szakdolgozatmidra.uni-miskolc.hu/document/20092/14180.pdfmiskolci egyetem Állam-és jogtudományi...
TRANSCRIPT
Miskolci Egyetem
Állam-és Jogtudományi Kar
Alkotmányjogi Tanszék
SZAKDOLGOZAT
A helyi önkormányzatok szervezete
Név: Gácsi Veronika Konzulens: Dr. Pap Gábor
Igazgatásszervező egyetemi adjunktus
Nappali tagozat
Miskolc
2015
University of Miskolc
Faculty of law
Department of Constitutional Law
FINAL THESIS
The organisation of the local government
Name: Gácsi Veronika Tutor: Dr. Pap Gábor
BA in Public Administration Management senior lecturer
Full-time Course
Miskolc
2015
3
Tartalomjegyzék Bevezetés ......................................................................................................................4
1. Önkormányzati rendszer Magyarországon 1871 és 1950 között ........................5
2. A tanácsrendszer ..................................................................................................7
3. Helyi Önkormányzatok Európai Chartája..........................................................9
3.2. Magyarország csatlakozása a Chartához ........................................................ 11
4. A rendszerváltástól 2011-ig ................................................................................ 12
4.1. A helyi önkormányzáshoz való jog ................................................................ 13
4.2. A helyi önkormányzás tartalma ..................................................................... 14
4.3. A helyi önkormányzatok szervei az Ötv.-ben ................................................. 15
4.4. Nem az önkormányzat szerveként nevesített résztvevői az önkormányzásnak 16
5. A hatályos önkormányzati rendszer szabályozásának előzményei................... 17
5.1. Az önkormányzati szabályozás módosításának okai ...................................... 17
6. A helyi önkormányzás általános szabályi az Mötv.-ben ................................... 20
7. A helyi önkormányzatok szervei az Mötv.-ben ................................................. 26
7.1. A képviselő-testület ....................................................................................... 26
7.2. A képviselő-testület bizottságai ..................................................................... 30
7.2.1. A bizottság összetétele ........................................................................... 31
7.2.2. A bizottság feladat- és hatásköre ............................................................ 31
7.3. Településrészi önkormányzat ........................................................................ 33
7.4. A polgármester .............................................................................................. 35
7.4.1. Díjazás, költségtérítés ............................................................................. 38
7.4.2. A tisztség megszűnése ............................................................................ 39
7.5. A jegyző ........................................................................................................ 42
7.5.1. A jegyző és az aljegyző munkajogi viszonyának jellege ......................... 44
7.6. Az önkormányzatok hivatala ......................................................................... 48
7.6.1. A közös önkormányzati hivatalra vonatkozó szabályok .......................... 50
7.7. A társulás ...................................................................................................... 54
Összegzés ................................................................................................................... 57
Felhasznált irodalom ................................................................................................. 59
Felhasznált jogszabályok........................................................................................... 60
4
Bevezetés
A modern polgári önkormányzati rendszer kialakítására a kiegyezést követően indult
törekvés Magyarországon. Az 1870-es évtől kezdődően napjainkig eltelt időszakban
bemutatom azt, hogy az állam milyen mértékben biztosította a helyi önkormányzáshoz
való jog gyakorlását. Annak fejlődését a szóban forgó 145 év alatt. Dolgozatom
címéhez hűen törekedtem az önkormányzatok szervezetére fókuszálni.
A téma vizsgálatát az egyes korszakok helyi önkormányzásról szóló
törvényeinek bemutatása, valamint az ezekkel kapcsolatban született szakirodalom
áttekintésével végeztem.
A dolgozat első felében ismertetem a történelmi előzményeket. Az 1871 és 1950
között fennálló vármegye rendszerben helyi szinten kialakított autonómiát. Ezt
követően a rendszerváltásig fennálló tanácsrendszert, amely az önállóság teljes
hiányából adódóan törésnek tekinthető az önkormányzati rendszer fejlődésében. Ezután
a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának és a csatlakozás feltételrendszerének
áttekintésére kerül sor.
Ennél bővebben szólok a rendszerváltást követő időszakról, hiszen az
önkormányzás mai alapjait az 1990-es évek elején fektették le. A hatályos törvény
bemutatására, mint témám fő részére a szakdolgozat második felében kerül sor. Ennek
kapcsán részletesen elemzem a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi
CLXXXIX. törvényt, különös tekintettel annak szervezetéről szóló fejezetére.
Párhuzamot vonok közte és elődje a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.
törvény között, rávilágítva a változásokra. Ezenkívül szót ejtek az egyes szervezeti
elemek átalakításaiban megnyilvánuló, költséghatékonysági érdekeken nyugvó
autonómiacsorbításról is.
5
1. Önkormányzati rendszer Magyarországon 1871 és 1950
között
Az európai értelemben vett modern, polgári önkormányzati rendszer kialakulásáról, a
kiegyezést követően beszélhetünk. Ehhez mintaként a porosz rendszer szolgált.1
A köztörvényhatóságok rendezéséről szólt az 1870. évi XLII. törvény az egész
korszakra kiterjedően meghatározta az önkormányzatok jogállását.2 Rendelkezett a
vármegyékről, illetve a törvényhatósági jogú városokról. Később az 1886. évi XXI.
törvény rendelkezett róluk. A községek, illetve a rendezett tanácsú városok jogállásáról,
a községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvény, majd később a községekről
szóló 1886. évi XXII. törvény rendelkezett.
A vármegyék és a nagyobb városok rendelkeztek törvényhatósági joggal. A
törvényhatósági bizottság volt a testületi szerv a törvényhatóságban. Ennek megbízatása
határozott időre szólt. 1871-től tagjait csak részben választották. Másik részük az
államnak legtöbb adót fizetők listájára felvett személyek közül került ki. Ezt a rendszert
nevezzük virilizmusnak. 1944-ig a testület fele a vagyoni cenzus alapján, választás
nélkül jutott tagsági joghoz. A vármegyei igazgatás élén az alispán állt. A
törvényhatóságok három szerepkörrel rendelkeztek. Az első az önkormányzati feladatok
ellátása, ami a helyi ügyek elintézésének jogát jelentette. A második az állami
feladatkörbe tartozó funkciók ellátása, rövidebben az államigazgatás közvetítése.
Harmadik a politikai hatáskör, mely jogot adott arra, hogy a törvényhatóság közérdekű
és országos ügyekben véleményt nyilváníthatott. Arról más törvényhatóságokkal és a
Kormánnyal konzultálhatott, valamint az Országgyűlés bármely házához
felterjeszthette.
A községi és a rendezett tanácsú városi önkormányzatok testületi szerve a
képviselő-testület volt. A képviselők köre a törvényhatósági bizottságnál áttekintett
eljáráshoz hasonlóan alakult.3
1 Fogarasi József: A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp., 2010. 53. o. 2 Bekényi József: Nagy önkormányzati kézikönyv. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Bp.,
2014. 21. o. 3 Fogarasi: i. m. 5354.o.
6
A 1871. évi XVIII. tv. 34. §-ában ezt olvashatjuk: „A képviselőtestület felerészben
a választó közönség választottaiból, hason felerészben pedig a legtöbb egyenes
államadót fizető községi lakos vagy birtokos nagykorú honpolgárokból áll.”
Községben a képviselő-testület községi bírót, városban polgármestert választott.
Az igazgatási szervezet élén a jegyző állt. A városok vármegyei hatóság alatt álltak, a
községek a járási igazgatás keretébe tartoztak. Az 1886. évi törvények csökkentették a
községek testületi szerveinek autonómiáját. A tényleges vezető egyre inkább a községi
jegyző lett.
Végül 1945 után, a tanácsrendszer kiépítése előtti időben került sok a magyar
polgári önkormányzati rendszer felszámolására.4
4 Fogarasi: i. m. 5455.o.
7
2. A tanácsrendszer
Az elvesztett háború után bekövetkezett a korábbi hatalmi rendszer, így ezzel együtt a
helyi közigazgatás, teljes mértékű átalakítása. A nemzeti bizottságok vették át a hatalom
helyi gyakorlását. Ezek fontos szerepet töltöttek be a helyi igazgatási teendők
ellátásában. Az erősödő kommunista párt kezdetben a demokratikus alapon nyugvó
valódi önkormányzatiság mellett tette le a voksát. Később, különösen 1948 után az a
nézet került előtérbe, hogy a meglevő kereteket olyan, új tartalommal kell kitölteni,
hogy azok a párt hatalmának, az egypártrendszeren alapuló államszervezet szilárd
bázisát jelentsék. A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX.
törvény, egyben hazánk első írott alkotmánya, számolta fel a megelőző korszak polgári
államában kialakult közigazgatási rendszert. Valamint lefektette a tanácsi szervezet
kialakításának jogalapját.5
Az első tanácstörvény, az 1950.évi. I. törvény a helyi tanácsokról. Ez az
önkormányzati jellegű igazgatás helyett szovjet mintára bevezetett tanácsokat hozott
létre, melyeket az egységes és központosított államhatalom helyi szerveiként határozott
meg. Minden közigazgatási egységben választott tanács működött.6 Ez az említett
törvényben így szerepel: „A helyi tanácsok a dolgozó nép köréből a széleskörű
demokrácia alapelvei szerint választott és a demokratikus centralizmus elveinek
megfelelően egymás alá és fölé rendelt szervek, amelyek működési területükön a
dolgozó nép egységes államhatalmát képviselik, biztosítják a tervszerűséget az állami
élet minden vonatkozásában, ellátják a gazdasági, társadalmi és kulturális vezetés
feladatait, valamint általában az államigazgatás helyi tennivalóit. (…) Helyi tanácsot
kell alakítani minden megyében, minden járásban, minden városban, valamint a
minisztertanács által meghatározott városi kerületben és rendszerint minden olyan
községben, amelynek lakossága az ötszáz főt eléri.” [1950. évi I. tv. 1.§; 3.§ (3)] Bár
tömegszervezeti jellegét kimondták a tanácsoknak, az valótlan volt. Ténylegesen csupán
helyi szintű végrehajtói voltam az államigazgatási feladatoknak. Gazdasági önállósággal
sem rendelkeztek. Felsőbb szervek által meghatározott keretek között végezték
tevékenységüket, nem csak a törvények, de minden más jogszabálynak is alárendelve,
valamint megfelelve a tanácsok közötti hierarchiában elfoglalt helyüknek. A helyi
5 Bekényi: i. m. 30. o. 6 Fogarasi: i. m. 55. o.
8
tanácsok végrehajtó és intézkedő szervei a végrehajtó bizottságok voltak. Tagjait a
tanács választotta a sajátjai közül. Ezek kettős alárendeltségben működtek: felelősek
voltak a helyi tanácsoknak és a felsőbb tanácsok végrehajtó bizottságainak.
A második tanácstörvénnyel, ami az 1954. évi X. törvény a tanácsokról,
valamint az alkotmány módosítása folytán nyertek némi önállóságot a tanácsok. Ettől az
évtől a Népköztársaság Elnöki Tanácsa látta el a központi irányítást a helyi tanácsok
fölött.7 Javult a törvény kapcsán a tanácsok feladat- és hatásköri szabályozása. Változást
hozott az egyes szervek elhatárolásában is. „A tanácstestület mint államhatalmi szerv,
végrehajtó bizottság mint általános hatáskörű államigazgatási szerv és a szakigazgatási
szervek mint kettős alárendeltségű szervek működtek.”8
A 1971. évi I. törvény a harmadik tanácstörvény, ennek létrejötte is
megkövetelte az alkotmánymódosítást. Jelentős különbség a korábbi kettőhöz képest,
hogy nem az államhatalom helyi szerveként szerepelnek, hanem ebben már elismerésre
került a tanácsok önkormányzati jellege is.9 Az említett törvény 2. §-ának (1) és (2)
bekezdései szerint: „A tanács és szervei (továbbiakban együtt: tanácsok) a nép hatalmát
megvalósító szocialista államnak, a demokratikus centralizmus alapján működő
népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szervei. A tanács szervei: a végrehajtó
bizottság, a bizottságok, a szakigazgatási szervek; járásban a járási hivatal, megyei
városban a kerületi hivatal.” Az itt megjelent önkormányzati fogalom még nem a mai
értelemben használja ezt a kifejezést, hiszen a demokratikus centralizmus alapján
szerveződnek a helyi szervek továbbra is, de itt is folytatódott a demokratikus
törekvések erősödése. Példázza ezt, hogy a különböző szintű tanácsok feladat- és
hatásköreit törvénybe foglalták, megszűnt a hierarchia az egyes szintek között, valamint
kimondták, hogy a tanácsra milyen szintű jogszabály róhat feladatkört. Ekkor került
bevezetésre a törvényességi felügyeleti jogkör is. Kiesett a járási tanácsi szint, helyét a
járási hivatal vette át, amely a megyei tanács végrehajtó bizottságának egységes, önálló
hatáskörű szerve volt.10
Mindettől függetlenül a tanácsok az államigazgatási szervezet
részeként működtek a helyi önkormányzatok 1990-ben történő kiépítéséig.11
7 Fogarasi: i. m. 55–56. o. 8 Bekényi: i. m. 31. o. 9 Fogarasi: i. m. 56. o. 10 Bekényi: i. m. 33. o. 11 Fogarasi: i. m. 56. o.
9
3. Helyi Önkormányzatok Európai Chartája
Az Európa Tanács által 1985. október 15-én, Stasbourgban kelt Helyi Önkormányzatok
Európai Chartája (továbbiakban: Charta) a helyi önkormányzás területén
alapdokumentumnak tekinthető. Összefoglalja azokat a közös értékeket, amelyek
Európa demokratikus helyi autonómiáinak önkormányzó működésében rejlenek12
Tehát
egy keretszabályozásról, minimális követelmény rendszerről beszélhetünk, amelynek
megfelelően kell, hogy kiépítésre kerüljenek az aláíró államok önkormányzati
rendszerei. A Charta nem egy bizonyos helyi önkormányzati modell kialakítását
támogatja. Meg sem tehetné, hiszen az európai államok önkormányzati rendszerei
nagyon változatosak.13
A Charta preambulumában megjelöli a létrehozás elveit és
céljait. Ez a tagjai közötti szorosabb egység létrehozása, a közös örökségüket képező
eszmék és elvek védelmének és megvalósításának érdekében. Ennek egyik eszköze: a
közigazgatás terén történő megállapodás. A Charta létrehozása a következő elvek
mentén zajlott: a helyi önkormányzatok minden demokratikus rendszer egyik
alapintézményét képezik. Az állampolgárok közügyekben való részvételének joga,
egyike az Európa Tanács valamennyi tagállama által elfogadott demokratikus elveknek.
E jog, legközvetlenebbül helyi szinten gyakorolható. Csak tényleges feladatkörrel bíró
helyi önkormányzatok biztosíthatnak egyszerre hatékony és az állampolgárokhoz
közelálló igazgatást. A helyi önkormányzás védelme és megerősítése a különböző
európai országokban fontos hozzájárulás a demokráciának és a hatalom
decentralizálásának elvein alapuló Európa kialakításához. Mindez feltételezi olyan helyi
önkormányzatok létezését, amelyeknek részét képezik a demokratikusan létrehozott
döntéshozó szervek, és amelyek feladatainak és e feladatok gyakorlása módjának és
eszközeinek, valamint mindezek megvalósításához szükséges forrásoknak a
tekintetében széles körű autonómiával rendelkeznek.14
12 Bekényi József: A Helyi önkormányzatok Európai Chartája. Ön- Kor- Kép. 1998/9. sz. 13–20. o. 13 Fogarasi: i. m. 4047. o. 14 1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én,
Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről
10
3.1. A Charta szerkezetéről, a csatlakozás feltételeiről
A Charta, a már ismertetett Preambulummal kezdődik. Az I. Része tartalmazza az
érdemi rendelkezéseket, a 2.-tól a 12. Cikkig. Ezek a következők: a helyi önkormányzás
elvét a belső jogalkotásban, és amennyire lehetséges, az Alkotmányban is el kell
ismerni. A 3. Cikk tartalmazza a helyi önkormányzás fogalmát, amely: A helyi
önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy -
jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben
szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. E jogot olyan tanácsok vagy
testületek gyakorolják, amelyeknek tagjait egyenlő, közvetlen és általános
választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják, és amelyek nekik felelős
végrehajtó szervekkel is rendelkezhetnek. E rendelkezés semmilyen módon nem érinti
az állampolgári gyűléseknek, a népszavazásnak vagy a közvetlen állampolgári részvétel
egyéb formájának igénybe vételét ott, ahol azt jogszabály megengedi. A cikkek a
továbbiakban tartalmazzák még, a helyi önkormányzás terjedelmét, a helyi
önkormányzat határainak védelmét, a helyi önkormányzatok feladatainak megfelelő
igazgatási szervezetek és a források megteremtését, a helyi feladatok gyakorlásának
feltételeit, a helyi önkormányzatok tevékenységének állami felügyeletét, a helyi
önkormányzatok pénzügyi forrásai biztosításának követelményeit, a helyi
önkormányzatok egyesülési jogát, illetve a helyi önkormányzás jogi védelmét. A II.
Rész a vegyes rendelkezéseket tartalmazza, a III. a záró rendelkezéseket.
A csatlakozás feltétele, hogy a szerződő felek a Charta első részéből legalább 20
szakaszt magukra nézve kötelezőnek ismerjenek el, amelyek közül tízet a Charta 12.
Cikkében felsoroltak közül kell kiválasztani. [1997. évi XV. tv.]
11
3.2. Magyarország csatlakozása a Chartához
A rendszerváltás után hazánk az első volt a kelet-európai államok közül, aki
csatlakozott az Európa Tanácshoz. Így lehetősége nyílt részt venni olyan
egyezményekben, amelyeknél kötelező feltétel a tagállamiság. Bár a Magyar
Köztársaság 1992. április 6-án írta alá a Chartát és a 16/1993. (III. 26.) OGY
határozattal erősítette meg, a rendszerváltás után létrehozott önkormányzati rendszer
már a demokratikus európai értékeknek megfelelően került kialakításra.
Itt kerítek sort a Charta 13. Cikkének ismertetésére, ugyanis A Magyar
Köztársaságnak élnie kellett vele. Az említett cikk tartalmazza, hogy bármely szerződő
fél a megerősítő, elfogadó vagy jóváhagyó okirat letétbe helyezésekor megjelölheti azon
helyi és területi szervek kategóriáit, amelyekre ezt a Chartát alkalmazni kívánja, illetve
amelyeket kivon a Charta hatálya alól, tehát fenntartást tehet. Mivel Magyarország
ekkor még csak részben tudta biztosítani a Charta 3. Cikk 2. pontjában foglalt azon
követelményt, amely szerint a helyi önkormányzati testület tagjait egyenlő, közvetlen és
általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják. Erre
vonatkozóan azonban a magyar jogforrások eltérő rendelkezéseket tartalmaztak. A
fővárosi közgyűlésbe a kerületi képviselő-testületek mindegyike egy képviselőt választ.
A képviselő-testület további 66 tagját a fővárosi választópolgárok listán közvetlenül
választják. A megyei közgyűlés tagjait a települési önkormányzat képviselő-testületének
tagjai által megválasztott küldöttek választják. Így került megerősítésre a köztársasági
elnök által első ízben a Charta és került letétbe helyezésre a megerősítésről szóló okirat
az Európa Tanács Főtitkáránál. Ezután 3 hónappal lépett hatályba a 15. Cikk 3. pontja
szerint. Magyarországon 1994. július 1. napjától kell alkalmazni. Az Országgyűlés
módosítással élt az 1990. évi LXIV. törvényt a helyi önkormányzati képviselők és a
polgármesterek választásáról, így már sor kerülhetett a Charta hatálya alá vonására a
fővárosi és a megyei közgyűlésnél is. Az országgyűlés a Chartát az 1997. évi XV.
törvénnyel hirdette ki.15
15 Fogarasi: i. m. 5658. o.
12
4. A rendszerváltástól 2011-ig
A rendszerváltás után létrehozott önkormányzati rendszer már a demokratikus európai
értékeknek megfelelően került kialakításra.
1990 tavaszán, egészen pontosan március 25-én, majd második fordulóban,
április 8-án megtartott első demokratikus választások nyomán alakult meg az
Országgyűlés. Ami úgy határozott, hogy nem fogad el új Alkotmányt. Ehelyett az 1949.
évi XX. törvény (továbbiakban: Alkotmány) teljes körű módosítása mellett döntöttek.
Ez több szakaszban valósult meg. A helyi önkormányzatok szempontjából az 1990. évi
LXIII. törvény bír a legnagyobb jelentőséggel. Ebben került ugyanis kimondásra, hogy
a módosított Alkotmány IX. fejezete a Helyi önkormányzatok címet viseli és tartalma
hivatott szabályozni az új demokratikus jogállam keretei között megvalósítandó helyi
önkormányzati rendszer kiépítésének vonalait, az önkormányzatok alapjogait, helyüket
az államszervezetben és a helyi közhatalom gyakorlásának elveit. Az új Alkotmány
ekként rögzítette a helyi önkormányzás fogalmát 42. §-ában: „A helyi önkormányzás a
választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a
helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” Ezek a rendelkezések a
helyi önkormányzati képviselő- testületek tagjai 1990. évi választásának napján léptek
hatályba.
Később Lőrinc Lajos így foglalta össze az időszak eseményeit: „1989-90-ben a
jogszerűségi elemek visszakerültek a magyar közigazgatásba, amely modellválasztási
kényszer elé került.” Ezúttal viszont ismét szabadon és önként választhattunk a
megoldási lehetőségek közül.16
A rendszerváltásnak fontos eleme volt a demokratikus önkormányzati rendszer
kialakítása. A szocializmus államszervezetének lebontása után, mely hatalmi
koncentrációra épült, elsődleges volt egy decentralizált, demokratikus működés,
autonómia és az ezeket védő garanciák az önkormányzati törvény megalkotásakor. A
másik meghatározói a folyamatnak pedig, a Helyi Önkormányzatok Európai
Chartájának követelményei voltak.
Ilyen körülmények között született meg, az Országgyűlés által nagy többséggel
elfogadott jogforrás, az 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról.
16 Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp., 2007. 38.
o.
13
(továbbiakban: Ötv.) A minősített többséget, azaz kétharmados szavazattöbbséget
igénylő jogszabály elfogadásához a parlamenti képviselők 98%-a járult hozzá voksával.
A támogatottság mértéke is jelezte, hogy a parlamenti pártok a rendszerváltozás
részeként egyetértettek abban, hogy a tanácsrendszert fel kell váltani a kor
követelményeinek megfelelő önkormányzati rendszerrel. A helyi közügyek intézését
vissza kell adni a választópolgárok közösségének.17
Verebélyi Imre így kommentálta az
eseményt: „A rendszerváltoztatás egyik alapvető jelentőségű törvénye a helyi
önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, hatályon kívül helyezte a
Tanácstörvényt, új típusú: demokratikus és decentralizált helyi önkormányzati rendszer
alapjait fektette le.”18
A törvény 1990. szeptember 30-án lépett hatályba, az első önkormányzati
képviselő-testületi választás napján. Ezzel a Magyar Köztársaságban a tanácsrendszert
felváltotta a helyi önkormányzati rendszer. Rövid idő alatt, magyar vonatkozásban
legutóbb a tanácsrendszer előtti időkből, valamint külföldi mintákból táplálkozó
rendszer került kiépítésre.
4.1. A helyi önkormányzáshoz való jog
Az Alkotmánybíróság több határozatában is kimondta, hogy a helyi
önkormányzáshoz való jog alapjogi természetű, így az alapvető jogokkal megegyező
védelemben kell részesülnie. Valamint kifejtette, hogy habár az Alkotmány nem az
alapvető jogok között szabályozza, tartalmánál fogva, mégis az. A helyi önkormányzás
joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. Ebből következően csak törvényben
szabályozható. A helyi önkormányzáshoz való jog alanyaiként a község, a város, a
főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közössége került
megnevezésre. Ez jól tükrözi azt, hogy a szabályozással teljes mértékben szakítani
akartak az előző berendezkedéssel. A törvényben kimondták, hogy a választópolgárok
közösségét, mint kollektív jogalanyt illeti a helyi önkormányzáshoz való jog. Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a népszuverenitásból vezethető le. Ez
területhez kötött alkotmányos jogot jelent.19
17 Bekényi: 35. o. és 55. o. 18 Verebélyi Imre: Az önkormányzati rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó,
Bp., 1999. 13. o. 19 Fogarasi: i. m. 5860. o.
14
4.2. A helyi önkormányzás tartalma
Az Alkotmány 42. §-a és az Önkormányzati törvény Preambuluma is megadták a helyi
önkormányzás fogalmát. Ennek három alapeleme, a helyi önállóság, a demokratikusan
választott és működő helyi szervezet, valamint a helyi érdekű közügyek széles körét
felölelő feladat- és hatáskör és az ehhez kapcsolódó átfogó felelősség voltak. 1) A helyi
önállóság az állam és a helyi önkormányzatok viszonyában értékelhető. Akkor valósul
meg az önállóság, ha a helyi önkormányzatok megkapják a helyi közügyek intézéséhez
a feladat- és hatáskört, hogy a helyi érdekek juthassanak érvényre a helyi sajátosságok
és igények ismeretében meghozott döntések nyomán. Magyari Zoltán ezt a
következőképpen fogalmazta meg: „Vannak kérdések, melyeknek az intézésében a
centrális hatalom az önkormányzati szervekkel sosem fog tudni versenyezni.”20
2) A
helyi demokrácia a közhatalom néptől való eredetét jelenti, a népfelség elvét, a
népszuverenitást. „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a
népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül
gyakorolja.”[Alkotmány 2. § (2)] Ez három részre bontható. Egyrészt a képviselő-
testület demokratikus úton, tehát általános és egyenlő választójog alapján, szabad és
titkos szavazással kerüljenek megválasztásra. Másrészt, a képviselő- testület ne
elsődlegesen, hanem kizárólagosan legyen a helyi önkormányzati feladat- és hatáskör
címzettje. Harmadrészt a helyi demokráciához tartozik az is, ahogy vagy amilyen
mértékben a közvetlen választópolgári részvételt biztosító intézmények működtek.
Ennek fórumai voltak a helyi népszavazás, a népi kezdeményezés és a lakossági
fórumok. 3) A helyi közügyek átfogó felelősséggel való intézése.21
Mint már szó esett róla, a helyi önkormányzatok térbeli elhelyezkedését,
működési szintjeit Magyarország területi tagozódása adja meg. Az Ötv. szerint
községben, városban, fővárosban és megyében működhet helyi önkormányzat. Az
Alkotmány szerint meg kell különböztetni települési és területi szintet. Ez utóbbi alatt a
megyei önkormányzatok értendőek. Települések pedig a községek és a városok.
Település és terület egymás közötti viszonyáról elmondhatóvá vált az új törvény óta,
hogy a települési és a területi szint között nincs hierarchia, valamint az is, hogy a
települési önkormányzatok jogi helyzete azonos. Mint tudjuk azonban ez nem mindig
volt így. A kiegyezést követően a tanyák és falusi települések voltak a kis és
20 Fogarasi: i. m. 6162. o. 21 Fogarasi: i. m. 6065. o.
15
nagyközségek, a városi települések pedig rendezett tanácsú városok és a
törvényhatósági városok. Ezek szervezetében és feladat- és hatáskörében is
megmutatkoztak jogállásbeli különbségek. A tanácsrendszer két települési kategóriája a
község és a város. Számukra eltérő működési és fejlesztési feltételeket biztosítottak.22
4.3. A helyi önkormányzatok szervei az Ötv.-ben
„Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-
testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli. Az önkormányzati
feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület
bizottságai, a képviselő-testület hivatala látják el. A képviselő-testület egyes hatásköreit
a polgármesterre, a bizottságaira ruházhatja.”[Ötv. 9. §]
A képviselő-testület mint az Ötv. 9. §-ából is látszott, nem jogi személy. A
választópolgárok helyi közössége által közvetlenül választott testület, mely közvetve
juttatja érvényre a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való jogát. A testületet
illetik meg az önkormányzati alapjogok és elsődlegesen a képviselő-testület a címzettje
az önkormányzati feladat- és hatásköröknek is. Elnevezése megyei jogú városban,
fővárosban és megyében, közgyűlés.
Az Ötv. szerint a polgármester a képviselő-testület elnöke és tagja. Közvetlen
választás útján nyeri el megbízatását. Fölötte a munkáltatói jogokat a képviselő-testület
gyakorolja. A megyei közgyűlés elnökét titkos szavazással a közgyűlés saját soraiból
választja.
A bizottság létrehozása az Alkotmány 44/B § szerinti lehetőség. A helyi
önkormányzat szabadon dönthet bizottsági szervezetéről. Az Ötv. 22. § szerint
kötelezően megalakítandó bizottságok: „A képviselő-testület a kétezernél több lakosú
településen pénzügyi ellenőrző bizottságot választ. (…) A képviselő-testület nemzetiségi,
etnikai kisebbséget képviselő tagjai kezdeményezésére kisebbségek ügyeivel foglalkozó
bizottságot hoz létre.”
A településrészi önkormányzati testületet a képviselő-testület - szervezeti és
működési szabályzatában - hozhat létre települési képviselőkből és más
választópolgárokból. A vezetője települési képviselő. A képviselő-testület a
22 Fogarasi: i. m. 7581. o.
16
településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházhatja a településrészi
önkormányzatra, anyagi eszközöket adhat számára.
A képviselő-testület hivatalának létrehozását az Alkotmány kötelezőként írja elő.
Az Ötv. 38. §-a szabályozza. Ennek belső szervezeti tagolódását a képviselő-testület
határozza meg. A hivatal elnevezése községben és városban polgármesteri hivatal,
megyében, megyei önkormányzati hivatal. Kialakítható úgynevezett körjegyzőség is a
39. és 40. § szerint. Ezt a közös polgármesteri hivatalt a megyén belül egymással
határos községek az igazgatási feladataik ellátására hozhatják létre.
4.4. Nem az önkormányzat szerveként nevesített résztvevői az
önkormányzásnak
Ezek önkormányzati hatáskör nélkül működnek közre az önkormányzati
tevékenységben. Ilyenek az alpolgármester, a jegyző, a tanácsnok és az elöljáró.
Az Ötv. 34. §-a alapján az alpolgármestert a képviselő-testület titkos szavazással
választja meg tagjai közül, a polgármester javaslatára. Egy alpolgármestert kötelező
megválasztani, többet lehetőség.
A 36. §-ban foglaltak szerint a képviselő-testület pályázat alapján, a
köztisztviselők jogállásáról szóló törvényben megállapított képesítési
követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. Határozatlan időre. A jegyző a
képviselő-testület hivatalát vezeti valamint köteles jelezni a képviselő-testületnek, a
bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel. Helyi
szintem ő az államigazgatási feladatok elsődleges címzettje. Az aljegyzőt a jegyzővel
azonos módon nevezik ki, a jegyző javaslatára. Községi önkormányzatnál kinevezése
nem kötelező.
A 21. § szerint a tanácsnokot a képviselő-testület a polgármesternek vagy
bármely települési képviselőnek a javaslatára a települési képviselők közül választhatja.
A tanácsnok felügyeli a képviselő-testület által meghatározott önkormányzati
feladatkörök ellátását.
Az elöljáróról a 61. § (3) és (4) bekezdései szólnak. „A megyei jogú városban a
közgyűlés kerületeket alakíthat, és kerületi hivatalokat hozhat létre. A megyei jogú
város kerületi hivatalának vezetője az elöljáró.”
17
5. A hatályos önkormányzati rendszer szabályozásának
előzményei
Ahogy 1990-ben, ezúttal is az alkotmányos szabályozás megváltoztatása tette lehetővé
az új törvény megalkotását. A 2011. április 25-én kihirdetett Alaptörvény 31. cikke
rendelkezik arról, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályok sarkalatos
törvényben határozandók meg. Ennek a kötelezettségének eleget téve alkotta meg az
Országgyűlés a 2011. évi CLXXXIX. törvényt, Magyarország helyi önkormányzatairól.
(a továbbiakban: Mötv.) Az új törvény a legnagyobb horderejű szabályozás a helyi
igazgatás területét tekintve a rendszerváltás óta. A törvény hatálybalépése lépcsőzetesen
történt meg. 2012. január 1-je és 2014. november 9-e, a helyi önkormányzati képviselő-
testületi választás napja között az Ötv. és az Mötv. párhuzamosan voltak hatályosak.
5.1. Az önkormányzati szabályozás módosításának okai
Az Ötv. vitathatatlan érdeme, hogy megszilárdította az önkormányzatiságot több mint
két évtizedes működése során, a magyar államszervezetben. Azonban már az 1990-es
évek elején nyilvánvalóvá váltak bizonyos problémák és hiányosságok.
Az Ötv. megalkotása során a jogalkotó célul tűzte ki a Chartában foglaltaknak a
magyar jogrendbe való átültetését és a helyi demokrácia kereteinek kialakítását. Így az
említett célok elérése érdekében az önkormányzati törvényben a lehető legszélesebb
körben biztosították a helyi demokrácia és a helyi közösségek minél teljesebb
önállósága, valamint a szubszidiaritás érvényesülését. Az Alkotmány, az önkormányzati
jogokat kollektív alapjogként szemlélő modelljéhez igazodóan az Ötv. rögzítette, hogy
helyi közügyekben az önkormányzati feladatellátás elsődlegességét a törvényalkotó
csak kivételes esetben minősíthette más állami szerv feladatának. A törvény másik fő
jellemzője a település centrikussága volt. Széles körben határozta meg a településeknek
a kötelezően ellátandó feladatokat, valamint a megyei önkormányzatoktól való feladat
átvállaláshoz is csekély korlátokat szabott.
Az önkormányzati igazgatási rendszer úgy került szabályozásra, hogy széles
hatáskörű testületeivel a választópolgárok akaratának minél nagyobb fokú
érvényesülését szolgálja. Kontrasztot biztosítva ezzel a szocializmus egyszemélyi
18
vezetésének. A működés szakszerűségének biztosítása érdekében alkalmazott jegyzőt
számos önálló hatáskörhöz juttatták és a képviselő-testülettől függött.
A rendszerváltás után az önkormányzatok önálló vagyonnal és tulajdonnal bírtak
ismét. Alkotmányos védelmet élvezett a feladatok ellátásához kapcsolódó vagyon, a
törzsvagyon. Habár az Alkotmány és az Ötv. széles körben biztosított saját bevételt az
önkormányzatoknak, ezek jelentősen kevesebb összeget tettek ki, mint az állami
költségvetésből nyújtott támogatás. Ezért a jogilag biztosított jelentős gazdasági
függetlenség nem tudott érvényesülni a valóságban.
Az Ötv. az úgynevezett törvényességi ellenőrzési modellt alakította ki a helyi
önkormányzatok jogszabályok szerinti működésének biztosítása érdekében. Itt az
ellenőrzést az általános hatáskörű területi államigazgatási szervek végezték, melyek
törvénysértés esetén más hatalmi ágban tartozó szervek eljárását kezdeményezhették.
Az önkormányzati gazdálkodással kapcsolatos ellenőrzési jogosultságot az Állami
Számvevőszék kapott.
Abban a történelmi korszakban természetes volt, hogy a hangsúlyt a
demokratikus működés, az önkormányzati autonómia és a kormányzati hatalmat
megalapozó garanciák kiépítése kapta. Ez viszont azt eredményezte, hogy a
gazdaságossági, hatékonysági és a szakmai szempontokat háttérbe szorították. A lehető
legszélesebb körben érvényesült a helyi önkormányzás joga, így lélekszámtól
függetlenül valamennyi település választópolgárai élhettek ezzel a lehetőséggel. Így egy
település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, ugyanakkor széles felelősségre
épülő rendszer alakult ki, amely már ekkor magában hordozott több olyan
ellentmondást (pl. az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti
feszültséget), amely később érthető módon működési zavarokhoz vezetett.23
Az Mötv. általános indokolása ekként magyarázza az új törvény szükségességét:
„A kialakított nagyfokú önállóság ellenére az elmúlt húsz év során folyamatosan szűkült
az önkormányzatok mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb
erőfeszítéseket igényelt, a finanszírozás elnehezült a diszfunkcionális elemek egymást
erősítő hatására. Ezek az önkormányzati rendszer belső ellentmondásai, működési
zavarai, másrészt az állam szerepvállalásának tisztázatlansága, harmadrészt a
folyamatosan csökkenő állami támogatások mértéke (miközben a kötelezően ellátandó
feladatok száma jelentősen megnövekedett) (…) Napjainkra szakmai és politikai síkon
23 Nagy Marianna Hoffman István: A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény
magyarázata. HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp., 2012. 1316. o.
19
is egyértelművé vált, hogy hazánk önkormányzati rendszere átfogó megújításra szorul.
(…) Az átalakítás során figyelembe kell venni a folyamatban lévő államszervezeti
reform hatásait, különös tekintettel az állam szerepének átértékelésére, bizonyos
területeken az állam feladatvállalásának növekedésére, és az ehhez kapcsoló szervezeti
változásokra. (…) A helyi önkormányzati rendszer a meglévő értékek megőrzésével és
több új elem beillesztésével újul meg, megőrizve a demokratikus jogállam alapelveinek
a helyi hatalomgyakorlásban is érvényesülő szabályait. (…) Alapvető cél, hogy a
választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való joga változatlanul és hiánytalanul
érvényesül, ugyanakkor az önkormányzati szervezet és működés átalakítása segítse elő
a közigazgatási szolgáltatások színvonalának emelését.”
Az Alaptörvény szerint Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi
közhatalom gyakorlása érdekében, helyi önkormányzatok működnek. Ezzel rögzítve,
hogy az önkormányzatiság két fő eleme ma is a helyi közügyek intézése és a helyi
közhatalom gyakorlása. Az Alaptörvény már nem rögzíti alapjogként a helyi
önkormányzás jogát, hiszen kimarad az új fogalomból, hogy ez a jog a választópolgárok
helyi közösségét illeti. Viszont ezt a Charta rendelkezéseiből e nélkül is tudjuk. Az
Alaptörvényben a helyi önkormányzatokra vonatkozó rendelkezésekről elmondható
még, hogy keret jellegűvé váltak, a szabályok kibontását többségében az Mötv.-re
bízva.24
Az Alaptörvénybe további új elem a helyi önkormányzatokra vonatkozóan a
korábbi törvényességi ellenőrzés helyett, a helyi önkormányzatok törvényességi
felügyeletéről rendelkezik a 34. cikk (4) bekezdésében. „A Kormány a fővárosi és a
megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi
felügyeletét.” Az Alaptörvény viszont nem határozza meg a törvényességi felügyelet
tartalmát és nem sorolja fel a klasszikus felügyeleti eszközöket sem. Azonban bevezet
egy új eszközt, amely lehetővé teszi a bíróságnak, hogy megállapítsa a helyi
önkormányzat rendeletalkotás elmulasztásában megnyilvánuló mulasztását. A rendeletet
a kormánymegbízott döntésével pótolhatja. További felügyeleti elemet tartalmaz az
Alaptörvény, mikor kimondja, hogy a helyi önkormányzatok törvényben meghatározott
mértékű kölcsönfelvétele vagy más kötelezettségvállalása feltételhez, illetve a Kormány
hozzájárulásához köthető. Újdonság az autonómiát némiképpen korlátozó szabály,
amely a feladatellátásban megjelenő kötelező társulás írja elő.25
24 Bekényi: 59. o. 25 Nagy – Hoffman: i. m. 17–19. o.
20
6. A helyi önkormányzás általános szabályi az Mötv.-ben
Az Mötv. I. fejezete szól róla. Itt tartalmazza az önkormányzás általános szabályait,
ezen belül is a helyi önkormányzáshoz való jogot, az önkormányzatok általános feladat-
és hatásköri korlátait, az állami szervezetrendszerben elfoglalt helyüket, az
önkormányzati feladatok rendszerét és a feladatrendszerre vonatkozó egyes felügyeleti
jellegű intézkedésekre vonatkozó szabályokat.
A törvény első szakaszában három fogalom kerül tisztázásra, ezek a
választópolgár, a kormányhivatal és a képviselő- testület határozata. A Charta és a
nemzeti jog szerint is a helyi önkormányzáshoz való jogot a választópolgár gyakorolja.
Közvetlenül vagy közvetve. A kormányhivatalt azért fontos értelmezni, mert a magyar
közigazgatási jog kétféle értelemben is használja. Egyrészt a kormányhivatal egy, a
Kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű központi közigazgatási szerv. Viszont
az Alaptörvény 17. cikkében nevesített fővárosi és megyei kormányhivatal, a Kormány
általános hatáskörű területi államigazgatási szerve. A helyi önkormányzatok
szempontjából utóbbiak a meghatározók, hiszen ők látják el a törvényességéi
felügyeletüket. A képviselő-testület mint a helyi önkormányzatok legfőbb döntéshozó
szervének értelmező rendelkezésében említett határozata nem jogszabály. Két típusa
van, a normatív és az egyedi. Előbbi úgynevezett közjogi szervezetszabályozó eszköz,
ami azt jelenti, hogy a képviselő-testület saját és az általa irányított szervek
tevékenyvégét, valamint utóbbiak cselekvését, szervezetét és működését hivatott
meghatározni benne. Az egyedi határozat konkrét címzettnek állapít meg
rendelkezéseket.
Az alapvető rendelkezések alcím alatt tartalmazza a törvény a helyi
önkormányzáshoz való joggal és az önkormányzatisággal összefüggő kérdéseit, melyek
korábban az Alkotmányban szerepeltek.26
Az Alkotmányba 1990-ben bekerült, hogy „a község, a város, a főváros és
kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi
önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi
közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében
való gyakorlása”. Így az Alkotmány pontosan meghatározta az önkormányzáshoz való
26 Nagy Hoffman: i. m. 2122. o.
21
jog alanyait, valamint annak tartalmát is, azzal, hogy alkotmányosan garantált volt az
említett közigazgatási egységek mindegyikében önkormányzatot működtetni. Addig az
Alaptörvény azt mondja, hogy a helyi önkormányzás jogát sarkalatos törvényben kell
rendezni. Ami azt jelenti, hogy a törvényalkotóra bízta, hogy mely területi egységben
alakítanak önkormányzatot. Alkotmányos akadálya például nincs annak, hogy
községekben megszüntessék az önkormányzatokat.27
Az Mötv. 2. §-a szerint tehát az önkormányzáshoz való jog jogosultja a
település, illetve a megye választópolgárainak közössége. A törvény
megfogalmazásában találkozunk később azzal, hogy település a község, a nagyközség, a
város, a járásszékhely város, a megyei jogú város, valamint a fővárosi kerület és a
főváros. Utóbbi azonban területi önkormányzati feladatokat is ellát. A nagyközség az új
szabályozás szerint már csak cím. Semmilyen jog vagy kötelezettség nem kapcsolódik
hozzá. A megyékben pedig a területi önkormányzatok működnek.
Az önkormányzás joga a fent említett területi egységekben élő választópolgárok
közösségét illeti meg. A választópolgárok körét az Alaptörvény, valamint a helyi
önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény,
határozza meg. Ezek alapján választópolgárnak tekinthető az a magyar állampolgárságú,
más európai uniós tagállam állampolgárságával, továbbá Magyarországon
menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú
személy, akinek az adott településen vagy a megyei önkormányzat esetében a megyei
önkormányzat illetékességi területén fekvő településen, lakóhelye vagy bejelentett
tartózkodási helye van, ha a tartózkodási helyet a választást megelőző 30. napig
létesítette. A választópolgárok közössége a helyi önkormányzáshoz fűződő jogát
elsősorban választott képviselői útján gyakorolja, másodlagosan, de lehetőség nyílik a
közvetlen hatalomgyakorlásra is, helyi népszavazás útján. Mivel az Mötv. megszüntette
a népi kezdeményezés jogintézményét, így a fentebb említett népszavazás maradt az
egyetlen eszköz a közvetlen demokrácia gyakorlására.
A Charta kiegészítő jegyzőkönyvet kapott az Európa Tanácstól, a helyi
közügyben való részvétel törvényben történő támogatásáról. Ennek nyomán az Mötv. a
helyi önkormányzáshoz való jogot már nem csak jogosultságként, de kötelezettségként
is értelmezi, mikor az állampolgári felelősségérzetről beszél. Emellett hangsúlyozza,
27 Nagy Hoffman: i. m. 23. o.
22
hogy az önkormányzáshoz való jog kollektív jogosultság, melynek eredményeképpen
kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül.28
„A helyi közügyek alapvetően a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához,
valamint a helyi önkormányzás és a lakossággal való együttműködés szervezeti,
személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak.”[Mötv. 4.§]
Az Alaptörvény 31. cikke alapján, Magyarországon a helyi közügyek intézése és
a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. Az említett
faladatok végrehajtása során olyan nehézségekbe kell ütközniük, mint a helyi közügy
elhatárolása az országostól valamint az ügy közügyi jellege és a közhatalom gyakorlása.
Ezek pontos fogalmi meghatározását ma az Mötv. tartalmazza.
Mint már korábban bemutatásra került, az Ötv.-ben a helyi közügy fogalmának
három eleme a helyi közszolgáltatások biztosítása, a közhatalom önkormányzati típusú
helyi gyakorlása és az előző kettő szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek a
biztosítása. Láthatjuk, hogy a korábbi törvény fő szempontnak tekintette a helyi közügy
elhatárolását az államigazgatás által ellátott országos közügyektől, országos jelentőségű
ügyektől.
Az Mötv. feljebb hivatkozott, helyi közügyre alkotott meghatározása lehetővé
teszi, hogy a jogalkotó bizonyos esetekben helyi közügynek tekinthető ügyeket országos
közüggyé, illetve országos közügyeket helyi közüggyé minősítsen. Jó példa erre a 2011.
évi CXC. törvény a nemzeti köznevelésről, amely kivette az óvodai és egyéb
köznevelési intézmények fenntartását és működtetését az önkormányzatok feladat- és
hatásköréből.
A lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása az Mötv. helyi közügy fogalmának
második eleme. Ez a lakosság ellátásának kötelezettsége. Lakosság pedig főszabályként
a településen vagy megyében lakóhellyel, tartózkodási hellyel rendelkező személyek
köre. Viszont bizonyos törvények tekintetében nem csak ők. Az 1993. évi III. törvény a
szociális ellátásokról és szociális igazgatásról.29
A 2. §-ának (2) bekezdése szerint:
„hajléktalan a bejelentett lakóhellyel nem rendelkező személy”. Az esetükben nem
beszélhetünk az illetékességet meghatározó bejelentett lakhelyről, a szociális törvény
mégis ellátási kötelezettséget ír elő minden önkormányzatnak. Továbbá az Mötv 21. §-
ában kifejti, hogy a városok, járásszékhely városok és a megyei jogú városok a
vonzáskörzetükben élő lakosság tekintetében is biztosítják közszolgáltatásokkal való
28 Nagy Hoffman: i. m. 2229. és 3637. o. 29 Nagy Hoffman:i. m. 2932. o.
23
ellátást. A közszolgáltatásokkal való ellátás fogalma jogszabályonként eltérő. Az egyes
közszolgáltatások közül az tekinthető a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozónak,
amelyeket a törvényalkotó kötelező önkormányzati közszolgáltatásként határoz meg,
másrészt lehetőséget biztosít fakultatív feladatként való vállalására, harmadrészt
amelyek közszolgáltatásnak minősülnek és helyi jellegűek. Helyi jellegű közszolgáltatás
az önkormányzati jog tekintetében történő megközelítésében minden olyan
közszolgáltatás, amely a helyi lakosság ellátására irányul, és amelyet a jog nem minősít
állami feladatként országos közügynek, és ezzel országos közszolgáltatásnak. Ezt
támasztja alá az Mötv indokolása is, mikor kimondja, hogy a helyi közügyek
legfontosabb korlátjai az Országgyűlés törvényei.
A helyi közügy fogalmának harmadik eleme a helyi önkormányzás és a
lakossággal való együttműködése. Még korábban az Ötv. kizárólag a települési
önkormányzatok tekintetében rögzítette a lakosság önszerveződő köreivel való
együttműködést, az Mötv. kiszélesítette ezt. Egyrészt nem csak az önszerveződő
körökkel kell együttműködni, hanem a lakosság egészével, másrészt ma már nem csak a
települési önkormányzatok, de a területiek is kötelesek rá. Ezzel együtt a lakossággal
szemben is új, plusz követelményeket támaszt a törvény. Például a 8. §-ban kimondja,
hogy a helyi közösség tagjai a helyi önkormányzás alanyaként kötelesek
öngondoskodással enyhíteni a közösségre háruló terheket, képességeik és lehetőségeik
szerint hozzájárulni a közösségi feladatok ellátásához. Az együttműködés
kötelezettségének keretszabályát az Mötv. 6. §-ában határozza meg azzal, hogy
kimondja a helyi önkormányzat feladatai ellátása során támogatja a lakosság
önszerveződő közösségeit, együttműködik velük, biztosítja a helyi közügyekben való
széles körű állampolgári részvételt; erősíti a település önfenntartó képességét, feltárja
lehetőségeit.
A helyi közügy fogalmának negyedik eleme a szervezeti személyi és anyagi
feltételek megteremtése. Ezt a feladatot az önkormányzatok megfelelő anyagi
erőforrásokkal és szükség szerinti személyzettel működő szervezeteken keresztül vagy
természetes és jogi személlyel vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettel
kötött szerződéssel láthatják el. Az Mötv.-ből levezethető, hogy a szervezeti feltételek
biztosítása körében az önkormányzatok szervezetalakítási szabadsággal rendelkeznek.
Ezért létrehozhatják azokat a szerveket, amelyek a helyi közügyek ellátásához
szükségesek, valamint amelyek létrehozását jogszabály nem zárja ki. A
szervezetalakítási szabadságot jelentősen korlátozza, hogy bizonyos szervezetek
24
megalakítását maga az Mötv. írja elő. A létrehozott szervezet jogállása meghatározó a
személyi körnél, ugyanis annak jogállása szerint alakul a személyeké is, az arra
vonatkozó törvények lesznek érvényesek rájuk. Így egy helyi önkormányzatnál lesznek
foglalkoztatottak a 2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről, 2012. évi
I. törvény a munka törvénykönyvéről és az 1992. évi XXXIII. törvény a
közalkalmazottak jogállásáról hatálya alatt is. Az anyagi feltételek megteremtése is a
helyi közügy körébe sorolható. De csak a helyi adókra vonatkozó szabályok
megalkotása erejéig. A helyi adóhatósági ügyek jegyzői államigazgatási feladat- és
hatáskörbe tartoznak.30
„A helyi önkormányzatok által ellátott, az Alaptörvény 32. cikk (1)
bekezdésében rögzített feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása alkotmánybírósági és
bírósági védelemben részesül.”[Mötv. 5. §]
A helyi önkormányzati autonómiának feltétele és egyben korlátja is az
alkotmánybírósági és a bírósági védelem. Ez a jogvédelem osztható alkotmányos és
bírói jogvédelemre. Bár a hatásköri szabályozás jelentősen átalakult az Mötv nyomán,
ez az új rendszerben sem változott. A korábban alkotmánybírósági hatáskörbe tartozó
önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata ma már a Kúria
hatáskörében van. Az Alaptörvény szerint Alkotmánybíróság vizsgálja az összhangot az
önkormányzatok által hozott és a velük kapcsolatos jogszabályok kapcsán is.31
A
bíróságokról pedig kimondja, hogy „A bíróság dönt (…) a közigazgatási határozatok
törvényességéről; az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és
megsemmisítéséről és a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási
kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról.”[Alaptörvény 25. cikk (2) bek.]
Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés j) pontja szerint - a feladat- és hatáskörrel
rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt
nyilváníthat- megkeresett szerv a helyi önkormányzat megkeresésére harminc napon
belül érdemben köteles válaszolni. Amennyiben a tájékoztatás, a válaszadás vagy az
intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést
nyolc napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez és erről a megkereső helyi
önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni.
Az Mötv. idézett része a nagy hagyományokkal bíró felterjesztési jogot hivatott
továbbvinni. Ehhez továbbra is hozzátartozik, hogy az érdemi válasz nem feltétlenül a
30 Nagy Hoffman: i. m. 3235. o. 31 Nagy Hoffman: i. m. 3637. o
25
felterjesztésben foglalt javaslat, vélemény elfogadását jelenti, hanem az érdemi válasz
megadását vele kapcsolatban. Így a felterjesztés joga komoly érdekvédelmi eszköznek
tekinthető.32
Az általános rendelkezések végén olyan újdonságokkal találkozhatunk, mint
hagyományosan a magánjogra jellemző klasszikus jogelvek, a jóhiszemű joggyakorlás,
együttműködés vagy a rendeltetésszerű joggyakorlás beiktatása az önkormányzati
törvénybe. Az Mötv.-ben meghatározott legfontosabb jog a helyi önkormányzáshoz
való jog. Ez a választópolgárok helyi közösségét illeti meg. Az említett jogelvek pedig a
helyi önkormányzat és a központi és területi állami szervek, a helyi önkormányzatok
egymás közötti, illetve a lakosság és a szervezetei viszonylatában értelmezendőek.33
32 Nagy Hoffman: i. m. 3738. o. 33 Nagy Hoffman: i. m. 39.o.
26
7. A helyi önkormányzatok szervei az Mötv.-ben
Az önkormányzás jogát a választópolgárok közvetett módon a képviselő-testület útján
gyakorolják. Az önkormányzás jogok gyakorlását és kötelezettségek teljesítését jelenti.
Ehhez elengedhetetlen követelmény, hogy az önkormányzatok jogi személyiséggel
rendelkezzenek. A jogi személy jogait és kötelezettségeit szervezete útján gyakorolja.
Az önkormányzat szervei a képviselő testület, a polgármester, a bizottság, a
részönkormányzat, a társulás és a jegyző. Az önkormányzat autonómiájának része, hogy
az Mötv. keretei között meghatározza, mely feladatokat, milyen szerv útján végzi el.
7.1. A képviselő-testület
Az Alaptörvény 31. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzat
feladat és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja. Az Mötv. 41. §-a is rögzíti, hogy
az önkormányzatok számára meghatározott, átvállalt vagy az önkormányzatok által
vállalt önkéntes feladatokat az önkormányzatok a képviselő-testület és annak szervei
útján látja el.
A képviselő-testület szervei: a polgármester, a főpolgármester, a megyei
közgyűlés elnöke (továbbiakban a polgármester), a képviselő-testület bizottságai, a
részönkormányzat testülete, a polgármesteri hivatal, megyei önkormányzati hivatal
(továbbiakban: polgármesteri hivatal), a közös önkormányzati hivatal, a jegyző és a
társulás. Az Ötv.-hez képest bővült a szervek köre, hiszen a jegyző és a társulás
korábban nem volt szerv. A képviselő-testület nem rendelkezik jogi személyiséggel, így
annak törvényes képviseletét a polgármester látja el.
A képviselő-testület a képviselőkből és a polgármesterből áll. Tagjainak létszámát a
helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L.
törvényben találjuk. Ez meghatározza, hogy a település lakosságszámától függően hány
képviselőt kell választani.
A képviselő-testület szervei segítik annak munkáját. A feladat-és hatáskör
végrehajtásában működnek közre. A feladatgyakorlás állandó szervezeti rendjét, a
képviselő-testület egyes szerveinek feladatait a Szervezeti és Működési Szabályzatáról
szóló rendeletében (továbbiakban: SZMSZ) szabályozza. Az önkormányzati jogok
27
elsődleges címzettje a képviselő-testület. Ezt azonban a polgármesteri hivatal
kivételével az összes szervére átruházhatja, bizonyos törvényi korlátok között,
amelyeket az Mötv. 42. §-ában találhatunk.
A hatáskör átruházása történhet az Mötv. és a közigazgatási hatósági eljárás és
szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.)
szabályai szerint. Az Mötv. 41. §-ának (4) bekezdése szerint az átruházott hatáskör
gyakorlásához a képviselő-testület utasítást adhat, valamint vissza is vonhatja azt. A
hatáskör gyakorlásának átruházása az SZMSZ mellett történhet normatív határozattal
vagy egyedi döntéssel is. A felelősség a képviselő-testületet illeti meg. A Ket. 19. §-a
szerint kell a hatósági hatáskör átruházásánál eljárni. Érvényesül a hatáskör-elvonás
tilalma, így a képviselő-testület hatósági ügyben egyedi utasítást nem adhat. Kizárólag
rendeleti úton lehet ilyen hatáskört átruházni és visszavonni is. A képviselő-testület
felügyeleti szervi feladatokat lát el a hatósági hatáskörben eljáró szerv felett. Bármilyen
módú hatáskör átruházásnál érvényesülnie kell az Mötv. 41. §-ának (5) bekezdésében
foglaltaknak, miszerint „az átruházott hatáskör tovább nem ruházható”. Ehhez a Ket. 19.
§-ának (3) bekezdésében foglalt szabály, mely kimondja, hogy „nem minősül a hatáskör
átruházásának, ha a hatáskör gyakorlója kiadmányozási jogát jogszerűen átengedte”.
Szintén a Ket.-ből tudjuk meg, hogy ha önkormányzati hatósági ügyben az
elsőfokú döntést nem a képviselő-testület hozta, hanem valamelyik szerve átruházott
hatáskörben, akkor a fellebbezés elbírálása a képviselőtestület hatáskörébe tartozik. Az
államigazgatási hatósági ügyben első fokon hozott döntés ellen pedig a
kormányhivatalhoz lehet fellebbezni.
Vannak azonban a képviselő-testületnek kizárólagos hatáskörei. Az Mötv. 42. §-
a 16 pontban részletesen felsorolja, hogy mi az, ami nem ruházható át a képviselő-
testület hatásköréből. A 17. pontban pedig hozzáteszi, hogy ezeken kívül, még egyéb
törvény is határozhat meg kizárólagos hatáskört. Valamint maga a képviselő-testület is
dönthet az SZMSZ-ében rögzítve, arról, hogy valamely hatáskörét át nem ruházhatónak
nyilvánítja.
A képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására
költségvetési szervet, gazdálkodó szervezetet, nonprofit szervezetet és egyéb szervezetet
alapíthat, továbbá szerződést köthet természetes- és jogi személlyel vagy jogi
személyiséggel nem rendelkező szervezettel. [Mötv. 41. § (6)] Az Ötv.-hez hasonlóan
az Mötv. is feladatellátási kötelezettséget ír elő az önkormányzatoknak, nem intézmény
fenntartásit. Az Mötv. megadja a keretet, de a képviselő-testület maga választja meg a
28
feladatellátás módját. Ezt korlátozza némiképpen a (8) bekezdés, amely előírja, hogy
meghatározott közszolgáltatást kizárólag erre a célra alapított, állami vagy legalább
többségi önkormányzati tulajdonban álló szerv láthat el. Törvényi kivétel hiányában az
önkormányzat képviselő-testülete nevezi ki az intézmények vezetőit.
7.1.1. A képviselő
A helyi önkormányzati képviselővel kapcsolatos szabályokat az Mötv. 28. és 39. §-ai
között találjuk. Mivel a képviselő az Mötv.-ben nem nevesített szerve az
önkormányzatnak, így a terjedelmi korlátokra tekintettel dolgozatomban csak egy
rövidebb ismertetéssel élek.
A képviselő megbízatása, jogai és kötelezettségei a megválasztásával keletkezik
és a megbízatás megszűnésével ér véget. Ezeket tételesen tartalmazza az Mötv. 29. §-a.
Az önkormányzati képviselők jogai és kötelezettségei azonosak, ezek felsorolását a 32.
§ tartalmazza.
A képviselő-testület a képviselőnek rendeletében tiszteletdíjat, természetbeni
juttatást állapíthat meg, de csak akkora mértékűt, ami nem veszélyezteti az
önkormányzat kötelező feladatainak ellátását, mely juttatások közérdekből nyilvános
adatok. A kötelezettségszegő képviselő tiszteletdíja az SZMSZ-ben meghatározottak
alapján csökkenthető vagy megvonható.
Az összeférhetetlenség szabályait, eseteit a 36. § tartalmazza. Összeférhetetlen a
képviselő, ha olyan tevékenységet folytat, amely a feladatainak ellátásához szükséges
közbizalmat megingathatja. Ilyenek az egyes államigazgatási tisztségek, melyek
képviselői tisztséggel egyszerre történő betöltésének tilalma az állami és önkormányzati
funkciók szétválasztását szolgálja. A jegyzői tevékenységgel sem egyeztethető össze a
képviselői tevékenység. Köztisztviselői, alkalmazotti jogviszonyban csak a saját
településén nem állhat. Nem lehet egyszerre több településen képviselő, polgármester,
alpolgármester. De a megyei közgyűlés tagja lehet. Nem lehet a helyi önkormányzat
által alapított vagy tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság vagy ilyen
gazdasági társaság által alapított gazdasági társaság legfőbb szervének, ügyvezetésének
tagja, személyes közreműködője, képviselet ellátására jogosultja. Valamint
médiatartalom-szolgáltató természetes személy, jogi személy vagy gazdasági társaság
legfőbb szervénél sem töltheti be az említett tisztségeket. Az összeférhetetlenségi
29
eljárást részletesen tartalmazza a 37. §. A képviselő harminc napod belül köteles
megszüntetni az összeférhetetlenségét. Ha ennek nem tesz eleget, bármely
önkormányzati képviselő vagy bizottság indítványára a képviselő-testület határozatban
kimondja az összeférhetetlenséget, majd kézbesíti a kormányhivatalnak és a
képviselőnek. A képviselő jogszabálysértésre hivatkozva kérheti a közigazgatási és
munkaügyi bíróságtól az összeférhetetlenségét, tisztsége megszüntetését tartalmazó
határozat felülvizsgálatát. A bíróság nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló
tanácsban határoz. A döntés ellen további jogorvoslatnak helye nincs.
Az Mötv. 38. §-a tartalmazza a méltatlanság eseteit. Ha a méltatlanság fennállta
bíróság vagy hatáskörrel rendelkező hatóság jogerős döntésével megállapítást nyer, az a
képviselő megbízatásának megszüntetését eredményezi. Ennek esetei: közügyek
gyakorlásától való jogerős eltiltás, szándékos bűncselekmény, amely miatt jogerős
szabadságvesztést ítéltek meg, elrendelt kényszergyógykezelés, állammal vagy
önkormányzattal szembeni köztartozás, gazdasági társaság felszámolása utáni
helytállási kötelezettség nem teljesítése, a jogerős bírósági döntés végrehajtásának
akadályozása, a 36. § szerinti összeférhetetlenségi okról való tájékoztatás elmulasztása.
A képviselő megválasztása után minden év január 1-jétől számított harminc
napon belül vagyonnyilatkozatot köteles tenni. Ehhez csatolni köteles a vele közös
háztartásban élő hozzátartozóiét is, de ezek az adatok nem nyilvánosak. Amennyiben a
képviselő elmulaszt vagyonnyilatkozatot tenni, a képviselői tisztségéből fakadó jogokat
nem gyakorolhatja, az említett pénzbeli juttatásokra nem jogosult a nyilatkozat
megtételéig. A vagyonnyilatkozatot erre kijelölt bizottság tartja nyilván és ellenőrzi.
30
7.2. A képviselő-testület bizottságai
Az Mötv. a képviselő-testület bizottságait az 57. és a 61. §-ok között tárgyalja. A
képviselő-testület nagy szabadsággal bír a bizottsági szervezet kialakításában, azok
feladat- és hatáskörének meghatározásában. Az Mötv. szabta keretek között dönt a
képviselő-testület arról, hogy mely feladatok ellátására hoz létre bizottságot, milyen
létszámmal, kapnak-e döntési jogkört, ha igen, akkor mely hatáskört ruházzák rá. A
képviselő-testület az SZMSZ-ében rögzíti a bizottsági szervezetet, tagjainak számát,
feladat- és hatáskörét valamint működési szabályait. Az Mötv. elrendeli bizonyos
bizottságok kötelező létrehozását. Ilyen a kétezernél nagyobb lakosságszámú
településen a pénzügyi bizottság. Ennek feladata a vagyonnyilatkozatok vizsgálata,
valamint gondoskodás azok nyilvántartásáról, kezeléséről és őrzéséről. Ennek
szükségességét az önkormányzat tulajdonával, vagyonával való önálló gazdálkodása
adja. Egyéb törvény is előírhatja további bizottságok kötelező létrehozását és annak
feladatkörét
A bizottságalakítás önállósága következtében a bizottsági szervezet, valamint a
bizottságok feladat- és hatásköre önkormányzatonként nagyon eltérő. Nagyobb
településen az önkormányzat szerveinek rengeteg feladatot kell ellátnia, az
önkormányzati hatáskörök széles körét gyakorolják. Emiatt nagyfokú a
munkamegosztás, több bizottságot hoznak létre. Kisebb településeken kevesebb
bizottság működtetése is elegendő. Az egészen apró településeken pedig nem is
szükségesek, hiszen a képviselő-testület bizottság nélkül is eleget tud tenni a
feladatainak. Ezért rendelkezik úgy az Mötv., hogy száz fős lakosságszám alatt nem
hozható létre bizottság, száz és ezer fő között egy bizottság létrehozható.
A bizottság létrehozása alatt főszabály szerint állandó bizottság értendő. Az
Mötv. viszont lehetővé teszi a képviselő-testületnek, hogy az egyes önkormányzati
feladatok ellátásának időtartamára ideiglenes bizottságot hozzon létre.
A polgármester előterjesztésére a képviselő-testület a bizottság létszámát,
személyi összetételét bármikor megváltoztathatja, a kötelező bizottságok kivételével,
meg is szüntetheti. A bizottságon történő változtatás szükségessé teszi az SZMSZ
módosítását.
31
7.2.1. A bizottság összetétele
A bizottság tagjává önkormányzati képviselők és nem képviselő-testületi tag személye
is megválasztható. Növelve ezzel az önkormányzati döntések megalapozottságát és
szakszerűségét. Az Ötv.-től eltérően az Mötv. teljes egészében a képviselő-testületre
bízza a nem képviselő-testületi tag megválasztását. Az Ötv. 24. §-ának (2) bekezdése
adott iránymutatást arra nézve, hogy mely személyi körből indokolt választani. Ma a
megkötés csupán annyi, hogy a bizottság tagjainak több mint fele, valamint az elnök az
önkormányzat képviselője legyen. Mivel a polgármester felügyeleti jogot gyakorol a
bizottság fölött, annak sem elnöke, sem tagja nem lehet. A bizottság munkájában a
képviselő és nem képviselő tagok egyenrangúak, az üléseken azonosak a jogaik és
kötelezettségeik.
A bizottság megbízatása a képviselőtestületének időtartamára szól. Az elnök és a
tagok választással nyerik el megbízatásukat. A képviselő-testület a polgármester
előterjesztésére az alakuló ülésen, de legkésőbb az azt követő ülésen köteles
megválasztani az SZMSZ-ben meghatározott bizottságokat.
Az elnök és a tagok megbízatása megszűnik a képviselő-testület mandátumának
lejártával, a személyi összetétel valamint a létszám módosításával és a bizottság
megszüntetésével. Ezeken túl a bizottság elnöke és tagja megbízatását lemondásával is
megszüntetheti. Ez a polgármesterhez benyújtott írásbeli nyilatkozattal történik. A
lemondás érvényességéhez nincs szükség a képviselő-testület elfogadására. A lemondó
nyilatkozat később nem vonható vissza.34
7.2.2. A bizottság feladat- és hatásköre
Az Mötv. szerint: „A bizottságok legfontosabb alapfeladata a képviselő-testület
döntéseinek előkészítése, végrehajtásának szervezése, ellenőrzése, a hivatal
tevékenységének ellenőrzése.”
A képviselő-testület tanácsadó, javaslattevő, véleményező szerveként a bizottság
a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében vesz részt. Az SZMSZ-ben kerül
meghatározásra azoknak az előterjesztéseknek a köre, amelyeket kizárólag a bizottság
nyújthat be a képviselő-testületnek. Valamint meghatározható a képviselő-testület által
34 Nagy Hoffman: i. m. 220223. o.
32
olyan előterjesztések is, amelyek csak bizottsági állásfoglalással vihetők a testület elé.
Nem köthető azonban előzetes bizottsági állásfoglaláshoz, olyan döntés, amelyet a
törvény az önkormányzat más szervének, tisztségviselőjének hatáskörébe utal, mert az
hatáskör elvonást, korlátozást jelentene.
A bizottság a helyi önkormányzásban akkor töltik be a legerősebb szerepkört, ha
a képviselő-testület döntési jogot ad neki. Ez a döntési jog lényegében háromtípusú: 1)
A képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja a bizottságaira. 2) A képviselő-
testület önkormányzati rendeletében önkormányzati hatósági hatáskört állapíthat meg a
bizottságnak. 3) A bizottság a képviselő-testülettől anyagi eszközöket kaphat, amelyek
felhasználásáról dönthet.35
A képviselő-testület a bizottságtól a hatáskört bármikor
visszavonhatja, gyakorlásához utasítást adhat. Sajátos esete az átruházásnak az
önkormányzati hatósági jogkör átruházása. A 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási
hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (továbbiakban: Ket.) 19. §-ának
(2) bekezdésében arról rendelkezik, hogy az első fokon eljáró képviselő-testület
önkormányzati hatósági ügyben, ezt a hatáskörét a polgármesterre, a bizottságára, a
társulására vagy a jegyzőre átruházhatja. Valamint nem csak átruházott hatáskörben
eljárva gyakorolhat önkormányzati hatósági jogköröket a bizottság. A képviselő-testület
eredeti jogalkotási jogkörében hozhat olyan önkormányzati hatósági ügyeket, amelyben
az eljárást és a döntést eleve valamely bizottsága hatáskörébe telepíti. Az ilyen döntés
ellen a képviselő-testhez lehet fordulni jogorvoslatért.36
A képviselő-testület szerveként felette az irányítási jogokat a képviselő-testület
gyakorolja. Azonban rendelkezik jogosítványokkal a bizottság felé az önkormányzati
képviselő és a polgármester is.
A bizottságok működésével kapcsolatos ügyviteli feladatokat az
önkormányzat hivatala látja el.37
35 Patyi András: Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati igazgatás. Bp., 2013. FÁMA Zrt. – Nemzeti
Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt. 55. o. 36 Nagy Hoffman: i. m. 225. o. 37 Nagy Hoffman: i. m. 225226. o.
33
7.3. Településrészi önkormányzat
Az Mötv. 62. §-a tartalmazza a településrészi önkormányzatra vonatkozó szabályokat.
Ennek a formának a létjogosultsága a települések inhomogén szerkezetén nyugszik. A
telepöléseken belül lehetnek olyan településrészek, amelyek például földrajzi tényezők,
strukturális adottságok, esetleg a településrész funkciói miatt elkülönülnek a település
többi részétől. Az ilyen esetekben van lehetőség a településrészi önkormányzat
kialakítására, a településrész sajátos érdekeinek képviseletére.38
A képviselő-testület az SZMSZ-ben dönt településrészi önkormányzat
létrehozásáról, megállapítja benne a szervezetét, működését, feladat- és hatáskörét. Az
Ötv. 55. §-a meghatározott olyan településrészeket, amelyeken kötelező volt létrehozni
településrészi önkormányzatot. Ezek az egyesítéssel létrejött településrész, a külterületi
lakott hely és az olyan üdülőterület, amelynek népessége eléri a település állandó
lakosságának egynegyedét. Az Mötv. nem állapít meg ehhez hasonló szabályt.
A településrészi önkormányzat az önkormányzat szerveként felhatalmazással
rendelkezik önkormányzati döntések meghozatalára, a képviselő-testület hatáskört
ruházhat rá. Azonban önkormányzati hatósági jogkör nem ruházható rá.
A településrészi önkormányzati testület mellett a képviselő-testület hivatali
kirendeltségeket hozhat létre, amelyek segítik a testület munkáját és egyben a lakossági
ügyintézésben ügyfélszolgálati teendőket is elláthatnak.
A részönkormányzat szervezetére, működésére a bizottságokra vonatkozó
szabályokat kell alkalmazni. Tehát a testület elnöke csak képviselő lehet, a tagok
többsége szintén az önkormányzat képviselője lesz.
A településrészi önkormányzat sajátos formája a törvény erejénél fogva létrejövő
részönkormányzat. Erre az Mötv. 98. §-ának (7) bekezdésében találunk rendelkezést. A
említett § szól az önálló község alakításáról. A folyamat a választópolgárok helyi
népszavazásával indul, háromtagú előkészítő bizottság megválasztásával folytatódik,
amely tagja lehet a településrészen lakó képviselő vagy bármely választópolgár. Ez a
bizottság javaslatot készít az új község alakításáról, melyet megküld a helyi
önkormányzatok törvényességéért felelős miniszternek. Ő határoz róla, hogy benyújtja-
e a kezdeményezést a köztársasági elnöknek Ha a településrész új községgé alakításáról
döntött a köztársasági elnök, akkor a döntés közzétételétől számított harminc napon
38 Patyi András: i. m. 55. o.
34
belül a községátalakítást előkészítő bizottság településrészi önkormányzattá alakul át. A
megalakult részönkormányzat sajátos funkciója, hogy az új község önkormányzatának
létrejöttéig védje az új község érdekeit. Ehhez a hatáskörébe utalja az egyetértés
jogkörét az Mötv. a községet érintő minden területszervezési kérdésben, a bel- és
külterületek lehatárolásához és az önkormányzati vagyonról, vagyoni jogokról és
kötelezettségekről szóló döntéshez.
35
7.4. A polgármester
A polgármester az önkormányzat első számú vezetője. A helyi közigazgatás szereplői
közül, ő a politikus. Ez a különböző települési szinteken másként jelenik meg. A
nagyobb településeken, valamint a megyékben a polgármesteri pozíció jellemzően a
politikai harcok élvonalában van. A jelöltek pártok képviseletében indulnak, ők maguk
pártpolitikusok. A kisebb településeken jellemzőbbek a független jelöltek. Ők nem
valamelyik országos szintű párt politikáját képviselik, hanem önállóak vagy helyi
szervezetek által támogatottak. Településpolitikusnak nevezetők. 39
Az előzőektől függetlenül a település méretére tekintet nélkül ugyanazok a
szabályok vonatkoznak, az összes polgármesterre. Politikus mivoltukat erősíti a tény,
hogy a polgármesteri tisztség betöltésének nincsenek képesítési feltételei, szakmai
követelményei. Ez a demokrácia feltétele, semmilyen képesítési előírás nem
korlátozhatja a választói akaratot.
Polgármesternek lenni hivatás. Ugyan egy ciklusra választják, de számos
polgármester van, aki több ciklus óta tölti be a tisztséget. A polgármesternek ismernie
kell az önkormányzati törvényt, a közélet normáit, jó kapcsolatot kell fenntartania a
választókkal, együtt működésre kell törekednie a képviselőkkel. A helyi önkormányzás,
a helyi közszolgáltatások nyújtása úgy történet eredményesen, ha a polgármesternek
sikerül a sokféle érdek és vélemény összehangolása, szükség esetén kompromisszumos
megoldások kialakítása.40
A települési önkormányzatok polgármestereit a választópolgárok közvetlenül
választják meg. A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés választja meg a saját
tagjai közül, titkos szavazással, a megyei közgyűlés megbízatásának időtartamára.
Az Mötv. 63. §-a szerint a polgármester megválasztása után esküt tesz és arról
okmányt ír alá a képviselő testület előtt. Ez elengedhetetlen a megbízatás
gyakorlásához. A polgármesteri jogok és kötelezettségek azonban nem ezzel
keletkeznek, hanem a megválasztásával. Ahogy ez a § is mutatja a megbízatás
keletkezésének napja a megválasztás napja.
39 Gyergyák Ferenc: Az új önkormányzati törvény értelmezése. Menedzser Praxis Szakkiadó és Gazdasági
Tanácsadó Kft., Bp., 2013.1. o. 40 Nagy Hoffman: i. m. 228. o.
36
A 64. § szerint a polgármesteri megbízatás olyan közjogi megbízatás, amely
ellátható foglalkoztatási jogviszony keretén belül, azaz főállásban és azon kívül is,
vagyis társadalmi megbízatásban. 2014 előtt a háromezernél több lakosú
önkormányzatnál főállású, háromezernél kevesebb lakosú önkormányzatnál főállású
vagy társadalmi megbízatású volt a polgármester. Hogy az önkormányzatok melyik
formát választják azt leginkább az önkormányzatok által ellátandó feladatok
mennyisége, valamint anyagi teherbíró képességük határozza meg. Az Mötv. szerint
„főállású a polgármester, ha főállású polgármesterként választották meg”. Azonban
lehetőséget ad egy cikluson belül egyszeri változtatásra a polgármesteri tisztség
betöltésének módján. Ez a képviselő testület és a polgármester egyetértésével történhet
és az SZMSZ módosítását vonja maga után.
65. és a 66.§-ok szerint a képviselő-testület elnöke a polgármester. A testület
határozat képessége, döntéshozatala, működése szempontjából önkormányzati
képviselőnek tekintendő. Az elnöki szerepe a testület működtetésére vonatkozik. Ő
hívja össze és vezeti a képviselő-testület ülését.
A polgármestert mint a képviselő-testület törvényes képviselőjét, közjogi és
polgári jogi képviseleti jog illeti meg.41
A polgármesternek az önkormányzat igazgatási szervezetével kapcsolatos
feladat-és hatáskörét az Mötv. 67. § tartalmazza. A polgármester egyik legfontosabb
feladata, hogy a képviselő-testület döntései szerint és saját hatáskörében irányítja a
polgármesteri hivatalt. Ez döntően a jegyző útján valósul meg. Az Mötv. helytelenül
használja az irányítás kifejezését, hiszen az alatt a közigazgatás-tudomány szervezeten
kívülről jövő beavatkozást ért. A polgármesteri hivatal azonban nem tekinthető a
polgármestertől elkülönülő szervnek. Ezért a polgármester Mötv.-ben meghatározott
jogosítványai vezetési jellegűek. A polgármester a kapcsolat megteremtője a képviselő-
testület és a hivatal között. De látnunk kell, hogy a polgármesteri hivatal elnevezésétől
függetlenül a jegyző vezetésével működik. Ezt fejti ki a törvény részletesen ennek a §-
nak a b) pontjában amikor kimondja, hogy a polgármester a jegyző javaslatának
figyelembe vételével meghatározza a polgármesteri hivatal feladatait az önkormányzat
munkájának szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában. A c) pont
szerint a polgármester dönt a jogszabály vagy törvényi felhatalmazás alapján, a
kormányrendelet által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági
41 Nagy Hoffman: i. m. 232234. o.
37
hatáskörökben. A polgármester államigazgatási feladatköre elsősorban honvédelmi,
polgári védelmi, katasztrófa- elhárítási ügyekre terjed ki. A polgármesternek joga van
átruházni az egyes államigazgatási feladat- és hatásköreinek gyakorlását az
alpolgármesterre, a jegyzőre és a polgármesteri hivatal ügyintézőjére. A
polgármesternek írásban kell meghatároznia ügytípusonként, hogy mely ügyekben dönt
maga és mely ügyekben ruházza át egyes hatásköreinek gyakorlását.42
Az Mötv.
megfogalmazása ellenére a Ket. 19. § (1) és (2) bekezdéseire figyelemmel, nem
hatáskör-átruházására kerül sor, hanem a kiadmányozási jog átadására. Az így kiadott
döntések ellen ugyanúgy a képviselő-testülethez lehet fellebbezni, mit a személyesen a
polgármester által kiadott döntésekkel szemben43
A polgármester hatáskörébe tartozó
ügyekben is szabályozza a kiadmányozás rendjét. A kiadmányozás átruházása nem
jelenti a felelősség átruházását.
A d) pont szerint a jegyző javaslatára a polgármester nyújt be előterjesztést a
képviselő-testületnek, a hivatal belső szervezeti tagozódásának meghatározására. A
polgármesteri hivatal munkarendjének és ügyfélfogadási rendjének meghatározásakor
tekintettel kell lenni például a napi munkaidő hosszát megállapító jogszabályokra, a
helyi közlekedési feltételekre és a településre jellemző foglalkoztatási struktúrára is.
Az f) és g) pontok a polgármester munkáltatói jogkörének gyakorlásáról szólnak.
A polgármester a jegyző tekintetében gyakorolja a munkáltatói jogokat ami jelentős
változás. Az Ötv. rendelkezései szerint a jegyző tekintetében a képviselő-testület
gyakorolta az alapvető munkáltatói jogokat, a polgármester pedig az egyéb munkáltatói
jogköröket. Azonban az Mötv. 82. § (1) bekezdése szerint a jegyzőt a polgármester
nevezi ki, így már nem oszlanak meg a munkáltatói jogkörök a testület és a
polgármester között. Az alpolgármester és az önkormányzati intézményvezetők
tekintetében az egyéb munkáltatói jogok gyakorlója a polgármester, őket a képviselő-
testület nevezi ki. A törvények egy része, így azt Mötv. is különbséget tesz az alapvető
munkáltatói jogkör és az egyéb munkáltatói jogok köre között. Alapvető munkáltatói
jogkörbe tartozik a kinevezés, a vezetői megbízás, a felmentés, a vezetői megbízás
visszavonása, az összeférhetetlenség megállapítása, a fegyelmei eljárás megindítása és a
fegyelmi büntetés kiszabása. Minden más jogosítvány az egyéb munkáltatói jogkörhöz
tartozik. Például az előmenetel, az illetmény, továbbképzés ügyében való döntés.44
42
Gyergyák: i. m. 56. o. 43 Nagy Hoffman: i. m. 236. o. 44 Gyergyák: i. m. 78. o.
38
A polgármesternek a képviselő-testülettel összefüggő feladat- és hatáskörét a
Mötv. 68. §-a tartalmazza. A polgármesternek a képviselő-testület döntésével szemben
felfüggesztő hatályú vétójoga van. Ha az önkormányzat érdekét sértőnek tartja a
döntést, akkor egy alkalommal kezdeményezeti az ismételt tárgyalását. Ez alól két
kivétel van, az egyik a képviselő-testület feloszlásáról való döntése, hiszen ez a testület
elidegeníthetetlen ügye. A másik, az Mötv. 70. §-ának (1) bekezdésében foglaltak ellen,
a képviselő testület a polgármester tisztségének megszüntetése iránti keresetindítása a
törvényszéknél, ellen sem léphet fel. Ebben a esetben személyes érintettsége miatt nem
vétózhat. Az újratárgyalás alkalmával a képviselő-testület változtathat a döntésén vagy
ragaszkodhat a korábbihoz. Utóbbi esetben minősített többségben kell megerősítenie
azt. A polgármester ezután már köteles gondoskodni a végrehajtásáról.
A képviselő-testületi döntés elmaradása esetén a polgármester jogosult lehet
annak pótlására, ha a képviselő-testület egymást követő két alkalommal, ugyan azon
ügyben nem hoz döntést határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt.
Olyan ügyben élhet ezzel a jogosítványával, amelyet az SZMSZ tartalmaz. Mivel azt a
képviselő-testület fogadja el, rajta múlik, hogy az ügyek milyen széles körében engedi
meg a polgármester helyettesítő döntését. Ha a feltételek adottak, akkor a polgármester
mérlegel, hogy kíván-e döntés hozni a testület helyett. Ha döntött, akkor arról a
következő ülésen tájékoztatja a képviselő-testületet.
A polgármester szerepének erősítésére szolgál, továbbá rugalmas és gyors
reakciót tesz lehetővé a két ülés közötti halaszthatatlan ügyben történő döntésre kapott
jogosítványa. A testület hatáskörébe tartozó, az SZMSZ-ben meghatározott
önkormányzati ügyekben dönthet. A polgármester tehát törvényi feltételek között a
képviselő-testületet helyettesítő jogkörrel rendelkezik
A polgármester önkormányzati rendeletben meghatározott értékhatárig dönt a
forrás felhasználásról és arról tájékoztatja a képviselő-testületet. A képviselő-testület
rendeletben dönti el, hogy milyen értékhatár fölött dönt a források felhasználásáról
maga és mit bíz a polgármestere és az önkormányzati bizottságra. Ez
önkormányzatonként eltérő.45
7.4.1. Díjazás, költségtérítés
45 Nagy Hoffman: i. m. 238239. o.
39
A főpolgármester, a polgármester és a megyei önkormányzat közgyűlésének elnökét
megillető díjazás, költségtérítés az Mötv. 71. §-ában kerül szabályozásra. A főállásban
foglalkoztatott polgármester illetményre jogosult, a társadalmi megbízatású pedig
térítési díjra. Utóbbi csupán 50%-a a polgármesteri illetménynek, melyről a képviselő-
testülethez intézett nyilatkozattal lemondhat a társadalmi megbízatású polgármester.
A törvény differenciája a polgármesteri illetmény mértékét az önkormányzat
típusa, lakosság száma szerint. Az illetmény megállapításakor a törvény
összehasonlítási alappal él. A legnagyobb lakosságszámú település, a főváros
főpolgármesterének illetményét határozza meg egyenlőként a miniszter illetményével.
A megyei jogú város és a fővárosi kerület polgármesterének az illetménye pedig a
helyettes államtitkár illetményével egyenlő a többi polgármester illetménye pedig a
megyei jogú város és a fővárosi került polgármesterének illetményéhez igazodva annak
meghatározott százaléka ként kerül megállapításra
A polgármester illetményén vagy tisztelet díján felül költség térítésre is jogosult,
ami a havi bérének 15%-a. Ez az összeg alanyi jogon jár a polgármesternek semmilyen
módon nem kell igazolnia a szükségességét.46
7.4.2. A tisztség megszűnése
A polgármester tisztségének megszűnésére vonatkozó szabályokat az Mötv. 69. §-a
tartalmazza. Eszerint a tisztség megszűnik az új polgármester megválasztásával. Erre
általában a ciklus lejártával kerül sor. Ha az általános választás napján valamilyen okból
nem választanak új polgármestert, akkor a polgármester megbízatása meghosszabbodik
az időközi választás napjáig. A megszűnés b) szerinti esete, ha a helyi önkormányzati
képviselők és polgármesterek választásán már nem választható. A c) pont szerint az
összeférhetetlenség kimondásával. A d) pontban méltatlanság megállapításával szűnik
meg a polgármesteri tisztség. Az e) pont szerint a polgármester sorozatosan
törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatti jogi felelősségének jogerős bírósági
ítéletben történő megállapításával, az ítélet jogerőre emelkedésének a napján szűnik
meg. A választópolgárok által közvetlenül választott polgármesterrel szemben a
képviselő-testületnek nem lehet olyan jogköre, amely megszünteti a polgármester
jogviszonyát. Minősített többségű döntésükkel azonban a helyi önkormányzat székhelye
46 Gyergyák: i. m. 2226. o.
40
szerint illetékes törvényszékhez nyújthatnak be keresetet, a polgármester tisztségének
megszüntetése érdekében. A bíróság az eljárás során a polgári perrendtartásról szóló
törvény rendelkezéseit, azzal az eltéréssel alkalmazza, hogy a perben viszontkeresetnek,
szünetelésnek és egyezségnek helye nincs. [Mötv. 70. § (1)] Az f) pont szerinti
tisztségről történő lemondással, a g) pontban a képviselő-testület feloszlásának
kimondását követően új polgármester megválasztásával, a h) pontban az
Országgyűlésnek a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatását kimondó
határozatával és az i) pontbeli halálával való megszűnés esetei is egybeesnek az
önkormányzati képviselők megbízatásának megszűnésével.
7.4.3. Összeférhetetlenség
A 3000 fő és az az alatti lakosságszámú település polgármesterének, valamint a 3000 fő
feletti település társadalmi megbízatású polgármesterének összeférhetetlenségére
vonatkozó szabályok megegyeznek a képviselőkre vonatkozó összeférhetetlenségi
szabályokkal. „Az 1500 fő feletti lakosságszámú település főállású polgármestere – a
tudományos, oktatói, lektori, szerkesztői, művészeti, jogi oltalom alá eső szellemi
tevékenység és a nevelőszülői foglalkoztatási jogviszony kivételével – egyéb,
munkavégzésre irányuló jogviszonyt nem létesíthet, más keresőfoglalkozást nem
folytathat, nem lehet gazdasági társaság személyesen közreműködő tagja”, az Mötv. 72.
§ (2) bekezdése szerint. A (4) bekezdés szerint a polgármesterre alkalmazni kell a
képviselőkre vonatkozó összeférhetetlenségi, méltatlansági, vagyonnyilatkozat-tételi
szabályokat azzal, hogy a polgármester nem lehet más önkormányzatnál polgármester,
alpolgármester, települési önkormányzati képviselő, megyei közgyűlés elnöke, alelnöke,
kivéve, hogy a fővárosi kerületi polgármester a fővárosi közgyűlés tagja. A fővárosi
kerületi polgármester nem lehet főpolgármester, valamint főpolgármester-helyettes.
Az Mötv. erősített a polgármester új jogköreivel az önkormányzati szervezetben
betöltött szerepén.
7.4.4. Az alpolgármester
Az Mötv. 74. és 80. §-i között szabályozza. A polgármester széles feladat- és
hatásköréből adódóan elengedhetetlen, hogy tehermentesítésére, helyettesítésére
41
alpolgármestert alkalmazzon. Az alpolgármesterek számának az önkormányzati
feladatok mennyiségéhez kell igazodnia. A törvény kimondja, hogy egy alpolgármestert
kötelező megválasztani, többet lehetőség. Az SZMSZ-ben kerül megállapításra a
számuk. A képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített
többséggel választja. Egy alpolgármester megválasztása esetén, az mindenképpen az
önkormányzat képviselőinek egyike kell, hogy legyen. Hiszen a polgármester
akadályoztatása esetén ő fogja a képviselő-testület elnökeként összehívni és vezetni
annak ülését. Több alpolgármester választása esetén legalább egynek képviselőnek kell
lennie. 2010. óta van lehetőség arra, hogy a testület saját tagjain kívüli, úgymond külsős
alpolgármestert nevezzen ki. Ennek indoka a külső szakértelem beépítése a képviselő-
testület munkájába. Az ilyen alpolgármester nem válik képviselő-testületi taggá. Az
üléseken tanácsokozási joggal vehet részt. Egyebekben a képviselő-testület tagjai körül
választott alpolgármesterre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni rá.
Az alpolgármester funkciója a polgármester helyettesítése, annak irányításával
látja el a feladatait. A polgármester megbízhatja egyes feladatcsoportok felügyeletével,
bizonyos államigazgatási feladat- és hatásköreinek gyakorlásával.
A tisztség főállásban és társadalmi megbízatásban is ellátható. Az Mötv. nem
köti lakosságszámhoz az ellátás módját. Ha a polgármester megbízatása társadalmi,
akkor az alpolgármester is csak társadalmi megbízatásban foglalkoztatható.
Az alpolgármester tisztségének megszűnésének esetei két csoportba oszthatók.
Az elsőbe tartozók megegyeznek a polgármesteri tisztség megszűnésével, azaz az Mötv.
69. § (1) bekezdésének b) és i) pontjai között foglalt esetekben. A másik csoportba csak
az alpolgármesterre vonatkozó esetek tartoznak. Az alpolgármester tisztsége megszűnik
az önkormányzati választások napján, ha nem választották meg képviselőnek. Hiszen az
alpolgármestert a lakosság képviselőnek választotta. Ha újra megválasztották
képviselőnek, akkor az alakuló ülésen fog eldőlni, hogy a testület újra megválasztja-e
alpolgármesternek. A tisztség végül megszűnhet a keletkezéshez hasonlóan, a
polgármester javaslatára, a képviselő-testület titkos szavazásával minősített többséggel.
Az alpolgármester díjazása, költségtérítése is függ attól, hogy főállásban vagy
társadalmi megbízatásban látja-e el a feladatát. Viszont mindkét esetben igaz, hogy az
alpolgármester fizetésének a polgármesteréhez kell igazodnia, annak meghatározott
százaléka lesz. Az alpolgármester a megbízatás módjára tekintet nélkül, költségtérítésre
jogosult, ami a havi illetményének, tiszteletdíjának 15 %-a.
42
7.5. A jegyző
Az Mötv. indokolása szerint: „Az önkormányzati döntések szakszerű előkészítése,
végrehajtásuk hatékony szervezése, a törvényes önkormányzati működés biztosítása
érdekében szükséges, hogy megfelelő felkészültségű szakember vezesse az
önkormányzati, illetőleg a közös hivatalt, segítse a testület és a polgármester munkáját.
Ezt a funkciót a történelmi hagyományokra is tekintettel a jegyző tölti be. Fontos, hogy
a nagy legitimitással rendelkező polgármester és a jegyző együttműködjenek egymással
az önkormányzati munka szervezésében.”
A jegyző az önkormányzat első számú szakmai vezetője, egy igazgatási
professzionalista. Az ő szakmai felkészültsége lehet a garancia az önkormányzat
képviselő-testületének, annak bizottságainak és a polgármesternek a törvényesen
végzett tevékenységére. Rendeleteik, határozataik jogszerűségére, szakszerűségére. A
polgármesteri hivatal vezetőjeként felel a hivatal hatékony működéséért, az
önkormányzati és az államigazgatási hatósági ügyek végrehajtásáért, valamint a
köztisztviselői kar felkészült és elhivatott munkavégzéséért.47
A jegyzői tisztség folyamatos vita téma volt az Ötv. megalkotása óta. Ennek oka
az, hogy nehezen meghatározható, hogy a jegyző az önkormányzat érdekeit képviseli
vagy az állam érdekeit képviseli az önkormányzatnál. Közigazgatási szakmai és nem
politikai vezető. A jegyzői munka több mint felét államigazgatási hatósági ügyek
intézése tölti ki. Valamint törvényességi szempontú ellenőrzést gyakorol a képviselő-
testület és a polgármester döntései felett. Ez sokszor lehetetlenné teszi a feladatellátás
kiegyensúlyozott megvalósítását, hiszen az önkormányzat elvárja, hogy a jegyző
keressen az érdekeiknek megfelelő jogi megoldást, amely talán nem is létezik. A jegyző
az egyik központi eleme az önkormányzatnak, a javaslatban is megfogalmazottak
szerint, együttműködésük a polgármesterrel az önkormányzat stabilitásának,
működőképességének a feltétele.48
1990 óta többször változott a jegyző jogállása. 1990-ben az Ötv. a magyar
közigazgatás történeti hagyományokra is építve szabályozta a jegyző jogállását,
feladatait és hatásköreit. A törvényhozó egyrészt visszanyúlt a régi elnevezéshez,
másrészt lényegében visszahozta az első tanács törvény előtti időszak alapvető feladat-
47 Gyergyák: i. m. 1. o. 48 Nagy Hoffman: i. m. 259260. o.
43
és hatásköri szabályait is. Nevezetesen a képviselő-testület hivatalának vezetőjeként
felel az önkormányzati ügyek döntés-előkészítéséért és végrehajtásáért, másrészt
államigazgatási ügyekben – kevés kivételtől eltekintve – a hatáskörök címzettje. A
magyar közigazgatás rendszerében elhelyezve a jegyző általános hatáskörű, helyi, első
fokú államigazgatási szerv. Pályázat útján a képviselő-testület választotta ki a jelöltek
közül, a kinevezése határozatlan időre szólt. A képviselő-testületi üléseken az
önkormányzati törvény tanácskozási jogot biztosított a jegyzőnek. A hivatal
munkavállalói feletti munkáltatói jogokat a polgármesterek gyakorolták. Ezen az Ötv.
1994-es módosítása változtatott, amely a jegyzőkhöz tette a munkáltatói jogokat, de
gyakorlatilag a polgármester korlátlan vétójogát beépítve a szabályozásba. Ez a
munkajogi rendszer a mai napig megmaradt. 1994-től változott a polgármester
választásának szabályozása. Ekkortól már nem a képviselő-testület, hanem közvetlenül
a választópolgárok választják a polgármestert. Ez a politikai legitimáció oldaláról óriási
mértékben erősítette a polgármesterek pozícióját. Ezután hatáskörök hozzá telepítésével
a cselekvési jogait is megerősítették. Az elmúlt évtized során a hivatal vezetésében egy
sajátos kettős hatalom alakult ki. A polgármester ugyanúgy részt vesz a hivatal
vezetésében, mint a jegyző. A polgármester irányítási és a jegyző vezetési tevékenysége
keveredik, összecsúszik. Azt viszont látni kell, hogy a helyi közigazgatás két
meghatározó szereplőjének, a polgármesternek és a jegyzőnek az együttműködése
alapvetően kihat a hivatali munkán túl az önkormányzat teljesítményére is. Kétségtelen
tény, hogy 2013-tól a jegyző önkormányzati szerepe jelentősen erősödik azáltal, hogy
önkormányzati hatáskörei is lehetnek, átruházott hatáskörben önkormányzati ügyekben
is dönthet. Ez a rendelkezés pedig beemelte a jegyzőt az önkormányzati szervek sorába.
Ugyanakkor miközben az új szabályozás az előzőekben említett módon erősítette a
jegyző pozícióját, egyéb vonatkozásban végtelenül legyengítette azt. Ugyanis a jegyzőt
a polgármester nevezi ki. 2013. január 1-jétől élő szabály, miszerint a jegyző vezető
beosztású köztisztviselőnek minősül és megbízatása bármikor indokolás nélkül
visszavonható A testületi kinevezés és stabil státusz nem csupán a pártatlanság, a
semlegesség biztosítéka volt, de az önkormányzati rendszer demokratikus és törvényes
keretek közt történő működésének egyik fontos záloga is.49
49Kéki Zoltán: A jegyző szerepe az államigazgatásban a járások megalakulása után.. Pro publico bono -
Magyar közigazgatás: a Nemzeti Közszolgálati Egyetem közigazgatás-tudományi szakmai folyóirata.
Nemzeti Közszolgálati Egyetem. 2013/ 2. sz. 59-63. o.
44
A függelmi viszony feloldását jelenthette volna Fogarasi József 2010-ben
megfogalmazott véleménye: „A jegyzők államigazgatási kötődését kellene erősíteni.
Ennek egyik lehetséges „legdurvább” módja, ha a közigazgatási/kormányhivatal
vezetője nevezi ki a jegyzőt, és jelöli ki szolgálati helyéül az adott önkormányzatot. Az
enyhébb forma, ha a kinevezési jogkör továbbra is az önkormányzati testületnél marad,
de az előbb említett hivatal véleménye - vagy ennél erősebb jogosítványa: egyetértése -
nélkül sem kinevezni, sem felmenteni nem lehetne a jegyzőt.”50
Ezen azonban a
jogalkotó, nem biztos, hogy helyes, túllépett az Mötv megalkotásával.
7.5.1. A jegyző és az aljegyző munkajogi viszonyának jellege
Mötv. 82. §-ának (1) bekezdése szerint, a jegyzői és az aljegyzői kinevezés
vezetői megbízásnak minősül. Ez azt jelenti, hogy a kinevezéssel keletkezik egy
közszolgálati jogviszonya, ez az alapjogviszony és emellett keletkezik egy vezetői
megbízása is. Ennek visszavonása nem jelenti a közszolgálatai jogviszonya
megszüntetését is. A jegyzőt akadályoztatása és egyéb távolléte alatt az Mötv. 82. §-
ának (2) bekezdése szerint az aljegyző helyettesíti. Az aljegyző alkalmazásának
szabályozása változott. Még az Ötv. kimondta, hogy a megyei jogú városban, városban,
megyében, fővárosban és fővárosi kerületekben aljegyző kinevezése kötelező, addig az
Mötv. előírásai szerint a megyei önkormányzatokban valamint, azokban a polgármesteri
hivatalokban, közös önkormányzati hivatalokban kötelező az aljegyző kinevezése, ahol
az összlakosság száma eléri a 10 000 főt. Az új rendelkezés szerint tehát, az ennél
kisebb lakosság számú városokban csak lehetőség az aljegyző alkalmazása. Ahogy
feljebb említettem a munkáltatói jogokat felettük 2013. január 1-től nem a képviselő-
testület, hanem a polgármester gyakorolja. Jogviszonyukat a polgármester keletkezteti
és szünteti meg. Ma az összes munkáltatói jogot a polgármesterhez telepíti a törvény. Ez
a jogosítványa nem átruházható. Az aljegyzőt is a polgármester nevezi ki, a jegyző
javaslatára. Az egyéb munkáltatói jogokat felette azonban a jegyző gyakorolja.
Munkáltatói jogait a jegyző a polgármester egyetértésével gyakorolja. Munkája
során az Mötv. óta az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok és hatáskörök
jóval hangsúlyosabbá váltak. Így látnunk kell, hogy a jegyző határozatlan idejű
50 Fogarasi József: „A jegyző is megfontolja, mikor fordul kenyéradó gazdája ellen” HVG. 2010/ 21. sz.
3839. o.
45
megbízatása könnyen kapcsolódhat össze a polgármesteri megbízatás ciklusával,
amelyet a Kttv. rugalmas felmentési szabályai csak erősítenek.
Közös önkormányzati hivatal jegyzőjével kapcsolatban is változás van
munkáltatói jogok gyakorlása terén. Még a korábbi megnevezéssel élve a körjegyző
fölött a munkáltatói jogokat a körjegyzőséget alkotó képviselő-testületek gyakorolták,
ma már a közös önkormányzati hivatalt létrehozó települések polgármestereinél van a
munkáltatói jogok gyakorlása. Ez a változás azért került be az Mötv.-be, mert a
körjegyzőséget alkotó polgármesterek szerint a körjegyző szinte számonkérhetetlen
volt, mert az Ötv. kimondta, hogy a körjegyző kinevezéséhez felmentéséhez fegyelmei
fenyítéséhez, a körjegyzőségben résztvevő összes települési önkormányzat képviselő
testületének hozzájárulása szükséges volt.51
A jegyző és az aljegyző kinevezésének feltételeit a Kttv. 247. §-ának (1)
bekezdésében találjuk. Eszerint „jegyzővé, aljegyzővé (a továbbiakban együtt: jegyző)
az nevezhető ki, aki a) igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori
képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, és jogi vagy
közigazgatási szakvizsgával, vagy a Közigazgatási Továbbképzési Kollégium által a
teljeskörűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott
mentesítéssel rendelkezik, és b) legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett”.
Főjegyzővé - valamint a főjegyző helyettesítésére aljegyzőként történő kinevezés
feltételi megegyeznek a jegyzői kinevezés feltételével, annyi az eltérés, hogy okleveles
közgazdász végzettséggel is betölthető a pozíció. A kinevezést az Mötv. 82. §-ának (1)
bekezdés szerint pályázati eljárásnak kell megelőznie. A pályázat legkésőbb a jegyző
közszolgálati jogviszonyának megszűnését követő 30 napon belül kiírandó. A Mötv. 6
hónapban maximálja a jegyzői állás betöltetlenségét. Az említett időre, ha a jegyző és az
aljegyző egyszerre akadályoztatott, a szervezeti és működési szabályzatban kell
meghatározni a jegyzői feladatok ellátásának módját. A Kttv. 251. §-a szerint jegyzőt az
aljegyző vagy más jegyző helyettesíthet. Az Mötv. 82. §-ának (2) bekezdése szerint, ha
a 6 hónap alatt nem neveznek ki új jegyzőt a megüresedett posztra, akkor a
kormányhivatal vezetője ideiglenesen nevez ki jegyzőt, más településről vagy a
törvényi, képesítési feltételeknek megfelelő hivatali köztisztviselőt. Az ilyen kinevezés
az új jegyző kinevezéséig tart.
51 Nagy Hoffman: i. m. 262264. o.
46
A jegyző és az aljegyző munkájának fejében illetményben részesül. Az aljegyző
illetményét kevesebb összegben kell meghatározni, mint a jegyzőét. A Kttv. 255. és
256. §-ai határozzák meg a jegyző illetményét. Ez alapilletményből és vezetői illetmény
pótlékból áll. Az illetmény mértéke a település nagyságától függően különböző. A
közös hivatalt vezető jegyző közös hivatalvezetői pótlékra is jogosult
A jegyző az Mötv. 81. § (3) bekezdés b) pontja szerint a jegyző munkáltatói
joggyakorlása szélesebb lett, mint korábban, mert az nem csak a köztisztviselőkre
terjedt ki, hanem a hivatal egyéb munkavállalóira is.52
Ehhez az Mötv. előbb hivatkozott
szakaszának (4) bekezdése szerint a polgármester egyetértése szükséges ma is.
Elmondható még, hogy a képviselő-testület határozza meg a jegyző munkáltatói
jogainak anyagi kereteit és a hivatal létszámát is. A bérelőirányzat az önkormányzat
éves költségvetésében kerül megállapításra a létszámmal együtt. A létszámot a hivatal
SZMSZ-e is tartalmazza összhangban az éves költségvetéssel. Így a jegyző mint
munkáltató azzal a létszámmal gazdálkodik, amelyet számára engedélyeznek és kötött
bérelőirányzat áll a rendelkezésére.53
A polgármester irányítja, a jegyző pedig vezeti a polgármesteri hivatalt. A
vezetés azt jelenti, hogy a jegyző a polgármesteri hivatal részeként, első számú szakmai
főnökeként szervezi a hivatal tevékenységét.
A jegyző feladatait, hatáskörét az Mötv. 81. §-a tartalmazza. Az Ötv.-hez képest
nem sok változás található benne. Viszont tevékenységi körének hangsúlya változott a
járási hivatalok létrejöttével. A jegyző feladati két irányúak. Az egyik csoportot az
önkormányzati jellegű feladatok adják, a másikat az államigazgatási és önkormányzati
hatósági ügyek alkotják. A jegyző államigazgatási feladatainak egy része a járási
hivatalokhoz került. Az államigazgatási feladatait a jegyző nem ruházhatja át. A jegyző
készíti elő a polgármester államigazgatási hatósági jogkörében gyakorolt döntéseit is.54
Az önkormányzati jellegű feladatai kapcsán gondoskodik az önkormányzat
működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról. Ez a működés adminisztratív
feltételeinek biztosítását jelenti, az önkormányzat szervei üléseinek, előterjesztéseinek
adminisztratív feladatai ellátását, az önkormányzati szervek döntéseinek szakmai
előkészítő munkáját jelenti. Tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület és a
képviselő-testület bizottságának ülésén, bár az Mötv. nem köti a testület
52 Gyergyák Ferenc: A jegyző mint munkavállaló és munkáltató és az aljegyző. Jegyző és közigazgatás.
2012/1. sz. 2526. o. 53
Nagy Hoffman: i. m. 268269. o. 54 Gyergyák: i. m. 2328. o.
47
határozatképességét a jegyző jelenlétéhez, tehát elvileg megtartható lenne a távollétében
is.55
Részvételére azért van szükség, mert segítséget ad az esetleges jogi
bizonytalanságok esetén, valamint a törvényesség őreként megakadályozhatja a
jogszabálysértő eljárást és döntéshozatalt. Az e) pont rögzíti, hogy feladata jelezni a
képviselő-testületnek, a képviselő-testület szervének és a polgármesternek, ha a
döntésük, működésük jogszabálysértő. Ez a jelzés nincs alakszerűséghez kötve,
megtehető szóban és írásban is. Kényes és nehéz feladatról van itt szó. Ebből a
szempontból viszont jobb, hogy a polgármester gyakorolja fölötte a munkáltatói
jogokat, hiszen így távolabb áll függelmi szempontból azoktól, akiknek a tevékenységét
vizsgálja. Így már egzisztenciális megfontolások mérlegelése nélkül tud fellépni a
képviselő-testület vagy a bizottság jogszabálysértő döntéseivel szemben.56
Véleményem
szerint ez az álláspont vitatható, mivel a polgármesternek rendszerint többsége van a
képviselő-testületen belül. A polgármester és az általa vezetett többség jogsértő döntései
elleni fellépés, továbbra is jelenthet egzisztenciális problémát, a törvényességet
érvényesítő jegyzőnek. Az f) pont szerint évente beszámol a képviselő-testületnek a
hivatal tevékenységéről. Ez a hivatal által előkészített és végrehajtott önkormányzati és
államigazgatási ügyekről szól, a jogorvoslattal érintett ügyekről és annak eredményéről,
érinti a hivatal szervezeti, gazdálkodási és humánerőforrás kérdéseit is. Mivel a jegyző
az Mötv.-ben foglaltak szerint az önkormányzat szerve lett, így ruházható rá
önkormányzati feladat. Az i) pont szerint dönt a hatáskörébe utalt önkormányzati és
önkormányzati hatósági ügyekben. A j) pontban megjelölt hatáskörébe tartozó
kiadmányozás rendjét azért kell szabályoznia, mert főleg egy nagyobb
önkormányzatnál, nem képes minden ügyet maga intézni. Meg kell tehát határoznia,
hogy nevében és helyette melyik köztisztviselő jár el az adott ügycsoportban. A
kiadmányozás nem jelenti a felelősség átruházását.57
55
Nagy Hoffman: i. m. 270. o. 56
Gyergyák: i. m. 2427. o. 57 Gyergyák: i. m. 2829. o.
48
7.6. Az önkormányzatok hivatala
A települési önkormányzatok részére polgármesteri hivatalok, valamint közös
önkormányzati hivatalok létrehozása kötelező. A megyei közgyűlés pedig megyei
önkormányzatot hoz létre az önkormányzat működésével, valamint a polgármester vagy
a jegyző feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és
végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására. A hivatal közreműködik az
önkormányzatok egymás közötti, valamint az állami szervekkel történő
együttműködésének összehangolásában is, az Mötv. 84. §-ának (1) és (3) bekezdései
szerint. „(2) A polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal hivatalos
elnevezését a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában feltünteti. (4)
A hivatal működési költségét az állam – az adott évi központi költségvetésről szóló
törvényben meghatározott mértékben, és a hivatal által ellátott feladataikkal arányban –
finanszírozza, amelyet a székhelytelepülés, valamint a megye részére, e célra
elkülönített számlájára folyósít.”
Az (1) bekezdés alapján a hivatal tevékenysége három fő csoportba sorolható.
Az elsőt az önkormányzat működésével, valamint a polgármester vagy a jegyző feladat-
és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítése és végrehajtásának ellátása
adják. Itt kerülnek elvégzésre az önkormányzati testületi szervekhez kapcsolódó
adminisztrációs feladatok, előterjesztések előkészítései. Az ülések tárgyi, technikai
feltételeinek biztosítása, jegyzőkönyv készítése. Az önkormányzati képviselők
munkáját, a vezetést segítő törzskari funkciók ellátása. A belső munkaszervezési,
igazgatási teendők elvégzése. A testületi szervek önkormányzati döntéseinek, a
polgármester irányítása és a jegyző vezetése mellett történő előkészítése és
végrehajtása. A második csoportba tartoznak a polgármester és a jegyző feladat- és
hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos
feladatok. A szakapparátus feladata, hogy szakmailag megalapozott döntéseket
készítsen elő, azt követően gondoskodjon a végrehajtás megszervezéséről. A harmadik
csoportot az önkormányzatok egymás közötti, valamint az állami szervekkel történő
együttműködésének összehangolása adja. 2013. január 1-jén jelentős változás
következett be a jegyzőhöz telepített államigazgatási feladatokat illetően. A járási szint
átvette az államigazgatási hatósági hatáskörök egy jelentős részét. Így az önkormányzati
feladat ellátási rendszer jelentősen átalakult. A közszolgáltatási feladatok
49
zökkenőmentes ellátásához pedig nélkülözhetetlen, az abban résztvevő szervek
nagyfokú együttműködése. A polgárok igazgatási szolgáltatásokhoz való hozzáférése
megköveteli, hogy a hivatal a tevékenységét összehangolja az állami szervek
tevékenységével.58
A polgármesteri hivatal egységes szakapparátus, amelynek hatásköröket nem
állapíthat meg jogszabály. A munka jellege miatt a hivatal egységes szakmai szempontú
működése mellett a hatékony munkavégzés érdekében munkamegosztás és
munkaszervezés szükséges. A hivatal belső szervezeti tagozódását, a munkarendjét és
ügyfélfogadási rendjét a hivatal SZMSZ-ében rögzítik. A szervezetalakítás szabadsága a
belső tagozódás tekintetében korlátlan. Az önkormányzat tetszőlegesen alakítja ki a
szervezeti egységeit. Erre városi szinttől kezdődően van szükség. Ugyanis a belső
szervezeti egységeket célszerű az ellátandó feladatok nagyága és jellege szerint
létrehozni. Ezek elnevezése is szabadon történik. Ilyenek például az osztály, a főosztály,
a csoport és az ügyosztály. A kialakított szervezeti egységek élén nem önálló hatáskört
gyakorló egységvezető áll.59
Egyébként az Mötv. nem tartalmaz rendelkezést a hivatal
szervezeti felépítéséről. A polgármester feladatai között kimondja, hogy a polgármester
a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő testületnek a hivatal belső
szervezeti tagozódásának, létszámának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási
rendjének a meghatározására. Az Ötv. szó szerint tartalmazta, hogy a képviselő-testület
egységes hivatalt hoz létre. Ez azt jelentette, hogy az esetlegesen kialakított szervezeti
egységek élén álló szervezeti vezetőnek nincs önálló feladat és hatásköre, ugyanis azzal
a hivatalon belül, kevés kivételtől eltekintve, a jegyző rendelkezett. Az Mötv. bár nem
mondja ki az egységességét a hivatalnak, a feladatok és hatáskörök szétosztásából
kiderül, hogy továbbra is az. Hiszen a törvény meg sem említi a hivatal belső szervezeti
egységének vezetőjét, így hatáskört sem adhatott neki. Ennek van előnye és hátránya is.
Mellette szól, hogy így a hivatalban a jegyző feladat- és hatáskörével egységes
joggyakorlat alakulhat ki, valamint a jegyző viseli a felelősséget a hivatal szakszerű
működéséért. A probléma a nagyobb települések hivatalaiban kezdődnek, hiszen az
ilyen polgármesteri hivatalokban annyi az elintézésre váró ügy, hogy annyit a jegyző
nemhogy elintézni, de eldönteni sem tudna. Ezért vagy azt választja, hogy olvasatlanul
írja alá a meghozott határozatokat, vagy a kiadmányozás rendjét szabályozva a
határozatok aláírásának jogát is átadja az adott szervezeti egység vezetőjének. Bárhogy
58
Nagy Hoffman: i. m. 281282. o. 59 Nagy Hoffman: i. m. 282284. o.
50
is döntsön, a felelősség nem száll át a szervezeti egység vezetőjére, hanem a jegyzőnél
marad.60
Mint már említésre került korábban, az önkormányzati autonómia fontos
biztosítéka a szervezetalakítás szabadsága. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök a
képviselő-testületet illetik meg, amely ezeket a feladatokat szervei útján látja el. Az
önkormányzati döntéseket is a testület és a szervek hozzák. A polgármesteri hivatal
kivétel, hiszem ez az egyetlen olyan szerv, amely döntést nem hozhat, rá önkormányzati
hatáskör gyakorlása nem ruházható át. Ezzel a jogalkotó azt akarta biztosítani, hogy a
hivatali apparátus ne vehesse át formálisan vagy informálisan a választott hatalmi
szervek feladatait.
Az Mötv. az egy település által fenntartott hivatalt nevezi polgármesteri
hivatalnak, melyet gyűjtőfogalomként használ. Érteni kell alatta a megyei
önkormányzati hivatalt és a főpolgármesteri hivatalt is. A több település által fenntartott
hivatal megnevezése ma már nem körjegyzőség, hanem közös önkormányzati hivatal.
Az Mötv. rendelkezik a hivatalok elnevezésének egységesítéséről a 84. § (5)
bekezdésében. Ennek lényege, hogy a megnevezésében a település neve szerepel,
valamint annak szintje és a polgármesteri hivatali titulus.
7.6.1. A közös önkormányzati hivatalra vonatkozó szabályok
Újdonság az Ötv.-hez képest, hogy a polgármesteri hivatal és a közös önkormányzati
hivatal egy cím alatt kerül taglalásra. Jelezve ezzel, hogy utóbbi már nem kivételes
forma, hanem egyenrangú az egy település által fenntartott hivatallal.61
Jelentős változás az Ötv.-hez képest, hogy csak a 2000 fő népességszámot
meghaladó településnek van joga polgármesteri hivatalt fenntartani. Az ez alatti
lakosságszámú települések közös önkormányzati hivatalt kötelesek alakítani.
Az Ötv. 39. §-a szerint „az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belül egymással
határos községek az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítanak és
tartanak fenn. Ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet
körjegyzőségben, körjegyzőség székhelye kétezernél több lakosú település is lehet. A
körjegyzőség fenntartásának költségeihez az érdekelt képviselő-testületek a településük
60 Gyergyák: i. m. 23. o. 61 Gyergyák: i. m. 1. o.
51
lakosságszámának arányában járulnak hozzá. Az ezernél kevesebb lakosú község
képviselő-testülete is létrehozhat önálló hivatalt, ha a képesítési követelményeknek
megfelelő jegyzőt nevez ki.”
Az Mötv.-ben nagyobb hangsúlyt kap az igazgatási és pénzügyi racionalitás, az
önkormányzati önállóságnál.62
Az egyik legnagyobb jelentőségű változás az Mötv.-ben
a hivatalok számának csökkentése. A rendelkezésnek természetesen velejárója az
önkormányzatok önállóságának, szervezetalakítási szabadságának csökkenése.
„Az új hivatali szervezet felállítását megelőzően 2012-ben 19 megyei
önkormányzati hivatal, 1036 polgármesteri hivatal 786 körjegyzőség, összesen 1841
hivatal működött. Az új hivatali szervezet felállítását követően 2013 júliusára a
hivatalok száma 1313 hivatalra (19 megyei önkormányzati hivatal, 545 polgármesteri
hivatal és 749 közös önkormányzati hivatal) csökkent, vagyis 528 hivatal szűnt meg.”63
A törvény 85. §-ának (1) bekezdése szerint: „Közös önkormányzati hivatalt
hoznak létre azok a járáson belüli községi önkormányzatok, amelyek közigazgatási
területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, és a
községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer fő lakosságszámot
meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz. (2) A közös
önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma legalább kétezer fő,
vagy a közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét. (2) a) Ha a kialakítandó
közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések közül valamelyik város, a (2)
bekezdésben meghatározott összlakosságszámra vonatkozó követelményt nem kell
alkalmazni.” 7 településben való maximálás 2000 főt el nem érő közös hivataloknál arra
szolgál, hogy az ország ritkábban lakott területein ne alakítsanak ki járásnyi méretű
települési szintű együttműködéseket.64
Az Mötv. 85. §-ának (3) bekezdése szerint: „Közös önkormányzati hivatal
létrehozásáról vagy megszüntetéséről az érintett települési önkormányzatok képviselő-
testületei az általános önkormányzati választások napját követő hatvan napon belül
állapodnak meg. A megállapodás az általános önkormányzati választásokat követő év
január 1-jén lép hatályba.” Amennyiben e határidőn belül nem kerül sor a közös
önkormányzati hivatal létrehozására vagy ahhoz valamely település nem csatlakozik,
62
Gyergyák: i. m. 6. o. 63 Dr. Diósgyőri Gitta – dr. Gyergyák Ferenc – dr. Horváth Teréz – dr. Kórósi Emőke – Kövér János –
Tóth János: Kerekasztal-beszélgetés a közös önkormányzati hivatalok felállításának, működésének
tapasztalatairól. Új magyar közigazgatás. 2014/1. sz. 9299. o. 64 Nagy Hoffman: i. m. 275. o.
52
akkor a kormányhivatal vezetője a határidő lejártát követő hónap első napjával
döntésével kijelöli a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket és egyúttal
pótolja a közös önkormányzati hivatalról szóló megállapodást. A kormányhivatal
vezetője a megállapodás létrehozásáról szóló döntésében rendelkezik a közös
önkormányzati hivatal székhelytelepüléséről, a közös önkormányzati hivatal
létszámáról, és a közös önkormányzati hivatal ügyfélfogadási rendjéről. A
kormányhivatal vezetőjének döntése ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete
– jogszabálysértésre hivatkozással – a döntés közlésétől számított harminc napon belül
bírósági felülvizsgálatot kezdeményezhet. A keresetindításnak nincs halasztó hatálya a
végrehajtásra.
Település hivatal nélkül nem maradhat, ezért a kormánymegbízott kijelölési
jogát köteles gyakorolni. Viszont ahogy az Mötv.-ben is látszik, ezt megalapozottan és
körültekintően kell tennie. Szigorodott a szabályozás, elvárja a törvény a közös hivatalt
létrehozóktól, hogy megfontolt döntést hozzanak, mert a közös önkormányzat
létrehozása az Mötv.-ben, a korábbi 1 évvel szemben, minimum egy egész ciklusra
szól.65
Az Mötv. 85. §-ának (4) bekezdése szerint: Ha a közös önkormányzati hivatalt
működtető települések egyike város, akkor a város a székhelytelepülés. Egyéb
esetekben a székhelytelepülést a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó
önkormányzatok képviselő-testületei határozzák meg. A (7) bekezdésben kerül
rögzítésre, hogy a városi, valamint a kétezer főt meghaladó lakosságszámú települési
önkormányzat képviselő-testülete nem tagadhatja meg a közös önkormányzati hivatal
létrehozására irányuló megállapodás megkötését, ha azt a vele határos település
kezdeményezi. Ennek a megállapodásnak a megkötése a kormányhivatal vezetőjének
jóváhagyásával megtagadható. A (7) bekezdés a) pontja szerint: „A jóváhagyásról vagy
annak megtagadásáról szóló döntés ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete –
jogszabálysértésre hivatkozással – a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül
bírósági felülvizsgálatot kezdeményezhet.” Ezekben a perekben a polgári
perrendtartásról szóló törvény közigazgatási perekre vonatkozó fejezetének
rendelkezéseit az Mötv.-ben foglalt eltéréseknek megfelelően kell alkalmaznia a
közigazgatási és munkaügyi bíróságnak az eljárásai során.
65 Nagy Hoffman: i. m. 277. o.
53
A közös önkormányzati hivatalok a kis lakosságszámú települések igazgatási
munkáit hivatottak ellátni, ennek ellenére előfordul, hogy város is csatlakozik a közös
hivatalhoz. Ennek oka, hogy a kis települések segítséget várnak a városi
közigazgatástól. Ezt támasztja alá a törvénynek az a rendelkezése, hogy a 2000 fő
lakosságszámú település képviselő-testülete nem tagadhatja meg a csatlakozást. Az is
természetes, hogy, ha van, akkor a város lesz a székhelye a közös önkormányzatnak,
hiszen az rendelkezik a legmegfelelőbb igazgatási és infrastrukturális feltételekkel, a
feladatok ellátásához.66
Az Mötv. 85. § (8) bekezdése mondja ki az ügyfélfogadási rend
megszervezésének kötelezettségét. „A közös önkormányzati hivatal létrehozásáról szóló
megállapodásban meghatározottak szerint minden érintett településen biztosítani kell az
igazgatási munka folyamatos vagy időszakos ellátásához szükséges személyi és tárgyi
feltételeket.” Az önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak abban, hogy a
nem székhely településeken az ügyfélfogadás a közös önkormányzati hivatal által
létrehozott, állandó vagy ideiglenes jelleggel működő kirendeltség vagy ügyfélszolgálati
megbízott személyén keresztül, informatikai hálózat alkalmazásával történjen. Az
önkormányzati szervek munkájuk során egyre nagyobb mértékben támaszkodnak
különböző informatikai rendszerekre. Ez könnyíti a szervek tevékenységét, növeli a
hatékonyságukat.67
A közös önkormányzati hivatal működési költségeit a közös hivatalhoz tartozó
önkormányzatok – eltérő megállapodásuk hiányában – lakosságszámuk arányában
biztosítják. A törvény 84. § (4) bekezdéségen szól arról, hogy az állami támogatást a
székhelytelepülés, valamint a megye részére, e célra elkülönített számlájára folyósítja.
Ezek költségvetésében jelennek meg a közös önkormányzati hivatal költségei. Mivel az
állam a polgármesteri hivatalok és a közös önkormányzati hivatalok tekintetében
feladatarányos finanszírozást biztosít a működési költségekhez, az állam által nem
finanszírozott működési költségeket és a hivatal fejlesztéséhez szükséges forrásokat a
létrehozó önkormányzatoknak kell finanszíroznia. Hiányosság, hogy a közös hivatal
megszüntetésének esetére nem szól az egymás közötti elszámolás módjáról.68
66 Gyergyák: i. m. 911. o. 67
Gyergyák: i. m. 13. o. 68 Nagy Hoffman: i. m. 279. o.
54
7.7. A társulás
Az Mötv. társulásra vonatkozó szabályai 2013. január 1-jén léptek hatályba. Ezt
megelőzően 3 különböző törvényben voltak keresendőek az önkormányzatokra
vonatkozó társulási szabályok.69
Az első jogforrás az Ötv. volt. A törvény kimondta a társulás jogát és annak
szabadságát, és két formáját hatósági igazgatási és intézményi társulásban határozta
meg. Valamint lehetőséget biztosított további társulások létrehozására is. A második
jogszabály az 1997. évi CXXXV. törvény volt, a helyi önkormányzatok társulásairól és
együttműködéséről. A harmadik jogszabály, mely a társulásokra vonatkozott, a
települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII.
törvény volt. A három bemutatott törvény alapján létrehozott társulásokban egyszerre is
lehetőség volt részt venni.
Az Mötv.-ről elmondható, hogy szabályozása ennek a három törvénynek a
rendelkezéseit olvasztotta magába, hiszem a társulásokra vonathozó részének
életbelépésével hatályát vesztette az előzőekben bemutatott három jogforrás. Ma már
csak az Mötv. szabályozza az önkormányzati társulások működését.70
87. §-a szerint: „A helyi önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak
abban, hogy egy vagy több önkormányzati feladat- és hatáskör, valamint a polgármester
és a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörének hatékonyabb, célszerűbb ellátására
jogi személyiséggel rendelkező társulást hoznak létre.”
A feladataik ellátása során az önkormányzatok nagyfokú önállósággal
rendelkeznek, legyen szó önkormányzati vagy államigazgatási hatósági ügyek
intézéséről. Általában nem írják elő más jogszabályok, hogy milyen módon tegyenek
eleget közszolgáltatási kötelezettségüknek az önkormányzatok. Nagyságuk, anyagi
teherbíró képességük, szakember ellátottságuk és közigazgatásról vallott nézeteik
alapján döntenek arról, hogy feladataikat önállóan vagy más önkormányzatokkal
összefogva, társulások létrehozásával látnak el.
69 Nagy Hoffman: i. m. 285. o. 70 Gyergyák: i. m. 13. o.
55
Az eddigi tapasztalatok alapján elmondható, hogy az önkormányzatok egy része,
az önállóság korlátját látja a társulás intézményében. Ezt a politika és a jogalkotók is
látták, hiszen az Mötv. szabályaiban is megmaradt a társulási szabadság elve. 71
Az Alaptörvény 32. cikkének (1) bekezdésének k) pontja teszi ezt lehetővé,
amikor kimondja, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében
törvény keretei között „szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdek-képviseleti
szövetséget hozhat létre, feladat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi
önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.” Ugyan a
34. cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy „törvény elrendelheti a helyi önkormányzat
kötelező feladatának társulásban történő ellátását”. Az Mötv. viszont nem tartalmaz
rendelkezést a társulások kötelező jellegéről, még kötelező önkormányzati feladat
ellátásával kapcsolatban sem. Az Mötv. 87. §-át tekintve megállapítható, hogy a
társulások létrejöttéhez a helyi önkormányzatok képviselő-testületeinek megállapodása
szükséges. Két vagy több önkormányzat közös érdeken nyugvó akarat elhatározásáról
van szó. Ahogy az Mötv. 42. §-a fogalmaz az 5. pontjában: „A képviselő-testület
hatásköréből nem ruházható át az önkormányzati társulás létrehozása, megszüntetése,
abból történő kiválás, a társulási megállapodás módosítása, társuláshoz,
érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás.” A társulás egy
vagy több önkormányzati vagy államigazgatási feladat- és hatáskör ellátására alapítható.
Tehát az Mötv. a többcélú társulásokat tekinti mintának, de nem zárja ki annak a
lehetőségét, hogy a társulást mégis csak egyetlen feladatra hozzák létre.72
Az Mötv. visszanyúl az Ötv. 1990 és 1997 között alkalmazott koncepciójához,
miszerint az önkormányzatok társulása ismét jogi személy. Így elmondható, hogy a
társulás szervezetileg és vagyoni szempontból is elkülönül a létrehozó
önkormányzatoktól. A társulás önállóan hozhat létre szervezetet, mely társulási célokat
szolgál. Önállóan vállalhat kötelezettségeket megkímélve ezzel a társulás valamelyik
önkormányzatát a feladattól. Valamint önállóan rendelkezik vagyoni jogokkal.
Nem csak két önkormányzat állapodhat meg feladatátvállalásról, hanem egy
önkormányzat egy társulással is.73
Az Mötv. 88. és 89. §-ai szerint a helyi önkormányzati társulások az képviselő-
testületek írásbeli megállapodásaival jönnek létre, mely aláírására a polgármesterek
71
Gyergyák: i. m. 1. o. 72
Gyergyák: i. m. 23. o. 73 Gyergyák: i. m. 4. o.
56
jogosultak. A képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott döntése
szükséges a megállapodás létrejöttéhez. Ugyan ez igaz a megállapodás módosítására is.
A társulás működésének előreláthatónak és tervezhetőnek kell lennie. Ezt
indokolják az államigazgatási és önkormányzati feladat- és hatásköreinek a gyakorlása
valamint az önálló költségvetése. A társuláshoz csatlakozni a naptári év első, abból
kiválni a naptári év utolsó napjával lehet.74
A törvény 93. §-a szól a társulási megállapodásról, 19 pontban meghatározva
annak kötelező elemeit. Ezeken túl az önkormányzatok bármiben megállapodhatnak,
ami nem ütközik jogszabályba.75
Ez a törvényes működés, valamint a társulásban
résztvevő önkormányzatok védelme érdekében, az esetleges érdekellentétek
csökkentéséért és a résztvevők számára átlátható, egyértelmű működés érdekében
szabályozza a törvény ilyen részletességgel a társulási megállapodás tartalmát.76
A
társulási megállapodás a társulás létrehozásának alapdokumentuma.77
A társulás szervezete és működése az Mötv. 94. és 95. §-ában kerül
szabályozásra. Elmondható, hogy a társulás szervezete nagyfokú hasonlóságot mutat az
önkormányzatok felépítésével. Döntéshozó szerve a társulási tanács, olyan mint a
képviselő-testület, tagjait az egyes települési képviselő-testületek delegálják és
meghatározott számú szavazattal rendelkeznek. A tanács elnöke mint a polgármester,
bár az elnököt a tanács a saját tagjai közül választja. A társulási tanács döntéshozatalaik
előkészítésére és végrehajtására bizottságokat alakíthat. A munkaszervezet pedig
olyannyira hasonlít a polgármesteri hivatalra, hogy eltérő rendelkezés hiányában, a
munkaszervezeti feladatokat a székhelytelepülés polgármesteri hivatala látja el.
A társulási tanács határozattal hozza a döntéseit Akkor határozatképes, ha az
ülésen a megállapodásban meghatározott számú, de legalább a szavazatok felével
rendelkező képviselő jelen van. A tagok nem feltétlenül egyenlő számú szavazati
aránnyal rendelkeznek. Gyakoribb a szavazatarány meghatározása lakosságarányosan
vagy a hozzájárulás mértéke alapján. A társulás ülésein a határozatait egyszerű vagy
minősített többséggel hozza.
74 Gyergyák: i. m. 57. o. 75 Gyergyák: i. m. 1315. o. 76 Szvercsák Szilvia: A helyi önkormányzatok szervei és társulásaik. Új magyar közigazgatás. 2012/1. sz.
4051. o. 77 Gyergyák: i. m. 2425. o.
57
Összegzés
Magyarországon a helyi önkormányzás gyökerei az 1800-as évek második feléig
nyúlnak vissza, már a kezdetekkor megfigyelhető a megyei és a települési szint
kialakítása, a jegyzői tisztség megjelenése. A történeti áttekintés kapcsát látható, hogy
az önkormányzás szabályozása folyamatos fejlődésen ment keresztül. A szocialista
állami berendezkedés évtizedeiben kialakított helyi közigazgatási rendszer megtöri ezt a
fejlődést, hiszen a tanács mint az egységes és központosított államhatalom helyi szerve,
nem tekinthető önkormányzatnak. Habár a demokratikus centralizmus keretei között is
mutatkozott elmozdulás a demokratizmus felé, erre nem tekinthetünk az önkormányzati
rendszer fejlődősének szerves részeként.
A mai értelemben vett önkormányzáshoz a rendszerváltást követően érkezünk el.
A Chartában elfogadott kritériumok megteremtése, valamint az igény a megelőző
rendszerrel való teljes szakításra tette lehetővé az ötven éve félbehagyottak folytatását.
A kilencvenes évek elején a kiegyezést követő időszak hagyományaihoz
visszanyúlva alakult ki újra a modern értelemben vett önkormányzati rendszer, a kor
Európájának megfelelő színvonalon. Az Ötv. újraépítette az önkormányzatiságot a
tanácsrendszer után, sajátosan széles önkormányzati jogokat biztosítva, nagy számú
önkormányzat részére. Már a megalkotást követőem is látszott, hogy a törvényben az
autonómia és a demokratikus működés kapták a legnagyobb hangsúlyt, ez pedig a
gazdaságosság, a hatékonyság és a szakmai szempontok háttérbe szorulásához vezetett.
Ettől függetlenül ez az önkormányzati rendszer működőképes volt, betöltötte a szerepét.
Az évek során megfigyelhetők változásokról elmondható, hogy az önkormányzat
szerveinek szabályozása egyre kiforrottabbá vált, mely tendencia napjainkig
folytatódott. Az Mötv. szabályozza a szervek jogviszonyainak jelentős részét, ritkán
keresendőek rájuk vonatkozó rendelkezések egyéb jogforrásban
21 év elteltével az Mötv. megalkotásával viszi tovább az önkormányzatiság
fejlődésének vonalát a jogalkotó. Az új törvényben célja egy modern, költségtakarékos,
feladatorientált önkormányzati rendszer kiépítése, amely lehetőséget biztosít a
demokratikus és hatékony működésre. Ez viszont csak az önállóság szigorúbb keretei
között valósulhatott meg. Ennek nyomán a választópolgárok érdekeinek és igényeinek
megfelelő önkormányzati rendszer kialakítása feladatellátásban megjelenő kötelező
58
társulásként ölt testet az Alaptörvényben, valamint a polgármesteri hivatal fenntartási
jogának lakosságszámhoz kötéseként jelenik meg az Mötv.-ben.
Ezek ahhoz vezettek, hogy nagyobb hangsúlyt kap az igazgatási és pénzügyi
racionalitás az Mötv.-ben, mint az önkormányzati önállóság. Ennek kézzelfoghatóbb
megnyilvánulása az állampolgárok szempontjából az, hogy az önkormányzatot sokszor
a hivatal szervezetével azonosítják, hiszen a hétköznapokban ez közvetíti az
önkormányzati döntéseket a lakosság felé.
Az önkormányzatok egyenlő alapjogaik szerint a legkisebb települési
önkormányzatot ugyanúgy meg kellene, hogy illesse az autonómia, mint a
főpolgármesteri hivatalt.
A Charta preambulumában foglaltakból viszont láthatjuk, hogy a helyi
önkormányzatok akkor tudják betölteni a feladatukat, ha az azok állátásához szükséges
forrásoknak a tekintetében széles körű autonómiával rendelkeznek.
A tanácsrendszer máig ható következményeként, az önkormányzatok komoly
ellenérzésekkel bírnak, ezért a végsőkig ellenállnak a társulásban való részvételnek,
még ha a bevételeik nehézkesen elegendőek a feladatellátás biztosítására, akkor is. Ezt
tudva tartotta a jogalkotó szükségesnek szabályozni az autonómia mérséklésével a
kötelező feladatok társulásban történő ellátását.
Véleményem szerint attól függetlenül, hogy a helyi önkormányzati autonómia
szempontjából visszaesést jelent a korábbiakhoz képest, rendelkeznek létjogosultsággal
az Mötv.-ben foglaltak.
59
Felhasznált irodalom
Bekényi József: A Helyi önkormányzatok Európai Chartája. Ön- Kor- Kép. 1998/9. sz.
13–20. o.
Bekényi József: Nagy önkormányzati kézikönyv. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv
Kiadó Zrt., Bp., 2014.
Dr. Diósgyőri Gitta – dr. Gyergyák Ferenc – dr. Horváth Teréz – dr. Kórósi Emőke –
Kövér János – Tóth János: Kerekasztal-beszélgetés a közös önkormányzati hivatalok
felállításának, működésének tapasztalatairól. Új magyar közigazgatás. 2014/1. sz. 92-
99. o.
Fogarasi József: „A jegyző is megfontolja, mikor fordul kenyéradó gazdája ellen” HVG.
2010/ 21. sz. 38-39. o.
Fogarasi József: A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp.,
2010.
Gyergyák Ferenc: A jegyző mint munkavállaló és munkáltató és az aljegyző. Jegyző és
közigazgatás. 2012/1. sz. 25-26. o.
Kéki Zoltán: A jegyző szerepe az államigazgatásban a járások megalakulása után.. Pro
publico bono - Magyar közigazgatás: a Nemzeti Közszolgálati Egyetem közigazgatás-
tudományi szakmai folyóirata. Nemzeti Közszolgálati Egyetem. 2013/ 2. sz. 59-63. o.
Gyergyák Ferenc: Az új önkormányzati törvény értelmezése. Menedzser Praxis
Szakkiadó és Gazdasági Tanácsadó Kft., Bp., 2013.
Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.,
Bp., 2007.
Nagy Marianna Hoffman István: A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló
törvény magyarázata. HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp., 2012.
Patyi András: Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati igazgatás. FÁMA Zrt. –
Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Bp., 2013.
Szvercsák Szilvia: A helyi önkormányzatok szervei és társulásaik. Új magyar
közigazgatás. 2012/1. sz. 40-51. o
Verebélyi Imre: Az önkormányzati rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi
Könyvkiadó, Bp., 1999.
60
Felhasznált jogszabályok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
Alaptörvény
1871. évi XVIII. törvény a községek rendezéséről
1950. évi I. törvény a helyi tanácsokról
1954. évi X. törvény a tanácsokról
1971. évi I. törvény a tanácsokról
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
1993. évi III. törvény a szociális ellátásokról és szociális igazgatásról
1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról
1997. évi CXXXV. törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről
2004. évi CVII. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános
szabályairól
2010. évi L. törvény a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról
2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól
2011. évi CLXXXIX. törvény indokolása
2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről