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Modulo I

Bases conceptuales y enfoques metodológicos para la formulación de políticas o normas que integren la biodiversidad en procesos de ordenamiento territorial. (Semana 2)

Gisela Paredes-Leguizamón

BOLIVIA | COLOMBIA | ECUADOR | PERÚ

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GUIA CONCEPTUAL MÓDULO I (SEMANA 2)

Introducción

¿Cómo planificar el desarrollo y ordenar la ocupación y uso del territorio, para garantizar el bienestar de la poblaciones humanas presentes, pero sin poner en riesgo el bienestar de las poblaciones futuras?, ha sido una preocupación permanente en políticos, técnicos, sociedad civil y comunidades locales. Dependiendo del contexto histórico, régimen de gobierno1, logro en reivindicaciones de derechos humanos, avances científicos, propuestas académicas e información disponible, los Estados han generado un robusto y complejo sistema normativo, formulado políticas e implementado reformas administrativas. Particularmente en Latinoamérica, se desarrollan procesos de planeación sectoriales desde los años 40 (Ver figura No.1) pasando de la planeación regional en los 40´s a la planificación urbana en los 50´s, planificación económica en los 60´s, a planificación ambiental en los 70´s y ordenamiento territorial desde los 80´s. (Massiris, 2002). Gráfico 1. Evolución de la planificación sectorial, plurisectorial y territorial en América Latina.

Fuente: Massiris, 2002.

Cabe aclarar, que anterior a estas disposiciones muchos de los pueblos originarios generaron y practicaron sistemas propios de protección y regulación de porciones de su territorio o los Estados modernos, en cumplimiento a compromisos establecidos en convenios y tratados internacionales, iniciaron esquemas de protección de bosques, aguas y biodiversidad, mediante la creación de Reservas Forestales y Sistemas de Parques Nacionales, entre los años 40 y 50. Igualmente, desde finales de los 80`s América Latina ha avanzado en procesos de descentralización política y fiscal, representados en la elección local de alcaldes y de gobernantes regionales y el traslado de responsabilidades del gasto público a los gobiernos subnacionales. La descentralización, entendida como el proceso de “transferencia de poder del gobierno central hacia diferentes niveles subnacionales de gobierno”, posee tres características claves en la gestión de política pública, la autonomía de los gobiernos subnacionales frente al Estado central, la gobernabilidad (capacidad de los gobiernos subnacionales de regular sus asuntos

1 Monárquico, autocrático (autoritario o totalitario) o democrático.

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internos en términos de diseño y gestión de políticas) y el grado de democratización (quien ejerce la autonomía). (Oxhorn, 2004). La descentralización propició la reforma del modo tradicional de hacer política, incitando a los candidatos de los partidos a acercarse a los posibles electores para conocer sus intereses y consultar sus expectativas y promover procesos participativos de política pública. Sin embargo, debido a la escasez de recursos, resistencia de sindicatos, baja capacidad institucional y la corrupción, los beneficios de la descentralización no han sido los esperados. (Daughters, R y Harper, L, 2007). Por otro lado, desde 2004, el sector ambiental ha avanzado en la estrategia de conservación in situ mediante la evolución de Sistemas de Parques Nacionales a la creación de Sistemas Nacionales de Áreas Protegidas2, en el marco de lo cual están realizando reformas normativas para actualizar las categorías de manejo de áreas protegidas, propiciar nuevos esquemas de gobernanza pública, privada y comunitaria, en las escalas local, nacional y regional. En general, son significativos los avances de Latinoamérica en procesos de política pública, sin embargo, persiste la dualidad en la intervención territorial, por un lado está el direccionamiento económico y distribución presupuestal a los entes territoriales y por otro, la orientación del modelo de desarrollo y ordenamiento territorial. Hecho que unido, a la forma pasiva tradicional de gestionar el ordenamiento territorial, centrada en la definición de normas y directrices y a la espera que otros ejecuten, limitan la efectividad de políticas públicas de ordenamiento (Serrano, 2007). Pero subsisten dos creencias, que los temas ambientales son de ambientalistas que impiden el desarrollo o que son temas tan transversales en la gestión, que se invisibilizan en las políticas, reduciéndolos a la consulta de información ecológica en los diagnósticos o en la inclusión de un programa ambiental o de educación ambiental en las estrategias de planeación con lo cual se cumple la normatividad vigente. Entonces, para trascender de las aisladas, tímidas y abstractas temáticas incluidas en los “programas ambientales” de los planes de gobierno de candidatos a entidades públicas y de las agendas de instituciones públicas, privadas y comunitarias, o, del “componente ambiental” de los planes de ordenamiento territorial, es imprescindible identificar, reconocer, comprender y gestionar los impulsores de cambio global que afectan el territorio. Los impulsores indirectos de cambio global (demográficos, económicos, sociopolíticos, científico-tecnológicos y culturales) son el origen y detonante de los impulsores directos (cambios de uso del suelo, cambio climático, contaminación del suelo, del aire y el agua, las especies invasoras y las alteraciones de los ciclos biogeoquímicos). Estos son los aspectos a ser tratados en las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial. En este sentido, para la integración efectiva de la biodiversidad amazónica en el ordenamiento territorial son prioritarias: una política de población; el diseño o visibilización de un modelo de ocupación territorial diferenciado que no responda a las tradicionales formulas de densificación e interconectividad de otras regiones debido a las características ecosistémicas y culturales; la reingeniería en la institucionalidad y sistemas de investigación e innovación

2 Sistema Nacional de Áreas Protegidas –SINAP- en Colombia, Sistema Nacional de Áreas Protegidas –SNAP- en Ecuador, Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE- en Perú, Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SNAP- en el Estado Plurinacional de Bolivia. (Paredes, 2011)

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tecnológica3; el reconocimiento de los derechos pero también de responsabilidades de los diferentes actores sociales e institucionales en la conservación y uso sostenible. Igualmente el dialogo y armonización entre las políticas ambientales, de desarrollo y ordenamiento territorial son imprescindibles. Por ello, en este módulo conoceremos algunos de los enfoques que orientan el accionar institucional, conceptos y procedimientos generales para la formulación y gestión de políticas públicas y los principales limitantes que afectan la integración de la biodiversidad en políticas de ordenamiento territorial.

Conceptos clave

Política pública, descentralización, enfoque ecosistémico, enfoque de derechos, ciclo de política pública, política pública,

Objetivos

Conocer los enfoques, aspectos conceptuales y metodológicos para la planificación de políticas públicas

Proponer acciones para toma de decisiones por parte de actores competentes, para la conservación de la biodiversidad en el contexto del ordenamiento territorial amazónico.

MATERIA 1: DEFINICIÓN Y CICLO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS O NORMAS

PÚBLICAS

Las políticas públicas pueden ser entendidas como medidas tendientes a regular la tensión social y las diferencias de visiones y posiciones que generan esta tensión. Al mismo tiempo, permiten establecer un vínculo entre las personas y sus intereses, y el Estado y sus propias

definiciones y cursos de acción (Aguilar, 2011)

A lo largo de la historia, tanto las ciencias sociales4 como las naturales5, han generado conceptos, enfoques, principios, instrumentos (metodológicos, normativos, políticos) y estrategias, con base en los cuales orientan a las sociedades en la forma como pueden conocer y comprender el territorio, usar los recursos naturales asociados al mismo y aclarar el para qué de esta interacción en la formulación de políticas públicas. Ante el panorama anterior, políticos, técnicos y comunidades nos sentimos abrumados y nos preguntamos cuál es el ¿enfoque, concepto o instrumento vigente y más pertinente que

3 El sistema de investigación e innovación tecnológica tradicional fundamentado en la revolución verde que importa y adapta paquetes tecnológicos descontextualizados ha demostrado su capacidad de transformación de paisajes y generado en algunos casos opciones productivas rentables. Los programas de investigación de instituciones e investigadores con conocimiento y experiencia en la Amazonía han logrado acercarse al contexto de la región, avanzar en procedimientos de relacionamiento con actores sociales y proponer opciones tecnológicas acordes con la Amazonía, pero no siempre éstas han sido rentables o responden a las expectativas de mercado y se quedan en ensayos promisorios y en algunas ocasiones estas investigaciones/investigadores siguen aislados. Los logros en investigación propia por parte de comunidades locales ha obtenido resultados heterogéneos, algunos ya son investigadores o co-investigadores reconocidos en el campo científico entre tanto, otros siguen en el campo político en la lucha por la protección del conocimiento tradicional.. Los sectores productivos (minero, hidrocarburos, vial, entre otros) en los procesos de licenciamiento ambiental realizan inventarios y desarrollan “investigaciones”, como parte del trámite, sin embargo la información recopilada se archiva en los estantes. El sector académico con fines de formación también realiza investigación con énfasis en lo social, natural o económico, dependiendo de la disciplina en la cual se esté formando el estudiante, pero aun sigue de espaldas a la formación de profesionales de visión integral, transdisciplinarios y en ocasiones alejado de los problemas de la región –se aclara algunas instituciones si han avanzado en este sentido-. Fortalecer el dialogo y trabajo conjunto entre estos actores es una necesidad ineludible, para sincronizar expectativas, tiempos y opciones para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad Amazónica. 4 Economía, geografía, política, antropología, historia, sociología 5 Biología, química, física, geología

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debemos utilizar para incluir la biodiversidad en las políticas de ordenamiento territorial?. Con el fin de aclarar la situación, en el Anexo 1 se describen dos ejemplos, de cómo evolucionan los conceptos en las ciencias y como un instrumento técnico evoluciona a un instrumento de política. Pero, surge la pregunta ¿qué hace que una escuela, concepto o instrumento, perdure se posicione más y mejor que otros, e influya de manera determinante en la toma de decisiones políticas?, Cuervo (2003) identifica dos aspectos 1) La comunicación que tanto se participa en debates científicos, se escribe, se pública y se socializa en diferentes medios de comunicación y 2) el poder político, que tanto se ha logrado demostrar la utilidad y practicidad en la solución de problemas prácticos, comprobables y adoptables de manera masiva. De lo anterior se concluye que para la inclusión de la biodiversidad en el ordenamiento territorial, es necesaria la participación de las diferentes ciencias y de los habitantes del territorio para conocer, comprender y gestionar el territorio. Los instrumentos no son el fin del trabajo interinstitucional y comunitario, por ello aunque importantes en la generación y análisis de información no hay que perderse en ellos. Los instrumentos deben ser utilizados según las necesidades, el contexto y la fase del ciclo de formulación de políticas en la que se requieren. No tema combinarlos y ante todo, recuerde es fundamental la formación de todos (entidades públicas, privadas y comunitarias) para liderar, participar y evaluar políticas públicas.

1. Enfoques de formulación de políticas públicas

1.1 Enfoque de derechos Se fundamenta en el cumplimiento de los derechos humanos, establecidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) de Naciones Unidas, en la que se incluye los derechos civiles y políticos o de primera generación (derecho a la vida, libertad, seguridad jurídica, nacionalidad, religión entre otros), económicos, sociales y culturales o de segunda generación (educación, trabajo, cultura, alimentación, salud, entre otros) y de los pueblos

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colectivos y del medio ambiente o de tercera generación (medio ambiente sano, identidad, cultural Paz). Con base en la Declaración se han suscrito diferentes convenios y acuerdos legalmente vinculantes, entre otros la Resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General, de 1962, sobre "Soberanía permanente sobre los recursos naturales", Declaración del Milenio (2000), Declaración de los derechos de los pueblos indígenas (2007), Convenio sobre los pueblos indígenas y tribales (1989), Declaración universal sobre el genoma humano y los derechos humanos. Desde hace unos años, se encuentra en debate la aprobación de los derechos de la naturaleza, tema que se discutió en la conferencia Río +20 y que ya fue adoptado e incorporado en la Constitución de Ecuador en el 2008. De igual forma, en el 2010, el Estado Plurinacional de Bolivia en la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climático y Derechos de la Madre Tierra en Cochabamba, lideró la elaboración de la Declaración Universal de los Derechos de la Madre Tierra.

El enfoque de derechos aplicado en políticas públicas tiene cinco características básicas: 1) concibe a los individuos no como objeto de las políticas sino como sujetos activos con derechos, 2) reconoce que la responsabilidad en la formulación de políticas no es solo de unos pocos a los que se llama expertos, sino que requiere la participación de todos los actores involucrados, 3) cuestiona el modelo de desarrollo, 4) promueve la participación como principio de actuación en todo el ciclo de formulación-implementación y evaluación de la política pública y 5) desafía tanto al Estado como a la sociedad civil y comunidad local a trabajar conjuntamente, para trascender del simple cumplimiento de los compromisos internacionales a una gobernanza efectiva. (Aguilar, 2011).

El enfoque de derechos, plantea asuntos éticos en la relación entre seres humanos y los seres humanos y la naturaleza. Al respecto, Riechmann (2003), plantea conceptos pertinentes para ser utilizados en la formulación de políticas de biodiversidad y la integración de éstas en el ordenamiento territorial, estos son:

- Principio de daño: Límite a nuestra libertad para evitar daño a otros seres vivos.

- Rasgos de insostenibilidad: 1) llenado del mundo, la saturación del espacio ecológico (esquemas socioeconómicos demasiado grandes), 2) desacople entre socio ecosistemas y dinámicas de los ecosistemas (la sociedad en dinámicas lineales y los ecosistemas en dinámicas cíclicas), 3) ineficiente uso de la energía y los materiales y 4) la tecnociencia descontrolada

- Capital natural crítico: “aquel mínimo de capital natural que resulta imprescindible para la producción y la reproducción de la vida humana; la naturaleza mínima para la supervivencia humana”.

- Justicia ecológica “no tiene que ver sólo con las distribución justa de bienes y males ambientales entre la población humana, sino también entre ésta y el resto de los seres vivos con los que compartimos la biosfera”.

- Principios de justicia ambiental: resalta de los 17 principios aprobados en el First National People of Color Environmental Leadership Summit, Washington DC, octubre de 1991: el reconocimiento de la “sacralidad de la Madre Tierra, la unidad ecológica y la interdependencia de todas las especies, y el derecho a no padecer destrucción ecológica” y y el “derecho a usos éticos, equilibrados y responsables de la tierra y los recursos renovables, en pro de un planeta sostenible para los seres humanos y las demás criaturas vivas.” (Hofrichter, 1994: 237, Citado por Riechmann, 2003).

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1.2 Enfoque ecosistémico En la V Conferencia de las Partes (COP) del Convenio de Diversidad Biológica en el año 2000, con la Decisión V/6, se adoptó oficialmente el enfoque por ecosistemas como “ una estrategia para la gestión integrada de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos por la que se promueve la conservación y utilización sostenible de modo equitativo” para el logro de los objetivos del Convenio, conservación; utilización sostenible; y distribución justa y equitativa de los beneficios de la utilización de los recursos genéticos. (CBD, 2000)

Para la aplicación del enfoque ecosistémico, se propusieron 12 principios de actuación (Ver Anexo No.1), en los que se tienen en cuenta los tiempos, escalas de trabajo, formas de participación y actores sociales.

Tabla No. 1 Los 12 principios para la aplicación del enfoque ecosistémico

Principio Enunciado

1 La elección de los objetivos de la gestión de los recursos de tierras, hídricos y vivos debe quedar en manos de la sociedad.

2 La gestión debe estar descentralizada al nivel apropiado más bajo

3 Los administradores de ecosistemas deben tener en cuenta los efectos (reales o posibles) de sus actividades en los ecosistemas adyacentes y en otros ecosistemas

4 Dados los posibles beneficios derivados de su gestión, es necesario comprender y gestionar el ecosistema en un contexto económico. Este tipo de programa de gestión de ecosistemas debería: a) Disminuir las distorsiones del mercado que repercuten negativamente en la diversidad biológica; b) Orientar los incentivos para promover la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica; c) Procurar, en la medida de lo posible, incorporar los costos y los beneficios en el ecosistema de que se trate.

5 Con el fin de mantener los servicios de los ecosistemas, la conservación de la estructura y el funcionamiento de los ecosistemas debería ser un objetivo prioritario del enfoque por ecosistemas.

6 Los ecosistemas se deben gestionar dentro de los límites de su funcionamiento. Aplicación principio de precaución.

7 El enfoque por ecosistemas debe aplicarse a las escalas especiales y temporales apropiadas.

8 Habida cuenta de las diversas escalas temporales y los efectos retardados que caracterizan a los procesos de los ecosistemas, se deberían establecer objetivos a largo plazo en la gestión de los ecosistemas

9 En la gestión debe reconocerse que el cambio es inevitable.

10 En el enfoque por ecosistemas se debe procurar el equilibrio apropiado entre la conservación y la utilización de la diversidad biológica, y su integración.

11 En el enfoque por ecosistemas deberían tenerse en cuenta todas las formas de información pertinente, incluidos los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades científicas, indígenas y locales.

12 En el enfoque por ecosistemas deben intervenir todos los sectores de la sociedad y las disciplinas científicas pertinentes.

Fuente: CBD, 2000.

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1.3 Enfoque gestión de riesgo

En la Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres se definió como objetivo para el período 2005-2015 “La reducción considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas humanas como la de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países”. Para tal fin se aprobó el Marco de Acción de Hyogo, donde se estipulan responsabilidades multisectoriales del Estado, cooperantes, sociedad civil y voluntarios, en las escalas regionales, nacionales, subnacionales y locales para contribuir en la gestión prospectiva del riesgo de desastres 6 (UNISDR; Naciones Unidas, 2009). En la Estrategia Internacional de Riesgo de Desastres, se estipulan como acciones prioritarias:

La protección de instalaciones vitales para la sociedad (transporte, puertos, sistemas de electricidad, suministro de agua y de comunicaciones; hospitales, entre otros),

Desarrollo de medidas estructurales (construcciones físicas para reducir impactos de amenazas P.ej diques, represas, entre otros) y no estructurales (políticas, leyes, capacitación P.ej. políticas de ordenamiento territorial, códigos de construcción).

Elaboración de mapas de riesgo

Creación o fortalecimiento de sistemas de alerta temprana

Fortalecimiento sistemas de investigación para el monitoreo de amenazas, evaluación de impactos

Gestión del medio ambiente y recursos naturales, mediante la gestión y uso sostenible de los ecosistemas, la incorporación de la reducción de riesgos de desastres en los enfoques de manejo del medio ambiente y recursos naturales y en el análisis de variabilidad y cambio climático.

Los Estados asumieron como compromisos la integración de la gestión de riesgo en las políticas de desarrollo en todas las escalas y la adopción o ajuste de la normatividad vigente para que se incluya la responsabilidad de gestionar el riesgo. Con base en esto, muchos de los Estados han incluido tanto en los planes de desarrollo como en los planes de ordenamiento territorial y en instrumentos de planeación ambiental (ordenamiento de cuencas, áreas protegidas,) acciones para prevenir y mitigar los riesgos antes los desastres naturales.

Este enfoque, posee grandes avances a nivel conceptual, operativo e institucional, evidencia de ello, son la creación de los Sistemas Nacionales de Prevención y Atención de Desastres en los países y del Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres –CAPRADE-, mediante Decisión 529 del 2002, del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. El CAPRADE tiene como fin ”Contribuir a la reducción del riesgo y del impacto de los desastres, a través de la coordinación y promoción de políticas, estrategias y planes, y la promoción de actividades en la prevención, mitigación, preparación, atención de desastres, rehabilitación y reconstrucción, y mediante la cooperación y asistencia mutua y el intercambio de experiencias”.

Sin embargo, aclarar ¿cuál es el rol de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos en la gestión prospectiva del riesgo de desastres?, es una inquietud que atañe solo a unos pocos. Esta situación ratifica como los sistemas sociales se consideran ajenos a los sistemas naturales donde habitan o de los que dependen.

6 “El proceso sistemático de utilizar directrices administrativas, organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de de reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre”, mediante medidas de prevención, mitigación y preparación. UNISDR, 2009.

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Para ello, reconocer que la población asociada a la biodiversidad es diversa étnica y culturalmente, situación que ha determinado formas particulares de ocupación del territorio, en cuanto a:

Diseño, tamaño y concentración de sitios poblados,

Accesibilidad, niveles y formas de comunicación,

Estilos de ejercicio de la territorialidad a nivel individual por fincas para el caso de campesinos o colectivo para pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes y pescadores

Experiencias en manejo de desastres, heterogeneidad en las percepciones del riesgo y capacidad para afrontarlo.

Por todo lo anterior, existen distintos grados de vulnerabilidad social, formas de adaptación a condiciones ecosistemicas y experiencias en el manejo de desastres en los territorios, Conocimiento que debería ser capitalizado en los procesos de ordenamiento territorial. (Paredes, et al, 2008). Linares (2008), llama la atención como en algunos actores con poder económico, político o de marketing, prima una racionalidad tecnocientífica que busca la transformación de la naturaleza sin importar el grado de riesgo o impactos predecibles. Esta situación ha generado conflictos ético/políticos, comerciales, jurídicos y étnicos. Debido a esto se requiere una ética tecnocientífica donde la naturaleza no se ha vista solo como una “materia prima” -incluso el ser humano P. ej el proyecto genoma humano- evaluable en términos costo/efectivos y sobre la cual se actúa rápidamente y con cualquier procedimiento, con tal que el producto obtenido genere ganancias. Por ello es necesario rescatar el principio precautorio, donde se rescate la precaución ante la incertidumbre e imprevisibilidad de un posible riesgo.

1.4 Enfoque urbano/rural En Latinoamérica el urbanismo o planificación urbana, toma auge a partir de los años 50´s y se posiciona la idea de los “sistemas urbanos como vertebradores de los territorios” (Massiris, 2002). El concepto de ciudad se asocia a los sentimientos de éxito, progreso, mejora de las condiciones de vida y oportunidades de trabajo para la población (Cuervo, 2003). La ciudad, aunque compleja es un ideal perseguido por gobernantes, técnicos e incluso algunos académicos; en tanto el espacio rural ha sido el escenario desconocido e invisible, donde se libra la confrontación territorial entre los diferentes sectores productivos por el uso de los recursos naturales, desconociendo su importancia como territorio aportante de servicios ecosistémicos y agroalimentarios esenciales para los sistemas urbanos y ha sido tratado de manera marginal en los procesos de ordenamiento territorial. “La ideas de ciudad adoptadas por una sociedad o grupo humano determinado pueden ser una de las más poderosas o también perversas y estériles, herramientas para la conducción de los procesos de acción colectiva necesarios para enfrentar la crisis o simplemente la modificación de las condiciones del entorno” (Cuervo, 2003). Entonces ¿cuál es el tipo de ciudades y modelo rural que requiere la Amazonía?, la respuesta pasa por superar dos paradigmas: 1) el de los urbanistas y desarrollistas tradicionales para los cuales, La Amazonía es un espacio indómito, caracterizado por un modelo de ocupación disperso que aglomera regiones aisladas geográficamente y desconectadas a nivel de infraestructura (vial, energética, hídrica), que posee grandes dificultades ecológicas y climáticas para “la realización de obras que la conduzcan al progreso” y 2) el de los

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mercenarios económicos que ven la Amazonía como una tierra de nadie, el territorio de las oportunidades, la última frontera por conquistar a cualquier costo. La Amazonía comprendida como un socioecosistema adaptado a condiciones ecológicos y culturales particulares es la opción.

2. Políticas públicas Política se define como “lucha de los diferentes grupos sociales por ocupar las funciones de autoridad y ejercer la influencia en los procesos de decisión” y política pública como un proceso dinámico, cuyo efecto no es eliminar el problema mediante un enunciado, sino transformar el comportamiento de los actores relacionados con el problema”. (MAVDT, 2010) Podestá (2001), define Política Pública como “un instrumento de trabajo mediante el cual se pretende alcanzar desde el Estado, en forma sistemática y coherente, ciertos objetivos de interés para el bienestar de toda la sociedad civil” , señala como los errores más comunes en la formulación y ejecución de una política pública la debilidad en: la gestión de información confiable y a escala adecuada, la participación en la construcción de la agenda pública, en el proceso de negociación, en la legitimación, en la evaluación ex – ante y en el financiamiento. Por tanto si se gestionan estos aspectos, es posible lograr una política sólida, coherente y legítima. Ramírez, Silva y Cuervo (2007), mencionan como ante las grandes y nuevas preocupaciones de los territorios, ya no es práctico formular políticas regionales, sino política territoriales que tengan en cuenta los “procesos de descentralización, el desarrollo local y la competitividad territorial, el ordenamiento territorial, la regionalización de políticas trasversales (ambiental, pobreza, ciencia y tecnología) y sectoriales (fomento productivo y desarrollo empresarial). Lo anterior, en razón a la necesidad de trascender los límites sectoriales hacia el funcionamiento de los territorios y el trabajo coordinado, sinérgico entre actores sociales e institucionales.

2.1 Definición y tipos de políticas o normas Al igual que los conceptos territorio, ordenamiento territorial y región, política pública también es un concepto polisémico7. A continuación se transcriben algunas de definiciones de políticas públicas utilizadas:

“Política pública es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener”. (Velásquez, 2009)

“Conjuntos de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento dado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”. (Delgado, 2009).

“procesos, decisiones y resultados, ..., sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes perspectivas evaluadoras. Un panorama lleno de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones y cursos de acción específicos” (Subirats, 1991).

7 Palabra que tiene varios significados

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“Una práctica social y no un evento singular o aislado ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas o establecer incentivos de acción colectiva entre aquellos que comparten metas, pero encuentran irracional cooperar con otros. (Frohock, 1979; citado por Ruiz, 2002).

De las definiciones anteriores, se concluye que una política pública es un proceso social en el cual instituciones responsables y actores sociales involucrados, definen objetivos y toman decisiones para resolver asuntos concretos. Existen diferentes clasificaciones para las políticas públicas, por temporalidad (de Estado o Gobierno), nivel de gobierno (nacional, regional y local), por el tipo de problemas que tratan (complejas o simples), por efecto en la sociedad y en la relación entre individuos (distributivas, regulatorias, autorregulatorias y redistributivas), por niveles de coordinación (transectorial, multisectorial) y sectoriales (salud, económicas, educación). Para mayor detalle Ver anexo No.2. Es de aclarar, que una política puede cumplir varias de las intenciones de los tipos de políticas antes citados, P, ej. La política ambiental es una política de Estado que se aplica en todas los niveles de gobierno y es compleja porque trata problemas generados por diferentes causas y es transectorial, porque influencia a todos los sectores de gobierno. Por otro lado, se denomina norma a las reglas que se deben seguir o a las que se debe ajustar la conducta (RAE, 2010). En la vida social, existen las normas del deber, es decir aquellas que regulan la conducta del hombre y las relaciones entre los individuos o entre grupos (Bustos, Sf). Estas normas se clasifican en 4 tipos:

Religiosas: inspiradas en una deidad, que determina comportamiento para alcanzar la gloria en otra vida.

Morales: normas fundamentadas en juicios de valor ético y de la propia conciencia, que conducen al hombre a hacer el bien y por tanto una actuación interna se refleja en sus semejantes.

Uso social: Reglas estipuladas por un grupo social en un momento histórico, también denominadas reglas de etiqueta relacionadas con las formas de vestir, el trato respetuoso y amable.

Jurídicas: “Significación lógica creada según ciertos procedimientos instituidos por una comunidad jurídica y que, como manifestación unificada de la voluntad de ésta, formalmente expresada a través de sus órganos e instancias productoras, regula la conducta humana, en un tiempo y lugar definidos, prescribiendo a los individuos, frente a determinadas circunstancias condicionantes, deberes y facultades, y estableciendo una o más sanciones coactivas para el supuesto que dichos deberes no sean cumplidos “(J. C. Smith, citado en la Guía Jurídica, 2000).

Las normas jurídicas poseen cinco características particulares, son: heterónomas (es decir estipuladas desde fuera de la propia conciencia), coercitivas (potestad de exigir el cumplimiento de la norma aun en contra de la voluntad del obligado siendo posible utilizar la fuerza para hacer cumplir la ogligación), generales (las normas no se dirigen a un individuo determinado sino a la colectividad) e hipotéticas ( Una norma jurídica es abstracta por ser general entonces, prevé casos y sanciones tipo y no casos concretos). (La Guía Jurídica, 2000 y

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Bustos, Sf). Las normas jurídicas se clasifican según su jerarquía, ámbito de aplicación y temática, para mayor detalle ver Anexo No.3 clasificación normas jurídicas. En este sentido, el Derecho, definido como la ciencia que estudia las normas jurídicas en un lugar y tiempo determinados, se clasifica en: escrito (conjunto de normas organizadas, sistematizadas y registradas en algún medio material p.ej documentos, pinturas), no escrito o consuetudinario (basado en usos y costumbres y se transmite de manera oral p.ej ley e origen de comunidades indígenas) e histórico (normas que fueron utilizadas en un momento determinado pero que ya no está vigente). (Bustos, Sf). Particularmente, en el contexto amazónico coexiste el derecho escrito y consuetudinario, aspecto fundamental a tener en cuenta en procesos de formulación de política pública y de reforma, actualización o armonización de normatividad.

2.2 Ciclo de políticas públicas (diseño, legitimación, ejecución, seguimiento y evaluación).

La formulación, ejecución y evaluación de una política pública es un proceso social, técnico y político, que debe fundamentarse en la planeación estratégica participativa, a partir de la cual se combinan diferentes enfoques, se capitalizan capacidades de todos los actores involucrados y se asumen responsabilidades comunes pero diferenciadas. A continuación en el Gráfico No. 3 se presentan algunas de las responsabilidades, requeridas para la planeación estratégica de un proceso de formulación de una política pública. Gráfico No.3 Algunas responsabilidades para la planeación estratégica participativa de un proceso de formulación de política pública.

Fuente: elaboración propia.

Varios autores parten del reconocimiento que ninguna política parte de cero, por ello coinciden en determinar que existe una fase anterior a la formulación de una política pública, al que denominan proceso de formación de una política. En dicho proceso, una situación problema es detectada previamente por diferentes actores y algunos se atreven a proponer soluciones y gestionan alianzas, desarrollan procesos de formación e inciden en las agendas internas de las instituciones a las que pertenecen para que el tema se incluya en sus planes estratégicos y se desarrollen acciones de tipo político, técnico y operativo. (Ver Gráfico No.4 Fases de formación y formulación de una política pública)

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Gráfico No.4 Fases de formación y formulación de una política pública

Ciclo de política pública

• Políticos

• Técnicos

• Comunidad

• Instituciones

Formación

• Políticos

• Técnicos

• Comunidad

• Instituciones

Arena política

• Políticos

• Técnicos

• Comunidad

• Instituciones

Agendas públicas

I. Etapa preparatoria formación política

Formulación de política

Decisión

Ejecución de programas

Evaluación

Definición problema

públicoII. Agenda Política

III. Formulación y evaluación política pública

Fuente: Elaboración propia

En el proceso de formación de una política pública pueden acontecer diferentes situaciones, por ejemplo que se haya elaborado una propuesta política que debido al contexto político y momento técnico no fueron viables en su momento, o que debido a la “urgencia” de solución de problemas molestos aunque no prioritarios para la sociedad, se aplacen o ahoguen las propuestas de política a problemas complejos y de fondo para el bienestar de la población. Entonces es necesario tener presente, que los tiempos para posicionar una política y el procedimiento no son lineales. Producto del proceso de formación de política se generan agendas públicas definidas como el “conjunto de temas que son objeto de discusión pública, producto de un proceso dinámico de relación entre intereses que depende del sistema político y las relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil” (Lahera, 2000 citado por Ochoa, 2011). A partir de dichas agenda públicas, se elabora la agenda política, definida como el “conjunto de asuntos explícitamente aceptados para ser considerados seria y activamente por los decisores públicos; son las cuestiones que preocupan al gobierno”. (Godoy, 2009) Construir la agenda política consiste en recolectar y seleccionar de los múltiples intereses y expectativas expresados por los ciudadanos los intereses comunes a la mayoría. Es claro que las demandas de los ciudadanos son heterogéneas, algunas en contradicción entre ellas y en general rebasan la oportunidad de gestión; por tanto, no todas las solicitudes serán resueltas por la política formulada, es allí donde prima el principio del bien común sobre el particular. A partir del establecimiento de la agenda política, inicia el proceso formal de formulación de política pública que consiste en la definición de problema público, formulación de política, decisión, ejecución de programas y evaluación ex-ante. Mayor detalle Ver anexo No.4. Síntesis de actividades a desarrollar en formulación de política pública.

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En todo caso, en la formulación de una política pública, la fase preparatoria o de formación de una política no puede descuidarse ni simplificarse a un proceso de rediseño institucional, que se limite a aspectos estéticos de la estructura administrativa sino a la generación de resultados específicos en la redistribución de competencias y recursos, la coordinación entre diferentes actores sociales e institucionales, el trabajo sinérgico entre las escalas local, regional y nacional y el reconocimiento y promoción en la autonomía en la toma de decisiones, pero con base en la responsabilidad conjunta. Así mismo, cualquier política debe tener un carácter prospectivo, es decir, no solo observa, analiza y decide sobre los problemas vigentes hoy sino sobre las consecuencias de los mismos en el futuro o el surgimiento de nuevos problemas. Entonces siempre existe un grado de incertidumbre en todas las políticas. En la selección de la mejor solución en términos de política, evaluar los criterios políticos, técnicos, administrativos y el respaldo ideológico y político, detallados en la tabla No.2 es fundamental

Tabla No. 2 Criterios para la selección de mejores alternativas de políticas

Criterio Acción Respaldo ideológico político

Determinara la facilidad o resistencia en la formulación e implementación de la política. Tener claro este escenario, le permitirá definir actores estratégicos y acciones para abonar la arena política y por tanto dar viabilidad a la política.

Políticos Analizar el impacto o repercusión social de la política. Considere: agregación ¿cuánta gente piensa que el problema es importante?, organización ¿qué tan organizada esta la gente?, representación ¿qué acceso tiene a los niveles decisorios?, aceptación ¿la solución no choca con creencias, costumbres, tradiciones o valores?, sustentación ¿la solución favorece o deteriora la imagen del gobierno?, conflicto ¿la solución generaría algún conflicto político o social?, costo social ¿la solución implicaría sacrificio social de algún grupo de gente?, legitimación ¿quiénes apoyarían la solución y cómo se puede mantener ese apoyo?

Técnicos Conocimiento científico sobre la solución (oportunidades, riesgos y recomendaciones), recursos tecnológicos requeridos para la aplicación de la política, información disponible, actualizada y en escala adecuada para toma de decisiones, personal formado en trabajo participativo.

Administrativo Eficiencia y eficacia de cada alternativa, valorando costos y recursos necesarios para cada una de las alternativas y tiempos en los cuales se desarrollaría.

Fuente: Tomado y complementado de Ruíz, 2002

Y por último, ante la pregunta ¿una política pública se construye de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo?, la respuesta es que no existe acuerdo entre los investigadores, ya que por un lado, los decisores de política pública, no pueden delegar la responsabilidad de formular las políticas a otros y por otro, las instituciones y comunidades locales son quienes viven la realidad local, tienen conocimiento y tienen en su manos decisiones que en campo determinaran la eficacia o no de una política. Por todo lo anterior, es evidente que el sistema tradicional de gerencia pública jerárquica y unidireccional ya no funciona, pues genera más conflictos, disminuye la legitimidad del proceso y por tanto la eficacia en la implementación de una política. “El éxito de una organización pública no radica en el cumplimiento de sus objetivos o la satisfacción de las expectativas de sus clientes, sino el respeto a los procesos y valores constitucionales y la defensa de las creencias democráticas en su labor diaria. (Villoria, 2001).

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Se requiere entonces, un liderazgo estratégico en red consistente en “interpretar una realidad social ambigua, a efectos de movilizar el comportamiento de actores en forma coordinada hacia un propósito común” (Zurbriggen y Rodríguez, 2010). Par tal fin, se requiere la coordinación y combinación, de diferentes tipos de liderazgo carismático (afecta las emociones y auto estima de los integrantes de la red, promueve la identidad y cohesión del grupo), transaccional (establece claramente costos y ganancias de todos los miembros de la red y reglas de juego), ejecutivo (coordina la elaboración de políticas, planes operativos y resolución de conflictos), operativo (coordina los esfuerzos de todos los actores para la ejecución de actividades en planes y formas requeridas, con los recursos disponibles).

2.3 Instrumentos de políticas públicas Para el desarrollo de políticas públicas, existen una serie de herramientas de tipo: organizativo (estructuras administrativas), regulatorio (instrumentos de comando y control o voluntarios), programático (planes y programas), financiero, de conocimiento (investigación, formación e información) o persuasivo (comunicación), a los que se denominan instrumentos. Los instrumentos son los medios, a través de los cuales se busca gestionar las diferentes fases de formación y ciclo de formulación y evaluación de una política pública, para solucionar una problemática pública priorizada. En el anexo No. 5, se sintetizan los instrumentos de política existentes y su finalidad.

2.4 La arena política: coordinación de políticas. En otros contextos, hacia el logro de la coherencia en la planificación presupuestaria y la concreción de la política pública, se ha fortalecido la coordinación interinstitucional de políticas. Por el contrario, en Latinoamérica persiste la confrontación entre las políticas sectoriales y la política global, situación que ha generado que la asignación de presupuesto no responda a procesos técnicos de programación ni a procesos políticos de coordinación, sino a la Ley del más fuerte o influyente. Sin embargo, se ha evolucionado en la forma de ejecución de políticas públicas, antes solo en potestad del Estado a sistemas diversificados que varían desde la ejecución directa por el gobierno y sus instituciones, a la contratación pública de bienes y servicios al sector privado, o la descentralización de funciones o la privatización de actividades de interés público (Garnier, 2000). El panorama anterior, ha motivado dos cambios estructurales, por un lado en la forma de gerencia pública y por otro en los procedimientos de coordinación interinstitucional, los cuales trataremos de manera detallada a continuación:

Gerencia pública en red La gerencia se define como la actividad de gestionar procesos que logren resultados socialmente aceptables, bajo criterios de eficiencia y efectividad. “Existen grandes diferencias entre la gerencia de organizaciones y la gerencia de redes. Mientras la primera se realiza mediante directrices y ordenes basadas en la autoridad y el liderazgo que opera al interior de la organización, la gerencia de redes supone grados necesarios de acuerdo entre actores del mismo nivel que pertenecen a diferentes organizaciones”. (Sulbrandt, Navarrete, Piergentili, 2004) Gerenciar un proceso de formulación de política pública bajo el esquema de red, requiere partir del reconocimiento que la red está conformada por actores, públicos y privados que

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pertenecen a diferentes organizaciones y que por tanto no solo pertenecen o tienen responsabilidades con la red de formulación de política sino con su institución, así que a parte de los objetivos e intereses que comparten en la red de política, también poseen intereses y metas que tienen agenda propias y pueden ser total o parcialmente compatibles con la estructura de la red. Entonces el papel del gerente de la red ante la situación anterior, es de facilitador del proceso, donde buscara la cooperación para obtener los objetivos comunes, propiciara el intercambio de información y la gestión de conflictos. Para ello puede utilizar el juego gerencial definido como la estrategia que permite integrar actores, recursos, normas y percepciones, en torno a la acción conjunta, generación de productos colectivos y de oportunidades para todos. (Sulbrandt, Navarrete, Piergentili, 2004).

Coordinación de políticas públicas No es un secreto para nadie, que los procesos de planeación y formulación de políticas públicas en Latinoamérica se encuentran en crisis. Debido a la ineficiencia de la institucionalidad para dar respuesta a los ciudadanos, la corrupción, las restricciones financieras y el agotamiento institucional. Éste último originado, en la sobre carga de funciones asignadas a algunas instituciones -que sufrieron recortes presupuestales y de personal, en la búsqueda de mejorar la efectividad-, la debilidad en la rendición de cuentas y en el desarrollo de procesos participativos de planeación, producto de lo cual se deslegitimizaron las acciones. Ante el panorama expuesto, la planeación deambula en el corto plazo (Garnier, 2000). Ante esta crisis política, surge la necesidad de construir una visión conjunta del territorio y del desarrollo en términos de equidad y con un horizonte de largo plazo. Para tal fin, coordinar las políticas públicas es una necesidad para la toma de decisiones estratégicas. Conciliar los tiempos entre procesos de planeación de largo plazo como son los planes de ordenamiento territorial y los planes de desarrollo que requieren respuestas aquí y ahora, es el reto. La coordinación requiere del apoyo técnico, pero ante todo de la decisión y compromiso político, para compatibilizar los programas de los diferentes actores, evitando así la duplicación de acciones, el desperdicio de recursos, el choque entre competencias y la generación de espacios “vacios” (lugares donde no se realizan acciones, mientras que en otros sitios se concentra la acción institucional). A continuación en el gráfico No.5 se sintetizan las dos acciones estratégicas en la coordinación de políticas según Garnier (2000): 1. Establecer prioridades: Consiste en definir las prioridades de desarrollo, como fundamento

ordenador de las decisiones sociales y la elaboración e implementación de políticas públicas. “Este ejercicio tiene por finalidad establecer no sólo la coherencia interna y externa de las distintas metas (entre sí y con las restricciones y necesidad del entorno en que operan), sino también su orden de precedencia jerárquica y temporal”. Esta es una de las funciones propias de los Ministerios, que deben en la arena política8 posicionar técnicamente y políticamente estas prioridades de carácter técnico y político, para que sean entendidas y asumidas por las distintas fuerzas de gobierno.

8 Arena política: “ámbito donde las distintas políticas-programas de acción, las organizaciones políticas que las

sustentan y los hombres políticos que las animan entran en contacto, luchan por el predominio y también llegan a distintas formas de compatibilización y entendimiento. http://www.eumed.net/diccionario/definicion.php?dic=3&def=158

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Gráfico No.5 Acciones estratégicas para lograr la coordinación

Fuente: Elaboración propia con base en Garnier, 2000.

2. Definir responsabilidades: Consiste en asignar tareas y recursos a los diferentes niveles de

gobierno, para que asuman las responsabilidades políticas (negociación de políticas sectoriales, formular directrices, asignar recursos y evaluar resultados), financieras (asignación de presupuesto para la concreción de las prioridades por parte de todos como política de gobierno y no solo como sector) y operativas (definición de reglas de juego donde se establezca claramente quién es el responsable, de qué, cuáles son los recursos que poseen para implementar los programas y el sistema de evaluación y rendición de cuentas).

En general, los países de la Comunidad Andina, han identificado con diferentes metodologías, procedimientos y escalas las prioridades para la conservación in situ, sin embargo, hasta el momento están siendo consideradas como una responsabilidad del sector ambiental y falta identificar las prioridades para otros mecanismos de conservación y sistemas agroalimentarios. Estas prioridades deben ser tenidas en cuenta en la integración de la biodiversidad amazónica en los procesos de ordenamiento territorial. (Paredes, 2011)

2.5 Metodologías y herramientas de identificación y priorización de actores, análisis de poder y redes de política

Existen muchas definiciones para actor, según la ciencia social que aborde el estudio. Pero en este documento, se adoptaran la definición de actor en ciencia política propuesta por Sibeon, 1999 (citado por García, 2007), “entidad que dispone de los medios para decidir y actuar conforme a sus decisiones sobre las cuales asume responsabilidades” y la de Clarkson et al 1995 (citado por Licha, 2009) que define a “los involucrados, interesados o actores como aquellas personas o grupos que tienen o reclaman propiedad/autoridad, derechos o intereses en una organización o política y en su desenvolvimiento pasado, presente y futuro”. Los actores se caracterizan por sus percepciones, preferencias (intereses, normas e identidad) y capacidades (Scharpf, 1997 citado por García, 2007) y se los clasifica en actores individuales y colectivos. Unido a lo anterior, se ha definido poder como la capacidad de un individuo o grupo para modificar la conducta de otros individuos o grupos. Pero según Oxfam (2008), poder también, se define como la “fortaleza y capacidad al colaborar con otros para alcanzar una meta común” y se clasifica en cinco tipos:

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1) Poder sobre: poder de los fuertes sobre los débiles, incluyendo el poder de excluir a los demás.

2) Poder de: capacidad para decidir sobre las acciones a tomar y llevarlas a cabo. 3) Poder con: poder colectivo, a través de organización, solidaridad y acción conjunta. 4) Poder de dentro: la confianza personal, a menudo ligada a la cultura, la religión u otros

aspectos de la identidad colectiva que influyen en los pensamientos o las acciones

consideradas legítimas o aceptables Por todo lo anterior, la gestión de políticas públicas, es un escenario en continua tensión, en razón a la diversidad y dinamismo de los intereses de los actores sociales y los desequilibrios en el poder. Por ello, se presentan ocasionalmente conflictos, que para ser resueltos requieren, de la identificación de relaciones de poder para el establecimiento de reglas de juego y propiciar una toma de decisiones pertinentes en la formación y ciclo de formulación de políticas públicas. A continuación, se mencionan algunas de las metodologías vigentes para caracterizar y priorizar actores de política y análisis de relaciones de poder: 1. Mapeo y análisis de actores: Es un instrumento metodológico que permite identificar los actores que están en pro o en contra de una política, porque se ven beneficiados o afectados por ella, conocer alianzas existentes y quiénes son los actores estratégicos que tienen gran poder para influenciar decisiones. Esta herramienta, es útil para conocer y comprender el proceso de formación de política pública y predecir e influenciar el comportamiento de una política. El análisis inicia con un inventario de actores que pueden ser clasificados como organizaciones de beneficiarios, consultoras y ONG, organizaciones productivas y comerciales, organizaciones de gobierno y organizaciones comunitarias y luego se analizan aspectos tales como estrategias de los actores, se identifican los campos de batalla por los cuales se enfrentaran, puntos en común y divergencias y relaciones de fuerza, con esta información se obtiene un panorama claro y aproximado al comportamiento, intereses y posibles conflictos a ser gestionados para la formulación de la política (Licha, 2009). 2. Análisis de poder de las partes interesadas: Mayers (2005), propone este instrumento que parte del reconocimiento de las personas como partes interesadas, que son afectadas por las políticas o que con sus decisiones influyen en las políticas, se fundamento en derechos. Es una herramienta que sirve tanto en el proceso de formulación de política como en la evaluación, de las mismas. Se ha utilizado en ordenamiento forestal y de la tierra. El instrumento identifica como partes interesadas a individuos, comunidades, grupos sociales u organizaciones, a los que clasifica como primarios cuando son afectados por el sistema o secundarios cuando afectan al sistema, así mismo en internos de interfase (actúan dentro y fuera) y externos . El análisis se desarrolla a partir de los llamados “seis pasos sabios”, etapas secuenciales que permiten generar escenarios de diálogo, análisis y propuestas de solución. Identifica no solo las partes interesadas, sino sus intereses, expectativas, posición argumentada y contextualizada con respecto a un planteamiento de política y propuestas de solución. Los seis pasos son:

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Paso 1. Desarrollar un objetivo y procedimientos de análisis y un entendimiento inicial del sistema.

Paso 2. Identificar a las Partes Interesadas Claves

Paso 3. Investigar los intereses, características y circunstancias de las partes Interesadas

Paso 4 Identificar patrones y contextos de interacción entre partes interesadas

Paso 5: Evaluar el poder y potencial de las partes interesadas

Paso 6 Evaluar opciones y usar los hallazgos para hacer progresos En cada paso, la propuesta formula una serie de preguntas que orientan la aplicación del instrumento y propone unas matrices para la sistematización de la información. A continuación en el gráfico No.6 como ejemplo y solo con fines ilustrativos, se ha copiado un aparte de la guía elaborada por Mayers, (2005), sobre el tipo de preguntas y propuesta de matriz para sistematizar la información para la implementación del paso sabio No. 5 Evaluar el poder y potencial de las partes interesadas: Gráfico No.6 Tipo de preguntas y propuesta de matriz para sistematizar información para implementar el paso sabio No.5 Evaluar el poder y potencial de las partes interesadas

Lista de verificación con preguntas para evaluar cuales partes interesadas tienen poder y potencial (o importancia) respecto de la política, institución o proceso que interesa puede incluir:

• ¿Quién depende de quién? • ¿Que partes interesadas están organizadas? ¿Cómo se puede influenciar dicha organización o construir algo sobre la base de ella? • ¿Quién controla los recursos? ¿Quién controla la información? • ¿Qué problemas y afectando a qué partes interesadas son las prioridades para tratar o mitigar? • ¿A cuáles necesidades, intereses, y expectativas de las partes interesadas se les debe dar atención prioritaria respecto de la política o institución en cuestión?

Propuesta de matriz para sistematizar la información

Fuente: Mayers, 2005

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3. Mapeo del contexto político : Análisis de poder Este instrumento metodológico fue elaborado por la Agencia Sueca para el Desarrollo (SIDA) quien fundamenta su diseño y aplicación en "la justicia, la equidad y la redistribución organizada de acceso al bienestar de los pueblos del mundo" (Sida, 2005: 30, Citado por ODI, 2009-) Esta herramienta reconoce que los contextos sociales en los cuales se toman decisiones son diferentes y por tanto las relaciones de poder. Es así como para algunas zonas quién fija la agenda política es el clave, en tanto en otros contextos puede ser quien tiene el conocimiento. El análisis de poder se basa en estudios teóricos y análisis de información secundaria y es realizado en oficinas por expertos y con base en algunas entrevistas. Los resultados de esta metodología se caracterizan por ser teóricos en su mayoría, cualitativos y no comparables entre países, pero sirven como complementarios con la aplicación de otros instrumentos metodológicos ya que permite conocer a nivel histórico y comprensible el origen de la distribución de poder. 4. Análisis de poder : Es un instrumento metodológico desarrollado por la organización Oxfam (2008), fundamentado en los derechos de los más pobres, con el fin de hacer escuchar su voz y plantear nuevas relaciones de poder y cambiar su situación de exclusión. 5. Gestión de redes de políticas Son múltiples las ventajas que genera el trabajo en red en la formulación de política públicas, en términos de capitalización de aprendizajes de la experiencia colectiva, la resolución de conflictos, la identificación rápida de nuevas necesidades y la movilización de recursos (Fleury, 2002). Es necesario tener presente que la estructura de cada red, posee rasgos distintivos específicos en cuanto a:

Diversidad de organización que la componen Sistemas de intercambio de información (reglas de relacionamiento, rutinas

comportamentales, vínculos) Resultados políticos, que dependen de la habilidad de gestión, experiencia,

intenciones y acciones de los miembros de la red Contexto político, social y económico en el cual se mueve

Igualmente según los tipos de coordinación de la red: mediada aquellas en la cual las normas legales establecen la forma de la red y el sistema de toma de decisiones o no mediada aquellas redes que se forman por la necesidad de los interesados para el trabajo conjunto hacia objetivos comunes. (Sulbrandt, Navarrete y Piergentili, 2004). De todo lo anterior, los estudiosos de redes han concluido que existen redes de cadena lineal, estrella o de vinculación total, según el tipo de relaciones que se establezcan entre los individuos y la mediación de información entre ellos, tal como lo muestra la Gráfico No.6 tipos de redes sociales.

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Gráfico No. 7 Tipos de redes sociales

Fuente: Sulbrandt, et al 2004, Fleury, 2002, Santamaría, 2012. En el análisis de redes son fundamentales estas figuras, llamados grafos, a partir de los cuales se identifican los nodos o actores involucrados (A,B,C,D,E,F,G que pueden ser individuos u organizaciones) y los vínculos entre ellos (las líneas que los unen. Si la línea posee flechas muestra la existencia de comunicación entre los individuos si son líneas sencillas solo muestra que se conocen). Con base en esta información se hacen análisis complejos sobre número de interacciones, reciprocidad en la interacción, relaciones, centralidad en el flujo de información, cercanía entre actores, identificar el camino más corto para llegar a un actor, actores claves, cohesión, entre otros aspectos. (Santamaría, 2012) Actualmente, existe un programa denominado Gephi que permite realizar este tipo de análisis (http://gephi.org/2012/0-8-1-beta-released/).

MATERIA 2. ARMONIZACIÓN E INTEGRACIÓN DE LA POLÍTICA DE

BIODIVERSIDAD EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

“Conforme la población se ha hecho más densa, los procesos naturales de reciclado tanto biológicos como químicos,

están ahora saturados y exigen una redefinición de los derechos de propiedad,…, Para muchos, la palabra coerción implica

decisiones arbitrarias de burócratas distantes e irresponsables; pero esto no es necesariamente parte de su significado.

La única clase de coerción que yo recomiendo es la coerción mutua, mutuamente acordada por la mayoría de las personas afectadas”.

(Hardyn, 1968)

El bienestar humano a nivel mundial, depende de los servicios ecosistémicos que proveen los diversos e interdependientes ecosistemas del planeta. Los servicios de abastecimiento de

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alimentos, agua dulce, combustibles, madera y generación de energía, de regulación esenciales ((climática, hídrica y sanitaria) y culturales (espirituales, recreativos y estéticos y educativos) son el pilar para el desarrollo de la humanidad. Ver gráfico No. 8 (Ecosistemas y servicios ecosistémicos esenciales para el bienestar humano). Grafico No. 8 Ecosistemas y servicios ecosistémicos esenciales para el bienestar humano.

Fuente: Tomado Evaluación Ecosistemas del Milenio 2005

Sin embargo, “estamos gastando más de lo que poseemos” poniendo en riesgo la capacidad de los ecosistemas para sustentar generaciones futuras. El poder de transformación humana del planeta en el último siglo no tiene precedentes, al igual que el insaciable consumo de servicios ecosistémicos. Se duplico el consumo de agua a nivel industrial y domestico en los últimos 40 años, se transformo el 24% de la superficie terrestre a sistemas cultivados, se cuadruplico el represamiento de agua entre 1960 y el 2000 (existe más agua almacenada que en los cauces de los ríos, se estima entre 3 y 6 veces), se destruido el 35% de los manglares y el 20% del arrecife desde 1980, un cuarto de las especies pesqueras marinas se han sobre-explotado y a nivel continental a disminuido el recurso pesquero fundamental para la subsistencia de la población. (Evaluación de Ecosistemas del Milenio (2005). En el informe de planeta vivo (2010), se establecido que el Índice de Planeta Vivo –IPV- (medida de salud de la biodiversidad a nivel mundial) ha disminuido en 30% a nivel global en el periodo 1907-2007 y particularmente en 60% para la región del trópico, debido a cambios drásticos y a gran escala en los ecosistemas. Unido a esto, se han desarrollado indicadores para establecer la demanda de recursos (huella ecológica) y la disponibilidad de los mismos (biocapacidad). La huella ecológica definida como “el área de tierra biológicamente productiva y el agua necesaria para proporcionar los recursos renovables que la gente utiliza, e incluye el espacio necesario para infraestructuras y la vegetación para absorber el dióxido de carbono (CO2)” se ha incrementado dramáticamente, duplicándose desde 1966, a tal punto que para continuar con el nivel de producción vigente a 2007, se requerirían 1.5 planetas tierra. Es de resaltar que la huella ecológica es diferente por países según el estilo de vida, es así, como para mantener “el nivel de vida medio de un estadounidense se requeriría una biocapacidad de 4.5 planetas, en tanto para un ciudadano de la India menos de la biocapacidad del planeta”. (WWF, 2010). La huella ecológica está compuesta por información sobre diferentes actividades, absorción de carbono, pastoreo, pesquería, cultivos y urbanización. Ver gráfico No.9 Componentes de la huella ecológica.

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Gráfico No.9 Componentes de la huella ecológica.

Fuente: Tomado de Planeta Vivo 2010, WWF.

La huella ecológica a nivel de componente hídrico, disponibilidad de carbono y biocapacidad por persona, también es diferencial entre los países que comparten la cuenca amazónica, tal como puede verse en los gráficos No.10 y 11, específicamente Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, poseen una huella ecológica menor a otros países, por ejemplo Brasil, situación que debería ser tenida en cuenta en los procesos de negociación de acuerdos y convenios regionales, para la definición de responsabilidades y compensaciones. Gráfico No.10. Huella ecológica a nivel de componente hídrico.

Fuente: Tomado de Planeta Vivo 2010, WWF. Gráfico No.11. Huella ecológica a nivel de componente hídrico, disponibilidad de carbono y biocapacidad por persona en sudámerica.

Fuente: Tomado de Planeta Vivo 2010, WWF.

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A nivel de bosques, también los países que comparten la cuenca amazónica están incluidos como una de las zonas del planeta en las que se mantiene mayor masa boscosa, sin embargo, se evidencia el avance e incremento de procesos de deforestación desde otras regiones, por el desarrollo de actividades mineras y expansión de frontera agropecuaria, entre otros aspectos. Ver gráfico No.12 Estado de bosques del mundo y tendencias en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. (FAO, 2012). Gráfico No.12 Estado de bosques del mundo y tendencias en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú.

Fuente: FAO, 2012.

Simultáneo a lo anterior, en el año 2000 los gobiernos de Sudamérica para enfrentar los desafíos planteados por la globalización y con el ánimo de integrarse a la economía mundial, acordaron realizar “acciones conjuntas para impulsar el proceso de integración política, social y económica suramericana”, a través de una agenda que priorizó cuatro temas estratégicos democracia, comercio, infraestructura de integración, drogas ilícitas y delitos conexos, información, conocimiento y tecnología. (IIRSA, 2000). En el marco de este acuerdo se creó la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Surámericana denominado IIRSA, que opera a través de dos mecanismos:

Ejes de Integración del Desarrollo -EID´s- definidos como “franjas multinacionales de territorio en donde se concentran espacios naturales, asentamientos humanos, zonas productivas y flujos comerciales”. Para la identificación de los EIDs se utilizaron como criterios técnicos estudios territoriales de coberturas geográficas de paisajes y regiones, flujos, sostenibilidad ambiental y social, que sirvieron como insumo para el proceso de negociación política y determinación de los 10 ejes actuales Andino, Andino del Sur, Capricornio, Hidrovía Paraguay-Paraná, Amazonas, Escudo Guayanés, del Sur, Interoceáncio Central, MERCOSUR Chile y Perú-Brasil-Bolivia.

Procesos Sectoriales de Integración -PSIs- son los mecanismos que “identifican los obstáculos de tipo normativo e institucional que impiden el desarrollo de la infraestructura básica en la región y proponer acciones que permitan superarlos”. Actualmente existen siete PSIS Instrumentos de Financiamiento de Proyectos de Integración Física Regional, Integración Energética, Facilitación de Pasos de Frontera, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs), Sistemas Operativos de Transporte Aéreo, Sistemas Operativos de Transporte Marítimo y Sistemas Operativos de Transporte Multimodal

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Sobre el bioma amazónico, actúan cuatro ejes de integración del desarrollo (EIDs) Andino, Escudo Guayanes, Amazónico y Perú-Brasil-Bolivia (Ver gráfico No.13). En estos ejes se están ejecutando un total de 171 proyectos

Gráfico No.13 Ejes de integración del desarrollo en Suramérica de IIRSA.

Fuente: UICN, 2010. En consonancia con lo anterior, el Consejo Suramericano de infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) formuló el Plan de Acción Estratégico (PAE) 2012-2022 ver Anexo No.6. Ante el escenario antes descrito, es evidente, que para la gestión efectiva de la biodiversidad no se requiere únicamente un gran sustento técnico, o el empoderamiento de la sociedad civil, o el mejoramiento en la efectividad de la gestión de autoridades ambientales y la aplicación de instrumentos de planeación ambiental, sino la participación informada, cualificada y en red para la incidencia en los escenarios de toma de decisiones territoriales. Para tal fin, los acuerdos y convenios internacionales mencionados al iniciar el modulo I9, el actual Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 y las Metas de Aichi “Viviendo en armonía con la naturaleza”10 son fundamentales Ver Anexo No 7 Metas de Aichi.

2.1 Fines principios y competencias institucionales

Existen varias definiciones para el termino institución, “conjunto de reglas normas y estrategias adoptadas por individuos dentro una organización o a través de organizaciones” (Crawford & Ostrom, 2005), “Conjunto de convenciones, normas y establecimiento de reglas formales para la gobernanza socioecosistemica, para regular y coordinar las interacciones

9 Convenio de Diversidad Biológica, Convenio 169 de la OIT, Declaración de las Naciones Unidad sobre Pueblos Indígenas y Tribales, Declaración de los Campesinos, Estrategia Internacional de Gestión de Riesgo y el Convenio de Cambio Climático, entre otros. 10

Objetivo estratégicos de las Metas de Aichi 1) Abordar las causas subyacentes de la pérdida de diversidad biológica mediante la

incorporación de la diversidad biológica en todos los ámbitos gubernamentales y de la sociedad, 2) Reducir las presiones directas sobre la diversidad biológica y promover la utilización sostenible, 3) Mejorar la situación de la diversidad biológica salvaguardando los ecosistemas, las especies y la diversidad genética , 4) Aumentar los beneficios de la diversidad biológica y los servicios de los ecosistemas para todos que se Deriven de su Utilización estará en vigor y en funcionamiento, conforme a la legislación nacional y 5) Mejorar la aplicación a través de la planificación participativa, la gestión de los conocimientos y la creación de capacidades

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entre individuos, entre estos y el medio ambiente” (Gómez-Baggethun, 2010) y tal como cita North (1990) las instituciones pueden ser políticas, económicas, sociales y educativas. La pertinencia de trabajar desde las instituciones para gestionar el capital natural, surge de la necesidad de tratar temas tales como derechos de propiedad, regulación legal y normas sociales. (Martín-López, Gómez-Baggethun y Montes, 2003). Se reconoce que para la gestión efectiva de servicios ecosistémicos, existen cuatro niveles institucionales las reglas sociales informales (tradiciones, costumbres y valores de una sociedad), las reglas formales (leyes y derechos de propiedad), las instituciones de gobierno (estrategias, convenios, mecanismos de coordinación) y los precios de mercado (Williamson, 2000 Citado por Martín-López y Montes, 2003). Para mayor detalle ver Anexo No.8 clasificación de instituciones para gestionar los servicios de los ecosistemas. En razón a que los servicios ecosistémicos se generan en todas las escalas (local, subnacional, nacional y regional), se requieren sistemas institucionales policentricos11, conformado por instituciones formales e informales en todas estas escalas para una gestión efectiva. (Ostrom, 1998, citada por Martín-López y Montes, 2003). Para la integración de la biodiversidad amazónica en políticas de ordenamiento territorial, es necesario identificar en primera instancia las instituciones con competencia en las escalas nacional, subnacional y local, tales como instituciones de planeación, generación y distribución de información oficial, autoridades ambientales, entidades territoriales, organizaciones indígenas, campesinas y comunitarias; en el Anexo No.9 encontraran, una primer aproximación de instituciones con competencia en el ordenamiento territorial amazónico. En segundo término, identificar las instituciones de apoyo técnico, operativo o financiero que pueden contribuir en el fortalecimiento de capacidades y facilitación de procesos de las acciones de las instituciones competentes. Algunos de las instituciones de apoyo son la organizaciones no gubernamentales locales, subnacionales y nacionales de gran trayectoria en la Amazonía, academia, investigadores, organismos supranacionales (REDPARQUES, Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza –UICN-, Secretaria General de la Comunidad Andina, Tratado de Cooperación Amazónica), entidades financieras (GEF, PNUMA, USAID) y organizaciones no gubernamentales mundiales con acción también en la Amazonía (WWF, TNC, AVINA), entre otros. En tercer término, si bien es cierto los sectores productivos y actores empresariales no tienen competencia especifica en la conservación de la biodiversidad o en el ordenamiento territorial, es necesario reconocer que no solo son residentes o usuarios del territorio, sino que con sus decisiones transforman el paisaje y tienen la responsabilidad de contribuir eficazmente en la conservación de la biodiversidad, disminución de la contaminación, concreción de derechos, resolución de conflictos y prevención de riesgos. Por todo lo anterior, es necesario que estos actores participen en las mesas y equipos interinstitucionales que construirán la visión de territorio. Algunos de los principios a tener en cuenta para la solución de conflictos institucionales, pertinentes para la gestión territorial propuestos por INE 1995 y Ostrom, 2000, son:

Definición clara de los límites geográficos, político administrativos, ecosistémicos o del recurso;

11 Sistemas institucionales policéntricos: sistemas institucionales dispersados a diferentes niveles de autoridad que gestionan la

biodiversidad partiendo de que los ecosistemas generan servicios desde escalas locales hasta globales (Ostrom, 2005).

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Fortalecimiento de derechos de propiedad, de acceso y/o de uso entre individuos o grupos;

Coherencia entre las reglas de apropiación y aprovechamiento con las condiciones locales

Mecanismos de participación colectiva en el establecimiento de las reglas de operación;

Monitoreo y vigilancia legítimas;

Sanciones creíbles y graduales;

Mecanismos de bajo costo de resolución de conflictos y controversias;

Congruencia con sistemas regulatorios o económicos de mayor jerarquía;

Compensación o indemnización para resolver conflictos entre intereses públicos y privados;

Mecanismos de comunicación y de organización a bajo costo entre los usuarios y la autoridad (costos de transacción bajos).

2.2 Instrumentos y procedimientos para la planeación del desarrollo, ordenamiento territorial y gestión ambiental

Como se ha mencionado en este modulo, existen diversos instrumentos para la

implementación de políticas públicas (organizativos, programáticos, financieros, de conocimiento y persuasivos), a continuación se describen algunos de los instrumentos programáticos utilizados para la planeación del desarrollo, el ordenamiento territorial y la gestión ambiental. Cabe resaltar que el éxito de una política pública depende de la complementariedad entre los instrumentos antes mencionados.

2.2.1 Planes de Desarrollo

Perú

El Decreto Legislativo No. 1088 del 2008, creó el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico12 -CEPLAN- del Perú. El CEPLAN, es el “organismo técnico especializado, que conduce el sistema nacional de planeamiento estratégico de manera participativa y concertada, para el mejoramiento de la calidad de vida de la población y el desarrollo sostenible del país”.

El sistema de planeamiento de Perú se fundamenta en cuatro elementos básicos el mercado para la asignación de recursos, la concertación como fin del planeamiento democrático, los expertos para liderar y articular el proceso de planeamiento y el poder político en su rol de conductor vinculante para el sector público y orientador del sector privado. (CEPLAN, 2011)

12 Se aclara que con la Ley Nº 28522, de 26 de mayo de 2005, se creó el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico –CEPLAN, pero al no ser implementada, el artículo 46 de la Ley Nº 29158 -Ley Orgánica del Poder Ejecutivo- retomo el tema del “Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico se rige por la ley de la materia” y para su reglamentación se expidió el Decreto Legislativo No.1088 de 2008.

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El CEPLAN en cumplimiento a sus competencias impulsa el proceso participativo de elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional PEDN que tiene una vigencia de diez años. En el Anexo No.10 Síntesis de algunos elementos claves del PEDN de Perú a 2021 Es importante mencionar el incremento en la promoción de la inversión privada para el desarrollo de actividades productivas, especialmente minero energéticas y de infraestructura para lograr la competitividad del país, tal como puede verse en el gráfico No.14 Inversión privada descentralizada en Perú. Aparentemente la región amazónica estaría libre de esta tendencia, sin embargo para el logro de las altas metas de crecimiento económico es de prever que incrementara la presión sobre esta zona.

Con base en el PEDN, se realizan Planes Estratégicos Regionales y Locales, con el fin de “Promover la armonización de la formulación de planes y políticas de desarrollo multisectorial, sectorial y territorial con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.” (CEPLAN, 2008). En consonancia con lo anterior, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales No. 27867 del 2002, estableció en el artículo 4 la finalidad de estos “Fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo”. Son competencia del gobierno regional formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil, la promoción y regulación de la agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vías, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente (art.9 Ley 27867). Esta última, al igual que la gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambienta y la preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas regionales son competencias compartidas. Algunos de los principios utilizados para formular estos instrumentos de planeación son participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, subsidiariedad13, Concordancia de las políticas regionales Especialización de las funciones de gobierno Competitividad e integración. 13 Subsidiariedad: “El gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por consiguiente, el Gobierno Nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los Gobiernos Regionales y éstos, a su vez, no deben involucrarse en realizar acciones que pueden ser ejecutadas eficientemente por los gobiernos locales, evitando la duplicidad de funciones”. (Ley 27867)

Fuente: CEPLAN, 2011.

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Bolivia El Ministerio de Planificación del Desarrollo –MPD- es la institución encargada “Dirigir y promover el Sistema de Planificación Integral Estatal y Sistema de Inversión y Financiamiento para el Desarrollo; así como formular políticas para el desarrollo de la Economía Plural, el fortalecimiento de las empresas estatales y ejercicio pleno de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política del Estado, de todas las bolivianas y los bolivianos”. Para tal fin se constituyo el Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) el cual define las normas, procedimientos a nivel nacional departamental municipal y mancomunitario. (MDSP, UAT, VPOT et al. SF) Una de las funciones del MPD es la formulación del Plan Nacional de Desarrollo –PND-, para tal fin se parte del reconocimiento de Bolivia como un Estado multiétnico y pluricultural y se establecen como fundamentos de la planeación la nueva propuesta de desarrollo denominada el buen vivir y la armonía con la naturaleza. Estos fundamentos, no solo reconocen la diversidad e identidad cultural de los “pueblos indígenas, comunidades agrarias, nómadas y urbanas de las tierras bajas y las tierras altas, desde una visión cosmocéntrica” sino también “del vinculo con la naturaleza y la memoria social, de comunidades agrarias centrado en la tierra, en las comunidades nómadas en el bosque y en las comunidades urbanas en el barrio y la ciudad”. (PND, 2006). El PND, se desarrolla a partir de cuatro estrategias: 1) económica: Bolivia Productiva, 2) socio comunitaria: Bolivia Digna, 3) relacionamiento internacional: Bolivia Soberana y 4) poder social: Bolivia Democrática. En la estrategia Bolivia productiva se ubican en el mismo nivel de planeación en el ítem de “transformación de los recursos naturales como base de los sectores estratégicos” las temáticas de hidrocarburos, minería, electricidad y recursos ambientales y se definen para cada una de ellas políticas y estrategias de actuación. El MPD está conformado por tres vice ministerios de inversión pública y financiamiento externo, planificación estratégica del Estado y de planificación y coordinación. El municipio, tiene funciones de formulación y ejecución de políticas, planes, programas y proyectos concordantes con la planificación del desarrollo departamental y nacional. Los principios utilizados para la planeación del desarrollo son concurrencia, subsidiariedad14 y coordinación. Ecuador El sumak kawsay, o vida plena, principio ancestral de la cosmovisión andina fue reconocido y adoptado en la constitución de Ecuador y en el radica el cambio del concepto tradicional de desarrollo al de buen vivir que se constituye en el fundamento del Sistema de Planificación del Ecuador. La Secretaria Nacional de Planificación del Desarrollo –SENPLADES-, es la institución del Estado ecuatoriano con la misión de “Administrar y coordinar el Sistema Nacional Descentralizado de

14 Principio de subsidiariedad: Por el cual, aquellas competencias e iniciativas que puedan ser realizadas con eficiencia y eficacia por el Gobierno Municipal no deben corresponder a un ámbito superior de la administración del Poder Ejecutivo, (Ley 2028 de 1999)

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Planificación Participativa como un medio de desarrollo integral del país a nivel sectorial y territorial, estableciendo objetivos y políticas estratégicas, sustentadas en procesos de información, investigación, capacitación, seguimiento y evaluación; orientando la inversión pública; y, promoviendo la democratización del Estado, a través de una activa participación ciudadana, que contribuya a una gestión pública transparente y eficiente”. El SENPLADES cuenta con un Sistema Nacional de Información SNI con información estadística, geográfica y territorial (planes de desarrollo y de ordenamiento territorial) oficial, actualizada y disponible como apoyo a la toma de decisiones. Ecuador a nivel programático, cuenta con la Estrategia Nacional de Desarrollo 2022 y con Planes Nacionales de Desarrollo PND, éste último con vigencia de cuatro años. Según la Constitución el PND “es el instrumento al que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinará las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados”. (Constitución Política del Ecuador, 2008). El actual PND 2009-2013 planteo como objetivos estratégicos: Auspiciar la igualdad, la cohesión y la integración social y territorial, Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía, Promover un ambiente sano y sustentable, y garantizar el acceso seguro al agua, aire y suelo, Aumentar la esperanza y la calidad de vida de la población, Garantizar la soberanía nacional, la paz y auspiciar la integración latinoamericana, Garantizar el trabajo estable, justo y digno, Construir y fortalecer el espacio público y de encuentro común, Afirmar la identidad nacional y fortalecer las identidades diversas y la interculturalidad, Fomentar el acceso a la justicia, Garantizar el acceso a la participación pública y política, Establecer un sistema económico solidario y sostenible y Reformar el Estado para el bienestar colectivo. (DNP, 2012). Conforme la organización territorial15 y marco de descentralización en Ecuador se elaboran en consonancia con el PND Planes de Desarrollo Provincial, Cantonal y Parroquial. Los Planes de a nivel cantonal y parroquial, serán adoptados oficialmente por los Gobiernos Autónomos Descentralizados -GAD´s-16, los primeros por ordenanza y los segundos por acuerdos o resoluciones de las Juntas Parroquiales respectivas. (SENPLADES, 2011) Colombia

El Departamento Nacional de Planeación –DNP- es el “organismo técnico asesor del Gobierno Colombiano, que impulsa una visión estratégica de país, lidera y orienta la formulación del Plan Nacional de Desarrollo y la programación y seguimiento de los recursos de inversión dirigidos al logro de los objetivos de mediano y largo plazo, orienta, formula, monitorea, evalúa y hace seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos para el desarrollo económico, social y ambiental del país, a través de un trabajo interinstitucional coordinado con las entidades del orden nacional y territorial, con sentido de responsabilidad frente a la ciudadanía”. (DNP, 2013).

En consonancia con lo anterior, el Plan Nacional de Desarrollo PND, es el instrumento de planeación formal y legal que define los “lineamientos estratégicos de las políticas públicas

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Organización territorial de Ecuador región, provincia, cantón y parroquia, asi mismo, existe régimen especial por condiciones

ambientales étnicas y culturales art.242 Constitución del Ecuador 16 GAD: Gobierno Autónomo descentralizado establecidos en el artículo 238 de la Constitución del Ecuador (Juntas Parroquiales, Concejos Municipales, Concejos Metropolitanos, Concejos Provinciales, Concejos Regionales). Es de anotar que la organización territorial de

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económicas, sociales y ambientales formuladas por el Presidente de la República a través de su equipo de Gobierno17 con una vigencia de cuatro años. En Colombia inicio el proceso de elaboración de planes de desarrollo en 1986 y se actualizo el Sistema de planeación con la expedición de la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo No. 152 de 1994, que definió como principios de la planeación del desarrollo la Autonomía, Ordenación de competencias, Coordinación, Consistencia, Prioridad del gasto público social, continuidad, Participación y Sustentabilidad Ambiental, Desarrollo armónico de las regiones, eficiencia, viabilidad, coherencia. Así mismo, definió el contenido y procedimientos para elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo municipales Ver Tabla No. 3 Procedimiento de elaboración planes de desarrollo municipal. (Ley 152, 1994). Tabla No. 3 Procedimiento de elaboración planes de desarrollo municipal en Colombia

Fuente: DNP, 2010.

También a nivel programático Colombia cuenta con el Plan Visión Colombia Segundo Centenario 2019. Tal como se ha mencionado, los avances en procesos de descentralización en Latinoamérica son diferenciales entre países, es así como La designación de autoridades locales por consejos inicio en Bolivia en 1986, en tanto la elección directa de alcaldes inicio en Perú en 1981, Ecuador en 1983 y Colombia desde 1989. (Massiris, 2012)

2.2.2 Ordenamiento Territorial Como se ha mencionado el concepto de ordenamiento territorial es polisémico a nivel político, cultural, étnico, económico y geopolítica. Hecho que unido a la diferencia en los sistemas de gobierno, el avance en el reconocimiento de derechos étnico-territoriales, el progreso en procesos de descentralización, la concepción sobre la relación con la naturaleza y los recursos naturales, entre otros aspectos, han generado que los instrumentos programáticos, los

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http://www.dnp.gov.co/PND.aspx Qué es el Plan Nacional de Desarrollo?

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procedimientos y los tiempos de ejecución de planeación de ordenamiento territorial en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, sean similares en algunos aspectos y muy distintos en otros. Sin embargo, los temas de tierras, territorios y ordenamiento del territorio son comunes en todas sus constituciones. En el Anexo No. 11 se sintetiza información sobre definiciones, principios instrumentos de la planeación del ordenamiento territorial. Tanto en Ecuador como en Bolivia a la Amazonía se le ha conferido un estatus especial, es así como en el artículo 250 de la Constitución Ecuatoriana del 2008 y en el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD) de Ecuador del 2010, en el:

Artículo 11 se establece el Ecosistema Amazónico como una “circunscripción territorial especial regida por una ley especial conforme con una planificación integral participativa que incluirá aspectos sociales, educativos, económicos, ambientales y culturales, con un ordenamiento territorial que garantice la conservación y protección de sus ecosistemas y el principio del sumak kawsay” y

Que con el fin de precautelar la biodiversidad del territorio amazónico, en el Artículo 12 se establece que “el gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados, de manera concurrente, adoptarán políticas para el desarrollo sustentable y medidas de compensación para corregir las inequidades. En el ámbito de su gestión ambiental, se aplicarán políticas de preservación, conservación y remediación, acordes con su diversidad ecológica”.

De igual manera, en la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia en su artículo 390 se define que “La cuenca amazónica boliviana constituye un espacio estratégico de especial protección para el desarrollo integral del país por su elevada sensibilidad ambiental, biodiversidad existente, recursos hídricos y por las ecoregiones”. Y que por tanto, “La amazonia boliviana comprende la totalidad del departamento de Pando, la provincia Iturralde del departamento de La Paz y las provincias Vaca Díez y Ballivián del departamento del Beni. El desarrollo integral de la amazonia boliviana, como espacio territorial selvático de bosques húmedos tropicales, de acuerdo a sus específicas características de riqueza forestal extractiva y recolectora, se regirá por ley especial en beneficio de la región y del país”. (Constitución de Bolivia, 2009).

Es común, el llamado de todas las instituciones responsables de impulsar los procesos de planeación a articular los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial, como mecanismo que conduce a la efectividad de la gestión, como puede verse en el gráfico No. 15, esquemas de articulación de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de Ecuador y Colombia.

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Gráfico No. 15. Esquemas de articulación de planes de desarrollo y de ordenamiento territorial

en Ecuador y Colombia

Fuente: SENPLADES, 2010 Fuente: MAVDT, 2007

Adicional a lo anterior, Ecuador elaboro la Estrategia Territorial Nacional, documento programático que “identifica las principales intervenciones y proyectos estratégicos en los territorios” y adelanto un proceso de “ formulación de agendas zonales con la población para identificar limitaciones y oportunidades”. Estos documentos se constituyen en insumos claves en la definición de “lineamientos para el uso del suelo y elaboración de políticas estratégicas para el ámbito regional, articulados a la propuesta nacional”. (SENPLADES, 2012).

Por otro lado, Colombia expidió la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial –LOOT- Ley 1454 de 2011, que define el ordenamiento territorial como un “instrumento de planificación y gestión de entidades territoriales, elaborado a partir de un Proceso de construcción colectiva, progresiva, gradual, flexible con responsabilidad fiscal, para la adecuada organización político administrativa del Estado, para facilitar el desarrollo institucional, fortalecimiento identidad

cultural y el desarrollo territorial”. Igualmente, define los principios18 y marco institucional19 para el desarrollo de la LOOT.

2.2.3 Instrumentos de planificación de la gestión ambiental Ante la preocupación por el riesgo inminente de incremento de la perdida de bienestar humano por la pérdida o degradación de la naturaleza y los servicios ecosistémicos y con base en la Declaración de Río, a partir de 1992 se fortaleció el sistema mundial de conservación y uso sostenible del planeta, a partir de diferentes convenciones mundiales. En este sentido y en cumplimiento a los compromisos asumidos en el marco del Convenio de Diversidad Biológica20, Convención relativa a los humedales de especial importancia

18 soberanía, unidad nacional, autonomía, descentralización, integración, regionalización, sostenibilidad, participación, solidaridad y equidad territorial, diversidad, gradualidad y flexibilidad, prospectiva, paz y convivencia, asociatividad, responsabilidad y transparencia, equidad social y equilibrio territorial, economía y buen gobierno y multietnicidad. Art. 2 Ley 1454 de 2011 19 Comisión de Ordenamiento Territorial, Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial, Esquemas asociativos territoriales. (regiones administrativas y de planificación, asociaciones de departamentos, asociaciones de distritos especiales, provincias administrativas y de planificación, asociaciones de municipios y/o territorios indígenas; el convenio-plan y la delegación). Art. 8-10 Ley 1454 de 2011. 20 En los programas de montañas, bosques, aguas continentales y de los programas transversales áreas protegidas, 8J protección conocimiento tradicional, evaluación de impacto ambiental y cambio climático

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internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas –RAMSAR-, Convención Internacional sobre Comercio de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres -CITES-, Convención de las Naciones Unidad de Lucha contra la Desertificación y la Sequía –UNCCD-, Organización Internacional de las Maderas Tropicales –ITTO-, Convenio Marco de Cambio Climático, Convenio de Rotterdam sobre Consentimiento Informado Previo, Convención de Protección del Patrimonio Mundial, Tratado de Cooperación Amazónica, entre otros, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú han avanzado en la formulación de planes de manejo u ordenamiento ambientales de bosques, áreas protegidas, especies de fauna o flora, gestión hídrica, ordenamiento de cuencas, residuos sólidos. La situación anterior, refleja no solamente la gran cantidad de instrumentos ambientales puestos sobre un territorio, sino que evidencia la angustia generalizada ante problemas concretos por uso de un recurso o servicio ecosistémico especifico, la gran afectación sobre ecosistemas, especies o servicios ecosistémicos a nivel local con repercusiones globales, la interdependencia entre el estado de los ecosistemas y bienestar humano, la necesidad de cambio en el paradigma lineal y fragmentado de la planificación y manejo del mundo de la naturaleza y de los seres humanos, como “elementos aislados, objeto de la intervención institucional” y reconocerlos como seres sistémicos interdependientes en los que se sustenta la vida en el planeta. Esto también demuestra que ya no es posible el trabajo aislado se requiere el trabajo conjunto sociedad civil, instituciones gubernamentales, comunidades étnicas, locales, académicos e instituciones de apoyo. Es decir, el reto es transformar la percepción de “lo ambiental” como un punto más en el listado de chequeo en la fase de diagnostico en los procesos de planeación del desarrollo o de ordenamiento territorial o de lo ambiental como un elemento tan transversal en la gestión territorial que se invisibiliza, los resultados de continuar con estas dos tendencias son tres: la persistencia y recrudecimiento de los conflictos socioambientales, la pérdida irreversible de la biodiversidad y por tanto de los servicios ecosistémicos que ésta ofrece y por tanto la disminución del bienestar de la población.

2.3 ¿Dónde, cuándo y cómo articular la planeación de la biodiversidad en el ordenamiento territorial?

A todas luces, ha sido claro que es prioritaria la articulación de la biodiversidad en los instrumentos de ordenamiento territorial, pero surgen cuatro preguntas, ¿dónde?, ¿cómo?, ¿cuándo? Y con ¿quién?. Ante todo, tenga en cuenta las siguientes consideraciones fundamentales para la gestión de la integración efectiva de la biodiversidad amazónica en políticas de ordenamiento territorial: 1). Deben combinarse los enfoques de derechos, ecosistémico, gestión de riesgo, y urbano/rural durante la fase de formación, generación de agenda pública y ciclo de políticas públicas en todas las escalas de trabajo local, subnacional, nacional, regional y de conservación transfronteriza. 2). Es un proceso técnico, político y social, que requiere la generación o fortalecimiento de lazos de confianza, conocimiento y voluntad personal y de equipo. Todas las instituciones son fundamentales como competentes del proceso o facilitadoras del mismo. Este proceso lleva tiempo y requiere constancia y trabajo permanente, a partir de la construcción de una visión común.

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3). Es recomendable tener presentes los principios para el trabajo con sistemas complejos planteados por Ostrom (2000), Limites claramente definidos21, Reglas adecuadas22 y Acuerdos de elección colectiva23 . A continuación el modelo conceptual de escalas e instrumentos de planeación para la integración de la biodiversidad en políticas de ordenamiento territorial (Ver gráfico No. 16), con base en el cual se proponen ejemplos de mecanismos relacionados con algunos de los instrumentos de política pública existentes:

Grafico No.16 Modelo conceptual de escalas e instrumentos de planeación para la integración

de la biodiversidad amazónica en políticas de ordenamiento territorial

Fuente: adaptado de Paredes, 2012.

Instrumento Programático Teniendo en cuenta que son aquellos instrumentos que orientan la gestión y los recursos es fundamental incidir en la toma de decisiones en las escalas local, subnacional, nacional y regional, a continuación se proponen tres tipos de instrumentos programáticos

Gestionar la participación en equipos técnicos que elaboran la posición de país hacia convenios internacionales. Solicitar a los Ministerios de Ambiente la apertura de un espacio para que los equipos técnicos responsables de la integración de la biodiversidad amazónica en instrumentos de políticas de desarrollo y ordenamiento territorial en escala regional y local, participen con un representante o aporten documentos sintéticos

21 Definir los límites del recurso y a aquellos autorizados a utilizarlo el "primer paso" de la organización colectiva. Sino nadie sabe qué se está manejando, o quiénes están manejando el recurso. 22 Las reglas de apropiación que restringen el tiempo, el lugar, la tecnología, y /o las cantidades del recurso están relacionadas a: condiciones locales, reglas de abastecimiento, trabajo que demandan, materiales y/o dinero. 23 La mayoría de los individuos que se ven afectados por las reglas de operación pueden participar en la modificación de las mismas

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actualizados del contexto amazónico, soluciones propuestas y priorizadas colectivamente, o que puedan contribuir con comentarios a las versiones de país que serán presentadas en los escenarios de negociación de convenios internacionales. Producto: posiciones internacionales contextualizadas y legitimadas.

Fortalecer los espacios de conservación transfronteriza. Existen espacios técnicos y políticos que han logrado avanzar en procesos sociales, políticos y técnicos, de construcción de una visión integral del territorio a partir de ecosistemas y que colectivamente han logrado identificar y comprender lógicas ecológicas, normativas y sociales, que pueden constituirse en los puntos de éxito o fracaso de políticas nacionales, regionales y locales en zonas fronterizas. Producto: Fortalecida la gestión en red de los sistemas de áreas protegidas y capitalizado el aprendizaje del proceso de conservación del corredor trinacional Paya-Guepi-Cuyabeno. Es procedente conocer los espacios de gestión existentes, se recomienda revisar documentos orientadores como Cooperación Sur-Sur y las relaciones bilaterales: Guía Básica para su aplicación en Parques Nacionales Naturales de Colombia. (Nuñez, 2011)

Articulación de los instrumentos de planeación ambiental en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial de entidades territoriales. Es necesario gestionar previo al proceso de formulación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, la participación de las autoridades ambientales y equipos técnicos interinstitucionales en todo el ciclo de formulación de la política, garantizando que cada uno de los componentes de los planes ambientales permeen cada uno de los componentes de los instrumento de planeación del desarrollo y ordenamiento territorial. Por ejemplo, en Colombia los planes de manejo de áreas protegidas están constituidos por los componentes diagnostico, ordenamiento y estratégico, a su vez, los planes de ordenamiento territorial están conformados por componente general, urbano y rural, entonces para lograr la inclusión del área protegida en el POT, se está haciendo el lobby político, acompañamiento técnico y se elabora un documento base de negociación para entes territoriales donde se explica como el componente de diagnostico del plan de manejo del área complementar el componente general de POT. Existen investigaciones sobre perfiles urbanos en la Amazonía, tales como la realizada por Gutiérrez, F; Acosta, L y Cardona, (2004), se recomienda leer estos documentos, para contextualizar y comprender dinamicas propias

amazónicas.

Potencializar los avances en los procesos de gestión compartida entre áreas protegidas y pueblos indígenas, existen lecciones aprendizajes, innovaciones metodológicas y propuestas procedimentales que dimensionan los tiempos reales para la planeación de un territorio a largo plazo desde visiones aparentemente contradictorias. Ahora es necesario que estas aprendizajes salgan del contexto del Parque Nacional y permeen los instrumentos de planeación de desarrollo y ordenamiento territorial. Ejemplo de esto, son los convenios de comanejo de Bolivia, los Regímenes Especiales de Manejo en Colombia, o la estrategia interinstitucional para la protección de territorios de pueblos indígenas aislados en Ecuador.

Instrumento regulatorios Recordando que los instrumentos regulatorios, son aquellos instrumentos normativos que autorizan, limitan, incentivan o prohíben determinadas conductas o actividades según lo establecido en la política y son potestad única del Estado, es clave cualificar la participación de

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los diferentes actores para enfrentar procesos territoriales tales como la explotación minera de hidrocarburos y proyectos de infraestructura como el IISA. Por ello se propone: Fortalecer la formación en instrumentos de evaluación ambiental a actores sociales e institucionales locales y regionales, autoridades ambientales y entes territoriales, para que puedan participar cualificadamente en la revisión y conceptualización de instrumentos de regulación obligatoria (permisos ambientales, evaluaciones de impacto ambiental y en general procesos de consulta en el licenciamiento ambiental), diseño e implementación de evaluaciones ambientales estratégicas o participación en veedurías ciudadanas, según competencias e instancias establecidas. Instrumentos financieros Estos instrumentos son los que permiten la gestión de recursos físicos, financieros y económicos con los cuales se formula y desarrolla una política, por tanto, identificar y valorar adecuadamente los servicios ecosistémicos una tarea impostergable. Carpintero (1990) alerta sobre el riesgo de continuar utilizando como métodos de valoración de la diversidad biológica la valoración contingente, costo de viaje y precios hedónicos, ya que su fundamento es la valoración económica del medio ambiente. En tanto, la economía ecológica cuestiona la posibilidad de la expansión del sistema económico en un mundo caracterizado por los límites del sistema natural. En este sentido, se recomienda conocer la evaluación de servicios ecosistémicos, que se desarrolla a partir de varias fases y dimensiones: 1. biofísica o ecológica (funciones, integridad y resiliencia ecológica), 2. la sociocultural (ética, tradición, identidad) y 3 la monetaria -valor monetario puede ser de tres tipos valor de uso (directo extractivo o no extractivo, e indirecto servicio de regulación), valor de no uso por el goce existencia especie o ecosistema y valor de opción (importancia para el suministro futuro). Instrumentos persuasivos Entendidos como el proceso social para lograr el entendimiento entre los participantes en una iniciativa de desarrollo son esenciales para que los dirigentes políticos y ciudadanos comunes, modifiquen sus conductas y tomen decisiones responsables desde el rol social que desempeñan. Se propone entonces: Desarrollar estrategias de comunicación pertinentes que contribuyan a incidir en la toma de decisiones de actores claves en la gestión ambiental y el ordenamiento territorial. Para tal fin se recomienda consulta la guía “La Comunicación, Educación, y Conciencia Pública (CEPA) Una caja de herramientas para personas que coordinan las Estrategias y planes de acción nacionales sobre diversidad biológica”, elaborada por Frits Hesselink, Wendy Goldstein, Peter Paul van Kempen, Tommy Garnett y Jinie Dela. Específicamente en Suramérica en la región del Napo en Ecuador, se ha desarrollado una interesante, contundente y efectiva campaña formativa y comunicativa, que basada en el conocimiento, la comunicación, la coordinación interinstitucional y respeto de competencias logro incidir en políticas públicas para la disminución del comercio ilegal de carne silvestre, les invitamos a ver el link http://www.youtube.com/watch?v=wbjK8wpYX6g&feature=related

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Materia 3: Limitantes para la integración de la biodiversidad amazónica en el ordenamiento territorial

“los cambios de usos del suelo están determinados por

decisiones en el sistema social, que afectan directamente al estado de los ecosistemas. Dentro de la jerarquía de los sistemas sociales,

los diferentes grupos de individuos u organizaciones que lo conforman tienen diferentes percepciones o visiones sobre

cuál es el estado deseado del socioecosistema, generando conflictos y desigualdades sociales en el uso y gestión de servicios.

De tal manera que, cualquier toma de decisiones relativa a la gestión de los servicios de los ecosistemas, afecta a la estructura y funcionamiento

tanto de los ecosistemas como de los sistemas sociales” (Martín-López y Montes, 2009)

Existen varios estudios que han analizado las limitaciones que impiden un ordenamiento territorial efectivo, sin embargo, los análisis de ¿cuáles son los aspectos que afectan la integración de la biodiversidad al ordenamiento territorial? Son mínimos. Pese lo anterior, se ha identificado que existen cuatro factores que inciden en esta situación, técnicos, institucionales, sociales y políticos24, los cuales se sintetizan en la Tabla No.11 Tabla No.4 Factores que afectan la integración de la biodiversidad en políticas de ordenamiento Territorial

Político-normativos

La proliferación de instrumentos normativos y la planificación sectorial desarticulada, ha generado grandes contradicciones y conflictos al momento de ser aplicados en un mismo territorio. A lo que se suma, la demora en la reglamentación de algunos temas estratégicos, por ejemplo la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

Técnicos

Diversidad conceptual de ordenamiento territorial. Si bien existen definiciones normativas legalmente formalizadas, igual existen en el territorio definiciones étnico-territoriales, culturales, geográficas, económicas e institucionales. Esta gran heterogeneidad de conceptos refleja la diversidad cultural, étnica e institucional, las formas de percepción y valoración de la tierra el territorio y los servicios de los ecosistemas, los sistemas de propiedad –individual o colectiva-, la intención política de gobierno y uso del espacio. Todas las definiciones, tienen presente no solo la variable espacial sino temporal, sin embargo algunas se cimentan en la historia de los ancestros, en tanto que otras se mueven en cortos periodos de tiempo.

Ambigüedad o demora en el diseño o aplicación de instrumentos técnicos o normativos. P.ej Colombia solo después de quince años logro expedir la Ley Organica de Ordenamiento Territorial en el 2001, con todo y eso de los cuatro países del Programa BioCAN es la única con una Ley Organica de Ordenamiento Territorial.

Contradicción en la aplicación de criterios de planeación ambiental, desarrollo y ordenamiento territorial

Desincronización en sistemas de planeación ambiental, desarrollo y ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial viene aconteciendo históricamente desde los sistemas tradicionales o ancestrales de manejo del territorio realizado por grupos étnicos,

24 Estos se han descrito a lo largo del módulo, por ello no se incluyen en la síntesis.

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fundamentado en criterios espirituales, culturales, políticos y visiones integrales de la vida y el territorio, luego a nivel estatal se establecieron criterios técnicos forestales e hidrográficos, hacia los años 60´s, en los años 70´s se crearon los sistemas de parques nacionales y los sistemas de planeación del desarrollo y ordenamiento territorial desde los 80´s Incipiente formación en ordenamiento territorial. Deficiencias en la generación y flujo de información para toma de decisiones. En muchas ocasiones la información existente se caracteriza por estar dispersa, en diferentes plataformas tecnológicas, a escalas diversas, con grados de acceso y disponibilidad limitados, desactualizada en algunos casos y no siempre oficial, hecho que afecta la toma de decisiones. Unido a esto, persiste la indefinición o confusión en limites entre entidades territoriales, figuras de conservación ambiental o de títulos de propiedad.

Institucionales Los vicios politiqueros y populistas, el predominio de gamonales y caudillos locales y departamentales la inexistencia de una cultura político administrativa que valore los objetivos de largo plazo en la planeación. (Ramírez, 2004),

Debilidad en los análisis y construcción de visión prospectiva del territorio, y políticamente en el uso de la prospectiva para la toma de decisiones en las políticas de ordenación, además, se confunde la política de descentralización, con la de organización político administrativa y política de ordenamiento (Massiris, 2002).

La formulación y aplicación de diferentes criterios sectoriales y priorizaciones en un mismo territorio ha generado sobreposición entre figuras de conservación, iniciativas sectoriales y expectativas étnico territoriales de constitución o ampliación de la titulación de tierras a figuras colectivas étnicas, por supuesto esto genera confusión para la regulación del uso y conflictos sociecológicos

La descoordinación interinstitucional, la competencia entre instituciones por intervenir el territorio

Las diversas regionalizaciones y subregiolanizaciones administrativas realizadas al interior de las instituciones para la gestión que no necesariamente coinciden con regionalizaciones basadas en criterios políticos administrativos, geográficos, étnicos, culturales o ecosistémicos. Es decir existen de manera simultánea diferentes percepciones de los que es la región amazónica.

En la práctica el uso del territorio se planifica sectorialmente y se desarrolla de manera desorganizada, descoordinada y fundamentada en visiones fragmentarias del territorio, igualmente los criterios para ocupación del territorio obedecen en su mayoría a criterios de tipo económico en los cuales prima la intención de incrementar la producción, las expectativas de articulación a economías internacionales.

Sociales

Conflicto por tierras En Bolivia también se presentan conflictos por la tierra tipificados en dos tipos por interés en conflicto que puede ser de tres tipos intereses personales o familiares, interés mixto (personal/familiar vs comunidad) y por intereses comunales y por tipo de derecho en conflicto que se subidivide en conflictos por derechos de propiedad (a quien pertenece la tierra, cuales son los limites, entre residentes y migrantes, compra venta de tierras, tendencia a privatizar territorios comunales), conflictos por derechos de uso (de recursos, pastoreo comunal). (Fundación Tierra, 2010) En Colombia el conflicto por tierras se origina en varios factores la concentración en la tierra (debido a una estructura agraria bimodal -latifundio-minifundio-), la informalidad en la tenencia de la tierra, el atraso del catastro rural, el conflicto armado y el desplazamiento forzoso y el desarrollo sectorial a costa del capital natural.

El conflicto armado y el desplazamiento forzoso son elementos que están obstaculizando el ordenamiento territorial en Colombia.

Demoras en el reconocimiento y concreción de la autonomía indígena y variadas comprensiones sobre cómo se aplica en la gestión territorial. Incluso al interior de las mismas comunidades indígenas mientras unas están avanzando en temas de conservación de biodiversidad, otras se encuentran en lucha por el manejo propio de los recursos naturales, otras aun en cambio ni siquiera han iniciado un trabajo al respecto y otras “Están todavía a la defensiva como construyendo trincheras para protegerse de los agentes externos que les expolian sus recursos naturales, su trabajo y su vida” (Fundación Tierra, 2010). Esto se

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presenta a pesar que en Bolivia se reconoce legal y oficial la Gestión Territorial Indígena (GTI) para la planificación y manejo de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO)25 desde una visión integral territorial. (Fundación Tierra, 2010) Aunque Bolivia ha avanzado en la creación de Autonomías Indígenas Originarias Campesinas AIOC con base en el Decreto Supremo No.231 del Ministerio de Autonomía que autorizo que los municipios a partir de un referéndum evolucionaran a AIOC, hasta el momento solo se han creado 11 “Mojocoya y Tarabuco (Chuquisaca); Charazani y Jesús de Machaca (La Paz); Salinas de Garci Mendoza, Pampa Aullagas, Chipaya y Totora (Oruro); Chayanta (Potosí) y Dos en tierras bajas: Huacaya (Chuquisaca) y Charagua (Santa Cruz), ambos guaraníes”. (Plata, 2009). En Colombia, el artículo 286 de la Constitución Nacional de 1991 definió como Entidades Territoriales a los departamentos, distritos y municipios y en el artículo 329 creó las Entidades Territoriales Indígenas –ETIs-, las cuales serian reglamentadas con la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT, sin embargo, en 2011, se expidió la LOOT y el tema no ha sido desarrollado. En Ecuador la Constitución de 1998 reconoció los derechos colectivos de las nacionalidades indígenas a través de las Circunscripciones Territoriales Indígenas CTI definidas como unidades político-administrativas del Estado. Las CTI, se concretaron solo a partir de la Constitución Nacional de 2008 que especifico en su artículo Art.257 que “En el marco de la organización político administrativa podrán conformarse circunscripciones territoriales indígenas o afroecuatorianas, que ejercerán las competencias del gobierno territorial autónomo correspondiente, y se regirán por principios de interculturalidad, plurinacionalidad y de acuerdo con los derechos colectivos”. (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008).

En cuanto a áreas protegidas y pueblos indígenas la situación es diferente en cada país, en Perú a pesar que en la Ley Nº 22175 de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva del año 1978 reconoce a las comunidades nativas26 (CCNN) y les otorga el derecho a la titulación de los predios que habitan, cuando dichas comunidades están al interior de un Parque Nacional, pueden permanecer en él pero sin títulos de propiedad según el Art. 18 de la Ley citada. (COFOPRI,SF) En cambio en Colombia, en el artículo 7 del Decreto 622 de 1977 se estipula que “No es incompatible la declaración de un parque nacional natural con la constitución de una reserva indígena; en consecuencia cuando por razones de orden ecológico y biogeográfico haya de incluirse, total o parcialmente un área ocupada por grupos indígenas dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los estudios correspondientes se adelantarán conjuntamente con el Instituto Colombiano de la reforma Agraria -INCORA, y el Instituto Colombiano de Antropología, con el fin de establecer un régimen especial en beneficio de la población indígena de acuerdo con el cual se respetará la permanencia de la comunidad y su derecho al aprovechamiento económico de los recursos naturales renovables, observando las tecnologías compatibles con los objetivos del sistema señalado al área respectiva”, en tal sentido se ha avanzado en la generación de regímenes especiales de manejo. Con Ley 1333 de 1992 Ley de protección y conservación del medio ambiente de los recursos naturales Bolivia estableció que la declaratoria de áreas protegidas es compatible con la existencia de comunidades indígenas, en consonancia con los objetivos de conservación y

25 A partir de la Constitución de 1994 y de la Ley Agraria INRA, se reconoce los territorios indígenas y se crea la figura legal jurídica denominada Tierra Comunitaria de Origen definida como un título de propiedad agraria colectiva 26 Comunidades Nativas: “Conjuntos de familias vinculadas por su idioma, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso; y que tienen origen en los grupos tribales de la Selva y Ceja de Selva (Art. 8 Ley Nº 22175 de 1978 del Perú).

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planes de manejo, así mismo estableció como función del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios de promover planes de restauración de suelos agrícolas (Villarroel, Sf).

Fuente: Elaboración propia

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ANEXOS

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Anexo 1. Ejemplos que describen cómo evolucionan los conceptos en las ciencias y como un instrumento técnico evoluciona a un instrumento de política. Ejemplo 1. Evolución de la geografía Los geógrafos han estudiado los patrones de ocupación humana desde el concepto de región o paisaje, dependiendo de la escuela de pensamiento a la que pertenezcan27 y momento histórico en el que se encuentran. Es así como hacia 1900 con la aparición de la economía regional se centran los estudios en las regiones, como estructuras económicas en las cuales deben ejecutarse políticas que permitan la producción y generación de niveles de vida acordes con el modelo de desarrollo. El énfasis fue la organización espacial y las distancias para la ubicación de polos industriales, patrones de urbanización y procesos de crecimiento económico. (Cuervo, 2003) Pero a finales del siglo XX, cambia el pensamiento nuevamente y se reconoce la diferencia no como un problema, sino como una característica que refleja la heterogeneidad social, cultural, y económica; la existencia de interdependencias donde se reconoce que la tecnología es un motor de cambio de los patrones territoriales, al igual que las capacidades de los individuos y organizaciones. (Cuervo, 2003). Ejemplo 2 El paisaje como instrumento de política caso Europa En Europa, ante la transformación acelerada de los paisajes, originada por el desarrollo de actividades agrícolas, mineras, industriales, turísticas y urbanísticas, el concepto de paisaje evoluciono de un instrumento metodológico para análisis geográfico de un territorio a un instrumento de política pública, denominado CEP. La Convención Europea De Paisaje (CEP) del 2000, orienta a los países para adoptar medidas para la protección, gestión y ordenación del paisaje. La CEP define paisaje como “cualquier parte del territorio tal como lo percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos”, desde una visión integral reconoce paisajes naturales, rurales, urbanos, periurbanos y su importancia cultural, ecológica, medioambiental y social. Para armonizar la gestión, la CEP retomo la legislación referente a protección de vida silvestre, patrimonio cultural y natural, patrimonio arqueológico y diversidad natural. (MAGRAMA, 2000; Serrano, 2007). La CEP es el referente para el diseño y adopción de instrumentos de gestión tales como: expedición de legislaciones especificas en Alemania, Francia y programas en países nórdicos, creado estructuras administrativas ad hoc que coordinan actuaciones de diferentes instituciones para que no se disperse la gestión, catálogos de paisaje (inventarios y análisis de paisajes a nivel de regiones naturales) instrumento técnico para la ordenación territorial, cartas de paisaje (de aplicación regional y local fundamentado en pactos entre actores del paisaje), impactos del paisaje, entre otros.

27 Para los alemanes el fin de la geografía está relacionado con el tema de identidad, responden a la pregunta de ¿hasta dónde va su territorio, cuáles son los limites? Y tienen un énfasis naturalista; en tanto para la escuela francesa la cuestión es comprender ¿cómo unir la diversidad natural y el poblamiento? (Claval, 1995 citado por Cuervo, 2003)

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Anexo No.2 Clasificación de políticas públicas

Enfoque Tipo de política Finalidad

Por la naturaleza de

la problemática que atienden

Complejas Políticas en las que intervienen: muchos y diferentes actores en su ciclo de formulación, ejecución y evaluación; buscan solución a problemas muticausales y/o se relacionan con diferentes políticas públicas. P ej. Política ambiental, Política de ordenamiento territorial.

Simples Políticas que intervienen en problemáticas fácilmente identificables e intervienen pocas autoridades en su resolución

Por temporalidad

o grado de permanencia

Estado Políticas de largo plazo que trascienden varios periodos y planes de gobierno. Representan acuerdos colectivos en relación con formas de vida y organización como nación.

Gobierno Política que responde al Plan de Gobierno del candidato electo y solo dura mientras dura su mandato. Obedece la mayoría de las veces a las aspiraciones y postulados del partido político.

Según el propósito que

buscan

Substantivas Politicas sobre acciones que el gobierno va a hacer y generan ventajas y desventajas, costos y beneficios a los individuos. P.ej subsidio de desempleo

Procedimentales Políticas que determinan la forma como se va a hacer algo. P. ej. Tramite de una licencia ambiental

Por nivel de gobierno o

división política

administrativa

Nacional Políticas con aplicación en todo el territorio donde ejerce soberanía un Estado

Regional (subnacional)

Políticas con aplicación en la jurisdicción de las regiones establecidas en cada país, según criterios geográficos o político administrativos.

Local Políticas con aplicación en la jurisdicción de municipios establecidas en cada país, según criterios geográficos o político administrativos.

Por la temática que

atienden

Políticas sectoriales

Políticas que se atribuyen a una cartera y afectan a su ámbito particular. P. ej Políticas urbanas, Políticas agrarias, Políticas de educación, Políticas de salud, Políticas de empleo y Políticas de transporte

Por complejidad en niveles de coordinación

Políticas multisectoriales

Políticas influidas por varios sectores. P. ej política de seguridad nacional

Políticas transectoriales

Políticas que influencia o son transversales a todos los sectores. P. ej política ambiental.

Por efecto o impacto sobre la sociedad y en la relación entre actores

Políticas distributivas.

Políticas orientadas a prestar bienes o servicios a los ciudadanos (sean estos individuos, grupos o empresas). P. ej servicios públicos. Estas políticas generalmente no tienen oposición para su gestión.

Regulatorias Políticas que orientan a los ciudadanos en la toma de decisiones hacia conductas deseables socialmente. Para tal fin definen restricciones o imponen sanciones sobre actividades y recursos de los ciudadanos. Estas políticas generalmente están acompañadas de procesos de oposición del grupo (s) afectado. P.ej reglamentación de

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usos en áreas protegidas, medidas de transito.

Autoregulatorias Políticas que limitan o controlan un sector o grupo, en la búsqueda de aumentar los beneficios para ese grupo. Este tipo de políticas son apoyadas por los grupos involucrados. P.ej reconocimiento políticas autoregulatorias de comunidades indígenas

Redistributivas Políticas que buscan cambiar la asignación de la riqueza, ingresos, propiedades o derechos. Para tal fin se imponen cargas a unos grupos para otorgar beneficios a otros grupos o clases sociales. P. ej políticas para disminuir la pobreza.

Constituyentes Políticas que reforman las instituciones o la organización del Estado. P, ej políticas de restructuración de instituciones, políticas de descentralización.

Elaboración propia, con base en: Alza, 2011; Velásquez, 2009 y Godoy, 2009

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Anexo No. 3 Clasificación normas jurídicas

Clasificación norma jurídica

Denominación Definición

Por jerarquía Constitucionales Ley suprema del Estado que determina los derechos fundamentales de los ciudadanos, establece los límites y relaciones entre el Estado, los poderes (poderes ejecutivo, legislativo y judicial) y los ciudadanos y organiza la estructura institucional y operatividad del Estado: La constitución y los tratados internacionales están al mismo nivel jerárquico, no obstante, si existen contraposiciones entre estos, se aplica la constitución por encima del tratado

Tratados internacionales

Acuerdos entre dos o más Estados soberanos para crear, modificar o eliminar una relación jurídica entre ellos. Estos acuerdos están regulados por el Derecho Internacional y por tanto deben estar escritos, según lo definido en la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados de 1969.

Orgánica Ley requerida constitucionalmente para regular una materia. P.ej leyes orgánicas de ordenamiento territorial.

Ordinarias Normas jurídicas expedidas por el legislador que manda o prohíbe

Reglamentarias Leyes emitidas por el poder ejecutivo y regulan la aplicación de una ley. P.ej norma reglamentaria uso del suelo rural

Jurisprudencia Informes emitidos por organismos judiciales del Estado de cómo se han aplicado en el pasado normas vigentes para resolver otros casos. P.ej Sentencias de la corte

Según importancia en el ordenamiento jurídico

Normas jurídicas primarias o fundamentales

Determinan los comportamientos que han de ser realizados. P. ej Constitución política.

Normas secundarias o complementarias.

Delimitan aspectos complementarios del ordenamiento jurídico, tales como, inicio, duración o extinción de la vigencia de las normas, el procedimiento que debe seguirse, competencia, imposición de sanciones. P. ej Ley de subsidio de vivienda

Según extensión del precepto

Normas jurídicas generales

Se regula una serie indeterminada de relaciones sociales o de conductas humanas de una manera típica en la que pueden encajarse una multiplicidad ilimitada de acciones. Ley ambiental

Normas jurídicas particulares o individualizadas

Regulan situaciones muy determinadas que afectan a un número determinado de sujetos. Legislación sobre licenciamiento ambiental

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Ámbito espacial

Generales Aplicables en todo el territorio del Estado. Ley orgánica de ordenamiento territorial.

Regionales Aplicables en las respectivas regiones, comunidades autónomas, provincias, mancomunidades.

Locales Normas expedidas por el poder político local y tienen valides en su jurisdicción. Validas en los municipios, Cantones. P.ej Norma de adopción del plan de ordenamiento territorial municipal

Fuente: Elaborado con base en La Guia 2000 y Bustos (Sf).

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Anexo No.4 Síntesis de actividades a desarrollar en formulación de política pública.

Actividad Descripción

Definición de problema público.

Procedimiento: Revise en la agenda política el inventario de problemas identificados públicamente como importantes. Luego, 1) caracterice los problemas (defina a ¿quién afectan?, en ¿dónde?, ¿cómo afecta? y cuantifique), 2) analice los problemas (determinando ¿cuáles son las causas que los originan?, ¿cuáles son sus consecuencias? Y ¿cómo se relacionan unos con otros y son interdependientes? 3) priorice los problemas por nivel de importancia según criterios ecológicos, sociales, políticos y económicos. El método árbol de problemas puede ayudar en este procedimiento

Recomendación: Considere los puntos de vista de todos los interesados, reconozca cuál es el apoyo ideológico y voluntad política para resolverlo, conozca cómo se origino el problema. NUNCA un problema se describe como carencia, esto refleja que aun no se ha realizado el análisis completo y posiblemente no se esté resolviendo el problema real. P.ej problema mal formulado “no existe una planta de tratamiento aguas residuales”, el problema de fondo podría ser la contaminación hídrica, entonces para gestionar este problema la planta es solo una de las actividades de infraestructura a desarrollar para solución el tema de contaminación.

Formulación de política

Con base en la priorización de problemas públicos se toma la decisión de actuar o no sobre determinados problemas y con base en ello, se plantean alternativas de solución y se realizan las siguientes actividades:

1. Definición de objetivos: Propósito o fin de la actuación para modificar la situación identificada como indeseable. Los objetivos se enuncian en infinitivo P.ej Complementar el conocimiento de las comunidades locales sobre la conservación y uso sostenible de la diversidad amazónica.

2. Definición de metas: etapas de cumplimiento de un objetivo, expresado en términos cuantificables, verificables y en un tiempo especificado. P.ej Capacitados 100 líderes comunitarios en legislación ambiental en el primer semestre del 2013.

3. Identificación de las mejores alternativas para alcanzar los objetivos definidos. Consiste en la definición de soluciones para los problemas identificados. Es posible que exista una solución para cada problema, o, que una solución responda a varios problemas.

Selección de solución: en este momento se analizan con base en criterios políticos, técnicos, administrativos y respaldo ideológico/ político las soluciones propuestas y se determina las más viables. Tenga en cuenta con todo este proceso se ha generado una propuesta de política que manifiesta el que hacer, con quien como y tiene claro ventajas y desventajas de la acción, son decisiones previas.

Decisión “Esta fase está exclusivamente en manos de uno o varios decisores públicos. Para que una política sea considerada pública ésta debe haber sido generada por medios gubernamentales, debe emanar de una autoridad pública” (Godoy, 2009). La decisión debe ser adoptada oficialmente.

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Implementación o ejecución

“Es la secuencia programada de acciones, de la que forman parte muchos actores y muchas operaciones, dirigida a producir con unos medios específicos los resultados esperados. Es un proceso de gran complejidad porque: por una parte, interviene una multitud de actores, cada uno de los cuales tiene sus propias perspectivas, actitudes e intereses, y cuyo grado de compromiso con los objetivos del proceso puede variar; por otra, hay una multitud de “puntos de decisión” (cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el programa siga adelante) y de “puntos muertos” (cada vez que se requiere que un actor por separado dé su aprobación). (Godoy, 2009)

Evaluación ex-ante

Es la acción de determinar si una política cumplió o no con los objetivos planteados. Sin embargo por la complejidad de la evaluación de una políticas, se recomienda se evalué cada uno de los programas que constituyen la política. La definición de indicadores es el elemento estratégico de la evaluación.

Fuentes: Godoy, 2009; Ochoa, 2011; MAVDT, 2010.

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Anexo No. 5 Síntesis de los instrumentos de política existentes y su finalidad.

Clase de instrumento

Definición/ Finalidad

Instrumentos

1.Organizativos Estructura pública o mixta creada con fines específicos para la concreción de una política.

1.1Estructura administrativa: 1.1.1 Estructuras político administrativas tradicionales. Son organismos con responsabilidades en las distintas materias y con competencias para hacerlo. P. ej Ministerios, Secretarías de Estado, Secretarías Generales. 1.1.2. Estructuras ejecutivas. Estructuras dependientes de las anteriores (orgánica, funcional o financieramente) de las que puede hacer uso el Gobierno para el cumplimiento de sus fines. Se trata de organismo autónomos públicos, semipúblicos o privados, reconocidos por un gobierno como el órgano competente en algún ámbito concreto de acción pública. P.ej gobernaciones, autoridades ambientales regionales.

1.2. Estructuras de coordinación y cooperación 1.2.1. Órganos de coordinación de naturaleza estrictamente pública, que son de dos tipos: los que se convierten en un espacio de colaboración para agentes públicos provenientes de diferentes campos (caso de las Comisiones Interministeriales) y los que crean un espacio de trabajo para agentes públicos con responsabilidades, en distintos niveles competenciales (como por ejemplo, las Conferencias Sectoriales o, Comisiones de cuencas hidrográficas). 1.2.2. Órganos de cooperación, que reúnen a agentes públicos y privados. Son formalmente independientes que, sin embargo, asumen responsabilidades semejantes a las que hasta ahora ha tenido los decisores públicos.

2. Programáticos Instrumento de planificación que orienta las acciones y los recursos

2.1 Plan: Conjunto ordenado de acciones y programas que contiene el proyecto político que, para un ámbito de acción política específico, tiene un gobierno determinado. Plan Nacional de Desarrollo de un país.

2.2 Programa: instrumento que determina objetivos y medios para alcanzarlos, se centra en un aspecto determinado del asunto objeto de la política pública. Programa de educación.

3. Regulatorios Instrumento normativo que autoriza, limita,

3.1 Comando y control: instrumentos de regulación de obligatorio cumplimiento jurídicamente vinculantes (leyes, estándares,

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incentiva o prohíbe determinadas conductas o actividades según lo establecido en la política. Es de potestad única del Estado.

reglamentos). Por ejemplo licencias ambientales, permisos y trámites ambientales, sanciones.

3.2 Regulación voluntaria: instrumentos que orientan la actuación de actores públicos y privados, no son jurídicamente vinculantes. P. ej guías para el desarrollo de actividades productivas no licenciables (producción agropecuaria), evaluaciones ambientales estratégicas (EAE).

4. Financiamiento Gestión de recursos físicos, financieros y económicos con los cuales se formula y desarrolla una política.

“A partir de los impuestos pagados por los ciudadanos, que configuran el aspecto fundamental de los ingresos del Estado, los gobiernos estructuran el gasto público en función de las políticas que piensan desarrollar”. (Velasco, 2007). Por ejemplo en la política ambiental se generan instrumentos económicos con los que se busca cambiar la conducta del ciudadano hacia comportamientos deseables de protección y uso sostenible del medio ambiente, algunos estos instrumentos son: tasas retributivas, impuestos, tarifas.

5. Conocimiento Instrumento para generar, socializar conocimiento como base para toma de decisiones

5.1 Investigación: se busca el incremento de cuatro tipos de conocimientos 1. De qué ( Know-what) relacionado con datos; 2. Del por qué ( Know-Why) sobre teorías, principios para explicar fenómenos, 3. Del Cómo (know-how) sobre habilidades como hacer algo, conocimiento práctico en un contexto específico y 4. De quién (know-who) quién sabe qué y cómo hacerlo.( Villoria, 2001)

5.2 Gestión de información: Relacionado con la generación, almacenamiento y distribución de información clave para la toma de decisiones, según estándares que garanticen su confiabilidad y verificabilidad.

5.3 Formación: Busca el incremento del conocimiento, desarrollo de habilidades y destrezas en los individuos para crear masa crítica, capaz de tomar decisiones.

6. Persuasivo Proceso social para lograr el entendimiento entre los participantes en una iniciativa de desarrollo

Estrategia de comunicación orienta a los responsables públicos a que utilicen los medios que tienen a su alcance para concienciar sobre determinados problemas y fortalecer determinados valores. Las campañas de comunicación que abogan por un uso responsable del agua, como medida de la política medioambiental; la concienciación sobre los malos tratos, como eje de trabajo de la política de género; o las campañas para una

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alimentación sana, son buenos ejemplos de ello.

Elaborado con base en Velasco (2007); Villoria (2001); Mefalópulos (2002); Acquatella (2001)

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Anexo No.8 Clasificación de las instituciones para gestionar los servicios de los ecosistemas

Fuente: Williamson, 2000 citado por Gómez-Bagethum et al, 2003.

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Anexo No.10 Síntesis de algunos elementos claves del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional del Perú a 2021

Elementos del PEDN

Prioridades de gestión

Ejes estratégicos

Plena vigencia de los derechos fundamentales y de la dignidad de las personas. Economía competitiva con alto empleo y productividad Igualdad de oportunidades y acceso a los servicios básicos Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y calidad del medio ambiente Desarrollo regional equilibrado de infraestructura adecuada Estado eficiente y descentralizado al servicio de los ciudadanos y del desarrollo garantizando la seguridad nacional.

Objetivos centrales política de gobierno

Crecimiento económico con inclusión social en democracia (crecimiento económico con calidad).

Igualdad de derechos, oportunidades y metas sociales alineadas con los Objetivos del Milenio.

Concertación económica y social en el ámbito nacional, regional y local.

Reencuentro histórico con el Perú rural.

Diez políticas de gobierno

1. Crecimiento, políticas sociales e infraestructura para la inclusión. (crecimiento mínimo por año del 6%) 2. Empresas del Estado competitivas y eficientes. (industria petroquímica, gasífera y cadenas productivas) 3. Política de soberanía energética. 4. Política social. 5. Política agraria. (crecimiento PIB Agrícola 5% anual, aumento exportaciones 20%, 180.000 há irrigación 6. Aprovechar la apertura comercial. 7. Reducir la brecha de infraestructura. 8. Estado y reforma política. (grandes regiones territoriales par el desarrollo una de ellas la Amazonía) 9. Ataque frontal contra la corrupción. 10.Política exterior para la integración

Fuente: CEPLAN, 2011