mientras queen sistema parlamentario la permanencia del … · 2018-01-12 · 71 75 capítulo...

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CaPiacutetulo tErcEro

LA REFORMA DEL PRESIDENCIALISMO MEXICANO

I considEracionEs gEnEralEs sobrE El PrEsidEncialismo

De la misma manera que se pueden identificar las dos grandes familias del derecho continental europeo y del common law en materia de sistemas poliacuteticos las dos grandes corrientes contem-poraacuteneas derivan del sistema constitucional britaacutenico y del esta-dounidense parlamentario y presidencial Los sistemas llamados mixtos o intermedios en realidad soacutelo contienen una combinacioacuten de los elementos aportados por los dos originales El tema es de gran amplitud por lo que esta es una alusioacuten muy general que no permite particularizar las notas distintivas de cada uno de los sistemas75 Por lo demaacutes la tendencia acentuada a partir de la segunda posguerra en el sentido de una creciente combinacioacuten de instituciones constitucionales (constitutional borrowing) hace que numerosos disentildeos institucionales se nutran de diferentes fuentes Las formas ortodoxas son cada vez menos frecuentes

Entre los rasgos distintivos maacutes conspicuos del sistema pre-sidencial estaacute la duracioacuten fija de los periodos mientras que en el sistema parlamentario la permanencia del gobierno depende de

La discusioacuten acerca de la conveniencia de los sistemas presidencial y par-lamentario en Ameacuterica Latina se acentuacutea durante las dos uacuteltimas deacutecadas del siglo XX Veacuteanse en especial Linz Juan lsquolsquoDemocracy Presidencial or Parlia-mentary Does it Make a Differencersquorsquo documento de trabajo 1994 Linz Juan y Valenzuela Arturo The Failure of Presidential Democracy Baltimore John Hop-kins University Press 1994 Nohlen Dieter y Fernaacutendez Mario Presidencialismo versus parlamentarismo Ameacuterica Latina cit Nohlen Dieter lsquolsquoPresidencialismo vs Parlamentarismo en Ameacuterica Latinarsquorsquo Revista de Estudios Poliacuteticos Madrid octu-bre-diciembre 1991 Nohlen Dieter y Fernaacutendez B Mario El presidencialismo renovado Instituciones y cambio en Ameacuterica Latina cit

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que se conserve la mayoriacutea en el oacutergano de representacioacuten76 Otro factor que se suele agregar es el de la composicioacuten del gobierno homogeacuteneo en el caso presidencial y plural en el parlamentario Esta diferencia estaacute relacionada con la estabilidad de los gobier-nos En tanto que en los sistemas presidenciales el gobierno no requiere del soporte del congreso los presidentes disponen de un amplio margen para integrar sus gabinetes con personas de su ex-clusiva confianza en contraste los sistemas parlamentarios que siacute dependen de la confianza mayoritaria utilizan la composicioacuten del gobierno como un mecanismo de alianzas Estos trazos generales se vienen ajustando a la realidad poliacutetica que imprime un eacutenfasis diferente a esas tendencias el hecho es que progresivamente son maacutes los gobiernos que requieren del apoyo de los oacuterganos legisla-tivos por lo que en muchas ocasiones los presidentes tienen que ser maacutes receptivos e incorporar en su gobierno a integrantes de otros partidos de la misma forma que cuando la mayoriacutea estaacute ase-gurada por los electores los primeros ministros pueden convertir al gobierno en un campo exclusivo de su partido

La preocupacioacuten comuacuten en los sistemas parlamentarios y presidenciales consistioacute en asegurar la estabilidad de los gobier-nos Para este objetivo los presidenciales tienden a hacer maacutes dinaacutemica su relacioacuten con el Congreso mientras que los parla-mentarios se inclinan por resguardar al gobierno frente a las os-cilaciones de la poliacutetica en el oacutergano de representacioacuten El primer caso se manifiesta fundamentalmente por la integracioacuten maacutes abierta del gabinete y su relacioacuten maacutes dinaacutemica con el Congreso en el segundo por la censura constructiva adoptado original-mente por la Ley Fundamental de Bonn77

76 Sin embargo debe tenerse presente el caso holandeacutes donde los proce-dimientos parlamentarios tienen caraacutecter legal no constitucional Conforme a los teacuterminos estrictos de la Constitucioacuten de los Paiacuteses Bajos (artiacuteculo 43) ldquoel primer ministro y los demaacutes ministros seraacuten designados y revocados por real decretordquo asimismo la Constitucioacuten dispone (artiacuteculo 81) que las leyes seharaacuten conjuntamente por el Parlamento y el rey y ninguna de sus normas establece los procedimientos de confianza interpelacioacuten y censura

77 Ha quedado atraacutes la idea de que los gobiernos de gabinete generan eje-




EL GOBIERNO DE GABINETE Y LOS GOBIERNOS DE COALICIOacuteN

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Los ejemplos de sistemas presidenciales flexibles a los que po-driacuteamos denominar ldquoneopresidencialesrdquo se advierten en Ameacuterica Latina y en algunos paiacuteses que formaron parte de la Unioacuten Sovieacute-tica En este caso estaacuten las Constituciones de Armenia de 1995 (artiacuteculo 55) Azerbaijaacuten de 1992 (artiacuteculo 1094) Bielorrusia de 1994 (artiacuteculos 95 y 1004) Lituania de 1992 (artiacuteculo 844 y 5) Moldavia de 1994 (artiacuteculos 77 98 101) Rusia de 1993 (artiacuteculos 80 y 83) y Ucrania de 1996 (artiacuteculos 1069 y 113) Es significa-tivo que las Constituciones postsovieacuteticas y las latinoamericanas coincidan en el tiempo y en la tendencia

Otro tanto ocurre con las Constituciones de Aacutefrica del Sur de 1997 y de Nigeria de 1999 Ambas establecen sistemas pre-sidenciales reformados en el caso de Nigeria (artiacuteculo 130) los ministros requieren de la conformacioacuten por parte del Senado yen Aacutefrica del Sur (artiacuteculos 66 83 852 y 91) los ministros deben ser mayoritaria pero no exclusivamente miembros del Parlamen-to y el presidente debe nombrar a un coordinador del gabinete

Aunque los sistemas presidenciales han tendido a la renova-cioacuten en la mayor parte de los casos en que se han dictado nue-vas Constituciones o en que eacutestas han experimentado cambios sustanciales a partir de la novena deacutecada del siglo XX en los paiacuteses asiaacuteticos los cambios han sido desiguales Pese a que algu-nos se vinculan a la tradicioacuten parlamentaria como India otros por razones poliacuteticas o religiosas se mantienen en la vertiente autoritaria como China Iraacuten78 Irak y Siria Los ordenamientos constitucionales de estos paiacuteses no pueden ser analizados desde la perspectiva adoptada en el presente estudio En Filipinas no obstante que en la Constitucioacuten de 1987 subsisten diversos ele-

cutivos deacutebiles La expresioacuten de F R Allemann Bonn is nicht Weimar (citado por Blondel Jean Cabinets in Western Europe Londres McMillan 1997 p 17) no hace justicia a la Constitucioacuten de 1919 pero siacute corrobora la idea de estabilidad que se propuso alcanzar la ley alemana de 1949

La Constitucioacuten de Iraacuten de 1979 reformada en 1995 por ejemplo esta-blece (artiacuteculo 57) que los poderes Legislativo Judicial y Ejecutivo funcionaraacuten ldquobajo la supervisioacuten del liacuteder religioso absolutordquo

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mentos de concentracioacuten del poder presidencial se avanzoacute en cuanto al gabinete cuyos integrantes deben ser confirmados por la Comisioacuten de Nombramientos del Congreso (artiacuteculos VI sec-cioacuten 18 y VII secciones 3 y 16)79

La renovacioacuten de los sistemas parlamentarios en el sentido de procurar su mayor estabilidad parte de la necesidad de sortear los riesgos representados por las ambiciones personales o por las concesiones circunstanciales a las que propenden los partidos en su afaacuten por alcanzar el poder A su vez la renovacioacuten de los sis-temas presidenciales tiene como origen la consideracioacuten de que la tradicional vinculacioacuten entre el Parlamento y el gobierno en cuanto a la integracioacuten y funcionamiento de este uacuteltimo no tiene por queacute ser exclusiva de los sistemas parlamentarios y ajena a las preocupaciones de los presidenciales especialmente cuando hay gobiernos que carecen de mayoriacutea en el Congreso o cuando por la polarizacioacuten de las fuerzas poliacuteticas se requiere de apoyos po-liacuteticos amplios eficaces y duraderos

Independientemente de sus regulaciones en todos los siste-mas constitucionales incluido el presidencial se registran pro-cesos poliacuteticos de integracioacuten que suelen hacer de los gobiernos un mosaico representativo de las corrientes poliacuteticas dominan-tes pero afines al jefe de gobierno y de Estado Esta orientacioacuten se acentuacutea o atenuacutea seguacuten la percepcioacuten de los problemas por parte del gobernante la magnitud de las presiones a que deba hacer frente y la mayor o menor carga autoritaria en el ejercicio del poder Cuando las Constituciones adoptan reglas precisas en cuanto a la integracioacuten y al funcionamiento de los gabinetes re-ducen los maacutergenes de discrecionalidad que han caracterizado a los sistemas presidenciales

La Constitucioacuten faculta al presidente para incorporar al vicepresidente como miembro del gabinete en este caso no se requiere de la confirmacioacuten por parte de la Comisioacuten de Nombramientos Esta Comisioacuten estaacute integrada por el presidente del Senado quien la encabeza y por doce senadores y doce diputa-dos elegidos por cada caacutemara conforme a un criterio de representacioacuten propor-cional de los partidos que las integran

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II brEvE Excurso sobrE la formacioacuten dEl sistEma PrEsidEncial mExicano

Acerca del sistema presidencial mexicano se ha escrito abundante-mente La gran siacutentesis de las opiniones con sus diferentes matices caracteriza el sistema como autoritario y sustenta la necesidad de su transformacioacuten Antagonistas y defensores del sistema poliacutetico mexicano concuerdan en que ese cambio es impostergable si bien difieren en el sentido que se le debe imprimir y en la extensioacuten de las modificaciones

El sistema presidencial mexicano es resultado de una larga elaboracioacuten poliacutetica y constitucional Esto debe ser tenido en cuenta en el momento en que se plantea su transformacioacuten por-que no se trata de reencauzar una invencioacuten caprichosa o fortui-ta sino de modificar un proceso histoacuterico

Asiacute sea de manera sumaria pueden identificarse las etapas de formacioacuten del sistema presidencial en Meacutexico a partir de la lucha misma de independencia de la siguiente forma

a) caudillismo (representada por Joseacute Mariacutea Morelos) b) despotismo (representada por Antonio Loacutepez de Santa

Anna) c) liderazgo republicano (representada por Benito Juaacuterez) d) dictadura (representada por Porfirio Diacuteaz) y e) presidencialismo constitucional (con representacioacuten muacutel-

tiple por su mayor nivel de complejidad)

1 Caudillismo

La figura de Joseacute Mariacutea Morelos es objeto mdashjustificadomdash de veneracioacuten histoacuterica A la muerte de Miguel Hidalgo Morelos tomoacute la conduccioacuten del movimiento de independencia al que imprimioacute el giro de una radical separacioacuten de la corona espa-ntildeola Ademaacutes fue un singular visionario de los problemas so-




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ciales de Meacutexico Entre los maacutes notable documentos de la histo-ria mexicana figuraraacute siempre el texto de Morelos denominado ldquoSentimientos de la Nacioacutenrdquo

Hay sin embargo un episodio que ha merecido poca aten-cioacuten Cuando en septiembre de 1813 Morelos convocoacute a la ce-lebracioacuten del Congreso de Chilpancingo previoacute la designacioacuten de un jefe del Poder Ejecutivo al que se denominariacutea ldquogenera-liacutesimordquo quien ldquoobraraacute con total independencia en este ramo conferiraacute y quitaraacute graduaciones honores y distinciones sin maacutes limitacioacuten que la de dar cuenta al Congresordquo (artiacuteculo 46 del re-glamento del Congreso dictado por Morelos)

El alcance de ese precepto no requiere de mayores interpre-taciones A continuacioacuten el conjunto de generales mariscales brigadieres coroneles y tenientes coroneles que comandaban a las fuerzas insurgentes por escrito mediante apoderados o per-sonalmente votaron de manera unaacutenime para investir a More-los como generaliacutesimo80 Una vez designado el caudillo anuncioacute ante el Congreso su ldquodimisioacuten del cargordquo Cuando el Congreso se dispuso a considerar la dimisioacuten se encontroacute con que la ldquooficiali-dadrdquo presente obligoacute a los congresistas a rechazar de inmediato la renuncia de Morelos Una hora maacutes tarde quedariacutea ungido generaliacutesimo merced a una doblemente unaacutenime decisioacuten81

Lo ocurrido en Chilpancingo es tan explicable como justifi-cable Se requeriacutea de un mando eficaz para proseguir la guerra Lo que en todo caso debe registrarse es la forma como se desarro-llaron los preparativos y la investidura que denota una singular decisioacuten poliacutetica y un cuidadoso caacutelculo por parte de Morelos Como quiera que sea los argumentos de la amenaza exterior o de las urgencias interiores se van a repetir a lo largo de muchas deacute-cadas subsecuentes para fundamentar la necesidad poliacutetica del predominio de la voluntad personal

80 Hernaacutendez y Daacutevalos Juan E Historia de la Guerra de Independencia de Meacutexico Meacutexico s p i 1878 p 198

81 Ibidem p 217





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2 Despotismo

Una vez conquistada la independencia con relacioacuten a Espa-ntildea en 1821 las ambiciones de poder adquirieron gran dinamis-mo Un emperador autoproclamado (Agustiacuten de Iturbide) tuvo como respuesta la insurreccioacuten y el establecimiento de un Poder Ejecutivo colegiado (tripartita) temporal Nada se definioacute em-pero hasta que entroacute en vigor la Constitucioacuten de 1824 donde aparece la figura del presidente como jefe del Ejecutivo

Dos cuestiones sobresalen sin embargo Una que al dis-cutirse las ventajas del Ejecutivo colegiado y del unipersonal prevalecioacute la opcioacuten representada por este uacuteltimo incorporando ademaacutes la denominacioacuten de ldquoSupremo Poder Ejecutivordquo frente a las maacutes llanas de ldquoPoder Legislativordquo y ldquoPoder Judicialrdquo que han perdurado hasta la fecha La decisioacuten favorable al Ejecutivo unipersonal fue de un gran significado Como precedente del Ejecutivo colegiado se invocaba la Constitucioacuten de Apatzingaacuten aprobada todaviacutea durante la guerra de Independencia en 1814 y que para contrarrestar las facultades de Morelos incorporoacute la estructura tripartita del Ejecutivo

Frente a la tesis de la colegialidad el Constituyente de 1824 discutioacute una opcioacuten radicalmente opuesta la designacioacuten de un ldquoSupremo Director de la Repuacuteblica Mexicanardquo El enconado de-bate al que dio lugar esa propuesta desembocoacute en una transac-cioacuten poliacutetica situada entre el Ejecutivo colectivo y el dictador Asiacute surgioacute en Meacutexico la institucioacuten presidencial

Una figura dominante aparecioacute El general Antonio Loacutepez de Santa Anna unas veces federalista y otras centralistas unas afines al partido conservador y otras al liberal transgredioacute siste-maacuteticamente el orden juriacutedico incluso el impuesto por eacutel mismo Por eso en su caso maacutes que hablar de un dictador que impone un orden arbitrario pero coherente con su designio es posible hablar de un deacutespota que acomoda la decisioacuten al capricho y a la circunstancia Se trataba en todo caso de un personalismo primitivo al que en cada caso se acomodaron las leyes en vigor




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3 Liderazgo republicano

El predominio poliacutetico de Santa Anna llegoacute a su fin merced al movimiento revolucionario de Ayutla que a su vez preludioacute la Constitucioacuten de 1857 La experiencia poliacutetica acumulada en me-nos de cuatro deacutecadas de vida independiente resultaba ominosa un ex presidente asesinado fraude electoral sistemaacutetico nume-rosos cacicazgos continua interferencia poliacutetica del clero dos guerras internacionales el cercenamiento de medio territorio nacional cuartelazos insurrecciones golpes de Estado cuatro Constituciones varias veces reformadas y cerca de cincuenta go-biernos (entre ellos once de santa Anna) habiacutean agotado el paiacutes

En 1836 siguiendo parcialmente las tesis de Benjamiacuten Cons-tant se establecioacute un efiacutemero ldquoPoder Conservadorrdquo que deberiacutea equilibrar a los otros tres oacuterganos del poder particularmente al Ejecutivo El experimento fracasoacute El Constituyente de 1857 de-cidioacute cambiar de ruta y construir un Poder Legislativo capaz de controlar al Ejecutivo Para este objeto el Congreso quedoacute consti-tuido por una sola caacutemara en la que ademaacutes se buscoacute la maacutes alta representatividad planteada hasta entonces por cualquier Consti-tucioacuten mexicana un diputado por cada cuarenta mil habitantes

Adicionalmente la Caacutemara sesionariacutea en dos periodos anua-les que en conjunto durariacutean cinco meses pero podiacutea por siacute sola prorrogar sus sesiones un mes ameacuten de que la diputacioacuten perma-nente que actuariacutea durante los recesos podiacutea convocar a perio-dos extraordinarios por su propia iniciativa por mayoriacutea simple y sin constrentildeir al Congreso a ocuparse soacutelo de los temas para los que hubiera sido convocado Entre las restricciones que se impo-niacutean al presidente estaba la de no poderse separar del lugar de residencia de los poderes federales ldquosin motivo grave calificado por el Congresordquo (artiacuteculo 84) Por su parte el reglamento del Congreso establecioacute la obligacioacuten de los secretarios ldquode obedecer al llamamientordquo para rendir informes82

Rabasa Emilio La Constitucioacuten y la dictadura Meacutexico Revista de Revistas 1912 p 239

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Otra limitacioacuten importante fue la supresioacuten del veto En el Congreso de Filadelfia se consideroacute que era uno de los maacutes valio-sos instrumentos de gobierno para los presidentes para que no quedaran a merced de todo lo que resolviese el Congreso El veto existioacute en la Constitucioacuten de Caacutediz y fue igualmente incorporado en las Constituciones de 1824 de 1836 y de 1843 Pero el Cons-tituyente de 1856-1857 modificoacute el criterio y apenas le confirioacute al presidente la facultad de opinar acerca de los proyectos que se estuvieran discutiendo en el Congreso (artiacuteculo 70-IV)

La intencioacuten parlamentarista del Constituyente se dejoacute ver tambieacuten en otros preceptos discutidos aunque no aprobados Hubo propuestas que finalmente no se incorporaron al texto de la Constitucioacuten Entre eacutestas el artiacuteculo 105 del proyecto deciacutea ldquoEstaacuten sujetos al juicio poliacutetico por cualquier falta o abuso en el ejercicio de su encargo los secretarios del despachordquo83 En una de sus intervenciones al debatirse el proyecto del artiacuteculo 105 Melchor Ocampo defendioacute la propuesta sentildealando que ldquoel sistema parlamentario y las derrotas ministeriales son bastantes para lograr cambios en la poliacuteticardquo Ocampo vio con toda clari-dad que para preservar al reacutegimen muchas veces era preferible cambiar el gabinete y que por consiguiente la estabilidad que se debiacutea proteger era la del sistema maacutes que la de los individuos

La Constitucioacuten enfaacuteticamente congresual fue aprobada en febrero y promulgada en marzo de 1857 El mismo presidente (Ignacio Comonfort) que la promulgoacute en marzo la desconocioacute en diciembre No pareciacutea posible gobernar con un Ejecutivo con-trolado por el Congreso En esas circunstancias tomoacute el poder Benito Juaacuterez quien sucesivamente tuvo que hacer frente a una guerra civil y a la intervencioacuten extranjera La guerra civil re-presentoacute un rotundo cuestionamiento a la vida de la Repuacuteblica porque teniacutea como causa le defensa de los fueros eclesiaacutesticos la intervencioacuten a su vez representoacute la imposicioacuten de un proyecto imperial

Zarco Francisco Historia del Congreso Extraordinario Constituyente de 1856-1857 Meacutexico Cumplido 1857 t I p 513

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La preservacioacuten de la Repuacuteblica en el sentido maacutes estricto exigioacute de Juaacuterez la asuncioacuten de facultades omniacutemodas Inicial-mente defensor de la Constitucioacuten de 1857 acaboacute prorrogan-do unilateralmente su mandato y promoviendo la reforma de la Constitucioacuten por viacuteas extraconstitucionales Para salvaguardar la Repuacuteblica se prescindioacute de la Constitucioacuten El dilema se re-solvioacute de la uacutenica manera que era posible hacerlo pero resultoacute muy dantildeino para la vida de las instituciones Meacutexico quedoacute atra-pado en la paradoja de tener que justificar las viacuteas de hecho para proteger al derecho El precedente resultoacute dantildeoso para la vida institucional

Juaacuterez asumioacute un liderazgo republicano que opacaba el valor de las instituciones Simboacutelica y efectivamente Juaacuterez personali-zaba el poder puacuteblico y la idea misma de Repuacuteblica Durante su largo itinerario por el territorio nacional pareciacutea que la Repuacute-blica era Juaacuterez Desde luego tan pronto como cesaron la inter-vencioacuten extranjera y el efiacutemero imperio de Maximiliano Juaacuterez mismo se encargoacute de restablecer la vigencia del orden constitu-cional

Habiacutea para entonces sin embargo dos factores que no per-mitiacutean la despersonalizacioacuten del poder Juaacuterez se habiacutea habitua-do a ejercerlo y el paiacutes se habiacutea habituado a aceptarlo Juaacuterez habiacutea triunfado sobre el papado sobre el emperador de los fran-ceses y sobre el partido histoacuterico del conservadurismo mexicano Juaacuterez habiacutea vencido en toda la liacutenea Al morir seguiacutea siendo presidente de Meacutexico y hoy es el uacutenico proacutecer mexicano cuyas fechas de natalicio y de fallecimiento se celebran como feriados nacionales

La impronta de Juaacuterez en la historia de las instituciones mexicanas ha sido indeleble Sobre todo en cuanto a la tradicioacuten nacionalista en la que encontraron soporte doctrinario la dic-tadura de Porfirio Diacuteaz durante el fin del siglo XIX y la hege-moniacutea del Partido Revolucionario Institucional durante buena parte del siglo XX Poco despueacutes de la desaparicioacuten de Juaacuterez la Constitucioacuten de 1857 fue modificada con dos propoacutesitos princi-





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pales incluir las leyes de reforma en cuya concepcioacuten redaccioacuten y triunfo Juaacuterez participoacute de manera decisiva y dividir el Con-greso en dos caacutemaras (de diputados y de senadores) como Juaacuterez infructuosamente propuso en 1865 para diluir el poder de un solo cuerpo colegiado Descontados los antildeos de guerra interna y externa y los de prevalencia de Juaacuterez la experiencia congresual en Meacutexico se reduce a unos cuantos meses

4 Dictadura

El periodo de Porfirio Diacuteaz tiene como antecedentes cuanto hasta aquiacute se ha visto y como escenario un paiacutes desorganizado con una corta burguesiacutea clamando por el orden La justificacioacuten histoacuterica del porfirismo es la de una supuesta modernizacioacuten de Meacutexico Conculcadas las libertades puacuteblicas reducidas a una realidad virtual las instituciones representativas (Congreso fede-ral legislaturas locales gobiernos estatales y autoridades muni-cipales) Diacuteaz permitioacute el arribo al poder de una clase ilustrada

Dos de los personajes maacutes significativos de la eacutepoca Justo Sierra secretario de Instruccioacuten Puacuteblica y Joseacute Yves Limantour secretario de Hacienda sabiacutean bien doacutende residiacutea el poder real en ellos Una pieza epistolar significativamente escrita en franceacutes y dirigida por Sierra a Limantour refleja bien el punto al que se llegoacute ya entrada la uacuteltima deacutecada del largo periodo porfiris-ta ldquotout le mond se feacutelicite drsquoavoir presque (mettons presque) a la Tecircte de lrsquoAdministration lrsquohomme qui trouve ce qursquoil fut fairerdquo84

La relacioacuten con el Congreso tambieacuten cultivada en lo for-mal era una obra de consumada pericia protocolaria Sabieacutendo-se que usualmente las decisiones se adoptaban por unanimidad favorable al gobierno Limantour sometiacutea a la aprobacioacuten de las caacutemaras los contratos de obras puacuteblicas sin que tuviera la obli-

Sierra Justo Obras completas Meacutexico UNAM 1996 t XVII p 66 84




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gacioacuten constitucional de hacerlo Una de las caracteriacutesticas de las dictaduras paternales es que recurren a la aprobacioacuten de sus actos por sus propios subordinados para mantener la apariencia formal del orden legal

A diferencia de los actos frontales de ldquopretericioacutenrdquo del orden juriacutedico tiacutepicos del despotismo santanista la dictadura porfirista se ocupoacute de los formalismos legales La primera reeleccioacuten de Diacuteaz por ejemplo se realizoacute de manera discontinua en tanto que la Constitucioacuten la prohibiacutea y Diacuteaz entendioacute preferible que la reforma para permitir la reeleccioacuten no sucesiva la promoviera un presidente que no fuera eacutel mismo

Aunque tampoco se puede afirmar que siempre se procedie-ra conforme a escruacutepulos formalistas la poliacutetica dominante era la de cumplir con las apariencias Esto no fue oacutebice para que se produjeran diversos episodios de brutalidad represiva pero como regla general con el transcurso del tiempo el ejercicio au-tocraacutetico del poder se fue disfrazando bajo las suaves maneras del altiplano mexicano que desde el virreinato tanto llamaron la atencioacuten de los viajeros europeos

El oacutergano del poder que en mayor medida resintioacute los sucesi-vos acomodos del poder y en especial el desbordamiento del Eje-cutivo fue el Congreso Durante la prolongada dictadura porfi-rista apenas siacute funcionoacute como instrumento de ratificacioacuten de las decisiones presidenciales numerosos legisladores no eran oriun-dos de las circunscripciones por las que habiacutean resultado elegidos y muchas veces ni siquiera se preocuparon por conocerlas

Con la dictadura porfirista se ocasionoacute un nuevo dantildeo a las instituciones mexicanas el haacutebito de la ficcioacuten

5 Presidencialismo constitucional

La caiacuteda de la dictadura porfirista en 1911 ofrecioacute al paiacutes un breve respiro democraacutetico durante el gobierno de Francisco I Madero Suacutebitamente Meacutexico contoacute con una prensa sin restric-





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ciones y con un Congreso que despueacutes de deacutecadas de sumisioacuten se encontroacute con el novedoso fenoacutemeno de la libertad El proble-ma fue que ese Congreso teniacutea maacutes simpatiacuteas por la dictadura porfirista que por la Revolucioacuten que habiacutea encabezado Madero y tomoacute parte activa en un intenso proceso de desestabilizacioacuten poliacutetica que culminoacute con el asesinato del presidente y del vice-presidente

En el orden poliacutetico durante el periodo de Madero por pri-mera vez la ley electoral incluyoacute a los partidos y se adoptoacute el sufragio universal secreto y directo para elegir a diputados sena-dores y presidente Pero los desajustes poliacuteticos de una transicioacuten precaria produjeron una raacutepida restauracioacuten de la dictadura esta vez bajo la presidencia de Victoriano Huerta responsable de la muerte del presidente y luego una nueva y maacutes profunda conmocioacuten revolucionaria que desembocoacute en la Constitucioacuten de 1917 Aquiacute aparecioacute con mayor claridad que en 1857 la disyun-tiva entre presidencialismo y parlamentarismo

El jefe de la triunfante revolucioacuten constitucionalista Venus-tiano Carranza convocoacute a un nuevo Constituyente y al inaugu-rarlo en diciembre de 1916 expresoacute

Esta es la oportunidad sentildeores diputados de tocar una cuestioacuten que es casi seguro se suscitaraacute entre vosotros ya que en los uacuteltimos antildeos se ha estado discutiendo con el objeto de hacer aceptable cierto sistema de gobierno que se recomienda como infalible por una parte contra la dictadura y por la otra contra la anarquiacutea entre cuyos extremos han oscilado constantemente desde su inde-pendencia los pueblos latinoamericanos a saber el reacutegimen par-lamentario Ahora bien iquestqueacute es lo que se pretende con la tesis del gobierno parlamentario Se quiere nada menos que quitar al presidente sus facultades gubernamentales para que las ejer-za el Congreso mediante una comisioacuten de su seno denomina-da lsquolsquogabinetersquorsquo En otros teacuterminos se trata de que el presidente personal desaparezca quedando de eacutel una figura decorativa iquestEn doacutende estariacutea entonces la fuerza del gobierno En el Parlamento Y como eacuteste en su calidad de deliberante es de ordinario inepto




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para la administracioacuten el gobierno caminariacutea siempre a tientas temeroso a cada instante de ser censurado Por otra parte el reacutegimen parlamentario supone forzosa y necesariamente dos o maacutes partidos poliacuteticos perfectamente organizados y una cantidad considerable de hombres en cada uno de esos partidos entre los cuales puedan distribuirse frecuentemente las funciones guber-namentales Ahora bien como nosotros carecemos todaviacutea de las dos condiciones a que acabo de referirme el gobierno se veriacutea constantemente en la dificultad de integrar el gabinete para res-ponder a las frecuentes crisis ministeriales85

La extensa transcripcioacuten de los paacuterrafos maacutes importantes re-lacionados con el tema del parlamentarismo en el discurso de Carranza ilustran sobre dos cuestiones principales la primera que de manera deliberada se procuroacute construir una institucioacuten presidencial fuerte la segunda que impliacutecitamente se admitioacute que si hubiese habido partidos poliacuteticos estables y con una clase poliacutetica amplia las condiciones habriacutean sido otras

En la etapa previa al Constituyente el sistema parlamenta-rio se habiacutea discutido intensamente durante la Convencioacuten de Aguascalientes Estas deliberaciones en las que tuvieron un pa-pel dominante las fuerzas de Francisco Villa y de Emiliano Zapa-ta explican tambieacuten el rechazo frontal al parlamentarismo por parte de Carranza En enero de 1915 fue aprobado por 76 votos contra cuatro el decreto que estableciacutea una reforma parlamenta-ria La voz dominante la habiacutean llevado los zapatistas especial-mente Antonio Diacuteaz Soto y Gama Otilio Montantildeo y Genaro Palacio Moreno En realidad no se trataba de un sistema parla-mentario sino de un sistema de convencioacuten por medio del cual la asamblea se erigiacutea en titular del poder poliacutetico originario y en esa medida designaba al presidente y ratificaba y removiacutea a los mi-nistros86 De cualquier forma habida cuenta de las circunstancias

85 Veacutease Congreso Constituyente Diario de los Debates 1o de diciembre de 1916

86 El decreto del 13 de noviembre de 1914 estableciacutea los objetivos de la





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en que fue adoptado el decreto y de las tendencias que simboli-zoacute no puede desconocerse su trascendencia Como expresioacuten de un proceso revolucionario la Convencioacuten intentoacute actuar como oacutergano legislativo constituyente y de gobierno para contrarres-tar el poderiacuteo militar y poliacutetico de Carranza Se consideroacute que al oponer la fuerza de un oacutergano colectivo a la de una persona prevaleceriacutea la primera Lo que no se advirtioacute es que esa Con-vencioacuten habiacutea surgido de un pacto entre comandantes militares y no era el producto de una decisioacuten popular careciacutea por ende de la legitimidad que los convencionistas suponiacutean deberiacutea tener

En cuanto a la doctrina en esa eacutepoca no se registran muchos partidarios del parlamentarismo Soacutelo algunas voces aisladas como la de Antonio Enriacutequez87 lo propuso sin eacutexito antes de la

Convencioacuten En el artiacuteculo 5o disponiacutea ldquoRestringir las facultades del Poder Ejecutivo de la Federacioacuten y de los estados y para ello adoptar el parlamenta-rismo en forma adecuada a las condiciones del paiacutesrdquo El decreto de enero de 1915 soacutelo hizo referencia a los poderes federales sus preceptos maacutes significa-tivos fueron los siguientes artiacuteculo 4o ldquoLos ministros son solidariamente res-ponsables de la poliacutetica general del gobierno e individualmente de los acuerdos que dicten en sus respectivos ramos Para hacer efectiva dicha responsabili-dad se constituiraacute la Convencioacuten en gran juradordquo artiacuteculo 5o ldquoNinguno de los acuerdos del presidente seraacuten vaacutelidos si no llevan la firma del ministro del ramo o del Consejo de Ministros en su casordquo artiacuteculo 6o ldquoCuando alguno de los ministros niegue su aprobacioacuten a un acuerdo presidencial o viceversa se someteraacute el conflicto a la decisioacuten del Consejo de Ministros y la resolucioacuten de eacuteste seraacute definitivardquo artiacuteculo 7o ldquoEl presidente someteraacute el nombramiento o la separacioacuten de sus ministros a la ratificacioacuten de la Convencioacutenrdquo artiacuteculo 8o ldquoLa Convencioacuten podraacute separar a cualquiera de los ministros mediante el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros presentes y en sesioacuten de la Asambleardquo Veacutease Amaya Luis Fernando La Soberana Convencioacuten Revolucionaria Meacutexico Trillas 1975 pp 453 y ss y Cervantes Federico Francisco Villa y la Re-volucioacuten Meacutexico Instituto de Estudios de la Revolucioacuten 1985 p 347 En cuan-to a la naturaleza juriacutedica de la Convencioacuten el dictamen fue elaborado por Joseacute Vasconcelos quien reconociacutea que ldquola Convencioacuten carece de soberaniacutea porque no estaacute constituida mediante el voto popularrdquo no obstante lo cual ldquoes el uacutenico oacutergano legiacutetimo del paiacutesrdquo Veacutease La tormenta Meacutexico Botas 1936 pp 173 y ss

Dictadura presidencial o parlamentarismo democraacutetico Meacutexico Imp A Enriacute-quez 1913 Esta obra fue dedicada por el autor a Feacutelix Diacuteaz Victoriano Huer-ta Manuel Mondragoacuten Francisco Leoacuten de la Barra Jorge Vera Estantildeol Tori-

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convocatoria al Congreso Constituyente Con posterioridad fue publicada una obra bien informada del ministro de la Suprema Corte de Justicia Manuel C Cruz88 en la que el autor alude a los errores conceptuales cometidos en la Convencioacuten de Aguasca-lientes y deja ver claramente su simpatiacutea por el sistema britaacutenico como un posible modelo para Meacutexico

La obra de mayor influencia en la eacutepoca fue la de Emilio Rabasa89 El luacutecido anaacutelisis que hizo de la realidad constitucional mexicana lo convirtioacute en una fuente fundamental de reflexioacuten en el momento en que se planteaba la revisioacuten de la Constitucioacuten de 1857 Su argumentacioacuten contra el sistema parlamentario es seria y en su momento presentoacute argumentos irrebatibles Ademaacutes de los sentildealamientos de que el ldquoLegislativo propende a convertir al gobierno en anarquiacutea congresionalrdquo sostuvo un punto de vista que sin duda teniacutea un gran efecto en su momento la relacioacuten entre el sistema federal y el sistema presidencial90 La fuerza del Parlamento en un sistema ldquoeuropeordquo como eacutel preferiacutea mencio-nar se daba en Estados unitarios darle un poder semejante al Congreso en un sistema federal significaba introducir dos nive-les de descentralizacioacuten del poder que afectaban las posibilidades de un gobierno eficaz El argumento de Rabasa era funcional en su eacutepoca cuando no se registraba todaviacutea ninguna experiencia federal en un sistema parlamentario

En el Constituyente tambieacuten estuvo muy presente el en-frentamiento entre el presidente Madero y el Congreso al pun-to que varios diputados expresaron preferir ldquola dictadura de un solo hombrerdquo frente a ldquola dictadura de una colectividadrdquo para lo cual no dudaron en ldquoponer restricciones al Congresordquo Sin embargo con la excepcioacuten del discurso inaugural de Carranza

bio Esquivel Obregoacuten y Emilio Rabasa Fue considerada como una expresioacuten favorable a la dictadura huertista lo que le restoacute importancia

88 El gobierno de gabinete y la evolucioacuten del parlamentarismo en Inglaterra Meacutexico Imprenta Franco Mexicana 1918

89 La Constitucioacuten y la dictadura Meacutexico Revista de Revistas 1912 90 Ibidem pp 189 y ss





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el tema del parlamentarismo no llegoacute a ser objeto de un anaacutelisis formal Hubo quienes reconocieron que ldquohemos encadenado el Poder Legislativordquo y que ldquoel Ejecutivo tal como lo dejamos en nuestra Constitucioacuten no es un poder fuerte como se ha dicho es un poder absolutordquo91 Para equilibrar esa situacioacuten 25 diputados propusieron sin eacutexito que los secretarios de Estado fueran nom-brados por el presidente con la aprobacioacuten previa de los dipu-tados Fue entonces cuando surgioacute un breve debate acerca de las ventajas y las desventajas del sistema parlamentario Sus pocos defensores y los muchos del sistema presidencial coincidieron en expresiones de compromiso sentildealando que en el futuro cuan-do hubiera partidos poliacuteticos mayor experiencia de gobierno y cultura poliacutetica la opcioacuten parlamentaria seriacutea viable92

A unos meses (15 de diciembre de 1917) de haber entrado en vigor la carta de Quereacutetaro un grupo de diputados de la prime-ra legislatura integrada de acuerdo con la nueva Constitucioacuten entre quienes tambieacuten figuraban muchos diputados constituyen-tes presentoacute una iniciativa para establecer el sistema parlamen-tario en Meacutexico La propuesta preveiacutea transformar el Congreso en Parlamento integrar un consejo de ministros cuyo presidente seriacutea designado por el presidente de la Repuacuteblica pero que depen-deriacutea al igual que los ministros de la confianza de la Caacutemara de Diputados del Parlamento El modelo presentado que conserva-ba el derecho de iniciativa de leyes para el presidente de la Repuacute-blica y por separado para el presidente del Consejo de Ministros y que manteniacutea el veto del Ejecutivo con relacioacuten a las leyes del Congreso se pareciacutea maacutes al semiparlamentarismo que hoy reco-nocemos como de la V Repuacuteblica francesa que al modelo parla-mentario de Westminster

Esa iniciativa se discutioacute durante varios periodos sucesivos Los argumentos que habiacutean hecho valer sus autores consistiacutean

91 Palavicini Feacutelix F Historia de la Constitucioacuten de 1917 Meacutexico s p i 1938 pp 267 391 y 401

92 Ibidem pp 409 y 495




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en a) dar una mayor proyeccioacuten al sistema representativo y b) preservar al presidente de los peligros que resultaban del des-gaste poliacutetico A quienes se oponiacutean al sistema parlamentario aduciendo que el momento no era oportuno replicaban con una elegante tesis ldquoSi las instituciones poliacuteticas de los pueblos se nor-maran conforme al grado inferior de cultura de sus agregados o siquiera con relacioacuten a la cultura media la mayor parte de las naciones no habriacutea salido auacuten de la parroquia primitivardquo93

Despueacutes de intentar forzar la discusioacuten de esa iniciativa en diferentes oportunidades sus autores consiguieron que se pre-sentara el dictamen correspondiente casi dos antildeos despueacutes La resolucioacuten establecioacute que por la falta de experiencia ldquoactualrdquo para integrar un gabinete ldquoestable y aptordquo no era de cambiarse ldquopor ahorardquo el sistema presidencial por el parlamentario94

En noviembre de 1921 noventa diputados entre ellos tres constituyentes presentaron otra iniciativa proponiendo nueva-mente cambios en el sistema constitucional y una vez maacutes con caracteriacutesticas semipresidenciales El Congreso nombrariacutea al pre-sidente quien por su parte lo podriacutea disolver si contaba con la aprobacioacuten de dos tercios del total de miembros del Senado El periodo presidencial seriacutea de seis antildeos y el presidente nombra-riacutea libremente al jefe del gabinete95

El eco del parlamentarismo duroacute alguacuten tiempo despueacutes de aprobada la Constitucioacuten En diferentes momentos se propuso la adopcioacuten de instituciones parlamentarias en 1920 se plan-teoacute (entre otros por Emilio Portes Gil maacutes tarde presidente de la Repuacuteblica) incorporar el voto de censura para secretarios y subsecretarios96 en 1921 se promovioacute (con el apoyo formal delpresidente Aacutelvaro Obregoacuten) una iniciativa para poder enjuiciar al presidente por atacar ldquoel libre funcionamiento del Congre-

93 Caacutemara de Diputados Diario de los Debates diciembre de 1917 94 Ibidem octubre de 1919 95 Ibidem noviembre de 1921 96 Ibidem septiembre de 1920





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sordquo las libertades electorales o el sistema federal97 y otra ldquode transicioacuten al reacutegimen parlamentariordquo para facultar a la Caacutemara de Diputados para remover a los funcionarios de la Comisioacuten Nacional Agraria98 Antildeos despueacutes el diputado F Martiacutenez de Escobar sentildealaba que en tanto que los secretarios concurriacutean al Congreso para atender interpelaciones e informar de la situacioacuten de sus dependencias podiacutea hablarse ya de que existiacutea un sistema ldquosemipresidencial o semiparlamentariordquo99

Por su parte Venustiano Carranza entendioacute muy bien el sig-nificado de una Presidencia fuerte y asiacute la ejercioacute Apenas jura-da la Constitucioacuten quedoacute investido de facultades extraordina-rias para legislar En uso de esas atribuciones promulgoacute una ley electoral que suprimiacutea el voto secreto Llegado al teacutermino de su gobierno inicioacute la costumbre de designar al sucesor en la presi-dencia aunque en su caso sin eacutexito porque el intento le costoacute la vida y su candidato no ocupoacute la presidencia

III ProPuEsta dE rEformas

A la luz de las experiencias examinadas pueden desprenderse algu-nas consideraciones de caraacutecter general la presencia del gabinete en el aacutembito de un sistema presidencial contribuye a la desconcen-tracioacuten del poder pero tiene que adoptarse un disentildeo funcional que permita el desempentildeo satisfactorio de la institucioacuten100 De no

97 Ibidem febrero de 1921 98 Ibidem mayo de 1921 99 Ibidem septiembre de 1925 100 Pueden verse las propuestas que se han hecho en este mismo sentido

por Camacho Soliacutes Manuel ldquoReforma del Estado interrumpidardquo Estrategias y propuestas para la reforma del Estado Meacutexico UNAM 2002 Carbonell Miguel La Constitucioacuten pendiente Agenda miacutenima de reformas constitucionales Meacutexico UNAM 2002 Carpizo Jorge ldquoMeacutexico iquestsistema presidencial o parlamentariordquo Nue-vos estudios constitucionales Meacutexico Porruacutea-UNAM 2000 Muntildeoz Ledo Porfi-rio ldquoPor una nueva Constitucioacuten para refundar la Repuacuteblicardquo Hacia una nueva constitucionalidad Meacutexico UNAM 1999 Valadeacutes Diego El control del poder cit




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hacerse asiacute se corren varios riesgos entre ellos el de frustrar las razonables expectativas de la comunidad nacional En este sentido debe preverse que el gabinete tenga funciones constitucionalmen-te definidas que haya un jefe de gabinete cuya designacioacuten ratifi-cacioacuten jerarquiacutea atribuciones y obligaciones queden igualmente establecidas por la Constitucioacuten y que se adopten instrumentos de control congresual que sin afectar la estabilidad del sistema pre-sidencial reduzcan la concentracioacuten del poder por el presidente y fortalezcan al sistema representativo

La primera consideracioacuten es que aun siendo recomendable no es indispensable la modificacioacuten de un nomenclador consti-tucional de larga tradicioacuten en el sistema constitucional mexicano que incluye a los secretarios del despacho con excepcioacuten de las Constituciones de 1836 y de 1843 en las que figuroacute la denomi-nacioacuten de ministros en todos los demaacutes textos mexicanos se hace referencia a los secretarios Se sabe que muchas veces son mayo-res las resistencias a los cambios de nombre que las reticencias a los cambios de funcioacuten en este caso es preferible impulsar la reforma sustantiva y pasar por alto la de orden semaacutentico

Conforme a ese criterio puede establecerse que el gabinete esteacute integrado por el nuacutemero de secretarios que establezca la ley correspondiente con las funciones de cada aacuterea tambieacuten deter-minadas legislativamente La Constitucioacuten empero debe con-tener las obligaciones generales que corresponden a los secreta-rios y las funciones especiacuteficas que incumben al gabinete En el primer caso debe establecerse la de concurrir a las sesiones de control del Congreso atender las solicitudes de informacioacuten que presenten las caacutemaras o sus comisiones y comparecer ante el ple-no camaral o de comisiones cuando sean requeridos para ese ob-jeto Tambieacuten debe cuidarse que la convocatoria a los secretarios reuacutena los requisitos que garanticen la necesidad y la utilidad de la

varios autores ldquoForma de gobierno y organizacioacuten de los poderes puacuteblicosrdquo en Muntildeoz Ledo Porfirio (coord) Comisioacuten de estudio para la reforma del Estado conclu-siones y propuestas Meacutexico UNAM 2001 Veacuteanse asimismo diversas iniciativas presentadas en Congreso durante la LVIII Legislatura





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comparecencia independientemente de las sesiones de control para que no se incurra en un uso friacutevolo que desvirtuacutee la funcioacuten del control poliacutetico No es recomendable que las convocatorias procedan de las fracciones parlamentarias porque cuando el nuacute-mero de partidos que integran el Congreso tiende a ser elevado se puede generar una competencia por la espectacularidad de los llamamientos que va maacutes allaacute de los objetivos del control poliacutetico responsable

Los controles poliacuteticos deben ser ejercidos con seriedad bus-cando un razonable equilibrio entre las naturales inclinaciones de las fuerzas de oposicioacuten en el sentido de hacerse oiacuter y de dificultar las tareas de gobierno y la necesidad de concentracioacuten que exige el trabajo cotidiano de la gobernacioacuten de un paiacutes En ninguacuten mo-mento debe perderse de vista que los controles son instrumentos cuya subutilizacioacuten crea espacios de irresponsabilidad en el go-bierno y cuyo exceso inhibe la accioacuten gubernamental En ambos extremos se perjudica al gobernado en el primero porque el po-der se ejerce sin controles adecuados con lo que puede alcanzar un alto grado de discrecionalidad y en el segundo porque se afec-ta el derecho al buen gobierno que tienen todos los ciudadanos

Un disentildeo adecuado de los controles poliacuteticos obedece al pro-poacutesito de evitar excesos en el ejercicio del poder no al de impedir que los oacuterganos del poder actuacuteen La vigencia de las libertades individuales y puacuteblicas y las acciones que aseguren relaciones so-ciales de equidad requieren de oacuterganos eficaces del poder Para proscribir las acciones discrecionales o arbitrarias y para reducir los efectos de la patrimonializacioacuten del poder es posible construir controles poliacuteticos que equilibren el funcionamiento de los oacuterga-nos sin desnaturalizar sus funciones ni lastrar su funcionamiento En este sentido el establecimiento de obligaciones para los minis-tros contribuye a consolidar al sistema representativo y a mejorar la calidad profesional poliacutetica y eacutetica de los integrantes del gabi-nete En la medida en que tengan que hacer frente a las exigencias de la tribuna congresual y que deban fundamentar y motivar sus decisiones puacuteblicamente de una manera perioacutedica en el gabinete




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se produciraacute una seleccioacuten natural Aunque ninguna institucioacuten es una panacea que resuelva todos los males poliacuteticos hay algunas que hacen posible limitar los efectos nocivos de la impreparacioacuten de la incapacidad o de la rapacidad de los altos funcionarios

En cuanto a las funciones colectivas al gabinete le debe co-rresponder analizar y aprobar el proyecto de ingresos y de pre-supuesto asiacute como las iniciativas de ley que el gobierno vaya a presentar elaborar los reglamentos que expida el gobierno re-frendar las leyes y discutir la decisioacuten presidencial de interponer el veto aprobar los nombramientos relevantes y conocer las ges-tiones para la suscripcioacuten de tratados internacionales

Los ingresos y el gasto particularmente este uacuteltimo son un tema capital para el funcionamiento de un gobierno La formu-lacioacuten de las poliacuteticas no puede llevarse a cabo sin una estimacioacuten oportuna de los recursos disponibles En tanto que la determina-cioacuten de los montos que se asignen a los diversos programas se dis-cuta entre las diversas secretariacuteas y la de Hacienda como hasta ahora sucede quien realmente toma las decisiones cruciales del gobierno es el responsable de las finanzas de eacutel acaban depen-diendo en buena medida todos los colaboradores del presidente Esta es una forma de concentracioacuten de facto del poder que altera la relacioacuten entre los titulares de las secretariacuteas y perturba los me-canismos de control poliacutetico La distribucioacuten de recursos debe corresponder a un ejercicio colectivo de programas de gobierno por lo que constituye una de las claves para el funcionamiento del gabinete Las finanzas puacuteblicas son una parte de las poliacuteti-cas de gobierno pero no la poliacutetica central de la cual dependen las demaacutes Y aun si fuera la decisioacuten poliacutetica principal su adop-cioacuten debe corresponder a un ejercicio colectivo y no a la decisioacuten personal de un funcionario La concentracioacuten de facultades del secretario de Hacienda reproduce a escala la que ejerce el presi-dente la hipertrofia del ejercicio del poder tiene efectos sucesivos que se trasladan a diferentes aacutembitos de la administracioacuten cons-truyendo una red que transforma los asuntos puacuteblicos en intere-ses del dominio particular de algunos funcionarios





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Por su parte las iniciativas de ley representan la expresioacuten normativa de las decisiones poliacuteticas y de los programas de go-bierno La especialidad de las funciones que corresponden a cada secretariacutea no excluye la participacioacuten y el conocimiento de lo que se propone llevar a cabo en otras aacutereas maacutexime que los efectos agregados de las acciones de gobierno hacen que numerosas deci-siones de un sector tengan repercusioacuten en otros Aun cuando en la praacutectica sea comuacuten que las decisiones se comuniquen a traveacutes de los funcionarios de responsabilidad intermedia de las secretariacuteas el hecho es que no existe un foro en el que se presenten para su anaacutelisis los proyectos de iniciativa que el presidente piense enviar al Congreso

Otro tanto puede decirse de los reglamentos La amplitud de la facultad reglamentaria presidencial puede verse reducida por la mayor actividad del legislador pero las normas prolijas no ne-cesariamente son una garantiacutea para el gobernado Lo relevante no es limitar la operatividad de los reglamentos lo que cuenta es poder controlar al oacutergano que los emite para que no desbor-de su aacutembito razonable de actividad Las funciones legiferantes del gobierno no son por siacute mismas negativas lo inconveniente es que esas funciones sean ejercidas de manera discrecional y que cada reglamento obedezca a los impulsos a la capacidad o a la visioacuten particular de la poliacutetica y del gobierno que se tenga en cada secretariacutea Los reglamentos facilitan la adopcioacuten de leyes marco que por su generalidad tienden a permanecer en vigor por maacutes tiempo dejando su adecuacioacuten a las previsiones de nivel reglamentario que resultan de maacutes raacutepida elaboracioacuten Numero-sas operaciones estaacuten relacionadas con la capacidad de respuesta raacutepida y de alto nivel teacutecnico eacutesta es una necesidad del Estado contemporaacuteneo que no se puede desconocer pero que tampoco se debe dejar en manos de oficinas aisladas carentes de responsa-bilidad poliacutetica El poder reglamentario es de enorme importan-cia y para no limitarlo hay que regularlo y hacerlo parte de la responsabilidad del gabinete




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El refrendo de las leyes y la eventual interposicioacuten del veto tambieacuten deben ser parte de las funciones del gabinete Cuando se tiene un sistema electoral muy competitivo es normal que pro-gresivamente sea mayor el nuacutemero de decisiones legislativas o de modificaciones a las iniciativas presidenciales que surjan del Congreso Este hecho obliga a que el alcance de las leyes sea adecuadamente conocido y evaluado por quienes tienen la res-ponsabilidad constitucional de aplicarlas Es conveniente que los integrantes del gabinete constitucionalmente facultados para re-frendar los actos del presidente conozcan y discutan la naturale-za de las piezas legislativas para que su refrendo no sea soacutelo una formalidad administrativa El desconocimiento de la norma perjudica la marcha de los asuntos puacuteblicos maacutexime cuando quien la ignora es precisamente quien debe aplicarla Debe preverse asimismo que la falta de sancioacuten refrendo y pu-blicacioacuten de los decretos del Congreso en el periodo que la Constitucioacuten establece daraacute lugar a la publicacioacuten por parte del presidente del Congreso y a la responsabilidad del coordi-nador del gabinete

La aprobacioacuten de nombramientos relevantes (embajadores funcionarios superiores de las secretariacuteas titulares de organismos descentralizados por ejemplo) es una tarea de coordinacioacuten po-liacutetica y administrativa Es sensato que los integrantes del gobier-no se enteren de las propuestas de nombramientos importantes que se hagan en cada secretariacutea Despueacutes de todo del desempe-ntildeo de esos funcionarios depende en buena medida el eacutexito de las decisiones de gobierno

Finalmente hay un aspecto iacutentimamente asociado con el pro-ceso legislativo Cada diacutea es maacutes ampliacutea la gama de asuntos acer-ca de los cuales se regulan procesos nacionales a traveacutes de tratados internacionales Si bien la tradicioacuten de los tratados los asimilaba a asuntos de orden diplomaacutetico y de poliacutetica internacional hoy constituyen una fuente de derecho que progresivamente se ampliacutea en cuanto a sus contenidos La actividad legislativa internacional crece en volumen y en intensidad asimismo en virtud de las claacuteu-





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sulas de recepcioacuten constitucional las normas internacionales se integran al ordenamiento interno Los integrantes del gabinete no pueden desconocer una fuente tan importante de disposiciones que regulan numerosos aspectos de la vida interior de los Estados contemporaacuteneos y estar al margen de su discusioacuten

Por cuanto hace al jefe de gabinete su denominacioacuten pue-de suscitar poleacutemica Conviene en este sentido que se adopte la que produzca el menor nivel de resistencia lo que cuenta es la funcioacuten De acuerdo con la tendencia constitucional do-minante debe tratarse de un funcionario designado y removi-do por el presidente pero ratificado por una de las caacutemaras del Congreso La ratificacioacuten por parte del Congreso tiene una doble ventaja aun cuando el partido del presidente pueda no tener la mayoriacutea congresual el hecho poliacutetico de que se apruebe el nom-bramiento del jefe de gabinete facilita la cooperacioacuten poliacutetica en-tre el Congreso y el gobierno Mal se avendriacutean las decisiones de ratificar a un secretario para luego bloquear sistemaacuteticamente sus iniciativas La ratificacioacuten por siacute misma no compromete a quien la otorga ni a quien la recibe pero siacute genera un ambiente propicio para la colaboracioacuten salvadas las diferencias poliacuteticas que puedan existir o surgir

Ahora bien cada una de las caacutemaras tiene ventajas relativas en cuanto a la ratificacioacuten En el caso del Senado su integracioacuten y la duracioacuten de sus miembros auspician una discusioacuten equili-brada porque los periodos de convivencia congresual muy am-plios ofrecen la oportunidad de conducir constructivamente las discrepancias En la Caacutemara de Diputados esta posibilidad se ve limitada por la breve duracioacuten de la legislatura y por la no reelec-cioacuten de sus integrantes Por otra parte el nuacutemero de miembros y de fuerzas poliacuteticas representadas tambieacuten favorece la opcioacuten del Senado en cuanto a oacutergano de ratificacioacuten En un esquema de proteger la prerrogativa presidencial de designacioacuten el Senado debe ser el oacutergano de ratificacioacuten

Si la decisioacuten fuera en el sentido de ldquoparlamentarizarrdquo la fi-gura del jefe de gabinete la sede de ratificacioacuten seriacutea la Caacutemara




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de Diputados En tanto que la mayoriacutea en esta Caacutemara se define cada tres antildeos mantiene una relacioacuten maacutes estrecha con las ten-dencias del electorado Aun cuando el presidente no estuviera obligado a presentar para su ratificacioacuten al jefe de gabinete cada trienio tendriacutea que ser sensible a las corrientes que integraran la Caacutemara para facilitar el proceso presupuestario y legislativo

Tambieacuten es necesario analizar si soacutelo el jefe de gabinete o tambieacuten los demaacutes integrantes del mismo deben ser ratificados por el Senado En algunos sistemas presidenciales los congresos participan activamente en la ratificacioacuten de funcionarios inclui-dos los ministros o secretarios (v gr en Estados Unidos) en este caso sin embargo es preferible adoptar los cambios que generen menor tensioacuten Por otra parte puede plantearse en cuanto al mo-mento de la ratificacioacuten que eacutesta se solicite despueacutes de que el jefe de gobierno haya constituido al gabinete completo de esta mane-ra aun cuando la ratificacioacuten soacutelo se pida para eacutel tendraacute efectos praacutecticos para todos Una buena integracioacuten del gabinete contri-buiraacute a la ratificacioacuten de su jefe Esto obligaraacute al jefe de gabinete y al presidente a extremar el cuidado puesto en la integracioacuten del gabinete procurando un adecuado balance entre sus miembros

Vistos estos argumentos considero preferible la opcioacuten del Senado en tanto que la presencia del jefe de gabinete debe aten-der a la necesidad del sistema constitucional democraacutetico de des-concentrar las atribuciones presidenciales no de generar cargas que entorpezcan la funcioacuten gubernamental

En el orden de sus facultades esencialmente deben corres-ponder a dos grandes ramos coordinar al gabinete y conducir las relaciones con el Congreso En cuanto al primero la coor-dinacioacuten implica establecer las fechas de sesiones regulares del gabinete convocarlo en casos extraordinarios presidirlo en au-sencia del presidente formular la agenda de cada sesioacuten y dar seguimiento a los acuerdos adoptados Para que el jefe de ga-binete se encuentre en posibilidades adecuadas de cumplir con su responsabilidad debe ser eacutel quien proponga al presidente la designacioacuten y remocioacuten de los demaacutes integrantes del gabinete





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Respecto de las relaciones con el Congreso deben conside-rarse esencialmente los siguientes aspectos participar libremente en los debates del Congreso asistir perioacutedicamente a cada una de las caacutemaras de manera alternativa y responder preguntas e interpelaciones y ser el interlocutor permanente del Congreso

La intervencioacuten libre en la tribuna no supone disminuir el papel que le corresponde a los legisladores del mismo partido del gobierno porque debe tenerse en cuenta que en ocasiones el gobierno podraacute estar integrado por miembros de diversos parti-dos por lo que podriacutean darse confusiones acerca de cuaacutel de eacutes-tos seriacutea el vocal autorizado en todas las circunstancias Ademaacutes al ofrecerle al jefe de gabinete la posibilidad de usar la tribuna camaral cuando lo considere oportuno se contribuye a fortale-cer la centralidad del Congreso ese es el lugar adecuado para dar a conocer programas o decisiones de intereacutes nacional Esta posibilidad ofrece tambieacuten un amplio margen para argumentar y defender las poliacuteticas gubernamentales procurar acuerdos y apoyos en un ejercicio de equilibrio y de entendimiento poliacutetico Desde la perspectiva del Congreso lo maacutes relevante es consolidar su centralidad poliacutetica

La relacioacuten con el Congreso le permitiraacute al jefe de gabinete programar la agenda legislativa gubernamental canalizar den-tro del gabinete las solicitudes de informacioacuten y convenir la pre-sencia de los secretarios cuando sean requeridos ante el pleno de las caacutemaras o ante las comisiones todo lo cual contribuiraacute a consolidar su posicioacuten jeraacuterquica en cuanto a los secretarios y su condicioacuten de interlocutor gubernamental con los oacuterganos de representacioacuten poliacutetica Ademaacutes deberaacute asistir perioacutedica y al-ternativamente a cada una de las caacutemaras y ante la Comisioacuten Permanente durante los periodos de receso en sesiones regulares de control Una configuracioacuten adecuada de este tipo de sesiones a las que podraacute hacerse acompantildear de otros integrantes del ga-binete permitiraacute construir un escenario para la comunicacioacuten poliacutetica permanente puacuteblica y sistemaacutetica entre el Congreso y el gobierno




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Hay otros aspectos que se tratan de manera diferente en los distintos sistemas constitucionales las interpelaciones votaciones de confianza y mociones de censura En cuanto a las primeras no hay nada que desaconseje su admisioacuten Las preguntas cuyo objetivo es solicitar informacioacuten y las interpelaciones cuyo pro-poacutesito es cuestionar decisiones poliacuteticas figuran entre los intere-ses fundamentales de todo oacutergano representativo en una demo-cracia Es importante que esa relacioacuten de control forme parte de la regularidad institucional y no dependa soacutelo de decisiones coyunturales De ahiacute que sea necesario que las sesiones de con-trol donde se podraacuten ventilar preguntas e interpelaciones se ce-lebren de modo regular y conforme a una agenda previamente concertada Las sesiones de control no son torneos de oratoria en los que cuenta la capacidad de sorprender al adversario sino ocasiones para que de manera objetiva responsable y veraz los agentes poliacuteticos intercambien puntos de vista ante quienes a la postre los controlan a todos los ciudadanos Las sesiones de con-trol resultan tanto maacutes fructiacuteferas cuanto a ellas asistan los secre-tarios preparados adecuadamente para despejar dudas y contro-vertir impugnaciones101

De otra iacutendole son los temas de la confianza y la censura En cuanto a la primera se propone su admisioacuten parcial a traveacutes de la ratificacioacuten del jefe de gabinete En teacuterminos estrictos aun cuando se conserve la expresioacuten ldquoratificarrdquo o ldquoaprobarrdquo que ya se aplica en los artiacuteculos 76 y 89 en el caso de diversas designaciones presiden-ciales (como la de procurador general de la Repuacuteblica y de altos funcionarios de Hacienda por ejemplo) referida al jefe de gabine-te en rigor se tratariacutea de un voto de confianza No convendriacutea dar de inmediato el siguiente paso consistente en adoptar el mecanis-mo de la confianza como un medio expedito para resolver algunos nudos circunstanciales en las relaciones con el Congreso para no

101 El artiacuteculo 93 constitucional vigente (2017) establece que las caacutemaras podraacuten convocar a los secretarios de Estado para que respondan a interpela-ciones o preguntas





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complicar en una fase inicial el funcionamiento de una institucioacuten que requiere de un periodo prudente de asentamiento

Por la misma razoacuten parece inadecuado iniciar esta reforma institucional incluyendo la posibilidad de la censura en su mo-dalidad maacutes severa En este estudio hemos visto que la censura es una institucioacuten a la que se estaacute rodeando de grandes precau-ciones incluso en los sistemas parlamentarios y que varios de los sistemas presidenciales que la admiten la complementan con su contrapartida el derecho a la disolucioacuten parlamentaria como decisioacuten del gobierno Toda vez que el objetivo de que exista un jefe de gabinete es promover la consolidacioacuten de la democracia constitucional y del sistema representativo atenuando la con-centracioacuten de facultades en manos del presidente y ampliando las atribuciones de control congresual no resulta conveniente ni convincente introducir sin matices una institucioacuten que por su naturaleza predispone al enfrentamiento

Por otra parte tampoco es aconsejable dejar al Congreso sin opciones institucionales para expresar su desaprobacioacuten ante las decisiones o indecisiones gubernamentales Cuando los procesos poliacuteticos no se regulan de todas maneras se producen aunque por otras viacuteas distintas de las institucionales Por consiguiente puede pensarse en un procedimiento dificultado de censura que no afecte la estabilidad del gobierno ni genere tensiones adicio-nales a las que de manera natural se producen en todo sistema constitucional democraacutetico La censura tiene un doble efecto ju-riacutedico y poliacutetico El juriacutedico consiste en la remocioacuten del ministro o de los ministros censurados y soacutelo se alcanza cuando han sido superados todos los traacutemites previstos por la Constitucioacuten pero el poliacutetico se logra por la mera incoacioacuten del proceso Y en este punto es donde reside lo saludable de la mocioacuten de censura por-que el solo hecho de transformar la impugnacioacuten a un ministro o al gabinete en un asunto de opinioacuten puacuteblica desde la tribuna del Congreso permite desahogar las tensiones poliacuteticas y obliga a las partes a encontrar puntos de avenimiento En tanto que se dificulte la opcioacuten juriacutedica de la remocioacuten se alienta a los agentes




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poliacuteticos a encontrar soluciones poliacuteticas de las que usualmente se benefician todos los interlocutores y por supuesto los ciudada-nos El debate en un caso de censura sirve para que la ciudadaniacutea advierta las deficiencias del gobierno o la parcialidad de los par-tidos el uso de ese instrumento exige seriedad por parte de los representantes y permite que el gobierno ratifique con prudencia o rectifique sin desdoro como parte de un ejercicio libre respon-sable razonable y controlable de la poliacutetica

Finalmente queda la cuestioacuten de coacutemo implantar una refor-ma de este calado La conveniencia de actualizar las instituciones incluye el sentido de oportunidad Es comprensible que la mag-nitud de las resistencias aumenta si con las reformas va impli-cada la peacuterdida de posiciones alcanzadas Los mecanismos de la vacatio legis permiten adoptar los cambios en los momentos que se estimen maacutes propicios En el presente caso todo indica que el me-jor tiempo para que entre en vigor una medida como la propues-ta es con el cambio mismo de gobierno en 2006 Su discusioacuten y eventual adopcioacuten previa serviraacute no obstante para que las fuer-zas poliacuteticas adecuen sus previsiones a una nueva realidad que permitiraacute consolidar la democracia constitucional en Meacutexico

IV considEracionEs finalEs

Existe el axioma de que para los destinatarios del poder todo lo que no estaacute prohibido estaacute permitido mientras que para los ti-tulares de los oacuterganos del poder soacutelo es posible lo expresamente permitido Sin embargo esto es por cuanto concierne a sus atri-buciones porque la ampliacioacuten de las facultades de los oacuterganos del poder equivale a una reduccioacuten de las esferas de derechos que conciernen a los gobernados De la misma forma que no es po-sible la aplicacioacuten retroactiva de una norma en perjuicio de su destinatario tampoco es admisible la extensioacuten de atribuciones del poder en detrimento de los gobernados Por el contrario lo que siacute pueden hacer los oacuterganos del poder es contraer una mayor carga de responsabilidades ante los gobernados si con esto aumentan o





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mejoran las condiciones de control poliacutetico sin afectar el derecho de los ciudadanos al buen gobierno Las claacuteusulas de desarrollo democraacutetico suelen estar impliacutecitas y surten afectos anaacutelogos a las claacuteusulas de desarrollo en materia de derechos humanos

La aplicacioacuten de las claacuteusulas de desarrollo democraacutetico co-rresponde a un proceso cultural Por eso aun cuando numerosos preceptos constitucionales no tengan una traduccioacuten inmediata en las condiciones poliacuteticas de una comunidad de todas formas tienen efectos potenciales que merced al desarrollo cultural pro-gresivamente pueden llegar a producir la plenitud de sus efectos Esa potencialidad de la norma es a lo que denomino claacuteusula de desarrollo democraacutetico

En este estudio se ha visto que en la mayoriacutea de los casos las normas que preveacuten la desconcentracioacuten del poder presidencial no han tenido los resultados previstos Aun cuando algunas re-glas de organizacioacuten y funcionamiento poliacutetico todaviacutea carezcan de positividad en tanto que permanezcan en vigor representan un potencial de cambio hacia el sistema presidencial democraacute-tico La magnitud de las resistencias que deben ser superadas se veriacutea acrecida si ademaacutes del peso de las inercias se careciera de elementos normativos que las contrarrestaran Las Constitucio-nes tienen un valor normativo pero igualmente tienen una di-mensioacuten cultural como ha demostrado Peter Haumlberle

Las tesis haumlberlianas tienen muchas derivaciones por explo-rar La que maacutes me interesa subrayar en cuanto al tema aquiacute expuesto es que puede ocurrir en un tiempo histoacuterico determi-nado que no haya correspondencia entre la norma y la normali-dad pero si la norma surge como resultado de una deliberacioacuten poliacutetica y no se traduce de inmediato en conductas concretas de los oacuterganos del poder de todas suertes tiene el valor una claacuteusula de desarrollo democraacutetico La exigibilidad de la aplicacioacuten de las normas puede generar que la institucioacuten prevista se desenvuelva paulatinamente conforme su presencia sirva para propiciar nue-vos patrones de conducta




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Remover la arraigada tradicioacuten presidencialista no es una ta-rea sencilla ni raacutepida En este estudio hemos podido constatar la presencia de diversas instituciones que aun cuando en varios ca-sos no han alcanzado otros resultados que los nominales requie-ren de un proceso de maduracioacuten que en tanto no se interrum-pa el orden constitucional habraacute de rendir muchos de los frutos para los que fueron previstas De alguna manera esta previsioacuten podriacutea ser considerada como infundada a la luz de lo que ocu-rre en Peruacute donde a pesar de su prolongada vida la jefatura del gobierno todaviacutea no se consolida Pero en este caso deben tener-se en cuenta dos consideraciones una que esa figura del gabi-nete convivioacute durante largas deacutecadas con gobiernos de facto y otra que durante la transicioacuten de la dictadura a la democracia durante el gobierno interino de Valentiacuten Paniagua (noviembre de 2000 a julio de 2001) el presidente del Consejo (Javier Peacute-rez de Cueacutellar) tuvo un papel muy relevante y contribuyoacute a una transicioacuten ordenada

En teacuterminos generales Ameacuterica Latina ya superoacute muchos de los problemas del presidencialismo entendido como un ejercicio patrimonial del poder Pese a las carencias institucionales ya se cuenta con sistemas presidenciales que como tales disponen de una estructura constitucional si bien varios de ellos se mantie-nen en las fases tradicional y transicional El neopresidencialismo latinoamericano se apoya progresivamente en un gobierno de gabinete maacutes que en el ejercicio personal del poder La respon-sabilidad compartida apunta tendencialmente hacia la consoli-dacioacuten del sistema presidencial democraacutetico

En Meacutexico hay un factor adicional de concentracioacuten del po-der que ya ha sido superado en la mayor parte del hemisferio la extensioacuten sexenal del periodo presidencial102 Los argumentos que llevaron a reformar la Constitucioacuten en 1928 para ampliar

102 El periodo presidencial es de cuatro antildeos en Argentina Brasil Colom-bia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras y Repuacuteblica Dominicana de cinco antildeos en Bolivia El Salvador Nicaragua Panamaacute Paraguay Peruacute y Uru-guay y de seis antildeos en Chile Meacutexico y Venezuela





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el periodo de cuatro a seis antildeos consistieron en una desmesura-da exaltacioacuten del poder personal de los presidentes Aunque he sustentado que se hace necesario reducir el mandato de los pre-sidentes la introduccioacuten de la figura del jefe de gabinete permiti-riacutea paliar algunos de los inconvenientes de conservar un periodo presidencial tan amplio Las tensiones que suelen acumularse a lo largo de un sexenio podriacutean ser canalizadas institucionalmente en tanto que se abriera la posibilidad de hacer ajustes en la inte-gracioacuten de un gabinete en los teacuterminos propuestos

En ninguacuten caso se debe olvidar que el constitucionalismo fundamenta la realidad poliacutetica en tres grandes constructos la soberaniacutea popular el pacto social y la representacioacuten mismos que a su vez son formidables elaboraciones teoacutericas que han per-mitido erigir sistemas democraacuteticos razonablemente funcionales Los cambios incrementales no deben ser vistos con desdeacuten ni como sugerencias tiacutemidas los tiempos sociales son de una gran extensioacuten y no importa que la transformacioacuten completa de una institucioacuten se lleve a cabo de manera gradual El maximalismo no suele dar buenos resultados a menos que se corresponda a una etapa de mutaciones revolucionarias

Por ahora hay que tener presente y trabajar sobre esa premi-sa que frente a la fuerza normativa de los hechos tambieacuten existe la fuerza transformadora de la norma Por eso Goethe103 sostuvo que el derecho libra una lucha desigual con el poder por lo que su principal objetivo es racionalizar su ejercicio y reducir los efectos de la hybris del poderoso Este es el desafiacuteo para todos los sistemas constitucionales

103 Veacutease Goethe Wolfgang La hija natural s p i




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que se conserve la mayoriacutea en el oacutergano de representacioacuten76 Otro factor que se suele agregar es el de la composicioacuten del gobierno homogeacuteneo en el caso presidencial y plural en el parlamentario Esta diferencia estaacute relacionada con la estabilidad de los gobier-nos En tanto que en los sistemas presidenciales el gobierno no requiere del soporte del congreso los presidentes disponen de un amplio margen para integrar sus gabinetes con personas de su ex-clusiva confianza en contraste los sistemas parlamentarios que siacute dependen de la confianza mayoritaria utilizan la composicioacuten del gobierno como un mecanismo de alianzas Estos trazos generales se vienen ajustando a la realidad poliacutetica que imprime un eacutenfasis diferente a esas tendencias el hecho es que progresivamente son maacutes los gobiernos que requieren del apoyo de los oacuterganos legisla-tivos por lo que en muchas ocasiones los presidentes tienen que ser maacutes receptivos e incorporar en su gobierno a integrantes de otros partidos de la misma forma que cuando la mayoriacutea estaacute ase-gurada por los electores los primeros ministros pueden convertir al gobierno en un campo exclusivo de su partido

La preocupacioacuten comuacuten en los sistemas parlamentarios y presidenciales consistioacute en asegurar la estabilidad de los gobier-nos Para este objetivo los presidenciales tienden a hacer maacutes dinaacutemica su relacioacuten con el Congreso mientras que los parla-mentarios se inclinan por resguardar al gobierno frente a las os-cilaciones de la poliacutetica en el oacutergano de representacioacuten El primer caso se manifiesta fundamentalmente por la integracioacuten maacutes abierta del gabinete y su relacioacuten maacutes dinaacutemica con el Congreso en el segundo por la censura constructiva adoptado original-mente por la Ley Fundamental de Bonn77

76 Sin embargo debe tenerse presente el caso holandeacutes donde los proce-dimientos parlamentarios tienen caraacutecter legal no constitucional Conforme a los teacuterminos estrictos de la Constitucioacuten de los Paiacuteses Bajos (artiacuteculo 43) ldquoel primer ministro y los demaacutes ministros seraacuten designados y revocados por real decretordquo asimismo la Constitucioacuten dispone (artiacuteculo 81) que las leyes seharaacuten conjuntamente por el Parlamento y el rey y ninguna de sus normas establece los procedimientos de confianza interpelacioacuten y censura

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