UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS EECONÔMICAS

INSTITUTO DE ECONOMIA

CURSO DE PÓS- GRADUAÇÃO EM ANÁLISE DEPOLÍTICAS PÚBLICAS

MONOGRAFIA

TEMA: LICITAÇÃO E DESENVOLVIMENTOSUSTENTÁVEL: O COOPERATIVISMO COMO UMARESPOSTA À QUESTÃO SOCIAL

Por ANA CRISTINA DE AMORIM VICTER DIAS ORIENTADOR: PROF. DR. CARLOS EDUARDO FRICKMANNYOUNG

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SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO

INTRODUÇÃO

I –POLÍTICAS PÚBLICAS, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E LEGISLAÇÃO

1 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: A POLÍTICA DE COMPRAS E O PLANEJAMENTO

1.1 – A POLÍTICA DE COMPRAS1.2 – PLANEJAMENTO1.2.1 – PLANEJAMENTO ESTATAL1.2.2 – PLANEJAMENTO DE LICITAÇÃO

2 – POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

2.1 – CERTIFICAÇÕES DAS SÉRIES ISO 9000 E ISO 14000

3 – LICITAÇÃO COMO POLÍTICA DE FOMENTAÇÃO AO COOPERATIVIS- MO POPULAR

3.1 – QUADRO COMPARATIVO ENTRE SERVIÇOS PRESTADOS POR EMPRESAS COMERCIAIS E COOPERATIVAS DE TRABALHO

3.2 – ENTRAVES LEGAIS À PARTICIPAÇÃO DAS COOPERATIVAS EM LICITAÇÕES

II – LICITAÇÃO

1 – CONCEITO E OBJETIVOS

2 – PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO

2.1 - PRINCÍPIO DA LEGALIDADE2.2 - PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE2.3 - PRINCÍPIO DA MORALIDADE2.4 - PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE2.5 - PRINCÍPIO DA PADRONIZAÇÃO2.6 - PRINCÍPIO DA COMPETITIVIDADE2.7 - PRINCÍPIO DO PROCEDIMENTO FORMAL2.8 - PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE DE SEUS ATOS2.9 - PRINCÍPIO DA IGUALDADE ENTRE OS LICITANTES2.10 - PRINCÍPIO DO SIGILO NA APRESENTAÇÃO DA PROPOSTAS2.11 - PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL2.12 - PRINCÍPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO2.13 - PRINCÍPIO DA ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA2.14 - PRINCÍPIO DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA

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3 – MODALIDADES DA LICITAÇÃO

3.1 - CONCORRÊNCIA3.2 - TOMADA DE PREÇOS3.3 - CONVITE3.4 - CONCURSO3.5 - LEILÃO3.6 - PREGÃO

4 – TIPOS DE LICITAÇÃO

4.1 - MENOR PREÇO4.2 - MELHOR TÉCNICA4.3 - TÉCNICA E PREÇO4.4 - MAIOR LANCE OU OFERTA

5 – FASES DA LICITAÇÃO

5.1 - PROCEDIMENTO5.2 - AUDIÊNCIA PÚBLICA5.3 - EDITAL OU CONVITE5.4 - RECEBIMENTO DA DOCUMENTAÇÃO E DAS PROPOSTAS5.5 - HABILITAÇÃO DOS LICITANTES5.6 - JULGAMENTO DA PROPOSTAS5.7 - ADJUDICAÇÃO5.8 - HOMOLOGAÇÃO

6 – OBRIGATORIEDADE, DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO

6.1 - OBRIGATORIEDADE DE LICITAÇÃO6.2 - DISPENSA DE LICITAÇÃO6.2.1 - LICITAÇÃO DISPENSADA6.2.2 - LICITAÇÃO DISPENSÁVEL6.2.3 - LICITAÇÃO INEXIGÍVEL

7 – DOCUMENTAÇÃO EXIGIDA PARA A HABILITAÇÃO

7.1 - HABILITAÇÃO JURÍDICA7.2 - REGULARIDADE FISCAL7.3 - QUALIFICAÇÃO TÉCNICA7.4 - QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA

III – CONSIDERAÇÕES FINAIS/SUGESTÕES

BIBLIOGRAFIA

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APRESENTAÇÃO

A Política de Compras de um governo é de muita utilidade no

auxílio à condução de sua Política Econômica, como veremos adiante. É,

portanto, de suma importância o estudo do tema licitação, bem como a

elaboração da legislação sugerida neste trabalho, que poderá propiciar

resultados sociais mais satisfatórios na condução da Política de Governo.

A intenção desta monografia é colaborar com o Projeto de

Desenvolvimento Sustentável proposto na ECO-92, assunto amplamente

discutido nos tempos atuais, em virtude da recente descoberta de que a

economia predatória, largamente utilizada no mundo globalizado,

acarretaria a “fagocitose” do sistema econômico mundial interligado e,

por conseguinte, de seus beneficiários.

Assim, procuramos desenvolver o estudo no âmbito do

Município do Rio de Janeiro por entender que, para que se possa

estruturar a sustentabilidade almejada, as ações têm que partir do poder

local. As sugestões aqui apresentadas, entendemos, podem servir de

parâmetro a outros municípios, cuja preocupação com o meio ambiente e

seus habitantes seja meta de governo.

O estudo que estamos desenvolvendo é motivado pelas

seguintes questões: O que é desenvolvimento sustentável? O que é

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cooperativismo? Seus conceitos podem ser aplicados através de

elaboração de legislação local que estimule essas atividades em prol de

sua população?

A nossa contribuição consiste na análise da legislação

vigente, tanto federal quanto municipal e na proposição de sugestões

para tornar possível, a nível de poder público municipal, adotar- se

medidas que levem o município carioca a contribuir para o

desenvolvimento autosustentado brasileiro, rumo ao século XXI.

Este tema é de grande relevância para tornar o Município do

Rio de Janeiro menos vulnerável às crises econômicas tão freqüentes

neste tempo de globalização, uma vez que essa estratégia de atuação do

governo na direção do desenvolvimento local integrado e sustentável,

pressupõe a assimilação de novas formas de planejamento e gestão.

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INTRODUÇÃO

É crescente a inquietação provocada pela possibilidade de

escassez dos recursos renováveis e não renováveis. A forma equivocada

de utilização desses recursos aliada ao crescimento desordenado da

população, tornou esta afirmativa cada vez mais real, fazendo- se

imperiosa a adoção de medidas saneadoras dessa situação.

A preocupação com o meio ambiente e sua preservação

tornou- se, nos últimos anos, uma questão primordial para o

direcionamento das políticas públicas em nível local, regional, nacional e

mundial. Essa preocupação culminou com a realização da Conferência

das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada

no Rio de Janeiro em 1992, mais conhecida como ECO-92, daí advindo a

Agenda 21, documento este assinado por quase 180 (cento e oitenta)

países, cujo capítulo 28 versa sobre a chamada Agenda 21 Local. Ora, a

Agenda 21 Local nada mais é do que um conjunto de diretrizes de um

pacto para a adoção de medidas no sentido de capacitar os agentes

multisetoriais locais (agentes governamentais, sociais e empresariais) a

empreender, administrar e gerir projetos e torná- los capazes de atingir

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uma autonomia econômica, suprindo suas necessidades mais imediatas,

estimulando potencialidades e o intercâmbio externo, através do

aproveitamento de suas vantagens e vocações locais, favorecendo, desta

forma, o surgimento de comunidades mais (auto- )sustentáveis, meta

também visada pelas organizações econômicas populares.

Acredita- se que é na esfera local e, portanto, nos municípios

que os problemas são melhor identificados, tornando- se mais fácil

encontrar as soluções mais adequadas à sua resolução. Deve- se, por

conseguinte, privilegiar as ações municipais para aproveitar as

potencialidades locais e para aumentar as oportunidades de trabalho e de

obtenção de renda da população, mediante ações integradas de

desenvolvimento.

Neste momento atual em que a preocupação crescente é, de

fato, com as instituições internacionais de crédito e com a estabilidade da

moeda em detrimento da criação de postos de trabalho, vemos com

certeza cada vez maior que o cooperativismo atua como uma alternativa

viável e de justiça social no tocante à implementação, no Brasil, de uma

distribuição mais justa e igualitária de renda.

Seja por conta do conceito de “Estado Mínimo”, amplamente

difundido pelo neoliberalismo, mediante terceirizações de serviço e

privatizações, ou, de modo alternativo, por conta da articulação de

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profissionais que buscam, em bases institucionais, fomentar suas

atividades, serviços e produtos, o cooperativismo tem se mostrado como

um instrumento capaz de incluir esses trabalhadores e profissionais no

processo de trabalho e geração de renda.

Por força da Lei no 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos

Administrativos) todas as contratações de serviços efetuadas pela

Administração Pública de qualquer esfera, salvo nos casos de dispensa e

inexigibilidade, obrigatoriamente terão que ser realizadas mediante processo

licitatório. Desta forma, para que se possa discutir aqui o fomento à geração

de trabalho e renda e práticas que propiciem o desenvolvimento sustentável

através da sua Política de Compras, abordaremos a contratação de serviços

por parte de órgãos públicos, âmbito no qual a atuação pública se torna

mais evidente, contribuindo efetiva e diretamente para a geração de trabalho

e renda e estímulo a práticas de preservação do meio ambiente.

Com um PIB que ultrapassa a casa dos U$ 50 bilhões (Rio em

Resumo, 1999), o Município do Rio de Janeiro agrega um montante de 603

(seiscentas e três) cooperativas (base: 31/12 /98 – Veiga, 1999, pág. 37) de

diversas áreas de atuação, congregando um conjunto de 203.063 (duzentos

e três mil e sessenta e três) cooperados e 4.736 (quatro mil setecentos e

trinta e seis) empregados. Em um universo de 4.153.628 (dados obtidos na

Secretaria Municipal de Trabalho – Região Metropolitana) trabalhadores e

profissionais na ativa, constatamos que somente 4,9% pertencem a

cooperativas. Hoje o total de desempregados, seja porque vários

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trabalhadores caíram no “conto do PDV” ou pelos males provocados pela dita

“estabilidade econômica”, no Município importa em 127.381 pessoas

(números obtidos na Secretaria Municipal de Trabalho – ref. 30/06 /2000) e

se formos além, 245.062 pessoas, na sua Região Metropolitana (ref.

31/08 /2000). Portanto, se bem estimulado o cooperativismo, é um mercado

em potencial a ser explorado com claros indicadores de êxito, sem que haja,

em contrapartida, necessidade de aportar- se grandes investimentos por

parte do Poder Público.

Este trabalho está dividido em três capítulos. No primeiro,

formulamos questões relativas a dois dos temas abordados:

desenvolvimento sustentável e cooperativismo e de que forma a política de

compras pode influenciar, de forma positiva, na sua implementação pelo

Estado. No segundo, tratamos do tema licitação, mais a miúde, discorrendo

sobre as suas particularidades, com o escopo de dar uma visão geral dos

seus conceitos. No último, tentamos contribuir, com sugestões, para a

elaboração de normas que levem a colaborar com o processo de

desenvolvimento sustentável em busca de uma sociedade mais harmoniosa.

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I – POLÍTICAS PÚBLICAS, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E LEGISLAÇÃO

1 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA : A POLÍTICA DE COMPRAS E O PLANEJAMENTO

1.1 – A Política de Compras

O poder que tem o Estado de incrementar a atividade

econômica de uma determinada região, em setores ou segmentos da

sociedade através da sua política de compras é considerável, seja

criando ou sustentando a demanda por produtos, processos e serviços,

seja propiciando um espaço de teste para a experimentação de

diferentes variantes de um mesmo produto ou serviço livre das pressões

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comerciais de curto prazo, de acordo com as metas de governo

previamente delimitadas.

Sem dúvida que não se deve renegar a importância da busca

do menor preço, melhor qualidade, melhor proposta etc. quando da

contratação de bens e serviços, empregando- se as forças de mercado. É

fato que os princípios da concorrência e da transparência devem nortear,

via de regra, a política de compras. Porém, nem sempre o menor preço

é o “melhor preço”, uma vez que aquele critério só leva em consideração

fatores econômicos, sem avaliar critérios como durabilidade, eficiência

etc., fatores estes que acarretam, ao final, vantagens que acabam por

permitir uma maior economia ao longo do tempo (princípio da

economicidade1).

Outro fator determinante para que se consiga a melhor

proposta nas negociações públicas é a descentralização dos

procedimentos, o que torna a aquisição de bens e serviços menos

onerosa pela proximidade do mercado consumidor.

Tendo em vista as constantes mudanças nas condições que

regulam as atividades econômicas, o Estado deve buscar desenvolver,

aperfeiçoar e/ou adequar os métodos e critérios de concretização de seu

poder de compra, como por exemplo, criar mecanismos de estímulo à

determinada atividade ou a determinado comportamento, ajustando- os1 V. item 2.4, pág. 50

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aos objetivos pretendidos por sua política de compras, criando critérios

de julgamento das propostas condizentes com o melhor aproveitamento

dos recursos públicos, adotando critérios de avaliação que permitam a

escolha do “melhor preço”, ao invés do menor preço, satisfazendo, desta

forma, o princípio da economicidade.

Esses objetivos devem estar bem estruturados por políticas

econômicas claramente definidas: neste caso, o poder de compra age

somente como um instrumento.

Como bem explanado no estudo de Mauro Arruda e Jorge

Fagundes2: “Basicamente, os objetivos da polít ica de compras são: a)

adquir i r, de modo eficiente, insumos e componentes necessários à

execução das atividades do Estado em todas as suas dimensões

(autarquias, entidades federais, estaduais e municipais e empresas

estatais; b) agir como instrumento de efetivação de polít icas

industr iais e tecnológicas; c) servir como meio para a consecução

de outras medidas de polít ica econômica, tais como diminuir os

gastos do governo; d) instrumental izar polít icas de cunho social,

tais como distr ibuição de medicamentos a populações carentes ou

promoção da quali f icação da força de trabalho.”

2 Arruda, Mauro e Fagundes, Jorge, Racionalização do Poder de Compras Estatal,Ministério da Ciência e Tecnologia, FINEP, 1994, págs. II.6/II.7

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O Estado pode usar sua política de compras para: estimular a

elevação de qualidade dos produtos e dos processos de seus

fornecedores, exigindo a presença de certificação de qualidade (ISO

9000); a padronização e a normalização de produtos, possibilitando a

inclusão, no mercado, de um melhor padrão de qualidade dos produtos

desses fornecedores, estimulando, assim, a competitividade, através de

produtividade pela sua padronização e estímulo a atividades auto

sustentáveis, como as atividades autogestionárias, possibilitando

políticas sociais menos nocivas e perversas, como o asseverado a seguir.

“Esses objetivos (da Política de Compras 3), por sua vez,

como já observado, devem estar norteados pela busca do

desenvolvimento competi t ivo. Mesmo as polít icas de cunho social

são instrumentais à promoção da competi t iv idade. A construção da

competi t iv idade não pode prescindir de fundamentos sociais, como

educação básica universalizada, elevada quali f icação da mão- de-

obra ou quaisquer outros elementos que gerem um mínimo de

equidade na sociedade .”

Pode- se, também, utilizar a Política de Compras

governamental para o desenvolvimento de novas tecnologias ou a

aquisição de produtos dentro do escopo de determinadas políticas de

cunho social. Via de regra, a concorrência tende a gerar menores preços,

3 Nota da Autora

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maior qualidade e menores prazos de entrega, isto é, melhores

condições.

A competitividade hoje, mais do que nunca, é

crescentemente estimulada pelos acordos de relações comerciais (ex.:

GATT), acordos estes que propiciam a crescente liberalização de

comércio de produtos e/ou serviços de empresas estrangeiras, fato este

que necessita de medidas preventivas de ação, não de proteção de

mercado e sim daquelas que propiciem o estímulo ao aumento da

produtividade da indústria nacional de bens e serviços.

Pode o Estado, através de sua Política de Compras, testar,

quiçá financiar e divulgar o produto de seus fornecedores no exterior, a

fim de possibilitar a aquisição de novos clientes, estimulando economias

de escala que acarreta a redução dos preços através da redução dos

custos. Pode ele adotar a padronização de produtos4, que facilita em

demasia o processo de compras e concretiza esses objetivos pela

redução da variedade de sua linha de produtos5, com a conseqüente

redução de custos.

Na década de 70, sob o abrigo da legislação anterior, o uso

das aquisições de bens e serviços pelo Estado teve o fito de favorecer o

4 Ela depende diretamente da prévia classificação dos materiais por parte daAdministração.5 Arruda, Mauro e Fagundes, Jorge, Racionalização do Poder de Compras Estatal,

Ministério da Ciência e Tecnologia, FINEP, 1994, pág. V.21

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desenvolvimento das empresas de capital nacional, cujo exemplo mais

conhecido deu- se através da implementação de mecanismos de incentivo

e de controle de importação de equipamentos e componentes, à época

da implantação da Política Nacional de Informática, restringindo a

empresas nacionais de informática, a participação em licitações públicas

do setor, o que permitiu ao País um salto qualitativo na sua

produtividade industrial através do aperfeiçoamento e racionalização do

uso do avanço das atividades tecnológicas a partir de então. Outro caso

em que atuou a Política de Compras foi o favorecimento ao

desenvolvimento da indústria e engenharia nacionais, através da criação

de um órgão de planejamento e articulação de compras.

Tal Política de Compras propiciava o incentivo a segmentos

da economia vinculados ao capital nacional, fortalecendo, sobremaneira,

a economia interna.

A partir da recente edição da Lei Estadual no 3.517, de 27 de

dezembro de 2000, o Estado do Rio de Janeiro pode contemplar política

de fomento a determinadas atividades econômicas, a fim de incrementar

o setor de serviços da região. É o que se depreende do exame do seu

art. 1o: “Art. 1o – Fica o Poder Executivo autorizado a insti tui r,... uma

agência de fomento ... tendo por objeto a concessão de

financiamento de capital fixo e de giro associado a projetos .... de

serviços, implantados ou que venham a se implantar no Estado do

Rio de Janeiro .”

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Permite, desta forma, conceder financiamento para a

constituição de cooperativas de trabalho e produção.

De igual modo, se um governo desejasse, implementar

políticas de incentivo ao Cooperativismo, como preceitua o §2o do artigo

174 da CF/88 6, poderia elaborar legislação restritiva que estabelecesse a

exclusividade de contratação de serviços denominados “de pouca

complexidade técnica” – serviços que exijam pouco ou nenhum

embasamento técnico - , com cooperativas, que seriam escolhidas

mediante processo licitatório usual, mas do certame somente

cooperativas de serviço de objeto compatível poderiam participar, desde

que devidamente habilitadas para tal, de acordo com as exigências

previstas no edital. Ou mesmo criar linhas de crédito a juros

subsidiados para as despesas de início de sua operacionalização,

“tecnologização”, capital de giro, qualificação dos cooperados etc. Mas o

mais importante é o posterior assessoramento das suas atividades até a

sua maturação, dado que qualquer negócio exige tempo de maturação.

Porém, a legislação anterior que regia a utilização do poder

de compra do Estado para fins de política industrial e tecnológica (Lei

2.300/76), apenas determinava que, no caso de equipamentos e

6 Art. 174 – “Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estadoexercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo estedeterminante para o setor público e indicativo para o setor privado....§2 o – A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo.”

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materiais e de realização de obras e serviços “com base em política

industrial e de desenvolvimento tecnológico ou setorial do Governo

Federal”, para atender esse objetivo, poderia ele utilizar- se de

modalidades apropriadas de contratação, observando, exclusivamente, as

diretrizes da referida política e os respectivos regulamentos.

Com a edição da CF/88, o Decreto 2.300/76 foi parcialmente

revogado, só continuando a viger suas normas de caráter geral, tendo

tido elas, inclusive, prevalência sobre a legislação estadual e local.

A atual legislação ordenadora da matéria (Lei 8.666/93) não

contém qualquer dispositivo regulamentando a questão do incentivo ao

desenvolvimento tecnológico e industrial nacionais através de sua

Política de Compras, anulando, desta forma, a eficácia da norma anterior.

Com isso involuímos na matéria, já que notório é que para que haja o

fortalecimento da indústria de bens e serviços nacional, é necessário o

devido incentivo público, mediante ações integradas e programadas,

visando um determinado benefício social.

A nova Lei não concede qualquer margem de preferência,

nem outra vantagem que permita favorecer o produtor nacional, salvo

quando houver empate entre as propostas. Dentro de tais limites, a

legislação estadual ou municipal não terá outra forma de favorecer a

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produção nacional senão em caso de empate, nos termos do §2o do

artigo 3o da Lei 8.666/93.

A Constituição consagra a competência de editar normas

gerais de licitação à União (artigo 22< XXVII), permitindo sejam criadas

normas de caráter regional e local, pelos entes respectivos e reserva aos

municípios a competência de legislar sobre assuntos de interesse local e

suplementar à legislação federal e estadual, no que couber (artigo 30, I e

II).

Porém, o maior entrave que se apresenta no âmbito da

legislação nacional se situa no fator flexibilidade, uma vez que, para a

aprovação de medidas de ajuste de qualquer natureza, há vários

procedimentos legais a serem observados que demandam tempo, o que

impossibilita a presteza necessária à situação.

Com as constantes mudanças no cenário econômico

mundial, principalmente àquelas referentes ao caráter global da

competição e à instabilidade do ambiente, exige- se das empresas maior

agilidade e liberdade para que possam engendrar estratégias mais

competitivas.

Entre essas estratégias destacamos a Política de Compras,

que para ser eficaz tem que ser flexível, a fim de possibilitar a

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implantação de diferentes estratégias. Porém, como aludido, os

trâmites da legislação brasileira impossibilitam a agilidade necessária

requerida pela situação.

Essa Política de Compras deve se dar a partir de um prévio

planejamento, com base em metas e diretrizes anteriormente traçadas

no respectivo Plano de Governo, como veremos a seguir.

1.2 – Planejamento

O planejamento é encontrado no pensamento e na ação de

toda autoridade administrativa. Desta forma, qualquer pessoa cuja

responsabilidade obriga a organizar ou dirigir esforços na realização de

uma tarefa está planejando.

Poderíamos conceituar Planejamento como toda e qualquer

atividade que conduz ao estudo prévio e sistemático de um problema,

com vistas a resolvê- lo, estudo no qual se determinam os objetivos a

alcançar, estabelecendo uma hierarquia entre eles, bem como as metas a

serem atingidas, formulando- se ações que orientarão a realização dos

mesmos, com o fito de ordenar- se um conjunto de procedimentos

destinado a atingir, com precisão e eficiência, os fins pretendidos. Para

que as metas estejam recobertas pelo manto da legalidade, hão de ser

em prol do interesse público e do bem comum.

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Todas as ambicionadas metas para o futuro devem ter o seu

roteiro na teoria, posto que a teoria precede a ação e aquela surge em

decorrência da observação sistemática dos acontecimentos. Assim surge

o Planejamento .

Adveio da necessidade de se traçar metas e diretrizes de

longo prazo, a fim de se tentar prever e projetar fatos que permitam

encontrar soluções adequadas à produção de um bem- estar social. Daí a

necessidade de adoção de um prévio Planejamento dos focos de ação

Os órgãos governamentais que tentam se antecipar às

situações e para elas se preparam, são os que salvaguardam a vida e os

valores que nutrem a presente e as futuras gerações7. Por isso é

necessário o prévio Planejamento .

1.2.1 – Planejamento estatal

A prática veio demonstrar, hoje em dia ser o Planejamento

um dos instrumentos mais eficazes do Estado para realizar a sua

finalidade precípua, isto é servir a coletividade e buscar o bem comum.

7 Jameson, Samuel H., Planejamento, Vol. VIII, FGV, 1963, pág. 13

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Dentro da desordenada marcha dos problemas econômicos

mundiais, o Planejamento deixou de ser uma faculdade para se tornar

uma “desesperadora necessidade”.

“Na atual conjuntura, o Governo que não baseia sua

administração em um planejamento coerente e exeqüível está

fadado ao caos 8.”

O Planejamento concretiza- se através de um conjunto de

diretrizes, que congrega diferentes tipos de atividades, incluindo análise

social e econômica, formulação de metas, estudos e escolha final de

diferentes cursos de ação, orçamento, preparo de programas de

atividades, mensuração dos resultados e revisão dos planos. Mas ele não

é estático; de tempos em tempos haverá de ser revisto, de acordo com a

obtenção de novas informações e/ou término dos projetos, ou mesmo

por conta das “turbulências econômicas” a que a economia globalizada

está sujeita a passar, devido a sua própria natureza.

Nos países de economia desenvolvida, o planejamento

governamental, na medida em que é adotado, é orientado a privilegiar

medidas para a manutenção do pleno emprego, baseadas nas

formulações do Welfare State.

8 Jameson, Samuel H., Planejamento, Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2a

Edição, 1963, pág. 56

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A velocidade proporcionada pelo avanço da tecnologia atual

aproximou ainda mais os lugares. Os diversos sistemas de

comunicações tornam cada vez menor as distâncias; cada vez mais, no

mundo globalizado as nações e suas partes se interligam. Surge, então,

a necessidade de integrar as partes da nação, pois os problemas

nacionais não podem ser cuidados isoladamente. Medidas econômicas

tomadas separadamente têm feito florescer regiões e acarretado, ao

mesmo tempo, a ruína de outras. E assim constatamos que todos os

problemas de uma nação estão inter- relacionados.

Por isso entendemos que o Planejamento deva ser integral

ou global, na forma “pensamento global, ação local ”, a fim de que se

possa pensar no desenvolvimento integrado e sustentável no país.

Deste modo, torna- se evidente que a ação local é a mais

eficiente, pois reduz custos através da utilização do conceito de

descentralização e, também pela proximidade da administração com o

problema, o que possibilita maior agilidade nas suas constatação e

resolução.

Cabe ressaltar que o Planejamento , por si só, não é capaz

de resolver os problemas do Estado. A ele deve se somar vários focos de

ação, previamente definidos no Plano de Governo.

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Ele é uma técnica, não uma ideologia; por isso o seu uso

independe de convicções políticas.

O Planejamento , no Brasil, é previsto no artigo 165 da Carta

Magna e dá- se através da elaboração dos Plano Plurianual – ao qual

deve- se o resgate do planejamento no país após décadas em desuso - ,

Leis de Diretrizes Orçamentárias e Orçamento Anual.

O Plano de Governo, por sua vez, deve traçar as metas e

diretrizes a serem observadas pela Administração Pública durante a sua

vigência e que vai nortear, dentre outros setores, a Política de Compras.

O Município do Rio de Janeiro não possui planejamento de

sua Política de Compras, portanto não pode usufruir dos benefícios

sociais proporcionados por uma Política de Compras bem estruturada e

com metas claramente definidas.

Como anteriormente apreciado, a Política de Compras

governamental é uma das formas de efetivação das políticas industrial,

tecnológica, econômica e social, que propiciam auferir vantagens sociais.

Desta forma, o favorecimento a atividades ou formulação de

exigências que possibilitem o estímulo à preservação do meio- ambiente

e a do próprio homem, que lhe possibilitem viver com dignidade – sobre

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o que no decorrer deste trabalho abordaremos - , deve se tornar meta de

governo de qualquer administrador consciente. Esse é o desejo de todos

os administrados.

1.2.2 – Planejamento da Licitação:

Qualquer contratação pública, seja de bens ou serviços, gera

uma despesa e que, como tal, prevista tem que estar no orçamento do

respectivo órgão contratante para que possa ser efetuada.

Dita contratação sendo um procedimento administrativo,

como qualquer ato administrativo, está sujeito às formulações da lei, dela

não podendo se afastar. A lei prevê o encadeamento de uma série de

atos praticados de forma seqüencial para a eficácia da licitação, alguns

de competência da própria Administração, outros de responsabilidade

dos participantes.

O início do procedimento administrativo interno da licitação

dá- se com a abertura, no órgão competente, do respectivo processo

administrativo

O referido processo administrativo inicia- se a partir da

requisição ou pedido formulado pela área interessada, que só terá

validade com a autorização expressa da autoridade com competência

para tanto.

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Para que seja válido, o processo deverá conter a indicação

sucinta do objeto a ser licitado, a indicação da existência de reserva de

recursos orçamentários para a realização daquela despesa; se faltar

qualquer dos fatores ou for imprecisa sua discriminação, poderá

invalidar o certame ou na hipótese de causar prejuízos ao erário, seu

autor poderá incorrer nas penalidades da lei cabíveis à espécie.

No planejamento de obras e serviços de engenharia é

necessária a elaboração de projeto básico pela Administração, que será

consolidado em projeto executivo; além disso, é necessária a elaboração

de um orçamento detalhado, indicando os respectivos custos unitários,

para que possa ser estimado o custo da contratação.

Já no planejamento de compras, além de terem que ser

observados os aspectos de adequada caracterização do objeto e

indicação dos recursos orçamentários para o seu pagamento (artigo 14),

como no de obras, há que ser observado o princípio da padronização9; a

aquisição por meio de registro de preços; estabelecimento de condições

de pagamento semelhante ao setor privado e pagamento visando o

princípio da economicidade10.

9 V. item 2.5, pág. 5010 V. item 2.4, pág. 50

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Na aquisição de bens e serviços não poderá haver qualquer

indicação de marca, salvo se para atender o princípio da padronização,

devendo conter a definição de quantidade em função do consumo e

utilização prováveis. Além disso, deverá a Administração verificar as

condições de guarda e armazenamento do bem, evitando, assim, a

deteriorização de bens em virtude de condições impróprias de

acomodação ou de quantidade excessiva, previnindo- se, desta forma, de

desperdício e gastos desnecessários.

Tendo sido definidos o objeto e o custo estimado da

contratação, caberá a Administração determinar a modalidade adequada

em função do vulto da contratação e, em seguida, proceder à elaboração

do instrumento convocatório. Após a sua aprovação pela autoridade

competente, deverá ser designada data de abertura do certame e

providenciada a devida publicação dos avisos correspondentes, conforme

procedimentos descritos no próximo capítulo em cujas linhas

detalharemos o tema licitação, discorrendo sobre os seus princípios,

suas fases, tipos, características, com o intuito de possibilitar o

entendimento do mesmo e de seus procedimentos mais usuais sem,

contudo, ter a pretensão de esgotá- lo.

# 26 / 111 #

2 – POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Com os avanços tecnológicos alcançados pela sociedade

contemporânea e a conseqüente utilização dos recursos naturais

disponíveis para a efetivação desse desenvolvimento aliada à limitação

natural imposta pelo meio ambiente, percebeu- se que, apesar de toda

ciência disponível, não se poderia usar esses recursos sem o devido

cuidado, pois a utilização sem critérios que possibilitem a preservação do

meio ambiente levaria à escassez e à suposta extinção desses recursos, o

que poderia acarretar prejuízos irreparáveis à sociedade.

Entende- se como desenvolvimento sustentável aquele que

atende às necessidades da atual geração, sem prejudicar a capacidade de

gerações futuras atenderem às suas (ONU).

O desenvolvimento tem como meta satisfazer as

necessidades e aspirações humanas e propiciar à humanidade uma

melhor qualidade de vida. É sabido que o objetivo principal da

exploração dos recursos naturais é a melhoria das condições de vida do

ser humano.

Assim, para que se possa pensar em desenvolvimento

sustentável é de suma importância que todos tenham atendidas suas

necessidades básicas e lhes sejam facilitadas oportunidades de

# 27 / 111 #

concretizar suas aspirações de uma vida melhor. Essas necessidades são

estabelecidas de acordo com padrões culturais e sociais de determinada

comunidade. Assim, para que o desenvolvimento sustentável possa ser

viável, necessário se faz a promoção de valores que estimulem padrões

de consumo que se preocupem com práticas ecológicas saudáveis.

Outro fator determinante para se estruturar o projeto de

desenvolvimento sustentável consiste no crescimento da economia. Mas

o simples crescimento não basta. Uma intensa atividade produtiva, sem

as cautelas adequadas, pode gerar uma situação tal de miséria que

acarrete riscos para o meio ambiente, com eventuais práticas produtivas

predatórias causadas pela falta de cultura e capital.

Por isso o “desenvolvimento sustentável exige que as

sociedades atendam às necessidades humanas, tanto aumentando o

potencial de produção quanto assegurando a todos as mesmas

oportunidades .”11

A exploração excessiva dos recursos naturais acarreta a

menor capacidade da sociedade em atender, no futuro, às necessidades

básicas de seus cidadãos.

11 Comissão Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Nosso Futuro Comum,Editora da Fundação Getúlio Vargas, 2a Edição, 1991, pág. 47

# 28 / 111 #

Assim, a monocultura, o desvio de cursos d’água, a extração

mineral, a emissão de calor e de gases nocivos na atmosfera, as florestas

comerciais e a manipulação genética são exemplos da intervenção do

homem na natureza para propiciar o desenvolvimento. Até passado

recente, eram tais intervenções em pequena escala e tinham impacto

reduzido. Nos dias atuais, devido ao crescimento demográfico e ao

sistema econômico integrado mundial, seu impacto é mais drástico e sua

escala maior. Por esta razão essas práticas ameaçam mais os sistemas

que sustentam a vida, tanto em nível local como global, pois, obviamente,

o crescimento e o desenvolvimento econômicos produzem mudanças no

ecossistema físico mundial.

Para se coibir os efeitos negativos da exploração econômica

dos recursos naturais renováveis, é necessário o prévio planejamento da

pretendida exploração e de que sua utilização seja racional e dentro dos

limites de regeneração e crescimento naturais.

No tocante a recursos não renováveis, como minerais e

combustíveis fósseis, o uso reduz cada vez mais a quantidade disponível

às gerações futuras. Porém, o que se sugere aqui não é deixar de se

utilizar esses recursos, mas o seu uso racional que deve levar em

consideração a disponibilidade do recurso, além de incentivo e

investimento em tecnologia que minimizem seu esgotamento e criem a

probabilidade de se obterem substitutos para ele.

# 29 / 111 #

Assim o Estado deve incentivar ações que propiciem o

desenvolvimento tecnológico cujas práticas de produção não sejam

predatórias ou, pelo menos, aquelas que procurem diminuir os efeitos

negativos da produção sobre o meio ambiente, desenvolvendo

alternativas ecologicamente corretas.

“Em essência, o desenvolvimento sustentável é um

processo de transformação, no qual a exploração dos recursos, a

direção dos investimentos, a orientação do desenvolvimento

tecnológico e a mudança insti tucional se harmonizam e reforçam o

potencial presente e futuro, a fim de atender às necessidades e

aspirações humanas .”12

A comprovação de que os problemas das nações afetam

outras no sistema econômico globalizado e dos efeitos nocivos do

desenvolvimento predatório atual, cuja continuidade poderia por em risco

os sistemas naturais que sustentam a vida no planeta, culminou na

realização da Conferência Mundial do Meio Ambiente e do

Desenvolvimento, em 1992, no Rio de Janeiro, cuja adesão de 177 países

significou o compromisso de buscar, cada um a seu modo, mas de

maneira integrada, soluções para os seus problemas locais, soluções que

atendam às suas necessidades e adequadas às suas peculiaridades

12 Comissão Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Nosso Futuro Comum,Editora da Fundação Getúlio Vargas, 2a Edição, 1991, pág. 49

# 30 / 111 #

regionais, culturais e econômicas. Devido às condições específicas de

cada país, tornou- se imprescindível sua adaptação para planos nacionais

a fim de atender essas diferentes necessidades.

No caso do Brasil, foi criada, em fevereiro de 1998, a

Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e Agenda 21

Nacional, como o propósito de viabilizar essa finalidade.

O Projeto de Desenvolvimento Sustentável Brasileiro

concretizou- se com a elaboração dessa Agenda 21, documento que

direciona políticas públicas para a obtenção de condições propícias ao

desenvolvimento integral e para a sustentabilidade futura do estado

nacional, que tomou forma com o projeto Comunidade Ativa em cujas

linhas prevê o planejamento do país como um todo, distribuindo- se

recursos de acordo com as necessidades de cada região, sendo a gestão

desses recursos planejada e implementada pelo poder local, utilizando-

se do preceito “pensamento global, ação local .”

A Agenda 21 implicou no entendimento que, em vista dos

problemas atuais gerados pelo desenvolvimento predatório, de imperiosa

necessidade se fazia a busca de um novo modelo de desenvolvimento

com mais justiça social e preservação do meio ambiente, direcionado à

garantia da sustentabilidade econômica, social e ambiental.

# 31 / 111 #

Com a edição da Lei Municipal no 2.561/97, a Cidade do Rio

de Janeiro criou o FÓRUM 21, entidade responsável pela Agenda 21 Local,

hoje em plena atividade.

Algumas iniciativas da Prefeitura carioca são voltadas para a

melhoria da qualidade de vida da população, tais como: Programa de

Assentamentos Populares (PROAP-RIO) que congrega vários programas

dentre eles o mais conhecido Favela- Bairro, o Programa de Educação

Ambiental etc.

Uma das conclusões a que se chegou na ECO-92 foi que um

dos problemas enfrentados pela humanidade é o fracasso das políticas de

fixação da população rural no campo, seja por falta de incentivos

econômicos (ex.: financiamentos), seja por falta de infraestrutura social

(educação, saúde, emprego).

Neste novo contexto, abandona- se a idéia da cidade como

um caos a ser evitado para a idéia de que é preciso administrar a cidade e

os processos sociais que a produzem e modificam13 e que o futuro do

planeta depende das soluções urbanísticas adotadas no cenário das

cidades, partindo do princípio de que o conceito de sustentabilidade

nasce da estruturação da sociedade local, pois acredita- se que é na

esfera local e, portanto, nos municípios e nas cidades que os problemas

13 www.ibam.org.br /parceria21/cidsus21.htm

# 32 / 111 #

são melhor identificados, tornando- se mais fácil encontrar- se soluções

adequadas, isso devido à proximidade do administrador com o problema.

Esses princípios de pluralidade e diversidade consagrados

serviram de base para a formulação de estratégias de articulação e

implementação de políticas públicas no Brasil para promover o

desenvolvimento sustentável nacional.

Dado à pouca idade dos programas nacional (março/98) e

local (setembro/97) de implementação do ambicioso projeto proposto

pela Agenda 21, a capacidade desses projetos influírem na formulação de

políticas públicas hoje é pequena.

A questão é como fazer as pessoas da comunidade agirem de

acordo com o interesse comum. O Relatório da Comissão Mundial Sobre

Meio Ambiente e Desenvolvimento (Nosso Futuro Comum) afirma que

isso se dará “até certo ponto pela educação, pelo desenvolvimento

das insti tuições e pelo fortalecimento legal ”14, pois “todos estariam

em melhor condição se cada um considerasse os efeitos de seus

atos sobre os demais ”. Porém todos visam o seu próprio interesse na

certeza de que os demais não buscam resguardar de suas ações o seu

semelhante; algumas empresas praticam o “lucro predatório”, como

manifestação de interesse particular.

14 Op. Cit., pág. 50

# 33 / 111 #

O poder local pode contornar essa situação através de leis,

educação, imposto, subsídios e outros métodos que se façam

necessários.

O acelerado crescimento da produção mundial acarretou em

aumento dos efeitos globais e regionais da poluição, como o constatado

em mais de 200 bacias fluviais internacionais e em inúmeros mares15.

Neste caso, o interesse comum fica prejudicado, uma vez

que, normalmente, o agente que produz esse poluição não é o mesmo do

impacto. Assim, só é possível fazer valer o interesse comum através da

cooperação internacional, o que torna mais delicado o processo.

Constatou o Relatório da ECO-92 que quando um sistema se

aproxima de seus limites ecológicos, as desigualdades se acentuam.

Entendemos que uma medida apropriada para diminuir a

quantidade de poluentes dos bens naturais seria a elaboração de

legislação especial, conforme artigo 30, IV da Lei 8.666/93 16, que

tornasse obrigatório nas contratações de serviços de limpeza e

conservação do Município do Rio de Janeiro, a utilização de produtos

biodegradáveis e qualquer outro não poluente do ecossistema.

15 Op. Cit., pág. 5116 V. item 7.3, pág. 90

# 34 / 111 #

A seguir discorreremos sobre os diversos sistemas de

certificação e qual a suas respectivas importâncias para o projeto de

desenvolvimento sustentável brasileiro.

2.1 – CERTIFICAÇÃO DAS SÉRIES ISO 9000 E ISO 14000

É de grande valia para a política econômica de qualquer ente

federativo o aumento da produtividade e qualidade de seu parque

industrial e de serviços e, como vimos, este fato pode ser auxiliado pela

condução da Política de Compras.

Esse aumento de produtividade é alcançado quando a

empresa adota certos procedimentos em suas atividades, tanto a nível

gerencial quanto de produção, com o propósito do “aumento de

qualidade do produto ou serviço, de forma a atender às expectativas

do consumidor em um mercado cada vez mais exigente .”17

O mercado atual vem apresentando excesso de oferta, o que

tem contribuído para o acirramento da competição. Necessita- se, então,

de

produzir- se com mais eficiência e qualidade e ao mesmo tempo alcançar

um nível de produtividade satisfatório, a fim de se poder competir no

mercado do mundo globalizado.

17 Mello, Gustavo Affonso Taboas de – Coordenador, Estudos BNDES, Organização daProdução & Gestão da Qualidade, dezembro/91, pág. 119

# 35 / 111 #

A preocupação com o aumento da produtividade deve ser

uma constante, em virtude dos benefícios auferidos com essa meta serem

bastante significativos, na medida em que pode tornar mais competitivos

os produtos no exterior.

O aumento pode ser alcançado com a adoção de programas

que propiciem modificações na forma de organização e gerenciamento do

produto da organização, elevando sua qualidade final, esta motivada

fortemente pela melhoria do desempenho através da redução de custos.

É sabido que a cultura empresarial brasileira tende a adotar a

Lei do “quanto menos gastos melhor”. Assim, deve partir do poder

público a iniciativa de direcionar suas políticas públicas, através do

regramento e campanhas educativas, no sentido de estabelecer que essas

organizações se preocupem com a procura do melhor desempenho, a fim

de poderem competir no mercado internacional e, consequentemente,

contribuir na busca da positivação da balança comercial brasileira, uma

vez que, após 1992, tornou- se obrigatório, na Europa, o atendimento às

especificações contidas na série ISO 9000 .

# 36 / 111 #

Por esta razão, “o aprimoramento da qualidade tornou - se

um objetivo perseguido em todo o mundo, por todas as empresas,

como forma de obter um melhor desempenho no mercado .”18

A certificação da Série ISO 9000 permite a aferição dessa

qualidade de desempenho e possui credibilidade a nível mundial, pois

adota padrões internacionais de procedimentos, aprovados por métodos

consensuais.

Trata- se de normas de “diretr izes e procedimentos para

sistemas a serem adotados na gestão da qualidade interna da

empresa (ISO 9004), ou em contratos para a garantia da qualidade

de fornecedores (ISO 9001/9002 /9003). ”19

As normas da Série ISO 9000 são deveras flexíveis, pois

permitem o acréscimo ou supressão de elementos do sistema da

qualidade elencados na norma selecionada, de acordo com o demandado

pela situação, o que facilita sua imediata aplicação e eficácia. Dessa

forma, esse tipo de certificação consegue atender a uma grande gama de

situações.

18 Mello, Gustavo Affonso Taboas de – Coordenador, Estudos BNDES, Organização daProdução & Gestão da Qualidade, dezembro/91, pág. 118

19 Mello, Gustavo Affonso Taboas de – Coordenador, Estudos BNDES, Organização daProdução & Gestão da Qualidade, dezembro/91, pág. 119

# 37 / 111 #

O comando da norma refere- se unicamente ao que fazer e

não como fazer. O modo, a extensão ou a intensidade em que serão

aplicadas irão depender da cultura, da estrutura ou da dinâmica de cada

empresa.20

As normas ISO 9001 , 9002 e 9003 são utilizadas como

forma de garantir a qualidade externa de fornecedores, cada uma para

diferentes tipos de atividades.

Consta dessas normas que a ISO 9001 destina- se ao “uso

quando a conformidade com requisi tos especif icados tiver que ser

garantida pelo fornecedor durante vários estágios, os quais podem

incluir projeto /desenvolv imento, produção, instalação e assistência

técnica.”

No caso da ISO 9002 , se adeqüam as normas ao “uso

quando a conformidade com requisi tos especif icados tiver que ser

garantida pelo fornecedor durante a produção e instalação”; já a

9003 somente no caso de inspeção e ensaios finais.”

A ISO 9004 destina- se a estabelecer diretrizes para a

implementação de sistema de gestão da qualidade nas empreses, com o

fito de acompanhar todo o processo produtivo, identificando e atendendo

20 Mello, Gustavo Affonso Taboas de – Coordenador, Estudos BNDES, Organização daProdução & Gestão da Qualidade, dezembro/91, pág. 120

# 38 / 111 #

às necessidades dos clientes, até a assistência técnica. Ela busca

aprimorar procedimentos gerenciais, de forma a alcançar melhores níveis

de produtividade, através da redução de custos e da qualificação de mão-

de- obra.

Em licitações para aquisição de bens ou serviços ditos de

“tecnologia restrita21” ou “de alta complexidade técnica”, por exemplo, lei

municipal poderá estabelecer a inclusão nos editais dessa natureza -

como condição de qualificação técnica - da obrigatoriedade de

apresentação de certificação de sistemas da qualidade, de acordo com o

objeto do certame. Se tal certificação for por atendimento às normas ISO

9001 , 9002 e 9003 , privilegiará o contratante/município no

cumprimento do contrato satisfatoriamente por parte do contratante, pois

esse tipo de certificado dá maior garantia quanto à qualidade do produto

ou do serviço oferecido. Já a Série ISO 14000 direciona a busca de

práticas menos agressivas ao meio ambiente, indo ao encontro das

demandas atuais por melhor qualidade de exploração da natureza.

21 Neste sentido julgou o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro no Processo no 25.273/98- “a exigência de certif icado ISO pode reduzir a competit ividade, indevidamente - Aempresa M.I.E. LTDA. impugna duas exigências formuladas no edital da licitação deque se ocupam estes autos, destinada à aquisição de bens e serviços de informática.São as que se encontram no item ..., alíneas ... e ..., relativas à comprovação daqualif icação técnica dos licitantes - possuir certif icado ISO 9001 ... O estreitamentodo universo da competição somente se justi f icaria se se tratasse de bens e serviçosde tecnologia restrita , ...”, tese complementada pelo entendimento de mesmo Tribunal

no Processo no 14.851/99 - “a exigência de comprovação da capacitação técnico-operacional conforma- se aos limites estabelecidos na Consti tuição quanto àcomprovação da qualif icação técnica do licitante - ... As exigências de qualif icaçãotécnica e econômico- financeira, di - lo o art. 37, XXI, da Constituição da República,devem ser apenas aquelas indispensáveis a assegurar o cumprimento do contrato ...”.– Junior, Jessé Torres Pereira, Licitações de Informática, Rio de Janeiro, Editora Renovar,2000, págs. 145, 146, 151

# 39 / 111 #

As Normas Internacionais de Gestão Ambiental têm por

escopo prover às organizações os elementos de um sistema de gestão

ambiental eficaz, passível de integração com outros requisitos de gestão

(ex.: Série ISO 9000 ), com o objetivo de assegurar a conservação de

meio- ambiente.

Por esta razão, torna- se necessária a exigência da Série ISO

14000 nas contratações públicas em objetos compatíveis com tal

exigência, a fim de direcionar o mercado para a busca de soluções

propícias à conservação e preservação do meio- ambiente e práticas não

poluidoras do ecossistema.

3 – LICITAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA DEFOMENTAÇÃO AO COOPERATIVISMO

Desde os primórdios tempos o homem busca formas de

associativismo como medida para resolver os seus problemas, seja para

produzir, comprar, vender produtos, caçar, plantar, colher, pescar etc.

Porém, em todas as épocas, sempre esteve dissociado de

sectarismos, pois tem sido proposto pelos extremos: tanto por governos

e indivíduos de direita (Aliança para o Progresso - Política do governo

Kennedy para a neutralização da repercussão da Revolução Cubana na

América Latina, na década de 60), quanto de esquerda (documentos do

MST - Pastoral da Terra).

# 40 / 111 #

Indiscutivelmente, hoje, aparece como solução para a crise

de emprego que atinge um enorme contingente de trabalhadores de

todas as áreas, das mais qualificadas às de baixa qualificação, já que a

sua implementação não necessita de vultosos aportes financeiros.

O cooperativismo não é só uma associação de indivíduos em

busca de trabalho, mas antes de tudo “uma fi losof ia do homem na

sociedade em que vive, um pensamento que procura construi r uma

nova maneira de processar a economia baseando- se no trabalho e

não no lucro; na ajuda mútua e não na concorrência e competição;

nos valores e necessidades humanas e não na acumulação

individual do dinheiro e na exploração do trabalho de outras

mulheres e homens. Para tanto, o cooperativismo visa ao

aprimoramento do ser humano em todas as suas dimensões -

social, econômica e cultural - ; preocupa- se com a qualidade de seus

produtos e serviços, busca o preço justo, preocupa- se com sue em

torno e com o meio ambiente e busca construi r uma sociedade mais

eqüitat iva, democrática e sustentável .”22 Note- se que muitos desses

princípios são também perseguidos pelo desenvolvimento sustentável.

O pensamento cooperativista moderno nasceu com o advento

a Revolução Industrial, com a cooperativa de Rochdale, Manchester,

22 Veiga, Sandra Mayrink e Fonseca, Isaque, Cooperativismo: uma revolução pacífica emação, Série Economia Solidária no 1, Rio de Janeiro, FASE, 1999, pág. 21

# 41 / 111 #

Inglaterra, em 1844, com a necessidade dos trabalhadores locais

adquirirem gêneros de primeira necessidade a preços mais baixos. Até

então nenhuma organização havia conseguido êxito na utilização do

conjunto de princípios cooperativistas associado ao fator eficiência nas

operações de mercado. Devido a essa inovação, essa organização

constituiu o marco de fundação do cooperativismo moderno.

Um de seus precursores mais expoentes, Robert Owen, já

acreditava em comunidades auto- sustentáveis.

Hoje, em torno de 724 milhões de pessoas no mundo

pertencem a cooperativas23.

Alguns feitos cooperativistas exitosos podem ser apontados

ao longo do mundo: a eletrificação rural americana foi implementada por

cooperativas; metade da produção de açúcar indiana provém de

cooperativas; os maiores fabricantes de refrigerantes e eletrodomésticos

na Espanha são cooperativas; entre os maiores 50 sistemas bancários do

mundo, 4 são cooperativos (França, Alemanha, Países Baixos e Japão); na

Malásia o maior sistema de seguros pertence ao movimento

cooperativista.

23 Secretaria do Emprego e Relações do Trabalho, Manual de Cooperativismo doTrabalho, agosto/98, pág. 8

# 42 / 111 #

No Brasil, a primeira cooperativa foi fundada em 1891 e foi

criada com a finalidade de suprir o consumo dos funcionários da

Companhia Telefônica de Limeira, São Paulo.

Nos dias atuais, o cooperativismo brasileiro é responsável

por 75% do trigo, 40% do açúcar, 32% do álcool, 37% da soja e 41% da

cevada produzidos no país; 43% das exportações brasileiras de lã e

derivados; 52% do leite inspecionado, 25% do leite em pó integral, 42% do

leite desnatado, 50% da manteiga, 35% do queijo e 40% do iogurte são

produzidos por cooperativas; 23% da capacidade nacional de

armazenamento de grãos pertence a sociedades cooperativas24.

Como se vê, é grande o mercado abrangido pelo

cooperativismo brasileiro. Ao todo o Brasil possui 5.102 cooperativas

com o contingente de 4.428.925 cooperados e 151.469 empregados

(Base 31/12/1998 - Veiga e Fonseca, 1999, pág. 37); só no Estado do Rio

são 603 cooperativas como o total de 207.799 pessoas envolvidas no

processo.

Apesar desses números significativos, o cooperativismo no

Brasil, prescinde de incentivo, pois são vários os problemas enfrentados:

dificuldades de acesso à crédito, a licitações públicas etc.

24 Secretaria do Emprego e Relações do Trabalho, Manual de Cooperativismo doTrabalho, agosto/98, pág. 9

# 43 / 111 #

Dado à análise desses números podemos afirmar que o

cooperativismo que propõe novas bases de divisão do trabalho, pode

auxiliar no combate à crise do emprego no Brasil, em virtude da sua

própria natureza (facilidade de adesão, necessidade de pouco aporte

financeiro para

associar- se etc.).

Deve, pois, o Estado propiciar políticas públicas de incentivo

ao crescimento dessa prática em virtude do retorno social auferido. As

cooperativas são um eficaz instrumento de distribuição de renda, na

medida que todo o excedente alcançado com a consecução do objeto da

sociedade é revertido e apropriado diretamente pelos cooperados na

forma de benefícios sociais e distribuição de lucros proporcionais à

quota- parte de cada um.

Nos quadros abaixo são feitas comparações de valores

recebidos por indivíduos pertencentes a cooperativas de trabalho e

empresas comerciais, que mostram a extensão do benefício alcançado.

3.1 – QUADROS COMPARATIVOS ENTRE VALORES DE SERVIÇOSPRESTADOS POR EMPRESAS COMERCIAIS E COOPERATIVASDE TRABALHO

O primeiro quadro apresenta a formação de preço de cada

uma das organizações. Destacamos que essas comparações são

# 44 / 111 #

válidas somente quando as empresa que cumprem efetivamente

com suas obrigações legais.

Observemos que no Quadro 1, o preço final apresentado

pela cooperativa é 2.11% menor do que uma empresa comercial.

Já no Quadro 2, podemos observar que o rendimento

auferido pelos cooperados é 10,92% maior que o do empregado

de uma empresa comercial.

# 45 / 111 #

QUADRO 1

Planilha de Custos e Formação de Preços / Serviço de Limpeza Geral (abril /2000) EMPRESA COOPERATIVA

ITEM % VALOR % VALOR I - MÃO- DE- OBRA 186,24 250,00

REMUNERAÇÃO1 - Salário do Servente 186,24 250,00 2 - Adicionais (periculosidade/insalubridade) - -3 - Outros - -RESERVA TÉCNICA 0,00% - 0,00% -II - ENCARGOS SOCIAIS : incidentes sobre o valor da remuneração 84,03% 156,50 20,02% 50,05 Contribuição Individual - 16,61

Valor total da mão de obra (I + II) 342,74 316,66 III - INSUMOS 108,15 67,15 1 - Uniforme 7,75 7,75 4 - Vale Alimentação 43,56 -5 - Vale- Transporte 55,84 59,40 8 - Seguro de Vida em Grupo 1,00 -IV - DEMAIS COMPONENTES 90,18 76,76 1 - Despesas Administrativas / Operacionais 10,00% 45,09 10,00% 38,38 2 - Lucro / Sobra 10,00% 45,09 10,00% 38,38 V - TRIBUTOS (ISSQN+COFINS+PIS+C. SOCIAL+IRPJ+OUTROS) 8,65% 51,23 8,65% 43,61 VI - PREÇO DO HOMEM MÊS (I + II + III + IV + V) 592,30 504,18 VII - CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA (1) 0,00% - 15,00% 75,63 VIII - CUSTO FINAL (VI + VII) 592,30 579,81 (1) Lei 9876/99: é responsabilidade do tomador do serviço o recolhimento de 15% sobre o valor da Nota Fiscal referentes a serviçosexecutados por Cooperativas de Trabalho

# 46 / 111 #

QUADRO 2

ESTRUTURA DE REMUNERAÇÃOITEM EMPRESA COOPERATIVAREMUNERAÇÃO DIRETA 186,24 250,00Remuneração Básica 186,24 250,00Adicional de Insalubridade - -Gratificação - -Triênio - -REMUNERAÇÃO INDIRETA 49,40 -Vale- Alimentação 48,40 -Cesta básica de alimentos - -Plano de assistência médica - -Seguro de Vida 1,00 -

Remuneração Bruta 235,64 250,00DESCONTOS LEGAIS 23,30 -Contribuição Previdenciária 14,90 -Vale- Transporte 3,56 -Vale Alimentação 4,84 -

Remuneração Líquida 212,34 250,00

REMUNERAÇÃO LÍQUIDA + BENEFÍCIOS INDIRETOSITEM EMPRESA COOPERATIVARemuneração Líquida 212,34 250,00 Benefícios Indiretos 70,77 66,66

Total 282,11 316,66

# 47 / 111 #

3.2 - ENTRAVES LEGAIS À PARTICIPAÇÃO DAS COOPERATIVAS EMLICITAÇÕES

Vários fatores restringem a participação das cooperativas

entre eles a exigência de capital mínimo, o cálculo dos índices

financeiros, a exigência de atestado de capacidade técnica de execução

de serviço anterior, registro no CRA, exigência de carta de fiança para

participar na licitação e para a consecução do serviço e cobrança do

edital, pois tais itens, por envolverem valores financeiros, segregam

desde o início do processo, já que as cooperativas são associações de

pessoas e não de capital e, portanto, não dispõem de lastro financeiro

suficiente.

# 48 / 111 #

II - LICITAÇÃO

1 – CONCEITO E OBJETIVOS

Todas as pessoas, sejam elas físicas ou jurídicas, quando da

realização de um certo negócio25, buscam escolher a proposta mais

vantajosa para si. Para algumas esta opção é uma faculdade; para outras,

uma obrigação.

Se nos ativermos ao estabelecido no artigo 22, XXVII da

Constituição Federal, veremos que para os entes públicos da

Administração Direta (União, Estados- Membros, Distrito Federal e

Municípios) e da Administração Indireta (Autarquias, Empresas Públicas,

Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas), para qualquer tipo

de negócio a contratar é necessário um certo procedimento

administrativo que, quase que sempre, é obrigatório. Dissemos “quase

que sempre obrigatório”, uma vez há previsão na legislação de casos em

que ocorre sua dispensa, outros em que ela é inexigível ou mesmo

vedada (artigos. 17, I e II, 24, 25 e 24 IX da Lei 8.666/93).

25 De Ruggiero define negócio jurídico como “uma declaração de vontade do indivíduotendente a um fim protegido pelo ordenamento jurídico” – Ruggiero, Roberto de,“Instituições de Direito Civil”, Volume II, Tradução da 6a edição italiana pelo Dr. Ary dosSantos, São Paulo, Edição Saraiva, 1971, pág. 112

# 49 / 111 #

Chama- se a esse procedimento administrativo de LICITAÇÃO,

previsto no artigo 37, XXI da CF/88 e regulamentado pela Lei 8.666/93 e

suas alterações. Sujeitam- se à licitação somente as pessoas jurídicas

públicas que, por lei, a isto estejam obrigadas26.

O tema licitação, no Brasil, remonta idos do século passado

quando da normatização pelo Decreto no 2.926, de 14 de maio de 1862,

que regulamentava as arrematações dos serviços a cargo do então

Ministério da Agricultura, Commercio e Obras Públicas. Outras

tantas vieram até a publicação do Código da Contabilidade Pública, de 28

de janeiro de 1922, data em que ocorreu a consolidação do assunto, cujo

tema licitação equivalia ao antigo instituto da concorrência, neste ponto

já tendo sido revogado.

Em 1930 já assinalava BIOLCHINI: “Apezar dos

inconvenientes que se apontam contra a pratica das concurrencias pela

administração publica, não se póde desconhecer que ellas constituem

uma medida altamente moralizadora que, se não evita inteiramente

possíveis abusos, pelo menos os cohibe de um modo efficaz27.” A

utilização de instrumentos de contenção à falta de moral e ética na

Administração Pública tem sido uma preocupação constante ao longo dos

tempos, cuja culminância comprovou- se na edição das diversas normas

regulamentadoras da matéria.

26 Gasparini, Diógenes, “Direito Administrativo”, Ed. Saraiva, SP, 2a Ed., 1992, pág. 299

27 Apud, Júnior, Jessé Torres Pereira, Comentários à Lei das Licitações e Contratações daAdministração Pública, Renovar, Rio de Janeiro, 4a Edição, 2a Tiragem, 1997, pág 2

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O atual entendimento do termo “licitação”, representando o

procedimento administrativo prévio necessário à viabilização dos

contratos da Administração, teve sua previsão no Decreto- Lei no 200, de

25 de fevereiro de 1967, em cujas linhas recebeu sistematização de

abrangência nacional, tendo sido por ele insuficientemente

regulamentado. Com a promulgação do Decreto- Lei 2.300/86 o tema foi

melhor delineado, ainda assim com diversas lacunas. Essa publicação

teve por finalidade coibir os desvios de conduta observados nas licitações

públicas, numa tentativa de reprimir - se a avassaladora corrupção que

assolava toda a Administração Pública, à época, criando paradigmas

éticos e morais, mas a sua formatação atual deriva da Lei 8.666/93 e

suas alterações, mais conhecida como “Lei de Licitações e Contratos

Administrat ivos ”. Eivada de imperfeições de técnica legislativa como,

por exemplo, o uso de termos técnicos inadequados e vícios de

inconstitucionalidade, que citamos como a incompatibilidade entre os

artigo 1o do Estatuto com o artigo 22, inciso XXVII da Carta Magna,

posicionamento este apontado por unanimidade da doutrina, ela

manteve, em linhas gerais, a estrutura do decreto retro mencionado, mas

acrescentou, com a redação de seus artigos 89 a 99, sanções penais para

desvios de conduta praticados pelo administrador público no exercício de

suas funções, além de outras alterações.

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A Lei 8.666/93 surgiu para disciplinar e sistematizar os

procedimentos a serem adotados pela Administração Pública nas

contratações de serviços e compras, ao longo de um processo licitatório,

prevendo, ainda, casos de sua desnecessidade. Ela tem como metas

primordiais tornar o procedimento licitatório mais transparente e

possibilitar à entidade a escolha da proposta mais vantajosa aos seus

interesses, além de propiciar aos interessados igual oportunidade de

participação no certame. Visa, também, garantir à Administração o fiel

cumprimento dos contrato firmados consigo, estabelecendo exigências

de qualificação técnica e econômica, previstas no artigo 37, inciso XXI da

Constituição Federal.

Melhor definição nos é apresentada pelo douto jurista Celso

Antônio Bandeira de Mello28, transcrita a seguir:

“Pode- se conceituar licitação da seguinte maneira: é oprocedimento administrat ivo pelo qual uma pessoa governamental,pretendendo alienar, adquir i r ou locar bens, realizar obras ouserviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou deuso exclusivo de bem público, segundo condições por elaestipuladas previamente, convoca interessados na apresentação depropostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente emfunção de parâmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados .”

A licitação é o antecedente necessário do contrato

administrativo e o contrato sua conseqüência lógica. Porém, após o

término dos procedimentos licitatórios pertinentes, não há a obrigação,

por parte da Administração, de adjudicar- lhe o objeto licitado, uma vez28 Curso de Direito Administrativo, 12a Ed., Malheiros Editores, SP, 2000, pág. 456

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que o licitante vencedor apenas possui o interesse em ser escolhido, não

tem direito subjetivo público à sua efetivação, mas se ela, Administração,

assim o fizer, tem como tarefa celebrá- lo com o proponente vencedor, o

que apresentou a melhor proposta. Há quem diga que ela, licitação, age

como instrumento de “terceirização” dos serviços públicos29.

Mormente, nem sempre ocorre de, através do procedimento

licitatório, conseguir- se a melhor proposta, ante o seu formalismo. Há

situações em que a contratação direta possibilita a obtenção de melhor

negócio, pois propicia ao administrador uma gama maior de opções, o

que possibilita a flexibilização das relações negociais junto a um maior

rol de interessados, mas a regra é efetuar- se a licitação.

A escolha da melhor proposta num procedimento licitatório

ocorre entre as apresentadas por interessados em contratar com a

Administração Pública que atenderam ao seu chamamento, que sempre

haverá de ser público, através da publicação do edital ou convite em

jornais de grande circulação e deverá obedecer critérios objetivos

previamente estabelecidos no respectivo instrumento convocatório, desde

que previstos na legislação vigente.

Pode ocorrer, em determinadas situações que, tendo a

unidade administrativa procedido à convocação dos interessados na

29 Júnior, Jessé Torres Pereira, “Comentários à Lei das Licitações e Contratações daAdministração Pública”, Ed. Renovar, RJ, 4a Ed., 2a Tiragem, 1997, pág 2

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forma da lei, àquela licitação não compareça nenhum proponente; a isso

chama- se licitação deserta . Na fase de habilitação pode haver a

situação em que nenhum dos participantes atende aos requisitos do

edital e, abrindo- se o prazo previsto em lei, permanecem as causas que

deram margem à(s) respectiva(s) inabilitação(ões) (vício jurídico ). A isto

se chama licitação fracassada. Em outros casos há o comparecimento

de interessados e há participantes habilitados, mas as propostas

extrapolam o numerário previsto para aquela licitação num percentual

superior a 10% (dez por cento) do valor da pesquisa efetuada

(insatisfação das propostas ). Assim, em não havendo vencedor, a

licitação não cumpriu a sua finalidade. Chama- se a isso licitação

frustrada .

Nos Estados medievais da Europa usou- se o sistema

denominado “vela e pregão”, que consistia em lançar- se em pregão a

obra que se queria contratada e, enquanto ardia uma vela, os

construtores interessados faziam suas ofertas. A quem ofereceu o

melhor preço, durante a queima da vela, era adjudicada a obra30.

2 – PRINCÍPIOS DA LICITAÇÃO

Devem ser sempre observados 14 (quatorze) princípios

basilares regentes da licitação, durante todas as suas fases e em todas as

suas diversas modalidades, os quais destacamos: legalidade ,

30 Meirelles, Hely Lopes, “Direito Administrativo Brasileiro”, 25a Ed., Malheiros Editores,SP, 2000, pág. 255, N.R.

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impessoalidade , moralidade, economicidade, padronização,

competi t iv idade , procedimento formal ; publicidade de seus atos ;

igualdade entre os licitantes ; sigilo na apresentação das propostas ;

vinculação ao edital ou convite ; julgamento objetivo ; adjudicação

compulsória ao vencedor e probidade administrat iva . Alguns autores

entendem que esses não são os únicos, mas os mais usualmente

encontrados na doutrina.

2.1 – Legalidade : este princípio estabelece que a Administração Pública

não pode se distanciar dos desígnios da lei e do bem comum, tendo que

cumpri - la na sua íntegra, sob pena de invalidação do ato e

responsabilização de seu autor. Qualquer ato estatal que não esteja

calcado nos mandamentos legais está fadado à anulação. A

Administração só pode fazer o que a lei autoriza, quando e como ela

autoriza, não podendo dela se afastar.

2.2 – Impessoalidade : a atividade da Administração deve ser dirigida a

todos os cidadãos, sem destinação a determinada pessoa ou

discriminação de qualquer natureza. O ato administrativo deve ser

elaborado destinando- se ao benefício de qualquer pessoa, ao

atendimento ou à ordenação de todos os administrados.

2.3 – Moralidade : o princípio da moralidade consiste num conjunto de

regras de conduta que regulamentam o agir do administrador público,

dele não se podendo afastar. Além de obediência à lei, o ato

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administrativo não pode se afastar da própria moral, pois “nem tudo que

é legal é honesto ”, já diziam os romanos.

Ressalte- se, por fim, que qualquer cidadão é parte legítima para

propor ação popular, com o escopo de anular o ato lesivo à moralidade

administrativa (art. 5o, LXXIII, da CF).

2.4 – Economicidade: Desse princípio decorre a procura pela obtenção

de resultados satisfatórios na relação custo- benefício das atividades

administrativas.

2.5 – Padronização: as compras efetuadas pela Administração deve,

sempre que possível e conveniente, devem obedecer este princípio

(artigo 15, I), a fim de que os bens adquiridos atendam o fim desejado,

evitando incompatibilidade técnica e que destoem dos já adquiridos,

quanto ao desempenho.

Cabe à entidade promotora do certame adotar o modelo padrão

escolhido dentre os vários produtos similares existentes no mercado ou

criar o seu próprio padrão. Este último deve vir acompanhado da devida

justificativa, instruída por estudos, laudos, pareceres, etc., que

demonstrem as vantagens para o interesse público, sob pena de

caracterizar fraude ao princípio da licitação.

Portanto, não pode, neste caso, a Administração utilizar- se da sua

faculdade discricionária. Nada pode ser subjetivo nessa avaliação.

A padronização deve ser objeto de processo administrativo,

devendo ter o mesmo, em todas as suas fases, como regra básica a

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transparência, necessária em todo o procedimento administrativo e será

analisado pela respectiva Comissão auxiliada por técnicos, caso

necessário, mas a aprovação do procedimento administrativo não obriga

a entidade compradora a adotá- lo.

Porém, ao lado das vantagens, vemos, também, desvantagens na

medida em que o órgão fica dependente de um só produtor ou

fornecedor, podendo acarretar uma série de problemas (preços impostos,

falta de produto, demora na entrega e na assistência técnica31).

Contudo, a padronização não implica em ausência de licitação, pois

deverá ser ela efetuada nos casos previstos na lei, devendo o edital

indicar claramente a marca e o modelo do bem desejado, padronizado

previamente pelo ato administrativo pertinente.

Somente haverá dispensa ou inexigibilidade de licitação na

ocorrência das hipóteses previstas no Estatuto

31 Gasparini, Diógenes, Direito Administrativo, Editora Saraiva, São Paulo, 2a Ediçãoaumentada, 1992, pág. 302

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2.6 – Competitividade : Este princípio, constante do §1o do art. 3o do

Estatuto, estabelece que é vedado aos agentes públicos “admit i r, prever,

incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições

que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competi t ivo

...”, portanto qualquer edital que contenha regras ou condições que

comprometam o seu caráter competitivo ou impliquem na limitação das

possibilidades normais de competição é nulo de pleno direito. Pensando

nisso o legislador tipificou como crime a fraude da concorrência no art.

335 do Código Penal.

Ressalte- se que não se agride esse princípio quando não há o

comparecimento ou só há o comparecimento de um interessado no

certame em questão, ou se, ao final da fase de classificação, só restar um

único concorrente, não havendo motivo, portanto, de se refazer o

procedimento.

Observe- se que para que haja legitimidade do ato, não pode haver

ocorrido nenhuma irregularidade nos procedimentos ou qualquer fraude

comprovada.

Porém, na realidade, o que ocorre é justamente o contrário; o

caráter competitivo da licitação fica estremecido na medida em que

analisamos quais são os interessados que têm acesso ao aviso de

abertura da licitação. Geralmente são aquelas pessoas jurídicas de maior

lastro financeiro e que possuem um departamento administrativo bem

estruturado ou prestador de serviço similar, o que já exclui, de alguma

forma, as associações de pessoas, pela sua própria estrutura

# 58 / 111 #

administrativo- financeira. Desta forma, a licitação não age como um

distribuidor de rendas.

2.7 – Procedimento formal : este princípio vincula a licitação às

prescrições legais que a regem em todos os seus atos e fases. Essas

prescrições derivam da legislação aplicável à matéria, bem como do

próprio ato convocatório (edital ou convite). O procedimento formal não

deve ser confundido com “formalismo” cuja caraterística dá- se por

exigências inúteis e desnecessárias. Em vista disso, não se deve anular o

procedimento ocasionado por meras omissões ou irregularidades formais

na documentação ou nas propostas apresentadas que, por sua

irrelevância não causem prejuízo à Administração ou aos demais

licitantes32.

2.8 – Publicidade de seus atos: todos os atos, decisórios ou não,

emanados da Comissão de Licitação, relativos a determinada licitação,

devem ser publicados nos mesmos meios em que foi dada ciência do

edital aos interessados, inclusive os de abertura da licitação e do

respectivo contrato, se houver, que podem ser publicados em resumo.

Tem como finalidade levar ao conhecimento dos interessados os atos da

Administração Pública, desencadear a contagem de prazos para a

interposição de recursos e para fins de decadência e prescrição. É desse

princípio que deriva a obrigatoriedade de abertura dos envelopes de

32 Meirelles, Hely Lopes, “Direito Administrativo Brasileiro”, Malheiros Editores, São Paulo,25 a Edição, 2000, pág. 255

# 59 / 111 #

documentação e propostas em público. Entretanto, não se deve

confundir a abertura da documentação e das propostas com o seu

julgamento. Enquanto nos primeiros o ato é público, no último ele pode

ser realizado em recintos fechados e sem a presença dos interessados,

para que haja a devida tranqüilidade dos julgadores na apreciação dos

elementos a serem examinados. O essencial é que, ao resultado do

julgamento, seja dada a devida publicidade, a fim de propiciar aos

interessados possibilidade de eventuais recursos administrativos ou o

devido uso da esfera judicial.

2.9 – Igualdade entre os licitantes: este princípio tem como objetivo

impedir qualquer tipo de discriminação a qualquer um dos participantes

do certame, seja na forma de elaboração de cláusulas no edital ou

convite, que favoreça uns em detrimento de outros, ou mediante

julgamento parcial, que desiguale os iguais ou iguale os desiguais (art.

3o, §1o, Lei 8.666/93). “Todos são iguais perante a lei .” (art. 5o, caput,

CF/88). O princípio da isonomia assegura a todos que preencham os

requisitos exigidos, o direito de participar do certame, além do

tratamento igualitário a ser dispensado obrigatoriamente a todos no

curso deste. O desatendimento desse princípio fere o interesse público

e, em conseqüência, o princípio da finalidade e caracteriza desvio de

poder. Logo, o ato que favorece ou persegue interesses particulares é

nulo por desvio de finalidade.

# 60 / 111 #

“Só existe disputa entre iguais; a luta entre desiguais é

farsa .”33

2.10 – Sigilo na apresentação das propostas: este princípio provém da

igualdade entre os licitantes, pois ficaria em posição desfavorável aquele

cuja proposta fosse conhecida pelos demais licitantes e, em decorrência,

privilegiaria aquele(s) que a conhecesse(m) antes da apresentação da(s)

sua(s). Assim, para que não haja privilégios, é necessário o total sigilo de

todas as propostas, até a data designada, que deverá ocorrer após a

habilitação dos proponentes (arts. 3o, §3o e 43, §1o).

Quando se dá a abertura da documentação ou propostas antes da

data aprazada, tal procedimento é nulo, incorrendo o autor nas

penalidades do artigo 94 do Estatuto das Licitações e caracterizando

ilícito penal.

2.11 – Vinculação ao edital: Esse é o princípio basilar de toda a licitação,

pois a Administração não pode se afastar das formulações exigidas no

edital, dispensando- as ou exigindo procedimentos não estabelecidos no

mesmo. O edital é a lei interna do procedimento licitatório, vinculando a

seus termos tanto os licitantes como a Administração que o expediu (art.

41 da Lei 8.666/93).

É o que nos ensina o douto jurista Hely Lopes Meirelles, in Direito

Administrativo Brasileiro, 25a Ed., Malheiros Editores, SP, 2000, pág. 257,

33 Bittencourt, Sidney, “Licitação Passo a Passo”, Ed. Lumen Juris Ltda., RJ, 1995, pág. 11

# 61 / 111 #

“Assim, estabelecidas as regras do certame, tornam - se inalteráveis

para aquela licitação, durante todo o procedimento .” E mais: “Se no

decorrer da licitação a Administração verif icar sua inviabi l idade,

deverá invalidá - la e reabri - la em outros moldes, mas, enquanto

vigente o edital ou convite, não poderá desviar - se de suas

prescrições, quer quanto à tramitação, quer quanto ao julgamento .”

Caso haja falhas ou inadequação do edital aos propósitos da

Administração, pode ele ser aditado através de erratas ou elaborado em

outros termos, sempre dando- se ampla publicidade e reabrindo- se novo

prazo, caso tal fato acarrete mudança na elaboração das propostas.

A divulgação do edital tem que ser procedida no Diário Oficial do

ente federativo correspondente e em jornal de grande circulação da

localidade, podendo a Administração publicá- lo em resumo.

2.12 – Julgamento objetivo: o administrador, por esse princípio, está

obrigado a julgar as propostas atendo- se tão somente aos termos do

edital, dele não podendo se afastar, sob pena de nulidade. Tem como

objetivo impedir o subjetivismo que possa vir a ser usado na escolha das

propostas, delimitando a margem de valoração pessoal do julgador,

inerente a qualquer julgamento (artigos 44 e 45 da Lei 8.666/93).

2.13 – Adjudicação compulsória : após o término do procedimento

licitatório, isto é, após a homologação34 do resultado do julgamento das

propostas, a Administração, obrigatoriamente, é impelida a entregar o

34 V. item 5.9, págs. 72/73

# 62 / 111 #

objeto da licitação ao legítimo vencedor do certame; a isso se chama

adjudicação compulsória.

Não há essa obrigação quando o vencedor desistir expressamente

do contrato ou não o celebrar no prazo determinado, podendo ele, o

vencedor, assim agir desde que haja justo motivo; em não o ocorrendo, o

licitante sujeita- se a aplicação das sanções administrativas e/ou cíveis

cabíveis à espécie. É vedada a abertura de nova licitação enquanto válida

a adjudicação anterior.

Observe- se que a obrigação da Administração é enquanto haja

adjudicação, pois apesar da compulsoriedade, que refere- se apenas à

entrega do objeto unicamente ao vencedor do certame, a Administração

não está obrigada a efetuar essa adjudicação, uma vez que configura- se

este caso apenas como uma expectativa de direito, sendo facultado à

Administração avaliar sua necessidade naquele dado momento. Sendo o

procedimento licitatório um ato discricionário, pode ela revogá- lo ou

anulá- lo a qualquer tempo, ou ainda adiar o contrato quando ocorrerem

motivos para tais condutas, sempre por motivos de conveniência e

oportunidade. Não pode o Poder Público agir assim sem justa causa, pois

se assim o proceder estará agindo com abuso ou desvio de poder,

podendo ser responsabilizado por tal ato.

2.14 – Probidade administrativa : esse princípio deve ser o norteador de

todos os atos emanados do administrador público. Está ele disposto no

artigo 37, §4o da Carta Magna. A lei o incluiu como princípio da licitação,

# 63 / 111 #

naturalmente como uma advertência às autoridades que a processam e

julgam, a fim de que fossem observadas as regras de boa conduta

administrativa.

Na hipótese de seu descumprimento, poderá seu autor incorrer na

suspensão dos direitos políticos, na perda da função pública, na

indisponibilidade dos bens e no ressarcimento ao erário, na forma e

gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível35.

3 – MODALIDADES DE LICITAÇÃO

As diversas modalidades de licitação, definidas no art. 22 da

Lei 8.666/93, tem como critério de definição o valor estimado36 para a

compra, obra ou serviços a serem contratados. Porém, o §1o do artigo 23

permite a utilização de uma modalidade mais complexa no lugar da mais

simples, independentemente do valor do contrato, não sendo permitido o

contrário. São elas:

3.1 – Concorrência: é a modalidade de licitação, prevista no §1o do artigo

22, da qual poderá participar quaisquer interessados, convocados com

uma antecedência mínima de 30 (trinta) ou 45 (quarenta e cinco) dias37 da

35 Meirelles, Hely Lopes, “Direito Administrativo Brasileiro”, 25a Ed., Malheiros Editores,SP, 2000, pág. 257

36 O valor estimado é calculado pela média aritmética dos valores arregimentados pelaprévia pesquisa de preços, obrigatoriamente executada pelo órgão licitante, em númeronão inferior a três.

37 Para Concorrências cujo contrato a ser celebrado contemplar o regime deempreitada integral o prazo é de 45 dias e quando a licitação for do tipo “melhortécnica” ou “técnica e preço” o prazo é de 30 dias

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data de entrega das propostas, em cuja fase inicial de habilitação

preliminar comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação

exigidos no edital para a consecução de seu objeto. Para as obras e

serviços de engenharia o valor é acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e

quinhentos mil reais) e para compras e demais serviços o valor é acima

de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais).

A utilização da modalidade concorrência torna- se obrigatória,

independentemente do valor do contrato, nas seguintes hipóteses

estabelecidas no artigo 23, §3o:

a) na compra de bens imóveis;

b) nas alienações de bens imóveis para as quais não se haja adotado a

modalidade leilão, imóveis cujas aquisições derivaram de

procedimentos judiciais ou de dação em pagamento;

c) nas concessões de direito real de uso;

d) nas licitações internacionais.

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3.2 – Tomada de preços: é a modalidade de licitação prevista no §2o do

artigo 22, destinada a interessados convocados com uma antecedência

mínima de 15 (quinze) ou 30 (trinta) dias38 da data de entrega das

propostas, previamente cadastrados até o terceiro dia útil anterior à data

do recebimento das mesmas, devendo- se levar em conta a necessária

qualificação na fase de habilitação. Para as obras e serviços de

engenharia o valor é de até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil

reais) e para compras e demais serviços o valor é de até R$ 650.000,00

(seiscentos e cinqüenta mil reais).

3.3 – Convite : é a modalidade de licitação prevista no §3o do artigo 22 e

bem mais simples que as demais, conquanto destina- se a contratações

de pequenos valores. Sua convocação deverá ser de até 05 (cinco) dias

úteis anteriores à data de entrega das propostas. Ela se dá entre

interessados, cadastrados ou não, escolhidos e convidados pela unidade

administrativa em número não inferior a três, devendo a cópia do

instrumento convocatório ser afixada em local apropriado, para que

aqueles cadastrados na correspondente especialidade, manifestando

interesse até 24 (vinte e quatro) horas anteriores à data de apresentação

das propostas, possam da licitação ter notícia e, assim, participar. Note-

se que não há obrigatoriedade de divulgação da carta- convite pela

imprensa, conquanto é o bastante a afixação do mesmo em local próprio

da repartição. Para as obras e serviços de engenharia o valor é de até R$

38 Para Tomadas de Preços do tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço” o prazo é de30 dias e para as demais é de 15 dias

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150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais) e para compras e demais

serviços o valor é de até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).

3.4 – Concurso: é a modalidade de licitação, prevista no §4o do artigo

22, destinada a trabalhos técnicos, artísticos ou científicos,

eminentemente de cunho intelectual. A convocação deverá ser feita com

a antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias da data de

realização do evento para interessados que possuam a qualificação

exigida no edital e são instituídas premiação ou remuneração para os

vencedores, cujos critérios de avaliação foram previamente estabelecidos

no ato convocatório, ao qual tenha sido dada ampla publicidade. É uma

espécie mais simples que a concorrência, já que dispensa as

formalidades específicas dessa. O concurso não confere ao(s) vencedor

(es) qualquer direito a contratar com a Administração. Note- se que a

execução do projeto escolhido será objeto de outra licitação, já em

qualquer das outras modalidades, para a consecução do objeto, nos

moldes da proposta vencedora do primeiro certame.

3.5 – Leilão: é a modalidade de licitação, prevista no §5o do artigo 22 e

no artigo 53, utilizada para a venda de bens móveis e semoventes e, em

casos especiais, também de imóveis (art. 19, III).

Há dois tipos de leilão: o comum , que só pode ser efetuado por

um leiloeiro oficial, se houver e é regulamentado por legislação federal

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pertinente 39, mas as condições de sua realização poderão ser

estabelecidas pelo órgão interessado; e o administrat ivo que é utilizado

para a venda de mercadorias apreendidas como contrabando ou

“esquecidas” nas alfândegas, nos armazéns ferroviários ou nas

repartições públicas, cujas normas são também regulamentadas pela

administração interessada.

3.6 – Pregão: é a mais nova modalidade de licitação, surgida com o

advento da Medida Provisória no 2.026, editada em 04 de maio de 2000,

cuja utilidade dá- se para a aquisição de bens e serviços comuns40,

qualquer que seja o valor estimado para a contratação, em que ocorre,

durante a sessão, oferecimento de propostas e lances em sessão pública,

sendo destinada unicamente a órgãos da Administração Pública Federal.

Deverá ser designado um servidor, chamado de pregoeiro, para conduzir

a licitação, dispensando- se, portanto, a Comissão, necessária em todas

as outras modalidades.

4 – TIPOS DE LICITAÇÃO

Em seu artigo 45, §1o, a Lei 8.666/93 estabeleceu 04

(quatro) tipos de licitação para a adoção em qualquer modalidade, exceto

39 Decretos 21.981, de 19/10/32, que regulamenta a profissão de leiloeiro e o 22.427,de 01/02/33, que altera o anterior

40 São aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamentedefinidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado (art. 1o , §1 o ). Essadefinição é insuficiente, mas pode- se entendê- la como todos aqueles que não estejamcompreendidos no artigo 13 da Lei 8.666/93 e que não exijam maior qualificação doexecutor para a sua consecução.

# 68 / 111 #

no concurso, não podendo a Administração adotar outro tipo que não um

dos previstos na legislação competente (art. 45, §5o), nem tampouco

combinar dois ou mais tipos (licitação híbrida ). São eles: menor preço ;

melhor técnica ; técnica e preço e maior lance ou oferta . A não

referenciação ao tipo de licitação proposta no ato convocatório acarreta a

nulidade do certame, embora haja entendimento que esta situação atrai o

tipo menor preço . Em seguida discorreremos sobre cada uma das

espécies admitidas em lei.

4.1 – Menor preço: nesse tipo de licitação deve- se levar em conta no

julgamento das propostas o fator preço nominal como critério

determinante da proposta vencedora, depois de ser observado o

atendimento a todas as exigências do edital, inclusive no que disser

respeito à excessibilidade ou inexeqüibilidade de seus valores.

Corrobora com esse entendimento o Prof. Carlos Ari Sundfeld quando diz:

“Em suma: o menor preço é não o numericamente inferior, mas o

que, sendo- o, ao mesmo tempo apresenta - se como justo, porque

compatível com o do mercado, e exeqüível, por permit i r a fiel e

integral execução do objeto contratado ”41.

O edital referente à licitação de menor preço não poderá

estabelecer normas diversas para avaliação do preço final, por ser este

fator um critério objetivo e suficiente para a apreciação das propostas.

Porém, nem sempre o preço nominalmente mais baixo é o menor preço.

É o que inferimos da combinação do estabelecido nos artigos 43, V, 44,41 “Licitação e Contrato Administrativo”, Rio de Janeiro, 1994, pág 150

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caput e §2o e 45,

permitindo- nos constatar que o edital pode prever critérios e fatores a

serem considerados na avaliação das propostas (prazo de entrega, prazo

para pagamento, etc.). Neste caso, o julgamento deverá ser baseado na

análise ao atendimentos das exigências constantes do ato convocatório e

da oferta do menor preço, conjugando- se estes dois fatores.

A classificação das propostas dar- se- á única e exclusivamente pela

ordem crescente dos valores constantes das mesmas, ou seja, será

aclamada vencedora a proposta de menor preço nominal. Caso haja

empate entre as propostas, optou o legislador pelo sorteio em ato público

(art. 45, §2o), para o qual deverá haver prévia comunicação aos licitantes

habilitados.

4.2 – Melhor técnica: consoante o disposto no artigo 46, caput , esse

tipo consagra a sua utilização quando de trabalhos de caráter de

predominância intelectual, com especificidade nos serviços técnicos

profissionais especializados, elencados no artigo 13 da Lei 8.666/93.

Poderá ser adotado, também, para casos excepcionais, em contratações

cujo fito é o fornecimento de bens ou a execução de obras e serviços de

grande vulto, que dependam de sofisticada teconologia e de domínio

restrito, desde que praticados por profissionais de reconhecida

qualificação e justificada a necessidade de sua utilização pela entidade

promotora do evento. Deverá o edital estabelecer fatores e critérios

objetivos de julgamento pelos quais os primeiros deverão ser avaliados,

# 70 / 111 #

bem como a nota mínima a ser auferida pelas propostas técnicas dos

participantes, além do preço máximo que a Administração se propõe a

pagar por aquele objeto (artigo 46, §1o, I e II).

As propostas técnicas, classificadas com a observância da nota

mínima estabelecida como critério de aprovação das mesmas, serão

ordenadas de forma decrescente, isto é, a de primeiro lugar será a que

obtiver nota maior e assim sucessivamente. Nesse tipo, acresce- se mais

uma fase às comumente praticadas, a de avaliação das propostas

técnicas. Após essa fase, será processado o julgamento das propostas de

preços, cuja comissão deverá declarar classificadas todas as propostas

em que os valores não extrapolarem o fixado no edital ou carta- convite,

conjugando- se esses dois fatores (propostas técnicas e comerciais) para

declarar- se o vencedor, através da ponderação de pesos matemáticos,

previamente fixados no edital.

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Equivocou- se o legislador ao utilizar- se de tal procedimento, uma

vez que, ao restringir sua utilização para a contratação de serviços de

natureza intelectual, esqueceu- se que quando o objeto da licitação

constituir - se de um serviço, os custos desses serviços estarão

diretamente interligados com a técnica e os equipamentos utilizados,

valendo- se dizer que quanto mais apurada for a técnica e seus

instrumentos de efetivação dos serviços, maior será o preço final das

propostas. Assim, apesar de conseguir o melhor preço, a Administração

poderá contratar com um licitante de capacidade técnica inferior,

prejudicando, destarte, a relação custo- benefício e, por conseguinte, a

obtenção da proposta mais vantajosa que se é pretendida.

4.3 – Técnica e preço: estabelecida sua utilização nos artigos 45, §4o e

46, caput, este tipo tem restringida sua participação unicamente à

contratação de bens e serviços de informática e à de serviços cujo

predomínio seja de natureza eminentemente intelectual, não

especificados no artigo 13 do Estatuto. Exceção feita à contratação de

bens e serviços de informática é no tocante à faculdade de que dispõe a

Administração de adotar outro tipo de licitação (menor preço ou melhor

técnica) quando for efetuada através da modalidade convite. É o que se

depreende da combinação do artigo 45, §4o, da Lei 8.666/93 com o

artigo 10, §3o, do Decreto no 1.070, de 02 de março de 1994. Pode- se,

também, mediante expressa autorização e justificação por parte da maior

autoridade promotora do certame, utilizá- lo para as contratações de

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fornecimento de bens e execução de obras e serviços de grande vulto42,

que dependam de sofisticada tecnologia e domínio restrito, obedecidas

as condições estabelecidas em lei, ao invés do critério de menor preço,

que é a regra geral.

Nesse tipo de licitação procede- se da mesma forma ao da de

melhor técnica quanto às fases a serem realizadas. Em número de três,

são elas: habil i tação , propostas técnicas e propostas de preço, das

quais falaremos adiante. Para que o participante seja considerado apto a

participar da fase seguinte, é imprescindível que ele tenha logrado êxito

na anterior.

Conforme redação do §1o do artigo 46 da Lei de Licitações, o seu

inciso II não se aplica a esse tipo de licitação, somente à do tipo técnica .

Assim, não poderão constar do respectivo edital o valor mínimo para a

técnica e o valor máximo para o preço. O julgamento das propostas

deverá basear- se nos fatores e critérios previamente estabelecidos no

edital. Após essa fase, serão apreciadas as propostas de preço, devendo

ser declarado vencedor aquele que obtiver a maior nota, calculada por

meio da média ponderada das valorizações das propostas técnicas e de

preço, que deverão estar de acordo com as formulações do ato

convocatório.

42 São aquelas em que os valores estimados para a consecução do objeto excederem em25 (vinte e cinco) vezes o limite estabelecido para a concorrência de obras e serviços deengenharia, isto é, valores superiores a R$ 37.500.000,00 (trinta e sete milhões equinhentos mil reais)

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4.4 – Maior lance ou oferta : esse tipo de licitação é utilizado

especificamente para casos de alienação de bens ou concessão de direito

real de uso, onde

sagra- se vencedor aquele que oferecer o maior lance (leilão ) ou a maior

oferta (convite ou concorrência ) (art. 45, §1o).

Para a concessão de direito real de uso, compra ou alienação de

bens imóveis, deve ser procedida a licitação na modalidade concorrência,

independentemente do valor da contratação (art. 23, §3o). Ressalte- se,

contudo, que a alienação de bens imóveis cuja aquisição tenha se

derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderá

ser efetuada, também, por meio de leilão (art. 19, III).

5 – FASES DA LICITAÇÃO

O certame licitatório é composto de 08 (oito) fases distintas,

subdividas em fase interna e fase externa , e o proponente só poderá

participar da seguinte após o exaurimento desta e caso seja considerado

apto na anterior. Caso não esteja apto a continuar no certame, poderá

retirar os envelopes apresentados. Na hipótese do partícipe

desclassificado se insurgir quanto à decisão da Comissão, poderá ele se

utilizar da interposição do recurso cabível, só se passando à fase

posterior após a devida apreciação do mesmo, pois o recurso tem efeito

suspensivo.

São estas as fases: procedimento (fase interna ); audiência

pública ; edital ou convite de convocação dos interessados ;

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recebimento da documentação e das propostas ; habili tação dos

licitantes ; julgamento das propostas ; adjudicação e homologação

(todos da fase externa ).

5.1 – Procedimento : o procedimento da licitação tem seu início no órgão

interessado, com a abertura do processo administrativo correspondente,

em que a autoridade competente determina sua realização, define o seu

objeto e indica a fonte de recurso da despesa.

5.2 – Audiência Pública: esta fase somente é utilizada quando o

montante estimado para determinada licitação ou conjunto de licitações

sucessivas ou simultâneas43 ultrapassar em cem vezes o valor previsto

para a concorrência de obras e serviços de engenharia, montante que

hoje importa em R$ 150.000.000,00 (cento e cinqüenta milhões de reais).

Esta audiência tem como escopo a divulgação da licitação pretendida,

tendo como objetivo primordial consultar a população interessada da sua

conveniência. Deverá ser divulgada nos mesmos meios utilizados para a

publicação do edital e realizada com a antecedência mínima de 15

(quinze) dias úteis da publicação daquele e divulgada previamente até 10

(dez) dias úteis de sua realização (art. 39).

43 Simultâneas são as que, tendo objeto semelhante, suas realizações se efetivamem intervalos não superiores a 30 (trinta) dias e sucessivas são aquelas de objetosemelhante, cujo edital for publicado antes de decorridos 120 (cento e vinte) dias dotérmino das obrigações previstas na licitação anterior

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5.3 – Edital : ele é o instrumento pelo qual a Administração torna pública

a abertura da respectiva licitação, firma as condições a serem atendidas

pelos participantes e convoca- os a apresentarem suas propostas. Age

como lei interna da licitação e vincula inteiramente a Administração

promotora do evento e os proponentes.

A divulgação do edital é obrigatória e dá- se através da imprensa

oficial e/ou particular, facultando a lei apenas a publicação do ato

convocatório em resumo

(art. 21).

Para cada uma das modalidades há prazo de convocação prévia44 e

deve ser observado, sob pena de invalidação do edital, desde que se

comprove a impossibilidade de elaboração da(s) proposta(s) no

interregno estabelecido pelo órgão licitante.

A fim de propiciar ampla fiscalização quanto à lisura do edital,

estabeleceu a lei que qualquer cidadão é parte legítima para impugnar o

edital que presume em desacordo com a lei (artigo 41, §1o), no prazo de

até 05 (cinco) dias úteis anteriores à data de abertura dos envelopes de

habilitação.

Na hipótese do indeferimento do pleito, o insurgente poderá

representar ao Tribunal de Contas (artigo 113, §1o).

Ao licitante, também, é facultado impugnar o edital por falhas ou

irregularidades constatadas, até o segundo dia útil anterior ao da

abertura dos envelopes de habilitação, nas concorrências ou até o

conhecimento das propostas nas demais modalidades. Porém, se não44 V. págs 57 a 61 retro

# 76 / 111 #

houver qualquer manifestação neste sentido, no prazo assinalado,

decairá ele do direito à impugnação do ato convocatório.

5.4 – Recebimento da documentação e das propostas: este fato

compõe o segundo ato externo da licitação, com que se inicia a fase de

habilitação dos licitantes. Caracteriza- se pela abertura dos envelopes de

documentação45 , referentes à fase de habilitação e das propostas, pelo

exame de sua regularidade quanto à forma, devendo ser sempre efetuado

em ato público e formal.

5.5 – Documentação: o envelope de documentação deve ser recebido

inteiramente lacrado, distinto do das propostas, cuja abertura do

primeiro há de anteceder à abertura dessas.

Os documentos exigidos no edital e apresentados na fase de

habilitação poderão ser originais, na forma de publicação na imprensa

oficial ou cópia autenticada, dispensando o reconhecimento de firma e

constantes da relação dos artigos 27 a 31 do Estatuto.

5.6 – Propostas: devem ser apresentadas em 02 (duas) vias,

em envelope(s) diverso(s) do de documentação e igualmente lacrado(s),

na mesma sessão em que ocorrer a entrega do envelope de habilitação,

devendo o(s) envelope(s) da(s) proposta(s) permanecer(em) inviolável(eis)45 “É o conjunto dos comprovantes da personalidade jurídica, da capacidade

técnica, da idoneidade financeira e da regularidade fiscal, itens exigidos dosinteressados para habilitarem- se na licitação.” – V. Meirelles, Hely Lopes, “DireitoAdministrativo Brasileiro”, Malheiros Editores, SP, 25a Edição, 2000, pág 272 – arts. 27 a31 da Lei 8.666/93

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até a sessão de abertura do(s) mesmo(s). Caracterizam- se pelo

oferecimento de valores (proposta comercial) e especificações técnicas

(proposta técnica), por escrito, necessários à consecução do objeto

requerido pela Administração, indicando, o proponente, a maneira pela

qual pretende realizá- lo, cujas especificações devem estar de acordo com

as formulações constantes do edital. Após abertas e conhecidas as

propostas, estas vinculam o seu formulador, quanto a seus termos,

desde a aceitação da mencionada proposta pela Administração até o

término do prazo de sua validade. Ocorre que apenas vincula o

proponente e não a Administração, como anteriormente comentamos.

Não é permitido ao proponente modificar sua proposta já a tendo

entregue à Administração, mas pode resgatá- la antes da abertura do

respectivo envelope, porém a Lei 8.666/93 só permite a sua retirada por

motivo justo e em conseqüência de fato superveniente, desde que aceito

pela Comissão (art. 43, §6o).

Após conhecida a proposta formulada, esta obriga o seu

proponente a seus termos, sob pena de aplicação de sanções

administrativas e a devida ação indenizatória correspondente; não sendo

ele o vencedor, e somente após a fase de homologação 46, ficará

desobrigado ao cumprimento dela, proposta, exceção feita quando há

previsão no edital de validade da oferta por prazo determinado, para

eventual substituição de vencedor desistente.

Na elaboração das propostas, os licitantes deverão atender a todas

as formulações constantes do ato convocatório, sob pena de46 V. item 5.9, págs. 72/73

# 78 / 111 #

desclassificação da(s) respectiva(s) proposta(s), não podendo o órgão

licitante exigir além ou aquém do estabelecido no edital ou na carta-

convite, inclusive no tocante à composição dos preços, não podendo ser

superiores aos valores estimados, nem inexeqüíveis47.

5.7 – Habilitação: é a manifestação do órgão julgador, após o devido

exame da documentação apresentada, tempestivamente, pelos

proponentes quanto aos seus requisitos pessoais48, que pode acarretar

duas situações: habili tação e inabil i tação de licitante por não

atendimento às formulações do edital, ocasionando a impossibilidade do

mesmo continuar participando do certame. Esta decisão terá que ser

lavrada na devida ata, bem como todas as outras decisões proferidas pela

Comissão. Tem como objetivo avaliar se o licitante dispõe de capacidade

para contrair direitos e obrigações, inerentes à aptidão de pessoa física

ou jurídica regulares, com competência para praticar atos de vontade,

caso se sagre vencedor. Ela atribui aos que dela participam a qualidade

jurídica de ofertantes e o direito ao exame de suas propostas. O

proponente é considerado habilitado quando demonstra possuir os

requisitos mínimos de capacidade jurídica, capacidade técnica,

idoneidade econômico- financeira, regularidade fiscal exigidos no edital e

ao previsto no artigo 7o, XXXIII da CF/88; ao contrário, é inabilitado

quando não lograr êxito em tal pretensão.

47 São aqueles em que, comprovadamente, os custos dos insumos e dos índices deprodutividade são incoerentes com os de mercado e incompatíveis com a perfeitaexecução do objeto do contrato, sendo economicamente inviáveis.

48 V. Nota de Rodapé, item 5.4, à pág. 68

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Após o encerramento da fase de habilitação, com a conseqüente

divulgação do resultado e, abertas as propostas, não poderá a

Administração desclassificar qualquer concorrente anteriormente

habilitado por motivo relacionado a essa fase, exceção quando da

ocorrência de fato superveniente comprovado e aceito pela Comissão

(artigo 44, §5o).

Observe- se que não se deve confundir essa fase com a de

julgamento, uma vez que esta visa ao aspecto formal e aquela à pessoa

do proponente. Após a devida análise da documentação, a decisão é

proferida e encerra- se a fase de habilitação, passando à fase seguinte

somente os partícipes considerados habilitados, ou seja, aqueles que

atenderam às exigências do edital. Ato contínuo, aos inabilitados serão

devolvidos os seus respectivos envelopes. O recurso cabível para esta

fase tem efeito suspensivo, conforme o estabelecido no artigo 109, §2o.

5.8 – Julgamento : ocorre quando há o confronto entre as propostas e

após a fase de habilitação, em sessão pública, classificando- se as

propostas e escolhendo- se os vencedores, ao qual será adjudicado o

objeto do certame. O julgamento deve ser regular, isto é, com a estrita

observância às normas legais pertinentes e aos termos do edital, já que é

um ato vinculado e não discricionário.

Depois de abertas as propostas, devem ser devidamente rubricadas

pelas partes e lidas em ato público, passando- se à análise de seus

teores, análise esta que poderá ser efetuada imediatamente a seguir, mas

# 80 / 111 #

normalmente realiza- se em data diversa, para que aos julgadores seja

dada a necessária tranqüilidade na apreciação das mesmas.

No julgamento pode se proceder de duas maneiras: considerar- se-

á desclassificada a proposta, com a sua conseqüente eliminação do

certame, por desconformidade com as exigências estabelecidas no edital

ou convite ou por sua manifesta inexeqüibilidade de preço49 ou será

considerada classificada, devendo ser adjudicado o seu objeto àquele

proponente que melhor atendeu às exigências do edital, observando- se,

para tanto, no seu julgamento, o tipo de licitação50 cabível àquele

certame.

5.9 – Homologação: após a classificação das propostas, a Lei

estabeleceu que a Comissão deverá enviar o resultado à autoridade

competente para a sua respectiva homologação. Entende- se como

homologação o ato de controle pelo qual a autoridade competente

confirma a classificação das propostas, consignada no julgamento das

mesmas pela Comissão competente, adjudicando- se, após, o objeto da

licitação ao proponente vencedor. A autoridade competente que proceder

49 “Art. 48 – Serão desclassificadas: ... II – propostas com valor global superior ao limiteestabelecido ou com preços manifestamente inexeqüíveis, assim considerados aquelesque não venham a ter demonstrada sua viabilidade através de documentação quecomprove que os custos dos insumos são coerentes com os de mercado e que oscoeficientes de produtividade são compatíveis com a execução do objeto do contrato,condições estas necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação; §1o –Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo, consideram- se manifestamenteinexeqüíveis, no caso de licitação de menor preço, para obras e serviços deengenharia as proposta cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) domenor dos seguintes valores: a) média aritmética dos valores das propostassuperiores a 50% (cinquenta por cento) do valor orçado pela administração, ou; b)valor orçado pela administração...”

50 V. item 4 às págs. 61 a 66

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à homologação deverá ser hierarquicamente superior à Comissão

julgadora.

Da autoridade poderá emanar um dos três comandos possíveis:

confirmação do julgamento, com a conseqüente homologação do

resultado; retificação do resultado do julgamento, em virtude de eventual

sanável irregularidade observada ou anulação do julgamento ou de todo o

procedimento licitatório, se forem verificadas irregularidades impossíveis

de serem sanadas, presentes em qualquer fase da licitação.

Após a homologação, a autoridade que a efetuou passa a ser

responsável perante terceiros por todas as conseqüências e efeitos

decorrentes da licitação, pois com a sua efetivação (da homologação)

ocorre transferência automática de responsabilidade de todos os atos

emanados da Comissão, durante todo o procedimento licitatório, para a

autoridade superior, pois com a homologação do resultado, ela,

autoridade ratifica todos os atos da Comissão, tornando- os válidos.

Qualquer que seja a decisão da autoridade superior acerca da

homologação, esta deverá ser lavrada em ata e publicada na imprensa

anteriormente utilizada para a divulgação dos outros atos, a fim de

desencadear a contagem de prazo para o eventual recurso, porventura

cabível. Cabe salientar que esse comportamento deverá ser adotado em

qualquer decisão proferida pela Comissão.

5.10 – Adjudicação: é o ato pelo qual se atribui ao vencedor o objeto do

certame para a subseqüente efetivação do contrato, que deverá ocorrer

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no prazo estabelecido no edital. Ela acontece concomitantemente à fase

de homologação, uma vez que homologa- se o resultado do julgamento e

adjudica- se imediatamente o objeto da licitação ao proponente vencedor

no mesmo ato administrativo. A adjudicação produz os seguintes efeitos

jurídicos para as partes: a) a aquisição, pelo vencedor, do direito de

contratar com a Administração nos termos em que efetuou sua(s)

proposta(s); b) a vinculação do adjudicatário a todas as regras

estabelecidas no edital e às formuladas em sua(s) proposta(s); c) a

aplicação das penalidades estabelecidas no edital e nas normas legais,

caso não celebre o contrato no prazo e condições estabelecidos; d) o

impedimento de a Administração contratar o objeto licitado com outrem

que não o vencedor, salvo nas situações permitidas em lei; e e) a

liberação dos licitantes vencidos de todos os encargos da licitação,

inclusive devolvendo- se os documentos e as garantias oferecidas, salvo

se obrigados a aguardar a efetivação do contrato por disposição legal ou

do edital.

6 – OBRIGATORIEDADE, DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO

6.1 – Obrigatoriedade de licitação

A partir da promulgação da Carta Magna em vigor, a licitação

de obras, serviços, compras e alienações passou a ser uma exigência

para toda a Administração Pública Direta, Indireta e Fundacional, em toda

# 83 / 111 #

a esfera de governo e em qualquer dos Poderes, salvo exceções previstas

em lei.

A expressão obrigatoriedade de licitação tem dois

significados, tanto podendo ser a compulsoriedade da licitação em geral,

como também a obrigatoriedade de aplicação da modalidade de licitação

prevista em lei e cabível à espécie, pois não pode a Administração

utilizar- se de modalidade mais simples quando, para o caso, se exige a

mais complexa em virtude do objeto, ou o emprego desta normalmente

mais onerosa, quando o objeto do procedimento licitatório não a

comporta. O saudoso Hely Lopes Meirelles completa o entendimento com

o seguinte comentário: “Somente a lei pode desobrigar a

Administração, quer autorizando a dispensa de licitação, quando

exigível, quer permit indo a substi tuição de uma modalidade por

outra (art. 23, §§3 o e 4o)”51.

Ora, se a Constituição exige como regra de procedimento a

licitação e o Estatuto regulamentador elenca as hipóteses de sua

dispensabilidade, evidente nos parece que consagrou a mesma norma

constitucional uma interpretação absolutamente restritiva e taxativa das

hipóteses

infra- constitucionais, isto é, não possibilita a previsão extensiva de novos

casos, limitando- os apenas aos previsto na lei ordinária, que só a União

51 Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, SP, 25a Edição, 2000, pág. 260

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pode alterar, na forma da lei, seja acrescentando, seja retirando hipóteses

de dispensa previstas.

Somente poderão ser licitados objetos que possam ser

fornecidos por mais de uma pessoa, já que o pressuposto básico da

licitação é a possibilidade de competição. Havendo esse pressuposto, é

obrigatória a licitação.

Essa exigência de obrigatoriedade de licitação tem como

objetivo obrigar a Administração a proceder à licitação, sempre que se

apresentar a possibilidade de confronto entre duas ou mais propostas, a

fim de propiciar a possibilidade de escolha da proposta mais vantajosa

aos interesses públicos.

A norma constitucional indica que, havendo possibilidade de

concorrência, sem prejuízo ao interesse público, deverá haver licitação e

somente, excepcionalmente, a dispensa ou a inexigibilidade, previstas na

legislação vigente, deverão ser aplicadas. Tais situações, contudo,

configuram- se em exceções à regra geral, sendo, portanto, via de regra,

a licitação obrigatória. A licitação é regra; a contratação direta, exceção.

6.2 – Dispensa de licitação

# 85 / 111 #

As hipóteses de dispensa de licitação estão previstas na

legislação ordenadora da matéria, conforme o estatuído no art. 37, XXI,

da Lei Maior. Assim, a própria Constituição restringiu as exceções à

obrigatoriedade de licitar, àquelas constantes da Lei 8.666/93,

estabelecendo quando a Administração pode ou deve deixar de realizar

licitação, tornando- a dispensada , dispensável ou inexigível .

Cumpre- nos ressaltar que na maioria das hipóteses de

dispensa, salvo exceções previstas em lei, é obrigatória a justificação de

sua utilização.

6.2.1 – Licitação dispensada: é aquela que a própria lei estabelece

como tal e é utilizada na alienação de bens públicos (artigo 17, I e II),

tendo como exigências a subordinação de sua dispensa ao interesse

público, a justificação para a referida dispensa e a prévia avaliação do

valor do bem. A Lei previu as seguintes hipóteses de dispensa:

“Artigo 17 – A alienação de bens da Administ ração Pública,subordinada à existência de interesse público devidamentejusti f icado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintesnorma:I – quando imóveis, dependerá de autorização legislat iva paraórgãos da administração direta e entidades autárquicas efundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais,dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade deconcorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

a) dação em pagamento;b) doação, permit ida exclusivamente para outro órgão ou entidade da

Administração Pública, de qualquer esfera de governo;c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisi tos constantes do

inciso X do art. 24 desta Lei52;d) investidura;

52 V. pág 79

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e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, dequalquer esfera de governo;

f) alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissãode uso de bens imóveis construídos e destinados ou efetivamenteutil izados no âmbito de programas habitacionais de interessesocial, por órgãos ou entidades da administração públicaespecif icamente criados para esse fim;II – quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação,dispensada esta nos seguintes casos:

a) doação, permit ida exclusivamente para fins de uso de interessesocial, após avaliação de sua oportunidade e conveniência sócio -econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação;

b) permuta, permit ida exclusivamente entre órgãos ou entidades daAdministração Pública;

c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada alegislação específica;

d) venda de títulos, na forma da legislação pert inente;e) venda de bens produzidos ou comercial izados por órgãos ou

entidades da Administração Pública, em virtude de suas finalidades;f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou

entidades da Administração Pública, sem uti l ização previsível porquem deles dispõe.§ 1o – Os imóveis doados com base na alínea “b” do inciso I desteartigo, cessadas as razões que justi f icaram a sua doação, reverterãopatrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua alienação pelobeneficiár io.§ 2o – A Administração poderá conceder direito real de uso de bensimóveis, dispensada licitação, quando o uso se destina a outroórgão ou entidade da Administ ração Pública.§ 3o – Entende- se por investidura, para os fins desta lei:I – a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros 53 de árearemanescente ou resultante de obra pública, área esta que se tornarinaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao daavaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% (cinqüenta porcento) do valor constante da alínea “a” do inciso II do artigo 2354

desta lei;II – a alienação, aos legít imos possuidores diretos ou, na faltadestes, ao Poder Público, de imóveis para fins residenciaisconstruídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétr icas,desde que considerados dispensáveis na fase de operação dessasunidades e não integrem a categoria de bens reversíveis ao final daconcessão....”

53 Imóveis limítrofes54 De acordo com o citado artigo, o valor referência é de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais)

# 87 / 111 #

6.2.2 – Licitação dispensável: é toda aquela que a Administração pode

dispensar, se assim lhe aprouver, por razões de conveniência e

oportunidade, desde que prevista a hipótese em lei. Neste caso, a

entidade obrigada a licitar tem uma faculdade, não uma obrigação.

Desse modo, para que haja dispensa de licitação dois são os

fundamentos exigidos pela Constituição Federal: avaliação da devida

adequação do fato à previsão enumerada na legislação ordinária que a

caracterizou como dispensável; e uma vez existindo tal adequação,

verificação de análise de ocorrência de conveniência e oportunidade da

Administração para o afastamento do procedimento licitatório. A Lei

enumerou 24 (vinte e quatro) casos (artigo 24, I a XXIV), desta forma:

“Artigo 24 – É dispensável a licitação:I – para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez porcento) do limi te previsto na alínea “a”, do inciso I do artigoanterior 55, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obraou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e nomesmo local que possam ser realizadas conjunta econcomitantemente;II – para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento)do limite previsto na alínea “a”, do inciso II do artigo anterior 56 epara alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não serefiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação demaior vulto que possa ser realizada de uma só vez;III – nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem;IV – nos casos de emergência ou de calamidade pública, quandocaracterizada urgência de atendimento de situação que possaocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras,serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, esomente para os bens necessários ao atendimento da situaçãoemergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviçosque possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento eoitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrênciada emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dosrespectivos contratos;

55 Valor referência: R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais)56 Valor referência: R$ 80.000,00 (oitenta mil reais)

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V – quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta,justi f icadamente, não puder ser repetida sem prejuízo para aAdministração, mantidas, neste caso, todas as condiçõespreestabelecidas;VI – quando a União tiver que intervi r no domínio econômico pararegular preços ou normal izar o abastecimento;VII – quando as propostas apresentadas consignarem preçosmanifestamente superiores aos praticados no mercado nacional, ouforem incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiaiscompetentes, casos em que, observado o parágrafo terceiro doartigo 48 desta Lei e, persistindo a situação, será admit ida aadjudicação direta dos bens ou serviços, por valor não superior aoconstante do registro de preços, ou dos serviços;VIII – para a aquisição, por pessoa jurídica de direito públicointerno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ouentidade que integre a Administração Pública e que tenha sidocriado para esse fim específico em data anterior à vigência destaLei, desde que o preço contratado seja compatível com o praticadono mercado;IX – quando houver possibi l idade de comprometimento dasegurança nacional, nos casos estabelecidos em decreto doPresidente da República, ouvido o Conselho de Defesa Nacional;X – para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimentodas finalidades precípuas da administração, cujas necessidades deinstalação e localização condicionem a sua escolha, desde que opreço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliaçãoprévia;XI – na contratação de remanescente de obra, serviço oufornecimento, em conseqüência de rescisão contratual, desde queatendida a ordem de classif icação da licitação anterior e aceitas asmesmas condições oferecidas pelo licitante vencedor, inclusivequanto ao preço, devidamente corrigido;XII – nas compras de hort i f ru t igranjeiros, pão e outros gênerosperecíveis, no tempo necessário para a realização dos processolicitatór ios correspondentes, realizadas diretamente com base nopreço do dia;XIII – na contratação de insti tuição brasileira incumbida regimentalou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimentoinsti tucional, ou de insti tu ição dedicada à recuperação social depreso, desde que a contratada detenha inquestionável reputaçãoético- profissional e não tenha fins lucrativos;XIV – para a aquisição de bens ou serviços nos termos de acordointernacional específico aprovado pelo Congresso Nacional, quandoas condições ofertadas forem manifestamente vantajosas para oPoder Público;XV – para a aquisição ou restauração de obras de arte e objetoshistóricos, de autenticidade certi f icada, desde que compatíveis ouinerentes às finalidades do órgão ou entidade;

# 89 / 111 #

XVI – para a impressão dos diários oficiais, de formuláriospadronizados de uso da administração, e de edições técnicasoficiais, bem como para prestação de serviços de informática apessoa jurídica de direito público interno, por órgãos ou entidadesque integrem a Administ ração Pública, criados para esse fimespecífico;XVII – para a aquisição de componentes ou peças de origemnacional ou estrangeira, necessários à manutenção deequipamentos durante o período de garantia técnica, junto aofornecedor original desses equipamentos, quando tal condição deexclusividade for indispensável para a vigência da garantia;XVIII – nas compras ou contratações de serviços para oabastecimento de navios, embarcações, unidades aéreas ou tropas eseus meios de deslocamento quando em estada eventual de curtaduração em portos, aeroportos ou localidades diferentes de suassedes, por motivo de movimentação operacional ou deadestramento, quando a exigüidade dos prazos legais pudercomprometer a normal idade e os propósitos das operações e desdeque seu valor não exceda ao limite previsto na alínea “a” do inciso IIdo artigo 23 57 desta Lei;XIX – para as compras de material de uso pelas Forças Armadas,com exceção de materiais de uso pessoal e administrat ivo, quandohouver necessidade de manter a padronização requerida pelaestrutura de apoio logístico dos meios navais, aéreos e terrestres,mediante parecer de comissão insti tuída por decreto;XX – na contratação de associação de portadores de deficiênciafísica, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por órgãosou entidades da Administração Pública, para a prestação deserviços ou fornecimento de mão- de- obra, desde que o preçocontratado seja compatível com o praticado no mercado;XXI – para a aquisição de bens destinados exclusivamente apesquisa científ ica e tecnológica com recursos concedidos pelaCAPES, FINEP, CNPq ou outras insti tu ições de fomento a pesquisacredenciadas pelo CNPq para esse fim específico;XXII – na contratação do fornecimento ou suprimento de energiaelétrica com concessionário, permissionário ou autorizado, segundoas normas da legislação específica;XXIII – na contratação realizada por empresa pública ou sociedadede economia mista com suas subsidiár ias e controladas, para aaquisição ou alienação de bens, prestação ou obtenção de serviços,desde que o preço contratado seja compatível com o praticado nomercado; XXIV – para a celebração de contratos de prestação de serviços comas organizações sociais, qualif icadas no âmbito das respectivasesferas de governo, para atividades contempladas no contrato degestão.

57 Valor referência: R$ 80.000,00 (oitenta mil reais)

# 90 / 111 #

Parágrafo único: Os percentuais referidos nos incisos I e II desteartigo, serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviçoscontratados por sociedade de economia mista e empresa pública,bem assim por autarquia e fundação quali f icadas, na forma da lei,como Agências Executivas .”

6.2.3 – Licitação inexigível: trata- se de licitação inexigível quando, em

razão da impossibilidade jurídica de se estabelecer competição entre

eventuais interessados, em virtude de proprietário único do bem

desejado (objeto singular) ou notoriamente reconhecido como sendo o

mais capaz de atender às exigências da administração para a consecução

do objeto do contrato (notória especialização) ou, ainda, fornecedor

exclusivo.

a) Objeto singular : são bens que por suas características únicas e

inigualáveis, possuem qualidades individualizadoras, não tendo

produto no mercado que o substitua com a devida eficiência. São

classificados em:

- Singulares em sentido absoluto: é o bem de que só existe

uma unidade.

Ex.: Um selo do qual se emitiu apenas um ou, se emitidos

vários, os demais foram destruídos e só restou apenas um exemplar.

- Singulares em razão de evento externo: é o bem que foi

assim classificado em virtude de sua participação em fato de

relevância excepcional.

# 91 / 111 #

Ex.: A utilização de uma espada em acontecimento histórico

relevante, uma vez que ao objeto aderiu uma qualidade que se

incorporou a ele e o singularizou, isto é, o tornou único.

- Singulares em razão da natureza íntima do objeto: é o bem

cuja realização necessita da interferência de ordem intelectual

do autor.

Ex.: Uma produção intelectual, como um livro de crônica ou

uma obra de arte.

b) Fornecedor exclusivo: assim entendido como o único que reúne

as condições necessárias à plena satisfação do objeto do contrato

(artigo 25, II e III), tido como tal produtor ou vendedor exclusivos,

inviabilizando qualquer tipo de competição, porque não seria lícito

licitar o que não é passível de comparação equânime de preço ou

de qualidade. Cabe acrescentar que, muito embora possam existir

vários objetos equivalentes, os mesmos são oferecidos por uma

única pessoa.

Ressalte- se, ainda, a distinção da exclusividade industrial e

da exclusividade comercial, inserida nas precisas palavras de Hely Lopes

Meirelles58:

“Há que distinguir, todavia, a exclusividade industr ialda exclusividade comercial. Aquela é do produtor privativo no País,esta é a dos vendedores e representantes na praça. Quando setrata de produtor não há dúvida possível: se só ele produz umdeterminado material, equipamento ou gênero, só dele aAdministração pode adquir i r tais coisas. Quando se trata devendedor ou representante comercial já ocorre a possibi l idade deexist irem vários no País, e, neste caso, considera - se a exclusividade

58 Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, SP, 25a Edição, 2000, pág. 265

# 92 / 111 #

na praça de comércio que abranja a localidade da licitação. Oconceito de exclusividade comercial está, pois, relacionado com aárea privativa do vendedor ou do representante do produtor. Para a Administração, a exclusividade do produtor éabsoluta e afasta sumariamente a licitação em qualquer de suasmodalidades, mas a do vendedor e do representante comercial é napraça, tratando - se de convite; no registro cadastral, no caso detomada de preços; no País, na hipótese de concorrência. Considera - se, portanto, vendedor ou representantecomercial exclusivo, para efeito de convite, o que é o único nalocalidade; para tomada de preços, o que é único no registrocadastral; pra concorrência, o que é único no País.”

A exclusividade pode ser absoluta ou relativa . É absoluta

quando no país só há um produtor, empresa ou representante comercial

exclusivo e relativa quando no país há mais de um produtor, empresa ou

representante comercial, mas na praça considerada existe apenas um. A

exclusividade absoluta acarreta inexigibilidade de licitação, porém

poderá ou não ser inexigível a relativa, pois haverá de ser considerada a

praça abrangida, uma vez que poderá existir mais de um produtor,

empresa ou representante comercial dotado de exclusividade naquela

localidade, tornando obrigatória a realização de licitação.

Note- se que a praça comercial é determinada de acordo com

o valor do contrato que se pretende celebrar. É o que se depreende dos

comentários do douto jurista Diógenes Gasparini59. “Assim, se o

montante do ajuste é de convite, a exclusividade do produtor,

empresa ou representante comercial é na localidade em que se

realiza a licitação. Se o valor do contrato pretendido é de tomada

de preços, a exclusividade é no registro cadastral. Se o vulto do

contrato corresponde à concorrência, a exclusividade é no país.59 Direito Administrativo, Editora Saraiva, SP, 1992, pág 326

# 93 / 111 #

Considera - se, em suma, produtor, empresa ou representante

comercial exclusivo, no caso de convite, o que é único na localidade;

no caso de tomada de preços, o que é único no registro cadastral;

no caso de concorrência, o que é único no país.” E completa suas

explanações com o seguinte: “É de suma importância observar que

não basta para legitimar o negócio que o contrato respectivo tenha

sido celebrado com produtor, empresa ou representante exclusivo.

Com efeito, se assim não se entendesse, estar - se- ia dando

preferência a um produtor em detrimento de outros que produzem

bens similares. Seria fácil burlar o princípio da obrigatoriedade da

licitação, dado que todo bem está vinculado a um produtor ou

fabricante, e bastaria que a compra fosse com ele ajustada. Por que

comprar diretamente da General Motors do Brasil um certo veículo

de passageiros se a Volkswagen do Brasil S.A., a Ford do Brasil S.A.

e a Fiat Automóveis S.A. produzem veículos similares? Então, não

será legítima, por exemplo, a compra de um caminhão Mercedes

Benz só porque foi adquir ido diretamente da Mercedes Benz do

Brasil S.A., seu produtor exclusivo, se não se tiver como

pressuposto tratar - se de aquisição destinada: a) a manter a

padronização da frota de veículos de carga; b) a atender a

necessidades específicas do serviço que só podem ser satisfei tas

com vantagens por essa marca de veículo; c) à introdução da

padronização.

# 94 / 111 #

Em todas essas hipóteses, resta claro que a pessoa

obrigada, em tese, a licitar pode no edital indicar a marca do bem

que deseja adquir i r, se não preferir adquir i - lo diretamente do

correspondente produtor. Essa indicação não afronta, como

poderia parecer ao primeiro exame, a vedação contida na parte final

do inc. I do art. 25 do Estatuto. A vedação aí consignada é só para a

escolha arbitrár ia; só é proibida a escolha pela escolha. De sorte

que a indicação da marca é sempre válida quando se deseja: a) dar

continuidade a um dado serviço ou obra em que um produto de

certa marca já foi empregado; b) introduzir a padronização de

marca no serviço; c) manter a padronização de marca; d) atender a

necessidades específicas do serviço ou da obra que só podem ser

satisfeitas com vantagens com produto de certa marca...

Certamente, em qualquer dessa hipóteses, a escolha da

marca deverá estar devidamente justi f icada. As vantagens

administrat ivas, técnicas e econômicas que orientam a adoção de

certa marca com exclusividade devem ser comparadas

criter iosamente com as de outras, de modo a evitar toda e qualquer

tendência de favorecimento de uma em detrimento de outra. A

escolha deve ser unicamente técnica e resultar de estudos, análises,

comparações, experiências, laudos e perícias que comprovem a

superior idade da marca escolhida. Se assim não for, haverá,

seguramente, fraude aos princípios da moralidade administrat iva e

da isonomia. À moralidade administrat iva, porque sempre restará

# 95 / 111 #

a dúvida de honestidade da escolha, e à isonomia, porque se está a

tratar pessoas iguais de modo diferenciado 60 .”

Somente se devidamente justificada, a escolha da marca é

permitida, a fim de se evitar o favorecimento de uns em detrimento de

outros. A escolha deve basear- se em critérios técnicos, resultantes de

estudos, análises, comparações, experiências, laudos e perícias que

possibilitem auferir - se a superioridade da marca escolhida.

c) Contratação de serviços técnicos profissionais especializados:

de acordo com o inciso II do artigo 25, é inexigível procedimento

licitatório para a contratação dos serviços técnicos profissionais

especializados, elencados no artigo 13, com profissionais ou empresas

de notória especialização61, cujo objeto seja de natureza singular, isto é,

“trabalho marcado por características individual izadoras 62”, cujas

características exigidas para a consecução do objeto só sejam

encontradas em uma única pessoa, seja ela física ou jurídica, em virtude

do serviço de tais pessoas terem se sobressaído em relação aos

oferecidos por profissionais do mesmo ramo de atividade e serem

reconhecidos publicamente por sua inigualável capacidade profissional.

60 Págs. 327/32861 Serviços que para serem executados exigem, além das usuais

habilitação técnica e profissional, conhecimentos profundos e reconhecidos na áreade atuação, adquiridos através de cursos de pós- graduação ou de estágios deaperfeiçoamento

62 Mello, Celso Antônio Bandeira de, Licitação, Editora Renovar, SP, 1980, p.19

# 96 / 111 #

Note- se que a singularidade referida não significa que outros não

possam realizar o mesmo serviço. São singulares, porém não são

únicos.

Assim, a singularidade a qual a lei se refere é a singularidade

relevante , isto é, aquela em que comprovado está que dado executor é o

mais indicado para a plena satisfação do objeto pretendido pela

Administração, por suas características individuais e ímpares.

Tais fatores individualizadores deverão repercutir necessariamente

para a maior satisfação do interesse público, conquanto sua reputação

indica ser ele o mais adequado à consecução do objeto.

Se existirem dois ou mais executores altamente capacitados para a

realização do objeto, poderá a Administração exercer o seu poder

discricionário para efetuar a escolha mais compatível aos seus

interesses.

A contratação de serviços técnicos profissionais especializados

será legítima se tal serviço estiver incluído no elenco do artigo 13 e não

será necessária a verificação de viabilidade ou não de competição, caso

comprovada a sua natureza singular63.

Caso haja a viabilidade de competição, para que ocorra a

contratação de qualquer dos serviços profissionais especializados

elencados no artigo 13, é necessária a realização de concurso, com

prévia estipulação de prêmio ou remuneração (art. 13, §1o).

Somente é inexigível a licitação para os serviços técnicos

profissionais especializados que possuam natureza singular, isto é,63 V. item 6.2.3, pág. 81

# 97 / 111 #

aquele profissional ou empresa que seja “portador de uma tal

complexidade que o individualiza e exige, para a sua execução, um

profissional ou empresa de especial quali f icação .”64

Assim, entendemos que não basta o serviço constar da lista do

artigo 13. Tem que dela constar e possuir natureza singular; sem a

conjugação desses dois fatores a licitação é obrigatória (concurso

preferencialmente).

Note- se que a notoriedade referida deve estar estreitamente ligada

ao objeto da contratação, pois não pode pretender um advogado de

notória especialização em Direito Público realizar serviços de engenharia,

já que sua qualificação é em área diversa da da contratação objetivada.

Entende Diógenes Gasparini65 que devemos, também, estipular a

modalidade da licitação de notória especialização, em função do vulto do

contrato que se deseja celebrar. Desta forma, se o valor estimado do

contrato for de convite, o reconhecimento deverá ser na localidade; se de

tomada de preços, é referente aos inscritos no registro cadastral; se de

concorrência, reconhecido no país.

Ressalte- se, por fim, que a lei equiparou o trabalho desempenhado

por profissional de qualquer setor artístico aos serviços técnicos

profissionais especializados. Podem ser contratados diretamente ou

através de seu empresário, mas o essencial para a legitimação de tal

contratação é que o referido artista seja consagrado pela crítica

especializada ou pela opinião pública. Devemos também entender a

64 Gasparini, Diógenes, Direito Administrativo, Editora Saraiva, SP, 2a Edição, 1992, pág.32965 Págs. 330/331

# 98 / 111 #

delimitação geográfica da crítica ou opinião pública em relação à

modalidade de licitação, estabelecida também de acordo com o vulto do

contrato.

Na hipótese de comprovação de ocorrência de superfaturamento

nos processos de dispensa, os responsáveis pelo dano causado à

Fazenda Pública, respondem solidariamente pelo ato (art. 25, §2o).

7 – DOCUMENTAÇÃO EXIGIDA NA FASE DE HABILITAÇÃO

Dá- se, na fase de Habilitação, como anteriormente

comentamos66, o exame da documentação exigida nos artigos 27 a 31 do

Estatuto, a fim de verificar- se a adequação da documentação entregue

pelo licitante, com a solicitada no edital ou carta- convite, devendo

obrigatoriamente haver a expressa manifestação por parte da Comissão

sobre os requisitos pessoais apresentados por cada um dos

participantes. O cumprimento de tais requisitos é essencial à

demonstração de ser ele possuidor de capacidades jurídica, técnica,

idoneidade econômico- financeira e regularidade fiscal condizentes com

o objeto da contratação, bem como ao disposto no artigo 7o, XXXIII67 da

CF/88, requisitos estes estabelecidos no edital ou carta- convite, que

provem ser suficientes à plena satisfação do objeto, desde que previstos

em lei. Não pode o edital estabelecer exigências desproporcionais e

66 V. item 5.7, págs. 70/71 67 Proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre aos maiores de 14 e menores de

18 anos

# 99 / 111 #

descabidas, incompatíveis com a realização do objeto, com o fito de

dificultar a participação no certame, sob pena de invalidação do mesmo.

Somente poderá ser exigida a documentação constante da lei,

porquanto ela é restritiva e não exemplificativa.

À Administração é dada a prerrogativa de dispensar, no todo ou

em parte, a obrigatoriedade de apresentação da documentação de

habilitação exigida em lei, nas modalidades leilão, concurso e convite e

no fornecimento de bens para a pronta entrega.

7.1 – Habilitação jurídica:

cédula de identidade (pessoa física); registro comercial (empresa

individual); ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor

(sociedades comerciais), acrescido de documentos de eleição de

seus administradores, no caso de sociedades por ações;

inscrição do ato constitutivo e prova da legitimidade da diretoria

em exercício (sociedades civis); ato de autorização, quando a

atividade assim o exigir; no caso de empresas estrangeiras,

decreto de autorização para funcionamento no país e prova do

cumprimento ao estabelecido no artigo 7o, XXXIII da CF/88.

7.2 – Regularidade fiscal:

# 100 / 111 #

Prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas - CPF - ou no

Cadastro Geral de Contribuintes - CGC - ; prova de inscrição no

Cadastro de Contribuintes estadual ou municipal, se houver,

relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo

de atividade e compatível com o objeto contratual; prova de

regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal

do domicílio ou sede do licitante; prova de regularidade relativa

à Seguridade Social e ao Fundo FGTS.

7.3 – Qualificação técnica:

Registro ou inscrição na entidade profissional competente;

comprovação de aptidão para desempenho de atividade

compatível com a licitada e indicação das instalações, do

aparelhamento e do pessoal técnico disponíveis para a

realização do objeto, bem como a qualificação de cada um deles;

comprovação de que recebeu os documentos e de que tomou

conhecimento de todas as informações e condições locais para a

consecução do objeto; prova de atendimento ao previsto em lei

especial, caso haja (art. 30, IV).

7.4 – Qualificação econômico- financeira:

Balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último

exercício social; certidão negativa de falência e concordata ou

execução patrimonial, expedida pelo distribuidor do local onde

# 101 / 111 #

reside o proponente; eventualmente garantia, sob qualquer uma

das modalidades (caução em dinheiro ou em títulos da dívida

pública, seguro- garantia e fiança bancária), a critério do

licitante, até o limite de 1% (um por cento) do valor estimado da

contratação; eventualmente relação dos compromissos

assumidos pelo licitante que possam diminuir sua capacidade

operativa ou disponibilidade financeira; eventualmente fixação

de capital mínimo para participação na licitação, até 10% (dez

por cento) do valor estimado do contrato, no caso de compras

para entrega futura e obras e serviços.

# 102 / 111 #

III - CONSIDERAÇÕES FINAIS/SUGESTÕES

É notória a necessidade, mediata ou imediata, de

conservação do meio ambiente e da vida pelas gerações atuais para o seu

próprio proveito e do das futuras gerações, face ao crescimento das

atividades humanas degradadoras do meio ambiente.

Para se tentar coibir a expansão dessas atividades

poluidoras, é de suma importância regrar- se o comportamento da

sociedade, que é o dever do Estado em prol do interesse e bem- estar

coletivos.

O pacto firmado na ECO-92, cujos países signatários

assumiram o compromisso de implementar políticas públicas que

propiciassem a preservação e conservação do meio ambiente, ainda não

foi esgotado na legislação municipal carioca.

# 103 / 111 #

Durante o decorrer deste trabalho tentamos demonstrar o

importante papel que pode exercer a Política de Compras para o

desenvolvimento social urbano de uma localidade e adiante medidas são

sugeridas para direcionar as políticas públicas em busca desse fim.

Com base neste estudo e na redação do artigo 30, IV da Lei

8.666/93, a fim de estimular o atendimento às normas ambientais e de

desenvolvimento sustentável, sugerimos a elaboração de lei(s) em cuja

previsão estabeleça(m) a obrigatoriedade de apresentação de certificação

(ões) de qualidade(s) (ISO 9000 e ISO 14000 ) para licitações de alta

complexidade técnica, devendo haver compatibilidade com o objeto

social e o licitado, a fim de se estimular práticas de preservação do meio

ambiente e que possibilitem, também, o aumento da produtividade.

Através da exigência para a participação em licitações de

contratação de serviço de limpeza e conservação do uso de produtos

biodegradáveis e que não agridam a camada de ozônio, o Município

carioca poderia contribuir para o bem- estar das gerações futuras,

ajudando a preservar, desta forma, bens que não são renováveis.

Por ser licitação tema pertinente ao Direito Administrativo, a

Comissão de Licitação deveria ser integrada por, no mínimo, um bacharel

em direito, escolhido dentre os servidores do órgão licitante, além de

investimento na qualificação técnica de seus membros, através de

# 104 / 111 #

cursos, seminários, etc., a fim de prepará- los adequadamente à função.

A anulação de uma licitação, por equívoco técnico, pode acarretar sérios

prejuízos ao interesse público; daí a necessidade de preparação de seus

membros.

Outra sugestão no tocante à formulação de políticas públicas

de incentivo a atividades autogestionárias (organizações econômicas

populares) é a criação de legislação restritiva que propicie reserva no

mercado das licitações de serviços tidos como de pouca complexidade

técnica para as cooperativas, devendo tal legislação prever políticas de

incentivo ao acesso à qualificação profissional dos cooperados,

propiciando, igualmente, condições de aprimoramento cultural, de

singular necessidade.

Desta forma, o Estado estará incentivando a melhora

qualitativa do seu mercado produtor e da sua mão- de- obra, tornando- os

conscientes do seu papel de atores sociais, propiciando, assim, a

possibilidade de competição de seus produtos no mercado externo,

através do aumento da produtividade e da qualificação de seus

trabalhadores.

Em vista dos benefícios proporcionados por uma Política de

Compras bem definida e estruturada, sugerimos a elaboração pelo

Município do Rio de Janeiro, de uma política baseada em estudos para a

# 105 / 111 #

avaliação de níveis de demanda dos diversos setores da economia

carioca, a fim de obter- se quadro detalhado das suas variações (variação

da atividade econômica de cada setor produtivo), para que se possa

embasar a dita política e estruturar o desenvolvimento econômico local.

E, por fim, a criação de um órgão central de compras, para

as aquisições de materiais de consumo de grande demanda comuns ou

não a todos os órgãos municipais. Haveria, então, a possibilidade de

conseguir- se melhor preço pela grande quantidade a ser comprada de

uma só vez.

Com essas sugestões, esperamos contribuir para o projeto

de desenvolvimento sustentável brasileiro, em andamento.

“Uma importante espécie biológica corre o risco de

desaparecer pela rápida e progressiva liquidação de suas condições

naturais de vida: O HOMEM....

Não mais às transferências ao terceiro mundo de estilos

de vida e hábitos de consumo que arruinem o meio ambiente. Que

se faça mais racional a vida humana. Que se aplique uma ordem

econômica internacional justa. Que se util ize toda a ciência

necessária para o desenvolvimento sustentado sem

contaminação ...” 68

68 Discurso proferido por Fidel Castro na Eco- 92 e traduzido por Diego Tiriba de Renato

# 106 / 111 #

Se o desenvolvimento não se fizer em prol do homem, então

de quem o será?!

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Proposta, Fase, ano 26 no 75 dezembro/fevereiro/98

Proposta, Fase, ano 27 no 78 setembro/novembro/98

Proposta, Fase, ano 28, no 81, junho/agosto/99

Proposta, Os Desafios do Mundo do Trabalho, Fase, ano 26, no 72,março/maio/97

Ribeiro, Luiz César de Queiroz, Transformações da Estrutura Sócio-Espacial: Segmentação e Polarização na Região Metropolitana do Riode Janeiro.Rumos, ano 24, no 167, dezembro/99

Silva, Maria Lais Pereira da, Habitação e Melhoria das CondiçõesAmbientaisSite do BNDES, Desenvolvimento Social, Cooperativas de Catadores dePapel, 04/07/2000

Site do BNDES, Desenvolvimento Social, Cooperativas deTrabalhadores, 04/07 /2000

Site do BNDES, Desenvolvimento Social, Crédito Popular, 04/07/2000

Site do BNDES, Desenvolvimento Social, Ecoturismo, 04/07 /2000

Site do BNDES, Desenvolvimento Social, Kit Profissional, 04/07/2000

Site do BNDES, Desenvolvimento Social, Programa Geração de Empregoe Renda, 04/07 /2000

Site do BNDES, Governo e Sociedade, Desenvolvimento e ações dogoverno local, 04/07 /2000

Site do BNDES, Governo e Sociedade, Incubadora de empresas,04/07/2000Site do BNDES, Governo e Sociedade, Preparando- se para Intervir naEconomia, 04/07 /2000

Site do BNDES, Governo e Sociedade, Regulamentação do ComércioInformal, 04/07/2000

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Valle, Vanice Regina Lírio do, Da Fixação de Preço Máximo comoParâmetro Possível na Avaliação de Aceitabilidade das Propostas, ILCno 52, junho/98.

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Young, Carlos Eduardo, Instrumentos de Política Ambiental: EnfoqueNeoclássico

Zanetti, Lorenzo, Silveira, Cléia, No Caminho da Organização, Fase, 2a

edição

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