, se analiza el papel del juez en relación con su rol de intérprete en el Estado Constitucional. En cuarto lugar, se encuentra el ejercicio de incorporación a la Rama Judicial. En quinto lugar, se analizan los atributos del juez y la justicia. Finalmente, se presenta una breve propuesta para lograr un Sistema Integral de Mérito.
Nociones sobre empleo público y mérito
El empleo público incluye, primero, el conjunto de funciones, tareas y responsa-bilidades que se asignan a una persona y, segundo, las competencias requeridas para llevarlas a cabo. Todo ello para cumplir con los fines del Estado, con desa-rrollo constitucional y democrático (Ley 909 de 2004). Fundamentalmente, está reglamentado por la Constitución Política (art. 122: régimen del empleo público; art. 125: empleo digno; art. 126: límites al servidor público; y art. 209: la fun-ción administrativa está al servicio de los intereses generales). Así, se establecen varios principios: transparencia y moralidad, igualdad, publicidad, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para la selección.
Dichas nociones constitucionales se materializan mediante la Ley 909 de 2004, la cual desarrolla la concepción de empleo público, sus funciones, ta-reas, responsabilidades. Ahora bien, el empleo público tiene diversas fuentes generales de vinculación: elección popular, periodo fijo, provisionales, libre nombramiento y remoción, carrera administrativa y empleos temporales. Estos se sistematizan y jerarquizan a partir de principios y procedimientos, según Younes (2013): la distinción por entidad u organismo, de orden nacional o territorial; y el nivel de especialidad por funciones, que son: directivo, asesor, profesional y técnico. En términos institucionales, la rectoría de la regulación del empleo público se encuentra a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil (cnsc), y la rectoría de la incorporación a la Rama Judicial se encuentra a cargo del Consejo Superior de la Judicatura.
Teóricamente, se cuenta con dos sistemas de ingreso a la función pública. El primero es el spoil system, que se basa en que la designación en determinados empleos es potestad de un partido político que resulte favorecido mayoritaria-mente en elecciones; por ejemplo, en Estados Unidos, los jueces de la suprema corte son postulados por el Ejecutivo y es deber del Legislativo elegirlos y pose-sionarlos. El segundo es el merit system, que se basa en la provisión de empleos a partir de un proceso de selección. Pretende identificar la idoneidad técnica y comportamental para el ejercicio de una función concreta. En este sistema se incluye el mérito como principio rector.
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El mérito en el poder judicial
Partiendo de la premisa de que el merit system es el más deseable, vale la pena recordar el origen etimológico de mérito y meritocracia. Este último es un término acuñado a mediados del siglo xx que proviene del latín meritus (valor, mérito, salario que se gana, ganancia o servicio) y del griego krátos (poder, fuer-za). El sociólogo Max Weber promovió el concepto durante mucho tiempo en sus escritos sobre burocracia, sin usar el término exacto. La meritocracia, según lo descrito por Weber (2002), se basa en la idea de que el reclutamiento, la promo-ción y las jerarquías deben determinarse por el conocimiento y las habilidades.
Incluso antes de consolidarse durante el siglo xx, el mérito fue impulsado en Occidente. En Gran Bretaña, el Informe sobre la Organización del Servicio Civil Permanente de 1854 fue fundamental para la introducción del mérito en el reclutamiento y promoción, al sugerir dividir el trabajo intelectual y mecánico en la burocracia; reclutar mediante examen competitivo abierto; y promover funcionarios públicos por mérito, no por antigüedad. En Estados Unidos, la Ley de Reforma del Servicio de Pendelton de 1883 (Digital History, 2019), reformó el servicio civil del Gobierno Federal e introdujo los siguientes elementos: se-lección de algunos empleados mediante examen; hizo ilegal agredir o despedir por razones políticas a los funcionarios elegidos por mérito; y creó la Comisión del Servicio Civil de los Estados Unidos para hacer vigilar y hacer cumplir el sistema de méritos (Poocharoen y Brillanes, 2013).
El juez y su rol en el Estado de derecho
El juez no es un servidor público cualquiera, sino una persona investida de una autoridad legal formal y abstracta. En manos del juez están nuestros bienes y nuestras libertades, cuando tenemos dificultades y conflictos; en manos del juez está la propiedad, las sucesiones y las relaciones laborales. En resumen, cuando vemos que algún derecho no funciona, acudimos al juez. Por tanto, la meritocracia en la escogencia de jueces es crucial para la materialización del Estado de derecho.
En este contexto, se habla de un juez con rol de operador del derecho a través del método de la subsunción (Weber, 2002). Donde el mérito se convertía en una suerte de posición privilegiada (García, 2006).
El juez y su rol de intérprete en el Estado constitucional
Bajo el paradigma de la constitucionalización del derecho, el mérito ha pasa-do a hacer parte de los principios que identifican el verdadero servicio de la
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administración. Lo cual nos trae preguntas implícitas: ¿qué tipo de mérito es el que debe aplicar y en qué momento?, ¿cómo el papel desempeñado por el juez se relaciona con el mérito?, y ¿cuál es la relación entre la función del juez y el mérito en la forma de incorporación a la Rama Judicial?
Estas preguntas nos llevan a reflexionar sobre el juez y su rol en un Estado constitucional. Fundamentalmente, aquel rol es ser intérprete del ordenamien-to jurídico. En Colombia, la principal normatividad relacionada con el mérito es la Ley 909 de 2004, que desarrolla los principios constitucionales. Así, en cuanto al empleo público, los jueces, amparados bajo su autoridad legal, toman decisiones a partir de la interpretación de dicha estructura legal.
El ejercicio de incorporación a la Rama Judicial
El juez tiene el poder de tomar decisiones a propósito de la garantía de dere-chos, para muchos, es el Estado mismo. En ese sentido, su selección debe ser rigurosa y orientarse a la vocación al servicio público. En Colombia, el mérito es el criterio fundamental para el acceso a la Rama Judicial. Este se exige para cualquier nivel, ya sea un juez municipal, de pequeñas causas, de circuito, de tribunal o alta corte. Los criterios para la verificación del mérito son principal-mente excelencia, idoneidad y capacidad.
No obstante, desde un punto de vista crítico, deben considerarse dos cosas: 1) en la Rama Judicial, se ha consolidado el concurso de méritos por niveles y no un sistema de carrera; y 2) en esta rama no existe el mérito para el ascenso. Al respecto, surgen varias preguntas: ¿tendrá legitimidad el juez que ejerza su papel con vocación de permanencia en el tiempo?, ¿la evaluación de desempeño indica las rutas que deben seguir lo jueces en los saberes jurídicos? y ¿se requiere de un nuevo estatuto en la ley que diera otro nombre a la Rama Judicial?
Atributos del juez y la justicia
Se habla de un juez virtuoso cuando tiene los atributos de la tabla 1. Contar con estos principios garantiza la toma de buenas decisiones —“decisiones en derecho/justas”—; el crear precedentes (actos que se traducen en ejercicios de repetición para otros jueces); las habilidades de comprensión del derecho y del sistema jurídico; el manejo de circunstancias; y la resolución en término (frente a dilación).
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El mérito en el poder judicial
Tabla 1. Atributos del juez virtuoso
Prudencia Amplio conocimiento para toma de decisiones pertinentes
Liderazgo Manejo de las circunstancias y el proceso
Justicia solidaria Protección y garantías para la justicia constitucional
Eficiencia Rápida toma de decisiones con impacto social positivo
Fuente: elaboración propia.
Lo anterior es clave, ya que el juez detenta la función social de determi-nar, a partir de las condiciones del caso, cómo estas pueden ser tratadas por el ordenamiento jurídico existente. Es decir, él hace una suerte de verificación de la realidad frente al derecho.
Propuesta: un sistema integral de mérito
Finalmente, doy a conocer una propuesta para un sistema integral del mérito. En atención a los atributos del juez o la jueza constitucional, en una sociedad de derechos, el sistema de carrera para funcionarios requiere de los siguientes elementos:
1. Concurso de entrada a la Rama Judicial, a partir de los jueces munici-pales y de pequeñas causas.
2. Un proceso intensivo de formación inicial sobre saberes, funciones y tiempos.
3. Una movilidad en los cargos judiciales, por periodos determinados de tiempo.
4. Una evaluación permanente de saberes, habilidades y destrezas, con acompañamiento de formación continuada.
5. Los ascensos caracterizados por méritos, según tasa de rotación en la Rama Judicial.
6. Eventos de formación para cada ascenso.7. Reforzamiento para jueces y juezas en sus aptitudes y habilidades para
el desempeño de su cargo.
Referencias
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Entre libertad e igualdad: las paradojas constitucionales de la meritocracia
Andrés Abel Rodríguez VillabonaUniversidad Nacional de Colombia, Colombia
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Introducción
El término meritocracia encierra una paradoja. Por una parte, se refiere a un criterio para distribuir cargas y beneficios, el cual se considera legítimo, por-que se fundamenta en las cualidades y el esfuerzo personal. Sin embargo, su aplicación implica cierta forma de diferenciación entre los miembros de una sociedad, pues supone que unos son mejores que otros y, lo que es peor, no parece corregir esta situación, sino que la profundiza y la perpetúa. En este orden de ideas, la meritocracia implica una tensión entre dos valores: de un lado, el del reconocimiento del esfuerzo individual como expresión de la li-bertad y, del otro, el valor de la igualdad de trato frente a todas las personas, independientemente de su condición.
Esta tensión se refleja en el eventual conflicto entre dos principios reco-nocidos en varias constituciones del mundo, desde finales del siglo xviii. Como referente histórico puede citarse el artículo 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, promulgada durante la Revolución francesa en 1789 (Conseil-constitutionnel, s.f.). Al tiempo que dispone que “la ley debe
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ser la misma para todos, tanto para proteger como para castigar”, esta norma establece que “todos los ciudadanos, siendo iguales ante sus ojos, son igual-mente admisibles a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y talentos” (Jaramillo, García, Rodríguez y Uprimny, 2018, p. 609).
Pareciera, entonces, que para este documento emblemático del constitucio-nalismo moderno no existe contradicción entre la igual aplicación del derecho a todas las personas y el mérito como criterio para acceder a los cargos públicos. Sin embargo, esa es solo una de las dimensiones del principio de igualdad, puesto que aparece “el desafío del igualitarismo social que en contra de la simple igualdad ante la ley exigía el logro de la igualdad material y la justicia real” (Jaramillo et al., 2018, p. 18). Así, la cuestión que surge es la de saber si solo la meritocracia puede tener como fundamento la igualdad formal ante la ley y, por ende, no puede ser un mecanismo para garantizar la dimensión material de la igualdad. Si se da una respuesta positiva a este interrogante, las visiones escépticas frente a la meritocracia, como forma de perpetuación de las desigualdades, encontrarían un fundamento para sus críticas. Por el contrario, si la aplicación del principio meritocrático logra tener en cuenta las condiciones materiales de vida de quienes pretenden acceder a un beneficio o a una posición podría responder también a los retos que plantea la aplicación de la igualdad material.
Uno de los mecanismos a través de los cuales podría lograrse este objetivo es la denominada acción afirmativa, cuyo objetivo es hacer efectivo el principio de igualdad en su dimensión material y erradicar así las consecuencias de la discriminación social. Las acciones afirmativas son “medidas que otorgan un tratamiento preferencial en el reparto de ciertos recursos básicos a los miembros de los grupos que han estado sometidos en el pasado a un régimen discrimina-torio” y se concretan en “programas diseñados específicamente para compensar a dichos individuos, así como para eliminar aquellos efectos derivados de esta situación de desventaja que de otro modo se perpetuarían” (Velasco, 2007, p. 142). Como se sabe, la denominación utilizada para identificar estas medidas y programas tiene origen en la affirmative action desarrollada en Estados Unidos desde la década de 1960 por parte de varios organismos del Gobierno federal, si bien en otros lugares se denomina “discriminación positiva” o “discriminación a la inversa” (Sabbagh, 2003, p. 87).
En la experiencia estadounidense, la acción afirmativa ha servido como mecanismo de garantía de ciertos derechos, cuya titularidad se reconoce a todas las personas sin distinción, razón por la cual está estrechamente vinculada con el principio de igualdad. El problema aparece cuando se aplica en circunstancias que no involucran directamente las garantías de los derechos, como el caso del acceso a ciertas posiciones o cargos de autoridad. Si este no se fundamenta en
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mecanismos de elección mediante el voto según el principio democrático, no habría otra alternativa que acudir al principio meritocrático para ofrecer un fundamento de legitimidad a la autoridad.
Por ello, en ese caso no se configura un derecho de todos a acceder a un empleo público, como sí sucede, por ejemplo, con el derecho a la educación, sino que el derecho de una persona se circunscribe a considerar únicamente sus capacidades, talentos, competencias, entre otras cualidades, al momento de definir si puede ocupar un cargo público. En principio, pareciera que las medidas de acción afirmativa no pueden ser aplicadas en este contexto, porque no existe un “derecho al cargo público” y porque se espera que quienes accedan al empleo público tengan los méritos que permitan garantizar la realización de los fines del Estado y la protección del interés general, siendo estos también principios reconocidos constitucionalmente.
El propósito de este capítulo es abordar los problemas que plantea la articulación del principio meritocrático en el acceso al empleo público, con la garantía de la igualdad material, mediante medidas de acción afirmativa. Para ese fin, se ofrecen algunos elementos de análisis desde una perspectiva constitucional, aunque se involucran otros enfoques. Para ello, en un primer momento se aborda la cuestión del concepto de meritocracia para poder definir con algo más de precisión su sentido y su alcance. A continuación, se mencionan algunas concepciones críticas frente a la meritocracia y los desafíos que supone frente a las situaciones de desigualdad material.
Las paradojas de la meritocracia
Como se subrayó, el concepto de meritocracia pretende ofrecer un fundamento legítimo para asignar cargas y beneficios según las cualidades y los esfuerzos de cada persona, pero, como implica hacer distinciones entre quienes son mejores y quienes no lo son, puede tener una connotación negativa. Distinguir para be-neficiar puede verse como algo reprochable, si bien este juicio de valor depende en buena medida del criterio de distribución. De todas formas, no deja de causar controversia esta forma de proceder y, tal vez por ello, los primeros usos del término meritocracia muestran el escepticismo que esta situación puede generar.
Este asunto es evidente en la novela futurista del sociólogo y político britá-nico Michael Young, El triunfo de la meritocracia, publicada originalmente en 1958 (Young, 1964). En efecto, si bien se considera que es uno de los primeros textos donde se despliega el uso del término “meritocracia” (Kreimer, 2001, p. 12), allí se le da un sentido negativo, incluso sarcástico. En esta obra son los ganadores de un proceso de selección los que acceden a los cargos públicos más importantes, porque tienen los méritos y las capacidades para hacerlo,
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pero Young considera que, en vez de asegurar un gobierno más eficiente di-rigido por los mejores, la meritocracia profundiza las divisiones sociales y las desigualdades. Por ello, para este autor, en la actualidad, “reconocemos […] que la democracia no puede ser más que una aspiración, y nos regimos, más que por el pueblo, por el sector inteligente del pueblo; no tenemos una aris-tocracia de nacimiento, ni una plutocracia, sino una meritocracia del talento” (Young, 1964, p. 19).
Contrario a la visión de Young, hoy por hoy, el término meritocracia es utilizado con una connotación positiva, aunque la negativa no ha sido total-mente abandonada, como se destacará más adelante. En particular, en cuanto al acceso al empleo público, un sistema meritocrático se opone a las prácticas basadas en las conexiones personales, los contactos, los favores y el clientelis-mo. Todas ellas son prácticas que determinan el ingreso a los cargos según las conveniencias y las simpatías sociales y partidistas. En este orden de ideas, la meritocracia elimina el legado aristocrático en las instituciones políticas y edu-cativas y remplaza los criterios familiares y clientelares por el criterio objetivo e impersonal del mérito.
Todo esto evidencia las ambigüedades del concepto de meritocracia y la importancia de determinar su alcance. La dimensión negativa que supone su asociación con fenómenos como los de la “nobleza de Estado” estudiados por Pierre Bourdieu (1989) se mantiene en ciertos contextos. Una dimensión positi-va, por su parte, se desarrolla cuando se utilizan modelos y procedimientos me-ritocráticos, para seleccionar a las personas que van a acceder a cargos públicos o a bienes escasos como la educación superior. De hecho, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales admite en la educación superior la selección por criterios meritocráticos (Naciones Unidas, s.f., art. 13, literal c), pero no puede haber este tipo de selección en la educación primaria, porque se trata de un derecho universal.
En este último caso, queda excluida la “meritocracia” en un sentido negati-vo, es decir, la selección basada en ciertos privilegios, como el linaje familiar, la capacidad económica u otros criterios irrelevantes (por ejemplo, la orientación sexual, el género, las creencias religiosas, etc.). Una situación similar se produ-ce en el caso del acceso al empleo público, porque tampoco se puede admitir la aplicación de estos criterios o de los relacionados con el clientelismo y las conexiones políticas. Así, la meritocracia genera simpatías porque, como se indicó, es anticlientelista y, por esta vía, podría llegar a prevenir otras prácticas como la corrupción.
De hecho, en el contexto de los procesos de acceso al empleo público es donde el concepto de meritocracia muestra su mejor cara. El ejercicio de la autoridad se legitima cuando quien ocupa el cargo correspondiente lo hace porque tiene más talentos, capacidades, conocimientos e idoneidad técnica.
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Esos son los factores que los modelos meritocráticos pretenden medir y, por eso, están asociados a los concursos conformados por diferentes tipos de prue-bas y exámenes. Sin embargo, lo más difícil es que puedan tener en cuenta las condiciones en las cuales llegan los aspirantes a presentar estas pruebas y exámenes. En muchos casos, el acceso al empleo público está determinado por los resultados obtenidos en ellos, aunque otras variables puedan ser tenidas en cuenta, como la experiencia o la formación académica.
Puede que no haya ninguna influencia clientelista o ningún fenómeno de corrupción. Sin embargo, frente a la mayoría de los aspirantes, no se consi-dera su contexto, sus particularidades, los obstáculos sociales ni las dificulta-des económicas que han tenido que afrontar. El proceso se limita, entonces, a determinar el nivel de conocimientos y otras competencias de aspirante y a clasificarlos con base en este criterio para definir si acceden al empleo público. A pesar de ello, la meritocracia puede enfrentar los privilegios causados por el clientelismo y por redes basadas en conexiones personales y en el intercambio de favores, lo cual no es algo de poca importancia en sociedades que han sufrido y sufren este tipo de flagelo.
Ahora bien, el riesgo evidente es el “uso antiigualitario del mérito”, es decir, “el mérito individual como coartada ideológica de un sistema que desde la educación no hace sino reproducir la desigualdad” (García, 2006, p. 317). Bajo estos presupuestos es posible considerar que la meritocracia en el acceso al empleo público desarrolla, al menos, tres grandes objetivos de un Estado democrático:
1. La meritocracia busca garantizar cierta dimensión de la igualdad, en la medida en que los cargos en el Gobierno no estarán definidos por el clientelismo ni prácticas similares.
2. La meritocracia tiene un propósito institucional, porque se considera que, en la medida en que accedan los mejores, el servicio público ha de mejorar.
3. La meritocracia, como se indicó, puede ser un instrumento de pacifi-cación de la política.
En la medida que se acaba con lo que en Estados Unidos llaman el spoils system, es decir, con la práctica de la cooptación de los cargos por parte de los miembros o simpatizantes de un partido o grupo político cuando tiene triunfos electorales, puede pensarse que las controversias políticas no se radicalizarán, en tanto que la dirección del Gobierno será para los ganadores, pero el resto de la burocracia se mantiene, porque su permanencia, así como el acceso, de-pende de procesos meritocráticos y de evaluación de desempeño.
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Las críticas contra la meritocracia
Un primer tipo de críticas no se dirige contra la meritocracia en cuanto tal, sino que se plantean frente al hecho de su implementación parcial y su falta de desarrollo en ciertos niveles del empleo público. Por ejemplo, en la Rama Judicial colombiana, se han adelantado varios concursos de méritos para jueces de primera y segunda instancia (jueces municipales, de circuito y magistrados de tribunales de distrito judicial), pero todavía cerca el 30 % de los cargos está provisto en provisionalidad. En efecto, si se incluye a los funcionarios y los empleados judiciales (estos últimos no ejercen funciones jurisdiccionales), “la Rama Judicial tiene 15 727 servidores judiciales nombrados en propiedad y 7774 nombrados en provisionalidad, para un total de 23 501 servidores judiciales, sin tener en cuenta a los funcionarios y empleados de descongestión judicial” (Almario, 2016, p. 105).
Para evitar las prácticas ligadas con el clientelismo y el favoritismo políti-co, se hace necesario, entonces, fortalecer los procesos meritocráticos para el acceso al empleo público y evitar la provisionalidad o el recurso desmedido a la contratación directa, que genera lo que es conocido como “dobles plantas” o “plantas paralelas”. En ocasiones, se afirma que los funcionarios de carrera, al tener garantizada su estabilidad en el cargo, no tienen el mismo compromiso y rendimiento que los empleados en provisionalidad o los contratistas.
En este caso, el problema no se encuentra en la meritocracia como princi-pio, sino en los procesos meritocráticos que no seleccionan a los aspirantes que muestren el mayor compromiso y no solamente el mayor nivel de conocimien-tos, criterios estos que tampoco se aplican en los procesos de ascenso, lo cual sería una motivación para que el servidor mejore sus índices de productividad y compromiso. Por consiguiente, es necesario “balancear el mérito y la orientación a los resultados” y desarrollar “mecanismos para gestionar el bajo desempeño, así como esquemas de ascenso abiertos e internos para servidores” (Sanabria y Astudillo, 2016, p. 72).
Otro reto frente al principio meritocrático es definir en qué tipo de cargos se aplica y en cuáles no. Pareciera que, en algunos de ellos, no se justifica, porque se trata de cargos de confianza en los cuales es más conveniente la vinculación como funcionario de libre nombramiento y remoción. El ejemplo típico es el de los ministros que conforman el gabinete o algunos de los más altos funcionarios de la administración, que deben contar con la confianza del jefe de Estado o del jefe de Gobierno, según sea el caso, para que haya una unidad ideológica y de la acción de Gobierno. Sin embargo, para otro tipo de cargos, en particular los que no son ocupados por funcionarios electos, pero que asumen competencias importantes, como los de la Fiscalía, los de la Rama Judicial o los organismos de control, es conveniente la implementación de un modelo meritocrático. En estos
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casos, debe evitarse el clientelismo y el acceso por conexiones partidistas, pues se trata de funciones que requieren un alto nivel de conocimientos, experticia, independencia y experiencia.
Por lo demás, otro tipo de críticas no se dirigen contra las restricciones en la implementación, sino contra la meritocracia en cuanto tal. Si se parte de una concepción absoluta del mérito, puede llegarse incluso a su uso anti-igualitario, al cual ya se aludió. La aplicación de exámenes de admisión para el acceso a la educación superior es el caso en el cual este tipo de críticas se ha formulado constantemente. En estos exámenes tienen mejores resultados los jóvenes que provienen de familias con mayor capacidad económica, con estabilidad emocional, con el mejor ambiente cultural e intelectual, etc. La aplicación de este modelo meritocrático generaría, entonces, la perpetuación de la desigualdad, pues las personas de los sectores menos favorecidos ten-drían mayores obstáculos para acceder a la educación. Por eso, se ha puesto de presente que
la discriminación difusa del mérito a partir del olvido de esa primera des-
igualdad (como asimetría respecto a la base meritoria) que supone la misma
definición de lo que es el mérito, sirve tanto a la justificación de la desigualdad
posterior (en tanto que desigualdad merecida) como estructuralmente al do-
minio o la exclusión (en tanto que resultado de deméritos grupales). (García,
2006, p. 332)
Por tanto, que alguien sea el mejor no depende únicamente de que tenga más méritos. En muchas ocasiones, puede ser consecuencia de una casualidad de la naturaleza, “porque se nació muy inteligente”. En la suerte no hay ningún mérito; por el contrario, esta situación puede dar lugar a una profunda injus-ticia social. Por eso, frente a la “lotería natural”, John Rawls (1995) afirma que
la distribución natural no es justa ni injusta, como tampoco es injusto
que las personas nazcan en una determinada posición social. Estos son hechos
meramente naturales. Lo que puede ser justo o injusto es el modo en que las
instituciones actúan respecto a esos hechos. (p. 104)
Una situación similar puede darse en el acceso al empleo público. A un concurso de méritos puede presentarse una mujer que ha tenido que trabajar en doble jornada, proviene de sectores populares y tuvo que hacer con mucho esfuerzo toda su carrera; también se presenta un hombre de clase alta, que ha tenido todo el tiempo y las mejores condiciones para acceder a la más alta for-mación, si bien ha sido muy dedicado y ha tenido los mejores resultados. No hace falta una investigación detallada para determinar cuál de los dos aspiran-tes, más seguramente, tendrá éxito en el concurso de méritos, si bien podemos interrogarnos por el nivel de justicia de esta situación.
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Si se entiende el mérito exclusivamente con base en un criterio de talentos e idoneidad, se corre el riesgo de reproducir grandes desigualdades y generar las peores exclusiones, puesto que puede suceder que en un concurso de méritos el mejor sea simplemente el que tuvo más oportunidades y, por eso, pudo ganar. En este caso, los excluidos ni siquiera podrían quejarse, mientras que los ganadores
creen que no están haciendo más que obtener su justo merecimiento [...]. Si la
buena fortuna es merecida o si es una recompensa del mérito personal, no hay
justificación [posible] para cualquier acción que pueda venir a perjudicarlo. La
primera característica de la mayoría satisfecha es su afirmación de que los que la
componen están recibiendo lo que se merecen en justicia. (Barbosa 1999, p. 45)
Por supuesto, el impacto de esta situación dependerá del contexto político, de las condiciones sociales, del cargo o función que se somete a concurso de méritos, etc. De todas maneras, no puede descartarse ni ocultarse que ciertos modelos de meritocracia tienen el riesgo de reproducir desigualdades.
Consideraciones finales: meritocracia e igualdad
Varias medidas podrían evitar este tipo de consecuencias. Por ejemplo, para no caer en una variante aristocrática de la meritocracia, Benjamin Elman (2013, p. 320), en la educación obligatoria asequible a todos, encuentra un mecanismo que garantiza una distribución igualitaria de recursos simbólicos y culturales para eliminar las diferencias sociales. Otra medida consiste en articular el prin-cipio meritocrático con el principio de igualdad material. Si se tiene como refe-rente el sistema internacional de derechos humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas, 1966) dispone que los trabajadores tendrán “igual oportunidad para todos de ser promovi-dos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad” (art. 7).
De acuerdo con esta norma, el ascenso en la carrera administrativa solo podría darse tomando en cuenta exclusivamente el tiempo de servicio y las capa-cidades. Con todo, si en una entidad pública se quisiera promover la diversidad o políticas de protección a favor de ciertos sectores tradicionalmente excluidos, ¿esta disposición impediría su formulación e implementación?
Si se interpretara el pacto en un sentido literal y estricto, podría afirmarse que ese tipo de medidas supondría su desconocimiento, porque se tuvo en cuenta un criterio distinto a la capacidad y al tiempo de servicio. Sin embargo, si se toma en serio el principio de igualdad material para lograr que sea efectivo, es posible considerar criterios distintos a la estricta competencia técnica o a la
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antigüedad y “tener en cuenta las diferencias y las discriminaciones” (Sénac, 2015, p. 171). De hecho, esta interpretación no es incompatible con un enten-dimiento amplio de la meritocracia.
Lo anterior supone que, en el acceso a bienes escasos como la educación superior o en el acceso al empleo público, en principio el factor determinante es el de los talentos y las capacidades, pero sin que ello implique derrotar todos los demás criterios, porque a veces sí se toma de manera amplia la noción de mérito, una persona con menos capacidades técnicas puede tener mucho más mérito por su trayectoria de vida. Por tanto, “el desarrollo de políticas públicas de-nominadas ‘de igualdad de oportunidades’ busca implementar distinciones de compensación a favor de grupos socialmente desfavorecidos, ya sea por razones de salud o por razones sociológicas” (Edel, 2012, p. 366).
¿Es preciso, entonces, tener en cuenta este tipo de criterios en los con-cursos de méritos? Una respuesta positiva a esta cuestión se fundamenta en el principio de igualdad material, más allá de la igualdad formal ante la ley. Ahora bien, este objetivo se enfrenta al desafío de diseñar modelos de evaluación y ponderación que, desde el punto de vista técnico, permitan su realización. En este orden de ideas, las medidas de acción afirmativa en los procesos meritocrá-ticos encuentran su justificación en el principio de igualdad y en la garantía de otros principios y derechos reconocidos tanto por el derecho internacional de los derechos humanos como por los regímenes constitucionales de diversos países del mundo. Por tanto, es conveniente evitar convertir la meritocracia en un concepto absoluto, y tratar de ponderarlo con otros valores y principios, en particular, el de igualdad material.
Referencias
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Reflexión crítica y prospectiva
Diez claves del mérito y la meritocracia
Jesús García CívicoUniversidad Jaume I, España
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Introducción
Hoy en día, entendemos por mérito personal la aptitud, la capacidad o una serie de títulos académicos que acreditan la capacidad (o la mayor capacidad) para ocupar una plaza en la administración o un cargo público. Comprendido así, el mérito es un principio de selección más racional, más abierto y, con mucha probabilidad, más justo que el que resulta de las tradicionales influencias del poder político, la endogamia propia de las clases sociales, las redes clientelares o el nepotismo.
También se entiende, ya en el ámbito privado, que el mérito individual, como suma de inteligencia y esfuerzo, está detrás del éxito o del fracaso, en términos económicos o materiales, de una empresa o un individuo. Frente a este cuadro ideal, surge pronto una serie de objeciones básicas. Es cierto que el mérito es un principio superador del nepotismo, sin embargo, es un principio perfectible que debe ponerse en relación con determinadas exigencias del prin-cipio de igualdad. Al mismo tiempo, también en el ámbito privado, es posible convenir en que la legitimidad de las recompensas económicas debe estar al
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menos supeditada al cumplimiento de una serie de premisas, entre ellas, la existencia de la igualdad de oportunidades.
El estudioso o el interesado en la idea de mérito descubre pronto que es una noción compleja. Quizás por ello, podemos hablar de distintos usos de este concepto, por ejemplo, en los sistemas de acceso a la función pública1, en el ámbito educativo, en el campo de las teorías de la justicia o en el de las ideologías políticas (Goodwin, 1988, p. 365). En sede iusfilosófica, Norberto Bobbio (1993) escribió que no hay teoría de la justicia que no discuta algún criterio de justicia, como especificaciones de la máxima general y vacía: “A cada uno lo suyo”. Así: “A cada uno según su mérito”, “según su capacidad”, “según su talento”, “según su esfuerzo” “según el trabajo”, “según el rango”2. El mérito ha sido teorizado por sociólogos, politólogos, teóricos de la educación, entre otros, de modo que una vía especialmente interesante para aprehenderlo es la interdisciplinariedad.
Al mismo tiempo, la idea de meritocracia se presta a distintos usos, entre las explicaciones relativas a la estructura social y su ubicación en la teoría de las formas políticas. La primera aparición del término meritocracy en la prensa, en The Economist del 01 de noviembre de 1958, debió ser como reseña de la novela distópica de Michael Young (1964), The Rise of Meritocracy. Se trata de un concepto híbrido en términos lingüísticos, pues meritus es una palabra latina y kratos es un sufijo griego que podría servir para definir formas ideales de gobierno, por ejemplo, la célebre tesis platónica sobre el filósofo-rey.
Objetivos
¿Qué es, entonces, el mérito?, ¿qué es la meritocracia?, ¿cuándo y dónde po-demos situar su aparición en el plano de las ideas?, ¿es un ideal conservador o uno progresista?, y ¿es conciliable y cómo con el principio de igualdad? Estas son algunas de las cuestiones más concretas que surgen al investigador en la idea del mérito. En lo que sigue, me propongo sintetizar algunas de las claves de estas poderosas ideas —las del mérito y las de la meritocracia—, a fin de echar alguna luz sobre puntos controvertidos e invitar a situar ambas nociones en una zona interdisciplinar que resulte sugerente. Se trata de una síntesis de ciertos aspectos básicos de cada clave, la perspectiva será filosófica y jurídica,
1 El mérito, como tal, apareció una vez en la Constitución Española de 1978, refiriéndose al acceso a la función pública: “La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad” (art. 103.3). El mérito en su uso constitucional matiza el art. 23.2 y es un concepto jurídico indeterminado, relacionado con la capacidad y la aptitud.
2 Añade, “ninguno de estos criterios tiene valor absoluto [...], aunque existen situaciones en que se aplique predominantemente uno más bien que otro” (Bobbio, 1993, p. 63).
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con especial interés por una historia de las ideas abierta a conceptos y cuestiones propias de la psicología, la sociología o la antropología jurídica3.
Las claves para la mejor comprensión de las ideas de mérito y de meritocracia
La primera idea es tanto una clave como un punto de partida: (1) el mérito, o mejor, el contenido del mérito (lo que se considera meritorio, valioso y digno de premio, etc.) tiene un carácter histórico y contingente. La respuesta a qué aptitudes, rasgos y habilidades, etcétera son eventual, temporal y culturalmente considerados valiosos o merecedores de recompensa en una sociedad concre-ta varía históricamente. En El Antiguo Régimen y la Revolución, Tocqueville (1856) describe el proceso por el cual la nobleza feudal (basada en un criterio de legitimación carismático en términos weberianos) va siendo sustituida por funcionarios, cuya autoridad está delimitada por normas. Conforme el viejo sistema decae, la organización social comienza a basarse en la competencia y capacidad de funcionarios y profesionales.
De ese modo, la ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciuda-danos, al ser iguales ante ella, son igualmente admisibles a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y sus talentos: es cierto que, en la modernidad, tal como expresa para-digmáticamente este artículo 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la base del mérito es la aptitud, la capacidad expre-sada por la inteligencia. Sin embargo, en un sentido muy amplio del concepto, el noble se tenía por persona de mejor valor sobre la base de su sangre y las hazañas de sus antepasados.
A lo largo de la historia, se han defendido ideas que hoy nos parecen tan primitivas como odiosas, así, la superioridad de algunas razas o del género masculino (baste pensar en las Leyes de Núremberg que prohibían el acceso a la administración a los judíos o el Apartheid sudafricano). La idea de que los mejores ocupen el poder es de larga data: en la antigua China ya había un sistema de exámenes que podemos considerar precedentes de los sistemas de acceso a la función pública. A su turno, Platón propuso que los más sabios ocuparan el poder. A ello se suma, en el célebre discurso de Pericles por los caídos en la Guerra del Peloponeso, conocido gracias a Tucídides, que los muertos por la democracia ateniense lo habían hecho por un sistema que no prefería a los ciudadanos por su riqueza (sus méritos, en sentido estático), sino por lo que pudieran aportar (sus méritos, en sentido dinámico) (Musti, 2000).
3 He tratado estas cuestiones de forma más extensa en García Cívico (2006; 2014).
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La segunda clave (2) apunta a la tensión elemental producida con el prin-cipio de igualdad. El mérito es un principio que logra un tipo de desigualdad legítima: en el ámbito público se traduce en que los cargos son abiertos, pero, al ser los puestos y cargos escasos, su distribución final no es, no puede ser, igual para todos. Siempre hay unos seleccionados, porque el criterio de justicia a cada cual según su mérito es un criterio distinto al de “a cada cual lo mismo” (propio de la titularidad de los derechos fundamentales, por ejemplo) o el “a cada cual según su necesidad” (propio de la familia y los sistemas de salud públicos, etc.).
Las formas históricas de la meritocracia han tenido carácter excluyente (basta pensar en la situación de las minorías indígenas) y en el ámbito privado, las desigualdades económicas varían, en teoría, según el esfuerzo y el trabajo dedicado. Por ello, hay que tener en cuenta que el principio del mérito puede servir para legitimar los desiguales resultados incluso cuando no hubiera una auténtica igualdad de oportunidades, al mismo tiempo que podría obviar la in-fluencia del entorno social y familiar, la herencia, el capital social y todo aquello que el sociólogo francés Pierre Bourdieu estudió bajo el rótulo de la reproducción.
Se hace evidente aquí que, aunque el principio del mérito funciona relati-vamente bien como criterio de acceso a la función pública, siempre es necesario vigilar las condiciones básicas de su legitimidad, como la publicidad; el carácter abierto y no cerrado de las pruebas; su sensibilidad con la diversidad cultural y las personas con disfuncionalidad, etc.; y su relación con una situación previa de desigualdad e injusticia social, etc.
Encontramos ya una respuesta a la pregunta relativa a qué tipo de idea es el mérito (en término de conservadurismo o progresismo): el principio del mérito admite versiones que pivotan sobre las condiciones previas de igualdad: si se defiende que la igualdad de oportunidades es o debe ser solo formal, la idea parece de signo conservador, porque legitima la desigualdad de resultados, sin atender a la igualdad en el punto de partida. En otro punto de vista, si se defiende que la igualdad de oportunidades como premisa del mérito debe ser real, es decir, que debe actuarse en las condiciones del punto de partida a través de políticas redistributivas de la riqueza e integradoras de grupos tradicional-mente excluidos, la idea adquiere un tono progresista.
Por ello, en este punto, el mérito permite dos usos distintos, primero, un uso antiigualitario, el de la “minoría satisfecha” que se opone a medidas como los impuestos progresivos, alegando que atentan contra una “riqueza merecida”, o a las medidas de cuotas y acción afirmativa, alegando que son intromisiones del principio de igualdad frente al mérito (Galbraith, 1992, p. 27)4. La idea de mérito individual (desert) en un sentido capitalista, económico y privado tiene
4 Esto es que nadie merece sus dotes naturales y a la vez que “la distribución natural no es justa ni injusta [...] lo que puede ser justo o injusto es el modo en que las institucio-nes actúan respecto a esos hechos” (Rawls, 1993, p. 125).
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un fuerte anclaje cultural en la visión de la vida que surge en Estados Unidos, en coherencia con imágenes de su poderoso imaginario fundacional: individua-lismo, derecho a la búsqueda de la felicidad, tierra de oportunidades y epopeyas de movilidad vertical, de acuerdo con la imagen lírica del self made man.
El mérito, en sentido amplio, ligado a la noción de merecer la posición socioeconómica, cumple todavía esa función de título justificativo de la des-igualdad, que ya denunciaba John Galbraith en el seno de la “cultura de la satisfacción”: los integrados al mercado creen que no están haciendo más que obtener su justo merecimiento; y si la buena fortuna es una recompensa del mérito personal, no hay justificación posible para cualquier acción que pueda perjudicarlo. En realidad, el análisis sociológico de la desigualdad dice otra cosa. En La meritocracia y el C.I. Una nueva falacia del capitalismo, Bowles y Gintis (1976) escribieron que la versión liberal-económica de la meritocracia es funcional a la desigualdad del capitalismo y su criterio del éxito, la acumulación de la ganancia en una organización selvática de perdedores y ganadores con una movilidad vertical mucho menor que la que la gente percibe.
También hay un uso igualitario del mérito, que recuerda que, dado que no hay diferencias de inteligencia ni talento entre el hombre y la mujer, entre el blanco y el negro, etc., y que una marcada sobrerrepresentación racial o de género en puestos políticos, simbólico-culturales o económicos es indicador de que “las cosas no van bien”. Desde ese estado de cosas, la introducción del principio del mérito no solo acaba con las influencias políticas, las redes so-ciales de afinidad y de parentesco y el nepotismo, sino que implica actuar con medidas redistributivas de la riqueza para que la sociedad (el punto de partida) sea materialmente más cohesionada y homogénea.
Relacionado con lo anterior, en la actualidad, (3) el mérito ocupa un lugar central en las teorías de justicia, básicamente en los intentos de conciliación de los principios de igualdad y libertad. En efecto, existe una tradición iniciada en Platón y Aristóteles, que atraviesa la obra de Hobbes, Locke, Rousseau o Stuart Mill, retomada más tarde por autores como Joel Feinberg o Henry Sidgwick, hasta Michael Walzer o Wojciech Sadurski, según la cual la acción de merecer (deserve, verdienen) guardan una estrecha relación con la justicia, de acuerdo con la máxima según la cual “justicia es dar a cada cual lo que merece”, próxima a su vez a la conocida y vacía sentencia de Simónides, recogida por Ulpiano en el Digesto según la cual “justicia es dar a cada uno lo suyo” (Pojman, 1999).
Si en la fórmula de Locke, el mérito, entendido como suma de ingenio y esfuerzo, era el principio de adquisición privada, una suerte de piedra angular del espíritu del capitalismo, Marx invierte en la Crítica al programa de Gotha: “A cada cual, según su necesidad, de cada cual según su capacidad”. En su cono-cida Teoría de la justicia, John Rawls (1993) trata de conciliar ambas fórmulas. El mérito es un principio que ocupa un lugar privilegiado en el debate sobre
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justicia social o distributiva. Para Walzer, el merecimiento es una exigencia seria, aunque exige juicios difíciles, y solo en condiciones muy especiales produce las distribuciones específicas del mérito –desert (Walzer, 1997, p. 37). Un concepto contingente que como señaló Amartya Sen, ha de ponerse en relación con lo que en cada momento una sociedad considera valioso.
De acuerdo con una cuarta idea (4), relativa a la relación básica del prin-cipio del mérito con la democracia, cabe retener que ser ciudadano implica ser titular de derechos, libertades y obligaciones. La posibilidad de ser elegido y elegir representantes políticos está en el núcleo de la condición de ciudada-nía. Lo mismo ocurre con los ámbitos económico y cultural. Nancy Fraser ha estudiado las zonas de intersección entre los problemas de redistribución y reconocimiento y T. H. Marshall, entre otros, el significado de la ciudadanía democrática como resultado de tres grandes olas de derechos: civiles, polí-ticos y sociales; y la relación de ese estatus con la desigualdad económica. Para Marshall la condición ciudadana en la democracia permite diferencias económicas, pero finalmente vinculadas con la percepción de no estar pade-ciendo una vida que no se merece.
Esto conduce a (5) la correlación teórica entre el principio del mérito/meritocracia y el modelo socioeconómico dominante en la actualidad. El con-cepto sociológico de igualdad de oportunidades apunta a los ingresos de unos individuos, según el nivel de estudio de los padres. Si tuviéramos que plantearlo brevemente, podríamos decir que si los individuos cuyos padres tienen un nivel de estudio A obtienen sueldos siempre inferiores a los individuos cuyos padres tienen un nivel de estudio B, hay desigualdad de oportunidades.
Sobre este punto, los últimos informes sobre igualdad destacan que las personas nacidas en hogares pobres necesitan más de tres generaciones para ascender social y económicamente, mientras que las personas nacidas en ho-gares privilegiados tienen la vida asegurada más de cuatro generaciones, solo merced a su origen. Pierre Bourdieu advirtió sobre el calibre de la reproducción del capital social y cultural. De modo que cabe preguntar: ¿hasta cuándo podrá el sistema seguir amortiguando el escándalo de la desigualdad?
Otra clave (6) apunta al mérito y a las funciones del derecho en los Estados constitucionales de derecho, especialmente, las funciones relativas a la diferen-ciación social, al reparto de cargas y beneficios y a la función promocional del derecho —en lo tocante a la promoción de valores como la cohesión social, la integración y la lucha por la discriminación. Los Estados de derecho modernos no pueden permitir que los repartos de cargos y posiciones se hagan sobre va-lores contarios a los que debe promocionar: con carácter general, la igualdad, la libertad, y la solidaridad y, con carácter más específico, la protección del talento, el fomento del esfuerzo y el acceso a la cultura, entre otros. Autores como Thomas Piketty, Joseph Stiglitz, Richard Wilkison o Kate Pickett han
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analizado el problema de la división social que supone la existencia de altas cuotas de desigualdad económica y sus preocupantes efectos sobre los derechos.
Si una de las funciones del derecho (junto con la orientación de conductas o el tratamiento de conflictos) es dotar de legitimidad al poder político y cohe-sionar la sociedad en el terreno socioeconómico, otra clave de la comprensión de la situación actual del mérito (7) apunta a la difícil explicación del aumento de la desigualdad económica en clave meritocrática. Como dijimos, T. H. Marshall, en su clásico Ciudadanía y clase social, apuntó (pero no desarrolló) la siguiente profecía: esto aguantará mientras no se generalice el sentimiento de que la gente no lleva, más o menos, el tipo de vida que se merece.
Los primeros tratamientos de la movilidad social pertenecen a la época clásica de la sociología. Marx, Weber, Sorokin, Pareto y Schumpeter se intere-saron con distintas prioridades y sensibilidades por esta. La movilidad social, puesta en relación con la desigualdad social; y la estructura de clases es, a su vez, un vastísimo asunto de la sociología.
La medición de la movilidad social es un buen indicador de la meritocracia, esto es, de la realidad social del principio del mérito. El 82 % de la riqueza gene-rada durante 2018 fue a parar a manos del 1 % más rico, mientras que la riqueza del 50 % más pobre no aumentó en lo más mínimo. La riqueza extrema de unos pocos se erige sobre el trabajo peligroso y mal remunerado de una mayoría.
Mientras tanto, las mujeres ocupan, mayoritariamente, los empleos más precarios, prácticamente todos los súper ricos son varones. Con estos frentes teóricos abiertos y el limitado efecto de la educación como instrumento de mejora de las posiciones sociales (la esperanza en la educación como “ascensor social”), la crisis financiera de 2008 desveló la ausencia de méritos de los huma-nos que se enriquecieron de forma obscena y la necesidad de una meritocracia real ligada al talento y la profesionalidad.
Para ir concluyendo, (8) las reformas del sistema meritocrático deben pres-tar atención a grupos desaventajados o históricamente discriminados: el proble-ma de la infrarrepresentación de la mujer y la cuestión de la acción afirmativa o las medidas de discriminación inversa deben ser incluidos en el debate sobre la confección de un sistema basado en el mérito. Siempre hay tensión entre los principios de mérito e igualdad, pero hoy es posible conciliar la defensa de la idea de que los puestos se ocupen por méritos con medidas como “acomodo razonable”, cuotas y reserva de plazas, a fin de que toda la sociedad pueda estar representada, por ejemplo, en atención a minorías culturales, sobre todo, en el ámbito político.
¿Qué podemos esperar? (9) Un breve diagnóstico sobre la fase actual de los sistemas meritocráticos —tanto en lo práctico como en lo simbólico— debe reparar en las tendencias de superfluidad del mérito en el actual modelo de mercado. La fase actual del capitalismo parece caracterizarse por una marcada
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dualización social, un aumento de la desigualdad que no se explica por criterios meritocráticos. Las “finanzas de casino”, la especulación, las redes sociales de in-fluencia y la proximidad al poder político etc., están detrás de muchas fortunas.
Al mismo tiempo las crisis económicas son “pagadas” por personas que no son responsables de ellas, todo eso supone una quiebra de los ideales me-ritocráticos en sentido amplio. Además, cada vez son mayores las dificultades de medición real del mérito personal (por ejemplo, la valía personal aislada de factores exógenos como la red social) o de medición de la productividad y el desempeño del trabajo dada la robotización y el aumento del subempleo fragmentado. A ello se suma que la vinculación del sistema prestacional con el trabajo como base meritocrática está conduciendo a una intensificación de la individualización de las protecciones sociales y a la exclusión de sectores no integrados en la sociedad salarial. La renta básica universal sortearía muchos de esos problemas.
Por último, podemos hacer un pronóstico: (10) es posible que en el futuro una élite económica potencie sus diferencias formativas, su inteligencia o su fuerza gracias al privilegiado acceso a la industria biotecnológica, los avances en inteligencia artificial, etc. Cabrá, entonces, recordar que los derechos y la igualdad de derechos son una expresión de un principio que está por encima del mercado.
La meritocracia es la idea de que debe haber una correspondencia en-tre la trayectoria individual —laboral, profesional, empresarial, académica o política—, las virtudes, el sacrificio, la inteligencia y el esfuerzo, depositados en una carrera, trabajo, empresa, institución etc.; y el cargo o la posición so-cioeconómica que el individuo, finalmente, ocupa. Pero cabe retener, frente a sus versiones ingenuas, que debe conciliarse con valores como la cohesión social, la igualdad o la solidaridad, y que siempre habrá riesgos sobre los que debemos reflexionar.
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Autores
Horacio Cao
Administrador Gubernamental, licenciado en Ciencia Política, máster en Asuntos Públicos, Políticas y Gobierno del Instituto Universitario Ortega y Gas-set (España), y doctor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Subdirector del Centro de Investigaciones en Administración Pública, Universidad de Buenos Aires, Argentina.
Correspondencia: [email protected]
Jesús García Cívico
Licenciado en Filosofía, máster en Literatura Comparada y Crítica Cultural, y doctor en Filosofía del Derecho por la Universidad de Valencia. Investigador del Grupo de Investigación de Derechos Humanos y Derechos Fundamentales y profesor de Filosofía del Derecho de la Universidad Jaume I de Castellón, España.
Correspondencia: [email protected]
Carlos González Barragán
Licenciado en Finanzas Internacionales de la Universidad de Monterrey, magíster en Política Pública de Harvard University, John F. Kennedy School of Government, y doctor en Política Pública por el Tecnológico de Monterrey. Profesor universitario e investigador del Tecnológico de Monterrey y la Uni-versidad de Monterrey, México.
Correspondencia: [email protected]
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Aura Nidia Herrera Rojas
Psicóloga de la Universidad Nacional de Colombia, con estudios de espe-cialización en Estadística y doctorado en Evaluación y Tecnología informática en Ciencias del Comportamiento de la Universidad de Barcelona. Profesora de la Universidad Nacional de Colombia, coordinadora del Laboratorio de Psicometría, fundadora y actual líder del grupo de investigación Métodos e Instrumentos en Ciencias del Comportamiento y directora del Centro de Pen-samiento en Evaluación y Meritocracia.
Correspondencia: [email protected]
Sandra Lisset Ibarra Vélez
Abogada de la Universidad Externado de Colombia, especialista en Ges-tión Financiera Pública de la Universidad Santo Tomás, y magíster en Derecho Administrativo. Ha sido docente en la Universidad Libre, Universidad Santo Tomás de Aquino, Universidad la Gran Colombia y Universidad Sergio Arboleda. Actualmente, es magistrada del Consejo de Estado.
Bernardita López Radrigán
Licenciada en Fonoaudiología, certificaciones internacionales en empleo con apoyo y especialista en Legislación sobre Salud Mental y Derechos Hu-manos de la Indian Law Society (ils), Law College; y magíster de Integración de Personas con Discapacidad de la Universidad de Salamanca. Docente de la Universidad de Valparaíso y directora ejecutiva de Avanza Inclusión en Chile (www.avanzainclusion.cl).
Correspondencia: [email protected]
Cristina Pardo Schlesinger
Abogada de la Universidad del Rosario. Ex secretaria jurídica de la Pre-sidencia de la República, profesora de Derecho Constitucional de la Facul-tad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y directora del área de Derecho Constitucional de la misma facultad. Actualmente, es magistrada de la Corte Constitucional.
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Autores
Andrés Abel Rodríguez Villabona
Abogado de la Universidad Nacional de Colombia, magíster en Filosofía del Derecho de la Universidad París II, magíster en Derecho Público de la Universidad París I, y doctor en Derecho Público de la Universidad Grenoble-Alpes. Profesor de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, codirector del Centro de Pensamiento en Evaluación y Meritocracia. Vicedecano académico y coordinador académico de la maestría y la especialización en Derecho Constitucional de la misma Facultad.
Correspondencia: [email protected]
Hernando Torres Corredor
Abogado de la Universidad Nacional de Colombia, especialista en Derecho del Trabajo y Seguridad Social, magíster en Economía, Ph.D. en Derecho de la Universidad Externado de Colombia, con estudios de posgrado en Desarrollo Económico en la Universidad de Carleton, Ottawa; y Economía y Estadística en el Institute National de la Statistique et des Études Économiques de París. Profesor y actual decano de la Facultad de Derecho Ciencias, Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia.
Correspondencia: [email protected]
Este libro fue editado por la Editorial Universidad Nacional de Colombia en agosto de 2021. Forma parte
de la Colección Escuela de Pensamiento, línea de pensamiento Evaluación y Meritocracia.
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La Escuela de Pensamiento es unaestrategia académica de articulacióncon la sociedad que busca contribuir a la construcción de la nación, fomentando alianzas y espacios de discusión y convergencia detodos los actores de la sociedady el Estado, involucrados en lasproblemáticas sociales, paraformular propuestas de políticapública concretas, detalladas yanalizadas, así como ideas fuerzaque susciten debates en la opiniónpública para la gestión, mitigación osuperación de dichas problemáticas.
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El Congreso Internacional de Meritocracia se ha llevado a cabo desde 2016, por iniciativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil (cnsc), como un escenario de análisis sobre el mérito, en tanto mecanismo central para el acceso, el ascenso y la permanencia en los empleos públicos, con la finalidad de lograr un Estado eficiente, a partir de la profesionalización de la burocracia. Para la tercera versión del congreso, además de la cnsc, en calidad de organizadoras, participaron la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Libre. Bajo el título de “Mérito y empleo público: retos de la administración pública contemporánea”, el evento buscó generar un espacio de diálogo nacional e internacional, para reflexionar sobre los desafíos que la administración pública moderna enfrenta en la implementación y consolidación de la meritocracia en el servicio civil. Para esto, se incorporó el punto de vista de académicos y expertos que ejercen un rol directivo en la administración y el de los operadores de la justicia.