Ovaj dokument razvijen je u okviru implementacije projekta pod nazivom „Jaanje ueša malih i srednjih preduzea u sistemu javnih nabavki i kapaciteta lokalnih ugovornih organa u BiH", koji je finansijski podran od strane Vlade Ujedinjenog Kraljevstva.
Monitoring javnih nabavki u Bosni i Hercegovini
Novembar, 2018
Uloga i vrste monitoringa .................................................................................................................... 6
Akteri i njihove uloge u monitoringu ................................................................................................. 8
Pravilnik o praenju postupaka javnih nabavki Agencije za javne nabavke ................................. 9
Rezultati monitoringa AJN za 2017. godinu ............................................................................... 10
Monitoring sistema javnih nabavki od strane civilnog društva ................................................... 16
Rezultati monitoringa civilnog društva ....................................................................................... 18
Monitoring i (pravna) zaštita ponuaa .......................................................................................... 23
Pojašnjenja tenderske dokumentacije ......................................................................................... 23
Postupak pravne zaštite ................................................................................................................. 24
Zaštita prijavilaca korupcije u Bosni i Hercegovini ................................................................... 32
Alternativna pravna pomo od strane civilnog društva ............................................................ 33
Literatura ............................................................................................................................................. 35
3
Predgovor
Ova brošura nastala je u okviru projekta „Jaanje ueša malih i srednjih preduzea i
kapaciteta lokalnih ugovornih organa u sistemu javnih nabavki u Bosni i Hercegovini“ koji
finansira Vlada Ujedinjenog Kraljevstva kroz Good Governance Fund, a implementira
konzorcijum na elu sa PwC BiH. Cilj brošure „Monitoring u javnim nabavkama“ je da prui
informacije o uobiajenim greškama ugovornih organa u provoenju postupaka javnih nabavki
s ciljem izbjegavanja ponavljanja tih grešaka, te da prui ponuaima informacije o praksama
i nainima zaštite prava ponuaa u postupcima javnih nabavki, koje e motivisati mala i
srednja preduzea na vee ukljuivanje u postupke javnih nabavki. Takoer, brošura bi trebala
da bude koristan referentni izvor za organizacije civilnog društva koje su aktivne u oblasti
borbe protiv korupcije u javnim nabavkama. Jedna od osnovnih pretpostavki na kojima poiva
i priprema same brošure se odnosi na injenicu da prepreke sa kojima se suoavaju poslovni
subjekti odnosno mala i srednja preduzea u BiH prilikom provoenja postupaka javnih
nabavki esto nisu „sluajne“ te su rezultat odreenih nepravilnosti i zloupotreba koje
narušavaju integritet javnih nabavki i dovode do pojave korupcije. Da je neophodno jaanje
funkcije monitoringa ukazuju i nalazi dijagnostike studije o stavovima i problemema u
sprovoenju procesa javnih nabavki sa gledišta Ugovornih organa i Ponuaa na podruju
Bosne i Hercegovine, koja je sprovedena na poetku realizacije ovog projekta. Nalazi ukazuju
da ponuai smatraju da su najvee nepravilnosti u okviru postupaka javnih nabavke i dalje
prisutni kod pripreme tenderske dokumentacije dok je neke od edukacija iz oblasti javnih
nabavki koje su ispitanici procjenjivali kao potrebnu i sa kojom bi se eljeli upoznati upravo
albeni postupak i pravna zaštita.
Ova brošura se zasniva na postojeim domaim i stranim dokumentima koja ukazuju na znaaj
monitoringa javnih nabavki1, kao i dokumentima ve provedenog monitoringa sistema javnih
nabavki od strane vladinih i nevladinih organizacija u BiH Tu prvenstveno posmatramo
izvještaje o praenju postupaka javnih nabavki od strane Agencije za javne nabavke BiH, prošle
i aktuelne izvještaje koalicije nevladinih organizacija „Da javne nabavke budu javne“, izvještaje
institucija za reviziju javnog sektora, kao i odluke Kancelarije za razmatranje albi i Suda BiH.
1 SIGMA, Monitoring javnih nabavki, Informativni dokument br. 27, Septembar 2016 (http://www.sigmaweb.org/publications/Public-Procurement-Brief-27-2016-Serbian.pdf); Analitika, Monitoring javnih nabavki u Bosni i Hercegovini: glavni akteri, prilike i prepreke, Policy brief 25, Juni 2016 (http://www.analitika.ba/sites/default/files/publikacije/monitoring_javnih_nabavki_- _brief_web.pdf)
sprovodi na jedan koherentan nain u cilju procjenjivanja kako sistem funkcioniše i kako se
razvija tokom vremena i da bi se ustanovilo da li je postignuto eljeno (ciljno) stanje koje su
definisali kreatori politika. Trebalo bi praviti razliku izmeu pojma monitoring, kako je
definisan iznad, i metoda i postupaka koji se primjenjuju u cilju otkrivanja i otklanjanja kršenja
pravila i propisa o javnim nabavkama (revizije, inspekcije, provjere usklaenosti). Premda je
otkrivanje i suzbijanje povrede pravila o javnim nabavkama (putem procjene usklaenosti)
instrument za postizanje ciljeva postavljenih za javne nabavke, monitoring je mnogo širi pojam
koji se ne ograniava na procjenu pravne usklaenosti sa propisima. Informacije sakupljene
putem monitoringa su korisne u svrhu razvijanja politika, odreivanja vrijednosti za novac i
izvlaenja zakljuaka u vezi sa poštovanjem fundamentalnih naela javnih nabavki i
ispunjavanja prethodno definisanih ciljeva. Rezultati monitoringa daju osnovu za pripremu
redovnih izveštaja o funkcionisanju sistema nabavki i naroito za elaboraciju preporuka i
prijedloga za dalji razvoj sistema nabavki u budunosti.
Ekonomski i društveni znaaj javne nabavke, kao i rizik od pojave korupcije , ine monitoring
javnih nabavki naroito vanim za poboljšanje efikasnosti i transparentnosti sistema. Prema
Direktivi 2014/24/EU o javnim nabavkama2, u svrhu efikasnije i usklaene primjene pravila o
javnim nabavkama, od kljune je vanosti stei dobar uvid u mogue strukturne probleme i
opšta kretanja u nacionalnim politikama javnih nabavki kako bi se efikasnije pristupilo
rješavanju moguih problema. Taj bi se uvid trebao stei odgovarajuim monitoringom iji bi
se rezultati redovno objavljivali kako bi se omoguila angaovana rasprava o moguim
poboljšanjima pravila i praksi javne nabavke. S tako dobrim uvidom mogao bi se takoer dobiti
uvid u primjenu pravila o javnoj nabavci u okviru sprovoenja projekata koje sufinansira Unija.
Drave lanice trebalo bi da budu slobodne da same odlue na koji nain i ko bi trebalo da bude
zaduen za izvršavanje tog praenja u praksi; time bi takoe trebalo da budu slobodne da
odlue o tome hoe li se praenje zasnivati na ex-post kontroli zasnovanoj na uzorcima ili na
sistemskoj ex-ante kontroli postupaka javne nabavke obuhvaenih ovom Direktivom.3 Takoer
bi trebalo da bude mogue pokrenuti pitanje moguih problema pred ogovarajuim organima;
to ne podrazumijeva nuno da lica koja su izvršila praenje imaju aktivnu legitimaciju pred
sudovima.
U cilju daljeg razvoja sistema javnih nabavki, potrebno je da vlada vrši monitoring sistema.4
Zahtjevi za uspostavljanjem instrumenata i mehanizama za monitoring moe takoer da
potekne od drugih institucija ili osoba (na primjer, od strane parlamenta, organizacija civilnog
društva ili poslovnog sektora). Monitoringom se promovišu i meunarodno prihvaeni principi
integriteta u javnim nabavkama kao što su transparentnost, odgovornost, nediskriminacija, te
ekonominost i efikasnost (tj. troškovna uinkovitost).
2 “Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on Public Procurement and Repealing Directive 2004/18/EC,” Official Journal of the European Union L 94/65, 28.3. 2014,. http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=EN 3 Ibid 4 SIGMA, Monitoring javnih nabavki, Informativni dokument br. 27, Septembar 2016 (http://www.sigmaweb.org/publications/Public-Procurement-Brief-27-2016-Serbian.pdf)
Direktiva o nabavkama u javnom sektoru5 uvodi
dodatne zahtjeve u vezi sa monitoringom rada
sistema javnih nabavki. lan 83 Direktive
zahtjeva od drava lanica da obezbjede da
monitoring primjene pravila o javnim
nabavkama vrše ,,jedno ili više tijela, organa ili
struktura’’ (tijela za monitoring). Tijela za
monitoring moraju da budu ovlašena da
izvještavaju o ,,odreenim kršenjima ili
sistemskim problemima’’ koje uoe. Ovi izvještaji
mogu da budu izraeni za izvještavanje
,,nacionalnih revizorskih tijela, sudova ili drugih odgovarajuih tijela ili struktura kao što su
ombudsman, nacionalni parlamenti ili njihovi odbori’’. Drave lanice stoga imaju izvjesno
diskreciono pravo da odlue o najadekvatnijoj strukturi izvještavanja kada se uoe odreena
kršenja ili sistemski problemi, ali one moraju da dozvole tijelima za monitoring da izvještavaju
o ovim pitanjima.
Rezultati aktivnosti monitoringa koje sprovode tijela za monitoring moraju biti dostupna na
uvid javnosti. Rezultati takoe moraju da budu na raspolaganju Evropskoj komisiji. lan 83
propisuje zahtjeve u vezi sa redovnim prikupljanjem podataka i izvještavanjem Evropske
komisije na svake tri godine. Izvještaj koji se podnosi Evropskoj komisiji mora da obuhvata
informacije, po potrebi, o:
nivou uestvovanja MSP;
sukoba interesa i drugim ozbiljnim nepravilnostima’’.
Od Evropske komisije se trai da koristi podatke koje dobija od tijela za monitoring za
izdavanje redovnog izvještaja o sprovoenju i najboljim praksama nacionalnih politika u
oblasti javnih nabavki. Od drava lanica se trai da Evropskoj komisiji uine dostupnim
podatke ,,o institucionalnoj organizaciji u vezi sa implementacijom, monitoringom i
sprovoenjem’’ Direktive. lan 85 Direktive zahtjeva od Evropske komisije da pregleda kvalitet
i kompletnost podataka koji su objavljeni u prethodnim obavještenjima, pozivima za
uestvovanje u postupcima javnih nabavki i obavještenjima o dodjeli ugovora objavljenim
Slubenom listu Evropske unije. Kada podaci u pozivima za uestvovanje i obavještenjima nisu
u skladu sa zahtjevima Direktive, Evropska komisija moe da zahtjeva dodatne informacije od
dotine drave lanice, a ta drava lanica je duna da dostavi podatke koji nedostaju. Drave
lanice su takoer dune da pripreme i podnesu statistiki izvještaj Evropskoj komisiji svake
tri godine o nabavkama ispod EU pragova.
5 “Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on Public Procurement and Repealing Directive 2004/18/EC,” Official Journal of the European Union L 94/65, 28.3. 2014,. http://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=EN
Uloga monitoringa u javnim nabavkama je da:
procjeni nain na koji se sistem javnih nabavki razvija i pravac u kome se kree jer se pojedini trendovi
mogu uoiti tek nakon više godina posmatranja;
identifikuje potrebe za bilo kakvim promjenama u
sistemu;
utvrdi kratkorone i dugorone prioritete i procjeni da li su oni ostvareni;
analizira potencijalne posljedice alternativnih rješenja;
prui smjernice za politike javnih nabavki i implementaciju donesenih odluka;
omogui relevantne informacije za odluke koje donose drugi kreatori politika.
SIGMA ukazuje da je djelotvornost monitoringa u vezi sa nekoliko bitnih pretpostavki.6 Prvo,
ciljevi politika i ciljevi sistema javnih nabavki treba da budu dosljedni tokom vremena, jer bi u
suprotnom bilo teško uporediti rezultate dobijene kroz proces monitoringa. Tako se na primjer
fokus na razvoj malih i srednjih preduzea kao generatora ekonomskog razvoja mora
reflektovati i u oblasti javnih nabavki. Drugo, dostupnost dobrih, pouzdanih podataka je
kljuna. Naime, jako je teško uraditi procjene ukoliko su podaci nedostajui ili ukoliko je do
njih jako teško doi. Tree, monitoring zahtjeva odreene ljudske resurse za njegovo
provoenje, odnosno da se dovoljan broj osoba bavi ovim pitanjem te da osoblje koje se bavi
aktivnostima monitoringa posjeduje dobre analitike vještine i vještine izvještavanja. Naalost,
trenutno kapaciteti AJN za poslove monitoringa su jako skromni te je neophodno dalje jaanje
ove funcije.7 AJN bi trebala znati koja vrsta podataka je korisna, kako prikupljati te podatke,
šta dalje raditi sa prikupljenim podacima, kako izvui zakljuke i kako prezentovati rezultate
monitoringa. Na kraju, kao i kod veine stvari, djelotvornost monitoringa zavisi od stavova i
podrške rukovodstva institucije koja provodi monitoring, kao i samih politikih struktura.
Mnoge su kvalitetne analize i preporuke pripremljene bez da je došlo do njihove dalje
operacionalizacije zbog nedostatka adekvatne podrške.
Kada se posmatra sam monitoring, moemo rei da postoje sljedee vrste:
revizija usklaenosti (proceduralna usklaenost);
monitoring usklaenosti sa politikama.
Revizija usklaenosti sastoji se od provjere da li se pravilno primjenjuju pravni propisi iz
oblasti javnih nabavki. Ovaj tip monitoringa podrazumijeva provjeru postupanja ugovornih
organa u smislu njihove formalne (pravne) usklaenosti. Ovaj tip monitoringa se vrši putem
provjera (inspekcija) zakonitosti radnji koje preduzimaju ugovorni organi. Postupci ugovornih
organa koji podlijeu provjerama mogu da ukljuuju kvalifikaciju privrednih subjekata, izbor
najbolje ponude, ili (ne)objavljivanje poziva za podnošenje ponuda kada je objavljivanje bilo
obavezno. Moe se rei da su monitoring koji provodi Agencija za javne nabavke BiH ili revizije
koje provode institucije za reviziju javnog sektora upravo revizije usklaenosti.
Procjena uspješnosti predstavlja specifinu formu monitoringa koja je fokusirana na pitanje
da li sistem javnih nabavki i aktivnosti funkcionišu i daju rezultate u skladu sa osnovnim
6 SIGMA, Monitoring javnih nabavki, Informativni dokument br. 27, Septembar 2016 7 SIGMA, Monitoring izvještaj o principima javne uprave, novembar 2017 (http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Bosnia-and-Herzegovina.pdf)
postavljenim ciljevima. Ova vrsta monitoringa fokusira se na funkcionisanje sistema nabavki
u pogledu efikasnosti i djelotvornosti. Da bi se izvršila ova procjena, institucije zaduene za
proces monitoringa treba da prikupe i analiziraju širok spektar podataka u vezi sa procesima
javnih nabavki. Ovi podaci mogu se nazvati i indikatorima javnih nabavki (vidi u Prilogu 1
tabelu sa pojedinim indikatorima za Bosnu i Hercegovinu). Moe se rei da je monitoring koji
provodi koalicija „Balkan Tender Watch“8 upravo zasnovan na principu procjene uspješnosti
sistema javnih nabavki u zemljama zapadnog Balkana, naroito sa aspekta postojanja
antikorupcijskih mehanizama i usaglašenosti sa EU direktivama.
Indikatori javnih nabavki obino obuhvataju:
• procjene vrijednosti JN u odnosu na bruto društveni proizvod;
• procjenu vrijednosti JN u odnosu na sveukupne budetske rashode;
• strukturu provedenih postupaka JN;
• podatke o broju postupaka nabavki objavljenih i/ili pokrenutih tokom datog
izveštajnog perioda, što je potrebno za procjenu konkurentnosti i otvorenosti trišta;
• prosjean vremenski razmak izmeu objavljivanja obavještenja o javnoj nabavci i
zakljuivanja ugovora, s ciljem procjene efikasnosti sistema;
• procenjena vrijednost ugovora i odabranih ponuda, kao indikator o veliini trišta JN;
• broj dostavljenih ponuda u datom postupku, kao indikator konkurentnosti postupaka
JN;
• broj pritubi (albi) podnesenih u poreenju sa ukupnim brojem sprovedenih
postupaka JN;
• prosjeno trajanje postupka pravne zaštite (kako bi se procijenila efikasnost sistema za
zaštitu prava), itd.
Monitoring usklaenosti sa politikama sastoji se od procjene uspješnosti postupaka javnih
nabavki u ostvarivanju odreenih ciljeva politika javnih nabavki, kao što su odrive javne
nabavke ili vee uestvovanje malih i srednjih preduzea. Odrive javne nabavke obuhvataju
ukljuivanje pitanja u vezi sa zaštitom ivotne sredine (tzv. „zelene javne nabavke“) kao i
socijalna pitanja (tzv „društveno odgovorne javne nabavke“). Odrive javne nabavke proširuju
obim javnih nabavki ukljuivanjem potencijalno širokog spektra eksternih posljedica, koje se
odnose ili na zaštitu ivotne sredine ili na dobrobit ljudi koji nisu nuno strana ugovora o
javnim nabavkama. Jedan od najrasprostranjenijih vidova monitoringa ove vrste vrši se kroz
analizu uticaja odreenih propisa (engl. Regulatory impact assessment – RIA).
Procjena uticaja propisa (Regulatory Impact Assessment - RIA) predstavlja sistematski proces
identifikacije, prouavanja i testiranja oekivanih efekata predloenih propisa. Ona predstavlja
osnov za pripremu RIA izvještaja, a što predstavlja analitiki dokument koji treba da pomogne
u procesu donošenja odluka. Ona ne predstavlja zamjenu za politike odluke ve predstavlja
samo kvalitetan osnov za donošenje istih. Osnovni cilj je da se ispitaju sva raspoloiva rješenja,
kako bi se stvorila slika o njihovoj efikasnosti ime bi se omoguio odabir najboljeg rješenja.
RIA proces nam omoguava efikasno voenje politika na osnovu injenica i dokaza, te
donošenje odluka na osnovu prethodno prikupljenih dokaza. Pojedini pojmovi koji e se
koristiti bie posebno pojašnjeni.
Akteri i njihove uloge u monitoringu
Moe se rei da je glavna uloga u monitoringu namijenjena Agenciji za javne nabavke BiH. Ona
predstavlja glavno javno tijelo zadueno za nadgledanje koliko ugovorni organi poštuju zakone
o javnoj nabavci. Agencije takoer mogu prikupljati i analizirati podatke o usaglašenosti s
politikama i provoditi procjene uinka. Ukoliko Agencija u toku monitoringa pronae
nepravilnosti u postupku javne nabavke, odmah o tome izvještava ugovorno tijelo, koje ima
obavezu postupiti u skladu s preporukama Agencije te otkloniti nepravilnost i uskladiti
postupak sa zakonom. Takoer, Agencija priprema redovne izvještaje o provedenom
monitoringu javnih nabavki.
Kancelarija za razmatranje albi ne vrši sistematski monitoring ve je njihova uloga u
razmatranju albi ponuaa vezano za nepravilnosti u procesu nabavke. Meutim, odluke o
albama su alat za prepoznavanje kršenja zakona, potencijalnih sluajeva korupcije te trendova
u sistemu javnih nabavki.
Institucije za reviziju javnog sektora nadgledaju finansijsku disciplinu vladinih institucija kroz
revizije usklaenosti, ali i provode revizije uinka, što bi teoretski trebala biti posljednja
provjera cjelokupnog sistema javne nabavke. Meutim, fokus institucija za reviziju javnog
sektora su na preporuke u vezi sa pojedinim postupcima javnih nabavki u okviru redovnih
finansijskih revizija ugovornih organa.
Ugovorni organi su znaajni akteri monitoringa javnih nabavki ukoliko imaju razvijene
funkcije interne revizije i kontrole s ciljem osiguranja odgovornosti i spreavanja lošeg
upravljanja javnim novcem odnosno osiguranja da se budetski novac troši u skladu s
namjenama i stvarnim potrebama. Naalost, funkcije interne revizije i kontrole su još uvijek
nedovoljno razvijene u okviru ugovornih organa u BiH a samim tim je i njihova uloga u
monitoringu minimalna.
Privredni subjekti odnosno (potencijalni) ponuai su znaajni akteri monitoringa i to kroz
mehanizme za zaštitu svojih prava u postupcima javnih nabavki odnosno putem podnošenja
albi Kancelariji za razmatranje albi. Upravo je ovo jedan od najznaajnijh „izvora“ za
identifikaciju sistemskih nepravilnosti koje bi trebalo da budu dalje razmatrane od strane
donosioca odluka.
Civilno društvo je akter koji uglavnom vrši eksterni monitoring procesa i postupaka javnih
nabavki. Monitoring se moe vršiti na razne naine, bilo kroz sporazume o integritetu
(sporazumi o monitoringu izmeu organizacija civilnog društva i ugovornih organa), nezavisni
monitoring na inicijativu organizacija civilnog društva, ukljuivanje aktera iz civilnog društva
u vladine postupke praenja javne nabavke, itd. Interesantno je da institucije vlasti BiH nisu
preduzele konkretne korake da ukljui civilno društvo u procese javnih nabavki. Zanimljivo je
da su Pravilnikom o monitoringu uvedena tri nova izvora informacija, ali izvještaji o
monitoringu koje objavljuju organizacije civilnog društva nisu uzeti u obzir kao izvori
informacija koje bi Agencija trebala uvaiti prilikom pravljenja vlastitih izvještaja.
Na kraju treba istai da se u monitoringu javnih nabavki pojavljuju i još neke institucije kao
što su zavodi za statistiku ili Sud Bosne i Hercegovine. Zavodi za statistiku su znaajni zbog
zvaninih informacija koje su znaajne za definisanje pojedinih indikatora dok je uloga Suda
BiH znaajna sa aspekta donesenih odluka/presuda u vezi sa pravnom zaštitom u pojedinim
postupcima javnih nabavki.
nabavke
Pravilnikom o praenju postupaka javnih nabavki9 definiše se sistem monitoringa primjene
Zakona o javnim nabavkama i podzakonskih akata u Bosni i Hercegovini od strane Agencije za
javne nabavke. Zasniva se na ispitivanju usklaenosti pojedinanih postupaka javne nabavke
koje provode ugovorni organi u Bosni i Hercegovini sa Zakonom i podzakonskim aktima.
Izvori na osnovu kojih Agencija provodi monitoring su:
obavještenja o nabavci,
obavještenja o dodjeli ugovora putem pregovarakog postupka bez objave
obavještenja,
planovi nabavki, a po zahtjevu ponuaa, ugovornih organa i drugih zainteresiranih
strana (nevladinih organizacija, medija, i sl.),
osnovni elementi ugovora i izmjena ugovora koji se objavljuju na internetskim
stranicama ugovornih organa, a po zahtjevu ponuaa, ugovornih organa i drugih
zainteresiranih strana;
zahtjevi ugovornih organa i ponuaa upueni Agenciji sa zahtjevom za provoenje praenja,
zahtjevi od strane drugih nadlenih institucija (inspekcija, policijskih organa, sudova, tuilaštava i dr.),
izvještaji nadlenih ureda za reviziju, u dijelu izvještaja koji se odnose na javne nabavke,
u edukativne svrhe spreavanja naješih grešaka u istim.
Kriteriji za praenja na osnovu kojih AJN provodi monitoring su:
procijenjena vrijednost javne nabavke ukoliko je postupak nabavke u toku, ili
ugovorena vrijednost nabavke, ukoliko je izvršen izbor najpovoljnijeg ponuaa i
ugovor sa istim zakljuen.
teina nepravilnosti je stepen povrede Zakona i podzakonskih akata iz oblasti javnih nabavki, posebno ukoliko je dokazana povreda osnovnih principa javnih nabavki
definisanih zakonom (svrsishodnost, konkurencija, nediskriminacija i
transparentnost).
posredan znaaj se odnosi na povezanost konkretne nabavke sa nabavkama iz
prethodnih postupaka, kao i sa nabavkama koje se planiraju u vezi s njom u budunosti,
te da li se nepravilnosti kod datog ugovornog organa ponavljaju.
Kada AJN utvrdi da je došlo do odreenih povreda zakona i podzakonskih akata, ona upuuje
dopis ugovornom organu kojem ukazuje na uinjene nepravilnosti i nalae da se iste otklone,
u zakonom definisanim rokovima. Ugovorni organ je duan postupiti po dopisu te otkloniti
9 Slubeni glasnik BiH 72/16
10
nepravilnosti i o tome obavijestiti AJN najkasnije u roku od sedam dana od dana otklanjanja
uoenih nepravilnosti. Ukoliko ugovorni organ ne postupi po dopisu AJN, duan je u roku od
sedam dana od prijema tog dopisa obavijestiti AJN o razlozima zbog kojih nije otklonilo uoene
nedostatke.
Kada posmatramo postupanje po utvrenim nepravilnostima u postupku praenja, AJN ima
na raspolaganju dvije mogunosti u sluajevima da se ista ne ukloni u ostavljenim rokovima:
Prikazivanje uoenih nepravilnosti u redovnom godišnjem izvještaju o praenju
postupaka javnih nabavki za prethodnu godinu; te
Podnošenje prekršajne prijave kod nadlenog suda za prekršaje.
AJN putem koordinativnih sastanaka sa kancelarijama za reviziju i drugim zainteresiranim
stranama ukazuje na uoena postupanja, te u saradnji sa istim daje edukativne informacije na
internetskoj stranici sa preporukama za dalja postupanja kod konkretnih sluajeva ako se radi
o pogrešnoj primjeni Zakona ili podzakonskih akata u vezi sa javnim nabavkama. AJN bi
trebala da podnese godišnji izvještaj o izvršenim praenjima Vijeu ministara BiH najkasnije
do 30. juna tekue godine za prethodnu godinu.
Rezultati monitoringa AJN za 2017. godinu10
Na osnovu objavljenih obavještenja o javnoj nabavci, Agencija je uputila 123 akta o praenju
ugovornim organima, izdvojila 100 obavještenja o poništenju koja su objavljena na Portalu i
izvršila analizu, izvršila praenje 73 institucije vezano za objavu plana nabavki i uputila 36
dopisa na izjašnjenje zašto nije objavljen plan nabavki. Agencija je takoer izvršila praenje
osnovnih elementa ugovora i izmjene ugovora za 25 institucija i uputila 9 dopisa za izjašnjenje,
te izvršila praenje 70 institucija i njihovih objava tenderske dokumentacije u sistemu e-
nabavke i uputila 15 dopisa za izjašnjenje, a pregledala ih cca 12.000 u kojima nije uoila greške
u obavještenju.
Analizom praenja objavljenih obavještenja na Portalu, Agencija je pregledala 76 obavještenja
u kojima je uoila 84 greške.
Vrsta greške Broj grešaka
Procent
lan 8. Ugovori na iju dodjelu se primjenjuje poseban reim 6 7% lan 14. stav (4) Pokretanje postupaka u skladu sa vrijednosnim razredom 3 4% lan 21. stav (c) Uslovi za primjenu pregovarakog postupka bez objave
obavještenja
20 24%
lan 21. stav (d) Uslovi za primjenu pregovarakog postupka bez objave
obavještenja
27 32%
lan 32. stav (3) Trajanje okvirnog sporazuma 1 1% lan 39. stav (3) Nain odreivanja rokova u sluaju ispravke ili izmjene
obavještenja o nabavci 3 4%
lan 44. stav (2) Definisanje uslova za kvalifikaciju 5 6% lan 46. stav (1) Dokazivanje profesionalne sposobnosti za djelatnost 3 4% lan 47. stav (1) taka c)
Definisanje ekonomske i finansijske sposobnosti ponuaa 1 1%
lan 49. stav (1) taka b)
Definisanje tehnike i profesionalne sposobnosti ponuaa 1 1%
10 AJN BiH, Izvještaj o praenju postupaka javne nabavke za 2017.godinu, juni 2018 (https://javnenabavke.gov.ba/vijesti/2018/Izvjestaj_o_pracenju_postupaka_javnih_nabavki_2017.p df)
Portalu 1 1%
Definisanje kriterijuma za dodjelu ugovora kao i podkriterijuma
3 4%
lan 87. stav (2) Provoenje konkurentskog postupka – vrijednost 7 8% lan 100. Postupak ugovornog organa po albi 1 1%
UKUPNO 84 100%
Prema podacima AJN, u 2017. godini u deset razliitih, ali estih, naina provoenja javnih
nabavki stekli su se uslovi za pokretanje prekršajne prijave. Ugovorni organi su prekršili
odredbe zakona po slijedeim sluajevima:
• Ugovorni organ primijenio je pregovaraki postupak bez objave obavještenja suprotno
odredbama l. 21. , 22., 23., 24., i 28. Zakona (npr. proveden pregovaraki bez objave
obavještenja o nabavci za Usluge iz Aneksa II dio B.)
• Ugovorni organ nije stavio na raspolaganje tendersku dokumentaciju svim privrednim
subjektima (npr. izvršene izmjene tenderske dokumentacije nakon roka za izmjenu
tenderske dokumentacije, niti jedan ponua više nije mogao preuzeti objavljenu
izmjenu/dopunu ove tenderske dokumentacije).
• Ugovorni organ nije donio plan nabavke i nije ga objavio na web stranici (npr. pokrenut
postupak javne nabavke bez plana i suprotno odredbama lana 18. zakona).
• Ugovorni organ nabavio usluge, bez provoenja postupka javne nabavke propisanih
ovim zakonom (npr. proveden otvoreni postupak za usluge fizike zaštite ljudi i
imovine, navedene usluge odgovaraju uslugama iz Aneksa II Dio B, kategorija 7 –
„Usluge istrage i osiguranja, osim usluga oklopnih vozila“).
• Ugovorni organ nije ispoštovao vaee tehnike standarde, propise norme prilikom
prilikom opisa tehnike specifikacije ( npr. tehnika specifikacija prepisana iz
kataloga).
• Ugovorni organ primjenio pregovaraki postupak bez objave obavještenja suprotno odredbama l. 21. , 22., 23., 24., i 28. zakona (npr. nije utemeljeno ekskluzivno pravo
za nabavku usluga- telekomunikacijske usluge).
• Ugovorni organ nabavljao robe, usluge i radove, a nije primjenio zakon o javnim
nabavkama
• Ugovorni organ nije dostavio odluku o izboru najpovoljnijeg ponuaa (npr. ponua
nije obavješten o izboru najpovoljnijeg ponuaa prema lanu 71. Zakona).
• Ugovorni organ nabavljao istovrsne robe putem direktnog sporazuma, iji zbir prelazi
vrijednost direktnog sporazuma. Zakona eksplicitno zabranjuje praksu dijeljenja
predmeta nabave s namjerom izbjegavanja postupaka javnih nabava. Sve dok dijeljenje
predmeta nabave ne utjee na odabir postupka javne nabave, dijeljenje je dozvoljeno.
Ugovor moe biti podijeljen samo ako su svi njegovi dijelovi predmet istog postupka
javne nabave koji bi se koristio i kod samo jednog ukupnog ugovora.
Meutim, AJN nije pokrenula niti jednu prekršajnu prijavu u 2017.godini. dok kao razloge
navode kadrovsku popunjenosti i nedostatak finansijskih sredstava za obavljanje ovih poslova.
12
izabrala 100 postupaka za koje je objavljeno
obavještenje o poništenju na Portalu i izvršila analizu
iz kojih razloga se postupak poništava. Navedeni su
sljedei razlozi zbog kojih je došlo do poništenja:
• slaba priprema tenderske dokumentacije,
trišta,
javne nabavke, te
• ugovorni organi ne ue iz grešaka koje su prethodile poništenju postupka javne
nabavke (npr. na osnovu odluka Kancelarije za razmatranje albi)
Neki od najznaajnijih sluajeva u vezi sa povredama pojedinih odredbi zakona koje je
identifikovala AJN u svom monitoring izvještaju, sumirane su u tabeli dole:
lan ZJN Uoena nepravilnost Odgovor AJN lan 46. stav (1)
Ugovorni organ u obavještenju o nabavci nije ispoštovao rokove za dostavu dokumentacije vezanu za lan 46. Zakona jer je traio da dokaz bude “ne stariji od 3 mjeseca”.
lan 46. Zakona je regulisao da ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji moe od kandidata/ponuaa zahtijevati da dokau svoju registraciju u odgovarajuim profesionalnim ili drugim registrima zemlje ili da osiguraju posebnu izjavu ili potvrdu nadlenog organa kojom se dokazuje njihovo pravo da obavljaju profesionalnu djelatnost, koja je u vezi sa predmetom nabavke. Meutim, Zakon i podzakonski akti ne odreuju starost dokumenata iz lana 46. Zakona. Naime, „starost dokumentacije do tri mjeseca“ ne odnosi se na dokaze iz lana 46.Zakona, ve na dokumentaciju iz lanova 45. i 47.
lan 100. Ugovorni organ nije postupio po lanu 100. Zakona jer je Ispravkom o obavještenju naveo da je zaprimljena alba dok nije uputio pismeno obavještenje svim potencijalnim uesnicima
lan 110. Zakona koji definiše suspenzivno djelovanje albe, propisuje: „Izjavljena alba odgaa nastavak postupka javne nabavke, zakljuenje i/ili provoenje ugovora o javnoj nabavci ili okvirnog sporazuma do donošenja odluke UR-a.“ Dakle, u sluaju prijema albe ugovorni organ je duan pismenim aktom obavjestiti sve uesnike postupka javne nabavke, odnosno sve uesnike koji su preuzeli tendersku dokumentaciju o injenici da je izjavljena alba i da e ugovorni organ postupiti shodno lanu 100. Zakona, te da je postupak javne nabavke suspendovan do donošenja odluke Ureda za razmatranje albi BiH i po albi, a ne izvršiti ispravku za obavještenje o nabavci na portalu.
lan 64. Ugovorni organ u obavještenju o nabavci nije ispoštovao lan 64. Zakona u vezi minimalnih kvalifikacijskih uslova
Uslovi za kvalifikaciju kandidata, odnosno ponuaa iz l.45.do 51. ovog zakona ne mogu biti podkriteriji za dodjelu ugovora. Kriteriji koji se koriste za odabir najbolje ponude nesumnjivo se ne smiju odnositi na linu situaciju dobavljaa, njegovo iskustvo, finansijsko i ekonomsko stanje, tehniku i profesionalnu sposobnost. Dakle, kriteriji za kvalifikaciju se odnose na ponuaa, a kriteriji za vrednovanje se odnose na predmet nabavke, odnosno ponudu i isti se primjenjuju odvojeno.
lan 87. Ugovorni organ u obavještenju o nabavci krši lan 87. Zakona u vezi sa definsanjem procjenjene
Ugovorni organ provodi konkurentski zahtjev za dostavu ponuda u sluaju da je procijenjena vrijednost nabavke robe ili usluga manja od iznosa od 50.000,00 KM, odnosno kad je za nabavku roba procijenjena
13
vrijednosti predmeta nabavke
vrijednost manja od iznosa od 80.000,00 KM. Stoga se za predmetnu nabavku robe ne moe navesti procijenjena vrijednost od 50.000,00 KM.
lan 47. Ugovorni organ u obavještenju o nabavci krši lan 47.stav (1) taka c) Zakona definisanjem dostavljanje poslovnih bilansa za posljednje 4 godine
lan 47. Zakona koji reguliše ekonomsku i finansijsku sposobnost, stavom (1) takom c) propisuje „poslovni bilansi ili izvodi iz poslovnih bilansa, za period ne dui od tri posljednje finansijske godine ili od datuma registracije, odnosno poetka poslovanja u predmetnom segmentu, ako je ponua odnosno kandidat registriran, odnosno poeo s radom prije manje od tri godine, ako je objavljivanje poslovnog bilansa zakonska obaveza u zemlji u kojoj je kandidat/ponua registriran; u sluaju kada ne postoji zakonska obaveza u zemlji u kojoj je kandidat/ponua registriran, duan je dostaviti izjavu ovjerenu od nadlenog organa“
lan 44. Ugovorni organ u obavještenju o krši lan 44. Zakona u vezi sa definisanjem obaveze “posjedovanja” mašina za izvršenje radova
Ne smiju se utvrditi zahtjevi kojim bi se odreeni pouai ili grupe ponuaa iskljuile iz ueša u postupku za predmetni ugovor. Odredbom lana 51. stav (1) taka e) Zakona je propisano da u postupku javne nabavke radova ugovorni organ kao dokaz o tehnikoj i profesionalnoj sposobnosti kandidata/ponuaa moe traiti potvrdu o graevinskim mašinama i tehnikoj opremi kojom izvoa raspolae u svrhu izvršenja ugovora. Dakle, graevinske mašine i tehnika oprema ne mora neposredno pripadati kandidatu/ponuau, shodno lanu 51. stav (1) taka e) Zakona. Dovoljno je da kandidat/ponua ima na raspolaganju odreenu mehanizaciju ili opremu za izvršenje ugovora. Dokaz kojim bi kandidat/ponua dokazao da raspolae mašinama ili opremom je npr. ugovor o iznajmljivanju.
Pored navedenih, interesantni su i propusti i nepravilnosti koje uoavaju institucije za reviziju
javnog sektora (Kancelarija za reviziju institucija BiH, Kancelarija za reviziju institucija u FBiH
i Glavna sluba za reviziju javnog sektora RS). Tako su navedeni nedostaci i slabosti prilikom
odreivanja samog predmeta nabavke i uvrštavanja istog u plan javnih nabavki, slabosti kod
procjene vrijednosti nabavke, kao i manjkavost planova javnih nabavki kada se posmatra
segment planiranja javnih nabavki. Kreiranje tehnikih specifikacija koje se odnose na
predmet javne nabavke su drugi znaajan identifikovan problem jer se esto navode
karakteristike za koje ugovorni organ nema racionalno objašnjenje zašto su iste vane i u
skladu s tim uvrštene u specifikaciju, što ima za posljedicu ogranienje konkurencije na jednog
dobavljaa. Takoer, u pogledu uoenih nedostataka tenderskih dokumentacija a koji nisu
vezani za tehnike specifikacije istie se:
• izostanak podjele nabavke na lotove, iako su za to bili ispunjeni uslovi, što je imalo za
posljedicu smanjenje konkurencije u postupku nabavke;
• provoenje pregovarakog postupka bez objave u nabavci koja obuhvata i opremu za koju postoji vei broj ponuaa na trištu;
• nisu traene garancije za dobro izvršenje ugovora za znaajnije javne nabavke kao instrument da e ugovor biti i izvršen;
• navoenje proizvoaa odreenog predmeta nabavke;
• spajanje razliitih roba i usluga u jednu nabavku;
• korištenje jedininih cijena pri nabavci odreenih usluga, npr. odravanje vozila, usluge štampanja;
• postavljanje uslova u tenderskoj dokumentaciji koji neophodno ne doprinose kvalitetu pripreme potencijalnih ponuda;
14
• zahtjevni kriteriji u pogledu profesionalne i tehnike sposobnosti koji utiu na znatno
ogranienje konkurencije i sl.
Proceduralne greške i nedostaci pri provoenju procedura javnih nabavki se najveim dijelom
odnose na nepoštivanje rokova iz Zakona o javnim nabavkama BiH u pogledu dostavljanja
obavještenja i odluke o izboru; dostavljanja dokumentacije iz lana 45. Zakona o javnim
nabavkama BiH van utvrenih rokova; nedostavljanje garancija za dobro izvršenje ugovora na
iznos i u roku koji je utvren u tenderskoj dokumentaciji; neprovoenje zakonom propisane
procedure kada je u pitanju postupak podugovaranja i sl.
Uoeni su i nedostaci uoeni u radu komisija za javne nabavke prilikom kvalifikacije ili
evaluacije ponuda koji se manifestuju kroz nepoštivanje zahtjeva u pogledu kvalifikacionih
uslova odnosno zanemarivanje odreenih nedostataka u ponudama ili neadekvatna panja
komisije tokom pregleda ponuda što dovodi do previda u ocjeni ispunjenosti uslova iz
tenderske dokumentacije.
Znaajna zamjerka se odnosi i na nedostatke prilikom zakljuivanja i realizacije ugovora ili
okvirnog sporazuma, koji su u vezi sa:
• ugovori ili okvirni sporazumi nisu potpuni i u nekim sluajevima su šturi što oteava
njihovu primjenu tokom same realizacije odnosno pojave nesuglasica s dobavljaem;
• ne vrši se praenje realizacije ugovora ili okvirnog sporazuma, ne vrši se praenje
realizacije ugovora koliinski što bi trebao biti osnova za kvalitetnije planiranje nabavki
u buduem periodu;
• produava se primjena prethodno zakljuenih ugovora zbog poteškoa u provoenju novih postupaka nabavki i sl.
U tabeli dole su navedene neke od najkarakteristinijih grešaka i preporuka na koje ukazuju
institucije za reviziju javnog sektora, a koje se odnose na pojedine postupke javnih nabavki u
ugovornim organima:
Nabavka putnikog motornog vozila
Tenderskom dokumentacijom su traene tehnike karakteristike vozila koje upuuju na mogunost preferiranja odreene marke vozila. Naime, traene tehnike karakteristike vozila (visina, širina, duina, snaga motora, zapremina motora) i specifikacije serijske opreme upuuju na mogue preferiranje odreenog vozila i ogranienje konkurencije u predmetnoj nabavci. Preporuka je da se prilikom sainjavanja tenderske dokumentacije u pogledu tehnikih specifikacija osigura da ista bude nediskriminirajua prema dobavljaima, te da se osigura pravina i aktivna konkurencija na trištu.
Nabavka raunarske opreme Dokumentacijom je traeno da ponua mora posjedovati potvrdu/ovlaštenje od proizvoaa ili od ovlaštenog predstavnika proizvoaa na trištu Bosne i Hercegovine, da moe prodati opremu koja je predmet nabavke. Mišljenja smo da autorizacija proizvoaa ili dokaz da ponua ima ovlaštenje od proizvoaa moe biti opravdana samo u izuzetnim sluajevima, odnosno ako je materijalnim zakonom ili prirodom predmeta nabave to opravdano, što u predmetnoj nabavci nije sluaj.
Tehnika specifikacija U opisu tehnikih karakteristika naveden je naziv brenda opreme koja se nabavlja ili njegov ekvivalent. Imajui u vidu da su ponuai ponudili samo opremu traenog brenda, koja je i nabavljena nakon okonanja procedure javne nabavke, smatramo da je prilikom planiranja nabavke potrebno napraviti analizu koja potkrepljuje mogunost javljanja više razliitih brendova opreme kako bi se
15
Podjela predmeta nabavke na lotove
Mišljenja smo da je podjelom nabavke na lotove mogue postii bolju konkurenciju i ostvariti povoljniju cijenu.
Objava osnovnih elemenata ugovora i izmjene ugovora
Preporuujemo sa Zakonom o javnim nabavkama i Uputstvom objavi osnovnih elemenata ugovora i izmjena ugovora, za provedene procedure nabavki uspostavi praksu objavljivanja osnovnih elemenata ugovora i izmjena ugovora na svojoj internet stranici kao i da se prati realizacija ugovora kako bi se procedure nabavki blagovremeno pokretale.
Direktni sporazumi Preporuujemo da se prilikom izrade plana javnih nabavki koji se odnosi na direktne sporazume pristupi utvrivanju stvarnih potreba institucije te objektivnom istraivanju trišta kako bi planirane procedure i vrijednosti bile realno iskazane. Preporuujemo da se aktivnosti tokom procedura javnih nabavki putem direktnog sporazuma, u cilju otklanjanja uoenih slabosti, provode u skladu s internim aktima i Zakonom o javnim nabavkama.
Servisiranje vozila Procesom revizije uoeno je da je uspostavljena praksa da se odravanje novonabavljenih vozila vrši u najbliem ovlaštenom servisu bez postojanja zakljuenog ugovora sa dobavljaima. Preporuujemo da se i na vozila koja su u garantnom roku primijene odredbe Zakona o javnim nabavkama u pogledu njihovog odravanja.
Praenje realizacije ugovora Nepoštivanje rokova izvršenja obaveza kako je to propisano ugovorom i tenderskom dokumentacijom. Preporuujemo da Agencija s posebnom panjom analizira postavljanje rokova za realizovanje ugovora o javnim nabavkama, s obzirom na to da zahtjevni (kratki) rokovi za realizaciju mogu imati uticaja na ogranienje konkurencije.
16
Monitoring sistema javnih nabavki od strane civilnog društva
Posljednjih godina organizacije civilnog društva širom svijeta imaju rastui znaaj u kontroli postupaka javnih nabavki, kako bi se visoki troškovi korupcije, bilo da su izraeni monetarno ili na drugi nain, smanjili, te kako bi se poveale šanse za ostvarivanje ekonomske, socijalne, ekološke i politike koristi od javnih nabavki.
Napredovanje koncepta e-uprave i posledino otvaranje vladinih podataka, pristupanje sve veeg broja zemalja Partnerstvu za otvorenu vlast11, iji je
segment Partnerstvo za otvoreno ugovaranje i druge aktuelne srodne aktivnosti i inicijative, dodatno stimulišu aktivnu participaciju civilnog društva u
kontroli mnogobrojnih postupaka javnih nabavki, za koju nadlena javna tijela esto nemaju dovoljno kapaciteta. Pored toga, ovakve inicijative pomau vraanju povjerenja graana u javni sektor, jaaju trište, podstiui aktivnu i pravinu konkurenciju meu kandidatima i ponuaima, što u konanici poveava vrijednost koju poreski obveznici svugdje u svijetu izdvajaju za javne nabavke.
Upravo se kroz temeljne principe Partnerstva za otvorenu vlast, koji su dati u nastavku, mogu tumaiti napori civilnog društva i drugih aktera za otvorenim ugovaranjem, bez obzira da li su nastali kao proizvod ove ili neke druge inicijative.
Princip jedan: poveanje vladine transparentnosti – proces otvorenog ugovaranja poinje kada vlade objave blagovremene, dostupne i informacije koje se mogu ponovno upotrebiti, a koje se odnose na sve faze procesa nabavke
Princip dva: podrška civilnoj participaciji – objavljivanje podataka olakšava participaciju nevladinih organizacija, novinara, akademije i biznisa, koji koriste podatke za itav niz razliitih upotreba. To se, na primjer, odnosi na monitoring pruanja usluga, istraivako novinarstvo u javnom interesu, istraivanja trišta kako bi se istraili njegovi potencijali za nove mogunosti. Kako bi se u srednjem i dugom roku osigurala vrijednost za novac, vlade moraju dizajnirati mehanizme da osiguraju da nalazi graanskog ueša rezultiraju odgovarajuim akcijama – otvaranjem istraga o realizaciji ugovora, procesuiranjem
korumpiranih slubenika ili mijenjanjem politika u pravcu stvaranja pravednijeg trišta. Graanski partneri moraju imati mogunost uticaja na integrisanje rezultata nalaza u procese izrada politika i druge vane procese donošenja odluka.
Princip tri: promocija integriteta i odgovornosti u itavom javnom sektoru. injenjem podataka dostupnim širom spektru vladinih korisnika, ukljuujui donosioce odluka, administratore i regulatore, kvalitet njihovih funkcija, kao što su revizija i budetiranje, se poboljšava.
Princip etiri: postii ove ciljeve upotrebom novih tehnologija – tehnologije, kada su ispravno razvijene, pomau ovladavanju kompleksnim sistemima nabavki i pruaju veliki broj tehnikih informacija na dostupan i koristan nain. Prethodno netransparentne informacije o
11 Inicijativa je pokrenuta 2011. godine kao meunarodna platforma za domae reformatore posveene procesu otvaranja rada vlade, njenoj odgovornosti i osjetljivosti na potrebe graana. Bosna i Hercegovina je lanica Partnerstva i ternutno radi na konsolidovanju Prvog akcionog plana, tj. kreiranju niza mjera koje planira ispuniti tokom narednog dvogodišnjeg perioda, a koje su komplementarne osnovnim principima Partnerstva.
17
nabavkama time postaju korisni podaci na osnovu kojih je mogue preduzimati razliite
aktivnosti – unapreenje društvene i ekonomske vrijednosti nabavki, razbijanje kartela i oligopola i druge reforme.
Za uspješno ostvarivanje svih drugih principa, kljuan je upravo prvi koji se odnosi na poveanje transparentnosti podataka iz cijelog ciklusa javnih nabavki. Transparentnost
omoguava zainteresovanim stranama da prate, revidiraju, komentarišu i utiu na procese i odluke, a takoer omoguava i da se oni koji donose odluke mogu smatrati odgovornim za iste. Transparentnost isto tako podrazumijeva i da su svi akteri u nekom velikom procesu javne nabavke u potpunosti obaviješteni i konsultovani o svim bitnim aspektima procesa.
Projekat „Da javne nabavke budu javne“
Izvanredan primjer društveno korisnog monitoringa postupaka javnih nabavki od strane
organizacija civilnog društva u Bosni i Hercegovini predstavlja projekat „Da javne nabavke
budu javne“. Projekat je pokrenut 2017. godine a provode ga Fond Otvoreno društvo BiH,
Transparency International u BiH, EDA Razvojna agencija Banja Luka, Centar za istraivako
novinarstvo i Udruenje graana „Tender“, s osnovnim ciljem praenja primjene Zakona o
javnim nabavkama na relevantnom uzorku, kako bi se stvorio snaan osnov za zagovaranje
pune transparentnosti postupaka javnih nabavki i to kroz cjelokupan ciklus nabavke.
Specifini cilj projekta je da se putem namjenski razvijene metodologije monitoringa procesa
pripreme, raspisivanja tendera i ugovaranja, kroz posmatranje konkretnih javnih nabavki u
realnom vremenu, korištenjem liste za provjeru (kreirane prilagoavanjem liste rizika
integriteta javne nabavke iz OECD metodologije i kataloga dokumenata), izvrši rano otkrivanje
i dokumentovanje nepravilnosti/zloupotreba u posmatranim nabavkama, te da se stvore
odgovarajue baze sluajeva sa svim karakteristinim detaljima, kao sadraj za dalje djelovanje
prema nadlenim institucijama i javnosti.
Projekat je fokusiran na tri vrste monitoringa:
1. Monitoring integriteta ugovornih organa iz aspekta javnih nabavki (radi se na osnovu agregiranih i pojedinanih revizorskih izvještaja i slinih podloga koje svjedoe o ponašanju organa u domenu javnih nabavki u prethodnom periodu, a slui utvrivanju njihovih obrazaca ponašanja u pogledu javnih nabavki, olakšava prilagoavanje rizika iz OECD metodologije BH kontekstu i praksama);
2. Monitoring procesa pripreme, raspisivanja tendera i ugovaranja (prati konkretne javne nabavke u realnom vremenu, korištenjem liste za provjeru (sa uputstvom) kreirane uglavnom prilagoavanjem liste rizika integriteta javne nabavke iz OECD metodologije i kataloga dokumenata. Slui za rano otkrivanje nepravilnosti/zloupotreba u aktuelnim javnim nabavkama i kreiranje odgovarajue baze sluajeva sa svim karakteristinim detaljima, kao sadraj za javno i institucionalno reagovanje);
3. Monitoring procesa implementacije ugovora (prati implementaciju ugovora o javnim nabavkama u realnom vremenu, korištenjem istih alata, ali prilagoenih samoj implementaciji dodijeljenih ugovora. Slui za rano otkrivanje nepravilnosti/zloupotreba u implementaciji javnih nabavki i kreiranje odgovarajue baze sluajeva sa svim karakteristinim detaljima, kao sadraj za javno i institucionalno reagovanje, a moe da poslui i za utvrivanje obrazaca ponašanja ugovornih organa i prualaca u postupcima javnih nabavki).
18
Rezultati monitoringa civilnog društva
Prema periodinim monitoring izvještajima projekta Da javne nabavke budu javne, tokom 2017. i 2018. godine, ugovorni organi svih nivoa u Bosni i Hercegovini u znaajnoj mjeri krše Zakon o javnim nabavkama. Postupanje mimo odredbi Zakona prisutno je u svim posmatranim fazama ciklusa nabavki, od planiranja do realizacije.
Ono što je primjetno komparacijom 2018. i 2017. godine je nešto vea transparentnost kada je u pitanju objavljivanje zakonski obaveznih dokumenata. Tako je od praenih 173 ugovorna organa, aprila 2017. godine njih svega 98 imalo objavljene planove javnih nabavki na svojim internet stranicama, dok je aprila 2018. godine to uinilo 129 ugovorna organa. U pitanju je pozitivan trend.
Tenderska dokumentacija se, prema Uputstvu o dopunama uputstva o uslovima i nainu objavljivanja obavještenja i dostavljanja izvještaja u postupcima javnih nabavki u informacionom sistemu „e-nabavke“12, od 01.01.2018. u potpunosti objavljuje na Portalu
javnih nabavki za sve postupke za koje je predvieno objavljivanje obavještenja o nabavci, tako da se i u ovom smislu biljee odreeni pomaci.
Kada je u pitanju objavljivanje obavještenja o dodjeli ugovora ili odluka o dodjeli ugovora (koja se za postupak konkurentskog zahtjeva objavljuje na internet stranici ugovornog organa),
ugovorni organi nisu toliko aurni, naroito po pitanju objavljivanja na njihovim internet stranicama. Pozitivan pomak je i da je Agencija za javne nabavke kao administrator Portala, od 01.12.2017. godine otvorila izvještaje za postupke male vrijednosti, što je u znatnoj mjeri unaprijedilo mogunost praenja zakonitosti ovih postupaka. Uvidom u ove podatke, primjetne su prakse najfrekventnijeg korištenja direktnog sporazuma, ak i za isti predmet nabavki, što znai da se nabavke i dalje „cijepaju“ kako bi se izbjegli transparentniji postupci.
Postupanja ugovornih organa po zakonima o slobodi pristupa informacijama, ne prate dovoljno pozitivne trendove objavljivanja informacija na Portalu. Tako je tim istraivaa Transparency International-a u periodu 01.01. – 30.09.2018. podnio ukupno 188 zahtjeva za slobodan pristup informacijama ugovornim organima razliitih nivoa.13 Od toga, podneseno je:
• 133 zahtjeva za dostavom informacija za dalje praenje odabranih postupaka javnih nabavki
• 52 zahtjeva za dostavom plana javnih nabavki i
• 3 zahtjeva za dostavom Tenderske dokumentacije.
Zbog neblagovremenog postupanja ugovornih organa, u istom periodu je podneseno 74 urgencije, i to:
• 52 za dostavom informacija za dalje praenje odabranih postupaka javnih nabavki, i
• 22 za dostavom plana javnih nabavki
Kako odreeni broj ugovornih organa nije postupao ni o dostavljenim urgencijama, podneseno je takoer:
• 17 albi zbog utanja uprave,
• 13 albi/prigovora,
12 Uputstvo o dopunama uputstva o o uslovima i nainu objavljivanja obavještenja i dostavljanja izvještaja u postupcima javnih nabavki u informacionom sistemu „e-nabavke“, Slubeni Glasnik BiH br. 53/15 13 Periodini monitoring izvještaji projekta „Da javne nabavke budu javne“
19
• 10 zahtjeva za vršenjem inspekcijskog nadzora,
• 4 zahtjeva za dostavom upravnog akta.
U navedenom period, poslate su i dvije prijave Ombudsmanu za ljudska prava, koji ima mandat da izdaje preporuke o pravilnom provoenju zakona o slobodi pristupa informacijama.
Preporuke koje je Ombudsman donio u ovim sluajevima su:
- Opina apljina: Preporuka Opštini da po prijemu iste bez odlaganja podnosiocu albe
odgovori u skladu sa odredbama Zakona o slobodi pristupa informacijama FBiH
- Elektroprivreda BIH: Preporuka generanom direktoru JP EP BIH da uskladi Pravilnik
o poslovnoj tajni preduzea sa odredbama ZoSPI FBiH
U navedenom period je podneseno i 11 tubi, a odlueno je do momenta izrade ovog izvještaje u 4 sluaja, svaki put u korist Transparency International u BiH.
Obzirom da projektni tim ima uspostavljenu saradnju sa Agencijom za javne nabavke, u odreenim sluajevima podnošeni su joj i zahtjevi za monitoring postupaka, prema izvorima
opisanim u Pravilniku o praenju postupaka javnih nabavki.
Od 01.01.2018. do 30.09. 2018. godine podneto je 18 prijava AJN, naješe zbog nepravilne primjene:
• lana 87. ZJN - vrste postupka za dodjelu ugovora male vrijednosti i
• lana 56. stav 1) i 2) i lan 88. stav 3) – kratkih rokova za dostavu ponuda u sluaju konkurentskog zahtjeva.
Detaljna, kvalitativna analiza objavljivane dokumentacije, naroito tenderske dokumentacije kao središta svake javne nabavke, ne daje optimistinu sliku kada je u pitanju poštovanje osnovnih naela i drugih odredbi Zakona. Moe se zakljiiti da je u znaajnoj mjeri i dalje prisutno nedovoljno poznavanje pojedinih odredbi Zakona, zbog ega su este razne nepravilnosti, kao i diskriminacija u korist odreenih ponuaa.
Na uzorku od 4415 posmatranih nabavki od 01.01.2018. do 22.11.2018. godine, interesantni su sledei nalazi:
Tenderska dokumenatacija (TD) sadri sve zakonom/modelom propisane elemente (lan 53. ZJN)?
• DA: 3920 ili 89%
• NE: 495 ili 11%
Da li je u posmatranoj nabavci predviena bilo kakva vrsta garancije za ponudu (lan 61. ZJN)?
• DA: 1989 ili 45%
• NE: 2426 ili 55%
Koji je kriterij za dodjelu ugovora propisan TD (l 64. ZJN)?
• Ekonomski najpovoljnija ponuda: 494 ili 11% (gdje je dominantan podkriterij najnie cijene),
• Najnia cijena: 3917 ili 89%,
• Nije naveden ili razliit u obaviještenju o nabavci i tenderskoj dokumentaciji: 4
TD navodi preferencijalni tretman domaih ponuaa?
• DA: 4142 ili priblino 94%
• NE: 273 ili nešto više od 6%
20
Prema projektnim izvještajima za 2017. godinu, na uzorku od 2768 praenih javnih nabavki u
periodu od 01.04. do 31.12.2017. godine, njih 2288 odnosno 83% je bilo usklaeno sa lanom 53. ZJN. Kod ostalih nabavki elementi koji su naješe nedostajali su: nacrt ugovora (29%) i garancije (26%), a dogaalo se u manjoj mjeri da nedostaju i pojedini drugi propisani elementi. Primjetne su bile i relativno este izmjene TD, uglavnom po osnovu upita i stavova ponuaa iznesenih na Portalu JN.
Ovi podaci potvruju mišljenja i stavove ponuaa obraene u Polaznoj studiji o postojanju antikorupcijskih mehanizama i mehanizama integriteta u procesima javnih nabavki na lokalnom nivou u ugovornim organima i ponuaima, prema kojima favorizovanje pojedinih ponuaa naješe procjenjuju prema Tenderskoj dokumentaciji (vidjeti donji grafikon)
Naješe greške koje mogu uputiti na favorizovanje odreenih ponuaa odnose se na dio ZJN Provoenje postupka javne nabavke - Odjeljak A. Kvalifikacija kandidata i ponuaa, lanovi 44. – 52., kao i na lan 54. Tehnike specifikacije.
U tom smislu, ugovorni organi nerijetko definišu uslove za kvalifikaciju koji ne predstavljaju minimum zahtjeva u pogledu line sposobnosti, ekonomskog i finansijskog stanja, te tehnike i/ili profesionalne sposobnosti kandidata/ponuaa, kao ni uslove koji su srazmjerni predmetu javne nabavke i u skladu s njim (l.44.).
Takoe, nerijetko se u tehnikim specifikacijama upravo upuuje na odreenog proizvoaa, porijeklo ili poseban postupak, na marke, patente, tipove i slino, a tamo gdje se uz navoenje robne marke ili proizvoaa navodi dodatak „ili ekvivalent“, kriteriji za mjerenje ekvivalentnosti ne postoje (od 173 ugovornih organa, tek nekoliko njih ima donekle razvijenu metodologiju za ocjenjivanje ekvivalentnosti pojedinih roba, usluga i radova).
Dodatni problem kod navedenih nepravilnosti lei u injenici da za brojne predmete nabavke u Bosni i Hercegovini nisu usvojeni odgovarajui standardi, pa ugovorni organi esto proizvoljno postupaju kod odreivanja traene dokumentacijej od kandidata/ponuaa.
Konano, sumnju esto bude i kriteriji za dodjelu ugovora, u sluajevima ekonomski najpovoljnije ponude, gdje se kod estog podkriterija - rok isporuke, ini da ugovor mogu dobiti samo ponuai koji traenu robu imaju na stanju (ili eventualno njihovi podugovarai).
21.43%
71.43%
21.43%
26.19%
PREMA UGOVORNOM ORGANU
PREMA TENDERSKOJ DOKUMENTACIJI
PREMA PREDMETIMA NABAVKE
21
Eklatantni su primjeri dobijanja ugovora sa rokom isporuke od svega 1 dan, tamo gdje predmet
nabavki to ne zahtjeva (npr. hrana), niti se radi o sluajevima krajnje hitnosti.
U nastavku je dato nekoliko primjera iz prakse, odnosno studija sluajeva nepropisnog postupanja ugovornih organa u sastavljanju tenderske dokumentacije, kao i sluajeva u kojima se izbjegavanjem podjele na lotove, ograniilo ueše malih i srednjih preduzea u postupcima
javnih nabavki.
Vlada Hercegovako-neretvanske upanije je objavila otvoreni postupak nabavke jednog slubenog
automobila za svoje potrebe u iznosu od 105.000 KM. Planira se nabavka luksuznog terenca sa mnogo
dodatne opreme i prva stvar koja se namee je svrsishodnost jedne ovakve nabavke bez obzira što je
planirana budetom za 2018. godinu.
Iako eksplicitno nije došlo do narušavanja zakona kada se posmatra kriterij za dodjelu ugovora,
implicitno se moe vidjeti problem sa potencijalnom diskriminacijom koja moe da se pojavi zbog
podkriterija koji definišu ekonomski najpovoljnija ponudu odnosno injenice da je su osnovni elementi
ponude cijena (70%) i rok isporuke (30%). To implicira da bi firma koja vozilo ovih karakteristika ima
„na lageru“ sigurno dobila ovaj posao zbog navoenja jako kratkog roka isporuke.
Takoer, kada se uzmu specifikacije dimenzije automobila, te odreene specifine karakteristike kao što
je zapremina prtljanika, sama oprema (multifunkcionalni radio CD odreenih karakteristika), itd.
vidljivo je da ugovorni organ preferira nabavku odreenog automobila. Sve ukazuje na nabavku vozila
iz porodice Volkswagen.
Moe rei da je ovom nabavkom narušen princip nediskriminacije i jednakog tretmana definisanjem
„diskriminirajuih“ uslova u vezi podkriterija koji definišu ekonomski najpovoljniju ponudu, kao i
tehnike specifikacije predmeta javne nabavke (lan 54. ZJN).
Grad Doboj nabavlja radove bez jasnih kriterija za kvalifikovanje ponuaa
U toku je nabavka radova od strane Gradske uprave Grada Doboj u vezi sa odravanjem i sanacijom
gradskih saobraajnica sa procijenjenom vrijednošu od 128.200 KM (bez PDV-a).
Iako ugovorni organ zahtjeva spisak izvršenih ugovora u posljednje dvije godine (referens lista), kao i
potvrde o njihovoj realizaciji koje izdaje druga ugovorna strana za dva ugovora sa spiska iji su karakter
i kompleksnost isti ili slini predmetu nabavke predloenog ugovora i iji je zbirni iznos bez PDV-a
srazmjeran procijenjenoj vrijednosti predmeta nabavke, on trai i izjavu o prosjenom godišnjem broju
zaposlenih i broju rukovodeeg osoblja u posljednje tri godine a bez da navodi minimum broja
zaposlenih ili rukovodeeg osoblja koji se oekuje prilikom realizacije ovakvog posla. Istovremeno, trai
se izjava o posjedovanju odnosno opremljenosti sa minimalno jednim kamionom kiperom (min. 5m3),
valjkom za valjanje asfalta, mašinom za sjeenje asfalta, te bagerom sa kašikom.
Sve ovo ukazuje na mogue favorizovanje pojedinog ponuaa koji ima „više informacija“ o tome šta je
to minimum broja zaposlenih ili rukovodeeg osoblja koji se oekuje za realizaciju predmetnih radova.
Samom nabavkom je narušen princip nediskriminacije i jednakog tretmana definisanjem „nejasnih“ i
„nepreciznih“ uslova u vezi tehnike i profesionalne sposobnosti (lan 48 ZJN).
Nabavka 17 minibuseva za gradski prevoz putnika u Sarajevu
Dana 24.07. je objavljen tender o nabavci KJKP Gras o nabavci 17 minibuseva za gradski prevoz putnika
sa procijenjenom vrijednošu od 2.700.000 KM bez PDV-a.
Interesantno je da su postavljeni dosta relaksirani uslovi za ocjenu tehnike i profesionalne sposobnosti
odnosno navedeno je da potencijalni ponua treba da ima uspješno realizovane ugovore u vrijednosti
od minimalno 300.000,00 KM (vrijednost sa PDV-om) i više, a koji su u vezi s predmetnom nabavkom
(minibusi ili autobusi). Procijenjena vrijednost nabavke je skoro 10 puta vea od navedenog zahtjeva.
22
Kriterij je ekonomski najpovoljnija ponuda, a podkriteriji su: cijena 65,00 %, tehnike karakteristike
vozila - 20,00 %, garancija - 10,00 %, i rok isporuke 5,00 %
Istovremeno, uvidom u tendersku dokumentaciju nije jasno na koji nain e se bodovati kriteriji koji se
odnose na tehnike karakteristike vozila. Kontroverzna je i injenica da se za isporuku oekuje samo 60
dana dok su neki ponuai istakli da se za ovako namjenske nabavke vozila ne moe oekivati isporuka
u trajanju od minimalno 90 dana.
Korištenje certifikata u cilju „smanjenja konkurencije“
JU Djeca Sarajeva je objavila otvoreni postupak nabavke hrane i pia za svoje potrebe u iznosu od
477.000 KM. Planirana je podjela u 7 lotova.
Treba istai da je i u okviru ove nabavke je evidentno da je narušen princip nediskriminacije i jednakog
tretmana definisanjem „diskriminirajuih“ uslova u vezi tehnike i profesionalne sposobnosti (lan 53
ZJN) zbog samog korištenja zahtjeva za certifikatima koji su nepotrebni imajui u vidu da se trai
potvrda od nadlenog organa o stalnoj kontroli kvaliteta i ispravnosti robe koja je predmet ponude za
pojedine lotove za ponuaa ili proizvoaa. Tako se zahtjeva da ponua mora imati uspostavljen
sistem samokontrole zasnovan na principima HACCP-a koji se provodi i odrava u svim fazama procesa
proizvodnje i distribucije. Interesantno je da se samo kod nabavke pekarskih proizvoda zahtjeva
posjedovanje standarda ISO 9001:2008.
Da li se podjelom na lotove mogla postii vea konkurencija?
Dana 03.09. je objavljen javni poziv za rekonstrukciju Ulice Blajburških rtava sa procijenjenom
vrijednošu od 1.700.000 KM (bez PDV-a) sa procijenjenim vremenom realizacije od 2 godine.
Ovom nabavkom su narušeni principi nediskriminacije i jednakog tretmana jer sam predmet nabavke
nije bio podijeljen u više nabavki ili moda u više lotova iako navedeni radovi ukljuuju nekoliko vrsta
radova za koje bi se mogle raspisati pojedinane nabavke ili izvršiti podela na lotove: Pripremni radovi,
Zemljani radovi, Betonsko i armiranobetonski radovi, Radovi na izradi kolovozne konstrukcije,
Oborinska odvodnja, Vodovod i kanalizacija, Prometna signalizacija, Javna rasvjeta, te hortikultura.
Stav Agencije za javne nabavke je da podjela nabavke na lotove treba da ima dva osnovna cilja, kao što
su osiguranje maksimalne konkurencije i smanjenje troškova postupka javne nabave. Pored toga podjela
nabave na lotove pomae potencijalnim ponuaima na nain da lakše i uz minimalne troškove pripreme
svoju ponudu.
Stoga ne iznenauje ni zahtjev da se na ovu javnu nabavku mogu prijavljivati ponuai koji su u
prethodnom periodu imali realizovan slian projekat odnosno oni sa „uspješnim iskustvom“ u realizaciji
jednoga ugovora na izgradnji prometne infrastrukture minimalne ukupne vrijednosti ugovora od
1.000.000,00 KM (bez PDV-a) u posljednje dvije godine raunajui od dana objave tendera.
Bez podjele na lotove u nabavci 76 razliita artikla za odravanje higijene
Da se radi o standardizovanom nainu nabavke roba bez podjele na lotove, ukazuje i nabavka materijala
za odravanje higijene. Tako je dana 05.09 objavljeno obavještenje o nabavci materijala za odravanje
higijene putem otvorenog postupka u vrijednosti od 294.000 (bez PDV-a), bez podjele u lotove i to na
period od jedne godine. Radi se o nabavci 76 razliita artikla u vezi sa odravanjem higijene.
Kao što je ve ranije reeno, ovakve nabavke su diskutabilne sa aspekta principa nediskriminacije i
jednakog tretmana kada se kao predmet posmatranja uzmu kapaciteti malih i srednjih preduzea
i njihove mogunosti da isporuuju sve predmetne artikle, bez podjela na lotove.
23
Monitoring i (pravna) zaštita ponuaa
Kao što je ve istaknuto, Zakon o javnim nabavkama (ZJN) definiše najmanje 3 nadlenosti
AJN u vezi sa postupcima monitoringa javnih nabavki:
• pruanje tehnike pomoi i savjetodavnih mišljenja ugovornim organima i
ponuaima u vezi s pravilnom primjenom ovog zakona i podzakonskih akata;
• uspostavljanje sistema praenja postupaka koje provode ugovorni organi za nabavku
robe, usluga i radova, s ciljem edukacije i otklanjanja uoenih nepravilnosti u
pojedinanim postupcima javnih nabavki; te
• prikupljanje podataka, izrada analize i objavljivanje informacija u vezi s postupcima
javnih nabavki i dodijeljenim ugovorima o javnim nabavkama.
Meutim, kao što i Agencija navodi u svojim izvještajima, dometi ovih nadlenosti su
ograniene imajui u vidu kapacitete same Agencije ali i ulogu ostalih institucija za nadzor
nad implementacijom Zakona o javnim nabavkama.
Istovremeno, ponuai mogu uticati na sam postupak kroz:
• pojašnjenja tenderske dokumentacije,
Pojašnjenje tenderske dokumentacije se trai od ugovornog organa, alba se izjavljuje
ugovornom organu, kao prvostepenom organu, odnosno Kancelariji za razmatranje albi
(KR), kao drugostepenom organu, dok se upravni spor pokree tubom pred Sudom BiH.
Pojašnjenja tenderske dokumentacije
Nakon preuzimanja tenderske dokumentacije, u skladu sa lanom 56. ZJN-a (1) zainteresovani
kandidati/ponuai mogu, u pisanoj formi, traiti od ugovornog organa pojašnjenja tenderske
dokumentacije blagovremeno, ali najkasnije deset dana prije isteka roka za podnošenje
zahtjeva za ueše ili ponuda.
Ugovorni organ duan je na zahtjev za pojašnjenjem odgovoriti u pisanoj formi, a odgovor s
pojašnjenjem dostavlja svim ponuaima koji su preuzeli tendersku dokumentaciju, u roku od
tri dana, a najkasnije pet dana prije isteka roka za podnošenje ponuda.
Uputstvom o dopunama Uputstva o uslovima i nainu objavljivanja obavještenja i dostavljanja
izvještaja u postupcima javnih nabavki u informacionom sistemu "e-Nabavke" (“Slubeni
glasnik BiH” 53/15) je propisano da su od 01.01.2018. godine ugovorni organi duni za sve
postupke javne nabavke za koje se objavljuje obavještenje o nabavci objaviti tendersku
dokumentaciju u sistemu “E-nabavke”, kao i da e zahtjev za pojašnjenje tenderske
dokumentacije i odgovor s pojašnjenjem tenderske dokumentacije biti dostupan svim
kandidatima/ponuaima koji su preuzeli tendersku dokumentaciju u sistemu “E-nabavke”.
Dakle ponuai u skladu sa ZJN-om i podzakonskim aktom zahtjev za pojašnjenja tenderske
dokumentacije podnose kroz sistem “E-nabavke” (pitanja i odgovori), koji se nalazi na Portalu
javnih nabavki (www.ejn.gov.ba), kroz koji dobijaju i odgovore ugovornog organa na zahtjev
za pojašnjenje. Na ovakav nain svaki ponua u realnom vremenu moe da vidi svoje i pitanja
drugih zainteresovanih ponuaa, kao i sve odgovore koje je dao ugovorni organ na postavljena
pitanja. Ponuai mogu da vide samo sadraj pitanja i odgovore, ali ne i koji ponua je
postavio pitanje.
24
Ako odgovor ugovornog organa dovodi do izmjena tenderske dokumentacije i te izmjene od
ponuaa zahtijevaju da izvrše znatne izmjene i/ili da prilagode njihove ponude, ugovorni
organ duan je produiti rok za podnošenje ponuda najmanje za sedam dana. Takoer ako se
nakon osiguranja tenderske dokumentacije pokae da se ponude mogu pripremiti samo nakon
posjete mjestu izvoenja usluga ili radova, ili nakon pregleda dokumenata na osnovu kojih je
pripremljena tenderska dokumentacija, rokovi za prijem ponuda produavaju se za najmanje
sedam dana, kako bi se omoguilo da se svi ponuai upoznaju sa svim informacijama koje su
neophodne za pripremu ponuda.
Ako ugovorni organ ne odgovori na zahtjev za pojašnjenje ili da odgovor sa kojim ponua nije
zadovoljan, moe se izjaviti alba ugovornom organu.
Primjer:
Opština Laktaši, nabavka sredstava za odravanje higijene, u obrascu za cijenu ponude se
zahtijeva „Toalet papir u listiima uz obezbjeenje instaliranja aparata za iste“ koliina 60
paketa, „Ubrusi za ruke, listii uz obezbjeenje aparata“, koliina 70 paketa, „Sapun pjena (1
ampula min. 1500 pranja) iz obezbjeenje aparata“ koliina 60 komada.
Pitanje ponuaa:
Poštovani, koji broj aparata e biti potrebno instalirati?
Odgovor ugovornog organa: Potrebno je instalirati 10 aparata za teni sapun, 10 aparata
za toalet papir i 10 aparata za papir za ruke.
Postupak pravne zaštite
Pravna zaštita u postupcima javnih nabavki podrazumijeva skup pravnih normi koje ureuju
mehanizme dostupne uesnicima u postupcima javnih nabavki radi zaštite njihovih prava i
interesa.
Pravno regulisanje pravne zaštite trebalo bi obezbijediti jednak pravni poloaj svih privrednih
subjekata u postupcima javnih nabavki, efikasnost i aurnost u provoenju postupaka javnih
nabavki, ali i unaprijediti pravnu sigurnost u ovom podruju. Neureena ili nedovoljno
ureena pravna zaštita znai direktnu štetu privredi, jer omoguava izbor ponude koja nije
nuno i najpovoljnija za ugovorni organ. To ima za posljedicu i druge negativne posljedice
(politike, privredne, sociološke i sl.).
Efikasna pravna zaštita poveava povjerenje javnosti u sistem javnih nabavki, te potie
privredne subjekte na ueše u postupcima javnih nabavki. Efikasna pravna zaštita djeluje i
preventivno, kako na konkretan ugovorni organ, tako i na sve druge ugovorne organe, na nain
da odustanu od moguih povreda propisa iz oblasti javnih nabavki.
Uzevši navedeno u obzir, ugovorni organi su duni postupak javne nabavke provoditi na nain
koji ne protivrjei poštenoj i istinskoj trišnoj utakmici, tj. ugovorni organi, izmeu ostalog, u
postupku javne nabavke:
• ne smiju opisati predmet nabavke na nain koji pogoduje nekom od privrednih subjekata/ponuaa, tako da bi diskriminatornim i nezakonitim zahtjevima uskratili
nekom privrednom subjektu/ponuau priliku za uestvovanje u postupku,
25
• morali bi se pobrinuti da privredni subjekti/ponuai zainteresovani za ueše u
postupku imaju pristup istom obimu informacija koje nikoga nee staviti u povoljniji
poloaj u odnosu na ostale uesnike,
• ne smiju mijenjati uslove za ueše, predmet nabavke, niti kriterije za dodjelu ugovora tokom cijelog trajanja postupka,
• moraju definisati zahtjeve srazmjerno onome što je nuno za postizanje svrhe nabavke,
• ne smiju mijenjati zahtjeve za ueše u postupku u odnosu na razliite privredne
subjekte,
• ne smiju odrediti uslove za ueše na nain koji bi predstavljao neopravdanu prepreku za ueše odreenih privrednih subjekata/ponuaa,
• ne smiju primijeniti kriterije za dodjelu ugovora koji se pozivaju na individualnu situaciju privrednih subjekata/ponuaa, posebno njihovu sposobnost ispunjavanja
predmetnog ugovora,
• moraju kriterije za dodjelu ugovora primijeniti objektivno i jednako na sve ponuae,
itd.
Meutim, i pored navedenog, mogue je da se u postupku javne nabavke pojave greške u vezi
sa primjenom pravila postupka, utvrivanjem injeninog stanja i primjenom materijalnog
prava. Sa tim u vezi se kao primjeri grešaka, koje se ogledaju u definisanju uslova za ueše u
svrhu nejednakog tretmana ponuaa, a koji su prisutni u praksi ugovornih organa, mogu
navesti:
• odreivanje da ponuai imaju ukupan godišnji promet od djelatnosti u vrijednosti
koja je višestruko vea od procijenjene vrijednosti javne nabavke,
• odreivanje da se dostave atesti ili certifikati koje ve ima ponua kojem se pogoduje,
a ostalim ponuaima je potrebno dosta vremena da ih pribave, tako da to ne mogu da
uine u roku za podnošenje ponuda,
• odreivanje da ponuai imaju realizovane nbvke po obimu i vrijednosti koja je znatno iznad procijenjene vrijednosti javne nabavke. Npr. u nabavci za izgradnju
zgrade od dva sprata, trai se iskustvo o realizaciji izgradnje zgrade od najmanje pet
spratova,
• odreivanje uslova da se dostavi dokaz o iskustvu koji se ne odnosi na konkretni predmet nabavke, npr. zahtijeva se iskustvo u realizaciji isporuke raunara, a predmet
nabavke je isporuka kopir-aparata,
• odreivanje da ponuai imaju odreenu tehniku opremljenost i osposobljenost, bez
bilo kakvog obrazloenja potrebe odreivanja takvih uslova i u kakvoj je to vezi sa
predmetom nabavke i realizacijom ugovora. Tako postavljenu tehniku opremljenost i
osposobljenost obino ima jedino ponua kojem se pogoduje. Npr. trai se odreeni
broj radnih mašina/bagera, bez obzira na strukturu istih i njihovo angaovanje u okviru
realizacije predmetnog ugovora, tj. nepotrebna vozila ili oprema,
• ograniavanje ili spreavanje mogunosti podnošenja ponude od strane grupe ponuaa, na nain da se od svakog lana grupe ponuaa trai da u cijelosti ispunjava
postavljene uslove u pogledu sposobnosti. Ovim se gubi svrha podnošenja ponude od
strane grupe ponuaa, a to je udruivanje resursa kako bi se ispunili traeni uslovi.
Zbog svega navedenog, nuno se javlja potreba za obezbjeivanjem odgovarajuih
mehanizama pravne zaštite od izloenih i drugih grešaka u postupcima javnih nabavki. Takvu
potrebu, koja je u skladu sa naelom zaštite prava i interesa ponuaa, kao i zaštite javnog
interesa, prepoznaje i ZJN, te predvia odgovarajue instrumente pravne zaštite u postupcima
javnih nabavki.
Pravno sredstvo, odnosno instrument kojim se, prema ZJN, pokree postupak zaštite prava u
javnim nabavkama je alba. U tom pogledu, albom, kao redovnim pravnim lijekom, ovlašteno
26
lice od nadlenog organa, tj. KR-a, koji je organ višeg stepena od ugovornog organa, trai
ispitivanje zakonitosti postupaka i akata koje su preduzeli ili donijeli ugovorni organi.
Postupak pravne zaštite u javnim nabavkama je mogue pokrenuti i voditi u odnosu na sve
postupke javne nabavke i bez obzira na vrijednost javne nabavke, izuzimajui postupak
direktnog sporazuma, gdje alba nije dopuštena.
U kontekstu pravne zaštite u javnim nabavkama opšti je Zakon o upravnom postupku (ZUP),
a posebni zakon je ZJN. U tom smislu, ZUP odreuje da se pojedina pitanja postupka za
odreenu upravnu oblast mogu samo izuzetno, posebnim zakonom, urediti drugaije nego što
su ureena ZUP-om, ako je to nuno za drugaije postupanje u tim pitanjima, sa tim da ne
mogu biti protivna naelima ZUP-a, odnosno da se u upravnim oblastima za koje je zakonom
propisan poseban postupak postupa po odredbama tog zakona, sa tim da se po odredbama
ZUP-a postupa u svim pitanjima koja nisu ureena posebnim zakonom.
Navedeno znai da se pravila ZUP, u postupku pravne zaštite u javnim nabavkama, primjenjuju
kao dopunska procesna pravila, odnosno da je postupak pravne zaštite u javnim nabavkama
po svom karakteru posebni upravni postupak.
alba
alba se izjavljuje ugovornom organu u pisanoj formi direktno, elektronskim putem, ako je
elektronsko sredstvo definisano kao nain komunikacije u tenderskoj dokumentaciji, ili
preporuenom poštanskom pošiljkom, a sve u skladu sa lanom 99. ZJN-a. alilac albu
podnosi u dovoljnom broju primjeraka, a koji ne moe biti manji od tri, kako bi mogla biti
uruena kvalifikovanom kandidatu ili izabranom ponuau, kao i drugim strankama u
postupku.
• alilac,
• odabrani ponua.
Svojstvo stranke mogu imati i drugi privredni subjekti, koji imaju pravni interes u predmetnom
postuku javne nabavke, što je definisano lanom 94. ZJN-a. Istim lanom propisano je da KR
o voenju postupka po albi, obavještava odabranog ponuaa po slubenoj dunosti, dok se
ostala lica u svojstvu stranke mogu prijaviti za ueše u postupku po albi.
Treba napomenuti da albu moe podnijeti svaki privredni subjekt koji ima ili je imao interes
za dodjelu ugovora o javnoj nabavci i koji uini vjerovatnim da je u konkretnom postupku javne
nabavke bila ili je mogla biti prouzrokovana šteta zbog postupanja ugovornog organa, a koje se
u albi navodi kao povreda ZJN-a i podzakonskih akata od strane ugovornog organa u
postupku javne nabavke.
Po zaprimanju albe ugovorni organ je, u skladu sa lanom 100. Zakona, duan da u roku od
pet dana utvrdi blagovremenost, dopuštenost i da li je alba izjavljena od ovlaštenog lica.
U sluaju da ugovorni organ utvrdi da je alba neblagovremena, nedopuštena ili izjavljena od
neovlaštenog lica, odbacie albu zakljukom, protiv koga alilac ima mogunost podnošenja
albe KR-u u roku od deset dana od dana prijema zakljuka.
Ukoliko ugovorni organ utvrdi da je alba blagovremena, dopuštena i izjavljena od ovlaštenog
lica, ugovorni organ, razmatrajui albu, moe utvrditi sljedee:
27
• da je alba djelimino ili u cijelosti osnovana i svojim rješenjem ispraviti radnju,
preduzeti injenje ili moe postojeu odluku ili rješenje staviti van snage i zamijeniti je
drugom odlukom ili rješenjem, ili poništiti postupak javne nabavke, te o tome
obavijestiti uesnike u postupku javne nabavke u roku od pet dana od dana prijema
albe. Protiv ovog rješenja, moe se izjaviti alba KR-u, putem ugovornog organa, u
roku od pet dana od dana prijema rješenja.
• da je alba neosnovana, te je duan u roku od pet dana od datuma zaprimanja, albu
proslijediti KR-u, sa svojim izjašnjenjem na navode albe, kao i kompletnom
dokumentacijom u vezi sa postupkom protiv kojeg je izjavljena alba.
alba se, u skladu sa lanom 101. Zakona, moe izjaviti:
• najkasnije 7 dana prije isteka roka za podnošenje zahtjeva za ueše ili ponuda u odnosu
na podatke iz obavještenja,
• najkasnije 10 dana od dana preuzimanja tenderske dokumentacije,
• najkasnije 10 dana po prijemu zapisnika o otvaranju ponuda, u odnosu na radnje, postupanje, neinjenja ili propuštanja u postupku otvaranja ponuda,
• najkasnije 10 dana po prijemu odluke kojom se odluuje o pojedinanom pravu iz javne nabavke u odnosu na postupak pregleda i ocjene sposobnosti, te postupak pregleda,
ocjene i izbora najpovoljnijeg ponuaa, odnosno, najkasnije 10 dana po isteku roka za
donošenje odluke o pojedinanim pravima iz javne nabavke,
• najkasnije 30 dana po saznanju da je ugovor zakljuen bez provedenog postupka javne nabavke u suprotnosti sa Zakonom, a najkasnije u roku od jedne godine od dana
zakljuenja ugovora u tom postupku,
• u sluaju dodjele ugovora u sklopu okvirnog sporazuma iz lana 32. stav (5) Zakona ili
u okviru dinamikog sistema kupovine iz lana 123. Zakona, alba se izjavljuje
najkasnije 30 dana ako ugovorni organ obavijesti ponuae da je ugovor zakljuen u
odnosu na postupak dodjele ugovora u sklopu okvirnog sporazuma ili dinamikog
sistema kupovine,
• u postupku male vrijednosti, alba se izjavljuje u roku od pet dana od dana prijema
odluke o izboru najpovoljnijeg ponuaa.
Kada ugovorni organ proslijedi albu KR-u, alilac je obavezan platiti naknadu za pokretanje
albenog postupka u skladu sa lanom 108. Zakona o javnim nabavkama. Iznos naknade zavisi
od procijenjene vrijednosti nabavke u rasponu od 500 do 10.000 KM.
Iznos naknade za pokretanje albenog postupka
Procijenjena vrijednost nabavke (u KM) Iznos naknade (u KM)
do 50.000,00 500,00
jednaka ili vea od 9.000.000,00 10.000,00
Ako procijenjena vrijednost nabavke nije poznata u trenutku izjavljivanja albe KR-u ili nije
objavljena, naknada za pokretanje albenog postupka plaa se u iznosu od 2.000 KM.
Kad se alba izjavljuje na odluku o izboru ili poništenju, a ne odnosi se na nabavku u cjelini,
nego na jedan ili više lotova nabavke, naknada iznosi treinu od iznosa naknade za procijenjenu
28
vrijednost nabavke. Zbog toga je od znaaja da alilac u svojoj albi jasno precizira da li se ali
na postupak u cjelini ili na jedan ili više lotova.
Nakon što alba bude dostavljena putem ugovornog organa KR-u, KR e pozvati alioca da
upotpuni albu putem pisanog akta i odrediti rok od tri dana od dana prijema zahtjeva / akta
za dopunu. U situaciji kad uredno pozvani alilac u ostavljenom roku propusti da uplati i
dostavi dokaz o izvršenoj uplati naknade za pokretanje albenog postupka, takva alba se
odbacuje zakljukom kao neuredna.
Prije nego što se upusti u meritorno odluivanje, KR, kao i ugovorni organ je u obavezi da
pristupi provjeri formalnih pretpostavki za ulaganje albe, kao i pretpostavke propisanih
lanom 105. ZJN-a, kojim je propisan sadraj albe, kao i dokazi koji se trebaju priloiti uz
albu.
Takoer, treba utvrditi da li je dostavljen dokaz o plaenoj administrativnoj taksi, zahtijevan u
skladu sa Zakonom o administrativnim taksama. Ako se u konkretnom sluaju utvrdi da alitelj
nije dostavio dokaz o plaenoj naknadi za pokretanje albenog postupka u odreenom
novanom iznosu, kao i dokaz o plaenoj administrativnoj taksi u odreenom novanom
iznosu, koje su zahtijevane odreenim aktom KR-a, u tom se sluaju, na osnovu l. 105. i 106.
ZJN-a, kao i lana 60. stav (2) ZUP-a, utvruje da je alba neuredna, te da je kao takvu treba
odbaciti, s obzirom da navedeno predstavlja smetnju za postupanje po albi u postupku javnih
nabavki i razlogom, u predmetnom postupku, za njenim odbacivanjem. U situacijama kad je
uredno pozvan alilac u odreenom roku uplatio naknadu za pokretanje albenog postupka i
dostavio dokaz o istom, KR pristupa razmatranju albe.
Naknada za pokretanje albenog postupka u postupcima javnih nabavki se uplauje u korist
budeta institucija Bosne i Hercegovine i meunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine. U
sluajevima kad KR odlui da je alba neosnovana, naknada za pokretanje albenog postupka
je nepovratna.
Ministarstvo finansija i trezora BiH donijelo je instrukciju o nainu uplate, kontrole i povrata
taksi, po kojoj u sluaju osnovanosti albe, KR u rješenju odluuje da e povrat sredstava u
uplaenom novanom iznosu izvršiti posebnim aktom, u skladu sa lanom 108. stav 7. ZJN i
lanom 4. Instrukcije o nainu uplate, kontroli i povrata naknada propisanih lanom 108. ZJN
(“Slubeni glasnik BiH”, broj 86/14).
alilac da bi ostvario pravo na povrat naknade za pokretanje albenog postupka, kao i troškova
za pripremu ponude, troškova ueša u postupku javne nabavke ili troškova zastupanja, mora
takav zahtjev istai u albi, odnosno mora uz dostavljanje dokaza o uplati naknade (npr.
uplatnice) dostaviti i akt u kojem istie zahtjev za povrat uplaene naknade za pokretanje
albenog postupka u sluaju osnovanosti njegove albe. U sluaju da alilac propusti da postavi
zahtjev KR-u, za povrat uplaene naknade za pokretanje albenog postupka, i u sluaju
osnovanosti albe uplaena naknada mu nee biti vraena.
U postupku pravne zaštite prema lanu 111. ZJN-a KR moe:
• obustaviti postupak po albi zbog odustajanja od albe,
• odbaciti albu zakljukom zbog nenadlenosti, nedopuštenosti, neurednosti, neblagovremenosti i zbog toga što je izjavljena od lica koje nema aktivnu legitimaciju,
• odbaciti albu zbog neosnovanosti,
• poništiti odluku, postupak ili radnju u dijelu u kojem je povrijeen zakon ili
podzakonski akt,
• odluiti o zahtjevu ugovornog organa za nastavak postupka javne nabavke,
• poništiti ugovor o javnoj nabavci ili okvirni sporazum pod odreenim okolnostima.
29
Rješenje ili zakljuak Ureda za razmatranje albi je konano i izvršno. Protiv odluke Ureda za
razmatranje albi ugovorni organ i uesnici u postupku mogu pokrenuti upravni spor pred
Sudom Bosne i Hercegovine u roku od 30 dana od dana prijema odluke.
Onog momenta kada ponua preuzme tendersku dokumentaciju, ima mogunost da zahtijeva
pojašnjenje tenderske dokumentacije, da sam kreira izvještaj o preuzimanju istog kao dokaz
preuzimanja i kao dokaz blagovremenosti evenutalnih korištenja pravnih lijekova. Ponua
moe više puta preuzeti tendersku dokumentaciju, ali rokovi za izjavljivanje albe se raunaju
od prvog preuzimanja tenderske dokumentacije kroz sistem E-nabavke.
Kako ugovorni organ nakon završene e-aukcije