MISIÓN DE POLÍTICA EXTERIOR

DE COLOMBIA

MISIÓN DE POLÍTICA EXTERIOR DE

COLOMBIA

Informe Final¹

Abril 2010

Miembros de la Misión Gustavo Bell Sandra Borda Hernando José Gómez Socorro Ramírez Mauricio Reina Camilo Reyes Juan Gabriel Tokatlian

Secretaría Técnica Fedesarrollo

Secretario Técnico Mauricio Reina

El trabajo de la Misión contó con el soporte de dos asistentes de investigación de Fedesarrollo, Carolina Gracia y Sandra Oviedo, y con el apoyo irrestricto de María Mercedes González, Asesora del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia.

Las opiniones y conceptos expresados en este documento son de responsabilidad estricta de sus autores y no comprometen al Gobierno colombiano, ni a las entidades vinculadas a

esta iniciativa.

TABLA DE CONTENIDO

PRESENTACIÓN III

RESUMEN EJECUTIVO VI

I. INTRODUCCIÓN 1

II. ENTORNO GENERAL 3

II.A ÁMBITO GLOBAL 3 II.A.1 Asuntos globales 5 a) Paz y seguridad 5 b) Cambio Climático 7 c) Crisis del multilateralismo 7 d) Crisis económica 8 e) Intereses de Asia 9 f) Seguridad Humana –Las metas del milenio 10 g) Migraciones 11 II.A.2 Agenda global con importancia para Colombia 12 a) Crimen organizado, narcotráfico y manejo de las drogas ilegales 12 b) Derechos humanos 13 c) La inserción en la economía mundial 14 d) Las reformas al multilateralismo 15 e) Medio ambiente y recursos naturales estratégicos 16 f) Cooperación 17

g) La sociedad civil en las relaciones internacionales 18 II.B. AMERICA LATINA Y EL CARIBE: UN CONTEXTO CAMBIANTE E INCIERTO 18 II.B.1 El ocaso de la Doctrina Monroe 19 II.B.2 Diferenciación de regímenes y frenos a la democracia 20 II.B.3 Revalorización de la fuerza militar y agudización de seguridad 21 II.B.4 Fragmentación, más que integración 23 II.B.5 Espacios para liderazgos regionales 24 II.C. ÁMBITO NACIONAL 26 III. TEMAS IMPORTANTES EN LA AGENDA Y RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS 29 III.A SEGURIDAD 29 III.A.1 El gobierno de Alvaro Uribe (2002-2010) y su política de seguridad 30 III.A.2 La desmovilización paramilitar y la ley de justicia y paz 30 III.A.3 Los nuevos desafíos 32 III.A.4 Recomendaciones 34 III.B. DROGAS ILEGALES Y NARCOTRÁFICO 35 III.B.1 Recomendaciones 37 III.C. DERECHOS HUMANOS Y DERECHOS INTERNACIONAL HUMANITARIO 39 III.C.1 La discrepancia entre las normas y la realidad 40 III.C.2 Los dilemas de la justicia tradicional 41 III.C.3 Organizaciones internacionales y Organizaciones No Gubernamentales 42 III.C.4 Recomendaciones 42 III.D. DIMENSIONES RELEVANTES PARA COLOMBIA DE LAS INSTITUCIONES 44 MULTILATERALES III.D.1 Recomendaciones 46 III.E. RELACIONES BILATERALES Y REGIONALES 47 III.E.1 Relaciones con Estados Unidos 47 a) La política exterior estadounidense: cambio y continuidad 47

ii

b) Política exterior hacia Estados Unidos 49 c) Recomendaciones 50 III.E.2 Fronteras terrestres, países vecinos e integración 51 a) Agudización de la problemática fronteriza 51 b) Relaciones de vecindad 52 c) Integración, concertación u cooperación 55 d) Amenazas y oportunidades para Colombia 56 e) Colombia-Brasil: una relación en proceso de descubrimiento 57 f) Recomendaciones 59 III.E.3 Relaciones con el gran Caribe 61 a) Colombia ante el gran Caribe 63 b) Recomendaciones 64 III.E.4 Relaciones con Asia 66 a) Recomendaciones 68 III.E.5 Relaciones con la Unión Europea 70 a) Recomendaciones 72 III.E.6 Relaciones con África y Medio Oriente 72 a) Recomendaciones 74 III.F. ECONOMÍA, COMERCIO INVERSIÓN 74 III.F1. Situación del comercio exterior y la inversión extranjera 75 III.F.2. Relaciones económicas con los vecinos 76 III.F.3 Relaciones con Asia- Pacífico 78 III.F.4. Recomendaciones 79 III.G. MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES ESTRATÉGICOS 83 III.G.1 Acciones Ambientales en el ámbito internacional 84 III.G.2 Amenazas a la biodiversidad 85 IIIG.3 El reto de los recursos naturales estratégicos 85 III.G.4 Recomendaciones 86 IV OTROS TEMAS RELEVANTES EN LA AGENDA Y RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS 90 IV.A LA MIGRACIÓN INTERNACIONAL COLOMBIANA 90

IV.A.1 Recomendaciones 91 IV.B. Cooperación Internacional 92 IV.B.1 Recomendaciones 93 IV.C CIENCIA Y TECNOLOGÍA 94 IV.C.1 Recomendaciones 95 IV.D MINORÍAS 95 IV.D.1 Recomendaciones 96 IV.E CULTURA 97 IV.E.1 Recomendaciones 97 I.V.F EL PAPEL DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA 98 IV.F.1 Recomendaciones 99 IV.G LA CANCILLERÍA Y EL SERVICIO EXTERIOR COLOMBIANO 101 IV.G.1 Misiones en el exterior 101 IV.G.2 Personal 102 IV.G.3 El servicio Exterior 102 IV.G.4 Comparación con el contexto internacional 103 IV.G.5 Recomendaciones 104 IV.H LA NECESIDAD DE UNA POLÍTICA EXTERIOR DE ESTADO 104 IV.H.1 Continuidad, integralidad y consenso 105 IV.H.2 Actores y dispositivos diplomático 106 ANEXO 1. DOCUMENTOS DE APOYO ENCOMENDADOS A EXPERTOS 105 ANEXO 2. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA SOBRE LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE COLOMBIA 106

PRESENTACIÓN

En las últimas décadas el país enfrentó dificultades domésticas de enorme complejidad que afectaron también su capacidad de maniobra en la política exterior y su reputación internacional. En buena medida por esa situación, nuestra política exterior ha sido tímida y gran parte de la energía y tiempo se ha tenido que dedicar a explicar al mundo esa realidad. Gracias al derrotero fijado en los años recientes para recuperar la seguridad, la confianza inversionista y la cohesión social, la situación interna evolucionó muy positivamente, lo que repercutió de manera favorable en la política exterior y la percepción internacional del país. Sin duda, hay frentes y problemas de gran envergadura por atender, pero el momento que vive Colombia, el lugar de confianza y respeto que se ha ganado, y las nuevas oportunidades que ofrece al mundo, permiten que el país se ocupe de otra manera de su política exterior: de una manera más audaz y sin complejos, con visión más estratégica y de largo plazo. Desde inicios del siglo XX, el gobierno colombiano ha encomendado a misiones de expertos el análisis y diagnóstico de temas puntuales y estratégicos en materia económica como el empleo, la pobreza, el gasto, el manejo fiscal. La experiencia ha resultado ser muy fructífera: han promovido el debate público sobre la manera de abordar esos temas, y ha sido para los distintos gobiernos fuente de insumos, ideas y recomendaciones claves para la formulación de políticas públicas. La Cancillería decidió replicar el modelo de esa experiencia del país en el área de la política exterior y las relaciones internacionales. La consolidación de una política exterior de mediano y largo plazo es justamente uno de los frentes en los que se desarrolla el principio amplio que fundamenta el trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores: el principio de integralidad de la política exterior. Se busca fortalecer la capacidad de gestión del Ministerio y hacerla más eficiente, pero también promover espacios de discusión de alto nivel que apoyen su tarea de elevar el peso específico de la política exterior en la agenda de política interna. En este contexto se inscribe la iniciativa de conformar y consultar una Misión de Política Exterior. Se comisionó a siete expertos de destacada trayectoria en sus diferentes disciplinas con miras a que reflexionaran e hicieran un diagnóstico sobre lo que Colombia puede y debe hacer en el mediano y largo plazo para desarrollar una política exterior más eficaz, teniendo en cuenta las oportunidades y los riesgos del entorno internacional. El grupo de expertos estuvo conformado por Camilo Reyes, Gustavo Bell, Hernando José Gómez, Juan Gabriel Tokatlian, Mauricio Reina, Sandra Borda y Socorro Ramírez. Para nutrir este trabajo con la experiencia de otros países, y enriquecerlo con aportes

sobre la percepción que desde fuera se tiene de Colombia y de su entorno, la Cancillería

invitó a dos asesores internacionales, el profesor Jorge Domínguez, experto en política

latinoamericana y vicerrector de la Universidad de Harvard, y el ex canciller de Brasil, Luiz

Felipe Lampreia. Se contó además con la coordinación técnica de uno de los centros de

investigación más importantes del país, Fedesarrollo, en cabeza de Mauricio Reina.

Iv

El grupo de la Misión trabajó de manera rigurosa, exhaustiva, autónoma e independiente, para proponerle no sólo al gobierno, sino también, al Estado y a la sociedad, una serie amplia de recomendaciones. Si bien en relación con el gobierno esas recomendaciones no tienen carácter vinculante y algunas de ellas se refieren a temas de política interna, la Cancillería ya emprendió su estudio y uno de sus retos inmediatos es diseñar, a partir del informe de la Misión, los lineamientos estratégicos de la política exterior de los próximos años. La Cancillería invitó al ex primer ministro de Gran Bretaña, Tony Blair, a que leyera un resumen ejecutivo de este documento. Además de valorar muy positivamente el esfuerzo de la Misión, el ex primer ministro le transmitió a esta Cancillería una idea de especial interés: Colombia tiene una historia exitosa para contar; el mundo reconoce el esfuerzo del país para recuperar la seguridad; ése, sin duda, es un activo que no se puede perder. Por eso, es hora de que el país desarrolle y posicione un tema que, distinto al de la seguridad, lo instale como referente internacional. El medio ambiente, y en particular el cambio climático y la biodiversidad, bien podrían ser ese nuevo referente. Junto con esta sugerencia, el Gobierno acoge las ideas y recomendaciones que hace el informe de la Misión, para avanzar en una agenda sólida que incorpore los activos y propuestas que el país adelanta en esa materia. La Misión de Política Exterior presentó sus conclusiones a la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, en cabeza del Presidente y Vicepresidente de la República, con la presencia de los ex presidentes, algunos ex cancilleres y congresistas; también al gabinete ministerial y al equipo directivo de la Cancillería. Un agradecimiento muy especial a los siete expertos comisionados, por el compromiso, el profesionalismo y la seriedad con que asumieron este reto, y por su disposición para encarar de manera abierta y franca las discusiones, especialmente aquéllas con el equipo de la Cancillería. Muchísimas gracias a Fedesarrollo y a Mauricio Reina por la dedicación, esfuerzo y entusiasmo con que llevaron adelante la coordinación técnica, y a los asesores internacionales por los valiosísimos comentarios recibidos durante el proceso. A todos los consultores, expertos y entidades que fueron convocados por la Misión para elaborar estudios sectoriales, nuestros sinceros agradecimientos. Gratitud especial con los miembros de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores por su respaldo y sus comentarios, y un reconocimiento al ex primer ministro de Gran Bretaña, Tony Blair, y a su grupo de asesores por la generosidad e interés con que se acercaron a este proyecto. Este ejercicio no hubiera sido posible sin el aporte económico de la Corporación Andina de Fomento, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Fiduciario Sueco. Nuestros agradecimientos a los representantes de la CAF y el BID en Colombia, Víctor Traverso y Rodrigo Parot, y al Gobierno de Suecia. El informe de la Misión de Política Exterior es, sobre todo, un aporte esencial para quienes

vengan y asuman de aquí en adelante la tarea de contribuir a que la política exterior tenga

el lugar que merece en la agenda de política interna. Es el momento de aprovechar las

condiciones favorables del entorno, y el lugar de respeto y confianza que el país ha logrado

recuperar y consolidar, para pensar en una política exterior de Estado para el mediano y

V

largo plazo que, independientemente del gobierno de turno y de las necesidades que

impongan las circunstancias, defienda y promueva estratégicamente los intereses de

Colombia como nación.

Jaime Bermúdez Merizalde

Ministro de Relaciones Exteriores

RESUMEN EJECUTIVO

La política exterior colombiana atraviesa una de sus peores crisis en mucho tiempo. El país enfrenta un complejo panorama con algunos de sus interlocutores. En el ámbito regional, la relación con Venezuela se deteriora cada vez más, mientras el vínculo con Ecuador está saliendo de una profunda crisis que aún no ha quedado del todo atrás. Otros países de la región observan con recelo la política exterior colombiana, mientras los más afines a las posiciones nacionales guardan una prudencia que raya en la indiferencia. Entre tanto, las relaciones con Estados Unidos, principal referente internacional de Colombia, han entrado en una etapa de ambigüedad e incertidumbre. Ante este panorama, Colombia debe hacer un replanteamiento de su política exterior. Actualmente el país tiene la oportunidad de formular una nueva estrategia de relacionamiento con el mundo, en la medida en que han cambiado varias de las circunstancias internas que llevaron a la política exterior a esta encrucijada. Para delinear unos nuevos derroteros de las relaciones internacionales del país es necesario examinar cuáles son los factores que determinaron su curso en el pasado reciente, así como las transformaciones globales, regionales y nacionales que ahora permiten buscar un nuevo rumbo.

La política exterior colombiana en el pasado reciente En la última década la política exterior colombiana se ha caracterizado por una profundización del tradicional alineamiento del país con Estados Unidos, así como por haber privilegiado la dimensión militar y el tema de la seguridad en las relaciones internacionales. Esas características no son resultado del azar, sino que surgen de la interacción de condiciones domésticas e internacionales. Uno de los principales determinantes de la manera en que Colombia se ha relacionado con el mundo en el pasado reciente ha sido la lucha contra los grupos armados ilegales. A fines de los años noventa Colombia enfrentaba una seria amenaza existencial encarnada por la guerrilla, los paramilitares y el narcotráfico. Aunque la existencia de esos tres fenómenos data de tiempo atrás, en la década pasada los grupos ilegales alzados en armas se fortalecieron mediante la práctica y el usufructo del narcotráfico, entre otros mecanismos, convirtiéndose en factores que ponían en riesgo la supervivencia misma del Estado y la sociedad. La magnitud de esa amenaza llevó al Estado a poner en el primer lugar de sus prioridades el fortalecimiento de su capacidad militar y la lucha contra los actores ilegales. Esta situación condujo a un distanciamiento de Colombia de la realidad regional. La

inevitable dedicación de la atención y los recursos del Estado a la lucha contra los actores

ilegales fortaleció el ensimismamiento de Colombia y la desatención a los fenómenos

regionales, rasgos que históricamente habían sido característicos de la política exterior del

país. Paralelamente, varios países de la región veían con desconfianza los avances del

vii

narcotráfico y la subversión en Colombia, al punto de dudar de la capacidad del gobierno

para controlar y revertir esos fenómenos. A ello se sumaba una gran inestabilidad en

países vecinos como Venezuela y Ecuador, cuyas instituciones estaban amenazadas por el

caos político y la ebullición social. De esta manera, la necesaria concentración del Estado

colombiano en la construcción de soluciones al conflicto interno, la inestabilidad de

algunos vecinos y su desconfianza sobre lo que sucedía en el país redundaron en un

escenario que dificultaba la cooperación de Colombia con la región.

Esta situación se vio exacerbada con la decisión de Colombia de convertir a Estados Unidos en su principal aliado en la lucha contra el narcotráfico y la subversión, resultado de las necesidades que imponía la coyuntura. Ante la aprehensión y la inacción de distintos países en el ámbito global, el gobierno colombiano decidió estrechar a fines de los años noventa sus lazos de cooperación económica y militar con Estados Unidos a través del Plan Colombia, que buscaba dotar al Estado de recursos y armamento para enfrentar el narcotráfico y la subversión. La incapacidad del gobierno para explicar adecuadamente los propósitos y los alcances del Plan hicieron que aumentara la desconfianza en la región, que no entendía cabalmente lo que estaba sucediendo en el país. El estrechamiento de los lazos de Colombia con Estados Unidos y las molestias de los países vecinos se profundizaron de manera radical después de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. A raíz de ese episodio, el gobierno colombiano decidió sumarse a la cruzada de la administración Bush contra el terrorismo, dándoles ese carácter a los actores ilegales colombianos. Así se profundizó la internacionalización formal del conflicto armado colombiano, con la incorporación del Plan Colombia, iniciado por la administración Pastrana, a la Política de Seguridad Democrática del nuevo gobierno de Álvaro Uribe. La relación del gobierno colombiano con la administración Bush generó mayor prevención entre algunos países vecinos, que estaban optando por gobiernos con posiciones ideológicas distintas. Esa inquietud se vio exacerbada con la concentración de los grupos armados ilegales en algunos ámbitos de las zonas de frontera. La debilidad del Estado colombiano y de los países limítrofes en esas zonas fronterizas las convirtió en caldo de cultivo y a la vez en refugio de guerrillas, paramilitares y narcotraficantes, lo que enrareció aún más las relaciones de Colombia con los vecinos. Este clima regional se complejizó aún más por la suscripción de un acuerdo de cooperación militar entre Colombia y Estados Unidos, que le ha generado al país grandes tensiones con naciones vecinas, incluso con algunas con las que se venían construyendo lazos de confianza como Brasil y Chile.

Los costos y los límites de la política exterior La Política de Seguridad Democrática ha tenido logros muy importantes, aunque incompletos, en su propósito de recuperar el control del territorio nacional por parte del Estado y debilitar la capacidad militar de la guerrilla. Sin embargo, la política exterior que ha acompañado esta estrategia ha tenido costos crecientes que afectan de manera seria

Viii

las relaciones internacionales de Colombia y que conllevan la necesidad de su replanteamiento. El estrechamiento de los lazos con Estados Unidos, así como el hecho de haber priorizado la seguridad en las relaciones exteriores, han hecho más complejas las relaciones del país con la región. Esta situación ha incidido en la percepción de algunos gobernantes vecinos, que han pasado de ver a Colombia como un Estado promotor de iniciativas regionales (en los años ochenta), a verlo como un foco de problemas (en los años noventa) y un país perturbador (en la presente década). Esta situación no sólo se ha traducido en graves tensiones regionales —que han llegado a generar amenazas militares de gobiernos como el de Venezuela, que pretende expandir su propio proyecto político— sino que además ha restringido significativamente las posibilidades de cooperación con los vecinos, en momentos en que Colombia necesita de ella para terminar de resolver el conflicto interno. La prioridad de la dimensión militar y de la seguridad en las relaciones internacionales del país también ha tenido costos para las instituciones de la política exterior colombiana. En los últimos años se ha fortalecido notablemente el personalismo con que el Presidente de la República ha encarado el manejo de las relaciones internacionales, lo que ha ido de la mano de una participación creciente del Ministerio de Defensa en estos procesos. Ambos fenómenos han restringido el rol de la Cancillería colombiana, lo que ha reducido el margen de maniobra para fortalecer las relaciones internacionales del país y representa una onerosa pérdida institucional en el mediano plazo. Además los costos de la política exterior colombiana han empezado a erosionar algunos de sus logros. Ese es el caso de las relaciones económicas internacionales, una dimensión en que la Administración Uribe ha hecho importantes esfuerzos para recuperar parte del terreno perdido en la internacionalización de la economía colombiana, mediante la búsqueda de una mayor diversificación de las relaciones comerciales y financieras del país. Algunos de esos esfuerzos se han visto frustrados por las dificultades de otras dimensiones de las relaciones internacionales, como lo muestra el estancamiento del proceso de ratificación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos en Washington, resultado en gran medida de la situación de los derechos humanos en el país, o el cierre paulatino del mercado venezolano para las exportaciones colombianas, como señal de rechazo del presidente Chávez al acuerdo de cooperación militar entre Colombia y Estados Unidos. De continuar este proceso se podrían restringir las posibilidades económicas de Colombia, lo que representaría una desventaja frente a otros países de la región como Chile, México, Perú y Centroamérica. Los costos que conlleva el rumbo que ha tomado la política exterior han contribuido a profundizar el tradicional aislamiento de Colombia frente a lo que pasa en el mundo. La concentración en resolver los problemas de seguridad ha hecho que el país no esté aprovechando oportunamente las posibilidades que ofrecen los profundos cambios que está viviendo el escenario internacional. Como se discute más adelante, en los últimos años el mundo ha estado viviendo una profunda transformación en áreas como la

Ix

redistribución del poder de Occidente a Oriente, el renovado interés en los temas ambientales y la creciente demanda por recursos estratégicos como los alimentos y los energéticos, que plantean oportunidades significativas para América Latina y que algunos países de la región ya están aprovechando. La virtual indiferencia que hasta hace poco había tenido Colombia hacia esos fenómenos ha sido especialmente grave teniendo en cuenta que su potencial aprovechamiento futuro requiere de una preparación previa en que el país no puede improvisar. Adicionalmente, Colombia está corriendo el riesgo de perder uno de los activos más importantes que ha tenido históricamente en sus relaciones con el mundo: el respeto por el derecho internacional. Episodios como el bombardeo en territorio ecuatoriano del campamento de Raúl Reyes, cabecilla de las FARC, han generado rechazo entre los países de la región y no deben volver a repetirse.

Cambios del entorno En los últimos años se han dado cambios importantes en el entorno internacional, regional y doméstico, que configuran una oportunidad para que Colombia haga un viraje en su política exterior. El escenario internacional está atravesando una etapa de profundos cambios estructurales, algunos de los cuales son de especial importancia para Colombia. El desarrollo de procesos económicos, políticos y sociales en Asia está significando una redistribución del poder de Occidente a Oriente. Más que un fenómeno coyuntural, este proceso tiene carácter estructural y una muestra de sus implicaciones son las estimaciones que sugieren que en el año 2040 las economías asiáticas representarán dos terceras partes de la producción y el ingreso mundiales. Esta perspectiva pone de presente los riesgos que conlleva la debilidad diplomática del país en Asia y el Pacífico. La erosión paulatina de la hegemonía estadounidense se da en medio de un debilitamiento de las instituciones multilaterales, lo que genera inquietud dada la naturaleza de la coyuntura. La transición del sistema internacional y los problemas que enfrenta sugieren que la vía para abordarlos es la de los organismos multilaterales, justo en momentos en que ellos lucen anquilosados frente a las necesidades de la agenda global. Esta situación reviste especial importancia para Colombia si se tiene en cuenta que los organismos multilaterales juegan un papel significativo en varias dimensiones de los problemas domésticos, como los derechos humanos. El país tampoco puede ser ajeno a fenómenos como la creciente internacionalización de la justicia, que ha llevado a la comunidad internacional y a organismos como la Corte Penal Internacional a fijar su atención sobre procesos domésticos como el de la Ley de Justicia y Paz. Entre tanto, la perspectiva sobre los temas de seguridad en el mundo ha cambiado desde que el gobierno colombiano decidió sumarse a la estrategia anti-terrorista de la administración Bush. Estos cambios tienen especial relevancia para Colombia en la medida en que la seguridad siga jugando un papel central en la política exterior del país. Los costos de la doctrina Bush contra el terrorismo han generado cuestionamientos internacionales y

X

el planteamiento de alternativas al uso predominante de la fuerza a favor de opciones también apoyadas en la disuasión y el diálogo. Entre tanto, la preocupación por la proliferación nuclear ha crecido, a la par con las inquietudes que genera la multiplicación de conflictos domésticos que amenazan con extenderse a la esfera internacional. El ámbito económico global también plantea cambios de importancia. La reciente crisis financiera internacional ha puesto sobre la mesa la necesidad de replantear el rol de organizaciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y ha puesto de relieve la necesidad de la coordinación de políticas económicas entre un número cada vez más amplio de países, como lo muestra el creciente protagonismo del G-20 frente al debilitamiento del G-8. Entre tanto, se ha dado una tendencia hacia una mayor desigualdad en el mundo pero con un cambio en los roles frente a la tradicional discusión Norte-Sur. Mientras algunos países del Sur han podido avanzar de manera decidida hacia el desarrollo (los asiáticos), otros han tenido avances más modestos (los latinoamericanos) y otros más siguen perdiendo la lucha contra la pobreza (los africanos). Estos re-equilibrios de poder configuran un entorno que le permite a Colombia trabajar de manera efectiva para superar los retos y aprovechar las oportunidades que ofrece el ámbito global. El escenario internacional también plantea crecientes oportunidades en dos campos que serán fundamentales para la reformulación de la estrategia internacional del país: el medio ambiente y los recursos estratégicos. El temor por los estragos del calentamiento global ha vuelto a poner los temas ambientales en los lugares prioritarios de la agenda global, lo que representa una gran oportunidad para que Colombia aproveche su condición privilegiada de ser el segundo país más rico en biodiversidad en el planeta, el primero en número de especies de aves, el número dos en anfibios y el número tres en plantas vasculares, y uno de los diez más ricos en agua dulce. Paralelamente, el desarrollo de la economía mundial y el crecimiento de países como China e India han significado un notable aumento de la demanda por recursos cada vez más escasos, como los energéticos y los alimentos. Colombia tiene un gran potencial en esos recursos, desde los combustibles fósiles, pasando por las tierras sin explotar, hasta la inmensa biodiversidad. El país puede hacer valer esos recursos en el ámbito internacional y convertirlos en eje de una nueva política exterior, siempre que diseñe una estrategia idónea de desarrollo sostenible. En medio de estos cambios internacionales, también se han dado virajes en Estados Unidos y en la región que son importantes para el país. El arribo a la Casa Blanca de Barack Obama ha generado toda suerte de expectativas acerca de un posible cambio de la política exterior de Estados Unidos. La concreción de esas expectativas dependerá del balance entre las intenciones del presidente y su margen de maniobra con su propio partido y con el Republicano, así como de la interacción entre la Casa Blanca y el Congreso, que ha adquirido un creciente protagonismo en la formulación de la política exterior. Hasta el momento Obama ha dado muestras de ser más amigo de la consulta y la concertación que su antecesor, lo que podría representar una oportunidad para el

Xi

fortalecimiento del multilateralismo. También ha dado señales de favorecer la búsqueda de un mayor respeto de los derechos humanos, así como de evaluar la posibilidad de adoptar un enfoque distinto frente a las drogas ilegales, explorando un mayor énfasis en la demanda y en la salud pública, y un tratamiento diferenciado para distintas drogas. De cualquier manera, hay que tener en cuenta que durante un periodo de transición la política exterior de Estados Unidos será una combinación de asomos de novedad con una dosis importante de inercia institucional, como lo demuestra la política exterior hacia América Latina donde ha triunfado la inercia y ha seguido dominando la dimensión de la seguridad. Por su parte, América Latina ha tenido cambios significativos en la última década. La mayoría de los países de la región han buscado mayor autonomía frente a Estados Unidos, proceso que ha estado acompañado por la aparición de nuevos foros de concertación y cooperación regional. La diversidad de tendencias políticas es la nota dominante hoy en día entre los gobiernos latinoamericanos, lo que no ha sido obstáculo para que se presente un debilitamiento del ideal democrático liberal con la aparición de rupturas institucionales y la ausencia de renovación política en todos los ámbitos del espectro ideológico regional. En ese contexto de diversidad política se han abierto posibilidades para la aparición de nuevos liderazgos, como es el caso de la emergencia de Brasil como potencia regional con aspiraciones globales, proceso que ha ido acompañado por una creciente influencia de Venezuela en algunos países y por el debilitamiento del protagonismo de México. En medio de las fracturas ideológicas y la aparición de nuevos liderazgos, América Latina enfrenta crecientes riesgos y nuevas oportunidades. En los últimos años se ha dado en la región el resurgimiento de viejas tensiones entre algunos países así como la aparición de nuevos conflictos, en el marco de una escalada armamentista y el notable aumento de los presupuestos militares de varias naciones. Entre tanto, la región está aquejada por la transnacionalización del crimen organizado y del problema de las drogas. A la par con estas dificultades crecientes, la región enfrenta nuevas posibilidades internacionales gracias a su riqueza en materias primas, alimentos y productos energéticos, recursos que jugarán un papel estratégico en el escenario global a medida que avance el siglo.

Hacia una nueva relación de Colombia con el mundo En medio de los cambios que se registran en el escenario global y regional, Colombia tiene la oportunidad de dar un viraje a sus relaciones internacionales. Las amenazas existenciales al Estado y a la sociedad que sustentaron la actual orientación de la política exterior se han reducido de manera sustancial. Aunque la Política de Seguridad Democrática ha tenido problemas y limitaciones, ha fortalecido la presencia del Estado y ha debilitado los actores armados ilegales, por lo cual se debe perseverar en sus aspectos positivos. Por supuesto que aún quedan muchas asignaturas pendientes, como la aplicación de una adecuada política de reinserción de desmovilizados, el manejo idóneo de las nuevas manifestaciones de los viejos grupos paramilitares, el control efectivo del crimen

Xii

organizado y la delincuencia urbana, y la implementación de políticas efectivas de desarrollo en las zonas de frontera, entre otras. Sin embargo, el fortalecimiento que han tenido en los últimos años las fuerzas militares y la presencia del Estado en buena parte del territorio nacional permiten avanzar en la solución de esos problemas sin condicionar la política exterior del país. A ello se suma la creciente confianza de inversionistas nacionales y extranjeros en el futuro económico del país, cuyas perspectivas promisorias dependerán del buen manejo que se haga del auge de los sectores minero y energético. En este contexto, Colombia debe impulsar una nueva política exterior que busque una diversificación de interlocutores en el escenario internacional, una ampliación de su agenda temática en sus relaciones con el mundo, y un fortalecimiento decidido de los instrumentos para lograrlo. La necesidad de la diversificación de interlocutores y la ampliación de temas es en parte el resultado de la concentración de las relaciones en Estados Unidos y en el problema de la seguridad. Esa diversificación permitiría que Colombia pueda aprovechar las opciones que se abren en la transformación del escenario global y regional, así como las crecientes oportunidades que representarán sus recursos estratégicos a medida que avance el siglo. Un viraje de la política exterior de esta magnitud no se puede lograr con pequeños ajustes coyunturales que no resuelvan los problemas de fondo. La diversificación y ampliación de la política exterior colombiana requiere de un gran acuerdo nacional dirigido a construir una estrategia activa, apoyada en grandes dosis de voluntad del Estado y la sociedad para sufragar los costos económicos y políticos que conlleva este ajuste. Se trata de una estrategia exigente que debe ser aplicada de un modo pragmático, sin fundamentalismos ideológicos, y que responda ante todo a los intereses nacionales. La aplicación de esta estrategia activa exige trabajar en labores específicas en más de quince áreas de la política exterior colombiana, que se abordan y discuten en detalle en el informe de esta Misión de Política Exterior. Esas labores específicas no se pueden sintetizar en unos párrafos y su revisión demanda la lectura del informe. Sin embargo, a continuación se presentan algunas sugerencias fundamentales sin las cuales es imposible avanzar hacia una reformulación de la política exterior colombiana.

1. Colombia debe diseñar e implementar una política exterior de Estado. Tal objetivo requiere un sustantivo consenso nacional para emprender un esfuerzo persistente y de largo plazo, dirigido a superar los problemas institucionales de la política exterior y a rodear al dispositivo diplomático de recursos y acuerdos sobre la labor que debe desempeñar, así como para inmunizarlo frente al juego político interno y su utilización con fines partidistas o electorales. Una política exterior de Estado exige un gran esfuerzo para superar las políticas meramente coyunturales, reactivas y fragmentadas. Requiere de una visión integral que precise los fines e intereses nacionales, y los medios y metas de la política exterior; que tome en consideración tanto los cambios del contexto como las nuevas tendencias, actores y desafíos regionales y globales; que seleccione contrapesos y

Xiii

aliados, que establezca prioridades e indicadores de resultados a corto, mediano y largo plazo, todo ello basado en consensos y respaldos mayoritarios.

2. El gobierno debe desarrollar y expedir un documento CONPES sobre Derechos Humanos. Esto permitirá la creación de una política integral de Derechos Humanos articulada con los programas de desarrollo económico y social del país. Los Derechos Humanos son pilares de la vida de cualquier sociedad que se considere civilizada y su garantía debe ser una labor esencial de cualquier gobierno. Un documento CONPES de Derechos Humanos permitiría al país establecer estrategias verificables para avanzar en este campo. A pesar de los progresos recientes en algunos frentes, la violación de losDerechos Humanos sigue siendo un inmenso problema de la sociedad colombiana y un punto de atención de la comunidad internacional.

3. Colombia debe introducir ajustes significativos en su manera de encarar las relaciones con sus principales interlocutores y con los países vecinos. 3.1. Es necesario diversificar los interlocutores internacionales de Colombia y superar las restricciones que ha implicado la relación privilegiada con Estados Unidos. Colombia debe aprovechar las señales de cambio que ha dado la administración Obama para reducir su asimetría con Estados Unidos y ampliar la agenda bilateral hacia temas como las energías alternativas, la biodiversidad y el fortalecimiento de los organismos multilaterales.

3.2. Es prioritario reformular la estrategia de manejo de la relación con Venezuela. Esta relación debe estar basada en el respeto mutuo por las opciones políticas de cada país, y en el principio de no intervención en los asuntos internos. Para evitar los riesgos militares, verificar la situación fronteriza, y dar y obtener garantías de seguridad, conviene aplicar las medidas de confianza definidas por Unasur en noviembre de 2009, lo que puede representar un camino más certero que el del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, donde tienen una gran incidencia alianzas geopolíticas que escapan al control de un país como Colombia. Además se debe buscar acompañamiento regional e internacional para establecer canales de diálogo y negociación sobre la situación fronteriza y la agenda binacional. Una vez se normalicen las relaciones diplomáticas, se debe explorar una agenda de integración más comprensiva que permita convivir en medio de las diferencias.

3.3. Es fundamental reconstruir la confianza y fortalecer las relaciones con Ecuador. En este proceso se puede capitalizar la participación de los actores que jugaron un rol central en la normalización de las relaciones entre los dos países, como las comunidades de frontera y la participación ciudadana, en especial académica, de organizaciones de mujeres y de grupos empresariales, y el acompañamiento internacional de la OEA, el Centro Carter y de Estados Unidos.

3.4. Es necesario prevenir el deterioro de las relaciones con Panamá alrededor de temas similares a los que han generado problemas con otros vecinos. No se debe esperar a que las relaciones con un vecino se deterioren para actuar sobre las causas de las dificultades.

Xiv

Colombia debe ser sensible a las inquietudes y los temores de la ciudadanía panameña, en particular respecto al Tapón del Darién.

3.5. Colombia debe asumir en toda su integridad su condición de país Caribe. Su compromiso en la región le permite desarrollar una imaginativa y fructífera política exterior, que tenga en la Costa y el Archipiélago las plataformas naturales para su implementación. En ese sentido, Colombia debe cumplir cabalmente sus obligaciones en la Asociación de Estados del Caribe y desarrollar todas las cláusulas de cooperación consignadas en los tratados de delimitación marítima en la región.

3.6. Es necesario fortalecer la relación con Brasil. Para tal fin conviene crear un instrumento bilateral de alto nivel que permita avanzar en el mejor conocimiento de las realidades de los dos países, y en el trámite de los consensos y disensos sobre temas específicos para el fortalecimiento de la confianza mutua.

3.7. Hay que preservar los estrechos lazos de cooperación que existen con Perú, Chile, Costa Rica, México, Canadá, entre otros, y profundizar las relaciones económicas complementarias con ellos.

4. El gobierno debe redefinir de manera integral su política de fronteras. Esta iniciativa implica la ejecución de acciones como las siguientes: (i) actualizar la ley y la política de fronteras, las instituciones para manejarlas y los programas para desarrollarlas en forma concertada con los sectores implicados; (ii) construir una presencia integral y democrática del Estado, con la creación de instituciones públicas capaces de garantizar la seguridad ciudadana, la administración de justicia, la creación de infraestructura, el apoyo a proyectos productivos y de conservación de las reservas ambientales; y (iii) acompañar a las comunidades indígenas y negras en la defensa y aprovechamiento sostenible de sus territorios, amenazados por el conflicto.

5. El gobierno debe crear un Consejo de Estrategia y Seguridad Nacional que coordine la estrategia nacional de defensa y la ejecución de la política exterior. Las dificultades que ha vivido el país en el campo de seguridad requieren una instancia que pueda dar cuenta de los desafíos internos y externos. El Consejo sería dirigido por el Presidente de la República, con la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, y con la coordinación de un Consejero. El Consejo debe tener capacidad de investigación y de cuestionamiento en un ámbito cerrado en donde sea posible el debate, y debe seguir una política global que equilibre los intereses de la política exterior, con los militares y los civiles.

6. Colombia debe establecer mecanismos para evaluar el desarrollo del acuerdo de cooperación militar con Estados Unidos. Estos mecanismos deben abarcar al menos dos dimensiones. Se debe diseñar un instrumento que permita hacer seguimiento en el ámbito doméstico a los objetivos del acuerdo, que cuente con amplia participación de la academia y la sociedad civil, y que tenga entre sus propósitos evitar que dicho acuerdo condicione la política exterior el país. Además se deben implementar las medidas de confianza acordadas por el Consejo de Defensa Suramericano, que establecen garantías como la entrega del texto integral y la ratificación de que el acuerdo no atentará contra la

Xv

soberanía, seguridad, estabilidad e integridad territorial de otros Estados, ni tendrá efectos de ninguna naturaleza sobre el territorio y el espacio de otro miembro de UNASUR. Estas medidas deben estar acompañadas por un compromiso análogo de los demás países miembros de UNASUR de hacer públicos los acuerdos militares que hayan suscrito con terceros.

7. Colombia debe organizar en el país una Cumbre internacional con ocasión de la celebración de los 100 años de la lucha contra las drogas ilegales. En 2012 se cumple un siglo del primer tratado internacional sobre drogas (Convención sobre el Opio de La Haya). La Cumbre propuesta tendría por objeto examinar de manera realista las políticas vigentes. La evaluación en 2009 de la década contra las drogas declarada por Naciones Unidas no fue seria: en ella los estados convalidaron los fracasos conocidos y eludieron una polémica rigurosa sobre el tema. A 100 años del inicio de la lucha contra los narcóticos se impone una revisión realista de logros y desaciertos, de costos y beneficios, de dilemas y opciones.

8. Colombia debe recurrir a instancias regionales para promover la discusión de temas relacionados con la seguridad, la defensa y el narcotráfico. Esta acción no sólo sería consistente con la creciente internacionalización de estos fenómenos, sino que además permitiría al país atenuar la desconfianza y el desacuerdo que generan entre los vecinos las políticas nacionales para enfrentar el narcotráfico y la subversión. De esta manera el país allanaría el terreno para fortalecer la cooperación regional en iniciativas necesarias para la solución del conflicto interno. Para avanzar en este propósito el país puede aprovechar instancias como UNASUR y sus Consejos. 9. Colombia debe avanzar de manera decidida en su inserción económica y política en la Cuenca del Pacífico. Esta iniciativa exige medidas como estas: multiplicar la presencia diplomática del país en la región; aplicar las acciones necesarias para coadyuvar la ratificación del TLC con Estados Unidos en Washington; desarrollar estrategias y acuerdos comerciales para incrementar los flujos de comercio con Asia; buscar alianzas efectivas con los países latinoamericanos de la Cuenca del Pacífico para lograr un reconocimiento en Asia; diseñar y aplicar rigurosamente una estrategia de mediano plazo para lograr el ingreso a APEC, que incluya la búsqueda de un aliado estratégico en Asia que apoye la candidatura de Colombia; desarrollar campañas educativas y culturales que permitan a los colombianos conocer mejor los países de la Cuenca del Pacífico. 10. Colombia debe convertir el medio ambiente en uno de los ejes fundamentales de su política exterior. En este caso confluyen la creciente importancia del medio ambiente en la agenda global con el inmenso potencial que tiene el país en esta área. Colombia debe convertirse en un ejemplo internacional de lo que significa ser buen ciudadano del mundo en temas ambientales. Esa estrategia exige acciones como estas: el fortalecimiento de la política ambiental doméstica mediante la restauración del Ministerio de Medio Ambiente; el avance en el inventario y la protección de la biodiversidad nacional; un mayor protagonismo en las discusiones internacionales y regionales sobre la Amazonía; la fijación

Xvi

de metas específicas para la reducción de la huella de carbono del país; y el desarrollo y la aplicación de políticas ambientalmente sostenibles para la minería y la agricultura.

11. Colombia debe convertirse en una potencia regional en la exportación de alimentos. En este tema también confluyen las crecientes necesidades globales con un importante potencial del país. Colombia es uno de los pocos países de América Latina que puede expandir sustancialmente su producción de alimentos, como lo demuestra el hecho de que sólo cultiva actualmente alrededor de una cuarta parte de sus tierras cultivables. El desarrollo de esta estrategia exige, por lo menos, un viraje radical en la política de protección y estímulos al sector, la aplicación de una comprehensiva reforma a la tenencia de la tierra y aspectos críticos de la política ambiental, el desarrollo de infraestructura de transporte y riego, y la implementación de mecanismos idóneos de mercadeo. 12. Colombia tendría que aprovechar de la mejor manera posible la Cumbre de las Américas que se celebrará en el país en 2012. Este sería un foro privilegiado para avanzar en el desarrollo de las acciones y la búsqueda de los objetivos de una nueva política exterior de Estado cuyos derroteros se sugieren en el informe de la Misión de Política Exterior. En suma, en una década Colombia pasó de ser considerado en muchos escenarios un Estado fallido, a ser un país que ha recuperado la confianza en el futuro y que genera interés entre distintas naciones e inversionistas extranjeros. No obstante, la política aplicada en los últimos años para enfrentar la amenaza de los grupos armados ilegales ha generado costos con los países vecinos y un mayor nivel de conflicto en nuestras fronteras. Los cambios del entorno nacional e internacional le ofrecen a Colombia la oportunidad de convertirse en un país más equitativo, con una democracia fortalecida y unas relaciones externas más diversificadas. Para ello debe adoptar correctivos en su política internacional, reequilibrar sus alianzas y hacerlas más funcionales con la agenda mundial. Para consolidar los logros internos es indispensable normalizar las relaciones regionales, dando inequívocas señales de nuestro respeto por el derecho internacional y exigiendo el respeto de nuestros vecinos a nuestra soberanía. En el propósito de recobrar la estabilidad en las relaciones con los vecinos puede jugar un papel importante el uso de mecanismos regionales de dialogo y coordinación como UNASUR. Se deben hacer grandes esfuerzos para consolidar un relacionamiento político y económico con la cuenca del Pacifico, con especial énfasis en Asia. Colombia debe contribuir de manera efectiva en los debates internacionales sobre temas críticos como el calentamiento global y el manejo de los recursos energéticos, áreas en las que además el país tiene grandes posibilidades hacia el futuro. El éxito de estos esfuerzos dependerá del fortalecimiento y la continua profesionalización del Ministerio de Relaciones Exteriores, que debe ser el instrumento principal para la ejecución de la política exterior del país.

INFORME FINAL

I. INTRODUCCIÓN Este informe de la Misión de Política Exterior es el resultado del trabajo de siete expertos de diversas disciplinas que fueron convocados por la Cancillería colombiana para que en su condición de comisionados propusieran una estrategia que permita consolidar una política exterior de mediano plazo en áreas prioritarias para el país. Las recomendaciones de la Misión, que trabajó con total independencia, no son vinculantes para el gobierno, pero sí deben convertirse en patrimonio de la sociedad y del Estado en la búsqueda de una inserción internacional más favorable para Colombia. El trabajo de la Misión de Política Exterior tiene especial importancia en la coyuntura actual, cuando la política exterior colombiana atraviesa uno de sus momentos más difíciles en mucho tiempo. El país enfrenta un complejo panorama con algunos de sus interlocutores. En el ámbito regional, la relación con Venezuela se deteriora cada vez más, mientras el vínculo con Ecuador está saliendo de una profunda crisis que aún no ha quedado del todo atrás. Otros países de la región observan con recelo la política exterior colombiana, mientras los más afines a las posiciones nacionales guardan una prudencia que raya en la indiferencia. Entre tanto, las relaciones con Estados Unidos, principal referente internacional de Colombia, han entrado en una etapa de ambigüedad e incertidumbre. Ante este panorama, Colombia debe hacer un replanteamiento de su política exterior. El país tiene en este momento la oportunidad de formular una nueva estrategia de relacionamiento con el mundo, pues varias de las circunstancias internas que llevaron a su política exterior a la encrucijada actual han cambiado. Este trabajo de la Misión de Política Exterior examina los factores que determinaron el curso de las relaciones internacionales del país en el pasado reciente, así como las transformaciones que se han dado en los ámbitos global, regional y nacional, y a partir de ahí formula unos nuevos derroteros para la política externa colombiana. 1. Este documento es el resultado de un año de trabajo de la Misión, lapso en el cual los

comisionados que la conformaron recibieron distintos tipos de apoyo. Dos asesores internacionales aportaron sus conocimientos mediante sesiones de trabajo con los

comisionados y la elaboración de documentos de apoyo.² La Misión tuvo a su disposición más de diez estudios especializados encomendados a expertos en distintas

áreas,³ y recibió además el respaldo de la Cancillería colombiana, que apoyó la labor de los comisionados con reuniones de trabajo y la facilitación de documentos. Una primera versión de este informe fue objeto de una lectura por parte del ex Primer

² Los dos asesores extranjeros de la Misión fueron Jorge Domínguez, actual vicerrector de la Universidad de Harvard, y Luiz Felipe Lampreia, ex canciller de Brasil. ³ La lista completa de los documentos encomendados aparece en el Anexo de este informe.

2

Ministro de Gran Bretaña, Tony Blair, y del ex Canciller de Colombia, Rodrigo Pardo, quienes enriquecieron el trabajo con sus valiosos comentarios. No obstante la riqueza y la variedad de estos aportes, los planteamientos plasmados en este informe son responsabilidad exclusiva de los siete comisionados. La Misión de Política Exterior tiene una deuda con varios trabajos previos sobre las relaciones externas de Colombia. Aunque sería muy dispendioso relacionar cada uno de los trabajos que directa o indirectamente nutrieron las discusiones de la Misión, vale la pena mencionar algunos referentes directos de este esfuerzo por sus recomendaciones para el logro de una mejor inserción internacional de Colombia. Desde el estudio seminal de Gerhard Drekonja, Retos de la política exterior colombiana (1983), ha habido diversos ejercicios académicos que analizan la política exterior del país. Algunos de los más destacados del pasado reciente son Actuar en el mundo (1993) y Política exterior para un

mundo en transformación (2006), que se enmarcan en la iniciativa Visión Colombia 2019 II Centenario. Además, existen varios estudios importantes sobre los temas específicos que aborda este informe de la Misión de Política Exterior, algunos de los cuales se consignan en la bibliografía básica que se presenta al final del texto. Este informe está dividido en tres grandes secciones. La primera se ocupa de las transformaciones más importantes de los últimos años en los ámbitos global, regional y nacional. Su objetivo es analizar el contexto en el que se desarrolló la política exterior colombiana actual, y a partir de ahí proponer las modificaciones que conviene introducir de acuerdo con los cambios del entorno internacional. La segunda sección analiza los temas de la agenda internacional que revisten especial importancia para Colombia, mientras la tercera se concentra en otros asuntos que tienen relevancia específica para el país al margen de su ubicación en el debate global. Los análisis de estos temas se acompañan de sugerencias específicas sobre cada uno de ellos. La suma de éstas conforma el conjunto general de recomendaciones de la Misión de Política Exterior.

3

II. ENTORNO GENERAL

La política exterior de un país es en buena medida el resultado de la interacción de sus realidades internas con el entorno. El curso de la política exterior colombiana en el pasado reciente ha sido el producto de la interacción de una realidad interna conflictiva, que llegó a amenazar la existencia del Estado y la organización de la sociedad, con un entorno caracterizado por la desconfianza de algunos gobiernos de la región hacia la situación nacional, y por la elección de Estados Unidos como aliado y referente internacional casi exclusivo del país. Esta situación ha cambiado en los últimos años en varios sentidos. El entorno internacional vive una transformación estructural, mientras América Latina experimenta profundos cambios políticos y económicos que implican riesgos y oportunidades para el país. Entre tanto, la realidad nacional ha evolucionado, y algunas de las amenazas que ayer parecían letales hoy parecen más manejables o se han transformado en otras. El país, entonces, cuenta con un menú más amplio de opciones para relacionarse con el entorno. Las tendencias cambiantes del ámbito internacional y regional determinan las opciones con que cuenta Colombia para formular y ejecutar su política exterior, y le plantea al país la posibilidad y la necesidad de reorientar su manera de relacionarse con el mundo.

II.A. ÁMBITO GLOBAL

En la actualidad, el sistema internacional experimenta el tercer ajuste de las últimas décadas. El primero se produjo tras el colapso de la Unión Soviética y la consolidación de Estados Unidos como poder dominante en el mundo. El resto de países se vieron en la disyuntiva de plegarse o alejarse de él. La mayoría de los países de América Latina, con excepción de Cuba, optaron por acercarse más a Estados Unidos, si bien algunos como Brasil y Chile procuraron conservar espacios de autonomía. El segundo ajuste del sistema internacional se produjo después del 11 de septiembre del 2001, cuando se profundizó la estrategia de primacía de Estados Unidos ante un potencial enemigo o un poder de igual tamaño en el ámbito internacional. El alarde de fuerza que implicó este viraje llevó a algunos países de América Latina a revaluar su alineación previa con Estados Unidos, mientras otros, como Colombia, la fortalecieron aún más. El inicio del tercer ajuste se produjo en 2005, y sigue vigente. En esta etapa, la profundización de la hegemonía de Estados Unidos enfrenta serias limitaciones, evidentes por la percepción de que la intervención militar en Irak fue un fracaso y que el ímpetu unilateral de Washington, al margen de las instituciones multilaterales, implica altos costos para la comunidad internacional. Ante este debilitamiento de la estrategia de Estados Unidos, varios países han optado por políticas que trascienden la dicotomía aceptada en el pasado de apoyar las posiciones de Washington o alejarse de

4

ellas. China, India, Rusia, los miembros de la Unión Europea, Sudáfrica y Brasil, entre otros, han adoptado estrategias pragmáticas que les permiten colaborar con Estados Unidos en ciertos temas, y a la vez oponerse a sus posiciones en otras materias. El debilitamiento relativo de la hegemonía de Estados Unidos se da en el contexto de una redistribución del poder internacional de Occidente a Oriente. Desde hace lustros avanzan procesos demográficos, políticos y económicos que han fortalecido la posición global de Asia. Ese proceso ha sido catalizado por la crisis económica internacional: por un lado, ésta ha puesto de presente la capacidad de crecimiento de las economías asiáticas a pesar del estancamiento de Occidente –en especial la capacidad de China e India–; por otro lado, los desequilibrios macroeconómicos de Estados Unidos lo han hecho cada vez más dependiente del financiamiento de China, hoy su principal acreedor. A la par con estos fenómenos, el dólar se ha debilitado, lo que podría llevar a una transición paulatina hacia una o varias nuevas monedas que operen como reserva internacional y unidad de cambio global. La transformación del escenario internacional ha estado acompañada por varios fenómenos relevantes. La crisis económica internacional ha propiciado políticas de reactivación masivas, lo que ha relegitimado la participación del Estado en la economía y su importancia como regulador del mercado; el espacio de la sociedad civil como interlocutor del Estado y actor por derecho propio en la vida pública y la política internacional se ha ampliado; las políticas de seguridad contra las libertades civiles, y los embates contra las instituciones de las aventuras reeleccionistas de varios gobiernos, en particular de la región, han puesto en crisis la noción de democracia; las instituciones multilaterales, por su parte, lucen anquilosadas: no han sabido acompañar con dinamismo la evolución internacional y responder a los nuevos retos globales; y en América Latina, mientras tanto, surgen iniciativas de concertación con perspectivas inciertas. El sistema internacional, además, enfrenta dos problemas apremiantes. El primero es la preocupante situación de inequidad en materia económica, social y de género. Independientemente de las divisiones estatales, algunos segmentos de la población se hacen cada vez más ricos y otros más vastos se quedan atrás. Por otra parte, en diversas sociedades subsisten formas abiertas o veladas de discriminación hacia las mujeres. Estas formas de desigualdad –principalmente las socioeconómicas–, enfrentadas a situaciones de debilidad institucional, conducen en numerosas ocasiones al uso de la fuerza y a confrontaciones armadas. Estas nuevas formas de violencia plantean grandes desafíos para la comunidad internacional y los defensores de los derechos humanos y ciudadanos. La transformación del escenario internacional abre muchos interrogantes. Las consecuencias de las tendencias que se mencionaron aparecerán en un plazo largo, y no son fáciles de predecir. Aunque la posición privilegiada de Estados Unidos se seguirá erosionando, se mantendrá durante algunos años, y aún no es claro si dará paso a un nuevo poder hegemónico –como podría ser el de China– o a un sistema de varios poderes regionales con peso similar. Tampoco es claro el posible destino de las anquilosadas instituciones multilaterales: la mayor disposición de la administración

5

Obama a dialogar con la comunidad internacional podría darles un impulso, pero éste sólo sería efectivo si esas organizaciones se abocaran a hacer un esfuerzo de reforma. En ese sentido, la Ronda Doha de negociaciones comerciales, la reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y el desplazamiento del Grupo de los Ocho por el G-20 podrían adquirir una renovada relevancia. Al margen de las incógnitas que plantea el reajuste del sistema internacional, el proceso será turbulento y propone nuevos retos y oportunidades para países de tamaño e ingreso medio como Colombia. En un escenario cambiante y con desenlace incierto, los países con mayores probabilidades de éxito son aquellos que diversifiquen sus riesgos y oportunidades con estrategias pragmáticas y flexibles, y no los que elijan posiciones rígidas y dogmáticas.

II.A.1. Asuntos globales La gradualidad de la transformación del sistema internacional permite prever que los temas que hoy ocupan lugares prioritarios en la agenda global lo seguirán haciendo durante al menos el próximo lustro. La evolución de esos temas tendrá gran trascendencia para el mundo y para Colombia, aunque el país no tenga un papel protagónico en esos debates. Esos asuntos globales constituyen un marco de referencia fundamental para la formulación y ejecución de la política exterior colombiana. a) Paz y seguridad El debate sobre la seguridad en el mundo ha dado un giro en los últimos años. Los temores que suscitan la proliferación nuclear y la expansión de los conflictos regionales han desplazado parcialmente la preocupación por el terrorismo. La noción de seguridad, además, ha evolucionado: del concepto limitado de la seguridad física, lo ha hecho hacia una idea más amplia que incluye la garantía de las condiciones de supervivencia digna de las personas y un mayor énfasis en el respeto a los derechos humanos. El carácter de la guerra contra el terrorismo cambió tras los atentados del 11 de septiembre del 2001. La concreción de un acto tan brutal en el corazón de Estados Unidos consolidó una nueva clase de terrorismo: las razones ideológicas y emancipadoras de fenómenos análogos del pasado eran ahora reemplazadas por las del fundamentalismo teológico y el odio. A partir de entonces, el terrorismo empezó a ser visto como una de las principales amenazas para la paz y la seguridad del mundo. La respuesta a esta nueva clase de terrorismo partió de iniciativas unilaterales, especialmente de Estados Unidos. Se privilegió la represión sobre la prevención de las causas del fenómeno, y se estigmatizó al otro sin atender sus razones. Estados Unidos, entonces, lideró una guerra que se inició con la ocupación de Afganistán y que se ha caracterizado por su naturaleza no convencional, su propósito aniquilador y su duración prolongada. Estos rasgos, en la práctica, han borrado los límites entre la fase

6 de la guerra y el logro de la paz, y han impedido anticipar una definición de lo que podría ser el ‘final’ de la lucha. Se ha instalado entonces una especie de paz frágil e inestable entre Estados, grupos transnacionales ilegales y fuerzas contestatarias, sin reglas de juego, pero sí con una alta probabilidad de producir un número elevado de víctimas. Este modo de hacer frente al terrorismo ha generado cuestionamientos y el planteamiento de dos alternativas que, aunque no son excluyentes, representan dos maneras distintas de entender el fenómeno y su solución. Una vez redefinido el terrorismo internacional como una amenaza para la seguridad nacional, la primera alternativa buscaría hacerlo impracticable. Esta opción implica que quienes atacan el terrorismo se tornen tan agresivos como el fenómeno que quieren derrotar, que en consecuencia se haga mella en la democracia y que el derecho internacional se debilite. La segunda alternativa apuntaría a convertir el terrorismo en algo innecesario e ilegítimo. Para esto se requeriría disuasión y diálogo. La preocupación por la proliferación nuclear ha crecido a la par con la incertidumbre sobre el curso de la guerra contra el terrorismo. La implementación y aplicación del Régimen sobre Armas Nucleares ha recuperado toda su relevancia, mientras crecen las tensiones entre algunos países y las dificultades de los organismos internacionales para aplicar la normatividad existente. El derecho inalienable a la utilización pacífica de la energía nuclear no puede convertirse en una amenaza para las regiones que proscribieron las armas nucleares por medio del régimen global y tratados regionales. El reto está en garantizar la no proliferación nuclear, y a la vez el acceso a la energía con fines pacíficos. El fracaso de la Conferencia de Revisión del Tratado de No Proliferación del año 2005, y la preparación de la que se celebrará en 2010, ponen de relieve el punto de inflexión del proceso. Es indispensable llegar a acuerdos para lograr la estricta aplicación del régimen de no proliferación, y recoger la aproximación positiva que se ha registrado sobre el Tratado de Prohibición de los Ensayos Nucleares. Fortalecer las herramientas para avanzar en el desarme nuclear y en la universalización del Tratado será también un asunto ineludible. En ese contexto, para América Latina es importante el Tratado de Tlatelolco, que ha proscrito con éxito las armas nucleares en la región. El problema de las armas pequeñas y ligeras también ha cobrado importancia en la agenda internacional. Se han reconocido los efectos devastadores que la producción, el comercio y el uso legal e ilegal de esas armas representan en términos de derechos humanos y para el Derecho Internacional Humanitario. Para enfrentar el problema, la comunidad internacional ha concebido un régimen de al menos 33 acuerdos internacionales de tipo global, regional y subregional. A la par con estas tendencias, la noción de la seguridad humana se ha ido fortaleciendo en el debate internacional. El concepto se ha enriquecido y le ha ganado espacio a la noción tradicional de seguridad estatal. Esta nueva tendencia arguye que la mejor forma de luchar contra la inseguridad global es garantizar que los individuos no tengan necesidades básicas insatisfechas; que sólo de esta forma se podrá obtener estabilidad nacional, regional y global. Como se explica en detalle más adelante, este concepto tiene implicaciones para la

7

definición del problema y de sus soluciones. Los factores determinantes de la seguridad humana, esto es, una economía sólida y buenas oportunidades laborales, adquieren cadavez más importancia. Así, los países cuyas prioridades no sean la inversión productiva y social verán erosionada su capacidad de garantizar la seguridad nacional. b) Cambio climático El calentamiento global ha hecho que los temas ambientales recuperen su lugar prioritario en la agenda internacional. Según el Cuarto Informe del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, la temperatura de la Tierra aumentó entre 0,1 y 0,2 grados por década entre 1960 y 1990. Para finales de este siglo las proyecciones hablan de un aumento adicional de 2 a 4 grados, situación que podría enfrentar al futuro de la vida humana a uno de sus mayores retos e incertidumbres. El cambio del clima afectará los ecosistemas, y de esta alteración darán cuenta los siguientes fenómenos: la desaparición de especies en las cumbres y en las costas; el aumento del nivel del mar, de la temperatura de los océanos y de la frecuencia de los huracanes; el deterioro de la productividad agrícola, el consiguiente auge de la competencia por el uso de la tierra, y la escasez de agua potable en vastas regiones del planeta. La fuerza que ha adquirido el debate ambiental en la agenda internacional tiene su antecedente más significativo en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992). Como resultado de esa Conferencia, se suscribió la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. En ésta se inscribe el Protocolo de Kioto, que busca reducir las emisiones de gases que provocan el calentamiento global. Sin embargo, las iniciativas que vendrían después, como la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (2002) o la Cumbre del Milenio, resultaron ser un fracaso: no lograron fijar metas para combatir el calentamiento global. Y luego, la frágil voluntad política que con miras a frenar la deforestación y a mitigar los efectos del cambio climático se hizo evidente en la Cumbre de Copenhague, celebrada en diciembre del 2009, postergó la necesaria asunción de compromisos multilaterales que apuntarían a soluciones duraderas. Este debate ocurre en el marco del fortalecimiento de un nuevo ambientalismo que plantea que el cambio climático global, resultado de la acción humana, tiene características equivalentes a las de las grandes eras geológicas que fueron ocasionadas por fenómenos naturales. Según este enfoque, uno de los principales retos para la humanidad es adaptarse a los efectos irreversibles del calentamiento global. La magnitud de éstos en el futuro dependerá de las acciones que para detenerlos o mitigarlos se tomen hoy. Es el desafío de los gobiernos de todo el mundo.

c) Crisis del multilateralismo Las instituciones multilaterales se encuentran en una situación compleja. Por un lado, la transición del sistema internacional y los problemas que enfrenta sugieren que la vía

8

idónea para tramitarlos es la multilateral. Por otro, los organismos multilaterales están anquilosados, burocratizados y rezagados frente a las necesidades de la agenda global. Es fundamental, entonces, que los intentos de reforma que adelantan algunos de esos organismos, especialmente la Organización de las Naciones Unidas (ONU), lleguen a feliz término y permitan que las instituciones multilaterales jueguen el papel que la situación internacional exige. Desde la creación de la ONU, en 1945, hasta la fecha, el mundo ha sufrido profundas transformaciones que la Organización no ha podido acompañar. La ONU fue creada con 51 Estados Parte, hoy tiene 192, y su agenda temática ha aumentado drásticamente. El desfase que se ha dado entre las nuevas obligaciones de la ONU y sus limitados instrumentos la ha situado en un lugar casi irrelevante. Desde hace aproximadamente unos quince años, la ONU inició un proceso de transformación cuyos avances, hasta ahora, han sido parciales. La reforma de algunos órganos y áreas de gestión ha sido identificada como de mayor importancia: la del Consejo de Seguridad, la de la Asamblea General, la del nuevo Consejo de Derechos Humanos, la del Consejo Económico y Social (ECOSOC) y la de la Secretaría General. Por otra parte, el sistema en general debe ganar en coherencia y los métodos de trabajo deben ser más eficientes. La reforma de mayor trascendencia es sin duda la del Consejo de Seguridad. Se trata, en últimas, de la instancia responsable de salvaguardar la paz y la seguridad globales y, a diferencia de las resoluciones de la Asamblea General, las del Consejo tienen carácter jurídico vinculante. La reforma del ECOSOC, por su parte, podría contribuir a impulsar un diálogo global urgente sobre la agenda económica, social, ambiental y humanitaria, y a establecer una estrategia para que el Consejo fortalezca la cooperación internacional para el desarrollo y el trabajo en actividades de postconflicto. Las discusiones sobre la reforma del Consejo de Seguridad revelan la diversidad y la complejidad de las posiciones involucradas. La confrontación entre los Estados Parte surge por el número de miembros nuevos, por la categoría en la que deben ser admitidos –miembros permanentes, no permanentes o en transición–, por la preservación y uso del veto y por los conflictos de competencia con la Asamblea General. Las posiciones están divididas entre el grupo llamado Unidos por el Consenso, en el que está Colombia, el Grupo de los Cuatro (G-4), compuesto por India, Brasil, Alemania y Japón –grupo que justifica sus aspiraciones por el tamaño de su territorio, población y economía–, el Grupo Africano y, por último, el más poderoso de todos, el de los actuales cinco miembros permanentes, el G-5. d) Crisis económica Si bien lo peor de la crisis económica internacional parece haber quedado atrás, las consecuencias de sus estragos permanecerán en la agenda global durante algunos años.

9

Esta crisis mostró que los desaciertos de la política económica de los países desarrollados se transmiten al resto del mundo a través de los mercados financieros y del comercio internacional, y evidenció también que la coordinación de políticas entre los países grandes es clave para evitar la interrupción de los flujos comerciales y financieros. La crisis económica internacional puso de manifiesto el vigor económico de Oriente y la fragilidad de Occidente: las economías asiáticas han demostrado mayor solidez y capacidad de recuperación que sus contrapartes occidentales. Se hizo evidente, también, la dependencia financiera de Estados Unidos de los países asiáticos como China y Japón, hoy los mayores poseedores de bonos del Tesoro estadounidense. Es a todas luces clara la creciente vulnerabilidad de la economía estadounidense, generada por sus desequilibrios macroeconómicos, y a raíz de esto son cada vez más los interrogantes sobre el futuro del dólar como principal reserva y medio de cambio internacional. En este momento los esfuerzos se concentran en la búsqueda de fórmulas que aceleren la recuperación e impidan la reincidencia de las causas de la crisis en el futuro. En el campo financiero una de las metas es asegurar, por intermedio de instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Acuerdo de Basilea, que se establezcan normas prudenciales efectivas, pues la excesiva desregulación de los mercados financieros hizo que varias entidades del sector corrieran riesgos excesivos que finalmente las llevaron a la quiebra. La medición estandarizada del riesgo y su transparencia para todos los actores será fundamental en el futuro para los entes reguladores y la confianza del mercado. Si bien en el área comercial se evitó la adopción masiva de políticas proteccionistas, la Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC) está atascada por la falta de voluntad política de muchos actores, especialmente Estados Unidos, India y la Unión Europea. Un gran reto para la comunidad internacional será lograr un paquete de negociación satisfactorio para todas las partes que dé un nuevo aire a la OMC. e) Intereses de Asia La creciente importancia internacional de los países asiáticos hará que los temas de su interés adquieran cada vez mayor relevancia en la agenda global. Si bien los intereses de esos países son bastante diversos, algunos son comunes a todos ellos y tendrán un gran impacto en el resto del mundo. El modelo de desarrollo de los países asiáticos depende de la preservación de una economía abierta al comercio y a los flujos financieros. Partiendo de ese supuesto, es previsible que esos países propugnen porque las negociaciones comerciales multilaterales avancen más, que traten de impulsar reformas en el sistema financiero internacional, que busquen una mayor coordinación macroeconómica y la profundización de la integración regional asiática. Entre tanto, es previsible también que los países asiáticos sigan aumentando sus inversiones en otras regiones del mundo.

10 El acelerado crecimiento de las economías de China e India traerá consigo un significativo aumento de la demanda de materias primas y recursos energéticos, y esta situación supondrá oportunidades y riesgos para los países ricos en recursos naturales como los latinoamericanos. Por un lado, se incrementarán las exportaciones de esos bienes y aumentará la inversión asiática y del resto del mundo para explotarlos; por otro, esa mayor producción tendrá un fuerte impacto en el medio ambiente, el uso de la tierra y el agua, y las presiones políticas y económicas sobre las regiones ricas en esos recursos en América Latina se impondrán. Algo similar sucederá con la producción de alimentos. La emergencia de una nueva clase media en China e India seguirá presionando el aumento de la demanda de proteínas y cereales. Esa presión se sentirá con mayor fuerza a medida que se exacerbe el cambio climático y la consiguiente reducción de la productividad de varios sectores agrícolas. También en este caso América Latina despertará un creciente interés en los países asiáticos. Brasil y Argentina son productores netos de alimentos en la región, y Colombia podría llegar a serlo si ajusta drásticamente sus políticas para el sector. f) Seguridad humana - Las metas del milenio A comienzos de este siglo se inició un juicio severo a los efectos de la globalización. Si bien se han aceptado sus beneficios económicos y su capacidad de generar riqueza, en muchos casos este proceso se ha acompañado del deterioro de la distribución del ingreso y de un retroceso en la cultura política. Mientras en Asia más de 500 millones de personas salieron de la pobreza en la última década, los resultados en América Latina son magros y en África desastrosos. En Asia, también, hubo en ese período progresos significativos en relación con la participación ciudadana y democrática, mientras que en América Latina las prácticas caudillistas entorpecieron la continuidad de los avances de la década de los años noventa, y muchos países de África retornaron a las dictaduras y a la violación de los derechos humanos y ciudadanos. En los países de rápido crecimiento económico hay tensiones entre regiones: entre el sector urbano y el rural, y entre industrias tradicionales y de reciente desarrollo. Algunas regiones captan el grueso de la inversión local y extranjera, y la consiguiente generación de infraestructura y empleo de calidad; otras ven migrar su fuerza de trabajo más preparada, y con esto la agudización de la pobreza y el estancamiento económico. Por otra parte, el grueso de las nuevas actividades se concentra en los sectores urbanos, hacia donde se produce una rápida migración que crea cinturones de miseria. Finalmente, las diferencias salariales y de productividad generan el acelerado marchitamiento de sectores tradicionales por la aparición de nuevos competidores con una mayor productividad o tecnologías más avanzadas. Estas circunstancias crean nuevos retos para distribuir de manera más homogénea las oportunidades que brinda la globalización, sin que ello signifique revertirla. Uno de los desafíos más importantes de la comunidad internacional en el presente es el de impulsar políticas y mecanismos de cooperación que contribuyan a una mayor equidad. Esta preocupación se ha traducido en el avance del tema de seguridad humana en los debates

11

internacionales, un concepto que va más allá del respeto a la vida y la seguridad ciudadana, y que abarca ideas más amplias como el desarrollo integral de la persona y su familia en lo social, en lo económico y en lo político. En este contexto, y con miras a reducir ostensiblemente los niveles de pobreza, inequidad social y de género hacia el año 2015, la Organización de las Naciones Unidas lideró a comienzos de la década la adopción de las llamadas “Metas del milenio”. Éstas abarcan la erradicación de la pobreza extrema y el hambre; la cobertura universal en la enseñanza primaria; la eliminación de la desigualdad de género y la promoción del empoderamiento de las mujeres; la reducción en dos terceras partes de la mortalidad de niños menores de 5 años; la mejora significativa de la salud materna; la reducción de la incidencia del VIH/Sida, de la malaria y otras enfermedades graves; la garantía de la sostenibilidad del medio ambiente y el fomento de una alianza mundial para el desarrollo. Cada uno de estos elementos tiene indicadores específicos según el país, y a éstos se les hace un seguimiento anual. Paralelamente, la comunidad internacional hace una evaluación cada vez más rigurosa de los indicadores mundiales de pobreza, desarrollo humano, corrupción, del imperio de la justicia, de la calidad de vida y de la libertad de prensa, entre otros. Los gobiernos que no progresan en estas áreas son objeto de cuestionamientos. En este contexto, los denominados derechos humanos de tercera generación, que se refieren a las colectividades, en lugar de los individuos, han ido adquiriendo cada vez más importancia. Estos derechos comprenden, entre otros, el derecho a la autodeterminación, al desarrollo económico y social, al medio ambiente saludable, a los recursos naturales y a la comunicación. g) Migraciones La relevancia internacional que ha cobrado el tema migratorio es cada vez mayor. Esto por la creciente magnitud del fenómeno, por su importancia en el proceso de globalización y por las reacciones adversas que despierta en varios países. La exacerbación de los valores nacionalistas y la activación de temores sobre la seguridad han provocado, en muchos casos, la estigmatización de los migrantes. En este frente, la globalización económica arroja resultados asimétricos: mientras los flujos de inversión de los países desarrollados hacia los menos desarrollados registran incrementos sustanciales, con los flujos de personas no ha sucedido algo similar, con excepción de la Unión Europea que, cuando ha sido así, ha ocurrido generalmente a contracorriente de las normas y de la voluntad política de los países receptores. La discusión internacional sobre las migraciones involucra políticas sociales, económicas, culturales y de seguridad, así como la necesidad de reconocer al migrante como actor fundamental para impulsar el desarrollo en las sociedades de origen y de acogida. Recientemente, algunos países han decidido promover iniciativas restrictivas tendientes a obstaculizar el acceso y la permanencia de migrantes en sus territorios. Los países de América Latina y el Caribe han expresado la necesidad de avanzar en un diálogo comprensivo que permita identificar desafíos comunes, áreas posibles de cooperación y

12

un mayor entendimiento de las realidades de los países receptores y emisores de migrantes.

II.A.2. Agenda global con importancia para Colombia Tras la revisión de los principales asuntos de la agenda global, conviene profundizar en algunos tópicos específicos que tienen especial importancia para Colombia, ya sea porque están relacionados con problemas nacionales o porque ofrecen oportunidades para que el país logre una mejor inserción internacional. a) Crimen organizado, narcotráfico y manejo de las drogas ilegales La estrategia generalizada para hacer frente a las drogas ilegales en el mundo ha consistido en la adopción de políticas prohibicionistas que buscan erradicar el fenómeno en cada una de sus fases. Esta ‘guerra contra las drogas’ ha implicado el uso de cuantiosos recursos económicos y humanos, en una lucha de corte militante con pobres resultados. La política de represión no ha hecho mella en la producción y el procesamiento de drogas ilegales alrededor del mundo y sus rutas de distribución: las ha desplazado de un lugar a otro. Entre tanto, el crimen, la corrupción y la violencia que genera el narcotráfico siguen rampantes. Los costos de la ‘guerra contra las drogas’ no recaen equitativamente entre las partes involucradas. Los efectos más destructivos de la actividad ilegal y de la estrategia para enfrentarla han afectado con especial rigor a los países productores. Los resultados ambiguos de esta estrategia han sido particularmente costosos para Colombia, como lo muestra el que el narcotráfico haya estado presente en todos sus problemas de seguridad: ha alimentado el conflicto, el terrorismo y el crimen organizado. Como se verá más adelante, la persistencia de la guerra contra las drogas conlleva por esta vía el debilitamiento del Estado colombiano. Además de ineficaz y costosa para los países productores, la guerra contra las drogas no se compadece con el tamaño y la naturaleza del problema. Según el informe de la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito del 2008, hay unos 208 millones de consumidores –entre 15 a 64 años– de drogas de base natural y sintética, es decir, cerca del 4,8% de la población mundial de ese rango de edad, y un 3,2% de la población total. Los casos problemáticos –problem drug users– equivalen a sólo un 0,6% de la población mundial, aunque el efecto nocivo se extiende al entorno inmediato de los usuarios frecuentes. El fracaso de la guerra contra las drogas ha hecho que varios sectores hayan empezado a plantear la necesidad de modificar la estrategia de la represión actual hacia políticas de salud pública, educación y desarrollo. En Europa se destaca el caso de Portugal que, tras haber descriminalizado el consumo de drogas en el 2001, hoy registra una de las tasas más bajas de consumo de la región. Otros diez países de la Comunidad Europea han avanzado en políticas similares. La Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, creada en América Latina por los ex presidentes César Gaviria, Fernando Henrique Cardoso y Ernesto

13

Zedillo, concluyó que la estrategia dominante ha sido un fracaso global, con enormes costos para la región. Incluso en Estados Unidos, principal promotor y patrocinador de la represión, se abrió un espacio de reflexión y se presentó ante la Cámara de Representantes un proyecto que propone la creación de una comisión encargada de evaluar la guerra contra las drogas y ofrecer alternativas. Esta iniciativa se suma a una realidad elocuente: catorce estados de la Unión han descriminalizado la posesión de marihuana con fines terapéuticos. b) Derechos humanos Los derechos humanos son cada vez más importantes en el contexto global. La comunidad internacional vela cada vez más por su respeto. Los derechos humanos emergieron con especial fuerza después de la Segunda Guerra Mundial, con la creación de la ONU como mecanismo para promover la paz internacional. Tras la Declaración Universal de los Derechos Humanos, varias convenciones, tratados y declaraciones continuaron fortaleciendo los pasos dados en 1948. Desde entonces se han multiplicado las normas y los actores –gubernamentales y no gubernamentales– encargados de promover su defensa. Las normas internacionales de derechos humanos se refieren a los derechos y libertades fundamentales que todos los individuos deben tener, y se aplican en tiempos de guerra y de paz. Los Estados son responsables de las violaciones cometidas por los agentes estatales, y deben tomar medidas para proteger a los individuos de abusos de terceros. El derecho internacional humanitario busca mitigar los daños de la guerra y del conflicto, poniéndole límites a los métodos bélicos y obligando a las partes a dar protección especial y trato humano a los individuos que están al margen de las hostilidades –civiles, prisioneros y heridos–. Inicialmente se pensó que el derecho internacional humanitario regiría únicamente para los Estados; no se tenía la expectativa de que los grupos armados no estatales se ciñeran al mismo estándar. Pero el incremento de los conflictos armados internos hizo que la comunidad internacional cambiara su aproximación. Cada vez más organizaciones de derechos humanos y países responsabilizan por sus acciones a los grupos armados que desafían la autoridad del Estado. Gran parte de la comunidad internacional ha llegado a la conclusión de que si el derecho internacional humanitario no se aplica por igual a los Estados y a los grupos armados no estatales al margen de la ley, la protección que estas normas ofrecen desaparece y las consecuencias de las confrontaciones armadas pueden ser insospechadas. Dos aspectos del debate sobre los derechos humanos y el derecho internacional humanitario tienen especial relevancia para Colombia ante una eventual solución del conflicto armado. El primero es el concepto de justicia transicional, que se refiere a los esfuerzos de un país para enfrentar un pasado de graves violaciones de derechos humanos, con miras a alcanzar la reconciliación y la paz. Así, la justicia transicional enfrenta un dilema que se origina en la necesidad de lograr simultáneamente la paz y la justicia.

14

La justicia transicional se adapta a los procesos de transformación de las sociedades que por haber sufrido regímenes de dictaduras o conflictos armados internos han atravesado un período de abuso de derechos humanos. Las normas de derechos humanos y el derecho internacional humanitario protegen a las víctimas de violaciones en los momentos de transición, y buscan impedir que éstas vuelvan a suceder. Algunos de sus mecanismos son el derecho a conocer la verdad sobre esas violaciones, a obtener una reparación y a garantizar que los victimarios sean judicializados. Cuando los procesos de transición son el resultado de una negociación política, la presión en contra de la promoción e implementación de estos derechos es muy fuerte. Esto ha llevado a algunos a argüir que el logro de hacer justicia debe ser pospuesto en aras de la consolidación de la democracia. Este debate aún no ha sido zanjado. El segundo aspecto es el papel de la Corte Penal Internacional como una instancia que pone límites a la posibilidad de los Estados de renunciar a enjuiciamientos por motivos políticos. La Corte Penal Internacional opera según el principio de complementariedad, lo que significa que sólo tiene jurisdicción cuando no hay capacidad o voluntad de los sistemas nacionales de enjuiciar delitos eficazmente. El rol potencial de este organismo adquiere importancia para Colombia: en el 2009 venció la salvaguardia de siete años que el Estado colombiano había establecido para aplazar la competencia de la Corte en relación con los crímenes de guerra en el país. La manera como Colombia aplique la justicia transicional –en casos como la Ley de Justicia y Paz– determinará la potencial participación de la Corte Penal Internacional en el caso colombiano. c) La inserción en la economía mundial La inserción histórica de Colombia en la economía mundial ha sido precaria y, en general, se ha basado en productos básicos. Hasta hace una década, los productos agrícolas, especialmente el café, el banano y las flores, representaban el grueso de las exportaciones. A partir de la última década, los productos minero-energéticos, el petróleo, el carbón y el ferroníquel, pesan más en la canasta exportadora del país. La venta de manufacturas al exterior se ha limitado en su mayoría a bienes de baja tecnología, y se ha concentrado en los mercados andinos y en el de Estados Unidos. De ahí que el valor agregado de las exportaciones, en general, sea bajo, y que además en algunos casos éstas dependan de las preferencias arancelarias, especialmente en Venezuela. Así las cosas, la estructura del comercio exterior colombiano es vulnerable. La oscilación de los precios internacionales de los productos minero-energéticos que ahora el país exporta en mayor medida hace que los términos de intercambio, y por ende la tasa de cambio, sean muy variables. Esta situación le plantea nuevos retos a la política macroeconómica, que debe impedir que los sectores transables de la economía sufran daños serios, y en particular exige una nueva política fiscal que contemple el ajuste del ahorro público para compensar la variabilidad de esos términos de intercambio. Apenas hace poco, el gobierno nacional, a través del ministro de Hacienda, comenzó a debatir la necesidad de adoptar una regla –se conoce como “regla fiscal”– que se aplique

15

al gasto público. De acuerdo con esta “regla fiscal”, el gobierno se vería obligado a ahorrar durante las bonanzas de los productos minero-energéticos, y ese ahorro se destinaría al financiamiento del gasto en épocas de caídas de precios. Un consenso nacional alrededor de esta nueva política económica contribuiría, además, a preservar los mercados con aquellos países que tienen tasas de cambio más estables que la colombiana, como es el caso de Ecuador. Por otra parte, la concentración geográfica de los mercados de exportación de los productos diferentes a los básicos ha demostrado ser altamente riesgosa. El bloqueo comercial del gobierno venezolano a los productos colombianos a finales del 2009 -mediante la aplicación discriminatoria de restricciones administrativas y fitosanitarias-, y el debilitamiento de la economía estadounidense tras la crisis financiera internacional, ponen de relieve la urgencia de diversificar mercados. La facilidad de exportar a Venezuela y las preferencias del ATPDEA produjeron un adormecimiento del que se debe salir para encontrar nuevos mercados de alto crecimiento. Con este objetivo en mente, los esfuerzos de las entidades de promoción del comercio exterior se deben multiplicar. Para cumplir con este propósito será fundamental que las negociaciones de acuerdos comerciales bilaterales y regionales con otros países sigan avanzando, como se ha venido haciendo con varias naciones del hemisferio occidental y Europa. Sin embargo, esta estrategia debe extenderse rápidamente a Asia, para recortar la ventaja que en el Continente tienen Chile, México y Perú. En ese frente vale la pena destacar la decisión del gobierno colombiano de iniciar negociaciones comerciales con Corea del Sur a finales del 2009, pero en igual sentido se debe avanzar, y pronto, con países como Japón, Singapur, China e India, con plazos de desgravación adecuados en los bienes sensibles. Además, la participación del país en las iniciativas de la Cuenca del Pacífico, como el APEC, será determinante para abrir nuevas oportunidades de crecimiento y bienestar. d) Las reformas al multilateralismo El debilitamiento gradual de la hegemonía de Estados Unidos y el desplazamiento de poder de Occidente a Oriente han revelado la magnitud del rezago del sistema multilateral, pero también han puesto de presente la necesidad de contar con organismos multilaterales idóneos para que la transformación del sistema internacional no sea traumática. Con el fin de que Colombia pueda cumplir con objetivos centrales como el trámite de las disputas regionales, la cooperación internacional en la solución del conflicto interno, la garantía del respeto a los derechos humanos y la búsqueda de estrategias alternativas frente al problema de las drogas ilegales es fundamental la existencia de instancias multilaterales idóneas. En consecuencia, será de suma importancia para el país que los procesos de reforma de los organismos multilaterales avancen lo más rápido posible y que de ellos resurjan unas instituciones multilaterales fortalecidas, con pleno respaldo y respeto de la comunidad internacional.

16 Algunas de esas reformas son de especial importancia para Colombia, pues los temas de los que se ocupan los organismos involucrados tienen implicaciones para el país. Es el caso de la reforma al Consejo de Seguridad de la ONU, por el papel central de la seguridad en el presente de Colombia y de sus relaciones internacionales, y por la intención expresa de Brasil de convertirse en miembro permanente del Consejo, lo que representaría un cambio significativo en el panorama de la seguridad y la defensa en América Latina. Para Colombia fue crucial, por ejemplo, la creación del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en el año 2006. El Consejo reemplazó a su antecesora, la Comisión de Derechos Humanos, llamada a desarrollar el sistema legal internacional para proteger los derechos fundamentales del ser humano. Pero la politización de esa Comisión generó resistencias entre los países. El nuevo Consejo está conformado por 47 países, y su innovación más significativa es la creación de un nuevo mecanismo, el examen periódico universal, con el que cada tanto se evalúa la situación de los derechos humanos en los 192 Estados miembros. La importancia de la seguridad y de los derechos humanos para Colombia pone de presente la necesidad de que el país participe activamente en estas reformas. Como se verá más adelante, hay otras instancias multilaterales, hemisféricas y regionales que representan una oportunidad para que Colombia tramite temas de su interés de manera efectiva. e) Medio ambiente y recursos naturales estratégicos El medio ambiente y los recursos estratégicos están llamados a convertirse en uno de los ejes de una nueva política internacional de Colombia. En este caso, la confluencia de dos fenómenos ofrece una oportunidad excepcional para el país. Por un lado, el tema ambiental ha vuelto a ubicarse en los primeros planos de la agenda global, tras haber perdido relevancia a fines de la década pasada. Ahora la comunidad internacional vuelve a poner sus ojos en el medio ambiente, especialmente a partir de los temores por el calentamiento global. La preocupación generalizada por la huella de carbono de distintos bienes y servicios, y de sus procesos productivos, es latente y ha aumentado. Por otro lado, Colombia es potencia mundial en biodiversidad, y tiene grandes posibilidades en recursos estratégicos para el mundo: fuentes de energía –tradicionales y alternativas–, alimentos y recurso hídrico, entre otros. Para que Colombia pueda aprovechar la oportunidad de convertir el medio ambiente y los recursos naturales estratégicos en eje de una nueva inserción internacional, es necesario tener presentes las relaciones entre esos temas. Una de ellas es el vínculo que existe entre el calentamiento global y el gran impacto que tendrá sobre la biodiversidad nacional. La inminencia de este impacto obliga al país a adoptar una posición mucho más activa en los foros globales, y a expresar en ellos una visión estratégica que vincule ambos temas. Otro aspecto clave tiene que ver con el devastador efecto ambiental que tiene el fenómeno del narcotráfico, tanto en su desarrollo como en las políticas con las que se lo ha enfrentado. Como se explica más adelante, Colombia no puede esgrimir una política ambiental

17

responsable si no aplica políticas alternativas contra el narcotráfico. El país también debe utilizar tecnologías adecuadas para la extracción y comercialización de productos mineros como el carbón, que son cada vez más importantes para las exportaciones nacionales. Es importante, de otro lado, evaluar el vínculo entre el desarrollo de los biocombustibles y la producción de alimentos. Con el acelerado crecimiento de China e India, la demanda de alimentos en el mundo ha aumentado más allá de la capacidad de respuesta de la oferta en el corto plazo. Pocos países tienen tierras aptas para incrementar su oferta agrícola. En el hemisferio sobresale Brasil, por su potencial para aumentar su producción de alimentos, y le sigue Colombia. Para generar nuevos flujos de inversión en el sector agrícola será indispensable adelantar reformas en temas como la tenencia y el mercado de tierras, el uso de nuevas tecnologías y la solución a problemas de mercadeo y logística, causados en parte por nuestro atraso en infraestructura. f) Cooperación Colombia tiene la oportunidad de fortalecer la cooperación internacional como uno de los instrumentos más efectivos de su política exterior, especialmente hacia algunos países de la región. Esta oportunidad nace de dos circunstancias. La primera es la posibilidad de pasar de ser receptor de cooperación, especialmente contra la subversión y el narcotráfico, a convertirse en un oferente de importancia en ésas y otras áreas. Este nuevo rol no sería posible sin la segunda circunstancia, referida a la evolución de la cooperación en el mundo en las últimas décadas. El debate sobre cooperación adquirió una nueva dimensión con la transformación de la agenda global. El fin del orden bipolar y la profundización de la globalización tuvieron un fuerte impacto en la asistencia internacional. Frente a la evidencia de nuevos desequilibrios entre el Norte y el Sur, el impulso de la comunidad de donantes y de los organismos multilaterales se renovó. La ampliación y profundización de una agenda de compromisos fue sellada en el año 2000, con la Declaración de las Naciones Unidas para el Milenio. Se establecieron enfoques novedosos en la OECD, sistematizados en la Declaración de París del 2005, sobre responsabilidades, distribución de recursos, atribuciones gubernamentales, el papel de los organismos multilaterales y de las organizaciones civiles, y la complejidad de las realidades que serían atendidas por esta vía. En el marco de estas transformaciones ha surgido un nuevo escenario para los países en desarrollo. Éstos han diversificado su participación mediante la cooperación solidaria. Los países de ingreso medio ampliaron sus responsabilidades, abrieron un nuevo espacio a la cooperación con países de similar nivel de desarrollo –cooperación Sur-Sur–, así como a la cooperación triangular que involucra recursos de naciones avanzadas canalizados por países emergentes hacia otros similares –cooperación Norte-Sur-Sur–.

18

El espectro temático de la cooperación también se ha ampliado. La demanda de asistencia para fines humanitarios administrada por Misiones de Paz creció considerablemente. También se instala la agenda del desarrollo humano como un aspecto central para la reducción de la pobreza. Sin embargo, persisten múltiples problemas: por las metas que siguen ausentes de la asistencia, por problemas de gestión o por la naturaleza imprevisible que las crisis humanitarias plantean para la comunidad de donantes internacionales. g) La sociedad civil en las relaciones internacionales Un rasgo significativo de la evolución de las relaciones internacionales en las últimas décadas ha sido la creciente importancia que ha cobrado la sociedad civil. Esta tendencia obedece a dos factores: por un lado, a la democratización de la política pública promovida por el Estado, y, por otro, a la exigencia de más espacios de inclusión por parte de la sociedad civil. Estos procesos han generado la diversificación de los protagonistas de las relaciones internacionales, que eran del ámbito exclusivo de los Estados y ahora incluyen diversos actores civiles. La creciente participación de la sociedad civil en las relaciones internacionales se ha dado principalmente de dos maneras. La primera consiste en la mayor interacción del Estado con actores no estatales en la formulación y ejecución de la política exterior. La segunda modalidad es la llamada “diplomacia paralela”, que consiste en el ejercicio de labores de interlocución de actores no gubernamentales con distintas contrapartes globales estatales y no estatales. Las redes transnacionales de defensa constituyen una de las expresiones más comunes de este nuevo activismo. Están compuestas por actores no gubernamentales –grupos sociales, étnicos, sindicales, medios de comunicación, académicos, entre otros– de distintos países que, unidos por intereses comunes, comparten información sobre problemas específicos y ejercen influencia ante gobiernos y organismos multilaterales. Considerando las relaciones conflictivas del pasado entre el Estado y la sociedad civil sobre temas centrales de la agenda internacional, esta nueva realidad tiene una enorme importancia para Colombia. En este sentido hay que recordar que un estándar de la democracia es el derecho de la sociedad civil a participar en distintos ámbitos de la vida pública. La política exterior es uno de ellos. Ya sea que coincidan o no con los objetivos oficiales, es deber del Estado reconocer la validez de la diplomacia de los actores no gubernamentales.

II.B. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: UN CONTEXTO CAMBIANTE E INCIERTO

A diferencia de otras regiones del mundo –excepción hecha de África Subsahariana y el Medio Oriente–, distintas subregiones y países de América Latina y el Caribe han atravesado en el pasado inmediato por tres décadas relativamente perdidas en términos políticos, económicos y sociales, y de su importancia en el sistema internacional. El común denominador de la década de los años setenta fueron los gobiernos autoritarios, los golpes de Estado y la violación sistemática de los derechos humanos, panorama del que,

19

en cierta medida, se mantuvieron alejados Colombia, Venezuela y Costa Rica. Aunque en la década de los años ochenta hubo avances democráticos y se firmaron acuerdos de paz en Centroamérica, el estancamiento económico, sumado a la crisis de endeudamiento, instaló un clima de turbulencia e inestabilidad regional. Tras la aplicación de reformas económicas que propendían por la libertad de mercado, los años noventa se convirtieron en una década perdida en términos sociales: a la par crecían la delincuencia y la criminalidad derivadas de las brechas sociales existentes. En la última década, la del año 2000, hubo intentos de ajuste y búsqueda de alternativas en reacción a los problemas de las décadas anteriores, y ante la aparición de importantes novedades. Ante todo, se insinúa un ocaso gradual de la doctrina Monroe, visible entre otras cosas en el aumento de las relaciones latinoamericanas con Asia y en un cierto interés europeo por regresar a la región e involucrarse en algunos temas. Además surge una importante diferenciación entre los gobiernos suramericanos y centroamericanos, y renacen los obstáculos a la democracia. Hay también un retorno del interés por la fuerza militar, y los problemas de seguridad se agudizan. Asimismo, y a pesar de los deseos de integración, la fragmentación regional aumenta. Y, finalmente, se esboza el desarrollo de una potencia con aspiraciones globales, y hay espacios para diversos liderazgos.

II.B.1. El ocaso de la Doctrina Monroe En medio de los cambios globales, la Doctrina Monroe, condensada en la frase “América para los americanos”, pierde progresivamente asidero en la región. De una cercanía histórica con Estados Unidos, la región ha pasado a dar muestras de descontento con su hegemonía. Bolivia y Venezuela expulsaron en el 2008 al embajador de Estados Unidos; Bolivia hizo lo propio, además, con la agencia antidrogas estadounidense DEA. Brasil intenta, en cierto sentido, generar su propia área de influencia, para lo cual ha buscado formar coaliciones y mecanismos, como el Consejo Suramericano de Defensa creado en diciembre del 2008, que le permitan demostrar que puede ayudar a resolver algunos de los problemas de la región sin la intromisión de Estados Unidos. Varios países latinoamericanos y del Caribe ya no le compran armamento a Estados Unidos, y han aumentado y diversificado sus adquisiciones en los países asiáticos. Estas dinámicas muestran el debilitamiento de los dictados tradicionales de Estados Unidos en América Latina. En el ámbito político esa nación no muestra mayor interés en seguir siendo la potencia responsable de la estabilidad, mientras en lo comercial se concentra en Asia Pacífico. Sin embargo, y en contravía con estas tendencias, en los últimos quince años la fuerza militar ha adquirido una marcada preponderancia para Estados Unidos. Así lo evidencia la reactivación del Comando Sur, administrado por el Pentágono, y de la Cuarta Flota, el 1º de julio del 2008, tras 58 años de cierre. Esta reactivación se atribuye en Washington al propósito de mejorar la capacidad operativa de Estados Unidos frente al narcotráfico y los desastres naturales, así como de supervisar las tareas de sus unidades en América Latina y el Caribe.

20

La presencia militar estadounidense hace parte de un proyecto que va más allá de la región. El gasto militar de Estados Unidos es cercano al 4% del PIB; el 22% de la ayuda al desarrollo, hoy, la brindan los militares; el presupuesto de defensa es 150 veces mayor que el del Departamento de Estado, y existen en el mundo 826 bases de diverso tamaño de Estados Unidos, país que estaría preparado para librar simultáneamente cuatro conflictos de gran envergadura. En este contexto, la llegada de Barack Obama a la Casa Blanca puede representar una oportunidad para que la región negocie sus asimetrías con Estados Unidos y se redefinan las instituciones hemisféricas. Mientras la Doctrina Monroe declina gradualmente, otros actores aumentan su presencia regional. Ante todo, crece la influencia económica de China, que ha impulsado el crecimiento económico de varios países de la región, generándoles altos ingresos por el aumento de los precios de los productos mineros y agrícolas. Entre tanto, Rusia retorna con venta de armamento; Irán aparece con instrumentos político-militares; India y Suráfrica se aproximan a la región en el campo energético, y Francia y Brasil anuncian acuerdos militares estratégicos.

Teniendo en cuenta el cambiante panorama global y el declive de la hegemonía estadounidense, la región requiere capacidad de adaptación. Para esto es esencial la creación de consensos a partir de las distintas situaciones e intereses nacionales. Serán exitosos aquellos países que sean democráticos, que lleguen a acuerdos internos sobre los grandes objetivos nacionales y que tengan una estrategia renovada de política exterior que les permita aprovechar los espacios que abre el nuevo contexto para fortalecer sus nexos intrarregionales y diversificar sus relaciones internacionales. En este sentido, países con políticas exteriores activas y no dogmáticas –Chile, por ejemplo– pueden hacer un mejor uso de las posibilidades de diversificación que existen hoy en la región.

II.B.2. Diferenciación de regímenes y frenos a la democracia En varios países de Suramérica y América Central se han producido cambios políticos significativos como resultado de la inconformidad social, del disgusto con los partidos políticos y la corrupción, de la globalización asimétrica y desregulada y de la unilateralidad de Estados Unidos. En otros casos, ante graves conflictos domésticos de seguridad, se han afianzado opciones más tradicionales. El caso más destacado de Suramérica es el colombiano, muy ligado a la confrontación armada interna y a las opciones adoptadas por los gobiernos para hacerle frente, las cuales involucraron a Estados Unidos en el conflicto en la era de Bush. Han surgido entonces tres tipos de regímenes distintos: el rupturista, que aspira a fundar una nueva hegemonía política; el reformista, que quiere introducir cambios graduales sin generar polarización; y el restaurador del orden. Aunque los gobiernos de aspiración rupturista buscan cambios radicales y los reformistas pretenden transiciones graduales, entre los dos parecen existir al menos cuatro importantes coincidencias: buscar acercamiento mutuo y autonomía latinoamericana frente a Estados Unidos, diversificar

21

relaciones, en especial con países asiáticos, revalorar el control de los recursos naturales y de la diplomacia energética, y avanzar en la superación de los problemas sociales internos. Entre los gobiernos andinos rupturistas y restauradores, en especial los de Venezuela y Colombia, han predominado las tensiones, aunque se han desarrollado momentos de cooperación que muestran la posibilidad de una convivencia pacífica a pesar de las diferencias y el aprovechamiento conjunto de las oportunidades de mutuo beneficio que brinda la vecindad. Algunas tendencias regionales, en especial entre los regímenes rupturistas y los restauradores, reflejan el resurgimiento de la incertidumbre de la democracia, debida sobre todo a la centralización del poder, la personalización de la política y la concentración de la autoridad. Abundan los liderazgos mesiánicos, personalistas y desinstitucionalizadores que desestiman las mediaciones en la relación con su pueblo, interfieren en los demás poderes públicos y debilitan los órganos de control. Además, procuran mantenerse en el poder alimentando el apoyo popular con el clientelismo y cambiando la Constitución para poder ser reelectos. En efecto, aunque la tradición política latinoamericana había optado por prohibir la reelección para impedir el fraude y la perpetuación de los presidentes en el poder, en la década del 2000 surgió una nueva oleada en América Latina, con 14 de 18 Constituciones que permiten la reelección –siete en forma inmediata y otras siete con alternancia–. En Nicaragua y Paraguay se tramita un cambio constitucional para que la reelección sea posible. En Colombia se desarrolló un complicado proceso que tendía a buscar un tercer período presidencial mediante una segunda reelección. República Dominicana ya eligió tres veces al mismo presidente y está en vísperas de hacer otra reforma para posibilitar un cuarto mandato. Entre los problemas derivados de esta tendencia están la interferencia al funcionamiento y consolidación de las instituciones, la agudización de la polarización social, política e institucional, y el estrechamiento del margen de acción de una oposición que, además, está dispersa y no ofrece alternativas reales. Todo ello incuba inestabilidad y potencial alteración del orden público y de la alternancia en el poder. Al mismo tiempo, la política exterior se ha visto sometida a fuertes cambios de fines, medios y alianzas, y es ejercida a través de un presidencialismo protagónico que subvalora la diplomacia institucional y las mediaciones internacionales, lo que dificulta el procesamiento de asuntos fronterizos y hace escalar peligrosamente las tensiones. En este contexto, la democracia y la Carta democrática de la OEA son percibidas de manera cada vez más diferenciada en la región.

II.B.3. Revalorización de la fuerza militar y agudización de conflictos de seguridad En un número cada vez mayor de países de la región, la relación cívico-militar se ha alterado: el papel de los ejércitos en la lucha contra el narcotráfico es creciente. Los incrementos de los presupuestos militares, en especial en América del Sur –Colombia, Venezuela, Chile y Brasil–, son percibidos negativamente y generan temor entre las

22

naciones vecinas. El golpe militar en Honduras, el 28 de junio del 2009, alarmó a los países centroamericanos y a toda la región. El aumento de compras de armas en buena parte de los países suramericanos, y en algunos centroamericanos, suscita preocupación frente a la seguridad regional. Aunque los respectivos gobiernos presentan las nuevas adquisiciones como una modernización de equipos, éstas son percibidas como una carrera armamentista emprendida por vecinos que mantienen diferencias o tensiones recíprocas –Chile y Perú, Venezuela y Colombia, Bolivia y Perú–. Chile, por ejemplo, ha aumentado sus compras de armas y aviones, pues los militares siguen teniendo una gran influencia en la nación, y porque un porcentaje de la renta del cobre está constitucionalmente asignada a la defensa. Entre tanto, Brasil asciende como poder emergente internacional, y en consecuencia incrementa su adquisición de armamento. En la primera década del 2000 se desarrollaron o exacerbaron tensiones y problemas en el escenario regional. Unos son de vieja data, y renuevan hipótesis de conflicto por diferendos territoriales terrestres o de áreas marinas y submarinas –Chile y Bolivia, Perú y Chile, Bolivia y Ecuador, Nicaragua y Colombia–. Otros son de nuevo cuño: obedecen a asuntos comerciales –Argentina y Brasil, Ecuador y Brasil– o ambientales –Argentina y Uruguay–, al acceso a recursos energéticos –Bolivia y Brasil, Chile y Argentina–, a la injerencia política y a la violación del principio de no intervención –Venezuela y Perú–, y a problemas transfronterizos y de seguridad –Colombia y Ecuador–. La imposibilidad de resolver los asuntos comunes sobre los que existen discrepancias mediante negociaciones bilaterales o mecanismos subregionales y regionales, estimula las demandas internacionales –Ecuador–, y provoca acciones unilaterales fuera de las fronteras por defensa preventiva –Colombia– y amenazas militares –Venezuela–. En la medida en que traten de convertirse en barreras ideológicas mutuamente excluyentes, entre los dos extremos del espectro político regional se incuban riesgos de polarización. También preocupa que cuestiones ambientales, migratorias y energéticas se conviertan en problemas de inseguridad regional inducidos más por el comportamiento de actores no estatales que de agentes de los Estados. Las dificultades de la región respecto a la seguridad transnacional son mayúsculas. El narcotráfico y el crimen organizado afectan a todos los países del hemisferio con diferente intensidad pero con idéntica capacidad letal, como lo muestran los índices de muertes violentas, la violación de derechos humanos, el número de secuestrados y la victimización de jóvenes. La incorporación de la mayoría de la región a las rutas internacionales del narcotráfico, el auge en el área del comercio de armas livianas vinculado al emporio de las drogas y el lavado de activos muestran que toda el área está seriamente aquejada por la expansión del tráfico de drogas y el auge de la criminalidad organizada. Este último fenómeno representa un problema extremadamente grave, pues conduce al crecimiento y consolidación de una nueva clase social criminal con capacidad hegemónica ante la desorientación de las elites y el debilitamiento estatal. El negocio de las drogas y el

23 avance de la criminalidad organizada operan en la intersección entre el Estado, la sociedad y el mercado; se expresan y despliegan entrelazando la economía legal y la ilegal; develan las debilidades y fracturas en los Estados al poner de manifiesto su poder de penetración institucional y de cooptación parcial; y se nutren de una ciudadanía que es víctima de sus acciones de fuerza y beneficiaria de sus lucrativos emporios. El tema nuclear también despierta preocupaciones. Suramérica se definió como una zona de paz, y países como Brasil y Argentina aseguran que sus desarrollos nucleares se orientan a usos pacíficos. Sin embargo, el tema ha empezado a inquietar, por ejemplo en el caso de Brasil, debido a declaraciones de militares nacionalistas, funcionarios del ministerio de Defensa, y del propio Vicepresidente. Ellos han dicho que su país ganaría respetabilidad y poder disuasivo si obtiene poder nuclear, además del submarino que ya adquirió (cabe anotar que el Ministro de Defensa ha reiterado que la Constitución brasileña y sus compromisos internacionales impiden la fabricación de la bomba nuclear). Entre tanto, Venezuela ha dicho que avanza con Irán en la construcción de una ciudadela nuclear y en la explotación de uranio con fines pacíficos. Sin embargo, el cuestionamiento por la falta de transparencia y el carácter conflictivo de estos dos gobiernos han suscitado temores en la región. De ahí que la preocupación nuclear se convierta en tema obligado para el Consejo Suramericano de Defensa. No obstante las declaraciones y los temores, hay que resaltar que prima el interés porque la región siga siendo zona de paz. Aunque persiste un contencioso sobre la soberanía de las islas Malvinas entre Argentina y Gran Bretaña, no hay indicios de que las partes piensen en recurrir a la fuerza para dirimirlo. Además, la región hace aportes a la seguridad internacional mediante la participación en operaciones de paz dentro (Haití) y fuera del área. A pesar de que grupos armados que recurren al terror y a nexos internacionales tienen presencia en la región, no hay evidencia de que operen movimientos terroristas fundamentalistas y con alcance global.

II.B.4. Fragmentación, más que integración A la fragmentación política de América Latina y el Caribe se agrega la fragmentación interna de cada país, agudizada por la exacerbación de los desequilibrios sociales y la inconformidad de amplios sectores. Es de destacar la movilización de comunidades excluidas, como las indígenas y negras, con el propósito de superar su tradicional sometimiento, ejercer sus derechos y lograr autonomía, intenciones que llenan de significación su identidad étnica y cultural, y agudizan la disputa por territorios y recursos transfronterizos. En el campo comercial tampoco ha existido ni existe un proyecto homogéneo en América Latina y el Caribe. Las subregiones centroamericana e insular, así como México, tienen aún a Estados Unidos como centro de gravitación de sus importaciones, exportaciones e inversiones. Suramérica está fragmentada en el área económica, no sólo entre las áreas caribeñas, andinas y del Cono Sur, sino en el seno de esas mismas subregiones. Además, en la década del 2000 las opciones económicas se han diferenciado. Unos países se muestran más afines a la libertad de mercado, mientras otros se inclinan por una mayor

24

intervención del Estado. Adicionalmente, México, Centroamérica, Chile, Perú y Colombia han firmado tratados de libre comercio con Estados Unidos. Grupos de integración como la Comunidad Andina, Mercosur, el Sistema de Integración Centroamericano y Caricom han sentido los impactos de esas diferencias. En la década del 2000 se han intentado diversos acercamientos con dinámicas contradictorias. Sobresalen los propiciados por el gobierno venezolano en torno a los asuntos energéticos –Petrocaribe– que, si bien han ayudado a los países miembros de la iniciativa, también han dejado de lado el interés de construir el Gran Caribe con la participación de las islas, el istmo centroamericano y los tres países continentales que comparten ese mar. También ha habido acercamientos en torno a la Alternativa Bolivariana para las Américas, creada en diciembre del 2004 y transformada en junio del 2009 en la Alianza Bolivariana para las Américas (ALBA), con propósitos rupturistas políticos nacionales, regionales y globales. Brasil ha impulsado la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), que se articula alrededor de siete consejos: defensa, lucha contra el narcotráfico, desarrollo social, educación, cultura, ciencia y tecnología, infraestructura y planeamiento. El aumento de la conflictividad suramericana ha interferido con esa dinámica. De otro lado, por primera vez en dos siglos de independencia, en diciembre del 2008 los 33 gobiernos latinoamericanos y del Caribe se reunieron en Brasil, reincorporaron a Cuba y formularon propuestas para conformar, a partir del Grupo de Río, una entidad propia sin Estados Unidos ni Canadá. A pesar de tales acercamientos, las discrepancias entre los gobiernos han contribuido a que la primera década del 2000 finalice con un aumento significativo de la fragmentación política, económica y en materia de seguridad y defensa. Así, en las crisis de los grupos de integración, las discrepancias ideológicas entre gobiernos latinoamericanos y caribeños se suman a las mutuas distancias y desconfianzas históricas.

II.B.5. Espacios para liderazgos regionales América Latina ha incrementado su proyección internacional, gracias en alguna medida al peso creciente de Brasil, quinta población y novena economía del mundo. Paulatinamente, este país ha buscado actuar como potencia regional y aspira a ser reconocido como poder emergente internacional. De ahí su esfuerzo de reacomodo estratégico a la transición global, hemisférica y regional, así como su creciente inserción en los círculos del poder mundial. Junto con Rusia, India y China, Brasil conforma los denominados BRIC, es miembro destacado del G-20, es parte de la iniciativa trilateral del Sur (IBSA), con India y Suráfrica, y busca convertirse en miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Además, el gobierno de Estados Unidos reconoce en Brasil a su principal interlocutor en Suramérica, y ha mostrado cierto interés en que asuma responsabilidades regionales. Brasil también se ha convertido en productor y exportador de armamento, industria que pretende impulsar mediante los acuerdos militares firmados recientemente con Francia. En la última década, más de 20 millones de brasileños han salido de la pobreza, lo que le ha permitido a Brasil transformarse en un país mayoritariamente de

25

clase media, con un enorme mercado interno. Esta clase media en expansión es el motor del crecimiento nacional. A esto se suma que, en la década del 2000, el país se ha convertido en un gran inversionista y socio comercial de distintos países de América Latina y el Caribe. En la transición global y regional, Brasil intenta establecer su propia área de influencia. Con este fin busca formar coaliciones y adoptar mecanismos que le permitan demostrar que puede ayudar a resolver los problemas de la región sin la intromisión de Estados Unidos. De ahí la puesta en marcha de Unasur y del Consejo Suramericano de Defensa. Por su papel conciliador y estabilizador, el presidente Lula ha conquistado reconocimientos internacionales y ocupa el primer lugar en las encuestas latinoamericanas. Con todo, para Brasil no es fácil construir un liderazgo: la fragmentación regional y los intereses nacionales dificultan el que el país pueda asumir los costos y las responsabilidades que conlleva ese papel. En la sociedad brasileña no hay la disposición de contribuir al fortalecimiento de sus instituciones, incluso militares, para ejercer un liderazgo comparable al de Estados Unidos en la región. En Brasil parece haber cierta disposición para asumir responsabilidades políticas regionales, pero no militares ni económicas.

El propósito brasileño de liderazgo se ve obstaculizado, además, por las múltiples iniciativas de un Chávez rupturista, propulsado por los altos precios del petróleo y el descrédito de Estados Unidos durante el gobierno Bush. Sin embargo, la pretensión chavista de liderazgo y de extensión de su proyecto bolivariano se estrellan con el creciente rechazo que genera el estilo conflictivo del presidente venezolano y su recurso reiterado a la amenaza militar. Su ímpetu se enfrenta también con el bajo nivel de ejecución de muchas de sus iniciativas por sus propias deficiencias institucionales, con la agudización de problemas internos y con los riesgos que generan la polarización que induce, y muchas de sus alianzas internacionales. Antes de que finalmente fuera ratificado, el ingreso de Venezuela como socio pleno de Mercosur fue frenado varias veces por los cuestionamientos del Senado brasileño a su democracia y a las amenazas contra Colombia. Aunque para América Latina y el Caribe es importante contar con un poder emergente como Brasil, hay necesidad y espacio regionales para construir diversos liderazgos cooperativos con iniciativas sectoriales o temáticas que ayuden al acercamiento recíproco en la región, a resolver conflictos y a lograr estabilidad y paz, pese a las diferencias. Esa estabilidad y esa paz son garantía para la seguridad y prosperidad colectiva, para el cambio en la relación con Estados Unidos y para alcanzar mayores niveles de autonomía, diversificar sus relaciones y su inserción internacional, y llevar adelante las actuales aspiraciones de transición de la región. En este contexto, otros países han desplegado políticas que refuerzan liderazgos positivos en el área. Chile, por ejemplo, ha utilizado lo que se conoce como “diplomacia de nicho”, dirigida por la vía persuasiva, y con prácticas de colaboración, a incrementar su visibilidad y reputación en la región. Aunque Cuba y México tuvieron en el pasado un papel activo en temas específicos, ambos se encuentran en encrucijadas internas que limitan su papel actual –en

26

la Isla la transición, y en México la grave situación de corrupción y guerra promovida por el crimen organizado. En síntesis, el entorno latinoamericano y caribeño se caracteriza por un proceso incierto de cambio de curso en el que, en medio de fracturas ideológicas y problemas de seguridad comunes pero no asumidos de manera conjunta, se expresan algunas coincidencias. Aunque hay acercamientos dirigidos a integrar la región, prima la fragmentación y aparecen amagos de polarización. A pesar de ello, hay espacios para liderazgos cooperativos y se debe tomar en cuenta la proyección regional e internacional de Brasil.

II.C. ÁMBITO NACIONAL

Así como en los últimos años el escenario internacional y el regional se han transformado, también lo ha hecho la situación de Colombia. Aunque se trata de una transformación doméstica, su caracterización es fundamental para definir los alcances de su nueva estrategia de inserción internacional, teniendo en cuenta que los desarrollos de la política exterior colombiana en el pasado reciente han sido determinados por la realidad interna. La política exterior del país ha enfatizado la dimensión de la seguridad y la relación con Estados Unidos, en gran medida como resultado de los esfuerzos por controlar el conflicto interno en medio de la indiferencia o la desconfianza de buena parte de la comunidad internacional. Los cambios graduales que registran ambas circunstancias son un dato central para reformular la inserción internacional del país.

En la década de los años noventa el país vivió una coyuntura con rasgos particulares tanto en lo doméstico como en lo internacional. En esa década, en lo interno, el conflicto armado se hizo mucho más complejo y creció en envergadura. El Estado enfrentó una amenaza existencial que puso en entredicho su viabilidad y la de la totalidad de la sociedad colombiana, y que nació de las acciones armadas de grupos guerrilleros y paramilitares que llegaron a ocupar vastos territorios del país. A su vez, la acción de esos grupos fue atravesada, nutrida y dinamizada por el crimen organizado y el negocio de las drogas ilícitas. Al mismo tiempo, el país enfrentó en el ámbito internacional un costoso aislamiento por las acusaciones sobre vínculos entre el gobierno del presidente Ernesto Samper y los carteles colombianos de la droga. Esto supuso altos costos para Colombia, especialmente con Estados Unidos y Europa. Entre tanto, los países de la región percibían con desconfianza la evolución del conflicto interno, mientras Colombia mantenía un marcado desinterés frente a la dinámica regional. Esto profundizó su aislamiento. La combinación de circunstancias nacionales e internacionales impuso el diseño de una política exterior que podría denominarse reconstructiva. Ésta se inició en la administración de Andrés Pastrana y conservó su vigencia en las administraciones de Álvaro Uribe. En esta

27

nueva aproximación internacional, la definición de la agenda internacional y sus prioridades está determinada por la dinámica del conflicto armado. El papel del Presidente y del Ministerio de Defensa en el diseño e implementación de la política exterior, entonces, adquiere un peso peculiar. En este contexto, cuando la lógica del conflicto interno empieza a marcar la pauta de la agenda internacional de Colombia, se produce un cambio fundamental: el país pasa de una larga etapa en la que la comunidad internacional —y en especial Estados Unidos— impuso un alto nivel de narcotización a la política exterior, y la obligó a seguir una estrategia exterior defensiva, a una nueva etapa en la que el gobierno colombiano es el que securitiza sus temas de política exterior, es decir, los subordina al objetivo de la seguridad, y deja de lado la postura defensiva. Además, los ataques del 11 de septiembre le permiten al gobierno colombiano enmarcar su nueva política exterior en la propuesta de la guerra global contra el terrorismo. En este momento de transformación, Colombia inicia la búsqueda de aliados para cumplir el objetivo de controlar la amenaza existencial que se cierne sobre el Estado y la sociedad. En este proceso el gobierno colombiano encuentra el apoyo sólido de Estados Unidos y la indiferencia de los países de la región. Esta reticencia se explica parcialmente por la utilización del discurso antiterrorista por parte de Colombia, que genera desentendimientos con un vecindario que se rehúsa a apoyar la fórmula gestada en Estados Unidos. En esos momentos, parte importante de la política exterior consiste en explicarle a la comunidad internacional el alcance de las medidas domésticas para enfrentar la amenaza subversiva, así como en defender al Estado de las críticas de la comunidad internacional. El propósito de superar la amenaza de los grupos ilegales armados se convierte en una decisión estratégica internacional, caracterizada por la alineación de los intereses colombianos con los estadounidenses, y con especial énfasis durante los últimos años de la administración Uribe. La característica actual más visible de esa alineación es la profundización de la cooperación militar entre Estados Unidos y Colombia. Ello, sin embargo, no implica la ausencia de espacios de discordia y diferencia con ese país. Por el contrario, éstos siguen vigentes. El estrechamiento de lazos con Estados Unidos alrededor del tema de la seguridad contrasta con una estrategia de diversificación de las relaciones económicas internacionales impulsada por el gobierno colombiano, sobre todo en la segunda administración Uribe. Esto se traduce en la búsqueda de una mayor inserción económica internacional mediante la promoción de tratados de libre comercio y de la inversión. Sin embargo, la diversificación de las relaciones económicas no se acompaña de un esfuerzo análogo en el campo político. Esta estrategia internacional activa, apoyada en la alineación con Estados Unidos y centrada en la seguridad, y con una búsqueda de la diversificación en el campo económico, parece estar encontrando límites. En las relaciones con la región, esta diplomacia ha vuelto a ubicar a Colombia en su antiguo y costoso estado de aislamiento, situación exacerbada por la suscripción del acuerdo militar que permite el uso de bases

28

colombianas por parte de tropas estadounidenses. Este estado de cosas se hace aún más complejo si se tiene en cuenta que el nuevo gobierno estadounidense no parece tener la misma afinidad que tenía G.W. Bush con otras dimensiones de las políticas del presidente Uribe. Hay más ejemplos de las limitaciones de la actual estrategia de política exterior. El primero es el empantanamiento del Tratado de Libre Comercio suscrito con Estados Unidos, el cual evidencia que la inserción económica ha sido obstaculizada por problemas relacionados con la violación de los derechos humanos y con los niveles de impunidad que, a pesar de haberse reducido, aún son elevados. Además, los beneficios que durante años representó el mercado venezolano para las exportaciones colombianas se están perdiendo por los estragos comerciales que está generando la tensión política entre Colombia y Venezuela. Las limitaciones de la estrategia actual imponen la necesidad de revaluar la política exterior del país. El entorno es propicio para plantear un viraje, pues muchas circunstancias han cambiado desde que la necesidad de controlar el conflicto interno se convirtió en el eje de la diplomacia. Aparte del entorno internacional y regional, la situación doméstica ha cambiado sustancialmente en los últimos años: el Estado ha recuperado el control de buena parte del territorio, la guerrilla está diezmada y replegada, con los paramilitares está en marcha un proceso de desmovilización y reinserción, y la violencia ha bajado notablemente. Estos avances abren espacios para una reformulación de la política internacional que diversifique los temas, los actores y las estrategias, como se explica en las páginas que siguen.

29

III. TEMAS IMPORTANTES EN LA AGENDA Y RECOMENDACIONES

ESPECÍFICAS

III.A. SEGURIDAD

A lo largo de la historia colombiana la actividad política se ha visto afectada con frecuencia por el recurso a la violencia. Así, entre la década de los años cuarenta y la del sesenta se desató en el país una aguda violencia entre los dos grandes partidos políticos, el Liberal y el Conservador (1946-1965). De los rescoldos de la Violencia nacieron las FARC, vinculadas en sus orígenes con los movimientos de resistencia campesina que luchaban por obtener una solución a sus problemas. Los sucesivos gobiernos no atendieron esta situación. Una reforma agraria más bien discreta, iniciada en 1961, murió en 1972 mediante un pacto entre gobierno y terratenientes. Por otra parte, el clientelismo y la corrupción predominantes desde mediados del Frente Nacional (1958-1974) crearon el ambiente social, ético y cultural propicio para que el narcotráfico se implantara en el país desde comienzos de la década de los años setenta. Este rentable negocio ilegal terminaría convirtiéndose en el gran combustible financiero de la violencia guerrillera y paramilitar, así como de varias campañas electorales y administraciones locales. Ante la agudización creciente de la violencia y el conflicto, el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) decidió adelantar negociaciones de paz con las guerrillas. El intento fracasó. En cambio, en reacción a lo que algunos sectores percibían como peligros de la negociación, y ante una limitada capacidad militar del Estado para enfrentar las guerrillas, nacieron los grupos paramilitares, muy ligados desde el comienzo al narcotráfico. Éstos alcanzaron su mayor expansión a mediados de la década de los años noventa. En 1997 se unificaron bajo el nombre de Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Por esa misma época, las FARC aumentaron su presión sobre las regiones ganaderas en la Costa Caribe y el nororiente del país, y en las zonas de frontera con Venezuela, Ecuador y Panamá. Y para reforzar sus finanzas y su equipamiento militar, también estrecharon sus lazos con el narcotráfico. Entretanto, se aislaron del movimiento campesino en cuyo seno habían surgido. Ya en la primera década del presente siglo, los paramilitares abandonaron su proyecto antisubversivo inicial y, en alianza con políticos, gobernantes locales, congresistas, contratistas y empresarios, sobre todo rurales, se convirtieron en mafias dedicadas al narcotráfico. Buscaron entonces apropiarse de las mejores tierras de cada región y controlar el poder económico, social y político en el ámbito local, regional e incluso nacional. De hecho, en los últimos veinte años, expulsaron de sus tierras a varios millones de personas, sobre todo campesinos, y adelantaron una profunda y violenta contrarreforma agraria.

30

Para enfrentar el narcotráfico y un conflicto armado cada vez más agudo, el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) concretó el Plan Colombia con Estados Unidos. Entre sus objetivos sobresalen la lucha contra el narcotráfico, la reducción de los ingresos de los grupos al margen de la ley, la modernización de las Fuerzas Armadas y de la Policía, y el desarrollo de planes alternativos en los cultivos de coca. En el 2001 comenzó su aplicación, y en la primera administración de Álvaro Uribe (2002-2006) el Plan Colombia se articuló con la Política de Seguridad Democrática.

III.A.1. El gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010) y su política de seguridad Desde su primer período, el presidente Álvaro Uribe estableció la Política de Seguridad Democrática (PSD). Su estrategia militar, el Plan Patriota, obtuvo sus mayores resultados a mediados del 2003. La Operación Libertad 1, en el noroccidente de Cundinamarca, desmanteló los frentes de la guerrilla implantados en las cercanías de la capital de la República. Desde fines de ese año, el Plan Patriota se concentró en el sur del país, área de influencia histórica de las FARC. Ante la presión de las Fuerzas Militares, esa organización armada recurrió durante un buen tiempo a la “hibernación”, de la que ha intentado salir desde el 2009. Y, aunque perdió buena parte de su capacidad ofensiva, no fue aniquilada. En el 2006, la política denominada de Consolidación de la Seguridad Democrática adelantó algunas modificaciones efectivas a la PSD. Gracias a ellas, en el 2008, varios comandantes de las FARC fueron abatidos y alguno fue asesinado por subalternos. La Operación Jaque permitió la liberación de un destacado grupo de secuestrados, otros lograron huir, mientras otros más fueron liberados por las FARC en búsqueda de espacio político. También tuvo éxito el estímulo a las deserciones de guerrilleros, promovidas algunas de ellas por ambiguas políticas de recompensas. El ELN, por su parte, había sido ya diezmado por los paramilitares. En estas circunstancias, la administración Uribe procuró negociar su desmovilización. Sin embargo, el ELN desaprovechó las oportunidades y el gobierno terminó renunciando al intento.

III.A.2. La desmovilización paramilitar y la Ley de Justicia y Paz Desde sus inicios, el gobierno del presidente Uribe se mostró dispuesto a negociar con los paramilitares. Mediante un prolongado y contradictorio proceso de negociaciones con la mayor parte de los jefes de esos grupos, el gobierno logró su entrega y detención. A finales del 2004 comenzaron las desmovilizaciones masivas, que se prolongaron hasta el 2006. Pero la reinserción improvisada de los desmovilizados ha favorecido la formación de nuevos grupos delincuenciales, dedicados unos al narcotráfico y la delincuencia, y otros a operaciones “antisubversivas” de carácter selectivo. A mediados del 2005 se logró acordar y promulgar una Ley de Justicia y Paz tras largas discusiones políticas, y en el 2008 fueron extraditados a Estados Unidos catorce de los más reconocidos jefes paramilitares.

31

La PSD ha alcanzado notables logros, pero también ha tenido graves fallas. Las nuevas circunstancias del conflicto exigen un ajuste profundo de la PSD. En primer lugar, el gobierno de Álvaro Uribe logró consolidar la dirección civil de la Fuerza Pública, como le corresponde al presidente de la República por Constitución. La PSD, además, ha posibilitado importantes avances en la reconquista del monopolio de la fuerza legítima por parte del Estado, campo en el que éste venía retrocediendo. Gracias a la PSD, las Fuerzas Militares y de Policía han reasumido buena parte de su responsabilidad constitucional. Por otra parte, la PSD ha logrado la recuperación del control estatal sobre buena parte del territorio nacional. Las fuerzas del Estado ejercen hoy control en las principales vías del país, antes bloqueadas por retenes guerrilleros, y en menor escala brindan seguridad en muchas vías secundarias. Las Fuerzas Militares han recuperado el control de extensas zonas rurales, antes en poder de las guerrillas. Y, mientras en el 2002 no había presencia de la Fuerza Pública en 168 municipios, hoy ésta controla todas las cabeceras municipales. Como resultado de la presión estatal, las FARC han visto seriamente debilitada su capacidad ofensiva. Además, sus estructuras de mando y comunicaciones recibieron fuertes golpes, sobre todo en el 2008, lo que ha redundado en una reducción significativa de la violencia guerrillera. Las FARC también han perdido presencia y credibilidad internacional gracias a la campaña gubernamental en su contra, que ha denunciado sus atrocidades y vínculos con el narcotráfico. Si a comienzos de siglo llegó a temerse un triunfo militar de las guerrillas, y en particular de las FARC, hoy ya no es una hipótesis verosímil. Por otra parte, y tal vez en mayor escala, la desmovilización paramilitar y la entrega de muchos de sus jefes más destacados han contribuido a la disminución de la violencia. De hecho, el número de secuestros y homicidios rurales ha descendido vertiginosamente, sobre todo a partir de la desmovilización de estos grupos. Como consecuencia de los avances logrados por la PSD, ha renacido la confianza doméstica e internacional en Colombia. Muchos colombianos que habían abandonado el país retornaron a él, mientras otros trajeron de vuelta sus capitales. Todo esto ha significado un aumento notable de la inversión nacional e internacional. A pesar de la violencia, que aún persiste, la economía colombiana pudo aprovechar el auge de la economía mundial hasta el 2008, y obtuvo buenos índices de crecimiento hasta ese año. Ha podido incluso sortear hasta ahora la crisis financiera global con relativo éxito. Por todo lo anterior, de ser considerado un “Estado fallido”, el Estado colombiano ha pasado a convertirse en un “Estado emergente” objeto de interés y reconocimiento de dirigentes y analistas internacionales. Sin embargo, la posibilidad de una segunda reelección presidencial fue señalada como un motivo de preocupación por influyentes medios internacionales como The Economist, el Wall Street Journal y el Washington Post.

32

III.A.3. Los nuevos desafíos A pesar de los avances, el país enfrenta hoy nuevos retos que deben ser superados para no perder lo logrado. Muchos de ellos son producto de la mutación de problemas antiguos. En primer lugar, en esta década se ha producido una peligrosa polarización nacional que es necesario desactivar desde la cabeza del Estado. La polarización ha llegado incluso hasta el enfrentamiento entre algunos de los más altos poderes estatales, lo que contribuye a una grave pérdida de confianza pública en las instituciones. Por efecto de la PSD, el conflicto ha experimentado notables cambios que hacen necesario el rediseño de la estrategia. Las FARC han demostrado poder de resistencia y recuperación. Continúan reclutando niños y jóvenes en zonas rurales apartadas y barrios urbanos marginados. Varios frentes de las FARC resisten las operaciones ofensivas en regiones clave donde el narcotráfico sigue alimentando el conflicto, y en el 2009 retomaron algunas acciones ofensivas en el sur del país. El ELN, aunque esté casi desactivado, no ha desaparecido, y hay que tener en cuenta que en el pasado atravesó una situación aún más crítica. Es importante destacar, sobre todo, que las guerrillas se han desplazado de las zonas medias del país hacia las fronteras, donde establecen rutas para el tráfico de armas y drogas y encuentran refugio frente a los ataques de la Fuerza Pública. Además, se han convertido en fuente de roces con los países vecinos. Un ajuste de la estrategia de seguridad debe contemplar este desplazamiento del conflicto a algunos ámbitos fronterizos internacionales y su implicación para los países vecinos. Además, la estrategia no puede reducirse a planes meramente militares. En esas zonas se requiere también construir Estado e intensificar las políticas de desarrollo. Ante la incapacidad del Estado para adelantar una exitosa reinserción generalizada de los paramilitares desmovilizados, han resurgido numerosas bandas armadas dedicadas al narcotráfico, a la delincuencia común y a los asesinatos selectivos. La atención gubernamental al enorme número de reinsertados y desplazados que han llegado a las ciudades ha sido insuficiente. A ello hay que sumar la creciente cifra de desempleados víctimas de la crisis económica. Paramilitares desmovilizados, desplazados y desempleados están contribuyendo a un acelerado crecimiento de la inseguridad urbana. Aunque la Policía Nacional ha actuado con prontitud, carece de la capacidad para contrarrestar ese crecimiento. El narcotráfico no da muestras de ceder de manera sustantiva. Aunque las políticas aplicadas hasta ahora han obtenido algunos logros, especialmente para conjurar la amenaza existencial que amenazó al Estado y a la sociedad en la década de los años noventa, en buena medida han sido ineficaces para reducir la magnitud de la actividad, como comienza a ser reconocido incluso por Estados Unidos.

33

Como se manifiesta a diario, la corrupción en la sociedad, en la política y en el Estado parece haberse extendido a todos los niveles, lo que va arruinando rápidamente la capacidad y credibilidad del Estado para imponer el cumplimiento de la Ley a los demás ciudadanos. A todo ello se suma la grave situación de los derechos humanos, a pesar de los avances. Los principales responsables de su violación en Colombia son las guerrillas y sobre todo los paramilitares, pero, lamentablemente, también los violan de manera grave algunos sectores de las fuerzas de seguridad del Estado, que son por Constitución los encargados de velar por su respeto. Están en curso las investigaciones sobre los mal llamados “falsos positivos” o ejecuciones extrajudiciales de jóvenes que luego fueron presentados por las Fuerzas Militares como guerrilleros dados de baja en combate. No pocos soldados y oficiales han sido condenados ya por estos lamentables crímenes, pero las denuncias y las pruebas abundan en distintas regiones del país, lo que pone en duda la tesis de que se trata de casos aislados. Avanza también la investigación sobre interceptaciones telefónicas ilegales, vigilancia e intimidación al poder judicial, a dirigentes de la oposición, periodistas, activistas de derechos humanos y ONG, realizadas ilegalmente por el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y otras organizaciones. Estos gravísimos abusos de miembros de los organismos de seguridad del Estado minan seriamente el respeto a las instituciones. Otra gran preocupación la generan las alianzas de varias autoridades, dirigentes políticos y empresarios nacionales e internacionales con los grupos armados irregulares con los que han compartido el poder local en algunas regiones del país. A través de testaferros sociales y políticos, estos grupos criminales ejercen la autoridad en varias zonas y parecen haber penetrado en algunos poderes centrales de la nación. Estas alianzas muestran un profundo deterioro de la ética pública y del respeto a la ley en algunos sectores de la dirigencia, y han generado un poder mafioso que atenta contra la seguridad del Estado, convirtiéndose así en una amenaza tanto más grave cuanto menos visible. De continuar avanzando este proceso estaríamos entrando en una fase de simbiosis con el crimen organizado, caracterizado por la creciente cooptación del Estado en algunos sectores y regiones. Los resultados efectivos de la investigación sobre “parapolítica” y la reacción de distintos sectores nacionales –políticos, sociales, empresariales– son indispensables para revertir esta amenaza. En síntesis, tres amenazas importantes a la seguridad demandan una pronta readecuación de la estrategia: el desarrollo de mafias político-militares que han cooptado sectores del Estado e intentan adueñarse de él; el desplazamiento del conflicto a unas fronteras lejanas y bastante abandonadas, lo que tiene implicaciones negativas para las relaciones con los países vecinos; y la urgencia de una política social eficaz en las ciudades que atienda las necesidades de los desplazados, los desmovilizados y los desempleados.

34

III.A.4. Recomendaciones 1. Para que Colombia logre una posición de liderazgo regional y de reconocimiento internacional debe avanzar hacia la construcción de la paz y de una seguridad sólida. Para ello debe dar la mayor prioridad a una lucha sin cuartel contra todas las formas de corrupción en la política y el Estado. Es urgente acabar de raíz con las alianzas mafiosas que pretenden apoderarse de las instituciones estatales. La transparencia y legitimidad del Estado son condiciones indispensables para alcanzar una verdadera seguridad. La simbiosis progresiva con la criminalidad organizada es hoy, junto con el conflicto armado, el mayor desafío estratégico que enfrenta el Estado colombiano.

2. El gobierno debe adelantar a la mayor brevedad una política social intensiva que garantice el retorno o la adecuada reubicación de los desplazados, la reinserción productiva de los desmovilizados y la generación sostenible de empleo, en particular por su impacto en la estabilidad de las fronteras y su incidencia en las relaciones con los países vecinos. Esta política debe ir acompañada por un notable refuerzo de la Policía para controlar la criminalidad urbana. 3. El país debe emprender en el corto plazo una política de desarrollo y garantizar una presencia integral del Estado en las zonas fronterizas –no sólo militar–. 4. El gobierno debe crear un Consejo de Estrategia y Seguridad Nacional que coordine la estrategia nacional de defensa y la ejecución de la política exterior. Las dificultades que ha vivido el país en el campo de la seguridad requieren la presencia de una instancia que pueda dar cuenta de los desafíos internos y externos que se presentan. El Consejo sería dirigido por el Presidente de la República, con la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, y con la coordinación de un consejero. El Consejo debe tener capacidad de investigación y de cuestionamiento en un ámbito cerrado en el que sea posible el debate, y debe seguir una política global que equilibre los intereses militares, civiles y de política exterior. 5. Las nuevas amenazas a la seguridad tienen hoy un carácter transnacional y no solamente doméstico. Por ello es fundamental que la política estatal exprese una concepción de la seguridad que haga parte de un esquema internacional cooperativo, y no simplemente en el modelo clásico de la seguridad de un solo país, por importante y poderoso que éste sea. 6. Colombia debe buscar la aplicación de los compromisos internacionales adquiridos en el tema de armas pequeñas y ligeras. Es prioritario el diseño e implementación de un plan que reconozca la realidad de esta amenaza, que incluya sus múltiples dimensiones y que procure aplicar mecanismos y herramientas para su solución. La cooperación internacional es fundamental para apoyar la financiación de este plan y recoger experiencias de otros países y continentes.

35 7. El Ejecutivo debe buscar en el corto plazo el apoyo de gobiernos amigos en la región que faciliten la construcción de una salida al conflicto armado colombiano, dentro del más estricto respeto por el principio de la no injerencia en los asuntos internos. En principio, el Consejo Suramericano de Defensa parece ser el mejor escenario para iniciar aproximaciones en esa dirección. 8. Unasur ha decidido promover “medidas de confianza mutua” entre los países de la región que permitan conocer sus políticas de seguridad y defensa. Colombia debe llevar a este foro el tema del armamentismo en la región y ubicarlo en el primer orden del debate para buscar mejores mecanismos de supervisión, verificación y garantías. Colombia podría considerar su eventual participación en misiones multilaterales de consolidación de la paz como una herramienta de construcción de confianza con los países vecinos.

III.B. DROGAS ILEGALES Y NARCOTRÁFICO

El problema de las drogas ilegales ha tenido un papel central en la política exterior colombiana durante las últimas tres décadas. El narcotráfico fue el elemento dominante de las relaciones internacionales del país a finales del siglo pasado, hasta que a comienzos de esta década ese lugar fue ocupado por la seguridad. Sin embargo, en la medida en que el narcotráfico alimenta las distintas dimensiones de la inseguridad, sigue teniendo un papel protagónico en la vida nacional y en las relaciones de Colombia con el mundo. En este contexto, el rol que han jugado en la política exterior colombiana las drogas ilegales y las políticas para encararlo constituye un lastre que ha marcado y restringido la relación del país con el mundo. Colombia ha sido un país seriamente comprometido en la “guerra contra las drogas”: ha sido su epicentro y ha sufrido los costos de la política prohibicionista. El objetivo central de esta política es lograr la abstinencia y crear una sociedad libre de drogas mediante la eliminación del cultivo, la producción, el tráfico, la comercialización y el uso de sustancias psicoactivas ilegales. Esa política ha usado una combinación de punición (por ejemplo, criminalización extendida) y compensación (por ejemplo, programas de sustitución de cultivos), ha buscado un alcance global y ha pretendido ser integral. Sin embargo, en la práctica, la “guerra contra las drogas” se ha concentrado en la periferia, se ha focalizado en la producción y el transporte de narcóticos, y ha sido coercitiva. Esta estrategia se ha materializado en la búsqueda de objetivos concretos que han sido seguidos en su totalidad por el país, especialmente en el marco del Plan Colombia. Estos objetivos abarcan la erradicación de los cultivos ilícitos, el desmantelamiento de los grupos de narcotraficantes, la militarización de la lucha antidrogas, la criminalización de las actividades ligadas al narcotráfico, el lavado de activos, laextradición de nacionales —

36

especialmente hacia Estados Unidos— y el rechazo a cualquier iniciativa pro-legalización de drogas. El Plan Colombia, concebido para reforzar una política antinarcóticos más punitiva y la estrategia contrainsurgente en el país, ha tenido resultados ambivalentes. En la sección anterior se mencionaron importantes logros del Plan en el campo del orden público, a través de su apoyo a la Política de Seguridad Democrática, y también se destacaron sus limitaciones. En la dimensión de la lucha antinarcóticos, los resultados del Plan están más cerca del fracaso. Aunque Colombia ha erradicado químicamente centenares de miles de hectáreas –una magnitud única en el contexto internacional–, el país sigue siendo el principal centro de cultivo y producción andino de cocaína. Si bien el gobierno colombiano ha aplicado de manera masiva la extradición, el crimen organizado vinculado a las drogas todavía se expande en el país. Ya no hay grandes carteles, pero el negocio se ha diseminado a través de la proliferación de los llamados “carteles boutique”. Si bien Colombia militarizó la lucha contra el narcotráfico, no se desmanteló el negocio de las drogas ni la corrupción en las fuerzas de seguridad. Y aunque Colombia es el país de Latinoamérica que más criminalizó los eslabones del negocio, los efectos disuasivos no han sido contundentes. Lo más significativo de todo esto es que los magros logros se han dado en un contexto en el que el negocio ilegal sigue funcionando bajo el principio del globo: si se ataja el problema en una región geográfica, se expande en otra, como lo demuestra el auge del narcotráfico en México a la par con la aplicación del Plan Colombia en el país. Las limitaciones de la “guerra contra las drogas” han generado un ambiente propicio para revisar el régimen prohibicionista. Si bien se preserva en un lugar destacado la lucha contra el crimen organizado y el control del narcotráfico, existe un entorno favorable para replantear algunas de las prácticas antidrogas actuales. Como ya se mencionó, ciertas experiencias menos punitivas tienden a mostrar éxitos. Algunos países de la UE han adoptado formas de facto de descriminalización de drogas, y Portugal aprobó en el 2001, con resultados promisorios, una ley que descriminaliza todas las drogas. El actual zar antidrogas de Estados Unidos, Richard Gil Kerlikowsi, ha prometido abandonar el lenguaje de la “guerra contra las drogas”, y en algunos países avanza una tendencia a diferenciar distintos tipos de drogas. Como también se ha dicho, la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, creada por los ex presidentes César Gaviria, Fernando Henrique Cardoso y Ernesto Zedillo, concluyó que la “guerra contra las drogas” ha fracasado con enormes costos para la región. Adicionalmente, conviene hacer dos observaciones. Por un lado, si bien se observó una cierta reducción del área cultivada y una mayor interdicción en Colombia durante el 2009, los niveles de plantación y producción continúan tan altos como en el primer lustro de este siglo. Estos picos de “eficiencia” en el combate antidrogas han sido la norma desde la década de los años ochenta, y en el largo plazo la tendencia general ha sido hacia el alza. Por otro lado, la superación del fenómeno del crimen organizado sigue siendo una prioridad internacional, hemisférica y regional, lo que significa que Colombia debe

37

comprometerse con ese objetivo. Entre tanto, en materia de la criminalización de la dosis personal, el país no debe ser inconsecuente con una tendencia global que procura discernir entre tipos de drogas y tácticas para abordar eficazmente cada una de ellas.

III.B.1. Recomendaciones 1. El gobierno de Colombia debe proponer un examen realista de las políticas vigentes sobre drogas ilegales y narcotráfico. Conviene convocar a una cumbre mundial en el país sobre el tema, aprovechando que en el 2012 se cumple un siglo del primer tratado internacional sobre drogas (Convención sobre el Opio de La Haya). La evaluación en el 2009 de la década contra las drogas, declarada por Naciones Unidas, no fue seria: los Estados convalidaron los fracasos conocidos y eludieron una polémica rigurosa sobre el tema. A 100 años del inicio de la lucha contra los narcóticos se impone una revisión realista de logros y desaciertos, de costos y beneficios, de dilemas y opciones.

2. El gobierno de Colombia debe propiciar un cruce temático entre los regímenes globales existentes. Esto apunta a que las medidas que emanan de un régimen –el de las drogas ilícitas, por ejemplo– no deben entrar en colisión con otros regímenes internacionales –derechos humanos o medio ambiente, por ejemplo–. Se trata de que los Estados entrelacen esos distintos regímenes y no pongan en práctica políticas antidrogas queincrementen la violación de los derechos humanos, la degradación ambiental y la proliferación de armas .

3. El gobierno colombiano debe solicitar un examen riguroso de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas. Esta Comisión fue creada en 1986, y su contribución a un mejor diagnóstico y a un consenso más amplio sobre los narcóticos en el continente no ha sido significativa. En este tema, Colombia podría actuar en sociedad con México y Brasil. 4. El gobierno de Colombia debe estrechar lazos con Brasil en la lucha contra el narcotráfico. Lo debe hacer en foros regionales y mundiales, como parte de una política andino-amazónica para reducir el impacto del negocio de las drogas en Suramérica y en particular su impacto ambiental. En la medida en que Unasur avance en la creación de un Consejo Sudamericano de Lucha contra el Narcotráfico, el gobierno de Colombia debería asumir un papel activo en su implementación. Como parte de esa iniciativa el país podría impulsar la creación y ser sede de un Observatorio Sudamericano de Drogas, Crimen Organizado y Gobernabilidad Democrática, que permita hacer un balance del alcance del narcotráfico en la región y de las políticas para erradicarlo. 5. Colombia debe respaldar la iniciativa del congresista demócrata Elliot Engel, secundada por el congresista republicano Dan Burton, de conformar una Comisión de Notables que evalúe la estrategia hemisférica en materia de drogas tras varios lustros de una frustrante estrategia antinarcóticos. Todo lo que implique ampliar el debate sobre este fenómeno es

38

de enorme valor para el país y puede contribuir a que Colombia se transforme en un referente positivo para su resolución. 6. Colombia debe remarcar que la lógica prohibicionista de la guerra contra las drogas es errada y contraproducente. La evidencia disponible indica que la cruzada contra las sustancias psicoactivas ilícitas no ha resuelto los inconvenientes esenciales de América Latina en materia de drogas. La mejor política antidrogas es una buena política pública en materia de justicia, equidad, salud, derechos humanos, educación y empleo. 7. El gobierno colombiano debe estimular políticas convergentes y cooperativas frente al asunto de las drogas. La estrategia antinarcóticos se ha caracterizado por la adopción de diversas políticas punitivas individuales. El modo más adecuado de enfrentar el problema es con acciones conjuntas entre Estados y actores no gubernamentales. En la región andina ha sido notable la falta de coordinación y la ausencia de colaboración. Por ello hay que generar iniciativas que estimulen la confianza y la acción colectiva entre los países andinos.

8. El gobierno de Colombia debe advertir que el avance del crimen organizado es elocuente en toda América Latina. Es imperativo configurar una estrategia sistémica frente al crimen organizado que resalte sus efectos dañinos para la gobernabilidad, que eluda la militarización de su enfrentamiento y que asuma que las perspectivas que para su tratamiento privilegian la soberanía pueden resultar disfuncionales. Dicha estrategia exige altos niveles de consistencia interna, coordinación interestatal y colaboración internacional.

9. El gobierno de Colombia debe entender que el agotamiento del principio de la corresponsabilidad es cada vez más notorio. En vista de los enormes perjuicios derivados de la prohibición, es prudente que el gobierno promueva un cambio que enfatice la noción de co-construcción alternativa. Esto significa construir de manera compartida un enfoque distinto, orientado a reducir los costos humanos y sociales de la “guerra contra las drogas” y a resolver progresivamente el fenómeno de los narcóticos. En ese sentido, el gobierno de Colombia podría co-liderar un debate y una práctica a favor de un nuevo paradigma. 10. Colombia ha pagado por lustros un precio desproporcionado en la “guerra contra las drogas”, y en ese sentido no es un “desertor” de la misma sino una de sus principales víctimas. El núcleo del argumento colombiano —oficial y ciudadano— podría girar en torno a los costos de la prohibición de las drogas y al agotamiento del paradigma vigente. 11. El gobierno de Colombia debe exigir un uso más creativo del aprendizaje de cuatro décadas de una política antinarcóticos fallida. Se debe dar paso a esquemas heterodoxos que estén abiertos a opciones innovadoras para ir superando gradualmente el fenómeno de los narcóticos. Más que reproducir aproximaciones reactivas y represivas, es imperativo concebir acciones preventivas (por ejemplo, en materia de inteligencia frente al crimen

39

organizado), compensatorias (por ejemplo, una estrategia de reforma agraria amplia), de colaboración (por ejemplo, a favor de una modificación sustantiva del actual régimen internacional sobre las drogas) y alternativas (por ejemplo, en el terreno de un sistema de regulación de drogas diferenciado según sustancia).

12. El gobierno de Colombia debe aportar una mirada alterna a la actual estrategia internacional contra las drogas. Para eludir el estéril debate entre prohibición o legalización, el gobierno podría promover la tesis de la regulación modulada, que implica establecer un tipo de regulación específica por droga de acuerdo con los daños que cada una de ellas causa. 13. Colombia debe aprovechar y divulgar el vínculo entre conflicto armado y narcotráfico que muestran los principales estudios comparativos de la actualidad. Si se pretende fortalecer al Estado, asegurar su legitimidad y alcanzar el desmantelamiento efectivo del negocio de las drogas, es fundamental, como lo indica la experiencia internacional comparada, resolver prioritariamente el conflicto armado y, a partir de ello, desarticular con más recursos y determinación el fenómeno de las drogas.

14. La sociedad civil —en particular, universidades, ONG y gremios— debe desarrollar observatorios especiales para el seguimiento pormenorizado del crimen organizado. La información disponible sobre este tema es casi exclusivamente oficial y de los cuerpos de seguridad. Y en general se carece de sistemas de análisis y de evaluación de los múltiples flujos y bienes que controla y maneja la criminalidad organizada.

15. El gobierno de Colombia debe modificar en el terreno interno las prácticas que perpetúan la lógica de la “guerra contra las drogas”. Debería dar un paso inicial en el campo de la erradicación química de cultivos ilícitos y en la redefinición de las estrategias de desarrollo alternativo.

16. El gobierno de Colombia debe respaldar las iniciativas domésticas y externas que desde la sociedad civil colombiana promuevan una mirada alternativa y creativa sobre el tema. Una política efectiva en el frente de las drogas debe mancomunar esfuerzos estatales y no gubernamentales. Ello le da legitimidad y credibilidad a las estrategias a implementar.

III.C. DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Entre todos los asuntos de los que se ocupa este trabajo, el de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario es excepcional. Más allá de las consideraciones sobre política exterior, estos derechos son pilares básicos de la vida de cualquier sociedad que se considere civilizada. Nada puede justificar la violación de esos derechos, y su garantía tiene que ser una obligación esencial de cualquier gobierno y sociedad.

40 El Derecho Internacional Humanitario y los derechos humanos son cuerpos normativos distintos, pero complementarios, que buscan proteger a los individuos de acciones arbitrarias y abusos. Los derechos humanos son inherentes a los individuos y los protegen en tiempos de guerra y de paz; el Derecho Internacional Humanitario, por su parte, sólo rige en situaciones de conflicto armado. Los asuntos relacionados con los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario han jugado un papel cada vez más importante en la realidad nacional y en la política exterior del país. El conflicto interno ha propiciado la violación de esos derechos por parte de la guerrilla, los paramilitares y el mismo Estado. Esas violaciones han puesto al país en la mira de la comunidad internacional, para la cual la defensa de estos derechos tiene un lugar prioritario en la agenda global. Esta situación plantea distintos tipos de dilemas. Por un lado, Colombia tiene un notable cuerpo de normas nacionales y supranacionales que contrastan con la precaria situación de los derechos humanos en el país. Por otro lado, la fragilidad de la situación nacional en los momentos más álgidos del conflicto llevó al gobierno a invitar a organismos internacionales para supervisar la situación de los derechos humanos, pero su relación con esos organismos ha sido conflictiva. Además, Colombia está en una situación singular: a medida que se avizora la posibilidad del final del conflicto, las normas promulgadas para alcanzar la paz y la reconciliación pueden redundar en una situación de impunidad.

III.C.1. La discrepancia entre las normas y la realidad En Colombia hay una contradicción entre un avanzado marco jurídico y una realidad de frecuentes violaciones de los derechos humanos con impunidad. La Constitución colombiana y las normas que emanan de ella están entre las más progresistas del mundo en el campo de la protección de los derechos humanos. Colombia, además, es parte en casi todos los tratados básicos de derechos humanos globales y regionales, y da rango constitucional a las normas relacionadas con estos derechos. Entre tanto, los niveles de violación de derechos humanos en el país siguen siendo muy altos. Si bien las estadísticas muestran una mejoría desde el 2002, un período de violencia excepcionalmente alto, las tendencias actuales son consistentes con las de finales de la década de los años noventa. Aunque los homicidios han caído, preocupan los asesinatos de sindicalistas e indígenas, que en el 2008 aumentaron. Por otra parte, los esfuerzos para frenar la violencia no han atenuado los desplazamientos, que quizás sea la violación de derechos más extendida en Colombia. La persistencia de las violaciones de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario abarca a distintos actores. Las FARC y el ELN siguen reclutando niños, cometiendo delitos sexuales, plantando minas antipersonales y privando a las personas de su libertad. Los paramilitares, por su parte, han sido en los últimos años los principales autores de la violencia contra los civiles, en un fenómeno que es especialmente

41

preocupante por sus vínculos con el narcotráfico, con sectores de la fuerza pública, el sector privado y las elites políticas. Y según lo señaló el relator de la ONU, las violaciones de derechos humanos por parte de algunos agentes del Estado han aumentado. El relator considera que los incentivos del Estado fueron equivocados y que produjeron resultados como los “falsos positivos” o ejecuciones extrajudiciales cometidas por sectores de las Fuerzas Armadas. El informe que presentó el gobierno colombiano a la ONU en el 2008, en cumplimiento del Examen Periódico Universal (este examen se aplica cada cuatro años a todos los países miembros de la organización), registra avances en la situación de derechos humanos en el país. Un grupo de trabajo compuesto por varios países miembros de la Organización reaccionó al informe y formuló recomendaciones. Colombia aceptó una proporción importante de ellas y rechazó otras –la sugerencia de ratificar el Protocolo Facultativo de la Convención de Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes, por ejemplo–. Vale la pena anotar que este Examen no contempla una evaluación independiente e in situ por parte de Naciones Unidas, el Consejo de Derechos Humanos o la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, y que los miembros del grupo de trabajo de la ONU elaboraron su informe usando como insumo central el reporte del gobierno colombiano sobre su desempeño.

III.C.2. Los dilemas de la justicia transicional La justicia transicional es una respuesta a las violaciones a los derechos humanos que busca dar un reconocimiento a las víctimas y promover el logro de la paz, la reconciliación y la democracia en situaciones posteriores a una dictadura o a un conflicto armado. La justicia transicional se enfrenta a un dilema cuando los responsables de crímenes atroces aceptan la transición a un régimen democrático o la firma de un tratado de paz –en el contexto de un conflicto armado– a cambio de perdón y olvido. El reto consiste en equilibrar el clamor de las víctimas por la justicia y la reparación con lo que es factible en un Estado que requiere dejar atrás el conflicto garantizando la estabilidad de la democracia y las instituciones. Colombia se puede estar aproximando al final del conflicto armado, pero no está en una fase de postconflicto. Para abarcar a Colombia en el marco de la justicia transicional, los académicos se han referido a su situación como de “pre-post-conflicto”. La voluntad política del gobierno colombiano de apoyar las medidas transitorias puede ser determinante en su capacidad de generar un cambio real en las estructuras responsables del conflicto y las violaciones. La Ley de Justicia y Paz, en su versión modificada por la Corte Constitucional, es un mecanismo de justicia transicional que refleja gran parte del desarrollo conceptual en este campo. Esta Ley ha sido el marco más importante para la desmovilización de los paramilitares y, aunque imperfecta, puede ser un valioso instrumento para aclarar la verdad y garantizar los derechos de las víctimas. En este contexto es fundamental que las extradiciones de paramilitares a Estados Unidos no debiliten el cumplimiento del gobierno

42

de su obligación de investigar y enjuiciar a los acusados de violaciones de derechos humanos, así como de garantizar los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.

III.C.3. Organizaciones internacionales y Organizaciones No Gubernamentales Colombia ha cursado una invitación permanente a los procedimientos especiales de las Naciones Unidas para que visiten y revisen la situación de derechos humanos en el país. Esta invitación no significa que no haya habido tensiones y conflicto. Entre tanto, desde la década de los años noventa, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) se han fortalecido: han mejorado su manejo de estadísticas sobre la situación de derechos humanos en Colombia, han avanzado en el aprendizaje de estrategias de cabildeo para incidir en los debates internacionales sobre el país, y han estrechado sus vínculos con redes internacionales y con abogados en derechos humanos, expertos, funcionarios de organismos internacionales y diplomáticos. Las estrategias de las ONG se orientan más hacia afuera, mediante el ejercicio de una diplomacia paralela, que hacia adentro, a través de la interacción con el Estado colombiano. El entorno político no garantiza espacios de participación para los sectores de la sociedad civil que no representen el statu quo. El antagonismo del gobierno, la estigmatización y la aparente indiferencia frente a las amenazas contra quienes trabajan en el tema de derechos humanos han opacado cualquier avance en este frente. En cambio, la efectividad de la estrategia de las ONG se destaca, superando incluso la del Estado. Las ONG no sólo han logrado que la comunidad internacional haya ejercido mayor presión sobre distintos gobiernos colombianos, sino que han propiciado cambios en las políticas de derechos humanos. Finalmente, hay que anotar que la Corte Penal Internacional ha empezado a estudiar el caso de Colombia bajo el estatus de “análisis preliminar”. La gravedad de la situación de los derechos humanos en el país ha llevado a que la Oficina del Fiscal de la Corte investigue su situación, junto a la de Georgia, Kenia, Costa de Marfil y Afganistán. La Corte y la comunidad internacional evalúan si Colombia, a pesar de la Ley de Justicia y Paz, o incluso a causa de ella, es incapaz o no está dispuesta a cumplir sus obligaciones. En la medida en que la Corte sólo tiene jurisdicción cuando un país no tiene la capacidad o lavoluntad de resolver los casos de violaciones a las normas, la posibilidad de que intervenga en el caso colombiano dependerá de la manera como las instituciones nacionales encaren y tramiten esta grave situación.

III.C.4. Recomendaciones 1. El gobierno debe formular un documento CONPES sobre derechos humanos. Esto permitirá crear una política integral de derechos humanos, articulada con los programas de desarrollo económico y social del país y de las organizaciones de la sociedad civil, y a su vez permitirá demostrar ante la comunidad internacional su firme compromiso en la materia.

43

2. El Estado debe promover una mayor cooperación entre las instituciones gubernamentales, internacionales y las no gubernamentales –nacionales e internacionales– para proteger y respetar los derechos humanos. 3. Colombia debe lograr que su comportamiento interno esté en línea con sus compromisos internacionales en derechos humanos. Ante la existencia de las normas, es estrictamente necesaria una mayor voluntad política para que la reducción de las violaciones a los derechos humanos sea bastante más significativa. 4. El gobierno nacional debe apoyar y respaldar las labores de las entidades judiciales para que la impunidad en los casos de violaciones a los derechos humanos y de cara a los vínculos de sectores políticos y militares con las organizaciones paramilitares no crezca. Con este objetivo en mente, el gobierno debe dar apoyo para facilitar las investigaciones y persecuciones judiciales en curso, pues la justicia transicional es parte de la realidad colombiana y la implementación actual de la Ley de Justicia y Paz implica riesgos de impunidad. 5. Como parte de este proceso, el Estado colombiano debe reparar, sin ninguna excepción y a la mayor brevedad, a las víctimas del conflicto armado. Esta obligación del gobierno emana de su responsabilidad de remediar la situación de las víctimas, de su obligación de prevenir que dichos abusos se vuelvan a cometer y de sus compromisos internacionales. 6. El Estado colombiano debe fortalecer los mecanismos contra la corrupción y garantizar los instrumentos para que los procesos judiciales en Colombia sean efectivos. De esta manera se evitaría que, por falta de herramientas que garanticen que los responsables por violaciones masivas a los derechos humanos cumplan sus sentencias, y que por falta de medidas de seguridad para que no sigan delinquiendo desde las cárceles, se tenga que extraditar a esos individuos. 7. Para el gobierno colombiano debe ser prioridad el diseño de políticas de seguridad acordes con las obligaciones en derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Debe contar con la colaboración de sus vecinos y de organizaciones de derechos humanos. En materia de consulta con las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la defensa y promoción de los derechos humanos, la Cancillería debe crear un Escritorio de ONG nacionales e internacionales que se encargue del diálogo y la planeación del trabajo conjunto con estas organizaciones. 8. El gobierno colombiano debe votar en los ámbitos internacionales en contra de los regímenes que violan sistemáticamente los derechos humanos. 9. El gobierno colombiano debe tener como prioridad, una vez concluido el debido proceso, la aceptación de la responsabilidad por violaciones de derechos humanos. Gran parte del éxito de los esfuerzos por alcanzar una paz sostenible dependerá de la percepción de la legitimidad y la voluntad política que muestre el gobierno ante su pueblo y la comunidad internacional. El gobierno debe fortalecer y privilegiar los escenarios

44

locales de justicia para aceptar las responsabilidades, y no esperar a que el proceso llegue a instancias internacionales. Los gobiernos locales deberán sancionar y censurar los vínculos remanentes de sectores del Estado con los paramilitares, y no tolerar la impunidad en estos casos. 10. La Cancillería debe dar apoyo y estar atenta al trabajo de la rama judicial, el gobierno y la sociedad civil, con el objetivo de presionar para que la aplicación de la normativa de derechos humanos sea más fuerte y consistente, y evitar así que un caso de Colombia llegue ante la CPI.

III.D. DIMENSIONES RELEVANTES PARA COLOMBIA DE LAS INSTITUCIONES

MULTILATERALES Desde hace algunos años Colombia ha invitado a los organismos multilaterales a hacer presencia en el país para que ayuden a encontrar soluciones a los problemas de la sociedad o de las instituciones del Estado. Estos organismos así lo han hecho, y con varios propósitos: supervisar el desarrollo de los temas relevantes, teniendo como referencia los estándares internacionales –por ejemplo, en el caso de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario–; asesorar a entidades del Estado para alcanzar esos estándares y contribuir a su fortalecimiento; informar a la comunidad internacional sobre los desarrollos en el área respectiva; y formular reclamos al Estado o al gobierno. Esta presencia se explica por las falencias de nuestro Estado y de nuestra sociedad. La presencia de los organismos multilaterales en Colombia tiene una influencia profunda en aspectos cruciales de la vida nacional. Sirven como ejemplo su contribución a la defensa y promoción de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario; a la defensa y protección de sindicalistas; al tratamiento del desplazamiento; a la lucha contra el problema de las drogas y el crimen organizado, y en general con diferentes aspectos relacionados con los procesos de paz, desmovilización y reintegración. La presencia de 23 agencias de las Naciones Unidas y de otros organismos o mecanismos internacionales es una situación extraordinaria en la región. Con frecuencia la relación entre el Estado y las agencias se hace tensa, y éste busca limitar su capacidad de acción. A continuación se reseña un breve balance de la presencia de algunas de ellas.

En 1996, por solicitud del entonces Presidente de la República, se negoció el acuerdo para la apertura de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. La Oficina inició su labor en 1997 en Bogotá, con seis expertos y un mandato por un año. Hoy cuenta con 84 funcionarios, 24 expertos y nuevas sedes en Medellín, Cali y Bucaramanga. La Oficina ha desarrollado una encomiable labor en la recepción y seguimiento de quejas, y en misiones de observación y consultas con autoridades y representantes de la sociedad civil.

45

La Oficina presta asistencia técnica a diferentes instituciones del Estado, incluyendo el Gobierno. Además ha apoyado la elaboración del Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos y el de Educación en Derechos Humanos, y ha desarrollado una intensa labor con las autoridades locales para incluir en los planes de desarrollo municipales el tema de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario. En el año 2000, la Organización Internacional del Trabajo designó para Colombia un Representante Especial con el fin de que prestara asistencia y verificara las medidas que el Gobierno, los trabajadores y los empleadores estaban tomando para cumplir las recomendaciones de la Organización. Cinco años después, se suscribió el Acuerdo Tripartito por el Derecho de Asociación y la Democracia, en cuyo desarrollo han jugado un rol fundamental la oficina regional de la OIT en Lima y el gobierno de los Estados Unidos por medio de financiación. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados trabaja con la población desplazada y con el Estado en las áreas de vivienda, educación, tierras, patrimonio y generación de ingresos. Para ese fin abrió diez oficinas en el país, que atienden alrededor de medio millón de desplazados. La Oficina de las Naciones Unidas para el Control de Drogas y Prevención del Delito fue creada en 1997, cuando se fusionó el Programa de las Naciones Unidas para el Control de las Armas y el Centro Internacional para la Prevención del Crimen. Su finalidad es asistir a los Estados miembros en la lucha contra las drogas ilícitas, el crimen y el terrorismo. Sus objetivos son ofrecer cooperación técnica a los Estados para luchar eficazmente contra el crimen organizado, emprender investigaciones para comprender mejor el flagelo, y trabajar en renovación normativa para lograr que los Estados cuenten con las herramientas jurídicas suficientes para combatir eficientemente el crimen y el delito. En el año 2004, el Presidente de la República y el Secretario General de la OEA firmaron un acuerdo que creó la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la OEA. Su mandato incluye el seguimiento a la desmovilización de las autodefensas, el fortalecimiento institucional y el acompañamiento a comunidades y víctimas. La situación ha cambiado desde que existe la Misión: la organización paramilitar llamada Autodefensas Unidas de Colombia se desmanteló, y adelanta un proceso de desmovilización. Sin embargo, han aparecido nuevas bandas emergentes en más de 150 municipios. La Misión sigue prestando apoyo en asuntos relacionados con la aparición de estas bandas, la aplicación de la Ley de Justicia y Paz, la reinserción de desmovilizados y la reparación de las víctimas.

En el ámbito económico, las negociaciones más importantes se producen en la Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Si bien las perspectivas de un pronto acuerdo en esa Ronda no son alentadoras, para los países en desarrollo es crítico mantener la legitimidad de este foro de negociación multilateral, pues garantiza un comercio con reglas predecibles y mecanismos efectivos de solución de controversias que protege a los países en desarrollo.

46

III.D.1. Recomendaciones 1. El Estado y la sociedad civil deben potenciar su participación con los organismos multilaterales en los ámbitos global, regional y subregional, mediante el reconocimiento de nuevos actores, intereses diversos y una agenda más amplia y exigente. 2. El Estado debe incrementar en el ámbito multilateral su perfil y protagonismo en busca de un papel más asertivo. 3. El Estado debe asumir paulatinamente, con todas las garantías y transparencia, las obligaciones adquiridas en los instrumentos internacionales con miras a recuperar su autonomía y sus capacidades en los espacios que hoy gestionan los organismos multilaterales. 4. El Estado debe reconocer la centralidad de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario en su actuación nacional e internacional. 5. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe construir una agenda propositiva para su participación multilateral y priorizar, con criterios de evaluación, aquellos espacios que le permitan desarrollar mejor sus objetivos y ejercer liderazgos. 6. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe lograr una mejor coordinación de las acciones en los ámbitos bilateral y multilateral. 7. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe involucrarse más profundamente en la reforma de las Naciones Unidas, sobre todo en la reforma del Consejo de Seguridad, el fortalecimiento de la Asamblea General y en la manera como se implementen los mecanismos y el funcionamiento del nuevo Consejo de Derechos Humanos. 8. El Ministerio de Relaciones Exteriores y la sociedad civil deben apoyar y promover la construcción y el desarrollo de la nueva institucionalidad multilateral. 9. El Estado debe reconocer la importancia de las regiones en la dinámica nacional y su nuevo protagonismo internacional. 10. El Ministerio de Relaciones Exteriores y la sociedad civil deben procurar la construcción de una política multilateral más sólida y con respaldo interno, a través de mecanismos de concertación que reconozcan las prioridades nacionales. 11. La sociedad civil debe fortalecer su capacidad propositiva para interactuar con el Estado en la búsqueda de alternativas en los asuntos establecidos como prioridades para la acción multilateral.

47

12. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe contar con funcionarios especializados, de carrera, con capacidad política y técnica, para identificar los riesgos y oportunidades de la amplia agenda que el país debe enfrentar.

III.E. RELACIONES BILATERALES Y REGIONALES

III.E.1. Relaciones con Estados Unidos La relación de Colombia con Estados Unidos sobresale por la importancia histórica que ha tenido en la política exterior colombiana y por el rol que ha jugado en la estrategia internacional del país en el pasado reciente. A lo largo del siglo XX la política exterior colombiana mantuvo, con escasas excepciones, la directriz de mirar hacia Estados Unidos, lo que incluso llevó a los especialistas a acuñar la expresión “Respice Polum”. Esta relación se intensificó y adquirió un matiz especial en el cambio de siglo, cuando el país encontró en Washington apoyo para buscar una solución al conflicto armado. Como ya se mencionó, esta situación hizo que Colombia se sumara a iniciativas de Estados Unidos como la guerra contra el terrorismo de la administración Bush, y que permeara su política exterior con el objetivo de la seguridad. Las nuevas circunstancias de hoy constituyen una oportunidad –y una necesidad– para que Colombia replantee sus relaciones con Estados Unidos, y redefina intereses comunes con el fin de acordar una agenda conjunta de cooperación. El escenario internacional está cambiando, y este cambio se caracteriza por el debilitamiento paulatino de la hegemonía estadounidense y el desplazamiento del poder de Occidente a Oriente. De otro lado, el nuevo gobierno de Barack Obama parece estar dispuesto a hacer un viraje en algunas cuestiones que han sido centrales en la relación con países como Colombia: por ejemplo, el excesivo unilateralismo de Washington y el tema de los derechos humanos. Adicionalmente se ha abierto la posibilidad de diversificar una agenda que ha estado dominada por los temas de seguridad. a) La política exterior estadounidense: cambio y continuidad La llegada al poder de Barack Obama, frente a la administración Bush, significa una oportunidad de cambio en varios frentes de la política exterior estadounidense. Aunque aún es temprano para prever si esos cambios habrán de ser reales o sólo cosméticos, por el momento está planteada la posibilidad de algunos virajes importantes para Colombia. En primer lugar, Obama interpreta el liderazgo de su país en el ámbito internacional atendiendo a la necesidad de trabajar con la comunidad internacional y no contra ella. Esta posición implica, por un lado, una mayor disposición a usar la diplomacia antes que la fuerza y, por otro, una mayor voluntad de recurrir a la consulta en las instituciones multilaterales. Este regreso a lo multilateral no necesariamente implica un rechazo al empleo de una diplomacia unilateral, sino una disposición a hacer mayor uso de la institucionalidad internacional para satisfacer sus intereses nacionales.

48

En segundo término, las decisiones que en materia de derechos humanos y de seguridad nacional ha tomado el nuevo mandatario expresan una orientación diferente a la de la política de Bush. Obama inició el proceso de cierre de Guantánamo y solicitó la inclusión de Estados Unidos en el Consejo para los Derechos Humanos de Naciones Unidas. Además, el Presidente ha dicho que da por terminada la era en la que la búsqueda de la seguridad nacional estadounidense se lograba a costa de lo que fuera, incluso el sacrificio de las libertades civiles. Sin embargo, si bien los derechos humanos son cruciales para la nueva administración demócrata, seguramente privilegiará el pragmatismo sobre políticas basadas puramente en principios. En tercer lugar, el gobierno estadounidense ha hecho énfasis en la promoción de la democracia. Uno de los rasgos característicos de la política exterior estadounidense es el convencimiento de que los regímenes democráticos son las formas de gobierno más apropiadas que cualquier país puede adoptar. A esta certeza se ha añadido el argumento de que las democracias son más pacíficas en su trato internacional y, por tanto, si se busca crear un orden mundial pacífico y estable, su promoción es una tarea prioritaria. El área en la que menos cambios se prevén por parte de la administración Obama es en la de la seguridad y la guerra contra el terrorismo. Si bien parecen existir cambios de énfasis, los objetivos no se modifican sustancialmente. Obama quiere concentrar esfuerzos en Afganistán y Pakistán, donde a su juicio se encuentra la verdadera fuente del terrorismo global. Su intención es incrementar los esfuerzos en esa región, concentrados en la lucha contra los talibanes, y des-escalar la guerra en Irak. En Washington existe una inercia política e institucional que dificulta la posibilidad de atenuar el protagonismo militar en la política exterior estadounidense. Uno de los legados de la administración de George W. Bush fue la profundización de una creciente autonomía castrense frente a los civiles, y el desbalance en contra de la diplomacia y a favor del músculo militar. Distintos indicadores apuntan en esta dirección, algunos de los cuales ya han sido mencionados en este trabajo en la sección sobre el ocaso de la Doctrina Monroe. La envergadura de los retos que enfrenta Obama es enorme. Si desea recuperar la credibilidad en política exterior deberá reequilibrar el balance entre diplomacia y fuerza a favor del departamento de Estado, recuperar el control civil sobre el estamento militar y recalibrar el lugar de los asuntos de defensa en la política global de Washington. En lo que respecta a la política estadounidense frente a América Latina, parece haber más continuidad que cambio. La ausencia de grandes iniciativas novedosas hacia Latinoamérica no significa que no haya una política hacia la región, sino que ésta ocupa un lugar modesto en las prioridades de Washington. De hecho, en lo corrido de su mandato, el gobierno de Obama ha mantenido la continuidad de algunos de los componentes que en el pasado reciente caracterizaron la estrategia de Washington hacia América Latina.

49

Por un lado, la administración Obama ha confirmado la importancia del factor militar en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo en la región. La tentación de exagerar los peligros y elevar el perfil militar para su abordaje no se limita a ejemplos como Colombia y Haití, que han contado con un fuerte despliegue de las fuerzas armadas estadounidenses. El Plan Mérida para México, émulo del Plan Colombia, es la confirmación de que se profundizará la fallida “guerra contra las drogas” en la frontera estadounidense. Por otro lado, Washington seguirá buscando preservar la democracia en América Latina dentro de un enfoque pragmático, como lo muestra su rol en la negociación entre el presidente de Honduras Manuel Zelaya y el gobierno de facto. El gobierno estadounidense no ve con buenos ojos los intentos reeleccionistas en la región, pero tampoco piensa en la intervención como un mecanismo para alterar procesos que juzga como puramente domésticos. Adicionalmente, Obama ha confirmado con sutileza la tendencia de Estados Unidos de ceder protagonismo a Brasil para resolver problemas en América del Sur. Sin embrago, los alcances de esta tendencia aún están por verse en la medida en que Brasil aclare su posición frente a temas sensibles para Estados Unidos –la actitud de Venezuela en la región, por ejemplo–. Entre tanto, la nueva administración demócrata no ha definido una política internacional o hemisférica en materia de energía y medio ambiente. Sólo ha indicado que toma en serio la posibilidad del cambio climático, y que busca promover más decididamente la conservación de los recursos energéticos en Estados Unidos, así como fomentar el desarrollo de nuevas tecnologías. b) Política exterior hacia Estados Unidos En el pasado reciente, la política exterior de Colombia hacia Estados Unidos ha intensificado algunos de los rasgos que la caracterizaron desde años atrás. Sin embargo, el entorno registra cambios graduales y de gran importancia que ofrecen la oportunidad de hacer un replanteamiento importante de la relación. Los hechos confirman que la nota dominante de la relación bilateral sigue siendo la seguridad y el componente militar. El anuncio en julio del 2009 de la profundización de la cooperación militar entre Estados Unidos y Colombia, con la presencia de fuerzas estadounidenses en al menos siete bases militares en territorio colombiano, dejó en claro que la administración Obama sigue empeñada en combatir directamente el narcotráfico y el denominado terrorismo en Colombia con su presencia militar. En la negociación de esta profundización de la cooperación han jugado un papel fundamental el Ministerio de Defensa colombiano y el Pentágono estadounidense, relegando a una segunda instancia la labor de la Cancillería colombiana y del Departamento de Estado. Al lado de este tema central, el gobierno colombiano ha fijado sus prioridades con Estados Unidos en lo que ha denominado la Agenda Económica Expandida, que incluye temas como la energía renovable, el aprovechamiento del potencial de interconexión, las negociaciones sobre doble tributación y el tema de ciencia y tecnología, entre otros. Sin

50

embargo, el gobierno reconoce que la decisión de Obama de no someter por el momento a la aprobación del Congreso el TLC negociado con la administración Bush es un serio retroceso en esta agenda. En este contexto, varios cambios permiten visualizar una oportunidad para dar un viraje a la relación bilateral. El escenario actual para los dos países ya no es sólo de subordinación sino de creciente interdependencia –si bien ésta continúa siendo desigual–, con más temas, más actores –gubernamentales y no gubernamentales–, vínculos más densos, y mayor complejidad pero también más oportunidades. Además, debido a la emergencia del poder brasileño y a las cada vez mayores divisiones político-ideológicas en la región, para Washington el significado de la relación con Colombia ha cambiado. Adicionalmente, el potencial de producción de recursos energéticos y materias primas de Colombia también es otro, y mantiene la riqueza estratégica de su biodiversidad. Por otra parte ha aumentado el número de migrantes colombianos en Estados Unidos, y hay una voluminosa agenda comercial que intenta abrirse paso con el TLC. Estos factores han estado acompañados por el cambio de mayorías en el Congreso estadounidense, y esto afecta directamente la relación entre ambos países. Todos estos factores han producido una alteración lenta pero contundente en la naturaleza de los vínculos bilaterales. Esto, en un escenario que ofrece grandes oportunidades pero también importantes restricciones, incrementa la exigencia en materia del diseño e implementación de la política exterior colombiana hacia Estados Unidos. c) Recomendaciones 1. En respuesta al paulatino aumento del poder relativo de otros países en el sistema internacional, especialmente de los países asiáticos, el gobierno colombiano debe construir una relación menos exclusiva con Estados Unidos. En aras de una inserción más diversificada al sistema internacional, Colombia deberá reconocer que los espacios de poder que ha liberado Estados Unidos pueden ser ocupados por otros países con los cuales es fundamental concebir e implementar una política de acercamiento y entendimiento de largo plazo. 2. El gobierno colombiano debe elaborar una estrategia de política exterior que permita la recuperación del consenso bipartidista de Estados Unidos hacia el país, que prevaleció hasta la era Bush y su guerra antiterrorista. Existe una tendencia del gobierno demócrata a buscar decisiones negociadas con la bancada republicana en el Congreso, entre otras razones para evitar una oposición que frene las reformas domésticas que constituyen la prioridad de la actual administración. 3. El gobierno colombiano debe armonizar su política hacia Estados Unidos y su política multilateral en la medida en que la administración Obama parece entender que uno de los pilares de su liderazgo global es la necesidad de trabajar con los organismos multilaterales.