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Expediente N° 250- 2013Sentencia N° 272- 2013

Voto N° 359- 2013

Sentencia número 272-2013. Tribunal Aduanero Nacional. San José a las catorce horas quince minutos del treinta de agosto de dos mil trece.

Conoce este Tribunal del recurso de apelación interpuesto por la señora XXXXX, en su condición de representante legal de la Agencia Aduanal XXXXX S. A., contra la resolución número RES-FINAL-DF-DVO-xxx-2012 del 19 de diciembre del 2012 de la Dirección General de Aduanas.

RESULTANDO

I. Mediante resolución RES-INICIO-DF-DVO-xxx-2012 del 13 de junio del 2012 y

con fundamento en el artículo 4:20 del Tratado de Libre Comercio República

Dominicana-Centroamérica- Estados Unidos de América (en adelante Tratado),

artículo 38 del Decreto Ejecutivo 34752-H-COMEX del 16 de setiembre del 2008 y

artículo 3:24 del Tratado sobre Cooperación Aduanera, la Dirección General de

Aduanas, dictó acto de inicio de procedimiento de verificación de origen a través

de solicitud de información a la empresa importadora XXXXX S. A., para las

importaciones de textiles realizadas en los años 2009, 2010, amparados a las

Declaraciones Aduaneras de Importación definitiva números XXXXX de 27/05/2009, XXXXX de 30/07/2009, XXXXX de 24/09/2009, XXXXX de 02/12/2009, XXXXX de 24/03/2010, XXXXX de 13/08/2010, XXXXX de 14/10/2010 y XXXXX de 25/05/2010. Que además, se cita como partes en el

procedimiento a Agencia de Aduanas Agencia Aduanal XXXXX S.A. ya la agente de esa agencia XXXXX en razón del interés legitimo o derecho subjetivo

que puede resultar afectado o lesionado de manera total o parcial por el acto final.

(Folios 06-14)

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Voto N° 359- 2013

II. El día 16 de julio de 2012, el señor XXXXX en su condición de representante legal

de la empresa XXXXX S. A., da respuesta al requerimiento de información,

señalando lo siguiente: (Folios 21-22).

Respecto al fundamento que sustenta las certificaciones de origen aportadas para

la solicitud de trato preferencial al amparo del Tratado, hace referencia a la Carta

del Proveedor XXXXX en la cual expresa que la mercadería es de origen de los

Estados Unidos de Norteamérica, aportando respuesta la Carta de dicho

Proveedor y una declaración jurada en su condición de apoderado de XXXXX S.A.

como importadora de los DUA mencionados.

Se aportan los datos del Proveedor.

Respecto a la mercadería importada, indica que por ser la misma ropa usada surtida, no puede tener una composición y una descripción homogénea, ya que

consta de pacas de aproximadamente 1,000 libras (440 Kg) cada una, donde la

ropa que se encuentra es surtida de hombres, mujeres y niños y tienen por el

hecho de ser usadas, composiciones diversas y son de una partida arancelaria

que engloba toda la ropa usada sin mayor clasificación que su peso.

Lo requerido sobre la información del proceso productivo, materias primas, mano

de obra, facturas de compra de materia prima, es en la práctica imposible de

presentar por no tratarse de una producción en línea de un producto, sino ser

muchos productos provenientes de muchas fábricas, y por ser de origen tan

heterogéneo es según la “practica imposible de presentar”. Sumados al hecho de

ser usados.

En lo referente a los hilos de coser usados en la fabricación de las prendas, se

reitera la imposibilidad de aportar para tan heterogénea producción de miles de

prendas que se incluyen en cada paca.

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Sobre los puntos 7 y 8 para ambos puntos la respuesta es negativa, por lo que no

se aporta nada más.

La declaración jurada se adjunta a la presente junto con la personería jurídica de

XXXXX S.A.

III. Con resolución RES-FINAL-DF-DVO-xxx-2012 del 19 de diciembre del 2012, la

Dirección General de Aduanas dicta la resolución final del procedimiento de

verificación de origen, declarando como no originarias las mercancías importadas

como “ropa usada”, clasificada en el inciso arancelario 6309.00.90.19 al amparo

del Tratado, que corresponde a las Declaraciones Aduaneras de Importación

definitiva números XXXXX de 27/05/2009, XXXXX de 30/07/2009, XXXXX de 24/09/2009, XXXXX de 02/12/2009, XXXXX de 24/03/2010, XXXXX de 13/08/2010, XXXXX de 14/10/2010 y XXXXX de 25/05/2010, y en consecuencia

procede a denegar el trato arancelario preferencial, por cuanto el importador no

presentó la documentación y registros que demuestren el origen de las

mercancías importadas. Resolución que es notificada a la empresa importadora y

a la agencia y agente aduanero el 02 y 10 de enero de 2013. (Folios 29-48 y 56)

IV. El 23 de enero de 2013 la señora XXXXX, en su condición de representante legal

de la Agencia Aduanal XXXXX S. A., interpone los recursos de reconsideración

y apelación en contra de la resolución final, incidente de nulidad absoluta y las

excepciones de falta de derecho, la genérica Sine Actione Agit, y la de Pago,

argumentando:

Indica que el ordenamiento jurídico es un todo que debe ser interpretado y

aplicado armónicamente, por lo que el Tratado, solo puede ser desarrollado y

aplicado a la luz de los principios, derechos y garantías Constitucionales,

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administrativas y tributarias vigentes en el país y en el caso se irrespetó por la

Dirección General de Aduanas.

Interpone un incidente de nulidad ya que de conformidad con la Ley de

Notificaciones Judiciales, existe un incumplimiento de plazo en el que debe ser

notificado el acto administrativo emitido, ya que como consta en la resolución

RES-FINAL-DF-DVOxxx-2012 la misma fue notificada hasta el día 02 de enero de

2013, o sea, que la notificación se realizó al octavo día después de la emisión del

acto administrativo, incumpliendo el artículo 2 de la ley supra citada.

Además considera que existe una nulidad absoluta en el acto final por

contradictoria motivación y fundamentación ya que en ningún momento la

Administración menciona, ni analiza cuál es la regla de origen aplicable a los

productos, la que determina que el producto es o no sujeto al tratamiento

arancelario preferencial, sino que se justifica citando las normas.

Nulidad contra la resolución RES-FINAL-DF-DVO-xxx-2012 por incumplimiento de

los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, ya que se trata de una

resolución final de una verificación del origen, es una resolución administrativa con

índole tributario y debe indicar las eventuales consecuencias tributarias, lo que no

se da en el caso.

Nulidad contra la resolución de inicio y la final por contradictoria fundamentación. La administración comete el error de solicitar información al

importador pretendiendo, por un lado, que el criterio para el trato preferencial

aplicable es el criterio “A”, Totalmente Obtenidas”, sobre la base de que ese fue el

criterio declarado al momento de la importación, pero, al mismo tiempo, solicita la

información sobre el origen de los materiales, aplicando, de esa forma, el criterio

de cambio de clasificación arancelaria.

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Que existe contradicción en establecer que no se trata de un procedimiento

determinativo y le deniega el origen a las mercancías.

Analiza el fondo de la regla de origen, señalado inconsistencias acerca de de la

forma de aplicarla y la exigencia de solicitar la prueba de que el hilo de las prendas

de vestir es originario, cuando la Regla establece “Un cambio a la partida 63.09 de

cualquier otra partida”.

Solicita una audiencia y que se declare la nulidad de lo actuado y se archive el

expediente. (Folios 60-72).

V. Mediante oficio DF-35-2013 del 21-02-2013, la Dirección de Fiscalización remite el

expediente administrativo, a la Dirección Normativa a efectos de que atienda las

nulidades alegadas por la recurrente y le da respuesta con oficio DN-xxx-2013 de 04-04-2013. (Folios 79-83)

VI. Con resolución RES-REC-DF-DVO-xxx-2013 del 04 de julio de 2013, la Dirección

General de Aduanas atiende el recurso de reconsideración declarándolo sin lugar

y brindando plazo a la recurrente para que se apersone al Tribunal Aduanero. La

resolución fue notifica a las partes el 10 y 15 de julio de 2013.(Folios 84-113)

VII. Que a través de escrito presentado el 28 de agosto de 2013, la recurrente se

apersona ante este Tribunal, a reiterar su solicitud de audiencia. (Folio132)

VIII. A través de Auto número 079-2013 del 07 de agosto de 2013, el Tribunal acoge la

inhibitoria presentada por la licenciada Mariela Chacon Salas, conformándose el

Tribunal con la integración de la licenciada Sheila Campos Briceño, nombrada

mediante Acuerdo No 49-2013- H del 05 de agosto del 2013, emitido por el

Ministro de Hacienda. (Folio 120-131)

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IX. Que en las presentes diligencias se han observado las prescripciones legales en

la tramitación del recurso de apelación.

Redacta la Licenciada Elizabeth Barrantes Coto; y,

CONSIDERANDO

I. Objeto de la litis. La presenta litis es un procedimiento de verificación de origen al

amparo del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana,

Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA), Ley Nº 8622 del 21 de noviembre de

2007, para las importaciones de textiles (ropa usada), realizadas en los años 2009,

2010, amparados a las Declaraciones Aduaneras de Importación definitiva números

XXXXX de 27/05/2009, XXXXX de 30/07/2009, XXXXX de 24/09/2009, XXXXX de 02/12/2009, XXXXX de 24/03/2010, XXXXX de 13/08/2010, XXXXX de 14/10/2010 y XXXXX de 25/05/2010, en donde la Dirección General de Aduanas declara como

no originarias dichas mercancías, denegando en consecuencia el trato arancelario

preferencial otorgado al momento de la importación.

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Voto N° 359- 2013

II. Admisibilidad del recurso de apelación Previo a cualquier otra consideración, se

avoca este órgano al estudio de la admisibilidad del presente recurso de apelación

conforme a la normativa aduanera vigente. En tal sentido dispone el artículo 204 de

la Ley General de Aduanas, que contra el acto final dictado por la Dirección General

de Aduanas, caben los recursos de reconsideración y apelación para ante el

Tribunal Aduanero Nacional, siendo potestativo usar ambos recursos ordinarios o

solo uno de ellos, los cuales deben interponerse dentro de los quince días

siguientes a la notificación del acto impugnado, condicionando la admisibilidad a

dos requisitos procesales, sea en cuanto al tiempo que dispone el interesado para

interponerlo y además el relativo a la capacidad procesal de las partes que

intervienen en expediente. En el caso bajo estudio el recurso fue establecido por la

representante legal de la Agencia Aduanal XXXXX S. A., la señora XXXXX, en su

condición de representante legal de la, quienes se encuentran debidamente

acreditada según personería que corre a folio 76, por lo que se tiene por bien

cumplido el presupuesto procesal de legitimación. En cuanto al requisito de

temporalidad, tenemos que en el caso concreto, queda documentado en expediente

que el acto resolutivo se le notificó a dicha agencia el 02 de enero de 2013 (folio 47)

y al importador el 10 de enero de 2013 y que el 23 de enero del mismo año, se

presento el recurso de apelación (folio 60), dentro del plazo de quince días hábiles,

por lo que se tiene el recurso por presentado en tiempo. En razón de ello debe

tenerse por admitido para su estudio el presente recurso de apelación.

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III. Sobre las excepciones interpuestas. Interpone la recurrente las excepciones de

falta de derecho, la genérica Sine Actione Agit, y la de Pago. Sobre ese aspecto es

importante indicar que, por no existir norma expresa en materia aduanera al

respecto, resulta aplicable el artículo 208 de la LGA, que bajo este supuesto remite

a las disposiciones sobre el procedimiento reguladas en el Código de Normas y

Procedimientos Tributarios (CNPT), este cuerpo normativo a su vez, en el numeral

155 establece el orden de aplicación de las normas supletorias, indicando que se

deben aplicar los lineamientos generales del procedimiento administrativo y en su

defecto las del Código Procesal Civil o Código Procesal Penal, según el caso que

se trate. Así, al no contener el CNPT norma expresa, resulta de aplicación en

materia de excepciones como norma supletoria, lo dispuesto por el numeral 298 del

Código Procesal Civil, el cual clasifica las excepciones en previas y de fondo. En el

caso que nos ocupa la recurrente invoca excepciones de fondo, que cuestionan el

cumplimiento de presupuestos procesales o atacan el fondo del objeto de la litis y

que precisamente advierte este Tribunal declarando la nulidad de todo lo actuado,

razón por la cual se desarrollaran en el apartado siguiente.

IV. Sobre las nulidades De previo a resolver el asunto por el fondo debe este Tribunal,

como juzgador de legalidad de los actos emitidos por el Servicio Nacional de

Aduanas, avocarse en primer término al estudio de las nulidades a fin de determinar

si los actos administrativos que afectan al recurrente, han sido emitidos en forma

válida, por ser conformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según lo

dispuesto por la Ley General de la Administración Pública (LGAP), o si por el

contrario presentan defectos graves que generen su nulidad.

A tales efectos debe indicarse que este Tribunal durante el ejercicio de sus

funciones ha desarrollado ampliamente el tema de las nulidades de actos dictados

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por las autoridades aduaneras, tomando como base la Ley General de la

Administración Pública, puesto que en materia aduanera se omite la regulación

sobre este tema, teniendo que suplir la laguna con los postulados de aquella

normativa, que por estar contenida la regulación de los elementos del acto, sus

vicios y las nulidades en el Libro Primero, resulta aplicable a toda la

Administración Pública, dentro de la que se incluye la Administración Aduanera.

También en el desarrollo de la jurisprudencia de este Colegiado sobre el tema de

las nulidades, se ha tenido como referencia la doctrina nacional encabezada por el

Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, y el contenido de varios dictámenes de la Procuraduría

General de la República, como órgano asesor y consultor de la Administración y

fallos de los órganos jurisdiccionales.

En línea con lo anterior y del análisis de los hechos relevantes del caso sometido a

consideración, tenemos que resulta evidente la nulidad que se presenta en

relación con la normativa aplicada para llevar a cabo el procedimiento seguido por

las autoridades aduaneras, en este caso, por la Dirección General de Aduanas, al

pretender declarar en una verificación de origen, como no originarias al amparo

del Tratado, las mercancías objeto de importación, declaradas como “ropa usada”,

sin seguir el procedimiento especial establecido al efecto, tanto en el Tratado de

Libre Comercio como en su Reglamento, por tratarse de mercancías textiles o del

vestido, de conformidad con las razones que a continuación se indican.

La Dirección General de Aduanas se fundamenta en los artículos 4:20 y 3.24 del

Tratado y el artículo 38 del Decreto Ejecutivo 34753-H-COMEX del 16 de

setiembre del 2008, según corre a folio 06, para iniciar el procedimiento de

verificación de origen y posteriormente declarar como no originaria las

mercancías, procedimiento que en criterio del Tribunal no es el aplicable al caso

que nos ocupa viciando el mismo de nulidad absoluta, por aplicar incorrectamente

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la normativa del Tratado, de acuerdo con las consideraciones que se seguido se

exponen.

El Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y

Estados Unidos (DR-CAFTA), Ley Nº 8622 del 22 de noviembre de 2008,

establece en su Capítulo Cuarto las “Reglas de Origen y Procedimiento de Origen”, que se deben aplicar según lo pactado, de allí que en tratándose del

procedimiento general de verificación de origen el artículo 4:20 establece los

mecanismos que puede utilizar la autoridad aduanera, para llevar a cabo una

verificación del origen de una determinada mercancía, de allí que resulte relevante

para nuestros efectos transcribir el numeral 1) del citado artículo, que literalmente

dispone:

“Artículo 4.20: Verificación. 1. Para propósitos de determinar si una mercancía que se importe a su territorio proveniente del territorio de otra Parte es originaria, cada Parte dispondrá que su autoridad aduanera u otra autoridad competente puede conducir una verificación, mediante:

(a) solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor; (b) cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor; (c) visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.19 u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el Artículo 4.21.2 ; (d) para una mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24 (Cooperación Aduanera); o (e) otros procedimientos que la Parte importadora y la Parte exportadora puedan acordar.” (El resaltado no es del texto)

En términos generales, en el numeral transcrito, se constituyen los medios o

procedimiento que puede utilizar la autoridad aduanera para llevar a cabo una

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verificación del origen de las mercancías cuando se ha solicitado la aplicación de

una preferencia arancelaria. De manera que en los incisos a), b) y c), se instituyen

los procedimientos generales y estándar que aplican a todo el universo de

mercancías y que además, se encuentran en esa misma línea en todos los

tratados de libre comercio suscritos por Costa Rica, donde no hay confrontación

en su aplicación o al menos en su contenido y desarrollo. Sin embargo, en el caso

concreto de este tratado de libre comercio, existe una particularidad y es que las

Partes a la hora de establecer los procedimientos para la verificación del origen de

las mercancías, establecieron una excepción, en la forma en que se debe realizar

dicha verificación para la materia textil y del vestido, que es precisamente la

indicada en el literal d) al indicar que para realizar una verificación ”… para una

mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24

(Cooperación Aduanera)”. Es decir, entendiendo la literalidad de la norma, para

que la autoridad aduanera u otra autoridad competente pueda conducir una

verificación de origen, en caso de materia textil o del vestido, debe recurrir a los

procedimientos establecidos en el artículo 3:241, del Capítulo Tercero del Tratado

sobre el Trato Nacional y Acceso de Mercancías al Mercado, en su Sección G:

Textiles y Vestido a través de la Cooperación Aduanera entre Partes, que revela

un procedimiento especial en el tema, excluyendo de manera expresa a estas

mercancías, de los procedimientos ordinarios.

1 “3. La Parte importadora, a través de su autoridad competente, podrá asistir en una verificación que se lleve a cabo bajo el párrafo 2(a), o, a solicitud de la Parte exportadora, encargarse de dicha verificación, incluso realizar, junto con la autoridad competente de la Parte exportadora, visitas en el territorio de la Parte exportadora a las instalaciones de un exportador, productor o cualquier otra empresa involucrada en el movimiento de mercancías textiles o del vestido desde el territorio de la Parte exportadora al territorio de la Parte importadora. 4. (a) La autoridad competente de la Parte importadora deberá proporcionar una solicitud por escrito a la autoridad competente de la Parte exportadora 20 días antes de la fecha propuesta para una visita bajo el párrafo 3. La solicitud deberá identificar la autoridad competente que realiza la solicitud, los nombres y cargos del personal autorizado que realizará la visita, la razón de la visita, incluyendo una descripción del tipo de mercancías sujetas a la verificación y las fechas propuestas para la visita. …”

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Esta regulación especial, es lógica y atendible, porque de lo contrario no tendría

sentido jurídico, hacer la distinción de procedimientos de verificación de origen

atendiendo la naturaleza de las mercancías, dado que tanto las solicitudes

escritas, como los cuestionarios o las visitas a las instalaciones de un exportador o

productor, son aplicables a cualquier tipo de mercancías, de ahí que la inclusión

de un inciso d) en los términos que lo dispone el artículo 4:20, se entiende solo en

razón de una exclusión del procedimiento general de verificación de origen para el

caso de las mercancías textiles o del vestido, lo cual quedará más claramente

establecido, cuando se analiza más adelante lo establecido en la parte

reglamentaria del Tratado.

Por su parte, los artículos 3.242 a 3:29 del Tratado, sobre la Cooperación Aduanera, Reglas de Origen y Asuntos Conexos, Arancel de Nación Más Favorecida para Ciertas Mercancías, Tratamiento Arancelario Preferencial para Prendas de Vestir de Lana Ensambladas en Costa Rica y para Prendas de Vestir No Originarias de Nicaragua y las Definiciones, resultan ser normas

de procedimiento especiales y específicas para las Partes, en tanto garantizan de

acuerdo su propio contenido, el cumplimiento de las leyes, regulaciones y

procedimientos en materia de textiles y vestido, lo que se puede comprobar con la

sola lectura de dicho articulado. Así, en lo que respecta a los aspectos específicos

sobre la Cooperación Aduanera para la verificación de origen de materia textil y

del vestido, se da entre las autoridades de la Parte importadora y la Parte exportadora, estableciendo un procedimiento que va más allá de velar por el

cumplimiento de la regla de origen, teniendo el propósito claro de vigilar por el

control y cumplimiento de las normas y procedimientos vigentes en el comercio de

textiles y vestido, incluso en los casos donde no se aplique o solicite una

2 Este artículo se aplica solo entre Estados Unidos de Norteamérica y una de las otras Partes ya que indica en un pie de página del título del artículo: “Los párrafos 2, 3, 4, 6, y 7 de este Artículo no se aplicarán entre las Partes centroamericanas o entre las Partes centroamericanas y la República Dominicana.”

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preferencia arancelaria, permitiendo la toma de decisiones o acciones tendientes a

prohibir el comercio de textiles o vestidos, cuando se determinen situaciones

irregulares, precisamente por la naturaleza de la mercancía, considerada sensible

y que requiere del control y trato especial al resto de las mercancías contenidas en

la Nomenclatura Internacional del Sistema Armonizado.

Concretamente el artículo 3:24 sobre Cooperación Aduanera del Tratado,

desarrolla el procedimiento de verificación de origen para materia textil y del

vestido, que lo podemos resumir en tres posibilidades: 1) que la autoridad del país exportador realice directamente la verificación, a solicitud de la autoridad del

país importador (Artículo 3.24.2 (a)), 2) que la autoridad del país importador participe en la verificación que realiza la autoridad del país exportador (Artículo

3.24.3) , o bien 3) que la autoridad del país importador se encargue de la

verificación, a solicitud de la autoridad del país exportador (Artículo 3.24.3)

En el caso en el estudio, la autoridad aduanera, no llevó a cabo ninguna de las

posibilidades previstas en el artículo 3:24, sino que aplicó los procedimientos

generales para cualquier mercancía, basada en una interpretación que en criterio

de este Órgano de Alzada, no se ajusta a la letra de la normas del Tratado,

justificando su accionar en el acto final, emitido con resolución Nº RES-FINAL-DF-

DVO-xxx-2012 del procedimiento de verificación de origen, de la siguiente forma:

“…Siendo que la verificación de origen a través de cooperación aduanera

(artículo 3.24 del Tratado), solo se aplica tratándose de mercancías textiles y del vestido, es decir, es exclusivo para dicha mercancía, pudiendo aplicar para mercancía textil o del vestido cualquiera de los cuatro medios supracitados. En virtud de lo anterior, la Dirección General de Aduanas inicia el procedimiento de verificación de origen a través de solicitud escrita

dirigida al importador”. Esta manifestación, no encuentra sustento legal en el

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Tratado como se ha venido señalando, ni se ajusta a las actividades de control

aduanero, previstas para la autoridad aduanera, pues no se optó por ninguno de

los procedimientos previstos en el citado artículo 3:24 del Tratado. Asimismo,

como se analizara a continuación, tampoco adquiere sustento a nivel

reglamentario.

La Administración Aduanera respalda su accionar, tanto en el acto administrativo

inicial y final, en el artículo 38 del “Reglamento para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y de las reglas de origen del Tratado de Libre Comercio República Dominicana Centroamérica Estados Unidos”, publicado mediante el Decreto Ejecutivo Nº 34753-H-COMEX del 16 de

setiembre del 2008, que se ubica en el Capítulo IV del: Procedimiento de verificación de origen de las mercancías, y que establece los requisitos para

solicitar información y cuestionarios en una verificación de origen, mismo que reza:

“Artículo 38.—Requisitos de las solicitudes de información y cuestionarios. Las solicitudes de información y cuestionarios dirigidos al importador, exportador o productor deberán contener la siguiente información:

a) Identificación de la autoridad que solicita la información o llenado del cuestionario.

b) Nombre o razón social, domicilio y número telefónico del importador, exportador o productor, si se conoce.

c) Indicación de que se trata de un procedimiento de verificación de origen en el marco del Tratado.

d) Descripción de las mercancías sujetas al procedimiento de verificación, incluyendo su clasificación arancelaria.

e) Período de estudio.

f) Plazo de respuesta con que cuenta el importador, exportador o productor.

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g) Dirección de la oficina a la cual deberá dirigirse la respuesta.

h) Fundamento legal.

i) Cualquier otra información que estime necesaria.”

Así, el artículo 38, establece los requisitos y contenido de las solicitudes de

información y cuestionarios dirigidas al importador, exportador o productor, lo que

es aplicable en el caso de las verificaciones de origen en general, para cualquier

otra mercancía que no sea de materia textil o del vestido, conforme lo indicado

líneas atrás. Dicho artículo, además se debe sustentar en el artículo 353, que

permite a la autoridad aduanera realizar investigaciones tendentes a verificar si se

cumplen las reglas de origen para mercancías importadas y declaradas como

originarias de una de las Partes del Tratado, de conformidad con lo que establece

el artículo 4.20 de ese cuerpo normativo, encontrándose facultada para acudir a

las solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor,

cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor y visitas a las

instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte.

3 Artículo 35.—Procedimiento de verificación de origen. La autoridad aduanera podrá iniciar investigaciones tendentes a verificar si se cumplen las reglas de origen para mercancías importadas y declaradas como originarias, de conformidad con lo que establece el artículo 4.20 del Tratado, el presente Reglamento y demás normativa aplicable. A tales efectos, se podrá recurrir a cualquiera de los siguientes medios: a) Solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor. b) Cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor. c) Visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el artículo 4.19 del Tratado u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el artículo 4.21.2 del Tratado. d) Otros procedimientos que Costa Rica y la Parte exportadora puedan acordar.

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Pero, en este punto es importante destacar, que al autoridad aduanera no tomo en

consideración lo establecido en el artículo 34 del mismo Reglamento, también

ubicado en el Capítulo IV del: Procedimiento de verificación de origen de las mercancías, y que constituye una omisión grave de la autoridad aduanera al citar el fundamento legal y el procedimiento aplicado en el asunto examinado y

que de haber sido observado hubiera evitado la nulidad que el Tribunal esta

declarando. Señala el artículo 34:

“Artículo 34.—Ámbito de aplicación. El presente procedimiento aplicará para la generalidad de las mercancías amparadas al Tratado, excepto para las mercancías textiles y del vestido . ” (El resaltado no es del texto)

Como se aprecia de la literalidad de la norma, la misma es clara, precisa, de la

simple lectura se extrae su sentido y orientación. El significado o alcance está

delimitado por la misma norma y atiende a criterio de este Tribunal, a la correcta

aplicación del artículo 4:20 del Tratado, que excluyó de los procedimientos

ordinarios (solicitudes escritas de información al importador, exportador o

productor, cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor y

visitas a las instalaciones de un exportador o productor) la verificación del origen a

la materia textil y del vestido, es decir la normativa discriminó el procedimiento

que se debía aplicar atendiendo la naturaleza de la mercancía. De la lectura

gramatical o literal del artículo 34, se establece el sentido y alcance que las Partes

negociaron en el Tratado quedando plasmado a través de la vía reglamentaria su

alcance, de allí que el Poder Ejecutivo, se limita a instrumentar el contenido de las

normas establecidas en el propio Tratado, para lograr una aplicación correcta y

uniforme de los procedimientos.

Aunado a lo antes indicado y en una concepción armónica de las normas que se

estudian, tenemos que analizar lo señalado en el Capítulo V del Reglamento de

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cita, que expresamente regula el procedimiento de “Verificación de origen de mercancías textiles o del vestido en el marco de cooperación aduanera”, en

los artículos 56 y 57, disponen:

“Artículo 56.—Ámbito de aplicación. Las disposiciones del presente Capítulo aplican para la verificación de origen de mercancías textiles y del vestido de conformidad con las disposiciones del artículo 3.24 del Tratado.

Artículo 57.—Procedimiento de verificación de origen para mercancías textiles y del vestido. La autoridad aduanera podrá iniciar investigaciones tendientes a verificar si se cumplen las reglas de origen para mercancías textiles y del vestido, de conformidad con lo que establece el artículo 3.24 del Tratado, el Anexo 4.1 del Tratado, el presente Reglamento y demás normativa aplicable. A tales efectos, se podrá recurrir a solicitudes de información a las autoridades competentes del país exportador, a visitas realizadas en el marco del artículo 3.24 del Tratado o ambas.”

De manera que el artículo 56, establece el ámbito de ampliación del procedimiento

para verificar el origen de mercancías de materias textiles y del vestido, al

amparo de de las disposiciones del artículo 3:24 del Tratado, mientras que el

artículo 57 remite expresamente al procedimiento para verificar el cumplimiento de

las reglas de origen aplicable para este tipo de mercancías (textiles y vestidos),

haciendo una remisión expresa al artículo 3:24 y al Anexo 4.1 del Tratado.

Consecuentemente, el procedimiento establecido en el Capítulo V del

Reglamento, para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y

de las reglas de origen, es excluyente del general, al dejar sentado con suma

precisión que el procedimiento de verificación de origen del Capítulo IV, aplicará

para la generalidad de las mercancías amparadas al Tratado, excepto para las

mercancías de materia textil y del vestido, mientras que el Capítulo V establece el

procedimiento para verificación de origen sólo para textiles y vestido. De allí

que, de acuerdo con El Diccionario de la Real Lengua Española que define la

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Voto N° 359- 2013

palabra “excepto”: Del lat. exceptus, retirado, sacado” y en una segunda

acepción que lo define como: . “A excepción de, fuera de, menos”, sin pretender

ser extensivos, porque la norma no deja lugar a dudas, lo que se dispuso fue excluir, dejar por fuera, o hacer una excepción en el procedimiento de verificación de origen, para la materia textil o del vestido, en apego a lo dispuso en el artículo 4:20, inciso d) del Tratado, de manera que cuando se

trata de mercancías en general se aplicará el procedimiento del artículo 4:20 y

cuando se trate de materia textil y del vestido, se deberá aplicar el procedimiento

previsto en el artículo 3:24 sobre la Cooperación Aduanera, con las tres

posibilidades procedimentales allí indicadas.

Con tal claridad normativa, no resulta admisible la posición de la Administración

Aduanera, que teniendo a la vista las normas del Tratado y de su Reglamento

(Decreto Ejecutivo 34753-COMEX-H), respecto del procedimiento de verificación

de origen de las mercancías que debe aplicar, por tratarse de importaciones provenientes de Estados Unidos, consistentes en pacas de ropa usada, que es una materia textil o del vestido, desconocer la existencia de los artículos 34,

56, 57 supra citados, para hacer una interpretación que no tiene sustento legal, al

no analizar de manera armónica e integral todas las normas del Tratado y su

Reglamento que expresamente instauran un procedimiento especial para la

verificación de origen de mercancías textiles y del vestido, generando con lo

actuado la nulidad absoluta de todo el procedimiento administrativo, ante la

existencia de un vicio en motivo del acto por aplicar un fundamento legal o base

normativa errónea y como lógica consecuencia un vicio en el procedimiento

aplicado.

Recordemos que el acto administrativo como declaración de voluntad unilateral

realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa,

refleja una voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico

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deseado para el fin querido por el ordenamiento jurídico.4 Sin embargo, su

existencia y validez depende de que en él concurran algunos elementos

esenciales dispuestos por la ley, que se clasifican en formales y materiales.

Tenemos así que los elementos materiales son el motivo, el contenido y el fin; y

los formales refieren al sujeto y al procedimiento (forma) del acto administrativo.

En el caso en estudio, la errónea aplicación de las normas sobre las que se

fundamenta la administración para iniciar el procedimiento, constituyen un vicio de

fondo, que afecta el motivo del acto administrativo, por lo que nos encontramos

frente de una nulidad de carácter sustancial, dada la existencia de un vicio grave

presente en el elemento motivo del acto administrativo. Establece la Ley General

de la Administración Pública en el artículo 133:

“1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta

para dictar el acto. 2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al

contenido y cuando esté regulado en forma imprecisa deberá ser

razonablemente conforme con los conceptos indeterminados empleados por el

ordenamiento”.

En ese sentido tenemos que, el motivo es el presupuesto de hecho necesario

para el dictado del acto y siendo que el motivo es el que ha llevado a la

administración a iniciar el procedimiento que se está revisando, las normas

aplicadas constituyen“... los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas

(derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto

administrativo y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la

4 LGAP. “Artículo 130.-1. El acto deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento. 2. El error no será vicio del acto administrativo pero cuando recaiga sobre otros elementos del mismo, la ausencia de éstos viciará el acto, de conformidad con esta ley. 3. El dolo y la violencia viciarán el acto únicamente cuando constituyan desviación de poder.”

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legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste”. 5 Es decir, para que un acto

administrativo sea válido, es indiscutible que ese motivo debe apegarse

plenamente al ordenamiento jurídico vigente, de forma tal que existan suficientes

razones de hecho y de derecho que den paso a la adopción de un acto concreto.

El Doctor Ortiz Ortiz que sobre el tema nos indica: “... El motivo deberá ser

legítimo, es la primera condición. Esto es obvio. No puede ser un motivo ilegal en

relación con el acto que se está realizando. Esto alude al campo de que el motivo

esté regulado, en esos casos, el motivo tiene que ajustarse a la regulación de

ley”.6 Por su parte, Eduardo García Enterría nos dice que “ Si la administración

ejecuta la ley, en el sentido que hemos visto ( esto es, en cuanto la ley otorga a la

administración potestades de obrar, resulta que la ley como imperativo abstracto

conecta una cierta consecuencia jurídica a un tipo de hecho específico,

precisamente, y no a cualquiera, indeterminadamente…El acto administrativo no

es más que el ejercicio de una potestad, por lo que el mismo solo puede dictarse

en función del presupuesto de hecho dictado por la norma de cuya aplicación se

trata”.7

Si el motivo constituye el presupuesto de hecho necesario para el dictado del acto

y el acto debe estar fundado a lo preceptuado en la Ley, tenemos que tomar en

consideración que “... habrá ausencia de motivo o causa cuando los hechos

invocados como antecedentes justifican su emisión son falsos, o bien cuando el

derecho invocado y aplicado a la especie fáctica no existe ... El acto

administrativo, sea reglado o discrecional, debe fundamentarse en hechos ciertos,

verdaderos y existentes, lo mismo que en el derecho vigente , de lo contrario

faltará el motivo.” 8 Para el caso concreto, al tener por probado que la

administración basa la apertura de un procedimiento para la verificación de origen 5; “Tratado de Derecho Administrativo ”, Tomo I, Jinesta Lobo Ernesto, página 3706 Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, Ortiz Ortiz Eduardo, página 1877 Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, García de Enterría, Eduardo, página 2548 Tratado de Derecho Administrativo ”, Tomo I, Jinesta Lobo Ernesto, página 370

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de las mercancías, en una normativa que no se le puede aplicar, ya que por la

naturaleza de la misma (materia textil o del vestido) existe otra norma especial,

se genera un vicio en el motivo del acto, lo que conlleva la invalidez del mismo y

así debe declararse, por vicios insubsanables en el elemento motivo de

conformidad con los artículos 128, 131, 133 y siguientes concordantes y 158, 165,

169 y siguientes concordantes de la Ley General de Administración Pública.

Teniendo que la existencia de un vicio en el motivo del acto, genera a su vez un

vicio en el procedimiento aplicado, analicemos el vicio en el procedimiento

seguido.

Respecto del elemento “Procedimiento”, indica la doctrina y lo señala la

Procuraduría, en su jurisprudencia administrativa, que es el acto final o definitivo,

con miras a generar efectos jurídicos, como lo es el acto impugnado en la especie,

“…, no surge espontáneamente, sino después de haberse observado un “iter

procedimental” -iniciado de oficio o a instancia de parte-. Recuérdese que: “El acto

administrativo es el ejercicio de una potestad o de una competencia, las cuales

consisten en facultades o atribuciones normativas y abstractas que no pueden

transformarse, por sí mismas, en actos administrativos -manifestaciones concretas

de aquellas- sin pasar por una serie de etapas o fases de elaboración y

construcción de los elementos previstos en la norma que atribuye la potestad o la

competencia. Son necesarias una serie de conductas intermedias entre la

potestad o competencia y el acto que autorizan las dos primeras para que llegue a

perfeccionarse”. Así las cosas, el procedimiento administrativo constitutivo es la

secuencia o concatenación de actos, actuaciones, formalidades u operaciones de

trámite necesarias para la preparación, elaboración, formación, exteriorización y

manifestación de la actividad formal de la Administración Pública.

Consecuentemente, la omisión o disconformidad sustancial con el ordenamiento

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Voto N° 359- 2013

en cualquiera de las etapas o fases del procedimiento administrativo, normalmente

produce la invalidez derivada del acto final.

“El procedimiento administrativo es el cauce que debe seguir la Administración

para formar su voluntad, voluntad que se expresara luego en un acto

administrativo, una norma reglamentaria o bien en un contrato.

Dicho procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado: la garantía de los

derechos e intereses de los administrados. El procedimiento debe ser garantía de

que la actuación administrativa responde a criterios objetivos, respeta los

derechos de los ciudadanos y se somete al ordenamiento jurídico. Por otro lado: la

eficacia en la actuación administrativa.

El procedimiento se rige por determinados principios y, en particular, por el

principio del debido proceso. Los principios aseguran y garantizan la participación

del administrado en el trámite procedimental y tutelan la legalidad. Se materializa

la tutela efectiva y, por ende, el derecho a la justicia. Respecto de este tema ver

votos número 04125-94, N° 4643-1999 de 16:00 hrs. del 16 de junio de 1999, de la

Sala Constitucional.”9

De igual forma es fundamental respecto de la forma del acto, que el mismo se

encuentre debidamente motivado, como parte de la garantía del debido proceso,

toda vez que el recurrente debe conocer la fundamentación que ha tenido la

Administración para actuar de determinada manera, ya que lo contrario impediría

al administrado el efectivo ejercicio de su derecho de defensa.

Partiendo de lo expuesto respecto a los elementos del acto, habrá nulidad cuando

falten o se encuentren defectuosos algunos de los elementos señalados.

9 Véanse al respecto los dictámenes C-123-2005 del 4-4-2005, C-011-2005 del 14-1-2005, C-123-2005 del 4-4-2005, de la Procuraduría General de la República

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Voto N° 359- 2013

Efectivamente el artículo 166 de la LGAP establece la consecuencia en tales

casos: “Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de

sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.”

En consecuencia, no puede este Tribunal, según sus competencias y limitaciones

como órgano contralor de legalidad, más que estimar que existe nulidad en las

presentes actuaciones y anular todo lo actuado a partir de la resolución número

RES-INICIO-DF-DVO-xxx-2012 del 08 de mayo del 2012, inclusive, por vicios

graves en el motivo y consecuentemente en el procedimiento seguido conforme

con los artículos 11, 128, 133 y siguientes, y artículos 165 a 172, 223 de la LGAP.

Por innecesario no se entran a conocer las demás nulidades y pretensiones de la

recurrente, así como la realización de la audiencia solicitada.

POR TANTO

Con fundamento en los artículos 102 y 104 del Código Aduanero Uniforme

Centroamericano, y 204 y 205 de la Ley General de Aduanas, y demás

consideraciones de hecho y de derecho, por unanimidad este Tribunal declara la

nulidad absoluta de todo lo actuado desde el acto de inicio de procedimiento de

verificación de origen inclusive. Remítase el expediente a la oficina de origen.

Notifíquese, a la recurrente en ……. y a la Dirección General de Aduanas por el medio disponible.

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Voto N° 359- 2013

Loretta Rodríguez MuñozPresidenta

Elizabeth Barrantes Coto Alejandra Céspedes Zamora

Sheila Campos Briceño Luis Alberto Gómez Sánchez

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Voto N° 359- 2013

Dick Rafael Reyes Vargas Desiderio Soto Sequeira

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Voto N° 359- 2013

Nota de los licenciados Gómez Sánchez y Soto Sequeira: Compartimos la

sentencia suscrita por el Colegiado de manera unánime, en vista de la nulidad

absoluta evidente y manifiesta del procedimiento de verificación de origen

generado por el A Quo, sin embargo atendiendo otras pretensiones de nulidad

formuladas dentro del recurso de apelación por los recurrentes, quienes alegan

que en condición de agentes aduaneros, carecen de legitimación pasiva, porque

en el Tratado no se establece la obligación de ser considerados parte en el

procedimiento de verificación de origen, según alegatos que constan en el

expediente administrativo, así mismo porque el representante de la empresa

importadora y los agentes aduaneros solicitan de forma separada se declare la

nulidad del acto por falta de derecho, según corre en los autos, siendo así las

cosas procedemos a razonar mediante nota esos otros aspectos de nulidad.

I.- Jurisprudencia en Materia de Verificación de Origen La materia de origen

ha sido tratada por la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte Suprema

de Justicia. Esas resoluciones pueden ser compartidas o no por la Administración

Activa, pero en aplicación del bloque de legalidad deben ser acatadas por expresa

disposición legal, así como por ser dictadas por Tribunales Jurisdiccionales de la

mayor jerarquía dentro del Poder Judicial, atendiendo la legalidad y las razones de

seguridad jurídica y convivencia pacífica que imponen las relaciones de las

personas en un Estado de Derecho. Por ello consideramos de imperio legal

respetar tales resoluciones judiciales, cuando se ejerzan competencias

fiscalizadoras o supervisoras de la actividad aduanera, por encontrarnos ante

procedimientos de verificación de origen, donde se señala claramente en cada

Tratado, negociado y puesto en vigencia en Costa Rica, las normas de

procedimiento de verificación de origen a efectos de convocar a las partes

involucradas, así como el derecho aludido para sustentar tal procedimiento

especial y específico de verificación de origen cuando la autoridad pública

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Voto N° 359- 2013

seleccione despachos aduaneros para comprobar el origen declarado, todo ello

respetando las formalidades exigidas por las normas, así como los derechos que

le asisten a las partes llamadas a aclarar el origen de la mercancía, puesto que se

deben aplicar las reglas del debido proceso y el derecho de defensa favorables al

interesado dentro del expediente administrativo y levantado a esos efectos-

verificar el origen de la mercancía-. (Sobre la naturaleza y vinculación de las

resoluciones que se citarán ver entre otros los artículos 2, 13, 73 de la Ley de la

Jurisdicción Constitucional, artículo 7, 9, 11 de la Ley General de Administración

Pública, y el 9 del Código Civil, este último señala “La jurisprudencia contribuirá a

informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado,

establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte

Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.” (Así

reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)

En este sentido la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte suprema de

Justicia, han resuelto sobre los alcances de la jurisprudencia al interpretar e

integrar el artículo 9 del Código Civil, lo siguiente:

"Artículo 9.

La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho."

La Sala Constitucional en el voto Nº 681-90 de las 15:30 horas del 19 de junio de 1990 al referirse al citado numeral 9 aclaró: "Obsérvese que dicha norma no establece el principio de derecho anglosajón de la obligatoriedad de los precedentes (stare decisis), por lo que tampoco vincula a los Tribunales inferiores con las resoluciones de los superiores, salvo en los recursos resueltos en asuntos concretos sometidos a su conocimiento. La norma del artículo 9 no es, pues, más que el desarrollo legislativo de la propia función jurisdiccional consagrada en el artículo 153 de la Constitución Política (...)". En este mismo sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, respecto al tema de la jurisprudencia ha indicado: "En primer lugar ésta se encuentra constituida únicamente por los pronunciamientos de las Salas de Casación, la

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Sala Constitucional y la Corte Plena (Artículo 9 del Código Civil, conforme a la reforma operada por la Ley Nº 7020 del 16 de diciembre de 1985, y el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Su fin es el de contribuir a interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial). Para ello debe existir reiteración. Un fallo no crea jurisprudencia, necesariamente deberán existir dos o más sentencias con la misma interpretación (Artículo 9 del Código Civil). Cuando ello acontece la jurisprudencia adquiere el mismo rango de la norma interpretada, integrada o delimitada (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder Judicial). (...)" (Voto Nº 62 de las 14:15 horas del 11 de agosto de 1994; énfasis añadido). (…) (Cita tomada de la Sentencia No. 78-2010-SVII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SÉTIMA, Segundo Circuito Judicial de San José, a las quince horas veinticinco minutos del treinta y uno de agosto de dos mil diez.)

II.- Nulidad por falta de legitimación pasiva En este extremo del debate los

agentes aduaneros, expresamente solicitan el pronunciamiento del Tribunal

Aduanero Nacional, para que se declare la nulidad por su falta de legitimación

pasiva, porque en su criterio el Tratado (CAFTA-DR) no establece norma alguna

imponiendo la obligación del agente aduanero a ser considerado parte en el

procedimiento de verificación de origen. En este punto sobre quienes deben ser

considerados parte en el procedimiento de verificación de origen la Sala

Constitucional ha emitido tres resoluciones argumentando en esencia lo siguiente:

“I.- Si bien, el reclamante acusa que a la amparada no se le tuvo como parte en el Procedimiento de Verificación de Origen de Mercancías que fue instaurado por resolución RES-TLC-DNP-DV-xxx-2004 de las 14:00 horas del 28 de julio de 2004, del Departamento de Verificación Técnica del Servicio Nacional de Aduanas (véase los folios 24 y siguientes), cabe señalar que esas diligencias se incoaron con base en los artículos 4.27, 4.28, 4.32, 4.34, 4.35, 4.36, 4.37, siguientes y concordantes del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana, que no contemplan ni al Agente Aduanero ni al importador como partes en la tramitación, esencialmente, porque el propósito del procedimiento de verificación es únicamente corroborar el origen de la mercancía que fue declarado en el Certificado de Origen entregado al importador, para comprobar si califica para la exención arancelaria otorgada al amparo del Tratado; esto es, si cumple las reglas de origen. En consecuencia, su objeto no es establecer la

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Voto N° 359- 2013

eventual responsabilidad patrimonial en que habría incurrido el importador, ni exigirla. Para esos fines, se instaura otro procedimiento con fundamento en los artículos 102, 196 y siguientes de la Ley General de Aduanas, siendo que, en este caso, contra xxx, S.A. y solidariamente contra la Agencia Aduanal xxx, S.A. se siguió un procedimiento administrativo por el presunto adeudo tributario en las Declaraciones Aduaneras de Importación Definitiva Nos. 118xxx del 24 de junio, 118xxx del 25 de junio y 119xxx del 2 de julio, todas, del año 2004, en el cual se les brindó la oportunidad de proveer para su defensa. Así, mediante resolución AL-DT-SS-RES-xxx-2004 de las 13:30 horas del 8 de diciembre de 2004, la Aduana de Limón dictó formal acto de apertura con la correspondiente formulación de cargos (véase folios 43 y siguientes); por resolución RES-AL-AL-957-2005 de las 09:00 horas del 16 de mayo de 2005, emanada por esa misma aduana, se dictó el correspondiente acto final del procedimiento (folios 48 y siguientes); y por último, por resolución RES-AL-AL-xxx-2005 se conoció la reconsideración y la apelación planteadas por la parte recurrente contra el referido acto final (folio 62 y siguientes), y lo resuelto le fue comunicado a la amparada el 20 de mayo de 2005 (véanse los folios 1029 a 1034 del expediente administrativo adjunto)” (Ver Resoluciones Nº 2006-000411 de la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las diecisiete horas y treinta y tres minutos del veinticuatro de enero del dos mil seis; y en igual sentido de la misma Sala la Resolución Nº 2006-000410, de las diecisiete horas y treinta y dos minutos del veinticuatro de enero del dos mil seis, y la Resolución Nº 2006-004109 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diecisiete horas y uno minutos del veintiocho de marzo del dos mil seis.)

Es preciso reiterar que la Sala Constitucional hace una clara y detallada

separación de los procedimientos, apegada a las normas vigentes que rigen la

materia de origen, distingue entre el procedimiento de origen y el procedimiento de

cobro y las partes que pueden ser llamadas al procedimiento por la Administración

Activa porque tienen objetivos y marcos normativos diferentes, lo que es

irrespetado una vez más por la autoridad aduanera al pretender integrar al

procedimiento de origen personas que están señaladas en el Tratado, generando

una violación al derecho invocado y al procedimiento instaurado en autos que

conlleva la nulidad absoluta.

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En este mismo tema encontramos un pronunciamiento muy bien desarrollado por

parte del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo que señala:

“VI. A la luz de lo señalado, es claro que lleva razón la recurrente en cuanto a que no figuró como parte del procedimiento de verificación de origen. No obstante, en ello no se constata ningún quebranto al bloque de legalidad, ya que según se expuso, esa instancia sólo debía involucrar al exportador y al productor de la mercancía. Nótese que tampoco la Sala Constitucional encontró choques con los criterios –exclusivos- de constitucionalidad, pues en su voto no. 2006-410 de las 17 horas 32 minutos del 24 de enero de 2006, (…) Tomando en cuenta que la finalidad de ese procedimiento es verificar el origen de la mercancía, ergo, sus condiciones de producción, deviene indispensable que intervenga la empresa productora y de la exportadora, mas no así la importadora, en tanto no procura, per se, el examen de las obligaciones fiscales de la importadora. De ello se deriva también que, contrario a lo que sostiene, el procedimiento de cobro de impuestos seguido en su contra no está vinculado en relación de unidad con el de verificación de origen, toda vez que tienen objetos y marcos normativos diferentes. El primero surge para verificar el origen de la mercancía a partir de lo corroborado con el exportador y productor y está regulado en el Tratado de Libre Comercio. El segundo tiene por finalidad definir la responsabilidad fiscal del importador con base en el procedimiento normado en la Ley General de Aduanas. El que este sea consecuencia del primero no permite afirmar que sean un mismo procedimiento. Además, el Tratado no regula las consecuencias fiscales que se derivan luego de determinarse el carácter no originario de mercadería importada, por la evidente razón de que para resolver ese asunto debe estarse a la normativa interna de cada Estado miembro. Con todo, los corolarios a los que se arriba luego de lo señalado son: 1. Procasa no fue parte –ni debió serlo- del procedimiento de verificación de origen y; 2. El procedimiento seguido en su contra para intimarle el pago del adeudo aduanero pendiente es independiente del anterior.” (Ver resolución Nº 000033-F-TC-2012 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las nueve horas treinta minutos del cuatro de julio de dos mil doce.)

Como podemos apreciar las sentencias transcritas, en esencia refieren a las

normas del Tratado, en cuyo texto no contempla al Agente Aduanero como parte

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Voto N° 359- 2013

en la tramitación del procedimiento de verificación de origen, porque el objetivo es

corroborar el origen de la mercancía, que fue declarado en un DUA de importación

basado en el Certificado de Origen adjunto a la importación definitiva de que se

trate, para comprobar si califica como originaria para reconocer el trato

preferencial al amparo del Tratado aludido; esto es, una vez que se compruebe

que cumple las reglas de origen. Esa misma situación acontece con el Tratado

conocido con las siglas CAFTA-DR, que se trae a cuentas en este procedimiento

administrativo, ya que en la especie el A Quo instaura en sede administrativa el

procedimiento de verificación de origen, cuyo objeto lo aclara desde el dictado de

la resolución inicial donde señala a las partes notificadas su pretensión de

determinar el origen de las mercancías objeto de estudio, las cuales gozaron al

momento de su importación del trato arancelario preferencial al amparo del

Tratado de Libre Comercio República Dominicana – Centroamérica – Estados

Unidos, con sustento en los certificados emitidos por el importador. Así las cosas

no logramos entender porque luego, violando las normas del Tratado y la

jurisprudencia citada líneas atrás, misma normativa y jurisprudencia que es

conocida por la Administración Activa, se empeña en llamar al procedimiento de

verificación instaurando como parte a los agentes aduaneros, con fundamento en

el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP),

que no viene al caso citar como base legal del acto, ya que esa norma forma parte

del procedimiento ordinario general regulado en la LGAP, que no resulta aplicable

al procedimiento especial y específico de verificación de origen, porque el Tratado

establece las normas que permiten abrir el procedimiento de verificación de origen

y los sujetos que pueden ser llamados por la Administración Activa. En este orden

de ideas debemos manifestar que la aplicación del artículo 275 es contra legem y

contradice la jurisprudencia de la Sala Constitucional y del Tribunal Contencioso, y

aún para ser más específicos en materia de textiles y del vestido los numerales

3:24, 3:25, 3:29 del Tratado establecen las normas que permiten abrir este

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Voto N° 359- 2013

procedimiento de comprobación del origen. Por lo tanto al establecer el Tratado

una regulación especial en la Ley Nº Ley No. 8622 del 21 de noviembre de 2007,

publicada en el Alcance No. 40 a la Gaceta No. 246 del 21 de diciembre de 2007,

Tratado conocido con las siglas CAFTA-DR, que entró en vigencia el 1 de enero

de 2009, deben ser acatadas por el A Quo en respeto del principio del legalidad

que rige las actividades de los órganos públicos. No debe omitirse que los mismos

agentes de aduana reconocen que no tienes derechos legítimos que se puedan

ver afectados o en peligro por el inicio de un procedimiento de verificación de

origen y que no deben ser parte en apego a las normas expresas del Tratado.

III.- No existe laguna jurídica. Por ello, al fundamentar el A Quo los actos

administrativos en los artículos 275 para tratar de justificar porque llama a los

agentes de aduanas al procedimiento, según las disposiciones del procedimiento

ordinario de la LGAP, y 273 relativo al acceso del expediente administrativo,

genera en su actividad administrativa un vicio de nulidad absoluta evidente y

manifiesto en el procedimiento de verificación específico y especial para

comprobar el origen de materia textil importada, porque las reglas citadas de

manera expresa en el Tratado son muy claras en estos dos aspectos, con lo cual

los suscritos consideramos que al no estar en presencia de laguna jurídica que

sea indispensable llenar, porque claramente el Tratado y Decreto Ejecutivo

señalan únicamente como partes a la autoridad aduanera, recayendo en la

Dirección General de Aduanas en su condición de sujeto activo y en los

procedimientos de verificación de origen en general (cualquier mercancía que no

sea materia textil y vestido) la Parte Importadora, Exportadora y Productor en los

términos aclarados por el mismo Tratado, mientras que en el numeral 3:24

haciendo referencia solo a las partes que integran la verificación de origen

tratándose de materia textil y vestido por ser el asunto que nos fue remitido en

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Voto N° 359- 2013

este caso será una verificación basado en la Cooperación Aduanera entre las

Partes, con participación del exportador y el productor, cuando se requiera en los

términos del artículo 3:24. Por ello, la actividad administrativa en la especie se

opone al derecho regulado en el Tratado y el Decreto Ejecutivo, lesionado las

reglas que inspiran los principios de legalidad y seguridad jurídica en el Estado de

Derecho, determinando los suscritos que no podía válidamente el A Quo echar

mano a otros textos legales que, amén de no respetar el orden dispuesto en la

legislación para llenar tales lagunas, no podía jurídicamente invocarlas por cuanto

el tema está debidamente regulado en el Tratado y el Decreto de reiterada cita.

Como lo señalamos líneas atrás son partes en estos procedimientos de

verificación de origen de mercancías textiles, según el texto expreso de los

artículos 3:24 y 3:29 del Tratado y 34, 56, 57 del Decreto Ejecutivo la Parte

Importadora y la Parte exportadora, resultando un vicio de nulidad evidente y

manifiesto por ser contrario al derecho, citar el numeral 275 de la LGAP, para

llamar al procedimiento otras personas- partes- que no están consideradas como

tales dentro del texto normativo varias veces citado. Igualmente resulta incorrecto

citar el numeral 273 por cuanto, ya el numeral 5-06-3 del Tratado resuelve en

estos procedimientos el tratamiento que se le da a la materia confidencial.

Así las cosas, en criterio de los suscritos la práctica promovida por el A Quo de

acudir a otros textos legales regulados bajo otros conceptos y realidades en otros

procedimientos administrativos, lo hace de manera incorrecta y contra el derecho,

por cuanto no existe laguna jurídica que llenar sobre los temas por ella aludidos, -

parte en un procedimiento de verificación de origen en materia de textiles y del

vestido- y el tratamiento confidencialidad a la información en los procedimientos de

verificación de origen según lo regulado en el propio Tratado CAFTA-DR. En

consecuencia por haber actuado en contra del derecho, su actividad genera un

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vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesto, en los términos ordenados por los

artículos 169, 170, 172, 175, 223 de la LGAP.

Para apoyar nuestra posición legal en jurisprudencia vertida por las instancias

superiores del Poder Judicial, citamos la siguiente resolución: “Dentro de los

diversos supuestos ante los que el juez puede encontrarse al resolver un litigio

están aquellos donde existe una norma clara, la cual, simplemente, aplica, pues su

lectura no genera duda alguna, antes bien, desprende su verdadero espíritu y

propósito, de modo preciso y diáfano. En otras ocasiones se enfrenta a normas

que pueden crear alguna duda en atención a su contenido y alcance. Es aquí

donde debe acudir a los distintos métodos interpretativos, procurando

congeniarlos para lograr desentrañar el sentido de la norma y hasta quizá, si fuere

posible, adaptarla a una determinada situación o realidad social. A tal efecto, el

artículo 10 del Título Preliminar del Código Civil, es una importante guía, como

también, en materia de interpretación de la normativa procesal, el artículo 3 del

Código Procesal Civil. Claro está, no es dable, por vía de una interpretación

extensiva, modificar la voluntad del legislador, cuando la disposición es clara y

contundente en cuanto a su significado y finalidad, pues no es permisible invadir el

ámbito de la potestad legislativa que, constitucionalmente, está reservada a la

Asamblea Legislativa. Tampoco es posible extralimitar el sentido normativo,

modificando su literalidad, espíritu o los lineamientos teleológicos que incorpora,

ampliándolo indebidamente, al punto de llegar a cobijar situaciones no

contempladas dentro de su radio de acción.” No. 644 de 16 horas 35 minutos del

21 de agosto de 2002. Además, ha expresado: “La interpretación de las normas

legales es un procedimiento racional utilizado por el juez para buscar el espíritu de

la norma, en aras de amparar una determinada situación jurídica a la normativa y

sus distintas fuentes de derecho. Las interpretaciones pueden ser de distinto

carácter. Existe la interpretación extensiva, cuando se encuentra en la norma un

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contenido más amplio que su letra y, por consiguiente, se utiliza para cobijar

situaciones que inicialmente parecen no cubiertas por la misma. Está la

interpretación restrictiva, correspondiente a aquellos casos en los que, más bien,

el juez estima la necesidad de delimitar lo dicho en el texto de la norma, con el fin

de ajustarlo a la regulación de determinadas situaciones jurídicas. También se

halla la interpretación correctora y consiste en determinar que el espíritu de la

norma implica considerar sus alcances de manera distinta a lo expresado en ella.

Por último, se encuentra la interpretación integradora, cuya finalidad es suplir las

lagunas normativas. Pero, esa potestad de interpretar debe ser entendida para

aquellos casos en los cuáles, a partir de la redacción de la norma positiva en

contrapeso con la situación jurídica concreta, surja duda respecto a cómo debe ser

regulada esta última.” No. 156 de 11 horas 15 minutos del 3 de marzo de 2004.

(Ver entre otras las resoluciones Nº 000326-F-S1-2011 SALA PRIMERA DE LA

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas cinco minutos del

treinta y uno de marzo de dos mil once, y en igual sentido ver resolución

0001556-F-S1-2010 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.-

San José, a las nueve horas diez minutos del veintitrés de diciembre de dos mil

diez.)

IV.- Nulidad por Incumplir Reglas del Debido Proceso y Legítima Defensa La

jurisprudencia constitucional ha integrado e interpretado el instituto del debido

proceso, con efectos para los órganos administrativos que impulsan los

procedimientos que imponen cargas y obligaciones a los interesados, donde se

tiende a proteger a las partes que intervienen, protegiendo su ejercicio de defensa,

cuya omisión constituye una grave afectación a los derechos instituidos en las

disposiciones positivas o integradas e interpretadas por la vía jurisprudencial.

En este extremo que debaten las partes, ha considerado la Sala constitucional

que: “El concepto del debido proceso envuelve comprensivamente el desarrollo progresivo

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de prácticamente todos los derechos fundamentales de carácter procesal o instrumental,

como conjuntos de garantías de los derechos de goce -cuyo disfrute satisface

inmediatamente las necesidades o intereses del ser humano-, es decir, de los medios

tendientes a asegurar su vigencia y eficacia. El principio del debido proceso, contenido en el

artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de "bilateridad de la audiencia" del "debido proceso legal" o "principio de contradicción" y que para una mayor comprensión se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del

carácter y fines del procedimiento; ,b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para

presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad

para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la

información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate;

ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y

otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la

administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir

la decisión dictada. Tomen en cuenta los recurridos que el derecho de defensa resguardado

en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también

para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y

que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser asistido

por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa. (Ver sentencias 15-90, 1734-92, 1739-

92 entre muchas otras en igual sentido)

Teniendo como base las normas y sentencias citadas, analizaremos a

continuación las violaciones del debido proceso y legítima defensa que se

producen en este caso. En el quinto de los puntos de la parte dispositiva de la

resolución inicial, según corre a folio 10-11, manifiesta el A Quo: “Se Apercibe a

todas las partes en este procedimiento de verificación de origen, que en caso de

que XXXXX S.A., en su calidad de importador y siendo el principal llamado a

aportar toda aquella prueba necesaria para determinar si la mercancía es

originaria, no aporte la información solicitada en el plazo otorgado para ello, esta

Dirección General emitirá la resolución escrita que corresponda, la cual incluirá las

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conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de la determinación en los

términos del Tratado y el Reglamento.”

Más adelante al dictar el acto final RES-FINAL-DF-DVO-xxx-2012 en el

considerando cuarto párrafo final, según corre a folio 044 manifiesta la

administración: “En consecuencia, no habiendo el importador presentado la

documentación y registros que demuestren el origen para las mercancías en

cuestión, importadas mediante los DUAs citados en el Cuadro No.1 del

Resultando 1 de esta Resolución, declarada como “una mercancía obtenida en su

totalidad o producida enteramente en el territorio de una o más Partes”, criterio de

origen a, conforme el artículo 4.1 del Tratado, procede declarar las mismas como

no originarias al amparo del Tratado y por consiguiente procede denegar el trato

preferencial otorgado en el momento de las importaciones,…”

Estas manifestaciones del A Quo irrespetan las reglas del debido proceso y del

ejercicio de defensa de los agentes aduaneros, amén de convocadas

indebidamente por la misma administración como partes dentro del presente

procedimiento de verificación de origen, les agrava su situación legal en autos

porque les conculca el derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para

presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes,

oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye

necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos,

vinculados con la cuestión de que se trate; derecho del interesado de recurrir la

decisión dictada, todos esos derechos están preestablecidos en el ordenamiento

jurídico, que con la actividad administrativa de la Dirección General de Aduanas

provocan indefensión a los agentes aduaneros en los términos regulados en el

223 de la LGAP y la jurisprudencia citada sobre el instituto del debido proceso y

legítima defensa. Por todo ello concurrimos con el Colegiado de manera unánime

para declarar la nulidad absoluta de todo lo actuado en este procedimiento de

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verificación de origen de mercancía textil y del vestido, agregando por nota estas

otras razones respecto otras pretensiones de nulidad que estimamos deben ser

atendidas por esta instancia superior no jerárquica, así como el vicio de nulidad

señalado por los suscritos cuando invoca el A Quo otras normas del procedimiento

general de la LGAP, sin estar ante el presupuesto legal de laguna jurídica en los

términos desarrollados. Razón por la que consideramos que tales vicios generan

la nulidad absoluta de los actos administrativos dictados en el presente

procedimiento de verificación de origen.

Desiderio Soto Sequeira Luis Gómez Sánchez

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Nota del Máster, Licenciado, Dick Rafael Reyes Vargas. Si bien comparte el

suscrito lo resuelto, lo es con sustento en las siguientes consideraciones:

A los efectos de la resolución del presente asunto, dispone el Tratado de Libre

Comercio República Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos Ley número

8622 del 21 de noviembre de 2007, reformada por ley número 8664 del 03 de

setiembre de 2008 en adelante Cafta, en su Capitulo Cuatro, Sección B) las

normas que se consideran esenciales en materia de procedimiento de origen. Así,

en lo de interés los artículos 3.15 y 4.20, rezan:

“Artículo 4.15: Obligaciones Respecto a las Importaciones.

…7. Nada de lo establecido en este Artículo impedirá que una Parte tome acciones bajo el Artículo 3.24.6 (Cooperación Aduanera).

…Artículo 4.20: Verificación.

1. Para propósitos de determinar si una mercancía que se importe a su territorio proveniente del territorio de otra Parte es originaria, cada Parte dispondrá que su autoridad aduanera u otra autoridad competente puede conducir una verificación, mediante:

(a) solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor;

(b) cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor;

(c) visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.19 u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el Artículo 4.21.2 ;

(d) para una mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24 (Cooperación Aduanera); o

(e) otros procedimientos que la Parte importadora y la Parte exportadora puedan acordar.

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…

3. Salvo lo dispuesto en el Artículo 3.24.6 (d) (Cooperación Aduanera), una Parte que lleve a cabo una verificación, proporcionará al importador una resolución escrita acerca de si la mercancía es originaria. La resolución de la Parte incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico.”

De las normas de cita supra, especialmente el numeral 4.20 inciso 1 tiene el

suscrito que es sumamente clara la norma en establecer el carácter facultativo que

tiene una Parte de elegir cualquiera de los medios o procedimiento citados en los

sub-incisos del a) al c), para conducir una verificación de origen de cualquiera de

las mercancías amparadas al trato arancelario que otorga el Cafta, como que,

tales no son excluyentes entre sí, pudiendo usar uno de ellos o una combinación

de los mismos. Que además en virtud del sub-inciso e) pueden las partes

importadora y exportadora acordar otro medio o procedimiento distinto de los

señalados. Que la disposición del sub-inciso d) tiene el mismo carácter facultativo

de las demás, pero con la aclaración de que la misma viene a constituirse en una

quinta opción, pero solamente para las mercancías de la industria textil y del

vestido. Es en este preciso aspecto donde el suscrito disiente de la mayoría, que

entiende la norma como excluyente, sin que en criterio del suscrito lo sea. Estimo

que la posición del suscrito viene a ser confirmada por la gramática y redacción de

todo el inciso 1; por el inciso tres, cuando señala que, en los casos en que una

Parte opte por aplicar, a mercancías textiles o del vestido las normas de

Cooperación del artículo 3.24, en esos casos, no está obligada a dictar una

resolución indicativa de si la mercancía es originaria o no, y podrá negar el trato

arancelario, mediante resolución razonada, fundada en duda, dado que,

corresponde al importar probar el origen y finalmente por el artículo 4.15 inciso 7

de cita supra que no tendría sentido si como la mayoría pensamos que en

mercancías de la industria textil y del vestido solo rige el artículo 3.24.

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No obstante lo señalado, y conforme lo considerado, respecto de la naturaleza

facultativa del derecho de las partes a utilizar, en presencia de mercancías de la

industria textil o del vestido, cualquiera de los medios o procedimiento señalados,

incluso el de “Cooperación Aduanera”, para conducir una verificación de origen, es

lo cierto que, el Estado Costarricense como Parte Importadora, ha ejercido esa

facultad, y decidió no dejar el asunto al libre arbitrio de la Administración

Aduanera, sino que, el Poder Ejecutivo, en los ramos de Hacienda y Comercio

Exterior, al dictar el “Reglamento para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y de las reglas de origen del Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos” expresamente dispusieron en su artículo 34 excluir del procedimiento general de verificación de origen a las mercancías de la industria textil o del

vestido, respecto de las cuales expresamente en los artículos 56 y 57 ibídem

exigen seguir para ellas como único medio o procedimiento de verificación el

contemplado en el artículo 3.24 del Cafta.

Conteste con lo anterior, es claro que, en tanto se encuentren vigentes las normas

de los artículos 34, 56, 57 del citado Reglamento, la Administración Aduanera

Costarricense, para conducir una verificación de origen, de mercancías de la

industria textil o del vestido, deberá hacerlo mediante el procedimiento de

cooperación, en virtud de la autolimitación que se estableció el Estado

Costarricense en el decreto ejecutivo de cita supra.

DICK RAFAEL REYES VARGAS

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