SURADNJA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE U HRVATSKOJ: REZULTATI I POUKE EMPIRIJSKOG

ISTRAŽIVANJA

dr. sc. Mihovil ŠkaricaPravni fakultet u Zagrebu

Savjetovanje Instituta za javnu upravuSuradnja i razvoj jedinica lokalne i područne

(regionalne) samouprave: europska i domaća perspektiva

Zagreb, 19. veljače 2015.

1. Svrha istraživanja

• Svrha istraživanja je dvostruka:

1. Utvrditi rasprostranjenost i frekvenciju suradnje među lokalnim jedinicama u Hrvatskoj

2. Ispitati uvjetovanost, odnosno povezanost suradnje s nekim čimbenicima institucionalnog okruženja te karakteristikama samih jedinica,

A sve kako bi se provjerio stvaran potencijal suradnje za integraciju sustava lokalne samouprave te za razvojne izazove koji su pred njom te kako bi se budući pravni i politički tretman suradnje, kao i ostali reformski zahvati u sustav lokalne samouprave temeljili na čvršćim osnovama

2. Podaci o suradnji

• Istraživanjem je obuhvaćeno svih 556 jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj (podaci s kraja 2013.)

• Istraživanjem su obuhvaćeni organizacijski oblici njihove suradnje: zajednička trgovačka društva, zajedničke ustanove, zajednička upravna tijela i udruge – 273 tijela

• Izvori podataka o zajedničkim tijelima su: - Registar financijskih izvještaja

- Registar korisnika proračuna JLP(R)S

- Telefonska anketa

- Sudski registar

- Podaci Ministarstva turizma, Hrvatske mreže za ruralni razvoj, Udruge gradova i Udruge općina

2.1. Vrste kooperativnih entiteta

• Trgovačka društva: komunalna društva (KM), specijalizirana komunalna društva (SKM), društva za vodoopskrbu i odvodnju (VOD), društva za distribuciju plina i toplinske energije (TD), poduzetnički centri, razvojne agencije (PPI), radijski nakladnici (RD) - 167

• Ustanove: javne vatrogasne postrojbe (JVP), dječji vrtići, ostale ustanove (U) - 22

• Upravna tijela: upravni odjeli i upravne službe, komunalna redarstva (UPR) - 21

• Udruge: Udruga gradova, Udruga općina (UDR), lokalne akcijske grupe (LAG), turističke zajednice (TZ) - 63

Tip Broj Broj JLS Prosječno po entitetu

Prosječno od ukupno JLS

KM 50 288 5.7 52%

SKM 17 164 9.6 29%

VOD 33 314 9.5 56%

RD 26 125 4.8 22%

TD 21 133 6.3 24%

PPI 9 58 6.5 10%

JVP 15 110 7.3 20%

U 7 28 4 5%

UDR 2 386 193 69%

LAG 61 459 7.5 83%

TZ 11 54 4.9 10%

UPR 21 61 2.9 11%

UkupnoRH 273 2.169 7.9 99%

• Od ukupno 556 jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj, njih je 551, odnosno 99% uključeno barem u jedan kooperativni entitet. Jedna je lokalna jedinica prosječno uključena u 3.9kooperativnih entiteta; u jedan je uključeno njih 25, dok ih je u devet uključena tek općina Orebić. Jedan kooperativni entitet u prosjeku obuhvaća 7.9 lokalnih jedinica.

• Tek u njih 18, odnosno oko 6%, surađuju jedinice s područja različitih županija. Među 'inter-županijskim' kooperativnim entitetima je 9 lokalnih akcijskih grupa, 2 trgovačka društva za vodoopskrbu i odvodnju, jedno komunalno redarstvo, jedno komunalno društvo, jedna razvojna agencija, jedan radijski nakladnik te dvije nacionalne udruge jedinica lokalne samouprave. Ukupan broj kooperativnih veza je 487, što od ukupnog broja veza lokalnih jedinica s kooperativnim entitetima (2.169) iznosi 22%.

3. Uvjetovanost suradnje

• Četiri su polazna istraživačka pitanja koja odražavaju uvjetovanost suradnje institucionalnim čimbenicima i procesima (1. i 2.), karakteristikama samih jedinica (3.) te relacijskim faktorima koji tumače povezanost konkretnih jedinica, to jest teritorijalne obrasce suradnje.

1. Potiču li decentralizacijski procesi uspostavljanje suradnje među jedinicama lokalne samouprave?

2. Utječe li specifičan institucionalni položaj lokalnih jedinica na potpomognutim područjima na frekvenciju njihove međusobne suradnje?

3. Ovisi li frekvencija suradnje lokalnih jedinica o stupnju njihovog razvoja, odnosno o njihovom razvojnom kapacitetu?

4. Koji relacijski čimbenici utječu na teritorijalne obrasce suradnje, odnosno koje će se lokalne jedinice više i češće međusobno povezivati?

3.1. Suradnja i decentralizacija

• Decentralizacija u vatrogastvu 1999/2000 – jedini primjer političke decentralizacije od hrvatske samostalnosti jer su se decentralizirale i operativne i planske zadaće, povećali su se broj i složenost lokalnih poslova, kao i odgovornost i autonomija lokalnih jedinica

• Do danas je osnovano 65 javnih vatrogasnih postrojbi u organizacijskom obliku javnih ustanova, njih 50 od strane individualnih lokalnih jedinica, a 15 u suradnji U njih je uključeno 110 jedinica lokalne samouprave. Od ukupnog broja lokalnih jedinica (160), koji potrebu za protupožarnom zaštitom na svom teritoriju zadovoljavaju osnivanjem profesionalnih javnih vatrogasnih postrojbi, njih 68.5% to čini kroz međusobnu suradnju.

3.2. Suradnja i potpomognuta područja

• Područja posebne državne skrbi (PPDS) – 174 JLS

• Brdsko-planinska područja (BPP) – 45 JLS

• Otoci – 49 JLS

• Pravni okviri lokalnih jedinica na ovim područjima sadržavaju mjere financijske skrbi, funkcionalne supstitucije i ograničavanja lokalne diskrecije koje ih izoliraju od zahtjeva neposredne okoline za određenom kvalitetom i kvantitetom javnih službi i javnih politika, čineći ih manje odazivnima i manje spremnima na proaktivno i kooperativno djelovanje

JVP KM SKM VOD LAG PPI UPR UDR TD TZ U RD P.U.

PPDS174

12 80 53 82 156 19 15 125 31 13 1 21 3.49

BPP45

14 28 13 26 31 3 2 28 12 4 2 10 3.84

OTO49

0 17 13 30 43 3 0 30 0 7 12 10 3.36

Ukupno

26 125 79 137 230 25 17 183 43 24 15 41 3.52

%JLS 10% 46% 29% 51% 86% 9% 6% 68% 16% 9% 5% 15%

Ostale 288

84 163 84 176 229 33 44 193 90 30 13 84 4.25

RH 110 288 163 314 459 58 61 376 133 54 28 125 3.9

• U prosjeku, jedna je lokalna jedinica na potpomognutim područjima, uključena u 3.52 kooperativna entiteta, što je za 0.38 manje od prosjeka lokalnih jedinica u Hrvatskoj te za 0.73 od populacije 'ostalih' jedinica.

• Prosječno, najmanje surađuju otočne lokalne jedinice (jedna je jedinica uključena prosječno u 3.36 kooperativnih entiteta), nešto više one na područjima posebne državne skrbi (3.49), a najviše lokalne jedinice na brdsko-planinskim područjima (3.84). Ipak, i svaka pojedina skupina, kao i cijela populacija jedinica na potpomognutim područjima po prosječnoj uključenosti lokalnih jedinica u kooperativne entitete zaostaje za prosjekom svih lokalnih jedinica u Hrvatskoj (3.9), kao i za prosjekom lokalnih jedinica koje se ne nalaze na potpomognutim područjima (4.25).

• Zamjetno manji postotak lokalnih jedinica na potpomognutim područjima uključenih u kooperativne entitete u odnosu na uključenost jedinica s ostalih područja nađen je kod javnih vatrogasnih postrojbi (9.7% - 29%),komunalnih društava opće namjene (46.6% - 56.5%), društava za vodoopskrbu i odvodnju (51% - 61%), radijskih nakladnika (15.2% - 29%),upravnih tijela (6.3% - 15.2%), drugih trgovačkih društava (16% - 31.2%).U ostalim je područjima suradnje takav postotak jedinica koje surađuju sličan: specijalizirana komunalna društva (29.5% - 29%), potporne poduzetničke institucije (9.3% – 11.4%), nacionalne udruge lokalnih jedinica (68% - 67%), ustanove (5.6% - 4.5%) te turističke zajednice (9% -10.4). Zamjetno veća suradnja jedinica s potpomognutih područja ogleda se tek kroz uključenost u lokalne akcijske grupe (86% - 79.5%).

• Izračun hi-kvadrat testa pokazao je da postoji statistički značajna razlika između potpomognutih područja i ostalih jedinica u broju kooperativnih veza na razini manjoj od 1% (2=18.45; df=1; p0,01). Potpomognuta područja surađuju statistički značajno manje od ostalih jedinica lokalne samouprave.

3.3. Suradnja i razvojni kapacitet

• Čini se logičnim frekvenciju suradnje lokalnih jedinica u određenom sustavu shvatiti kao obrnuto proporcionalnu njihovoj samodostatnosti za obavljanje svojih funkcija na pravilan, učinkovit i ekonomičan način, to jest, njihovoj sposobnosti da individualnim djelovanjem zadovolje pred njih postavljene zahtjeve.

• Oskudna društvena okolina koju karakterizira nizak stupanj razvoja ne može ‘poduprijeti’ lokalne jedinice pri samostalnom obavljanju poslova

• Za očekivati je stoga da će jedinice lokalne samouprave nižeg stupnja razvoja biti češće i 'dublje' involvirane u formalne i neformalne kooperativne strukture s drugim lokalnim jedinicama, kako bi osigurali barem minimalan standard lokalnih službi stanovništvu, odnosno kako bi kolektivnim djelovanjem, udruživanjem i razmjenom materijalnih resursa, vještina i znanja nadvladali individualne ograničenosti i stvorili 'kolektivni kapacitet' za obavljanje lokalnih javnih poslova.

Indikatori razvijenosti

• Za provjeru ovako pretpostavljenog odnosa koristi se službeni pokazatelj razvijenosti pojedinih lokalnih jedinica – indeks razvijenosti koji, prema Uredbi Vlade RH obuhvaća: prosječan dohodak po stanovniku u pojedinoj lokalnoj jedinici, prosječne prihode lokalne jedinice, prosječnu stopu nezaposlenosti, demografsko kretanje stanovništva te udio obrazovanog stanovništva u stanovništvu između 16 i 65 godina starosti. Lokalne jedinice, sukladno indeksu svake pojedine, odlukom su Vlade RH razvrstane u 5 skupina. Prvoj skupini pripadaju one kojima je indeks razvijenosti manji od 50% prosjeka Republike Hrvatske (47 JLS), drugoj skupini pripadaju one čiji je indeks između 50 i 75% prosjeka RH (216 JLS), trećoj one s indeksom razvijenosti između 75 i 100%državnog prosjeka (173 JLS), četvrtu skupinu sačinjavaju jedinice s indeksom između 100 i 125% prosjeka RH (93 JLS), a petoj pripadaju jedinice s indeksom razvijenosti većim od 125% državnog prosjeka (27 JLS).

Skupina ProsječanIndeks razv.

Broj koop. veza

Prosječno pojedinici

<50% - 47 44.27% 143 3.04

50-75% - 216 64.03% 805 3.72

75-100% - 173 86.51% 677 3.91

100-125% - 93 108.94% 415 4.46

>125% - 27 135.75% 129 4.77

Ukupno RH 100% 2.169 3.9

• Rezultati pokazuju kako suradnja progredira upravo suprotno pretpostavljenim očekivanjima; ne samo da pretpostavljeni odnos nije potvrđen, nego se može naslutiti upravo suprotna pravilnost. Najmanje surađuju upravo najnerazvijenije jedinice, dok one s najvećim indeksom razvijenosti surađuju najviše. Izračun Pearsonovog koeficijenta korelacije pokazuje da postoji snažna pozitivna korelacija (ρ=0.9806) između kapaciteta i suradnje što znači da značajno više surađuju lokalne jedinice većeg stupnja razvoja.

3.4. Geografski (teritorijalni) obrasci suradnje

• Objektivna međuovisnost – kriterij administrativne gravitacije, mjesna nadležnost ureda državne uprave u županijama i njihovih ispostava

• Socio-psihološka kompatibilnost – kriterij pripadnosti istoj bivšoj općini

• Iako čimbenici načelno različite prirode, u Hrvatskoj djeluju po istom teritorijalnom principu te bi se moglo očekivati kako više i češće surađuju jedinice s prostora iste bivše općine, odnosno koje su pod istom mjesnom nadležnošću ureda državne uprave

Iz perspektive lokalnih jedinica

Bivša općina Ukupne kooperativne veze % veza s jedinicama iste bivše općine

Pula 280 / 291 96%

Buje 126 / 264 48%

Buzet 8 / 72 11%

Labin 80 / 88 91%

Pazin 206 / 322 64%

Poreč 194 / 304 64%

Rovinj 54 / 145 37%

Bjelovar 134 / 158 85%

Čazma 17 / 20 85%

Daruvar 100 / 105 95%

Garešnica 54 / 82 65%

Grubišno polje 0 / 22 0%

Ukupno 1.253 / 1.873 67%

• Moglo bi se reći da je pripadnost istoj bivšoj općini faktor koji na relacijskoj razini jasno tumači današnju kooperativnu povezanost lokalnih jedinica. Nešto više od dvije trećine (67%) ukupnog broja kooperativnih veza gradova i općina iz uzorka uspostavljene su među gradovima i općinama koje su pripadale istim bivšim općinama, odnosno koje i danas, putem državnih upravnih tijela, administrativno gravitiraju. Takva je povezanost isključiva kod zajedničkih komunalnih i drugih trgovačkih društava te javnih vatrogasnih postrojbi, a značajna je kod lokalnih akcijskih grupa (79%), upravnih tijela (75%) i turističkih zajednica (80%). Značajno je manja kod društava za pružanje vodnih usluga (27%), a neznatna kod razvojnih institucija (0.9%). Na području devet bivših općina međusobne kooperativne veze lokalnih jedinica s područja iste bivše općine prevladavaju. Tek je na području tri bivše općine (Buje, Buzet i Rovinj) ustanovljeno da su takve veze u manjini

Iz perspektive kooperativnih entitetaHomogeni entiteti – sve jedinice su s područja iste bivše općine

Heterogeni entiteti – jedinice koje ga čine su s područja više bivših općina

Broj entiteta

homogeni heterogeni

% heterogenih

JVP 15 12 3 20%

KM 50 44 6 12%

SKM 17 12 5 29%

VOD 33 23 10 30%

RD 26 23 3 11%

LAG 61 30 31 51%

PPI 9 4 5 55%

UPR 21 19 2 1%

TD 21 19 2 1%

U 7 6 1 14%

TZ 11 8 3 27%

Hrvatska 273 202 71 26%

• Iz tablice je vidljivo kako je većina kooperativnih entiteta obuhvaćenih istraživanjem homogene prirode, njih 202, odnosno 74%. Na najveći udio heterogenih entiteta, osim nacionalnih udruga, nailazi se kod razvojnih kooperativnih entiteta: lokalnih akcijskih grupa (51%) te razvojnih agencija (96%). Čini se kako razvojno povezivanje, intenzivirano u posljednjih nekoliko godina, traži neke nove teritorijalne obrasce suradnje koji odudaraju od povijesno uvjetovane povezanosti.

4. Zaključci

1. Decentralizacija potiče suradnju i to kad se radi o decentralizaciji operativnih i planskih aktivnosti – povećanju složenosti i povećanju odgovornosti lokalnih poslova te njihovoj ekskluzivnosti; Decentralizacijski stimulans je ograničenog vremenskog trajanja –sve zajedničke vatrogasne postrojbe osnovane su u kratkom periodu nakon decentralizacije u vatrogastvu; Suradnja je time ocrtana kao reaktivan instrument

2. Državno tutorstvo nad lokalnim jedinicama i njihovim razvojem izolira ih od društvene okoline i potencijalnih partnera u njoj; snižava sposobnost njihove autonomne prilagodbe suvremenim okolnostima te umanjuje njihov kooperativni potencijal; kratkoročna korist dugoročno anestezira razvojni potencijal samih jedinica

Zaključci…

3. Razvijenije jedinice više surađuju – možda je i suradnja jedan od čimbenika njihovog razvoja? Veće lokalne jedinice projiciraju preko suradnje svoju dominaciju na okolne jedinice, velike su jedinice ujedno i poželjniji partner, dok su one slabije sklonije izolaciji i zatvaranju; Doktrinarna proklamacija o korisnosti suradnje upravo za male i slabije lokalne jedinice nije potvrđena

4. Obrazac suradnje u velikoj mjeri prati granice bivših općina te time usmjerava, ali i ograničava eventualnu teritorijalnu reformu koja bi trebala ići za internaliziranjem takvih vrsta međuovisnosti; Nove svrhe lokalne samouprave ocrtavaju i nov teritorijalni obrazac suradnje

5. Prijedlozi

• Čini se da iz provedene analize proizlazi jedan osnovni zaključak: najbolja 'poticajna mjera' za intenziviranje suradnje jedinica lokalne samouprave je jasno propisivanje odgovornosti za pojedina područja javnih poslova, što podrazumijeva potpune i cjelovite lokalne ovlasti koje neće interferirati s višim razinama.

• Ustrojavanje središnje baze podataka o kooperativnim strukturama lokalnih i regionalnih jedinica: zajedničkih tijela, sporazuma, ugovora, planskih dokumenata…

• Odustati od tutorstva nad lokalnom samoupravom jer se time guši lokalna inovacija i proaktivna orijentacija lokalnih jedinica

• Detaljan permisivan okvir suradnje koji bi ojačao pravnu sigurnost i uklonio mnoge nedoumice

• Da bi suradnja doista mogli biti efikasna, a ujedno i na partnerskoj osnovi, potrebno je ujednačiti lokalne jedinice njihovim obujmom i kapacitetom

• Moglo bi se zaključiti da je Hrvatskoj stoga potrebnija temeljita strukturalna reforma sustava teritorijalne samouprave kojom bi se stvorile veće osnovne samoupravne jedinice te na taj način internalizirale mnoge postojeće inter-lokalne međuovisnosti te ojačao organizacijski, upravni i ekonomski kapacitet lokalne samouprave. Na taj bi se način potreba za suradnjom smanjila i jasnije bi se vidjelo područja u kojem njeno poticanje može proizvesti dobre rezultate. Također, suradnja bi na taj način doista postala mehanizam rješavanja složenih trans-teritorijalnih problema i izvedbe projekata većeg obuhvata, a ne nužnost za stalne lokalne poslove i službe. Slično tome, pošto bi novom teritorijalnom podjelom dobili jedinice koje bi bile opsegom i kapacitetima ravnomjernije, suradnja bi doista mogla postati ravnopravnija, a time i privlačnija.

• Suradnju bi prvenstveno trebalo, umjesto financijskim mjerama poticati izgradnjom kooperativne kulture, organizacijom tribina, okruglih stolova, pružanjem tehničke pomoći i savjetima manjim i slabijim jedinicama.

• Pravni okvir suradnje bi trebalo dopuniti unutar općeg zakonodavstva o lokalnoj samoupravi ili donošenjem posebnog zakona o suradnji lokalnih jedinica, a trebao bi sadržavati: definiciju suradnje te njezin pojmovni obuhvat, proklamaciju načela na kojima suradnja treba počivati, proceduru iniciranja i zaključivanja sporazuma o suradnji, smjernice za određivanje međusobnih ovlasti i odgovornosti, proceduru i nadležnost za rješavanje nesuglasica među uključenim partnerima, kriterije za pružanje pomoći od strane viših razina vlasti etc…

Hvala na pažnji!

mskarica@pravo.hr