modernizaÇÃo da gestÃo pÚblica o caso do pnage/rn consad/paineis... · painel 31/121 botando a...
TRANSCRIPT
III Congresso Consad de Gestão Pública
MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA: O CASO DO
PNAGE/RN
Anna Cláudia dos Santos Nobre
Painel 31/121 Botando a máquina para funcionar: PNAGE em ação
MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA: O CASO DO PNAGE/RN
Anna Cláudia dos Santos Nobre
RESUMO Este trabalho tem como objetivo principal fazer relato da experiência do Rio Grande do Norte na condução do Projeto inserido no Programa Nacional de Apoio a Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE). Após uma breve contextualização do Estado e da Gestão Pública com a criação do PNAGE/RN, são descritas as áreas de atuação e respectivos produtos. O trabalho também contempla o detalhamento da estrutura da SEARH e UCE-PNAGE/RN (órgãos responsáveis pela execução do PNAGE/RN); as estratégias adotadas, destacando a ambientação da SEARH – com conceitos de integração e ergonomia – e as modalidades de aquisições/contratação utilizadas. Também é detalhada a destinação dos recursos financeiros do projeto e as dificuldades na sua execução. Trata-se de um estudo de caso realizado através de pesquisa de relatórios, documentos e entrevistas com os gestores do projeto. O trabalho finaliza com uma série de sugestões que podem servir para orientar gestores de projetos de modernização. Palavras-chave: PNAGE. Gestão de projeto. Rio Grande do Norte. Brasil.
SUMÁRIO
1 CONTEXTUALIZAÇÃO........................................................................................... 03
1.1 O Estado do Rio Grande do Norte....................................................................... 03
1.2 A Gestão Pública no RN com o PNAGE.............................................................. 04
2 OBJETIVOS............................................................................................................ 07
3 METODOLOGIA..................................................................................................... 08
4 A ESTRUTURA DA SEARH E DA UCE-PNAGE/RN............................................. 09
5 PRIMEIRO PASSO: AMBIÊNCIA FÍSICA DA SEARH........................................... 14
5.1 Ergonomia............................................................................................................ 16
6 PASSO SEGUINTE: CONTRATAÇÕES................................................................ 18
7 RECURSOS DO PNAGE/RN.................................................................................. 21
8 DIFICULDADES ENFRENTADAS PELO PNAGE.................................................. 24
9 LIÇÕES APRENDIDAS, SUGESTÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS.................. 26
REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 28
3
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
1.1 O Estado do Rio Grande do Norte
O Estado do Rio Grande do Norte, situado na região Nordeste do Brasil,
apresenta uma extensão territorial de 53.077,3 km², ou seja, 0,62% do território
nacional. Sua população é de 2.776.782 habitantes, segundo o Censo Demográfico
de 2000, sendo 712.317 habitantes na capital – Natal. Possui uma faixa litorânea de
410 km que serve para o incremento do turismo, uma das principais atividades
econômicas da região.
Localizado em uma das esquinas da América do Sul, o RN possui
temperatura média em torno de 27°C e sua capital foi considerada pela NASA/INPE
como a cidade de melhor qualidade de ar da América Latina e tem um IDH de 0,738
ocupando o 3º lugar do nordeste (SEPLAN; 2002).
Embora grande parte do território do RN esteja localizada no semi-árido,
há áreas para o cultivo de produtos agrícolas pelo sistema de irrigação, onde se
destaca a produção de melão. Na pecuária, é crescente a participação da
caprinovinocultura no rebanho estadual devido à fácil adaptação dessa atividade às
condições climáticas da região. A criação de camarão em cativeiro também é uma
atividade significante para a economia do Estado, que dispõe de excelentes
condições para o cultivo.
Na indústria extrativa, a produção de sal marinho supera os 90% da oferta
nacional. Sobressai-se também na produção de gás natural, que atualmente vem
sendo aproveitado pelo setor industrial e automotivo. Entre as atividades fabris, a
indústria têxtil tem se expandido através da ampliação, modernização e implantação
de novas empresas (SEPLAN; 2002). Em 2009 o Produto Interno Bruto (PIB) do RN
totalizou R$ 7,6 bilhões, representando um crescimento de 3,21% e superando os
índices alcançados pelo Nordeste (2,25%) e Brasil (1,79%). O PIB per capita de R$
2.757,00 foi superior à média do Nordeste (R$ 2.671,00).
4
1.2 A Gestão Pública no RN com o PNAGE
O Governo Federal Brasileiro iniciou ações do Programa Nacional de
Apoio a Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito
Federal (PNAGE) em função de uma demanda dos Secretários Estaduais de Gestão
e de Planejamento que, ao perceberem a modernização ocorrida nas áreas fiscais
estaduais, através do PNAFE1, demonstraram a necessidade de modernizar também
suas áreas de atuação (planejamento e gestão).
Atendendo solicitação de tais Secretários, o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG) entrou em contato com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) para realizar diagnóstico das gestões públicas estaduais. Tal
diagnóstico foi realizado em 2003 e contou com apoio de equipes estaduais para
elaboração dos projetos de cada Unidade da Federação – Estados e Distrito Federal
(PNAGE; 2008, MPOG-BRASIL; 2008). A metodologia baseou-se em entrevistas e
questionários. No RN, foram realizadas entrevistas com 25 gestores, incluindo
Secretários de Estado, Diretores de Escolas e Hospitais, Presidentes de Sindicatos,
dentre outros. Tais entrevistas foram realizadas por técnicos contratados pelo
Ministério e seguiram um roteiro padrão que levantava dados e opiniões sobre as
mais diversas áreas de atuação do governo.
Já a resposta do questionário foi coordenada pela equipes estaduais. O
instrumento conteve 259 perguntas divididas em 10 módulos, a saber: Dimensão do
Estado (recursos, tamanho e funções do governo estadual); Estrutura Administrativa;
Recursos Humanos; Sistema de Planejamento; Tecnologia de Gestão;
Normatização e Controle; Gestão e Políticas Públicas; Sistemas de Informação;
Prestação de Serviços Públicos e Atendimento ao Cidadão; Redes Democráticas de
Governança. No caso do Rio Grande do Norte, o trabalho foi conduzido por técnicos
da Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanças e apresentou um índice de
100% das perguntas do questionário respondidas.
Nos momentos seguintes, os especialistas do BID realizaram a avaliação
do diagnóstico em 27 Unidades da Federação (Estados e o Distrito Federal) e
elaboraram o marco lógico do programa, que foi construído para todas as Unidades
da Federação. A fase seguinte do programa resultou na construção dos projetos
estaduais pelas equipes estaduais com apoio de especialistas do BID e MPOG. Os
projetos estaduais foram detalhados nas seguintes partes:
1 Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros (PNAFE; 2008)
5
� Marco de referência (antecedentes, missão, visão, diretrizes, resumo
de problemas e soluções; avanços alcançados);
� Marco operacional (produtos, metas, indicadores, atividades e custos
relacionados por categoria de investimento – capacitação, consultoria,
equipamentos e sistema de TI, material de apoio, obras e instalações
físicas – além de cronogramas físico, financeiro e de desembolso de
cada fonte – BID e Tesouro Estadual);
� Marco estratégico (objetivo, meta, indicador e pressupostos geral do
programa e de cada componente);
� Marco execução – composição e atribuições da Unidade de
Coordenação Estadual do Projeto (UCE).
O Projeto PNAGE/RN foi concebido de forma articulada e participativa.
Todas as áreas que apresentaram carência no diagnóstico foram contempladas com
soluções que atendiam totalmente ou parcialmente a demanda. Algumas questões
levantadas não puderam ser tratadas na totalidade devido ao valor limitado de
recursos que foi destinado ao Estado, num montante de dois milhões e trezentos mil
dólares. Desta forma, a partir de oficinas com técnicos das áreas, o projeto foi
estruturado e detalhado nas áreas de atuação, indicadores, metas, categorias de
investimento e cronograma de execução.
Durante a elaboração do projeto, a Direção Nacional do Programa
(DNP/MPOG) apontou para a possibilidade de aquisições e contratações de forma
compartilhada e orientou que os valores destinados a tais produtos fossem
reduzidos, o que demonstrou, mais tarde, ser uma orientação equivocada, pois a
viabilidade jurídica para tais atitudes foi percebida como bastante complexa.
O PNAGE/RN sofreu um ajuste em 2008 em função da variação cambial.
Tal ajuste foi realizado para todos os projetos estaduais sob a coordenação do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e, no caso do RN, a repercussão
foi mínima porque serviu para agrupar produtos e contratações que estavam
dispersos, o que facilitou o detalhamento para contratações de consultoria.
No início de 2010 o PNAGE/RN passou por outro ajuste em função da
variação cambial, o que resultou nos produtos detalhados, conforme quadro 1.
6
ÁREA PRODUTOS
Fortalecimento da capacidade de planejamento e de gestão de políticas públicas
• Planejamento Estratégico implantado na SEPLAN e na SEARH;
• Arquivos na SEPLAN e na SEARH estruturados; • Metodologia de integração entre o planejamento, orçamento e
execução financeira criada (parte inicial); • Sistema de apoio ao planejamento desenvolvido e implantado.
Desenvolvimento de políticas e da capacidade de gestão de recursos humanos
• Política de RH criada; • Programa de Capacitação criado e implantado.
Modernização de estruturas organizacionais e de processos administrativos
• Modelo Organizacional da SEPLAN e da SEARH criado e implantado;
• Ambientes da SEARH e SEPLAN reformados e equipados; • Modelo integrado de processos logísticos (patrimônio, frota,
custos, suprimentos, compras, contratos e convênios).
Fortalecimento de mecanismos de transparência administrativa e de comunicação
• Ambiente de atendimento ao servidor reformado e mobiliado; • Modelo de Ouvidoria Geral do Estado criado e implantado.
Modernização da gestão da informação e integração dos sistemas de tecnologia de informação
• Política de TI e PDTI para o biênio 2010-2011 criado e implantado;
• Política de Segurança da Informação criada e implantada; • Órgão central de TI reformado e equipado • Sistema de Gestão Estratégica desenvolvido e implantado; • Portal desenvolvido e implantado.
Desenvolvimento de uma cultura de promoção e implantação de mudança institucional
• Programa de Sensibilização e Mobilização para a mudança criado e implantado.
Quadro 1: Áreas e Produtos do PNAGE/RN Fonte: próprio autor; 2009
Este trabalho justifica-se pela importância de documentação dos fatos
ocorridos e aprendizagem adquirida na condução do PNAGE/RN, o que pode ser
relevante, tanto como manutenção do histórico em um período no qual houve
avanços na modernização da gestão do RN como também, para orientar outros
gestores, que poderão replicar os acertos e se prevenir contra riscos na condução
de seus projetos.
7
2 OBJETIVOS
1.1 Geral: Documentar a experiência do RN na gestão do PNAGE.
1.2 Específicos:
1.2.1 Fazer o histórico da construção e execução do PNAGE/RN;
1.2.2 Detalhar dificuldades enfrentadas na condução do programa;
1.2.3 Detalhar lições aprendidas no processo de construção e
condução do PNAGE/RN.
8
3 METODOLOGIA
O trabalho consiste em estudo de caso que, segundo YIN (2005), é a
forma de se fazer pesquisa social empírica dentro de um contexto de vida real. Tal
autor ainda defende que neste tipo de estudo as fronteiras entre o fenômeno e o
contexto não estão claramente definidas.
Assim, para tentar atingir os objetivos deste estudo de caso, foram
realizadas pesquisas em relatórios, portais, revistas e outros documentos (dados
secundários), bem como, entrevista com gestores através de instrumento de coleta
não estruturado.
9
4 A ESTRUTURA DA SEARH E DA UCE-PNAGE/RN
A Secretaria de Estado da Administração e dos Recursos Humanos do
Rio Grande do Norte (SEARH) é um órgão da administração direta do Governo do
Estado que possui como missão “Formular e implementar políticas de administração
dos recursos humanos, materiais, patrimoniais e tecnológicos para dotar o governo
do Rio Grande do Norte dos meios para fazer uma prestação de serviços públicos
de modo efetivo, ético e de alta qualidade para seus cidadãos” (SEARH; 2009).
O papel da SEARH é transversal no Governo do Estado, ou seja, sua
atuação repercute nas implementações de políticas públicas dos demais órgãos,
porque é ela quem define as políticas macro de gestão que são executadas pelas
demais. Trata-se de um dos órgãos mais estratégicos do Governo.
A SEARH conta com uma estrutura de gabinete composta por um
Secretário de Estado, um Chefe de Gabinete e dois Subsecretários, sendo um de
Administração e outro de Recursos Humanos. A assessoria direta ao Gabinete é
feita por uma Assessoria Jurídica, pela Coordenação do PNAGE e por duas
unidades instrumentais.
Além disso, o modelo organizacional (conforme ilustração 1) conta com
seis coordenadorias, subdivididas em duas áreas. Na área de Administração possui
as coordenadorias de operações de Tecnologia da Informação e Comunicação,
Patrimônio e Compras Governamentais. Na área de Recursos Humanos possui as
coordenadorias de Escola de Governo, Gestão de Pessoas e Pagamento de
Pessoal. Cada coordenadoria conta com subcoordenadorias que fazem o apoio à
execução de suas ações.
10
Ilustração 1: Organograma da SEARH Fonte: SEARH; 2009
A UCE-PNAGE/RN foi criada por meio da Lei Complementar no 301 de
08/07/2005, com o intuito de gerir um programa de modernização que estava sendo
implantado no Estado na época, por meio de um convênio com o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, com recursos do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). O montante de recursos externos destinado ao projeto foi de
dois milhões e trezentos mil dólares a ser executado em cinco anos (2006 a 2011). A
estrutura inicial do PNAGE/RN pode ser percebida na ilustração 2.
11
Ilustração 2: Organograma UCE-PNAGE/RN em 2005 Fonte: próprio autor; 2010.
Quando criada, em 2005, a UCE-PNAGE/RN contava com um cargo de
coordenador e três cargos de subcoordenador, além de se utilizar do apoio da
Assessoria Jurídica e Comissão Permanente de Licitações da SEARH.
Em 2007, a SEARH passou pela primeira grande reforma organizacional
da gestão governamental que iniciou em 2003 e, na ocasião, a Assessoria Técnica
foi extinta e suas atribuições passaram a ser exercidas pela UCE-PNAGE/RN. Tal
alteração visou ampliar o papel da UCE-PNAGE no Governo do Estado, atribuindo-
lhe um caráter de sustentabilidade após a conclusão do convênio com o Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão. Na mesma ocasião, uma das
subcoordenadorias foi extinta e a estrutura da UCE-PNAGE/RN ficou da forma como
se verifica na ilustração 3.
Coordenação Geral
Subcoordenadoria Técnica
Subcoordenadoria Adm-Financeira
Subcoordenadoria Monitoramento e
Avaliação
Assessoria Jurídica
CPL
12
Decreto no 19.896, de 06/07/2007
Ilustração 3: Organograma UCE-PNAGE/RN em 2007. Fonte: próprio autor; 2010.
No ano de 2009, apesar da ampliação dos trabalhos da UCE-
PNAGE/RN, resultantes do incremento no fluxo de contratações pelo nível de
execução do projeto PNAGE, mais uma subcoordenadoria foi retirada da
UCE/PNAGE, o que resultou na estrutura apresentada na ilustração 4.
Decreto no 21.298, de 03/09/2009
Ilustração 4: Organograma UCE-PNAGE/RN em 2009. Fonte: próprio autor; 2010.
Coordenação Geral
Subcoordenadoria
Técnica
Subcoordenadoria Adm-Financeira
Subcoordenadoria Monitoramento e
Avaliação
Assessoria Jurídica
CPL
Coordenação
Geral
Subcoordenadoria Técnica
Subcoordenadoria Adm-Financeira
Subcoordenadoria Monitoramento e
Avaliação
Assessoria Jurídica
CPL
Atribuições da Assessoria Técnica
13
Assim, a partir do segundo semestre de 2009, a UCE-PNAGE/RN passou
a contar com um coordenador, um subcoordenador, dois técnicos e três estagiários
para, além de conduzir todas as ações do projeto PNAGE, desenvolver e monitorar
novos projetos e todas as atribuições de assessoria técnica da Secretaria.
14
5 PRIMEIRO PASSO: AMBIÊNCIA FÍSICA DA SEARH
O PNAGE/RN adotou a estratégia de começar suas ações pela reforma
física e ambientação da SEARH. Tal iniciativa levou em conta que no ano de 2005, o
Grupo de Qualidade de Vida da Secretaria realizou uma pesquisa de satisfação com
os servidores, na qual “um melhor ambiente físico” despontou, na percepção dos
servidores, como fator mais importante para proporcionar condições de qualidade de
vida no trabalho, obtendo 23,7% dos votos. Tal fator foi seguido por relações
interpessoais no trabalho, que obteve 22,2% dos votos. Diante de tais resultados, os
gestores da SEARH priorizaram ambientar a Secretaria, de forma a proporcionar um
local de trabalho mais agradável e integrado.
Nesse ínterim (ano de 2006), iniciou-se a execução do PNAGE, cujo
diagnóstico havia detectado necessidade de modernização na infraestrutura da
SEARH, órgão responsável pela Gestão no Estado do RN, que contava com
mobiliário antigo causando desconforto aos servidores, além de estruturas
desarticuladas com a execução das tarefas da Secretaria.
Diante da concordância entre o PNAGE e a pesquisa do Programa de
Qualidade de Vida da SEARH, ocorreu a oportunidade de utilizar os recursos do
PNAGE para implantar um novo ambiente integrado com conceitos modernos para
atender a demanda dos servidores da Secretaria e melhorar a forma de atuação
dos gestores.
Para realizar esta tarefa foram estudados conceitos de integração,
acessibilidade e ergonomia, o que resultou no layout com ambientes integrados, por
meio de divisórias baixas, gestores trabalhando no mesmo ambiente dos demais
membros de sua equipe e móveis ergonômicos. O estudo de cores também foi
realizado pela arquiteta responsável pelo projeto, de forma a promover maior
satisfação no ambiente de trabalho.
A SEARH utilizava modelo organizacional no qual os gestores do setor
trabalhavam em salas isoladas e as salas possuíam divisórias altas, dificultando a
integração inter-setorial e até mesmo intra-setorial (ilustrações 6 e 7). Além deste
fato, as instalações encontravam-se, em alguns casos, deterioradas e até
insalubres, gerando insatisfação dos servidores que apontaram este como o
problema gerador de maior desmotivação.
15
Ilustração 6: Foto sala de coordenador Fonte: próprio autor; 2007
Ilustração 7: Foto de sala (divisórias altas) Fonte: próprio autor; 2007
Ilustração 8: Ambientes integrados Fonte: próprio autor; 2009
Ilustração 9: Gerentes com equipe Fonte: próprio autor; 2009
O modelo adotado (ilustrações 8 e 9) contempla integração de
ambientes, divisórias baixas e gestores trabalhando no mesmo ambiente dos
demais membros de sua equipe. A equipe que coordenou as mudanças tinha como
objetivo maior integração inter e intra-setorial, facilidade no monitoramento e
compartilhamento de recursos.
Além da mudança relacionada à forma de estruturação dos ambientes,
também ocorreu aquisição de mobiliários ergonômicos, com vistas a permitir maior
conforto aos servidores, bem como redução de doenças causadas por vícios
posturais no ambiente de trabalho.
16
5.1 Ergonomia
Conhecida como estudo cientifico da relação entre o homem e seus
ambientes de trabalho, a ergonomia tem alguns objetivos básicos que são:
possibilitar o conforto ao indivíduo e proporcionar a prevenção de doenças graves.
Couto (1996) aborda a Ergonomia como um conjunto de ciências e tecnologias que
procuram a adaptação confortável e produtiva entre o ser humano e seu trabalho,
procurando adaptar as condições de trabalho às características do ser humano.
Em 1955, foi publicada a obra “Análise do trabalho” de Obredane e
Faverge, que se tornou decisiva para a evolução da metodologia ergonômica. Em tal
publicação foi apresentada, de forma clara, a importância da observação das
situações reais de trabalho para a melhoria dos meios, métodos e ambiente de
trabalho. Diante de tais conceitos, conclui-se que a ergonomia trata de diversos
fatores que contribuem para a saúde do individuo, tais como: iluminação, ruídos,
temperatura e forma dos objetos, sejam eles cadeiras, mesas ou quaisquer outros.
No caso da SEARH, a grande maioria dos trabalhos é realizada com a
utilização de computadores. O crescimento no uso de equipamentos tecnológicos
resultou no fato de que as pessoas trabalham muito tempo sentadas, por isso, a
importância de estações de trabalho ergonômicas e cadeiras reguláveis no processo
de desempenho físico evitando vários problemas de saúde como LER (Lesão por
Esforço Repetitivo) e DORT (Distúrbio Osteomuscular Relacionado ao Trabalho).
Tais doenças atacam nervos e tendões, são degenerativas e cumulativas e podem
resultar em complicações na saúde do indivíduo e faltas frequentes ao trabalho
(RIBEIRO; 1997).
As discussões sobre LER/DORT resultaram em ampliação dos
investimentos em detecção de situações de risco, na tentativa de eliminá-los,
quando possível, ou minimizá-los. Salienta-se que o custo individual pode ser
minimizado através da ergonomia, por remover aspectos do trabalho capazes de
provocar ineficiências ou os mais variados tipos de incapacidade física.
No binômio homem-máquina, o problema não é apenas o ajustamento de
um ao outro, mas a adaptação conjunta dos dois. A aplicação ideal da ergonomia
considera o homem como parte integrante de um sistema, no qual as características
do operador humano são levadas em conta juntamente com os componentes
17
mecânicos. Por isso, a importância de um projeto elaborado dentro das normas da
Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) e a NR 17 do Ministério do
Trabalho e Emprego, que tratam de assuntos relacionados à ergonomia.
A estratégia de iniciar pela reforma física e ambientação da SEARH,
baseada em tais normas, mostrou-se bem sucedida, uma vez que o programa
utilizou a nova estrutura física da SEARH como marketing, angariando novos
adeptos e adquirindo respeitabilidade pelo nível de execução perante os demais
Estados que demonstravam sérias dificuldades de execução.
18
6 PASSO SEGUINTE: CONTRATAÇÕES
Após a estruturação física da SEARH (reforma física e aquisição de
mobiliário), o PNAGE/RN ainda deveria realizar a aquisição de equipamentos de
informática e a contratação de consultorias para elaboração de modelos de gestão e
desenvolvimento de sistemas informatizados. A UCE-PNAGE/RN estabeleceu que
todas as contratações/aquisições fossem realizadas em poucas modalidades
distintas, o que facilitaria a adaptação e entendimento dos métodos de aquisição e
manteria uma boa execução e utilização dos recursos de forma eficiente.
Todas as contratações e aquisições nas quais existisse recursos do
convênio (fonte BID) foram realizadas pelas modalidades de contratação/aquisição
das políticas do BID e, para as demais, utilizou-se as normas da Lei 8.666/93
(tomada de preços e convite). As formas de contratação/aquisição dos produtos do
PNAGE estão apresentadas no quadro 2.
PRODUTO FORMA DE
CONTRATAÇÃO/AQUISIÇÃO Planejamento Estratégico implantado na SEPLAN e na SEARH SBQC Estruturação dos arquivos na SEPLAN e na SEARH PE Metodologia de integração entre o planejamento, orçamento e execução financeira criada (parte inicial) SBQC
Sistema de apoio ao planejamento desenvolvido e implantado SBQC Política de RH criada CI Programa de Capacitação criado e implantado Diversos da Lei 8.666/93 Modelo Organizacional da SEPLAN e da SEARH criado e implantado CI
Ambientes da SEARH e SEPLAN reformados e equipados CP – PE Modelo integrado de processos logísticos (patrimônio, frota, custos, suprimentos, compras, contratos e convênios) SBQC
Ambiente de atendimento ao servidor reformado e mobiliado CP – PE Modelo de Ouvidoria Geral do Estado criado e implantado Diversos da Lei 8.666/93 Política de TI e PDTI para o biênio 2010-2011 criado e implantado SBQC Política de Segurança da Informação criada e implantada SBQC Órgão central de TI reformado e equipado CP – PE Sistema de Gestão Estratégica desenvolvido e implantado CI Portal desenvolvido e implantado CONVITE Programa de Sensibilização e Mobilização para a mudança criado e implantado Diversos da Lei 8.666/93
Gestão do Projeto Diversos da Lei 8.666/93 Sistema de monitoramento desenvolvido e implantado CI
Quadro 2: Formas de Contratação/aquisição adotadas no PNAGE/RN Fonte: próprio autor; 2010
19
BID (2006a) informa que a SBQC consiste em um processo competitivo
entre empresas constantes de uma lista curta no qual são considerados a qualidade
proposta e o custo dos serviços para a definição do proponente vencedor. O
processo de seleção compreende ao todo onze etapas que vão desde a elaboração
dos termos de referência até a adjudicação do contrato da empresa selecionada.
Cabe ressaltar que após a divulgação, as empresas interessadas que manifestarem
interesse serão analisadas e, se forem consideradas aptas pela contratante, farão
parte da lista curta de empresas ou consórcios que terão oportunidade de participar
da seleção com envio de propostas de técnica e preço.
Um dos instrumentos mais importantes na seleção de consultoria são os
Termos de Referência (TDR). Nele estão todas as especificações de objetivos,
etapas, produtos, cronograma e escopo do que será contratado. Se o TDR não
estiver claro, pode haver dificuldade em se contratar uma empresa com condições
de entregar produtos de qualidade.
A contratação de Consultor Individual (CI) é utilizada quando equipes
não são necessárias; quando não é necessário apoio de profissional externo;
quando a experiência e qualificação do indivíduo são os requisitos principais (BID;
2006a). Não há necessidade de publicidade nem de envio de propostas, mas é
exigida a comparação de, pelo menos, três currículos. Esta é uma modalidade de
contratação rápida.
BID (2006b) estabelece que a Comparação de Preço (CP) é um método
de aquisição baseado na comparação de preços ofertados por diversos
fornecedores (no caso de bens) e diversos empreiteiros (no caso de obras). As
cotações podem ser submetidas por carta, fax ou meio eletrônico e exigem-se, no
mínimo, três propostas para assegurar a concorrência. O BID também aprova a
utilização de sistema de pregão eletrônico para aquisições de bens, desde que o
sistema seja reconhecido pelo Banco. No caso do RN, todos os pregões já
realizados foram através do sistema comprasnet2 do Governo Federal, que é
reconhecido pelo BID.
2 www.comprasnet.gov.br
20
A estratégia de adotar poucas modalidades de aquisição e contratação
facilitou a maturidade e correção dos processos, o que trouxe agilidade nas
tramitações, uma vez que tanto a UCE se familiarizou com os processos, quanto os
diversos setores envolvidos (Assessoria Jurídica, Comissão Permanente de
Licitação etc.) se sentiram mais a vontade com as políticas do BID. A intenção é que
as próximas contratações e aquisições sejam feitas nas modalidades já conhecidas
e adotadas.
21
7 RECURSOS DO PNAGE/RN
Os recursos do PNAGE estão distribuídos em cinco categorias de
investimento distintas, a saber: capacitação, consultoria, equipamento de apoio,
equipamento de TI, obras e instalações. Sendo que os dois primeiros dizem respeito
a recursos de custeio e os três últimos se referem a investimento.
Quando o MPOG repassa os recursos para as UCEs, o faz na forma de
investimento ou custeio e eles só podem ser utilizados dentro da categoria para a
qual foi repassado. Por falha no planejamento entre algumas UCEs e a Direção
Nacional do Programa DNP-MPOG, houve repasse em categorias erradas,
retardando os processos de contratação/aquisição. Tal fato não ocorreu no
PNAGE/RN, que optou por iniciar sua execução com recursos de investimento, o
que se tornou a execução mais fácil e ágil. A tabela 1 apresenta um resumo dos
recursos do PNAGE/RN, conforme a categoria de investimento.
CATEGORIA DE INVESTIMENTO VALOR (em R$) %
Capacitação (cursos e visitas técnicas) 1.075.953,33 14,70
Consultoria (e respectivos impostos) 3.293.180,98 44,99
Equipamento de apoio (mobiliário) 1.477.744,63 20,19
Equipamento de TI 465.821,89 6,36
Obras e Instalações Físicas 1.007.310,94 13,76
TOTAL 7.320.011,77 100,00
Tabela 1: Valores por Categoria de Investimento Fonte: próprio autor; 2010
Como se pode verificar, o maior investimento do PNAGE/RN é
relacionado à consultoria, uma vez que o diagnóstico detectou a carência do Estado
na definição de modelos de gestão e desenvolvimento de sistemas de informação
para apoio à tomada de decisão. A percepção dos gestores é que estimulando e
promovendo mecanismos para fomentar a informação no Estado, haja melhoria na
gestão pública.
Além das categorias de investimento, os recursos do projeto estão
classificados em duas fontes distintas, a saber: BID (recursos oriundos do convênio)
e LOCAL (contrapartida local – fonte do Tesouro Estadual). A tabela 2 apresenta um
resumo da distribuição de recursos do PNAGE/RN por fonte.
22
COMPONENTE-PRODUTO VALOR (em R$)
BID LOCAL TOTAL Componente 1- (Fortalecimento da capacidade de planejamento e de gestão de políticas públicas)
1.550.712,74 37.938,00 1.588.650,74
Planejamento Estratégico implantado na SEPLAN e na SEARH 164.680,00 - 164.680,00
Estruturação dos arquivos na SEPLAN e na SEARH 857.132,74 - 857.132,74
Metodologia de integração entre o planejamento, orçamento e execução financeira criada (parte inicial)
- 30.783,24 30.783,24
Sistema de apoio ao planejamento desenvolvido e implantado 528.900,00 7.154,76 536.054,76
Componente 2 – (Desenvolvimento de políticas e da capacidade de gestão de recursos humanos)
35.000,00 1.988.197,81 2.023.197,81
Política de RH criada 35.000,00 79.377,81 114.377,81 Programa de Capacitação criado e implantado - 1.908.820,00 1.908.820,00
Componente 3 – (Modernização de estruturas organizacionais e de processos administrativos)
1.510.030,42 806.735,88 2.316.766,30
Modelo Organizacional da SEPLAN e da SEARH criado e implantado 165.187,50 - 165.187,50
Ambientes da SEARH e SEPLAN reformados e equipados 818.400,52 555.098,28 1.373.498,80
Modelo integrado de processos logísticos (patrimônio, frota, custos, suprimentos, compras, contratos e convênios)
526.442,40 251.637,60 778.080,00
Componente 4 – (Fortalecimento de mecanismos de transparência administrativa e de comunicação)
33.291,23 27.687,20 60.978,43
Ambiente de atendimento ao servidor reformado e mobiliado 33.291,23 18.653,12 51.944,35
Modelo de Ouvidoria Geral do Estado criado e implantado - 9.034,08 9.034,08
Componente 5 – (Modernização da gestão da informação e integração dos sistemas de tecnologia de informação)
768.467,61 283.188,88 1.051.656,49
Política de TI e PDTI para o biênio 2010-2011 criado e implantado 145.000,00 3.303,44 148.303,44
Política de Segurança da Informação criada e implantada 228.100,00 - 228.100,00
Órgão central de TI reformado e equipado 312.773,87 160.833,44 473.607,31
Sistema de Gestão Estratégica desenvolvido e implantado 82.593,74 - 82.593,74
Portal desenvolvido e implantado - 119.052,00 119.052,00 Componente 6 – (Desenvolvimento de uma cultura de promoção e implantação de mudança institucional)
- 53.344,00 53.344,00
Programa de Sensibilização e Mobilização para a mudança criado e implantado
- 53.344,00 53.344,00
23
ADMINISTRAÇÃO 105.418,00 120.000,00 225.418,00 Gestão do Projeto 75.288,00 120.000,00 195.288,00 Sistema de monitoramento desenvolvido e implantado 30.130,00 - 30.130,00
TOTAL 4.002.920,00 3.317.091,77 7.320.011,77 Tabela 2: Valores por Fonte dos Recursos Fonte: próprio autor; 2010
Os componentes apresentados na tabela 2 são áreas de investimento e
nelas estão inseridos os produtos que são executados por meio das contratações e
aquisições. O componente 1 atua na melhoria das políticas públicas relacionadas ao
planejamento. Ele é executado pela Secretaria do Planejamento e das Finanças
(SEPLAN). O componente 2 possui produtos visando a melhoria das políticas
públicas de Gestão de Pessoas e Capacitação. A execução de tal componente é
feita pela Escola de Governo e pela Coordenadoria de Gestão de Pessoas da
SEARH. O componente 3 atua em diversas áreas visando a otimização de
processos administrativos. O componente 4 possui produtos que devem ampliar os
mecanismos de comunicação e transparência. O componente 5 trata de melhorias
na Gestão das Tecnologias de Informação do estado. Ele é executado pela
Coordenadoria de TIC da SEARH. O componente 6 possui ações para sensibilizar
os servidores para a modernização gerada pelo projeto. E, finalmente, a
componente de Administração, que possui produtos para a manutenção da estrutura
da UCE do ponto de vista de capacitação dos gestores, bem como, estruturação
física e operacional, por meio da aquisição de equipamentos e desenvolvimento de
sistemas de informação.
Por meio de parcerias com a Escola de Governo e o Grupo de Qualidade
de Vida da SEARH, as suas ações são utilizadas como contrapartida do Estado nos
componentes 2 e 6, respectivamente. Quanto aos componentes 1, 3 e 5 houve
predominância de recursos de convênio (fonte BID), uma vez que são áreas de
maior dificuldade de obter recursos para investimentos.
24
8 DIFICULDADES ENFRENTADAS PELO PNAGE
Como detalhado, a UCE-PNAGE/RN entre 2005 e 2009 teve redução
do seu quadro funcional por meio dos Decretos 19.896/2007 e 21.298/2009, sendo
que, no primeiro caso houve a extinção da Subcoordenadoria de Monitoramento e
Avaliação e incorporação das atribuições de Assessoria Técnica da SEARH, e na
segunda ocasião (em 2009), houve a extinção da Subcoordenadoria Técnica.
Diante do histórico apresentado, verifica-se que as reduções de
gestores com ampliação de atribuições é uma das grandes dificuldades enfrentadas
pela UCE-PNAGE/RN. Assim, a percepção dos gestores corrobora que o órgão
sofre carência de pessoal para as tarefas de monitoramento das áreas e apoio
técnico que um projeto de modernização, como o PNAGE, exige.
Outro problema relatado foi a dificuldade de obtenção de
comprometimento por parte dos gestores das áreas no cumprimento dos prazos
acordados. Tais gestores relataram dificuldade em definir as especificações das
contratações necessárias, resultando em constantes atrasos na elaboração de
Termos de Referência e especificações técnicas de produtos e equipamentos.
Durante os primeiros anos de execução também houve problemas
financeiros, pois os repasses de recursos do convênio atrasavam constantemente e
o cronograma acordado entre Governo Federal e Estadual não era cumprido. Tal
deficiência causava desgaste e perda de credibilidade entre o estado e os
fornecedores contratados.
A falta de ferramentas de gestão modernas para o projeto também foi
motivo de desmotivação e atrasos nas contratações. O PNAGE iniciou com uma
filosofia de integração e promoveu a criação de uma rede entre os projetos
estaduais, no entanto, com o passar do tempo houve uma série de dificuldades
operacionais pela falta de mecanismos para implementar tal filosofia. A execução
passou a ser gerida por um sistema deficiente que perdia constantemente os dados
e não fornecia as funcionalidades para gerenciamento dos projetos estaduais. Tal
programa foi, constantemente, substituído pela utilização de planilhas, que eram
enviadas aos estados com prazo muito curto para entrada dos dados e,
frequentemente, eram reenviadas por apresentarem erros de fórmulas, o que
resultava na mesma correção ser feita repetidamente por todas as unidades
estaduais (UCEs). Esta situação permanece inalterada em 2010, penúltimo ano de
execução do PNAGE.
25
Um dos produtos que foi realizado totalmente com recursos locais
(contrapartida do Estado) também encontrou dificuldades em sua execução. Trata-
se da coleta seletiva do lixo que foi implantada no produto “Programa de
Sensibilização para a Mudança” do componente 6 do PNAGE/RN. A intenção era
ampliar a consciência ecológica nos servidores e tal produto teve forte repercussão,
inclusive na mídia, conforme explanado na ilustração 10.
Ilustração 10: Matéria em jornal. Fonte: Jornal de Hoje; 2008.
A coleta seletiva do lixo na SEARH esbarrou em uma dificuldade
logística de armazenamento dos resíduos sólidos coletados. O acordo feito com as
associações de reciclagem foi de que elas recolhessem o material reciclável em
dias alternados, no entanto, era frequente o descumprimento de tal acordo por
parte das associações conveniadas, o que gerou falta de capacidade de acúmulo
do material coletado.
Diante deste impasse, resolveu-se construir um espaço adequado que
atenderia todo o Centro Administrativo do Estado e, com isso, o programa seria
expandido para as demais Secretarias, no entanto, esta solução ainda não foi
implementada e o projeto encontra-se prejudicado. A expectativa é de que em 2010
esta questão seja resolvida e a implementação do projeto seja finalizada com a
operacionalização da doação dos resíduos coletados às entidades carentes.
26
9 LIÇÕES APRENDIDAS, SUGESTÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS
O ponto forte do PNAGE sem dúvida alguma foi a rede de troca formada
entre os Estados. A filosofia do compartilhamento é um ganho quando se fala em
gestão de entes subnacionais. Muitas questões foram dirimidas pelo simples acesso
que foi permitido através dos contatos formados pela Rede PNAGE. A participação
do Rio Grande do Norte como membro do Grupo de Trabalho de Ações
Compartilhadas também fomentou esta questão do compartilhamento internamente
no RN, beneficiando inclusive outros grupos que atuam como parceiros da UCE-
PNAGE/RN.
Estes resultados corroboram afirmação de Abrucio e Gaetani (2010) de
que vários estados estão se beneficiando dos acertos, erros e desenvolvimentos de
outros, graças em especial à dinâmica de funcionamento em rede possibilitada pelo
Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Administração (CONSAD) e, mais
recentemente, com o PNAGE. Tais autores ressaltam a importância do PNAGE na
modernização das gestões públicas estaduais.
Outra vantagem percebida pelo PNAGE/RN foi a manutenção de
membros na equipe que participou do diagnóstico. A baixa rotatividade dos gestores
da UCE-PNAGE/RN permitiu que o conhecimento tácito fosse mantido na unidade,
facilitando aprendizagem e adaptações a novas demandas apresentadas pelo
programa. A facilidade de acesso ao titular da SEARH, bem como, seu apoio ao
projeto também foram marcas importantes do RN que o transformou em destaque
na execução do programa.
Como sugestão, a equipe de gestores ressalta a importância da
capacidade de estimular as áreas do projeto a trabalharem pelo seu sucesso.
Quando a unidade de coordenação se distancia das áreas, o projeto tende a
atrasar ou ser esquecido. Abrucio (2004) aponta que devem ser criados
incentivos necessários para que os servidores sejam convencidos a se
comprometer com a mudança.
Em relação aos instrumentos documentais, recomenda-se gerar
procedimentos para garantir que a documentação sempre esteja organizada, para
facilitar auditorias e prestações de contas, o que permitirá maior tranquilidade aos
gestores. Além disso, em um projeto que envolve diversos atores, é imprescindível
27
manter bom relacionamento e garantir que as orientações e decisões estejam claras
para todos os envolvidos. Assim, destaca-se no PNAGE/RN a importância dada à
articulação com atores internos (gestores de componentes, SEPLAN, CONTROL
etc.) e externos (DNP-MPOG, BID, CAIXA etc.).
Por fim, em todas as fases do projeto, a divulgação de ações foi um fator
importante para o sucesso. Com ela, há uma tendência de obter aliados e ampliar a
transparência do que está sendo feito com o recurso investido. Afinal, o recurso é
público e a divulgação de seu uso é um princípio constitucional.
28
REFERÊNCIAS
ABRUCIO, FERNANDO LUIZ. Diagnóstico Geral das Administrações Públicas Estaduais. PNAGE/Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão/BID: São Paulo, 2004. ABRUCIO, FERNANDO LUIZ; GAETANI, FRANCISCO. Avanços e perspectivas da gestão pública nos estados: agenda, aprendizado e coalizão. Disponível em <http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/Terceiros-Papers/Texto%20de %20Abrucio%20e%20de%20Gaetani.pdf>. Acesso em 07 jan 2010. BID. Políticas para seleção e contratação de consultores financiados pelo banco interamericano de desenvolvimento. GN 2350-7. 2006. ______. Políticas para aquisição de bens e contratação de obras financiados pelo banco interamericano de desenvolvimento. GN 2349-7. 2006. COUTO, HUDSON. A ergonomia aplicada ao trabalho: o manual técnico da máquina humana. Belo Horizonte: Ergo, vol. 2, 1996. JORNAL DE HOJE. Secretaria de Administração implanta coleta seletiva do lixo. 21/07/2008. MPOG-BRASIL. Apresentação do PNAGE. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=171&sec=14>. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão do Brasil. Acesso em: 01 maio 2008. PNAFE. Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros. Disponível em <http://www.fazenda.gov.br/ucp/pnafe/>. Acesso em: 27 mar 2008. PNAGE. Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal. Disponível em <http://www.searh.rn.gov.br/pnage/index.asp>. Acesso em: 27 mar 2008. RIBEIRO; HERVAL PINA. Lesões por esforço repetitivo: uma doença emblemática. Caderno de Saúde Pública: Rio de Janeiro, 13, supl. 2, p. 85-93, 1997.
29
SEARH. Estrutura da SEARH. Disponível em <http://www.searh.rn.gov.br/>. Acesso em: 26 out 2009. SEPLAN. Perfil do estado do Rio Grande do Norte – 2002. Disponível em <http://www.idema.rn.gov.br/governo/secretarias/idema/perfilrn/Introducao.pdf>. Acesso em: 09 jan 2010. YIN, Robert K. Estudo de caso: planejamento e métodos. 3. ed. Porto Alegre: Bookman, 2005.
30
___________________________________________________________________
AUTORIA
Anna Cláudia dos Santos Nobre – Possui graduação em Ciências da Computação pela UFRN (1992), Especialização em Gestão de Tecnologia da Informação pela UFRN (2006) e mestrado em Administração pela UFRN em 2009, com pesquisa sobre aceitação de modelos de Segurança da Informação em órgãos públicos. É Coordenadora da Unidade de Coordenação Estadual do Programa Nacional de Apoio à Modernização Nacional da Gestão e do Planejamento (PNAGE) no RN e membro – representante da Região Nordeste do Brasil – no Grupo de Trabalho de Ações Compartilhadas do mesmo programa. Secretaria de Estado da Administração e Recursos Humanos do Rio Grande do Norte (SEARH/RN).
Endereço eletrônico: [email protected]