modelos de gestão pública
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Valéria Salgado. Gerente de Projeto Departamento de Articulação e Inovação Institucional Secretaria de Gestão. Apresentação realizada durante o X Congresso Nacional da FENAM / Junho de 2010.TRANSCRIPT
V Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeV Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeRio de Janeiro, março de 2010Rio de Janeiro, março de 2010
V Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeV Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeRio de Janeiro, março de 2010Rio de Janeiro, março de 2010
Valéria SalgadoValéria SalgadoGerente de Projeto
Departamento de Articulação e Inovação InstitucionalSecretaria de Gestão
Modelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão Pública
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
A Administração Pública no A Administração Pública no Estado DemocráticoEstado Democrático
Os novos paradigmas para a gestão pública
A Administração Pública no A Administração Pública no Estado DemocráticoEstado Democrático
Os novos paradigmas para a gestão pública
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
Principais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor público
19301930 Era getulista. Criação DASP. Centralização. Modelo de Estado corporativo.
Nacional-desenvolvimentismo. Descentralização
19511951
Regime militar. Edição da Lei 4.320/64 e do Decreto-lei nº 200/7Centralização no Executivo Federal
19641964
Assembléia Nacional Constituinte: Novo pacto social e federativo. Novo pacto social e federativo. Fortalecimento do controle e engessamento da administração pública
19881988
Reforma do Aparelho do Estado - novos paradigmas: gestão por gestão por resultadosresultados e enxugamento da máquina pública
19951995
Gestão pública Gestão pública democrática, democrática, em cursoem curso
20032003Períodos autoritários:Centralização político-administrativa
19641964
1930
Papel indispensável do Estado na formulação de políticas,
na regulação da competividade e
na promoção do bem comum da sociedade
Esgotamento das posições ideológicas fundamentalistas: desmistificação da premissa de oposição entre Estado e Mercado
Desafio ao Estado: Complexidade crescente dos mercados e das questões sociais requer novas soluções
Fundamento:
Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática
Gestão Pública Democrática Orientada pelos princípios e valores Orientada pelos princípios e valores
estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988
Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), que se fundamenta:que se fundamenta:• na soberania; • na cidadania; • na dignidade da pessoa humana; • nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e • no pluralismo político (art. 1º, caput da Constituição)
Marco da Redemocratização do Marco da Redemocratização do PaísPaís
Constituição Brasileira de 1988Constituição Brasileira de 1988
Constituição Federal 1988
“Constituição Cidadã”: centralidade dos direitos fundamentais e previsão dos direitos sociais
Equilíbrio nas relações entre os três Poderes
Descentralização federativa: responsabilidade compartilhada das 3 esferas de governo.
Marco da Marco da RedemocratizaçãoRedemocratização
Tecnologias sociais
Fortalecimento da capacidade executiva do Estado
Municipalização. Sistemas federativos. Tecnologias “locais”
Constituição Federal 1988
“Parceria Estado e Sociedade
Democracia participativa.
EC 19/98 – principio da eficiência
Marco da Marco da RedemocratizaçãoRedemocratização
Cooperação Estado-Sociedade Relações de confiança
Ampliação dos espaços de participação social na governança das instituições e controle social
Gestão por resultados
Contratos de desempenho institucional
Todo o poder emanda do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos (democracia representativa) ou diretamente (democracia participativa)
Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática
Orientações:Orientações:
Objetivos do Estado Brasileiro (art. 3º da CF)Construção de uma sociedade livre, justa e solidária
Garantia do desenvolvimento nacional
Erradicação da pobreza e marginalização
Redução das desigualdades
Promover o bem de todos, sem preconceitos
Princípio da Legalidade: Art. 5º, Inciso II: “ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” Poder soberano dos cidadãos de produzirem suas próprias regras e converterem a vontade geral em expressão política, a partir da qual todo a ordem jurídica será organizada.
Princípios da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, da CF)
Valoriza o poder discricionário do Executivo: para definir as estratégias, mecanismos e instrumentos, na aplicação
da lei, de forma a obter os seus plenos efeitos, na forma mais eficiente possível (CF, art.84,IV)
Orientações:Orientações:Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática
O espaço de discricionariedade não é um espaço à margem da lei.
Por força constitucional, todo o ato do administrador submete-se aos princípios fundamentais da legalidade e da supremacia do
interesse público, a partir dos quais se constroem todos os demais
+ controle social nas estratégias
– padronização legal
+ controle social nas estratégias
– padronização legal
Necessidade de readequar o marco legal da Necessidade de readequar o marco legal da Administração PúblicaAdministração Pública
Decreto-Lei 200/67: marco legal defasado• Centralização no Executivo Federal, • Desbalanceamento nas relações entre os Três Poderes e na relação
federativa• Sistemas de governança singulares• Visão de sistemas a partir do conceito de hierarquia e não de interação
– decisões compartilhadas• Privilegia o controle do ato/processo administrativo• Ausência da participação social na gestão de políticas públicas
Engessamento pós-Constituição de 88 (*)
• Maior controle da discricionariedade, em repúdio à liberdade excessiva do período de ditadura
• Limitação das formas de atuação da Administração Pública (exigência de previsão legal para criação de empresas; previsão da fundação pública de direito público, dentre outras)
• Unificação de regimes administrativos (de compras, de pessoal, orçamento, dentre outros)
(*) Apesar dos inúmeros avanços na Administração Pública, viabilizados pela Constituição de 1988
(*) Apesar dos inúmeros avanços na Administração Pública, viabilizados pela Constituição de 1988
Atuais desafios da Administração Pública(*)
Criminalização do gestor público
Insegurança jurídica das formas de atuação direta do Estado e de suas relações com o mercado e com a sociedade. Judicialização
Ineficiência.
Falta de orientação clara sobre as formas organizativas da administração pública (categorias jurídicas, modelos de governança, e regimes de funcionamento)
(*) Apesar dos inúmeros avanços registrados na Administração Pública, muitos deles viabilizados pelo texto constitucional de 1988
Necessidade de rever as formas de atuação do Estado para garantir a Ordem
Econômica e a Ordem Social
promover reflexão nacionalreflexão nacional acerca da atual
organização e funcionamento da administração
pública, por meio de debate aberto ao debate aberto ao
contraditóriocontraditório, que identifique a diversidade de
entendimentos e promova a construção de construção de
soluções de consensosoluções de consenso
promover reflexão nacionalreflexão nacional acerca da atual
organização e funcionamento da administração
pública, por meio de debate aberto ao debate aberto ao
contraditóriocontraditório, que identifique a diversidade de
entendimentos e promova a construção de construção de
soluções de consensosoluções de consenso
Ministério do PlanejamentoMinistério do Planejamento
Iniciativas da Secretaria de Gestão/MP (dentre outras)
Projeto Fundação Estatal
PLP 92/2007
Projeto Fundação Estatal
PLP 92/2007
Debate: Limite da autonomia e
do controle da administração pública
Debate: Limite da autonomia e
do controle da administração pública
Proposta de Lei Orgânica para a Administração Pública e Entes de Colaboração
Iniciativas alinhadas
à Carta de Brasília
Gradiente: atuais formatos jurídicos da
APF
Gradiente: atuais formatos jurídicos da
APF
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Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal
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Objetivo:
promover a integração entre integração entre
as visões das áreas as visões das áreas
jurídicas e de gestãojurídicas e de gestão, na
análise crítica das atuais
dificuldades encontradas pelo
Estado na consecução dos
objetivos da Sociedade
Brasileira e na formulação e formulação e
inovação de novos inovação de novos
referenciais comunsreferenciais comuns para a
atuação estatal.
Qual a razão dos Ciclos de debates?
nem a gestão da nem a gestão da construção do construção do
país pode se dar país pode se dar à revelia da leià revelia da lei
nem a ordem nem a ordem jurídica pode ser jurídica pode ser percebida como percebida como
um problema para um problema para a construção do a construção do
paíspaís
Necessidade de resolver problemas sociais concretosproblemas sociais concretosNecessidade de resolver problemas sociais concretosproblemas sociais concretos
1º Ciclo de Debates – ano 2009
Limites da autonomia e do controle da Limites da autonomia e do controle da administração públicaadministração pública..
(1) Relação entre autonomia e controle(1) Relação entre autonomia e controle(a) Redefinição dos espaços próprios para o uso do poder
discricionário do Administrador Público
(b) Reflexão sobre formas de controle mais adequadas a cada
tipo de atividade e função pública:
controle burocrático,
controle de resultados e c
controle social
Temas:Temas:
(2) Espaço da dimensão técnica e da dimensão política
(2) Espaço da dimensão técnica e da dimensão política
Limites da autonomia e do controle da administração pública.
Valorização dos espaços de participação política do cidadão
Implantação de mecanismos que viabilizem a gestão pública democrática
Judicialização: ação normativa dos Judiciário e dos órgãos de controle externo
Valorização dos espaços de participação política do cidadão
Implantação de mecanismos que viabilizem a gestão pública democrática
Judicialização: ação normativa dos Judiciário e dos órgãos de controle externo
(3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos
da administração pública
(3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos
da administração pública
Limites da autonomia e do controle da administração pública.
cacofonia ou pluralismo? A necessidade de ordenamento deve cercear a
pluralidade ou organizá-la?
cacofonia ou pluralismo? A necessidade de ordenamento deve cercear a
pluralidade ou organizá-la?
Atual tendência de multiplicidade de formas jurídicas e gerenciais de atuação do Estado e
de unificação de regimes em direção a um único e universal regime de atuação, para todas as áreas e
situações
Atual tendência de multiplicidade de formas jurídicas e gerenciais de atuação do Estado e
de unificação de regimes em direção a um único e universal regime de atuação, para todas as áreas e
situações
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Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos
Ação direta do Estado, por meio de órgãos e
entidades públicos
Relação interna entre órgãos e entidades hierárquica ou de tutela/supervisão
Relações de colaboração ou cooperação:
por meio de instrumentos de fomento e parceria: contratos de
gestão, termos de parceria e convênios
Relações contratuais:
por meio de concessão, permissão ou contrato (obras,
serviços, compras e alienações)
Formas de exercício da função executiva do Estado
Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos
Ação complementar ao Estado: atividades e serviços de atividades e serviços de interesse publicointeresse publico voltados
para a área social
Ação indireta do Estado, para manter a Ordem Econômica
parceriasparceriasparceriasparcerias
contrataçõescontratações
Ação direta do Estado: atividades e serviços atividades e serviços
públicospúblicos voltados para a área social
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Ação direta do Estado: atividades e serviços
públicos de intervenção na área econômica
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Atividades e serviços privativos de Estado
À luz da Constituição FederalÀ luz da Constituição Federal
Exigem o Poder de Estado ou Poder de Polícia
Atividades que limitam ou disciplinam direito, interesse ou liberdade, regulam a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público (art. 78 da Lei 5.172/1966 –CTN)
Regime jurídico administrativo
Para limitar o uso do poder de estado e pelos agentes públicosEm defesa dos cidadãos e dos interesses públicos
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o autorização constitucional autorização constitucional expressa para a ação expressa para a ação concomitante ou complementarconcomitante ou complementar da iniciativa privada, conforme da iniciativa privada, conforme disciplinam os artigos 197, 199, disciplinam os artigos 197, 199, 202 , 209 e 227, §1º, dos 202 , 209 e 227, §1º, dos capítulos II, III e VII da Ordem capítulos II, III e VII da Ordem SocialSocial
Nessas áreas o Estado tem exclusividade Nessas áreas o Estado tem exclusividade apenas em relação apenas em relação às atividades que às atividades que
requeiram o uso do poder de políciarequeiram o uso do poder de polícia
Regime Administrativo mais Regime Administrativo mais flexívelflexível
Atividades e serviços não privativos de Estado
Atividades privativas de Estado
Atividades não privativas de Estado==
Concepção das políticas públicas, Direção, regulamentação/regulação, fiscalização/controle, coordenação
Importância do ato administrativo
Resultados e riscos sistêmicos
(+) controle da conformidade do ato administrativo em relação aos requisitos públicos (definidos no Direito Público) – Regime administrativo imposto pela lei
(-) controle de resultados, de médio e longo prazo, nem sempre mensurável
Atividades e prestação de serviços sociais ou voltados para o mercado.
Importância dos resultados alcançados(Atributos estatais definem a forma como as atividades ou serviços devem ser desempenhadas/prestadas) Ex: universalidade, gratuidade, laicidade
Resultados e riscos localizados, individuais
(+) controle dos resultados no atendimento às demandas
(-) controle do ato administrativo – Regime administrativo mais flexível, aberto à contratualização de resultados
Regimes : ambos públicos, mas com controles ====
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Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal
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i ca Formas de relacionamento do
Estado com entidades do setor social
para a realização de atividades e serviços de interesse público
Art. 175 da Constituição Federal
Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de
licitação, a prestação de serviços públicos
“Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família ...”
“Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais ...”
“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos ...” …”
“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas ...”
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Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos
Governança pública Governança privada+ +Patrimônio exclusivamente público Patrimônio exclusivamente privado
Recursos privados Recursos diretos do Orçamento Público
Normas de Direito Público - Regime Administrativo
Normas de Direito Civil - Regime Privado
Poder Estatal Iniciativa privada
Atividade privativa Estado Atividade de interesse público
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Administração Indireta
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Insegurança jurídica nas relações internas da administração pública e
nas suas relações de fomento e parceria
Quadro de paralisia
versus
Inconstitucionalidades e ilegalidades
Comissão de JuristasComissão de Juristas Instituída pela Portaria MP nº 426, de seis de dezembro de 2007
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
Proposta de Lei Orgânica Proposta de Lei Orgânica para a Administração para a Administração Pública e Entes de Pública e Entes de ColaboraçãoColaboração
a) um balanço das limitações, limitações, contradições, fragilidades e contradições, fragilidades e potencialidadespotencialidades dos formatos jurídicos da administração pública e de e de parceria com a sociedade civil
b) proposições para uma proposições para uma nova nova estruturação da administração estruturação da administração públicapública, mais orgânicaorgânica e sintonizada com e sintonizada com o texto constitucional deo texto constitucional de 1988 - paradigmas paradigmas da gestão por resultados, descentralização e da gestão por resultados, descentralização e participação socialparticipação social, nele presentes
Objetivo é obter, sob o olhar jurídico qualificado,
Insumo
Composição da Comissão de Juristas :
ALMIRO DO COUTO E SILVA
CARLOS ARI SUNDFELD
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO
MARIA COELI SIMÕES PIRES
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
PAULO EDUARDO GARRIDO MODESTO
SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA
O documento final apresentado pela Comissão de Juristas é autoral, elaborado com total autonomia científica, sem quaisquer interferências do Governo Federal e, portanto, não reflete posicionamentos do Ministério.
“Houve ampla liberdade de avaliação da matéria, não tendo ocorrido sujeição a diretrizes impostas pelo poder público ou interferência de qualquer outra origem.”
Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade
Debate junto à AcademiaDebate junto à AcademiaDebate junto à AcademiaDebate junto à Academia
Visão das instituições jurídicas e de Visão das instituições jurídicas e de controle estatais: controle estatais: Debate com profissionais do direito público – Debate com profissionais do direito público – AGU,CGU, TCUAGU,CGU, TCU
Visão das instituições jurídicas e de Visão das instituições jurídicas e de controle estatais: controle estatais: Debate com profissionais do direito público – Debate com profissionais do direito público – AGU,CGU, TCUAGU,CGU, TCU
Proposta jurídica: Proposta jurídica: visão de doutrinadoresvisão de doutrinadores
Proposta jurídica: Proposta jurídica: visão de doutrinadoresvisão de doutrinadores
Debate com gestores: Debate com gestores: Incorporação da visão da gestão pública:Incorporação da visão da gestão pública:Debate com gestores: Debate com gestores: Incorporação da visão da gestão pública:Incorporação da visão da gestão pública:
Descentralização. Visão federativa. Especificidades da gestão estadual e municipal: soluções diferenciadasParceria com sociedade. Redes.Incorporação de novos modelos que surgiram dos estados. Sistemas SUS, SUAS e educação Regimes diferenciados em função da finalidade e da área de atuação estatal, etc.
Descentralização. Visão federativa. Especificidades da gestão estadual e municipal: soluções diferenciadasParceria com sociedade. Redes.Incorporação de novos modelos que surgiram dos estados. Sistemas SUS, SUAS e educação Regimes diferenciados em função da finalidade e da área de atuação estatal, etc.
Titulo I: disposição preliminar: Define objetoobjeto e alcance nacionalalcance nacional da lei
Lei ordinária - Lei ordinária - Estrutura dividida em 5 TítulosEstrutura dividida em 5 Títulos::
Titulo II: trata das entidades estataisAutarquias, fundações, empresas, subsidiárias
Contrato de autonomia
controle social
Titulo III: trata das entidades paraestatais
Titulo IV: trata das entidades de colaboração (contrato de colaboração)
Titulo II: disposições finais
Titulo II: trata das entidades estatais
2)2) Conceitua autarquiaPessoa jurídica de direito público, criada por lei específica. para prestar serviço público ou exercer outra atividade administrativa que implique poderes próprios do Estado
3) Estabelece o estatuto das fundações estatais:
a) personalidade de direito privado mas diferencia fundação estatal de
fundação civil: desvincula a fundação estatal das normas da legislação
civil e processual civil relativas a fundações (art. 19, §8 º)
b) Reconhece a fundação como um instituto público para exercício de uma
competências públicas e não como um patrimônio personalizado: criação
independe de dotação inicial de bens
1)1) Define entidades de direito público (poder de estado) e privado
4) Amplia conceito de “subsidiária”
5) Regulamenta o contrato de autonomia
6) Controle social
Algumas das questões não abordadas:Algumas das questões não abordadas:
participação do Poder Público nos órgãos decisórios participação do Poder Público nos órgãos decisórios
de entidades civis sem fins lucrativosde entidades civis sem fins lucrativos instituição de entidade civil sem fins lucrativos em instituição de entidade civil sem fins lucrativos em
conjunto com o particularconjunto com o particular estatuto das figuras interfederativas – consórcios, estatuto das figuras interfederativas – consórcios,
fundações e empresasfundações e empresas supervisão e controle das figuras interfederativassupervisão e controle das figuras interfederativas Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de
implantação de políticas públicasimplantação de políticas públicas empresa de propósito específicoempresa de propósito específico supervisão das subsidiáriassupervisão das subsidiárias consórcios públicos consórcios públicos Controle social: participação da sociedade nos Controle social: participação da sociedade nos
sistemas de governança dos órgãos e entidadessistemas de governança dos órgãos e entidades
O texto está aberto
às críticas e sugestões
A Secretaria de Gestão
convida a todos para o
debate
Participe!Participe!www.planejamento.gov.br
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MUITO [email protected]
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