modulo c unidad 3 y 4 unidad 11 y 12 deuda externa

Finanzas pblicas

Mdulo C | Universidad Mariano Glvez de Guatemala | 2012

Pgina 1

Universidad Mariano Glvez de Guatemala

Escuela de Gestin Pblica

LLiicceenncciiaattuurraa eenn AAddmmiinniissttrraacciinn PPbblliiccaa

FINANZAS PBICAS LIC. SERGIO CAMPOS LIC. JUILIO ORELLANA LIC. ALBERTO VINICIO PEREZ G.

MDULO C UNIDAD 3 y 4

Semana del

23/04/2012 al

06/05/2012

DEUDA PBLICA: INTERNA Y EXTERNA1

En el perodo 1998-2002, caracterizado como la media dcada perdida, la deuda pblica creci considerablemente en varios pases de Amrica Latina. En promedio, coincidiendo con la reversin del ciclo macroeconmico, el peso de la deuda pblica del gobierno central aument de 35,7% a 50,5% del PIB. Esta situacin ilustra la vulnerabilidad recurrente de las finanzas pblicas en Amrica Latina: cuando los flujos de capital disminuyen drsticamente, se agudizan las necesidades de financiamiento del sector pblico. La sostenibilidad de la deuda se refiere a la capacidad de un pas de cubrir el servicio de su endeudamiento externo e interno, pblico, con garanta pblica y privado no garantizado, incluyendo tanto la deuda a corto como a largo plazo, sin comprometer sus objetivos y metas de desarrollo en el largo plazo. Con este propsito, los pases utilizan

1 La figuras del Mdulo estn tomados de las http://www.google.com.gt/imgres?q=LOGO+DE+LA+UNIVERSIDAD+MARIANO+GALVEZ

La unidad se sustentos en varias TESIS Pavn Flores, Eugenia Ninieth 2006. IMPORTANCIA DE LA CREACIN DE LA OFICINA DE LA DEUDA PUBLICA POR LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS PARA FISCALIZAR LOS COMPROMISOS CONTRAIDOS POR EL ESTADO DE GUATEMALA. Guatemala. Facultad de Ciencias Econmicas, Maestra en Auditora Gubernamental. Universidad Mariano Glvez. Adems se consulto el documento sobre Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2010-2011, EL ENDEUDAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS GUATEMALTECOS Versin editada sobre la base de un borrador preparado por Edgar Balsells Guatemala, 14-15 de noviembre, 2001. GAM 2012. LA DEUDA PBLICA MUNICIPAL

Finanzas pblicas


Pgina 2

variados indicadores y niveles para estimar la sostenibilidad de su endeudamiento; pero siendo ste un concepto dinmico, tiene que ser analizado utilizando numerosos indicadores y escenarios. Del total de la deuda, un 39% corresponde al Banco Interamericano de Desarrollo (BIS), un 24% al Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF), un 19% al Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE), entre otros. El artculo del portal web del Diario de Centro Amrica, resea, "De acuerdo con la cartera de Finanzas, en el mercado internacional, en eurobonos, Guatemala adeuda 630 millones de dlares (11.2 %). Los otros 348.53 millones de dlares (6.2 %) de la deuda exterior se distribuyen entre agencias de cooperacin de ocho pases." La publicacin de el Peridico sobre endeudamiento municipal es sombra y preocupante, pues revela un crecimiento del 66% con relacin a los datos suministrados a FUNCEDE oficialmente por el INFOM sobre la situacin al 30 de septiembre de 2010. Pudiera ser tambin que la informacin proporcionada por el INFOM no fuera completa. Segn el INFOM los saldos deudores al 30.09.10, fueron: Deudas a travs del INFOM Q 438,733,371.69 28% A travs de la banca Q1,113,561272.75 72% Total Q1,552 millones = 1.5 millardos

Finanzas pblicas


Pgina 3

GUA PROGRAMTICA

MDULO C UNIDAD 3 y 4

Semana del 23 de abril al 06 de mayo 2012

Actividades de la Unidad

Tiempo

estimado

de

realizacin

Abril

L M M J V S D

23 24 25 26 27 28 29

Define la diferencia entre deuda interna, deuda externa y endeudamiento

X

Actividades de la Unidad

Tiempo

estimado

de

realizacin

Mayo

L M M J V S D

30 01 02 03 04 05 06

Investigacin sobre la deuda o

disponibilidad interna de la

municipalidad donde labora

X

Finanzas pblicas


Pgina 4

INTRODUCCIN La Unidad 11 analiza la problemtica relacionado a que el Estado de Guatemala casi ha triplicado su deuda externa en 10 aos2De acuerdo con los datos del Ministerio de Finanzas Pblicas guatemalteco, al finalizar el ao 1993, el Estado deba 13,5 millones de quetzales (1,4 millones de euros), cifra que ha aumentado en tan slo 10 aos hasta alcanzar los 37,3 millones (3,9 millones de euros). Adems, se estima que para finales del ao en curso la deuda externa llegue a 41,7 millones de quetzales (4,3 millones de euros), como consecuencia de un prstamo por 4,4 millones de quetzales (463.801 euros)por el que el Gobierno ha solicitado su aprobacin al Congreso.

Cules son la causas de la deuda? expertos economistas consideran que; la falta de ingresos tributarios ha obligado al Gobierno a pedir varios prstamos al extranjero. Los funcionarios del Ministerio de Finanza Pblica expresaron que mientras no se alcance un equilibrio entre ingresos y gastos, los compromisos del Gobierno debern ser financiados a costa de endeudar al pas.

Es importante evaluar el proceso de la deuda que los guatemaltecos debemos cancelar, por ejemplo de los 37,3 millones de quetzales de deuda, 26 millones (2,7 millones de euros) corresponden a prstamos que el pas ha recibido del extranjero, entre ellos los del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El resto de la deuda son bonos emitidos por el Gobierno que suman 6,1 millones de quetzales (642.996 euros), y prstamos que han concedido al pas otras naciones o empresas pblicas y privadas. En cuanto a la deuda interna, Guatemala debe 10,4 millones de quetzales (1,096 millones de euros) a entidades bancarias y a empresarios del pas

Otro punto importante que de la unidad 11, consiste en que analiza el endeudamiento con enfoque de responsabilidad, porque la deuda es una fuente de financiamiento importante que, en muchos casos, ha servido a los prestatarios para aumentar sus ingresos. Para que una deuda no sea una carga, un prestatario debe: endeudarse considerando su capacidad de pago negociar buenas condiciones con sus acreedores (plazos e intereses) hacer un uso responsable de los recursos recibido. La capacidad de un pas, o de su gobierno, para mantener los compromisos y servir la deuda adecuadamente dependen del peso de la deuda y de los dficit proyectados en su balanza de pagos y en el presupuesto nacional, de la composicin de la deuda y sus posibles renegociaciones, de los indicadores de esa capacidad medidos en base al Producto Nacional Bruto (PNB) o al Ingreso Nacional Bruto, al volumen de sus exportaciones y a los ingresos del gobierno. Adems, la calidad de las polticas y de las instituciones del pas, as como la coyuntura externa tambin determina su capacidad de servicio de la deuda en un momento dado. El anlisis de la sostenibilidad de la deuda externa debera abarcar tambin una evaluacin de la deuda interna, dada su creciente importancia, su indexacin e incluso su dolarizacin.

2 http://www.americaeconomica.com/numeros4/274/noticias/madeudalu.htm

Finanzas pblicas


Pgina 5

OBJETIVOS

Unidad 3

D E U D A P B L I C A : D E D U D A I N T E R N A Y D E U D A E X T E R N A E l o l a E s t u d i a n t e a l f i n a l i z a r d e e s t u d i a r l a u n i d a d 1 1 ,

s e e v i d e n c i a r l o s l o g r o s s i g u i e n t e s :

Establece la diferencia entre Deuda interna, Externa y el endeudamiento entre la Administracin pblica del gobierno

central y el gobierno local.

Analiza la causa que provocaron la deuda interna y externa y los efectos que se manifiestan en la poltica, economa,

financiero, social a nivel de la poblacin guatemalteca.

Investiga el proceso de endeudamiento de la municipalidades de Guatemala

Valora el compromiso de coadyuvar a contribuir y mejorar la calidad de servicios pblicos municipales para disminuir el

endeudamiento de la municipalidad

Deuda Pblica

Deuda Externa

Deuda Interna

Endeudamiento

Deuda Municipalidad

Servicios de la deuda

Pblica

Historia de la Deuda

externa en Guatemala

Causa y efectos de las

deudas internas y

externa.

Finanzas pblicas


Pgina 6

CONTENIDO L A D E U D A P B L I C A : I N T E R N A Y E X T E R N A 3

1 . N O C I O N E S G E N E R A L E S S O B R E L A D E U D A P B L I C A 4

a) ADEUDAR Es hacer una anotacin en el Debe de una cuenta. Cargar. Debitar. b) DEUDA En un sentido amplio, es la obligacin que tiene una persona natural o jurdica,

respecto a otra, de dar, hacer o no nacer alguna cosa. Una acepcin ms restringida del trmino se refiere a la obligacin contrada por una persona natural o jurdica, organizacin o pas, para con otra similar y que normalmente se estipula en trminos de algn medio de pago o activo. Desde el punto de vista de una empresa, una deuda se genera por la compra de bienes activos, por servicios recibidos, por gastos o prstamos, y pasa a formar parte del pasivo de la misma.

c) DEUDA EXTERNA Crditos externos recibidos, tanto por el sector pblico como el sector privado para financiamiento de proyectos internos. Generalmente, la deuda externa se paga fuera del pas y en moneda extranjera. La deuda externa se conoce como inversin extranjera indirecta o de cartera, ya que el capital extranjero ingresa al pas as travs de extensiones de crditos.

d) DEUDA INTERNA Es el total de los crditos aprobados, tanto al sector pblico como al privado, que se generan dentro de un pas. A diferencia de la deuda externa, la interna se paga en el pas y en la moneda nacional.

e) DEUDA PBLICA Nivel de prstamos adquiridos por el gobierno cuando sus ingresos y sus gastos difieren. De otra forma, el nivel de deuda pblica es igual al nivel de deuda pblica anterior ms el monto de intereses que tiene que pagar por la deuda ya existente, ms la diferencia entre los ingresos y los gastos del gobierno. O sea, ms los impuestos menos el gasto y la inversin. Este es un mecanismo que permite financiar el dficit fiscal, ya sea a travs de intermediarios financieros del pas o extranjeros.

f) DEUDAS DE DIFCIL COBRO Son obligaciones que se originan en actividades productoras de renta y que se consideran como cartera vencida.

2. DEUDAS PERDIDAS O SIN VALOR Son aquellas obligaciones que no se pueden exigir por la insolvencia de la parte deudora, por la carencia de garantas reales o por cualquier otra circunstancia.

3. ENDEUDAMIENTO utilizacin de recursos de terceros obtenidos va deuda para financiar una actividad y aumentar la capacidad operativa de la empresa.

3 MODELO PARA PERFILAR EL PAGO DEL SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA EXTERNA DEL GOBIERNO DE LA REPBLICA DE GUATEMALA CON ORGANISMOS FINANCIEROS INTERNACIONALES Y PASES3 4 http://www.businesscol.com/productos/glosarios/contable/glossary.php?word=DEUDA

[Promtete a ti mismo

* Ser tan fuerte que nada pueda turbar la paz de tu mente. * Hablar de salud, de felicidad y prosperidad a todos aquellos con quienes tengas que trabajar. * Hacer que tus amigos sepan de algo bueno y noble que hay en ellos. * Mirar todas las cosas por el lado bueno y procurar que tu entusiasmo se haga real y verdadero. * Pensar solo en lo mejor, trabajar por lo mejor y esperar lo mejor. * Ser justo y entusiasta por el xito de otros, como lo eres por el tuyo propio. * Olvidar los errores del pasado y perseverar para las ms grandes obras del futuro. * Mantener un semblante alegre todo el tiempo y tener siempre una sonrisa para tus semejantes. * Ocuparte del mejoramiento de ti mismo de tal forma que no tengas tiempo de criticar a los dems. * Tener alma grande para el sufrimiento y mucha nobleza para la clera; fortaleza para el temor y felicidad para no permitir la presencia de la tristeza. * Pensar bien de ti mismo y proclamar este hecho al mundo, no en voz alta sino en obras meritorias. * Aumentar tu fe en el amor que Dios te tiene

.]

Finanzas pblicas


Pgina 7

4. RAZN DE ENDEUDAMIENTO Indicador que tiene por objeto medir en qu grado y de qu forma participan los acreedores dentro del financiamiento de la empresa. Se define como el total de los pasivos sobre el total de los activos.

2 . E N F O Q U E D E L A D E U D A P B L I C A 5

Por deuda pblica o deuda soberana 6se entiende al conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro pas. Constituye una forma de obtener recursos financieros por el Estado o cualquier poder pblico materializados normalmente mediante emisiones de ttulos de valores. Es adems un instrumento que usan los Estados para resolver el problema de la falta puntual de dinero, por ejemplo:

a) Cuando se necesita un mnimo de tesorera (dinero en caja) para afrontar los pagos ms inmediatos.

b) Cuando se necesita financiar operaciones a medio y largo plazo, fundamentalmente inversiones

3 . O R I E N T A C I O N E S S O B R E L A D E U D A P B L I C A 7

Endeudamiento del Estado, Comunidades Autnomas o Corporaciones Locales, documentado por medio de ttulos valores negociables. Cuando los ingresos ordinarios no son suficientes para hacer frente a los gastos pblicos, el Estado acude a los llamados recursos extraordinarios, entre los cuales ocupa un lugar destacado la Deuda Pblica. La Deuda Pblica, a la que se le conoce tambin bajo la denominacin de Fondos o Efectos Pblicos, se materializa en ttulos de renta fija, que son admitidos de oficio a cotizacin en las Bolsas de Valores. La Deuda Pblica es susceptible de ser utilizada tambin como instrumento de regulacin monetaria. Por medio de la llamada poltica de open market (mercado abierto) los Estados modernos intervienen en el mercado financiero comprando y vendiendo Deuda Pblica. En una emisin de Deuda Pblica procede distinguir las siguientes fases o etapas: creacin, emisin, puesta en circulacin o comercializacin y amortizacin. La creacin de la Deuda Pblica tiene lugar cuando en el Parlamento se aprueba la Ley, en virtud de la cual se le autoriza al Gobierno a emitir Deuda Pblica por la cuanta y en las condiciones que se sealan.

4 . D E S C R I P C I O N S O B R E L A D E U D A E X T E R N A

Es la suma de las deudas que tiene un pas con entidades extranjeras. Se componen de deuda pblica (la contrada por el Estado) y deuda privada (la contrada por particulares). La deuda externa con respecto a otros pases se da con frecuencia a travs de organismos como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial. Cuando un pas deudor tiene problemas para pagar su deuda (esto es, para devolverla junto con los acordados intereses) sufre repercusiones en su desarrollo econmico e incluso en su autonoma.

En 1973 el precio del petrleo se multiplic por cuatro. Los pases productores ganaban enormes cantidades de dinero, y bancos privados acudieron a estos pases con tipos de inters extremadamente bajos. El 60% de los crditos fueron a pases

5 http://www.banguat.gob.gt/publica/comunica/bgcom029jun06anexos.pdf BANCO DE GUATEMALA Informe de Poltica Monetaria a Junio de 2006

6 http://es.wikipedia.org/wiki/Deuda_p%C3%BAblica Esta pgina fue modificada por ltima vez el 6 mar 2012, a las 22:52 7 http://www.economia48.com/spa/d/deuda-publica/deuda-publica.htm

Finanzas pblicas


Pgina 8

empobrecidos. A finales de 1979 sucedieron cuatro hechos perjudiciales para estos pases:

a) Subieron los tipos de inters (se multiplicaron por cuatro desde finales del ao 1970 hasta principios del ao 1980), lo cual precipit la crisis de la deuda del ao 1982, cuando se populariz la adquisicin de nuevos prstamos para hacer frente al pago de deudas impagables, provocando a raz de esto la catstrofe econmica de esa dcada y la multiplicacin de la deuda.

b) Se apreciaba fuertemente el dlar. c) Cay el comercio mundial y se despreciaron las exportaciones del Sur que no eran petrleo. d) Se iniciaron los planes de ajuste estructural.

Se lleg entonces a una situacin, que metafricamente explicaba el analista Ignacio Ramonet, en la cual los pases del Tercer Mundo invertan ms dinero en devolver los intereses de esa deuda que en su propio desarrollo:1 Usted para comprar un piso, pide un crdito de 10 millones con un inters al 5%, pero a los tres meses el banco le sube el inters al 8% y uno no puede quejarse. A los 6 meses, se lo sube al 20%, con lo que el prstamo que pidi podra haberlo pagado pero con este ya no puede (...) Esto es lo que ha pasado con la deuda externa. (...) Ahora [los pases pobres] estn obligados a exportar para conseguir divisas con las que pagar los intereses de su deuda exterior. De esta forma, el pas est volcado al comercio exterior y ello le impide ocuparse de su mercado interior.

5. EL ENDEUDAMIENTO PBLICO, 8 Es el mecanismo por medio del cual el Gobierno de la Repblica capta recursos internos y externos a travs de la emisin y colocacin de bonos, ms la contratacin de prstamos con Gobiernos y agencias financieras internacionales, canalizando stos a complementar el financiamiento necesario para la ejecucin de los diferentes programas, proyectos y obras de infraestructura contenidas en el presupuesto del Estado. En el presupuesto del servicio de la deuda pblica se programan los pagos de amortizacin, intereses y comisiones, contrados a travs de la colocacin de bonos y la contratacin de prstamos. Para las estimaciones del servicio de la deuda pblica, se toman en consideracin los instrumentos legales emitidos para el uso del crdito, como lo son: en la deuda interna, los Decretos del Congreso de la Repblica de Guatemala que autorizan la emisin, negociacin y amortizacin de Bonos del Tesoro y sus respectivos Acuerdos Gubernativos que reglamentan las operaciones; y por el lado de la deuda externa, los Decretos del Congreso de la Repblica de Guatemala que aprueban la obtencin del financiamiento externo y convenios que norman las condiciones de los prstamos.

5.1. MOTIVOS PARA UN ENDEUDAMIENTO

Algunos motivos tpicos para el grave endeudamiento de

un pas son:

a) Catstrofes naturales, epidemias y similares, que obligan a pedir prstamos para paliar sus efectos.

b) Inversiones en nuevos cultivos, industrias, etc. que pueden fracasar por no haber tomado en cuenta el riesgo de cambios en los mercados u otras razones.

8 INFORME DEL MINISTERIO DE FINANZAS PUBLICAS RELACIONADO 2004 ORIENTADO AL Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado Ejercicio Fiscal 2001. Guatemala.

Finanzas pblicas


Pgina 9

c) Mala administracin de los fondos, los cuales producen un dficit sostenido que supone cada vez ms recursos externos para compensarlo.

d) La negligencia (intencional o no) respecto a los efectos que las deudas excesivas pueden tener, o bien la ausencia de prerrequisitos antes de concederla. As autores como Marc Reffinot apuntan que un fenmeno parecido ya sucedi en la dcada de 1930 tras el Crack del 29 y, pese a contar con esa experiencia, se permiti volver a endeudarse a las naciones.

e) En el Forum 2004 de Barcelona se propuso la llamada Deuda Indigna, como aquella que se contrajo y se permiti contraer pese a saber que ocasionara serios problemas a la economa y al desarrollo del pas que la solicitaba. La llamada Deuda Indigna tiene adems como requisito que el organismo o pas prestamista le resultara imposible no saber los efectos que dicho crdito ocasionara al receptor.

5.2. Consecuencias9

Algunas consecuencias del gran endeudamiento de un pas pueden ser:

a) Imposibilidad de obtener nuevos crditos en caso de necesidad. b) Imposicin de duras condiciones por parte de los acreedores, incluyendo polticas econmicas

restrictivas, generalmente muy duras con la poblacin, que impiden competir en igualdad de condiciones con otros pases.

c) Crecimiento desbocado de la inflacin, que hace an ms difcil pagar la deuda. d) la magnitud de la deuda es tal que el pas no es capaz de pagar ni los intereses, con lo que la

deuda va creciendo con el tiempo, en vez de disminuir. As, el desarrollo econmico del pas puede ser imposibilitado por la deuda, entrando en una espiral sin fin de empobrecimiento.

e) Malos manejos en las polticas internas del pas que conlleva a crisis econmicas. f) y corrupcin poltica

Peor imposible, el excedente econmico de los pases productores de petroleo retorna a los pases importadores en forma de compra de materias primas e inversiones de capital., Esto slo es un ejemplo... antes de argumentar hay que entender la dinmica capitalista. Por otro lado, en notorio que la anterior depresin de los primeros aos de la dcada de los 70, apodada, por los idelogos histricos, crisis del petrleo curs claramente al margen de la subida de los precios del petrleo (Ver, la revista economy, ente los aos 65 y 75, la produccin, tasa de ganancia, subida de materias primas, precios consumo, paro, etc. que demuestran sin gnero de dudas que fue una crisis clsica de superproduccin; tanto de la plusvala producida como de plusvala realizada dentro una tendencia crnica inflacin del dinero crediticio. En resumen una imposibilidad de acumulacin de capital.

Quines prestan dinero a los pases? Los que prestan dinero, tambin denominados acreedores dividen en: a) Multilaterales b) Bilaterales c) Privados a) Deuda multilateral: Es una deuda que contrata un pas de Instituciones Financieras Internacionales (asociaciones de muchos pases). Las Instituciones Financieras Internacionales IFI) estn integradas por los propios pases miembros, pero los

9 Esta pgina fue modificada por ltima vez el 7 abr 2012, a las 09:45

Finanzas pblicas


Pgina 10

pases ricos que aportan ms capital ms poder en la toma de decisiones (ms acciones ms votos). de Amrica Latina, las principales IFI son: Banco (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), y Banco Interamericano (BID). Las desventajas de la deuda interna son: a) Los plazos para pagar son ms cortos que los prstamos de la deuda externa b) Las tasas de inters son ms altas c) Es difcil reprogramar Tambin se considera que el gobierno resta recursos del ahorro interno que podran impulsar la inversin privada productiva. Crditos del Banco de Guatemala El Tesoro General de la Nacin tambin puede solicitar crditos al Banco Central

a) Crdito de emergencia: Por conmocin interna o externa, justificada y respaldada por un Decreto del Congreso de la Repblica

b) Crdito de liquidez: Por necesidades transitorias para disponer de dinero de inmediato. Los plazos son muy cortos y las tasas son altas, habiendo llegado, en aos anteriores, hasta 12%. Tambin puede recurrir a deuda privada, pero los montos no son significativos.

La deuda flotante Es la deuda pendiente que tiene el Estado por sueldos y salarios o compra de bienes y servicios de gestiones pasadas. El monto actual no es elevado.

LA DEUDA PBLICA EN GUATEMALA MARCO LEGAL

El Decreto No. 47-99 del Congreso de la Repblica de Guatemala faculta al Organismo Ejecutivo para que realice la consolidacin de la deuda pblica bonificada relacionada con los Bonos del Tesoro que se encuentren vigentes al 31 de diciembre de 1999. Por tal motivo el Organismo Ejecutivo procedi a realizar dicha consolidacin mediante el Acuerdo Gubernativo No. 292-2000 Reglamento para la emisin, negociacin, colocacin y amortizacin de los Bonos del Tesoro de la Repblica de Guatemala, quedando de la manera siguiente: a) Los Bonos del Tesoro de la Repblica de Guatemala, podrn emitirse hasta por un monto de Q. 11,689.2 millones; b) Los Bonos del Tesoro colocados al 31 de diciembre de 1999 ascienden a Q. 8,713.00 millones; y, c) Los Bonos del Tesoro que al 31 de diciembre de 1999 estaban registrados en poder del emisor ascienden a Q. 2,151.5 millones, ms la emisin del cupo autorizado en el Decreto No. 47-99 del Congreso de la Repblica de Guatemala por Q. 879.0 millones, menos la reduccin presupuestaria del 10%, que afect a la emisin en Q. 54.2 millones, se obtiene un resultado total de bonos en poder del emisor de Q. 2,976.3 millones. DEFINICION Y OBJETIVOS Endeudamiento Pblico, es el mecanismo por medio del cual el Gobierno de la Repblica capta recursos internos y externos a travs de la emisin y colocacin de bonos, ms la contratacin de prstamos con Gobiernos y agencias financieras internacionales, canalizando stos a complementar el financiamiento necesario para la ejecucin de los diferentes programas, proyectos y obras de infraestructura contenidas en el presupuesto del Estado. En el presupuesto del servicio de la deuda pblica se programan los pagos de amortizacin, intereses y comisiones, contrados a travs de la colocacin de bonos y la contratacin de prstamos. Para las estimaciones del servicio de la deuda pblica, se toman en consideracin los instrumentos legales emitidos para el uso del crdito, como lo son: en la deuda interna, los Decretos del Congreso de la Repblica de Guatemala que autorizan la emisin, negociacin y amortizacin de Bonos del Tesoro y sus respectivos Acuerdos Gubernativos que reglamentan las operaciones; y por el lado de la deuda externa, los Decretos del Congreso de la Repblica de Guatemala que aprueban la obtencin del financiamiento externo y convenios que norman las condiciones de los prstamos.

Finanzas pblicas


Pgina 11

ELEMENTOS TERICO-CONCEPTUALES SOBRE LA DEUDA PBLICA10 ASPECTOS GENERALES LA DEUDA PBLICA, EN SENTIDO ESTRICTO Y SENTIDO AMPLIO En general, en un sentido estricto, el concepto de deuda se refiere al conjunto de pasivos financieros sobre los cuales existe un compromiso de pago; representan obligaciones del presente, que provienen de operaciones del pasado (registradas en su oportunidad como ingresos) y que deben ser canceladas en el futuro (bajo la forma de egresos presupuestarios registrados como amortizacin de deuda). En particular, la deuda pblica consiste en el conjunto de pasivos financieros de los entes pblicos (en el mbito nacional, institucional o local) que han sido originados en compromisos contractuales de recursos utilizados para complementar el financiamiento de los presupuestos. Constituyen obligaciones que provienen de gastos pblicos realizados con anterioridad, sobre los cuales existe un compromiso jurdico-financiero de pago, cuya cancelacin va a afectar el flujo de recursos presupuestarios (nivel de gastos) de determinado ejercicio fiscal posterior. Expresado en otros trminos, la deuda pblica comprende los diversos compromisos financieros que las instituciones pblicas tienen con terceros, los cuales han sido contrados para complementar el financiamiento de los gastos pblicos, en especial los vinculados a la ejecucin de proyectos de inversin. Por otro lado, considerado en un sentido amplio, el concepto de deuda pblica va a involucrar tres aspectos o momentos bsicos:

a) El endeudamiento pblico, registrado como ingreso presupuestario que financia determinado gasto;

b) La deuda pblica propiamente dicha, registrada como un saldo que resulta del endeudamiento neto acumulado;

c) El servicio de la deuda pblica, registrado como pagos o gastos por concepto de amortizaciones, intereses, comisiones y otros gastos de deuda.

La forma fundamental de deuda pblica se genera mediante los compromisos vinculados al crdito pblico, tanto interno como externo. El mismo se obtiene bsicamente por medio de prstamos, as como de crdito en valores pblicos (emisin de bonos). Pero adems, en un sentido distinto y ms amplio, podra darse bajo la forma de crdito de proveedores o contratistas; asimismo, puede derivar del simple atraso en los pagos a los mismos (deuda flotante); o bien estar asociada a atrasos incurridos en el pago de ciertos servicios pblicos (agua, energa elctrica, comunicaciones) u obligaciones patronales (seguro social u otras cuotas).

CONCEPTOS GENERALES SOBRE DEUDA PBLICA Y ENDEUDAMIENTO 1 DEUDA PBLICA, ENDEUDAMIENTO Y SERVICIO DE LA DEUDA

Aunque suelen tomarse como sinnimos, es conveniente hacer la distincin entre deuda y endeudamiento, concibiendo ste como el proceso por medio del cual se contrae la primera. La deuda consiste en la acumulacin

10 http://www.gam.org.gt/files/public/books/GAM-DeudaMunicipal.pdf

Finanzas pblicas


Pgina 12

de pasivos; mientras el endeudamiento consiste en la propia generacin de dichos pasivos. La deuda es el resultado de diversas operaciones financieras que han sido realizadas en el pasado; en tanto que el endeudamiento seran las propias operaciones que se efectan, las cuales se van a registrar de una sola vez. En trminos cuantitativos, la deuda se va a expresar como un saldo, el cual es registrado en el balance general; por su parte, el endeudamiento debe concebirse como un flujo, que se va a registrar como un ingreso dentro del presupuesto de determinado ejercicio fiscal. En sentido general, el endeudamiento pblico consiste en el proceso mediante el cual se procede a la negociacin, contratacin y/o utilizacin de recursos financieros de carcter extraordinario, bsicamente provenientes del crdito pblico otorgado por fuentes internas y/o externas. En sentido estricto, el endeudamiento se produce al hacerse uso de los recursos, lo que se va a manifestar en el financiamiento de determinados gastos pblicos (ya sea por instituciones de la administracin central, las entidades descentralizadas o los gobiernos locales). En sentido operativo y particularizado, el endeudamiento normalmente se expresa para un ejercicio fiscal (o presupuesto anual); o sea que se produce en determinado perodo, como resultado de la utilizacin de los recursos, e implica el aumento de los pasivos de determinado(s) ente(s) pblico(s). Como contraparte al endeudamiento hay una erogacin por el lado del gasto, en los rubros a los cuales se destina. El flujo anual ingresos Vrs pagos remite al concepto de endeudamiento neto, que resulta de restar a las nuevas operaciones de endeudamiento el monto que se cancela de la deuda ya existente; o sea, el endeudamiento bruto (negociacin de bonos, desembolso de prstamos, etc.) menos las amortizaciones a capital. El endeudamiento neto positivo aumenta el saldo de deuda; si es negativo, lo reduce. EL SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA Se refiere a las erogaciones o pagos realizados por los entes pblicos, con cargo a su presupuesto

de egresos, que son destinados a cubrir los compromisos derivados del endeudamiento pblico adquirido. Dichos pagos comprenden tanto las amortizaciones al capital o principal de la deuda, como tambin los recursos destinados a cubrir el costo financiero de la deuda contrada (conformado ante todo por intereses, pero incluye comisiones y otros gastos).

DEUDA PBLICA INTERNA Y EXTERNA La clasificacin de la deuda pblica puede efectuarse desde los puntos de vista espacial y temporal. Desde la perspectiva espacial o geogrfica, considerando el origen de los recursos financieros y otros aspectos complementarios, la deuda pblica se divide en interna y externa. DEUDA INTERNA 11 Cuando se financia el dficit pblico o parte de l con endeudamiento interno, el sector pblico puede recurrir a: A. El Banco Central. B. Las Empresas y Pblico en General. A. El Banco Central. Cuando se recurre al banco central el financiamiento se logra a travs de tres medios que son: 1. Colocacin de Valores por medio del Encaje Legal o Coeficiente de Liquidez. 2. El Crdito Domestico. 3. Requerimiento de la Reserva Legal. El Encaje Legal consiste en la colocacin de valores gubernamentales en el sistema bancario por parte del banco central a cambio de recursos captados por la banca privada. El coeficiente de liquidez es un indicador que debe mantener un banco con relacin a sus recursos totales y disponibles en todo momento. Estos recursos captados a travs del encaje por el banco central no

11 http://www.eumed.net/libros/2010a/665/DEFINICION%20DE%20DEUDA%20PUBLICA.htm

Finanzas pblicas


Pgina 13

tiene la obligacin de invertirlos en valores gubernamentales. Sin embargo, puede hacerlo para hacer productiva esa partida. El Crdito Domstico se explica al entender que no todos los valores gubernamentales se colocan mediante el encaje legal, pues una parte se queda en el propio banco central y se emite dinero nuevo, el cual recibe el nombre de crdito domstico o financiamiento inflacionario. Esto es posible ya que el banco central es el encargado de regular la oferta monetaria. Es decir, puede emitir billetes y monedas nuevos. Estas emisiones se convierten en deuda pblica desde un punto de vista estrictamente contable pues el gobierno no contrae un pasivo real con el Banco Central. Tambin el crdito domestico puede originar dos fenmenos negativos que son:

a) El Impuesto Inflacionario, que es cuando se produce una transferencia velada de dinero no nuevo del sector privado al sector pblico.

b) La Segregacin de la Autonoma Monetaria frente al gasto pblico o dicho de otro modo, es la supeditacin de la poltica monetaria frente a la poltica fiscal.

DEUDA PBLICA INTERNA Es aquella deuda que las instituciones pblicas adquieren con personas individuales o jurdicas domiciliadas en el interior del pas, que es contrada en moneda nacional2. Su negociacin puede realizarse mediante la utilizacin de mecanismos de mercado, o bien por medios compulsivos basados en la capacidad coercitiva del Estado. Aunque puede adquirir la forma de prstamos directos, en Guatemala normalmente el crdito pblico interno del Gobierno Central se adquiere mediante la negociacin de valores pblicos o bonos del tesoro. En caso de gobiernos locales, salvo casos extraordinarios en que se autorizara emisin de bonos, la deuda municipal proviene fundamentalmente de prstamos internos del INFOM y del sistema bancario (aparte de atrasos en los pagos a contratistas, proveedores, seguro social o por servicios). DEUDA PBLICA INTERNA (NOTA AMPLIATORIA) Las formas fundamentales de deuda interna son los prstamos internos, las letras de tesorera, las notas y bonos del tesoro, la deuda flotante y otras acreeduras pblicas. a) Los prstamos internos consisten en crditos otorgados a las entidades pblicas por parte de otros entes (generalmente instituciones financieras, y ms que todo bancos) que se encuentran domiciliados en el pas. En caso de las municipalidades, los prstamos provienen del INFOM y del sistema bancario nacional. b) Las letras de tesorera constituyen deuda de corto plazo cuyo objetivo esencial es cubrir las deficiencias estacionales de caja (del Gobierno Central). Segn la normativa en Guatemala, pueden emitirse hasta por un 20% de los ingresos ordinarios presupuestados; las adquiere el banco central mediante emisin monetaria y deben amortizarse en el mismo ejercicio fiscal en que se emitieron. En Guatemala esta figura ha dejado de utilizarse como mecanismo de financiamiento del presupuesto. c) Los bonos del tesoro consisten en valores pblicos de largo plazo mediante los cuales se otorga crdito al sector pblico por parte de personas individuales o jurdicas, incluyendo las propias instituciones pblicas. Son emitidos hasta por un plazo mximo de 15 aos y han sido el principal mecanismo de financiamiento interno extraordinario. Por su parte, las notas del tesoro se diferencian en que su plazo es de 5 aos; aunque ya no son utilizadas en nuestro medio. d) La deuda flotante es aquella deuda de corto plazo que se origina generalmente por dficit de caja; est constituida por los gastos presupuestarios que han sido causados o devengados, y que se

Finanzas pblicas


Pgina 14

encuentran pendientes de pago por la entidad pblica responsable; o sea, las obligaciones no canceladas, que pueden provenir de obras construidas, bienes suministrados o servicios prestados por contratistas, proveedores u otros entes pblicos o privados.

DEUDA PBLICA EXTERNA Son las obligaciones financieras que las instituciones pblicas contraen con personas individuales o jurdicas domiciliadas en el exterior, la que generalmente reviste forma de crdito y se expresa en moneda extranjera. La forma fundamental la constituyen los prstamos externos, que son contratados con entidades financieras internacionales (multilaterales, bilaterales o privadas). Aunque regularmente no son empleados en nuestro medio, tambin incluye valores pblicos expresados en dlares u otras monedas a

ser colocados en el exterior. Tambin, incluira el crdito de proveedores externos; aunque esta figura ha dejado de utilizarse en Guatemala. En caso de los gobiernos locales, aun cuando la ley los faculta (artculos 110 y 113 del Cdigo Municipal), en funcin de su capacidad financiera y negociadora, ms que todo la Municipalidad de Guatemala ha recurrido a contratar crdito externo. El resto de municipios pueden utilizar recursos originados en prstamos externos al Gobierno Central; pero si los mismos se obtienen en forma de prstamos del INFOM, desde la perspectiva municipal ello constituye un endeudamiento interno, aun cuando para la nacin represente deuda externa. DEUDA PBLICA EXTERNA (NOTA AMPLIATORIA) La cooperacin financiera externa puede ser reembolsable y no reembolsable. La no reembolsable comprende bsicamente las donaciones en dinero o especie recibidas del exterior, que por no generar compromiso de pago a futuro no implican endeudamiento. La deuda pblica externa se refiere a la cooperacin o asistencia financiera de carcter reembolsable, la cual proviene fundamentalmente de organismos multilaterales, bilaterales y banca privada comercial. a) Organismos financieros multilaterales. Son instituciones internacionales de crdito constituidas con la participacin de varios pases, normalmente por medio de aportes al capital a travs de la compra de acciones o participaciones voluntarias. Pueden ser de carcter subregional, regional o mundial. Los prstamos son concedidos con exclusividad a los pases miembros; generalmente destinados a financiar proyectos de fomento al desarrollo econmico y social, o a apoyar programas de estabilizacin econmica. Los recursos financieros son destinados en su mayora al sector pblico; tambin pueden canalizarse al sector privado, aunque avalados por el gobierno. Los principales acreedores de Guatemala son: Banco Interamericano de Desarrollo (BID); Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF, del Grupo del Banco Mundial); y Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE). b) Organismos bilaterales. Son las instituciones financieras constituidas normalmente por los gobiernos, para representarlos en sus relaciones de cooperacin ante otros pases o gobiernos. En algunos casos, los prstamos otorgados se basan en negociaciones y convenios intergubernamentales, y bsicamente se destinan a financiar proyectos de desarrollo o de apoyo a la balanza de pagos. En otros casos, las negociaciones se hacen directamente con la agencia financiera, como sera el caso de los prstamos de AID, KFW, FIDA, OECF, OPEP y otros. c) Banca privada internacional. Est representada por el conjunto de bancos comerciales que operan en los mercados internacionales de capital, los cuales conceden prstamos bajo las condiciones ordinarias prevalecientes dentro del sistema financiero mundial, o sea las condiciones del mercado.

Finanzas pblicas


Pgina 15

Por otro lado, atendiendo a su temporalidad o perodo para el cual haya sido contratada, la deuda pblica puede ser de corto, mediano y largo plazo. a) La deuda de corto plazo incluye bsicamente las letras de tesorera, la deuda flotante y los crditos externos de hasta un ao -generalmente de tipo comercial, con proveedores del exterior-; se adicionaran los certificados representativos de bonos del tesoro con vencimiento mximo de hasta 360 das a partir de su colocacin. b) La deuda pblica a mediano plazo comprende los crditos con plazo mayor de 1 y hasta 5 aos, as como los valores pblicos que sean emitidos a dichos plazos y las notas del tesoro. Mientras la deuda pblica de largo plazo incluye fundamentalmente los bonos del tesoro y los prstamos externos contratados a ms de 5 aos. Segn el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Pblico de Guatemala, oficialmente se considera slo la deuda a corto plazo (con vencimiento menor a un ao) y a largo plazo (con vencimiento superior a un ao)4; plazos aplicables tanto para la deuda interna como la deuda externa DEUDA PBLICA Y PRESUPUESTO El endeudamiento supone en un primer momento la incorporacin como un ingreso presupuestario, as como su correspondiente erogacin como egreso con destino a fines especficos; stos referidos normalmente a inversin en obra pblica, aunque en sentido extensivo puede estar asociada a gastos corrientes (sobre todo destinado a programas de funcionamiento), o bien a ciertos servicios u otras obligaciones no canceladas en su oportunidad. la prctica, ante las limitaciones o insuficiencias en la recaudacin de ingresos tributarios y dems ingresos propios, e incluso de transferencias o aportes recibidos, el endeudamiento ha llegado a constituir una forma necesaria y recurrente como fuente de ingresos fiscales, que se va a expresar y reflejar como mecanismo de financiamiento del dficit presupuestario de determinado(s) ejercicio(s). En el caso del saldo de la deuda pblica, el mismo no afecta de manera directa el presupuesto anual, por no constituir un flujo sino un pasivo o saldo acreedor registrado en los estados financieros (balance general). Las categoras de ingresos y egresos utilizados en Guatemala se definen en el Manual de Clasificaciones Presupuestarias, los que se sintetizan Definiciones presupuestarias relacionadas con la Deuda Pblica A. INGRESOS (Clasificacin de Recursos por Rubros) ENDEUDAMIENTO PBLICO INTERNO: Comprende los recursos provenientes de la colocacin de bonos o ttulos pblicos en el pas y de obtencin de prstamos del sector privado y pblico, a corto y largo plazo. Se usan cuatro secciones:

a) Colocacin de Obligaciones de Deuda Interna a Corto Plazo (bonos y otros valores) b) Obtencin de Prstamos Internos a Corto Plazo c) Colocacin de Obligaciones de Deuda Interna a Largo Plazo (bonos y otros valores) d) Obtencin de Prstamos Internos a Largo Plazo

ENDEUDAMIENTO PBLICO EXTERNO Comprende los recursos provenientes de la colocacin de bonos o ttulos pblicos en el exterior y de la obtencin de prstamos de gobiernos extranjeros y de organismos e instituciones internacionales y regionales, a corto y largo plazo.

a) Colocacin de Obligaciones de Deuda Externa a Corto Plazo (bonos y otros valores)

b) Obtencin de Prstamos Externos a Corto Plazo

Finanzas pblicas


Pgina 16

c) Colocacin de Obligaciones de Deuda Externa a Largo Plazo (bonos y otros valores) d) Obtencin de Prstamos Externos a Largo Plazo

EGRESOS (Clasificacin por Objeto del Gasto): SERVICIOS DE LA DEUDA PBLICA Y AMORTIZACIN DE OTROS PASIVOS: 12Comprende las erogaciones destinadas a atender el pago de intereses, gastos, comisiones y amortizacin de la deuda interna, de prstamos obtenidos, la disminucin de cuentas y documentos a pagar, pasivos diferidos y la conversin de la deuda. 71 Servicio de la Deuda Pblica Interna: intereses, comisiones, gastos y amortizacin de la deuda pblica originada en la colocacin de bonos, letras del tesoro o ttulos en el pas. 72 Servicio de la Deuda Pblica Externa: intereses, comisiones, gastos y amortizacin de la deuda pblica (colocacin de bonos), en el exterior. 73 Intereses, Comisiones y Gastos por Prstamos Obtenidos (del sector privado, del sector pblico y del sector externo) 74 Amortizacin de Prstamos a Corto Plazo (del sector privado, del sector pblico, de gobiernos extranjeros, de organismos e instituciones regionales e internacionales) 75 Amortizacin de Prstamos a Largo Plazo (del sector privado, del sector pblico, de gobiernos extranjeros, de organismos e instituciones regionales e internacionales) 76 Disminucin de Cuentas a Pagar a Corto y Largo Plazo (comerciales; con contratistas; gastos de personal; por impuestos, tasas y derechos; intereses; otras cuentas). CONCEPTOS PARTICULARES SOBRE ASPECTOS BSICOS DE LA DEUDA Conceptos y definiciones relacionados con los prstamos

1. Conceptos vinculados a la gestin de deuda-prstamos Negociacin de deuda: es el proceso mediante el cual el prestatario y el prestamista van a plantear, discutir y pactar ciertas condiciones para la concesin de un crdito, lo que finalmente se materializa en la suscripcin y firma de un convenio. En esta fase se genera el compromiso de endeudamiento, aunque ste slo se va a concretar al procederse al desembolso de los recursos. En el caso de los gobiernos locales, el proceso de negociacin involucra de manera indirecta al INFOM, de conformidad con lo preceptuado en la legislacin aplicable.

a) Prstamo o crdito: consiste, de manera general, en los fondos o recursos financieros que son contratados y posteriormente desembolsados por el prestamista al prestatario, de conformidad con las condiciones establecidas en la negociacin correspondiente. Aplicado a los gobiernos locales, segn el Mdulo de Endeudamiento Municipal y Donaciones del SIAF13, el prstamo se refiere a cada uno de los contratos de prstamo suscritos por la municipalidad. En el Manual se distinguen tres categoras:

a) Prstamos internos: prstamos contratados por la municipalidad con el sistema bancario nacional, el INFOM o empresas nacionales:

b) Prstamos externos: prstamos contratados por la municipalidad con instituciones y bancos internacionales;

c) Otras deudas: montos que se adeudan y que no figuran como prstamo; ej: IGSS, EEGSA, etc.

a) Prestamista: est constituido por la institucin, agencia financiera, gobierno o persona que otorga el prstamo. Mientras que el prestatario es el gobierno (central o municipal), institucin o persona que va a recibir dicho prstamo.

b) Cofinanciamiento: es el mecanismo mediante el cual dos o ms organismos o entes financieros participan en el financiamiento de determinado proyecto. Por extensin, es aplicable a otras fuentes -incluso no crediticias- que contribuyan a financiar el proyecto.

c) Renegociacin de deuda: consiste en la negociacin de modificaciones a las condiciones contractuales originales establecidas en el convenio de prstamo, o en el instrumento equivalente. Generalmente se produce por incumplimiento de la parte deudora de las

12 Fuente: Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Pblico de Guatemala 13 Manual de Administracin Financiera Integrada Municipal, SIAF 2003.

Finanzas pblicas


Pgina 17

obligaciones establecidas, en especial por falta de pago. En condiciones normales, la renegociacin bsicamente se traduce en la redefinicin de malos plazos de amortizacin y de las tasas de inters, que por lo regular tienden a favorecer al deudor en relacin a la situacin anterior; ofrece una "solucin" parcial y un alivio temporal, que va a disminuir o diferir la presin sobre los recursos financieros en el plazo inmediato.

CONCEPTOS VINCULADOS A LAS FASES DE LOS PRSTAMOS En el caso del gobierno central, especialmente relacionado con la gestin de crditos externos,

segn la fase de desarrollo o momento poltico-administrativo en que los mismos se encuentren, se suele hacer referencia a:

a) Prstamos en gestacin: son aquellos que estn vinculados a proyectos aceptados oficialmente como bancables (financiables o elegibles) por la entidad financiera, pero an deben someterse a un proceso de negociacin y legalizacin.

b) Prstamos solicitados: se refieren a aquellos para los cuales se ha presentado solicitud formal a una agencia financiera, junto con los estudios de factibilidad del proyecto a ejecutarse.

c) Prstamos en negociacin: son aquellos cuyos normativos y borrador de contrato se encuentran en discusin entre el grupo de trabajo del gobierno (a nivel central, o su equivalente a nivel

local) y la agencia financiera correspondiente, previo a la firma ad-referndum del contrato. d) Prstamos en legalizacin: incluyen aquellos contratos de prstamo que, habiendo sido

firmados ad-referndum, se encuentran en proceso de legalizacin ante el e) Congreso de la Repblica, debiendo ser autorizados por ste mediante una ley y publicados

en el Diario Oficial para que cobren vigencia. f) Cuando se trata de prstamos a gestionar por gobiernos locales, los formalismos y procesos

tienden a simplificarse, tanto por menores montos como por realizarse a nivel local. En todo caso, se debe atender lo establecido en el Captulo II, Ttulo VI del Cdigo Municipal, artculos 110 al 117, y dems legislacin aplicable.

CONCEPTOS VINCULADOS AL CONTRATO DE PRSTAMO Contrato de prstamo (o convenio de prstamo): es el que se suscribe entre las partes, despus de ser analizado y negociado por el grupo de trabajo designado. Para el caso de las municipalidades, el prstamo debe ser aprobado por el Consejo Municipal, pero se requiere la opinin favorable del INFOM. En los prstamos externos, se requiere la ratificacin mediante la emisin de un Decreto por parte del Congreso, o quien tenga a su cargo la funcin legislativa. Identificacin del prstamo: se refiere a las caractersticas bsicas que permiten identificar al prstamo respectivo. El Manual para las municipalidades contempla:

1. Nmero de prstamo; o sea el nmero o cdigo que lo identifica.

2. Acreedor; o nombre del banco, entidad o empresa que concede el prstamo. 3. Monto contratado; referido al monto inicial pactado, en la moneda contratada. No. de Acta

de aprobacin; mediante la cual el Concejo Municipal aprueba el prstamo/deuda correspondiente.

4. Fechas (en da, mes y ao) de la contratacin del prstamo, de inicio de pago de intereses, de la primera amortizacin y ltima fecha de amortizacin.

5. Destino; o uso asignado a los recursos financieros del prstamo.

Finanzas pblicas


Pgina 18

LA DEUDA PBLICA MUNICIPAL EN GUATEMALA14 En los ltimos aos la problemtica del endeudamiento municipal ha pasado a ser una nueva preocupacin pblica en Guatemala, al igual que en diversos pases de Amrica Latina. Si bien este nuevo fenmeno no tiene la importancia macroeconmica que ha adquirido en otros pases como Argentina, Colombia o Brasil, la deuda de los municipios en Guatemala s representa un hecho que merece atencin en el corto plazo y la adopcin de reformas para prevenir una crisis que podra afectar a las polticas fiscal y monetaria, as como provocar el descontento de la poblacin en el interior de la Repblica. Se puede afirmar que la contratacin de crditos municipales puede representar beneficios para el desarrollo local. Existen

argumentos de naturaleza econmica que sealan las bondades de este tipo de operaciones, tales como la ampliacin de la infraestructura bsica y de apoyo a la produccin en los municipios, la promocin de la economa local, la satisfaccin de las demandas prioritarias de la poblacin y en general la posibilidad de apalancar el desarrollo de los municipios. Sin embargo, como se advierte en el presente estudio, el elevado endeudamiento de un grupo de municipios guatemaltecos revela la necesidad de establecer un marco normativo que fije responsabilidades definidas a las instituciones pblicas relacionadas con este tema. Adems, este hecho debe ser tomado en cuenta para racionalizar las nuevas operaciones de crdito que con el respaldo del gobierno central se lleven a cabo para apoyar la descentralizacin. La alarma del endeudamiento de los municipios guatemaltecos fue sonada por la Asociacin Nacional de Municipalidades ANAM-, luego de que los nuevos alcaldes electos tomaron posesin de sus cargos a principios del ao 2000. De esa fecha hasta el presente se han llevando a cabo diversas acciones que van desde una mayor intervencin del INFOM para asistir las emergencias, hasta iniciativas para impulsar un proyecto de Ley de Endeudamiento Municipal. El endeudamiento municipal es un problema crnico y que abarca un creciente nmero de municipalidades con diversos niveles de compromiso. El problema empez a tener significacin en 1996; se ampli considerablemente durante el gobierno de Portillo, particularmente por haber eliminado del Cdigo Municipal, en el 2002, el prrafo que estableca que el endeudamiento no debera exceder la capacidad de pago segn los ingresos propios municipales (tasas por servicios y contribuciones por mejoras); durante ese perodo y en los dos siguientes el problema se agudiz por la disminucin de ingresos propios en la mayor parte de las municipalidades (mayor dependencia de las transferencias), debido a las actitudes populistas de los alcaldes en cuanto a eliminar las contribuciones por mejoras y mantener o reducir las tasas por servicios municipales, en cumplimiento de sus ofertas de campaa electoral. Durante el ltimo semestre de 2010, con el cambio de criterio de asignacin del situado constitucional, muchas municipalidades vieron reducidos sus ingresos y, en consecuencia, han recurrido al endeudamiento. LA 10 MUNICIPALIDADES MS ENDEUDAS 15

De 334 municipalidad (Raxuja y Santa Catalina la Tinta en Alta Verapaz, las Cruces en El Petn y la Unin Cantinil en Huehuetenango) es de 211 tienen deudas por ms de Q2.5 millardos. Un asesor de la Asociacin Nacional de Municipalidades (Anam) le present a la

14http://www.funcede.org.gt/joomla/attachments/090_Comentarios%20sobre%20el%20endeudamiento%20municipal.pdf 15 http://www.elperiodico.com.gt/attachment/000001544.swf jueves 27 de enero de 2011

Finanzas pblicas


Pgina 19

Comisin de Economa del Congreso un reporte que consigna que de las comunas en problemas 149 tienen prstamos que se terminarn de pagar hasta 2024, dinero que se utilizar para gastos de funcionamiento. Unas 50 municipalidades han sobrepasado todos sus ingresos anuales, y 12 tienen crditos para proyectos de inversin. Las comunas con ms deudas pertenecen a la Gran Alianza Nacional (Gana), la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y al Partido Patriota.

Marco Legal del Endeudamiento Municipal16 El marco legal en materia municipal se encuentra contenido en la Constitucin Poltica, el Cdigo Municipal y la Ley Orgnica del INFOM. El artculo 132 de la Constitucin establece que las actividades monetarias bancarias y financieras estn organizadas bajo el sistema de banca central, el cual ejerce vigilancia sobre todo lo relativo a la circulacin del dinero y la deuda pblica. Actualmente la legislacin monetaria y bancaria est siendo objeto de una amplia discusin y revisin en el Congreso de la Repblica, a la luz de las negativas experiencias de quiebras financieras experimentadas desde 1998. El Cdigo Municipal, Decreto No. 58-88 del Congreso de la Repblica, faculta a las municipalidades para obtener prstamos, emprstitos y constituir fideicomisos. Sin embargo establece algunas regulaciones para cada modalidad de financiamiento.

DEUDA DE MUNICIPALIDADES SUMA Q1 MIL 432 MILLONES17 Publicado en septiembre 07th, 2009 en Sin categora Pese a que algunas municipalidades se encuentran al lmite de su capacidad de pago, en los ltimos dos aos la deuda de 176 comunas sigui creciendo sin control y asciende ya a Q1 mil 432 millones. Solo entre octubre del 2007 y julio del 2009 la deuda contrada con bancos del sistema y con el Instituto de Fomento Municipal (Infom) aument 25 por ciento, lo que equivale a Q288.94 millones.

Los crditos concedidos por el INFOM tienen una tasa de inters que oscila entre 7.5 por ciento y 14 por ciento, mientras que los bancos cobran de 7.5 por ciento a 18 por ciento. Municipalidades como la de San Raymundo estn tan mal, que los ingresos que obtiene no alcanzan para cumplir con sus compromisos financieros, y han puesto en riesgo los servicios bsicos para sus habitantes. La situacin de este ayuntamiento no parece ser la nica, pues segn los registros del INFOM se han contrado 93 nuevos prstamos para funcionamiento, lo que demuestra que las municipalidades se endeudan para mantener sus operaciones. Expertos consultados concluyen en que si algunas comunas fueran empresas o personas individuales, ya estaran quebradas; adems, critican el poco control sobre el crecimiento de la deuda global municipal.

Los prstamos obtenidos en los bancos y otras entidades financieras de crdito autorizadas para operar en Guatemala, requieren nicamente del

16 FORO NACIONAL LA MODERNIZACIN DE LAS FINANZAS MUNICIPALES EL ENDEUDAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS GUATEMALTECOS Versin editada sobre la base de un borrador preparado por Edgar Balsells Guatemala, 14-15 de noviembre, 2001 17 http://www.politicagt.com/deuda-de-municipalidades-suma-q1-mil-432-millones/

Finanzas pblicas


Pgina 20

dictamen del Consejo de Desarrollo Urbano y Rural de la regin (artculo 89). La contratacin de emprstitos, deben ser aprobados por el Congreso de la Repblica, a propuesta del Ejecutivo, previo dictmenes favorables de la Junta Monetaria, el Consejo de Desarrollo Urbano y Rural de la regin y del INFOM, los cuales opinarn sobre la conveniencia de las operaciones proyectadas y la capacidad que tiene la municipalidad de pagar la deuda en el plazo contemplado (artculo 90). La ley vigente requiere de las dos terceras partes de los votos del Concejo para su aprobacin, que las obras y servicios sean autofinanciables y que las tasas, rentas, derechos y dems contribuciones alcancen a cubrir su operacin, administracin, mantenimiento, mejora y ampliacin cuando fuere el caso, as como el pago del servicio de la deuda (inciso c). La figura del fideicomiso aparece como un medio para obtener fondos corrientes directamente del Gobierno de la Repblica y por intermedio del Ministerio de Finanzas Pblicas (artculo 92). En este caso tambin se requiere del dictamen del INFOM. En relacin con la Ley Orgnica del INFOM, el artculo 4 prescribe que el INFOM puede optar por el otorgamiento de prstamos y adquisicin de valores provenientes de emprstitos, para que las municipalidades realicen obras y servicios pblicos de carcter municipal o la explotacin de sus bienes o empresas patrimoniales. Esta ley prev adems el descuento de letras de tesorera o anticipos sobre las mismas, el garantizar en todo o en parte la amortizacin de los prstamos otorgados a las municipalidades. Caractersticas del Marco Regulador del Crdito Municipal18 Las principales caractersticas del nuevo marco regulador propuesto son las siguientes:

a) Se deben fijar lmites al endeudamiento municipal. Para ello el Ministerio de b) Finanzas Pblicas como mximo responsable de la poltica de endeudamiento del sector

pblico debe asumir una importante labor normativa y de seguimiento (centralizacin normativa).

c) Al INFOM le debiera corresponder la labor de apoyar tcnicamente el cumplimiento de la ley, contribuyendo adems a la creacin y fortalecimiento de los registros contables y respaldar tcnicamente procesos decisorios municipales, basados en un anlisis financiero adecuado y proyecciones de deuda municipal.

d) La Contralora General de Cuentas de la Nacin debiera fiscalizar y controlar todas aquellas acciones derivadas de la contratacin de prstamos municipales.

e) Se debe obligar a las municipalidades a rendir cuentas a la poblacin sobre las fuentes y destino de los recursos, que permita a los vecinos ejercer una mayor auditoria social.

f) En congruencia con la poltica de modernizacin del Estado, las municipalidades deben seguir criterios de trabajo y tcnicas acordes con la planificacin, el presupuesto, el servicio civil y dems rganos de apoyo de la administracin estatal.

En referencia a las responsabilidades institucionales, contenidas en el nuevo marco regulador, la nueva Ley debe adherirse a la Ley Orgnica del Presupuesto, en el sentido de que el rgano Rector del Sistema de Crdito Pblico (Artculo 48), es la Direccin de Financiamiento Externo y Fideicomisos (hoy Direccin de Crdito Pblico), dependencia del Ministerio de Finanzas Pblicas. VENTAJAS Y PELIGROS DE LA CONTRATACIN DE PRSTAMOS

La contratacin de prstamos para financiar proyectos municipales permite que los municipios locales puedan responder a las demandas poblacionales ms urgentes y prioritarias. Sin embargo, como poltica general se considera que el endeudamiento no debiera sustituir el

18 FORO NACIONAL LA MODERNIZACIN DE LAS FINANZAS MUNICIPALES EL ENDEUDAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS GUATEMALTECOS Versin editada sobre la base de un borrador preparado por Edgar Balsells Guatemala, 14-15 de noviembre, 2001

Finanzas pblicas


Pgina 21

autofinanciamiento municipal, ni las diferentes transferencias del gobierno central, sino solamente complementarlos. La orientacin de la Constitucin en favor de los municipios, ha permitido que los gobiernos locales puedan obtener recursos provenientes del gobierno central para invertirlos en sus comunidades. Luego de ms de tres lustros de experiencia, es importante tratar de obtener mayores efectos multiplicadores del gasto municipal, a travs de la complementacin de recursos provenientes de diversas fuentes crediticias.

Los recursos crediticios debieran de destinarse al financiamiento de programas y proyectos que a la vez de caracterizarse por sus efectos multiplicadores en la economa local, puedan ser autofinanciables y permitir el repago de las obligaciones. Este tipo de financiamiento debiera de canalizarse a proyectos que se adecuen a criterios estrictos de elegibilidad, que incluyan contar con recursos humanos capacitados y haber madurado la fase de pre inversin de proyectos. Adems, los proyectos debieran estar acompaados de medidas para introducir sistemas tarifarios adecuados, que modernicen y hagan eficientes los servicios municipales, al tiempo que provean de fuentes de repago a los crditos obtenidos.

FORMAS BSICAS DE LA DEUDA MUNICIPAL Considerada en un sentido amplio, el concepto de deuda municipal incluye formas adicionales a las convencionales mediante crdito pblico a que se hizo referencia en la seccin precedente. En relacin con sta, cabe destacar las formas bsicas del crdito pblico municipal, con sus propias modalidades especficas. De acuerdo a la fuente de los recursos, entre las formas fundamentales que se utilizan de manera regular cabe destacar:

a. Prstamos provenientes directamente del INFOM Recursos del Fondo Patrimonial del INFOM Recursos originados de crdito externo contratado por el Gobierno

Central, constituidos a travs del INFOM por medio del Programa de Desarrollo Municipal, Fase II (PDM II, Prstamo BID/PDM/882/SF-GU). En este caso, aunque para el pas se genera deuda externa, para las municipalidades constituye endeudamiento interno con el INFOM.

b. Prstamos del sistema bancario nacional (banca comercial local), los cuales pueden ser: Con intermediacin financiera del INFOM Negociados y otorgados de manera directa a ciertas municipalidades Otros mecanismos que

se encuentran legalmente autorizados, y que requieren la participacin del Organismo Ejecutivo y las autoridades monetarias, contemplan:

c. Prstamos directos del exterior, canalizados por medio del Ministerio de Finanzas Pblicas a travs de la Direccin de Crdito Pblico, y sujetos a la poltica de endeudamiento del sector pblico.

d. Emisin, negociacin y colocacin de ttulos o valores (bonos municipales), tanto en el mercado nacional como en el exterior; en relacin con lo cual adems de la participacin de la DCP-MINFIP debe haber opinin favorable de la Junta Monetaria.

Adems de los referidos mecanismos de endeudamiento a travs del crdito pblico, hay otras formas que constituyen deuda para las municipalidades6, entre ellas:

Las deudas con contratistas de obra pblica, por construcciones llevadas a cabo en base a contratos con la municipalidad; ya sea que se contemple dentro de las formas de pago definidas en las clusulas de contrato, o bien por atraso en la cancelacin de las mismas.

Las deudas con proveedores de bienes, materiales y suministros Las deudas por servicios pblicos recibidos (especialmente de energa elctrica y de

telefona)

Las deudas incurridas en mora por atrasos en las cuotas patronales al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS).

Finanzas pblicas


Pgina 22

Las deudas con trabajadores municipales, por concepto de prestaciones laborales y fondos previsionales.

Otras acreeduras diversas, que impliquen compromisos de pago a terceros con cargo al presupuesto municipal (y/o de las empresas adscritas).

NO SE LE OLVIDE QUE LA SITUACIN DE LA DEUDA MUNICIPAL SEGN EL ANAM Cuando la Asociacin Nacional de Municipalidades ANAM- hizo pblica, a mediados del mes de marzo de 2000, la existencia de un problema de sobreendeudamiento de las municipalidades del pas, se refiri a seis tipos de deuda, de acuerdo a las siguientes categoras:

Con el Instituto de Fomento Municipal INFOM-

Con la banca comercial

Con la banca comercial mediante intermediacin del INFOM

Con proveedores y firmas de construccin

Por prestacin de servicios

Por emprstitos A las deudas reportadas por ANAM habra que agregar otras acreeduras municipales tales como las siguientes: Deudas contradas con el IGSS Adeudos por prestaciones y dficit de fondos previsionales Deudas de las empresas municipales. De acuerdo a informacin reportada por las fuentes ms confiables, al primer trimestre de 2000 el saldo de los prstamos de las municipalidades ascenda a Q343 millones. Por su parte, el INFOM tiene registradas deudas que comprenden bsicamente tres tipos de operaciones: i) prstamos otorgados directamente por INFOM con recursos propios; ii) prstamos otorgados por INFOM con recursos de los fideicomisos constituidos por el Ministerio de Finanzas Pblicas; y iii) prstamos otorgados por la banca comercial con intermediacin financiera del INFOM.

ASPECTOS NORMATIVOS Y ADMINISTRATIVO-FINANCIEROS Los diversos aspectos vinculados con la deuda municipal deben atender las normas y disposiciones establecidas en la legislacin vigente en materia financiera-presupuestaria. En sentido general, dentro de la normativa bsica se incluye:

a) Lo establecido en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala; en especial lo relacionado con el rgimen general de los municipios (Captulo VII, Ttulo V, artculos 253-262.), as como con el rgimen econmico y social (artculos 118-134) y con el rgimen financiero del Estado en general (artculos 237 a 243).

b) Las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto, especialmente las contenidas en el Ttulo V del Decreto 101-97, as como en el Captulo XII de su Reglamento

c) Lo establecido en la Ley Orgnica de la Contralora General de Cuentas, Decreto 31-2002. d) De manera particular, los aspectos relacionados con el endeudamiento municipal se

encuentran establecidos en el Captulo II, Ttulo VI del Cdigo Municipal, artculos 110 al 117. Entre las disposiciones destaca:

i. La normativa es aplicable a todas las municipalidades, sus empresas y dems entidades bajo su jurisdiccin. Se debe cumplir con todos los requisitos legales establecidos

ii. El endeudamiento debe basarse en el principio de capacidad de pago; no exceder su capacidad segn los ingresos ordinarios (ingresos propios y transferencias) y los gastos de funcionamiento y servicio de deuda, para no afectar las finanzas municipales ni comprometer las finanzas nacionales

Finanzas pblicas


Pgina 23

Pueden contratarse prstamos internos y externos, as como emitir y negociar ttulos-valores en el mercado nacional o en el exterior. Los prstamos externos y los valores deben canalizarse por el Ministerio de Finanzas Pblicas y sujetarse a la poltica de endeudamiento del Estado.

a. El producto del endeudamiento debe destinarse a financiar la planificacin, programacin y ejecucin de obras o servicios pblicos municipales, o a la ampliacin, mejoramiento y mantenimiento de los existentes. No pueden financiarse gastos corrientes u operativos.

b. La operacin de endeudamiento debe ser autorizada con el voto favorable de las dos terceras partes del Concejo Municipal; y salvo casos plenamente justificados, la operacin no debe exceder su perodo de gobierno.

c. La tasa de inters no debe exceder la tasa activa promedio establecida por el Banco de Guatemala.

d. La pignoracin de ingresos no debe exceder los ingresos previstos para el perodo de la administracin municipal correspondiente

e. Debe llevarse registro financiero especial sobre el endeudamiento y la deuda, llevando libros con informacin de cada prstamo y de las deudas renegociadas: El Concejo debe presentar mensualmente al Ministerio de Finanzas Pblicas y al INFOM un detalle de los prstamos vigentes y el saldo de la deuda;

f. Deber informarse anualmente a la poblacin (en febrero de cada ao) sobre el destino y ejecucin de los recursos provenientes de prstamos.

Finanzas pblicas


Pgina 24

BIBLIOGRAFA A. LIBROS CONSULTADOS

a) Argueta, Mario Proyecciones sobre el Financiamiento Municipal Elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo BIDBID- INFOM. Guatemala, 1999

b) Barrillas, Glenda Propuesta de ANAM sobre Endeudamiento de las Municipalidades del Pas Guatemala, febrero 2000

c) Consult Centroamericana, S.A. y Proyecto NEXUS Municipal de USAID Anlisis de las Polticas de Endeudamiento Municipal Guatemala, julio 2000

d) Consult Centroamericana, S.A. El Contexto Macroeconmico y Social del rea Metropolitana Guatemala Crdito Hipotecario Nacional Estado de los Juicios Promovidos por FIDEMIXCO y en Contra de FIDEMIXCO Actas No. 04-99, 02-2000 Guatemala, agosto 2000

e) Darche, Benjamn Instrumentos de Financiamiento relacionados con el Prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo al Gobierno de Guatemala para el Programa PDM-III del INFOM Guatemala, marzo 1999

f) Guerra, Telsforo Marco Legal de Opciones de Financiamiento Municipal y Desarrollo Local. Guatemala, enero 1999

g) Huascar Eguino, Fabrice Henry La modernizacin de las Finanzas Municipales: Un Paso Esencial para la Consolidacin Institucional Antigua, Guatemala 1998

h) Instituto de Fomento Municipal INFOM- Informacin sobre la situacin de las distintas Municipalidades Guatemala, septiembre 2001Ingrese la bibliografa de acuerdo a las Normas APA.

i) Instituto de Fomento Municipal INFOM Intermediacin Financiera Guatemala, agosto 2001 j) Instituto de Fomento Municipal INFOM- Municipalidades con ms Deudas Guatemala,

septiembre 2001 k) Instituto de Fomento Municipal INFOMTranscripcin No. 198-98 Proyecto de

Intermediacin Financiera del INFOM en negociaciones entre las Municipalidades e Instituciones del Sistema Bancario Nacional Acta No. 55-98 Guatemala, 30 julio 1998

l) Municipalidad de Guatemala, Ministerio de Finanzas Pblicas Fideicomiso de Transporte de la Ciudad de Guatemala FIDEMUNI- Guatemala, julio 1997

m) Modigliani, Franco Mercados e Instituciones Financieras Editorial: Print Haln 1996 B. LEYES LEGISLACION CONSULTADA, tanto de jerarqua constitucional, ordinaria y reglamentaria, la cual fue citada en las notas de pie de pgina en el desarrollo del modulo. NOTA IMPORTANTE. LAS LEYES NO SON FUENTES BIBLIOGRAFICAS PARA CITAR, HASTA QUE DEJARON DE SER VIGENTES, SE DEBERAN DE CITAR. Este por ser un curso dirigido es importante citarlos segn la pirmide de Kelsen. 1. Asamblea Nacional Constituyente Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala.

Mayo de 1995. 2. Congreso de la Repblica Decreto 12-2002 CDIGO MUNICIPAL 3. Congreso de la Repblica de Guatemala DECRETO NUMERO 101-97 LEY ORGNICA DEL

PRESUPUESTO. 1. CONGRESO DE la Repblica Decreto Legislativo 1132 LEY ORGNICA DEL INSTITUTO DE

FOMENTO MUNICIPAL INFOM ) El Instituto de Fomento M 2. Congreso de la Repblica de Guatemala Decreto 14-2002 LEY GENERAL DE

DESCENTRALIZACIN. 3. Presidente de la Repblica ACUERDO GUBERNATIVO 240-98, REGLAMENTO DE LA LEY

ORGNICA DEL PRESUPUESTO. ENLACES

Finanzas pblicas


Pgina 25

1. http://www.gam.org.gt/files/public/books/GAM-AuditoriaSocialPresMuni.pdf 2. http://www.funcede.org.gt/joomla/attachments/049_manual1.pdf 3. http://www.undp.org.gt/data/docproyecto/46681%20Documento_de_Proyecto%20PROD

EME.pdf 4. http://www.femica.org/archivos/presupuesto_guatemal.pdf

modulo c unidad 3 y 4 unidad 11 y 12 deuda externa

Documents