memoria de grado - verónica poensgen
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Universidad de los Andes - Facultad de Economía
Noviembre 17 de 2011
Carbocol e Intercor:
Contrato de asociación para operar en El Cerrejón Zona Norte, 1980-2000
Verónica Poensgen
Asesor: Miguel Urrutia
Resumen:
En 1980, Carbones de Colombia S.A. (Carbocol), en nombre del gobierno colombiano, firmó un
acuerdo de comercialidad con la compañía filial de Exxon, International Colombia Resources
Corporation S.A. (Intercor), para explotar las minas de carbón de El Cerrejón, ubicadas en el
departamento de la Guajira. La celebración de este contrato desató una gran polémica nacional
en torno a las condiciones propuestas por Intercor para el desarrollo del proyecto. Sin embargo,
en el año 2000 finalizó la asociación comercial entre estas dos empresas y aún no se ha evaluado
cuál fue el impacto económico que éste tuvo en el país, ni se ha dado una conclusión al gran
debate político que se generó en torno a los acuerdos concertados entre el Estado colombiano y
la multinacional. Dado esto, el propósito de este trabajo es analizar cifras históricas resultantes
de las operaciones de Carbocol e Intercor en el Cerrejón zona norte, que permitan establecer si,
en definitiva, el contrato representó pérdidas o ganancias para la economía del país.
Palabras claves: Industria energética, recursos naturales, inversión extranjera directa,
contratación pública, evaluación social de proyectos, regalías, diversificación económica.
Código JEL: N56, N76, N86
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Introducción:
A principios de la década de los 80, se generó un gran debate político en el país sobre el contrato
suscrito en 1976 por la empresa estatal Carbocol1 y la Exxon, Intercor, para explotar las minas de
carbón de la zona norte del Cerrejón2. Particularmente, la Declaración de Comercialidad
presentada por la multinacional en 1980, tras haber finalizado la etapa de exploración, aprobada
por Carbocol en ese mismo año, fue ampliamente debatida por economistas y políticos
destacados de la época. Las críticas estuvieron encabezadas principalmente por el reconocido
periodista y político de la época, Luis Carlos Galán, y tres economistas de Carbocol, Roberto
Forero, Liliana Jaramillo y Cecilia Vélez, quienes al evaluar el contrato y encontrarse en total
desacuerdo con éste, renunciaron a sus cargos en la compañía3. Los críticos realizaron
proyecciones económicas en las que fundamentaron su argumentación para advertir al gobierno
sobre las condiciones desfavorables que dicha asociación representaría para la economía
colombiana. Sin embargo, por su parte, los dirigentes del país encontraban razones para creer en
la viabilidad del proyecto, por lo que siguieron adelante con éste4. En este sentido, el propósito
del presente trabajo es estudiar si el contrato de comercialidad firmado por Carbocol e Intercor
representó pérdidas o ganancias para el país.
En 1980 se realizaron múltiples proyecciones económicas sobre variables como inversión total,
regalías, impuestos, utilidades, entre otras, que justificaban los argumentos a favor y en contra de
la realización del proyecto. No obstante, no era posible determinar con certeza cuáles serían los
verdaderos resultados para el país, por lo que, el propio Luis Carlos Galán admitió: “el debate
acaba de empezar y el juicio definitivo no lo hará el Senado sino la historia que dentro de cinco,
diez o veinte años ya podrá calificar las consecuencias de este debate y la validez de lo afirmado
por cada uno de los protagonistas. Noviembre 17 de 1980”, (L. C. Galán, 1982. Pág. 99). De esta
manera, las palabras de Galán representan la principal motivación del presente trabajo. El estudio
1 El sector minero presentaba una gran descentralización, ya que existían diferentes instituciones como el Instituto de Fomento Industrial (IFI), Ecopetrol, Ingeominas, entre otras, cuya divergencia de intereses y falta de coordinación en el sector del carbón, que impedía la eficiencia de los dirigentes de tomar decisiones de manera eficiente. Esto sumado a las constantes confrontaciones entre los partidos políticos liberal y conservador y la alta influencia del sector privado en la toma de decisiones del gobierno , reducían el poder de negociación del Estado frente a las empresas extranjeras y dificultaban el desarrollo del sector minero del país. Ante esta situación, en 1975, el gobierno nacional optó por centralizar el sector de la minería con la creación de la empresa estatal Carbones de Colombia S.A. (Carbocol), con igual participación del 35% de Ecopetrol y del IFI y 30% de Ingeominas. 2 Las minas del Cerrejón están ubicadas en el departamento de la Guajira y se dividen en zona norte, central y sur, pero es en la primera de éstas donde se encuentran las mayores reservas de carbón. 3 Forero, R., Liliana, J., & Vélez, C . (1985). Op. cit. 4 Galán, L. C. (1982). Op. cit.
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de la polémica generada por el contrato de asociación entre estas dos empresas es relevante para
la historia económica del país, en la medida en que representa una problemática de interés
nacional, que aún no ha sido resuelta.
De hecho, han pasado más de 30 años desde que se firmó el contrato y todavía no es claro si éste
representó pérdidas o ganancias para el país. En el año 2000 Carbocol vendió su participación en
el proyecto al consorcio internacional Sociedad Cerrejón Zona Norte S.A., que es el actual
operador de la mina y está conformado por compañías filiales de Anglo American, Billiton
Company y Xstrata5. Por su parte, Intercor, a pesar de haber llegado a un acuerdo con el
gobierno nacional en 1999 para extender la duración del contrato por 25 años más, siguió los
pasos de Carbocol6 y en el año 2002 vendió su participación7 en el Cerrejón a la misma
sociedad8. Es así como, a pesar de que el contrato expiró hace un poco más de diez años, aún no
se ha dado una conclusión a la polémica causada por estas dos empresas.
Dar una mirada histórica al desarrollo del proyecto del Cerrejón, permite, a su vez, establecer las
lecciones que el contrato ha dejado a la vida política, económica y social del país, con el fin de
utilizarlas para futuras negociaciones y acuerdos que involucren inversión extranjera directa.
Esto es relevante, si se considera que en el primer semestre de 2011 esta variable creció 91% en
Colombia y que el sector con la mayor participación fue el minero-energético9. De esta manera,
en la actualidad, los flujos de inversión extranjera juegan un papel importante en la economía
nacional, evidenciando la importancia que el estudio de contratos como el celebrado por
Carbocol e Intercor, representa para el país. Analizar en retrospectiva el desarrollo de esta
asociación, permite al país establecer cuáles fueron las fallas y aciertos derivados de esta
experiencia, que se caracterizó por ser “la más importante negociación realizada por el país hasta
la fecha”10, y de esta manera lograr mejores condiciones en futuros procesos de contratación
pública.
5 El consorcio estaba conformado inicialmente por compañías filiales de Anglo American, Billiton Compan y Glencore International, pero ésta última vendió su participación a Xstrata en el 2006. 6Hoz, J. V. (junio, 2002). Riqueza y despilfarro: la paradoja de las regalías en Barrancas y Tolú. Banco de la República, Trabajos
sobre economía regional, 95. 7 Intercor vendió su participación en el Cerrejón como parte de una estrategia de Exxon de salir del mercado del carbón a nivel global. 8 Cerrejón Minería Responsable. (s.f.). Recuperado el 11 de Septiembre de 2011, de
http://www.cerrejon.com/site/Default.aspx?tabid=171 9Inversión extranjera directa creció 91% en seis meses. (3 de Octubre de 2011). El Tiempo. 10 Forero, R., Liliana, J., & Vélez, C . (1981). ¿Cuánto vale el carbón de EL Cerrejón? Bogotá: Ediciones Tercer Mundo. P . 147
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De acuerdo con lo anterior, este trabajo analiza el período comprendido entre 1980, año en que
se firmó el contrato de comercialidad entre Carbocol e Intercor y el 2000, cuando la empresa
estatal vendió su participación a los actuales operadores de la mina. Sin embargo, se hace
referencia a la década del 70, con el fin de describir el contexto histórico en el que fue firmado el
contrato. Asimismo, se hace una breve alusión a los años posteriores al contrato, con el fin de
mostrar la relevancia que ha representado la explotación de carbón en la Guajira para el
desarrollo económico del país hasta la actualidad.
Según los planes originales del gobierno, una vez finalizara el acuerdo de comercialidad, el
Estado colombiano se haría cargo de la explotación de carbón en el Cerrejón. Sin embargo, el
hecho de que Carbocol vendiera su participación en el proyecto, incluso antes de que finalizara
el contrato, permite inferir que los resultados del negocio no estuvieron en línea con las
expectativas que el gobierno tenía sobre éste.
Para la fecha de expiración del contrato, se esperaba que Carbocol hubiera adquirido la
experiencia necesaria en el negocio del carbón y que el proceso de transferencia de tecnología y
conocimiento por parte de Intercor se hubiera completado. Sin embargo, el hecho de que el
operador de la mina fuera la multinacional, dificultaba que Carbocol adquiriera las herramientas
necesarias para hacerse cargo de la industria carbonífera de la Guajira. Más aún, considerando
que la ineficiencia y el clientelismo que caracterizaban a la empresa estatal, llevaron a Intercor a
mantener a su socio en una posición relegada hasta el momento en que finalizó el contrato11.
Sin embargo, desde una perspectiva más amplia, es posible establecer que el proyecto generó un
impacto positivo para el desarrollo económico del país, considerando que la explotación de las
minas del Cerrejón ha generado ingresos por divisas y regalías para el país y la calidad de vida
de la población de la Guajira ha incrementado gracias al desarrollo de este proyecto.
Adicionalmente, el carbón ha sido fundamental en el proceso de diversificación de los productos
tradicionales de exportación del país, lo que es relevante considerando que más del % del carbón
nacional proviene del Cerrejón. De igual manera, se creó la infraestructura requerida para que
nuevos inversionistas encontraran atractivo el proyecto, que subsiste en la actualidad. Lo anterior
sugiere que éste ha sido favorable para la economía tanto regional, como nacional.
11 Kline, H. F. (1987). Op. cit
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A continuación se presenta la revisión de la literatura relevante, donde se incluyen los libros que
motivan este trabajo de investigación, así como diferentes documentos que serán utilizados para
el desarrollo del mismo. Más adelante, se ilustra el contexto histórico en el que fue firmada la
declaratoria de comercialidad, con el fin de elucidar la problemática que se generó en torno a
este hecho. Posteriormente, se realiza una descripción y análisis de los datos que se utilizan para
evaluar el impacto económico del proyecto. Por último, a partir de lo expuesto a lo largo del
trabajo, se establecen unas consideraciones finales a manera de conclusión.
Revisión de literatura:
Existen diversas publicaciones acerca del contrato de asociación suscrito entre Carbocol e
Intercor, sin embargo la gran mayoría data de principios de los años 80. En general, los autores
presentan una posición clara, a favor o en contra, de las cláusulas de la Declaración de
Comercialidad establecida por la multinacional.
En “El Cerrejón”, Arturo Bustos defiende ampliamente los términos del contrato y explica la
importancia que representa para el país la explotación de las minas de carbón del Cerrejón. Del
mismo modo, establece que traerá grandes beneficios a la nación y que será favorable para
impulsar el crecimiento económico del país12.
En contraste, Luis Carlos Galán, puede ser considerado como el principal opositor de la
asociación celebrada entre Intercor y Carbocol. En su libro “Los carbones de El Cerrejón”, este
periodista y político sobresaliente de la época, establece un análisis de los aspectos económicos
del contrato y se basa en las cifras presentadas por Intercor para realizar proyecciones
económicas sobre regalías, tasas de retorno e ingresos en general, que recibiría el país como
dueño del carbón y socio del proyecto. De esta manera, con base a los resultados que encuentra,
hace un llamado al gobierno colombiano y al país entero, para que se abstenga de firmar el
acuerdo de asociación con la empresa extranjera. Asimismo, como lo expone en su libro, Galán
se encargó de llevar el debate al Senado de la República y de realizar más de 80 conferencias
entre 1980 y 1981 con el fin de difundir su posición de desacuerdo frente a las cláusulas de
comercialidad presentadas por Intercor13.
12 Bustos, A. (1981). El Cerrejón. Bogotá: Editorial Guadalupe. 13 Galán, L. C. (1982). Op. cit.
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De igual manera, los economistas encargados de evaluar las condiciones del contrato, R. Forero,
L. Jaramillo y C. Vélez, explican en “Documentos sobre El Cerrejón” y “¿Cuánto vale el carbón
de El Cerrejón?”14, la pérdida que la aprobación del contrato representaría para el país. Es tal su
convicción, que cuando en 1980 Carbocol firma el contrato, deciden renunciar a sus cargos como
economistas de esa empresa15.
En contraste a las posturas presentadas anteriormente, “The coal of El Cerrejón”16 y “Exxon and
Colombian coal: an analysis of the north Cerrejon debates”17, escritos por H. F. Kline, ofrecen
una perspectiva menos sesgada sobre los debates del Cerrejón, que permite comprender el
contexto histórico con mayor amplitud y entender cómo la falta de poder de negociación impedía
al gobierno colombiano exigir condiciones de mayor favorabilidad para el país.
De esta manera, la literatura expuesta anteriormente, constituye los factores que motivan este
trabajo, mientras que los artículos que se presentan a continuación, contienen los datos históricos
requeridos para el desarrollo de este estudio.
Asimismo, los documento “La economía del carbón en el caribe colombiano”18 y “Riqueza y
despilfarro: la paradoja de las regalías en barrancas y Tolú”, escritos por Joaquín Viloria de la
Hoz en 1998 y 2002, respectivamente, exponen cifras históricas acerca de la producción y los
precios del carbón en la Guajira, las regalías e impuestos pagados por la zona norte del Cerrejón,
entre otros. Estos datos son fundamentales, no solamente para establecer una comparación entre
las proyecciones realizadas por Galán y los economistas de Carbocol, sino también para evaluar
el impacto que realmente tuvo el proyecto sobre la economía colombiana.
Adicionalmente, se hace referencia al artículo “Carbocol: en los ochentas negocio de los
acreedores, hoy de los compradores”19, publicado en abril de 2001 en la sección Economía
Colombiana y Coyuntura Política de la revista Coyuntura Contraloría. Este documento presenta
14 Forero, R., Liliana, J., & Vélez, C. (1981). ¿Cuánto vale el carbón de EL Cerrejón? Bogotá: Ediciones Tercer
Mundo. 15 Forero, R., Liliana, J., & Vélez, C. (1985). Op. cit. 16 Kline, H. F. (1987). Op. cit 17 Kline, H. F. (1982). Exxon and Colombian coal: an analysis of the north Cerrejon debates. Program in Latin
American studies. Occasional papers series No. 4. 18 Viloria de la Hoz, J. (1998). La economía del carbón en el caribe colombiano. Documentos de trabajo sobre
economía regional. Banco de la República. 19 Carbocol: en los ochentas negocio de los acreedores, hoy de los compradores. (Abril de 2001). Coyuntura Contraloría. Economía Colombiana y Coyuntura Política, 43-49.
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un análisis de los Estados Financieros de Carbocol de 1990 a 1999 y con base a éste, se establece
que a la luz de los estados de pérdidas y ganancias de esa compañía, el contrato firmado en 1980
generó pérdidas significativas para la Nación. Si bien este artículo presenta un enfoque
microeconómico, está en línea con el análisis que se presenta en éste trabajo.
Finalmente, se consultarán textos académicos sobre la historia económica de Colombia a finales
del siglo XX como “El comercio exterior colombiano en el siglo XX”, escrito en el 2005 por
Leonardo Villar y Pilar Esguerra, y “La crisis internacional y cambiaria de Fin de Siglo en
Colombia”, publicado en 2011 por Miguel Urrutia y Jorge Norberto Llano en la revista
Desarrollo y Sociedad de la Universidad de los Andes. Estos estudios económicos permiten
estudiar el caso del Cerrejón en el marco de la economía colombiana e indagar cuáles fueron los
factores que influyeron en los resultados financieros de Carbocol.
Contexto histórico:
A lo largo del siglo XX, el gobierno colombiano había mostrado poco interés en la explotación
de las minas de carbón del Cerrejón, ubicadas en el departamento de la Guajira al noreste del
país. Sin embargo, durante la crisis energética global entre 1973 y 1982, el desarrollo de la
industria del carbón se convirtió en una prioridad para los dirigentes del país20. Para esa época,
Colombia era un país importador de petróleo y su economía se veía fuertemente afectada por el
incremento de los precios de ese producto en el mercado internacional21. Dado esto, el país vio la
necesidad de explotar sus propios recursos energéticos 22, con el fin de tener la capacidad de
suplir la demanda interna de energía y al mismo tiempo, generar divisas para comprar petróleo
en el mercado internacional y así, equilibrar la balanza energética del país23.
Adicionalmente, en la década de los 70, entre los productos tradicionales de exportación, el café
tenía una participación del 91%, mientras que el petróleo ocupaba el 9% restante24. Ante este
contexto, el gobierno consideraba que el carbón como producto de exportación podría constituir
20 Kline, H. F. (1987). The Coal of El Cerrejón. Pennsylvania: The Pennsylvania State University . 21 Bucheli, M., & Aguilera, R. (2010). Political Survival, Energy Policies, and Multinational Corporations: A
Historical Study for Standard Oil in New Jersey in Colombia, Mexico, and Venezuela in the Twentieth Century. Management International Review, vol. 50, No. 3: 347-378.
22 Dinius, O. (2011). Brazil's Steel City. Stanford: Stanford University Press. 23 Galán, L. C. (1982). Op. cit. 24 Echeverry, J. C. (marzo de 2009). Introducción a la economía colombiana: ¿Hacia dónde va la economía? Apuntes
de clase. Bogotá.
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la base de la diversificación de la economía colombiana y reducir los riesgos derivados de la alta
dependencia del café25.
A su vez, grandes multinacionales mostraban su interés en adquirir contratos para operar en las
minas de El Cerrejón. La alta calidad del carbón procedente de éstas, la mano de obra barata y la
ubicación geográfica estratégica de Colombia en relación con otros países exportadores de este
recurso, explicaban el beneficio que las empresas extranjeras podían obtener al operar en el
Cerrejón26.
Al iniciar las negociaciones con multinacionales, Colombia se encontraba en desventaja. El país
no contaba con las fuentes de financiación requeridas para desarrollar la industria del carbón en
la Guajira. Los costos de exploración y la tecnología necesaria para la explotación y producción
de este recurso sobrepasaban la capacidad de financiamiento estatal del proyecto. Asimismo, el
país no disponía de la tecnología y el conocimiento requeridos para desarrollar las operaciones
mineras en el Cerrejón27. Ante este contexto, el gobierno optó por atraer inversión extranjera
directa, con el propósito de desarrollar la industria del carbón en el noreste del país28. Las
grandes inversiones requeridas para realizar la exploración y verificar la viabilidad de la
producción y exportación del recurso natural correrían a cargo de empresas extranjeras. De esta
manera, el gobierno buscaba evitar el riesgo de perder sus inversiones en caso de que las minas
resultaran ser no comerciales. Asimismo, las multinacionales podrían suplir la falta de
infraestructura en la región, construyendo ferrocarriles, puertos marítimos, plantas eléctricas y
llevando servicios públicos a la región29. De igual manera, estas compañías importarían la
tecnología y maquinaria requeridas para el desarrollo de este yacimiento de carbón. Por otra
parte, Colombia no contaba con conocimientos técnicos y comerciales referentes a la dinámica
de esta industria, mientras que las multinacionales se privilegiaban de las experiencias adquiridas
en otros países y podían proveer al país el conocimiento comercial y operativo necesario para
participar en el mercado internacional de este recurso natural30.
25 Kline, H. F. (1987). Op. cit 26 Ibid. 27 Kline, H. F. (1982). Op. cit. 28 Kline, H. F. (1987). Op. cit 29 Galán, L. C. (1982). Op. cit. 30 Dinius, O. (2011). Op. cit.
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En este sentido, a principios de la década de los 70 existía una confluencia de intereses entre las
multinacionales, la élite y el gobierno nacional para el desarrollo de la industria del carbón en la
Guajira. En 1975, se llevó a cabo una licitación para la explotación de la zona norte del Cerrejón,
que ocupaba la mayor proporción del área, con respecto a las zonas centro y sur, al mismo
tiempo que contenía la mayor proporción de las reservas de carbón de la mina. A ésta, fueron
invitadas 17 firmas, pero únicamente seis se presentaron y sólo British Petroleum, Herbert
Construction e Intercor, cumplieron con los requerimientos especificados por el gobierno
colombiano. El análisis de las propuestas se basó principalmente en la capacidad técnica y
económica de los proponentes, así como en las regalías que ofrecían al país, pero fue este último
el factor decisivo que llevó al gobierno a adjudicar el contrato a Intercor31.
El contrato se dividía en tres etapas: exploración, montaje y producción, que durarían alrededor
de 3, 6 y 23 años, respectivamente. La primera fase correría por cuenta y riesgo de Intercor, que
al finalizar los estudios de exploración y determinar cuáles eran las reservas potenciales y la
calidad del carbón de la mina, tendría derecho a continuar o retirarse del proyecto. Si tras este
período, se definía que la explotación del carbón era viable, la multinacional debía establecer un
contrato comercial de asociación con Carbocol, donde la inversión total para el montaje del
proyecto, se realizaría por partes iguales y las dos empresas debían tener igual participación en la
producción del carbón, pero la operación estaría a cargo únicamente de Intercor.
Tras haber realizado estudios geotécnicos, determinado la magnitud de reservas potenciales de la
mina y definido la calidad y los aspectos técnicos del carbón, Intercor estableció que la
explotación de las minas de la Guajira era viable32. Dado esto, en 1980, la multinacional
presentó la Declaración de Comercialidad a Carbocol, la cual fue aprobada y firmada por la
empresa estatal ese mismo año33. Este hecho fue el que causó gran controversia en el país y
desató el debate nacional.
La polémica en torno a los costos financieros que la asociación comercial representaría para la
nación, se enfocaba en diferentes aspectos. En primer lugar, el hecho de que Intercor pudiera
ocultar sus verdaderos costos y ganancias a Carbocol, de tal manera que el socio colombiano
31 Galán, L. C. (1982). Op. cit. 32 Ibid. 33 Forero, R., Liliana, J., & Vélez, C. (1985). Op. cit.
10
terminara injustamente pagando una mayor proporción de las inversiones totales del proyecto,
constituía una de las mayores preocupaciones para quienes se oponían a la firma del contrato34.
Esta desconfianza resultó del hecho de que en la licitación de 1976, la multinacional estimara los
costos de la fase de exploración en USD 4 millones corrientes y luego, en el contrato de
comercialidad presentado en 1980, registrara estos costos de inversión por USD 52 millones
corrientes35. Más aún, teniendo presente no solamente que se trataba de una mina a cielo abierto,
donde había casi certeza de la existencia del carbón36, sino que además, la Exxon contaba con
datos sobre el Cerrejón desde mediados del siglo XX, cuando su filial Tropical Oil Co. realizó
exploraciones de petróleo en el área.37
Esto se debe a que Intercor ofrecía a Carbocol una participación sobre el exceso de utilidades,
que resultaría de restarle a sus ingresos totales, todos los costos derivados de sus operaciones y
una utilidad básica del 35% sobre la inversión acumulada. Sobre este monto, Carbocol recibiría
un Ingreso de Participación que se definiría según una tabla y dos fórmulas previamente
determinadas por Intercor en el contrato de asociación38. La polémica alrededor de este ingreso
se basaba en que los USD 52 millones corrientes de 1980, invertidos por la multinacional en la
etapa de exploración, se contabilizaban en la inversión acumulada de esta empresa, lo que
representaría un menor ingreso de participación para Colombia. Asimismo, las críticas
establecían que el exceso de utilidades de Intercor debía ser repartido en partes iguales entre los
socios del proyecto, pero no mediante cálculos complejos, como los propuestos por la empresa
extranjera39.
Adicionalmente, la multinacional ofrecía una regalía correspondiente al 15% del total de su
participación, es decir, correspondiente al 7.5% de la producción total. Esta regalía podía ser
pagada en carbón o en dinero, al valor correspondiente al mineral en la boca de mina, según las
preferencias de Carbocol, que optó por la segunda opción. Sin embargo, el gran desacuerdo en
torno a este rubro, radicaba en que las regalías propuestas por Intercor correspondían,
inicialmente, a una producción estimada de 5 millones de toneladas anuales. Sin embargo, en las
34 Kline, H. F. (1982). Op. cit. 35 Forero, R., Liliana, J., & Vélez, C. (1985). Op. cit. 36 Carbocol: en los ochentas negocio de los acreedores, hoy de los compradores. (Abril de 2001). Coyuntura
Contraloría. Economía Colombiana y Coyuntura Política, 43-49. 37 Galán, L. C. (1982). Op. cit.p.51 38 Cláusula No. 16 del contrato de comercialidad. 39 Forero, R., Liliana, J., & Vélez, C . (1985). Op. cit.
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cláusulas de comercialidad la multinacional indicó que ésta alcanzaría entre 15 y 25 millones de
toneladas al año. No obstante, el porcentaje por concepto de regalías no se modificaría, lo que
agudizó la polémica en torno al contrato y llevó a Galán a argumentar, “se les olvidó un detalle:
Colombia, además de su parte en la inversión, aportará todo el carbón.”40 Según los críticos, lo
justo para el país sería que al elevar el volumen de producción, la proporción de regalías también
se incrementara41.
De igual manera, aunque Intercor pagaría impuestos de renta y remesas, estaría exenta de un
impuesto igual al 5% del valor en boca de mina del mineral extraído42, lo que acrecentó la
problemática en torno a las condiciones desfavorables que el contrato representaría para el país.
Por otro lado, el hecho de que Carbocol estimara tarifas considerablemente menores a las de la
empresa extranjera para el transporte del carbón desde la mina hasta el puerto, ocasionó una gran
polémica entre los protagonistas del debate. La importancia de este punto radica en que Intercor,
no solo sería el operador de las minas, sino que adicionalmente administraría el transporte del
carbón de la mina al puerto. De esta manera, en caso de que la multinacional inflara las cifras,
Carbocol no solamente asumiría tarifas artificialmente altas, sino que además, recibiría un
ingreso de participación menor al que le correspondía43. Sin embargo, en este punto Intercor
cedió y redujo sus estimaciones a tarifas similares a las propuestas por Carbocol44.
Ante estas críticas, quienes estaban a favor de la firma del contrato establecían que para Intercor
no era posible inflar los gastos y ocultar las ganancias, ya que Carbocol, al participar con el 50%
de la producción, estaría al tanto de los costos de operación, tarifas y precios reales del carbón. A
esto, agregaban que no tenían razones para desconfiar de las cifras presentadas por Intercor y que
de buena fe creían en ellas 45.
40 Galán, L. C. (1982). Op. cit. 41 Forero, R., Liliana, J., & Vélez, C . (1985). Op. cit. 42 Forero, R., & Jaramillo, L. V. (1981). ¿Cuánto vale el carbón de EL Cerrejón? Bogotá: Ediciones Tercer Mundo. p.200 43 Galán, L. C. (1982). Op. cit. 44 Ibid. 45 Kline, H. F. (1982). Op. cit.
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Adicionalmente, con respecto al porcentaje de las regalías, argumentaban que éste se había
establecido en un contrato firmado en 1976 y que para 1980 ya no era posible cambiar las reglas
del juego46.
Del mismo modo, argumentaban que no se habían presentado propuestas mejores a la de
Intercor, y que la perspectiva del mercado internacional de carbón se había vuelto muy favorable
desde 1974, por lo que la participación del país en el proyecto sería favorable. De esta manera,
los dirigentes del país se basaban en la existencia de “carbón, […] un mercado potencial y […]
factibilidad para su explotación”47, para justificar la aprobación del contrato de comercialidad.
Por otra parte, existía el precedente, de que al exigirle mejores condiciones a la multinacional
Peabody Energy, que operaba en la zona central de la mina, ésta no las aceptara y se retirara del
negocio48. Los dirigentes pretendían evitar que una situación así se presentara nuevamente en las
reservas de carbón de la Guajira, que contaban con el potencial para desarrollar el sector minero
e impulsar la diversificación económica del país.
Finalmente, a principios de los años 80, en el contexto de la crisis energética, había un consenso
generalizado acerca de que los precios del carbón permanecerían en altos niveles durante las
siguientes décadas. Estas expectativas indicaban que el negocio representaría amplias ganancias
y fuera altamente atractivo para sus socios. Dado esto, el gobierno nacional no dudó en participar
en el proyecto porque, aunque las condiciones impuestas por Intercor no fueran óptimas, estaba
previsto que, en todo caso, el negocio generaría altos ingresos para el país.
Sin embargo, no se tuvo presente que una vez cesara la crisis energética, los precios de este
mineral caerían nuevamente. Por otra parte, no se descontaba el hecho de que con los altos
niveles de cotización del carbón durante los años 70, se desarrollarían múltiples proyectos de
explotación de este recurso natural a nivel mundial, que generarían una sobreoferta de este
producto en el mercado global, que a su vez, reduciría significativamente los precios
internacionales de este mineral.
Descripción y análisis de los datos:
46 Kline, H. F. (1982). Op. cit. 47 Forero, R., Liliana, J., & Vélez, C . (1981). Op. cit. p. 143 48 Kline, H. F. (1982). Op. cit.
13
Este trabajo analiza el proyecto del Cerrejón zona norte, a la luz de diferentes datos históricos
registrados durante los años 1980 y 2000. En primer lugar, se estudian cifras correspondientes a
las operaciones relacionadas a la mina de carbón, como los precios internacionales de este
mineral y el comportamiento de las utilidades de los socios comerciales. Éstas, a su vez, se
analizan en el contexto de la crisis de deuda latinoamericana en la década de los 80, teniendo en
cuenta que el proyecto fue financiado principalmente con créditos adquiridos en el exterior.
Adicionalmente, considerando que el Cerrejón destinaba su producción al mercado internacional,
se estudia el comportamiento del índice de la tasa de cambio real (ITCR), ya que incide
directamente en los ingresos provenientes de las exportaciones.
Posteriormente, se analizan variables departamentales como el PIB per cápita, el indicador de
necesidades básicas insatisfechas (NBI), los ingresos por regalías y los empleos que este
proyecto generó en la Guajira durante el período estudiado.
Con el fin de establecer un análisis más amplio, se establece cuáles fueron las ganancias que el
proyecto representó para el país, como proporción de los ingresos totales de la balanza de pagos.
Finalmente, se hace referencia al aporte de este mineral en la diversificación de la economía
colombiana.
A partir del análisis de los datos expuestos anteriormente, se busca establecer en qué medida el
proyecto desarrollado por Carbocol e Intercor en las minas del Cerrejón fue favorable para el
desarrollo económico del país. Del mismo modo, se da una conclusión al debate generado por
este contrato y se elucida cómo la experiencia de haber participado en el proyecto representa
beneficios para las negociaciones futuras que se lleven a cabo entre el gobierno nacional y
empresas extranjeras.
Con este propósito, primero se estudian los precios del carbón, ya que estos constituyen un factor
determinante para explicar los resultados financieros del proyecto.
Dado que el carbón producido en la zona norte del Cerrejón era destinado principalmente al
mercado externo, se utilizan los precios internacionales de este mineral, denominados FOB (free
on board)49. Éstos corresponden al precio de venta del carbón en el puerto de embarque, por lo
49 El carbón no se puede considerar como un producto homogéneo, por lo que dependiendo de las propiedades del mineral su precio varía. En el caso de las minas del Cerrejón, el carbón está clasificado como hullas térmicas.
14
que incluyen costos de transporte del mineral. Igualmente, sólo aplican cuando el producto es
exportado por medios fluviales o marítimos, como en el caso del carbón de la Guajira.
A mediados de la década de los 70, como consecuencia de la crisis energética, los precios del
carbón se elevaron significativamente. Esta situación llevó a que a principios de los 80 cuando se
estaba evaluando el proyecto para explotar las minas de carbón del Cerrejón, las proyecciones
del precio de este recurso natural se ubicaran muy por encima de los niveles observados durante
la vida útil del proyecto.
Esto se debe a que al realizar las estimaciones, no se tenía previsto que a principios de los años
90, la demanda mundial de carbón empezaría a reducirse, debido a la utilización de otras fuentes
de energía como el gas natural y a la moderación en los precios del petróleo tras haberse
superado la crisis energética. Al mismo tiempo, la oferta de este mineral seguía aumentando
significativamente, dado que en medio de la crisis energética se dio inicio al desarrollo de
múltiples proyectos para la explotación del carbón a nivel mundial, incluido el de la zona norte
del Cerrejón50. De esta manera, países como Indonesia, China y Colombia, habían entrado a
participar en el mercado internacional del carbón, junto con productores tradicionales como
Australia y Suráfrica51. Estos hechos generaron una fuerte reducción en los precios
internacionales del carbón, que distaron considerablemente de los niveles proyectados.
Adicionalmente, éstos no solamente fueron muy inferiores a los precios estimados, sino que
además a diferencia de la tendencia alcista que se proyectó, se mantuvieron estables en niveles
bajos, como se evidencia en la siguiente gráfica:
50Carbocol: en los ochentas negocio de los acreedores, hoy de los compradores. (Abril de 2001). Op. cit. 51Ibid.
15
Esta diferencia en los niveles observados de los precios internacionales del carbón y los
proyectados al inicio del proyecto es relevante, en la medida en que ayuda a explicar la
evolución de las utilidades de los socios comerciales durante la vida útil del proyecto.
De esta manera, las estimaciones de los precios FOB del carbón del Cerrejón, realizadas en
1980, generaban que el proyecto pareciera altamente atractivo y este motivo impulsó al gobierno
nacional a aceptar hacerse cargo del 50% de las inversiones totales de la etapa de montaje del
proyecto, que ascendieron a 14.7 billones de pesos constantes de 2008. Sin embargo, dado que
los precios de este recurso natural alcanzaron niveles muy inferiores a los esperados, las
utilidades de Carbocol resultaran insuficientes para cubrir las altas obligaciones financieras.
Esto se evidencia, al revisar las utilidades brutas, operacionales y netas, registradas en los
reportes presentados por Carbocol a la Superintendencia de Sociedades.
A pesar de los bajos precios del carbón durante el periodo estudiado, la utilidad bruta, que
corresponde básicamente a los ingresos obtenidos por la venta del carbón, fue positiva. Esto
indica que la explotación del carbón generó excedentes, como se muestra en la gráfica a
continuación:
No obstante, esta utilidad fue considerablemente menor a la esperada por el gobierno, lo que no
permitió cubrir los gastos operacionales ni los servicios de las deudas externas. Adicionalmente,
teniendo en cuenta que la producción del Cerrejón se destinaba principalmente al comercio
exterior, la fuerte e indeseada revaluación de principios de los años 90, afectó los ingresos que la
Fuente: Superintendencia de Sociedades, Reportes financi eros de Carbocol, 1980-2000
16
compañía devengó por la venta del carbón en el mercado externo, como se evidencia en las
gráficas a continuación:
De esta manera, las gráficas evidencian cómo la tasa de cambio real incidía directamente en los
ingresos que Carbocol recibía por exportaciones. A su vez, las ventas externas delineaban la
tendencia de las utilidades brutas de la empresa estatal.
Por su parte, la utilidad operacional, donde se contabilizan los ingresos y egresos relacionados a
la principal actividad de la empresa, como gastos de ventas y de administración, impuestos
girados al Fondo Nacional del Carbón, depreciación de los activos y amortizaciones de las
deudas contraídas con fines operacionales, entre otros, mostró un comportamiento menos
favorable. Esta variable se ubicó en niveles bastante inferiores a los de la utilidad bruta,
tornándose negativa en algunos años, como se elucida en la gráfica No.2. Esto evidencia los altos
costos administrativos y de ventas de la empresa estatal, lo que no resulta sorprendente,
considerando que Carbocol se caracterizaba por ser una empresa ineficiente52. Sin embargo, lo
que más pesaba en los gastos operacionales eran las depreciaciones corrientes de los activos de la
empresa y las amortizaciones de los préstamos adquiridos con fines operacionales, como
mantenimiento de la maquinaria, compra de activos de oficina, transporte de materiales, entre
otros. Estos dos últimos rubros constituyeron una gran carga financiera para Carbocol, ya que
mantuvieron una tendencia creciente hasta finales de la década de los 9053.
52 Kline, H. F. (1982). Op. cit. 53 Carbocol: en los ochentas negocio de los acreedores, hoy de los compradores. (Abril de 2001). Op. cit.
17
Finalmente, fue la utilidad neta la que registró cifras considerablemente negativas, como
evidencia el gráfico No.2. Este rubro incluye los ingresos y egresos que no están directamente
relacionados con la explotación del mineral, como el impuesto de renta, la reserva legal y las
obligaciones financieras correspondientes a la financiación de la etapa de montaje del proyecto.
La significativa pérdida neta registrada en el año 2000 se debe a los altos costos de liquidación
de la empresa54, sin embargo son las altas amortizaciones las que explican las recurrentes
pérdidas que registró Carbocol durante su participación en el proyecto.
Las altas expectativas sobre los precios del carbón y las ganancias que generaría el negocio,
llevaron a Carbocol a asumir el 50% de las inversiones correspondientes a la fase de montaje del
proyecto. En esta etapa se construyeron las instalaciones necesarias para la explotación del
carbón, 150 kilómetros de ferrocarril y un puerto marítimo con dos muelles, uno para los buques
carboneros y otro para suministros. A precios constantes de 2008, la construcción de estas obras
ascendió a 14.7 billones de pesos, casi dos veces los 8.3 billones de pesos55 estimados
inicialmente por Intercor56.
Adicionalmente, el 75% de las inversiones realizadas por Carbocol en la etapa del montaje
fueron financiadas mediante créditos obtenidos en diferentes agencias de exportación y la banca
multilateral, mientras que únicamente el 15% restante se obtuvo a través de aportes realizados
por los socios, que a su vez eran entidades estatales. De esta manera se evidencia que la
proporción de capital propio de Carbocol era muy reducida, lo que implicaba que el proyecto
fuera riesgoso y presentara problemas de liquidez.
El agravante, a su vez, fue que estos préstamos se adquirieron en medio de la crisis de deuda
latinoamericana, donde el acceso a créditos para los países de la región no sólo era muy
complicado, sino además muy costoso. En general, las condiciones de la deuda externa fueron
muy desfavorables para Carbocol. Los períodos de gracia eran de sólo 3 o 5 años, los plazos de
pago, generalmente de 15 a 20 años, eran igualmente muy cortos, considerando la larga duración
del proyecto y cobraban tasas de interés exces ivas. Esto, sumado a los débiles estados
54 Principalmente pasivos laborales y acreedores. 55 Galán, L. C. (1982). Op. cit. Intercor estimaba un costo total de las inversiones de 1.935 millones de dólares constantes de 1979. Este monto fue convertido a pesos colombianos y deflactado con el IPC a precios constantes de diciembre de 2008. 56Hoz, J. V. (junio, 2002). Riqueza y despilfarro: la paradoja de las regalías en Barrancas y Tolú. Banco de la República,
Trabajos sobre economía regional, 95.
18
financieros de la empresa, generó que Carbocol se viera en la necesidad de adquirir préstamos
adicionales en los bancos comerciales, para así poder saldar la deuda original57.
Esta situación llevó a que en 1988, el servicio de la deuda representara el 45% de los gastos
totales de Carbocol, lo que llevó a esta empresa a registrar una pérdida neta de USD 32 por
tonelada de carbón, mientras que para ese año, el precio FOB de venta de este mineral fue de
USD 29.33 en promedio58. De igual modo, durante la década de los 90, los costos financieros de
la empresa representaron el 80% de los ingresos obtenidos en la venta del carbón59.
De esta manera, las pérdidas fueron una constante durante la vida útil del proyecto. Al finalizar
el contrato en el año 2000, a precios constantes de 200860, Carbocol registró una utilidad bruta de
3.9 billones de pesos, mientras que la pérdida neta fue de 6.6 billones de pesos61.
En 1991, la prevalente presión financiera de Carbocol, llevó al gobierno a realizar una
capitalización por 2.2 billones de pesos constantes de 200862, que era el monto equivalente al
valor de las reservas de carbón que correspondían a la nación por su participación en el proyecto.
De igual manera, en 1994, el gobierno se hizo cargo de las deudas adquiridas por Carbocol en
moneda extranjera y se congelaron las obligaciones financieras que esta empresa debía pagar
tanto a Ecopetrol, como al Estado. Estos últimos, a su vez, realizaron una emisión de bonos 63 por
2.6 billones de pesos constantes de 2008. De esta manera, se logró que Carbocol redujera
significativamente sus pasivos y se aliviara su carga financiera64.
Es así como la devaluación de finales de la década de 1980, si bien favoreció los ingresos que
Carbocol obtenía por las exportaciones de carbón, perjudicó significativamente la utilidad neta
de la empresa, puesto que la pérdida de valor del peso frente al dólar, multiplicaba el valor de los
préstamos contratados en el exterior. Esto, en adición a los bajos precios del carbón, acentuó las
pérdidas registradas por la compañía durante estos años. Ahora bien, como evidencia la gráfica
No.3, desde 1989 hasta 1996 hubo una fuerte revaluación en el país. Sin embargo, aunque ha
debido tener un efecto contrario al de la devaluación, ésta no fue relevante para el abaratamiento 57Carbocol: en los ochentas negocio de los acreedores, hoy de los compradores. (Abril de 2001). Op. cit. 58 A precios corrientes. 59 Carbocol: en los ochentas negocio de los acreedores, hoy de los compradores. (Abril de 2001). Op. cit. 60 Se utilizan precios constantes de este año, porque los valores son deflactados con la serie del IPC, publicada por el Banco de la República, que tiene base en 2008. 61 Cálculos del autor a partir de los reportes financieros de Carbocol.
63 Bonos obligatoriamente convertibles en acciones (Boceas). 64 Carbocol: en los ochentas negocio de los acreedores, hoy de los compradores. (Abril de 2001). Op. cit.
19
de la deuda externa, dado que a principios de los 90, parte de ésta fue asumida por el gobierno
nacional y otra proporción fue congelada hasta el año 2000. No obstante, los ingresos
provenientes de las exportaciones se vieron significativamente afectados, por lo que Carbocol
solamente percibió únicamente los efectos negativos de la revaluación. En este sentido, a pesar
de las acciones tanto del gobierno nacional, como de Ecopetrol, la marcada tendencia decreciente
de la tasa de cambio nominal no permitió la recuperación financiera de esta empresa.
Ante esta situación, debido a las recurrentes pérdidas registradas por Carbocol durante la vida
útil del proyecto, en el año 2000 ésta vendió su participación en la mina a la Sociedad Cerrejón
Zona Norte S.A, por 1.4 billones de pesos constantes de 200865. Sin embargo, con este monto se
recuperaron únicamente las pérdidas operacionales registradas por esta empresa hasta el año
2000, que ascendieron a 1.15 billones de pesos de 2008. De esta manera, se evidencia que al
participar en el proyecto de la zona norte del Cerrejón, el gobierno incurrió en un mal uso de los
recursos del Estado66.
Por su parte, los resultados de Intercor tampoco fueron positivos. A diferencia de Carbocol, esta
compañía financió sus inversiones con capital propio de la Exxon y a tasas de interés razonables.
Sin embargo, asumió una inversión más grande que la de Carbocol, correspondiente a la etapa de
exploración del proyecto67 y dados los bajos precios del carbón, así como las amortizaciones y
depreciaciones corrientes que tuvo que asumir, Intercor no alcanzó a generar utilidades 68. Sin
embargo, a diferencia de Carbocol, la multinacional logró recuperar la inversión, puesto que
vendió su participación en muy buenas condiciones, por un monto de 3.8 billones de 200869.
Esto es relevante, en la medida en que el hecho de que Intercor no hubiera registrado utilidades
al finalizar sus operaciones en el Cerrejón indica, a su vez, que Carbocol no recibió ingresos por
participación. De esta manera, la distribución de los excesos de utilidades, que fue uno de los
aspectos más debatidos de la firma del contrato, no tuvo lugar.
65 Cálculos del autor basados en información presentada en: Carbocol: en los ochentas negocio de los acreedores, hoy de los compradores. (Abril de 2001). 66 Carbocol: en los ochentas negocio de los acreedores, hoy de los compradores. (Abril de 2001). Op. cit. 67 La inversión de Intercor durante la etapa de exploración del proyecto fue superior a 200 mil millones de pesos corrientes de 2008 68 Entrevista realizada en Noviembre de 2011 a Ramón de la Torre, presidente de Intercor en la década de 1990. 69 El hecho de que solamente con un año y medio después, el precio de venta de Intercor fuera casi tres veces mayor al de Carbocol, causó una nueva polémica en el país. (Ver “El peor negocio que ha hecho Colombia”, J. M. López, 2007)
20
Asimismo, a pesar de que el contrato generó pérdidas para las dos empresas, el país recibió
ganancias por regalías como compensación por la explotación del carbón, que es un recurso
natural no renovable. Esta variable es fundamental, considerando que “las regalías son un
instrumento financiero para promover el desarrollo regional y nacional, incrementando la
inversión pública y fortaleciendo la descentralización del país”70. Adicionalmente, dado que son
administradas por entidades públicas territoriales71, tienen el potencial de beneficiar a la totalidad
de la población que las recibe.
A precios de 2008, las regalías totales que generó el proyecto fueron de 1 billón de pesos,
mientras que la cifra por tonelada ascendió a 4.903 pesos para una producción total de 217,6
millones de toneladas, casi 20% mayores a los 3.95072 pesos estimados por Galán para una
producción total de 327 millones de toneladas. Adicionalmente, en porcentajes, la multinacional
pagaba 15% del valor de su producción total por este concepto, lo que es relativamente alto en
comparación con otros países productores. En el caso de Indonesia, se paga el 13.5% del valor de
la producción en regalías, en Australia y Estados Unidos el 5%, mientras que en Suráfrica no
existen73. Esto evidencia que el país recibió regalías razonables a nivel internacional.
Dado que las regalías que Intercor transfería mensualmente a Carbocol, correspondían al valor
neto del carbón en el puerto, menos los costos de transporte y embarque del mineral, su
comportamiento se asemejaba al de los ingresos obtenidos en las exportaciones como se
evidencia a continuación:
70 Hoz, J. V. (junio, 2002). Riqueza y despilfarro: la paradoja de las regalías en Barrancas y Tolú. Banco de la República,
Trabajos sobre economía regional, 95.
71 Las regalías provenientes del carbón durante este período fueron repartidas según el Artículo 46 de la Ley 141 de 1994, como se muestra en la siguiente tabla: Departamentos productores 10% Municipios o distritos productores 65% Municipios o distritos portuarios 5% Fondo de Inversión Regional FIR 10% Corporación Autónoma Regional 10% Total 100% 72 Galán estimó una regalía de USD 0.9 constantes de 1980, que al convertir a pesos y deflactar con el IPC quedan en 3.950 pesos constantes de 2008. 73 Revaluación negrea al Cerrejón. (1994). Recuperado el 20 de Octubre de 2011, de El Tiempo:
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-311887
21
Como indica la gráfica, las actividades del Cerrejón influían en la economía regional. De esta
manera, las mayores ganancias para Intercor se reflejaban en mayores ingresos por regalías para
la región. Adicionalmente, más allá de la cantidad de ingresos por regalías que recibió el
departamento, sobresale el hecho de que Intercor promovió diferentes capacitaciones en los
municipios donde se recibían las regalías para que hubiera un manejo adecuado de éstas, lo que
ayudo a reducir la corrupción y dar una uso más responsable a estos ingresos.
Por otro lado, la tasa de impuesto de renta que pagaba Intercor era de 37.5%, mientras que la de
remesas ascendía a 10%. En este sentido, la tasa efectiva combinada de estos dos impuestos era
de 44%, que se caracterizaba por ser más alta que la de otros países productores de carbón como
la de Australia, que se ubicaba en 39%, la de Canadá en 36%, y la de Estados Unidos e Indonesia
en 35%74.
Los recursos recibidos por la región durante los años estudiados por concepto de regalías e
impuestos promovieron el desarrollo económico y social de la región. Con estos recursos se
expandió la cobertura de los sistemas de salud y educación de la región y se incrementó la
calidad de éstos. Si bien es cierto que hubo corrupción y despilfarro, en general beneficiaron a la
población. De igual manera, las autoridades regionales fueron adquiriendo la experiencia y el
conocimiento necesarios para manejar los recursos provenientes de las regalías con mayor
responsabilidad. En este sentido, el papel de Intercor benefició a la población, dado que prestaba
74 Revaluación negrea al Cerrejón. (1994). Op. cit.
22
apoyo a la organización de capacitaciones para funcionarios públicos y su colaboración a la
administración municipal.
De igual manera, al analizar el comportamiento del indicador NBI en el municipio de Barrancas,
donde está ubicado el yacimiento de carbón del Cerrejón zona norte, se observa que las
operaciones en el Cerrejón tuvieron efecto positivo en la calidad de vida de la población. Dado
que este indicador es recogido junto con el censo de la población del país, está disponible para
los años 1973, 1985, 1993 y 2005. Al analizarlo, se establece qué porcentaje de la población no
cuenta con necesidades básicas, tomando como referencia la calidad de la vivienda, el acceso a
los servicios públicos y la asistencia escolar, entre otros. En el caso de Barrancas, debido a que
hubo una subdivisión a principios del año 2000 y el yacimiento de carbón del Cerrejón quedó
ubicado en el municipio de Albania, no es posible analizar la cifra registrada en el 2005 con
relación a la observada en los años anteriores, por lo que no se utiliza en este trabajo75. De esta
manera, en 1973 el 90% de la población presentaba necesidades básicas insatisfechas, mientras
que en 1985 esta cifra pasó a 68% y en 1993 se ubicó en 44%. En este sentido, el NBI municipal
se redujo en 46 puntos porcentuales durante este período, mientras que el de la Guajira presentó
una disminución de 29 puntos porcentuales, al pasar de 93% a 64% y el nacional hizo lo mismo
en 34 puntos porcentuales, desde 70% hasta 36%. Si bien no es posible abarcar el período en su
totalidad, es evidente que hubo una mejora considerable en la calidad de vida de la población de
Barrancas durante la vida útil del proyecto, más aún, si se compara con el NBI tanto
departamental, como nacional. Dado esto, es posible afirmar que el proyecto representó una
mejora en la calidad de vida para las poblaciones aledañas al yacimiento de carbón del Cerrejón.
Asimismo, las operaciones en el Cerrejón zona norte durante el período estudiado contribuyeron
considerablemente a la generación de empleo en la región. A principios de los ochentas había
cerca de 3.000 personas vinculadas a la empresa; durante la etapa de construcción de la
infraestructura entre 1983 y 1985, el proyecto empleó entre 10.600 y 14.600 trabajadores. En la
segunda mitad de la década, el número de empleos creados por el proyecto se estabilizó en
6.500. En el año 2000 el 54% de los empleados de Intercor eran nacidos en La Guajira, el 33%
en los otros departamentos de la Costa Caribe, el 13% en el interior del país y el 4% en el
75 Durante el período estudiado, la mina del Cerrejón zona norte estaba localizada en el municipio de Barrancas, sin embargo, a principios de la década del 2000, este territorio se subdividió en Barrancas, Hatonuevo y Albania, que es el municipio donde está ubicada la mina en la actualidad.
23
extranjero.
De igual manera, el PIB per cápita de la Guajira presentó un comportamiento favorable durante
esos años. El estudio de esta variable es relevante en la medida en que está altamente
correlacionada con diferentes medidas de calidad de vida como consumo de los hogares,
esperanza de vida al nacer y años de escolaridad, entre otros76.
En este sentido, a precios constantes de 2008, en el año 1980 el PIB por habitante era de 3,5
millones de pesos. Ahora bien, durante la etapa de montaje del proyecto, como resultado de las
amplias inversiones realizadas por Intercor y Carbocol en este departamento, el PIB per cápita se
incrementó rápidamente hasta alcanzar el nivel máximo de las últimas dos décadas del siglo XX
al situarse alrededor de 10,5 millones de pesos en 1985. Luego de esta etapa decreció, pero en
1989 repuntó nuevamente, alcanzando cerca de 9,6 millones de pesos. Finalmente, a principios
de la década de los 90, esta cifra se estabilizó alrededor de 6,6 millones de pesos hasta el año
2000. En contraste, a precios constantes de 2008, el PIB por habitante del país, paso de 4.6
millones de pesos en 1980 a 9 millones de pesos en el año 2000. En promedio, para el caso de la
Guajira, durante el período estudiado, en promedio, los ingresos por persona alcanzaron los 7
millones de pesos, mientras que a nivel nacional esta cifra se situó en 5.8 millones de pesos,
como se elucida en el siguiente gráfico:
Como se observa en la gráfica No.5, durante la década de 1980, el ingreso por persona de la
Guajira creció a una tasa real anual de 7.46%, mientras que en los años 90 ésta fue de 1.74%, en
76 Williamson, S. D. (2010). Macroeconomics. P rentice Hall.
24
promedio. Esto se compara con el PIB per cápita nacional, que en la primera década registró un
incremento 1.19%, mientras que en la segunda éste fue de 0.78%, con lo que se evidencia el
favorable comportamiento de los ingresos por habitante de este departamentales77.
Este comportamiento se explica por las altas inversiones realizadas a mediados de la década de
los 80 y la fuerte revaluación del peso colombiano frente al dólar americano a principios de la
década de los 90, que afectaba directamente los ingresos por las exportaciones de carbón, como
se evidencia en las siguientes gráficas:
Cómo evidencian las gráficas No. 7 y 8, el proyecto tenía una fuerte incidencia en la economía
regional, puesto que el comportamiento de los ingresos anuales por habitante está en línea con
las actividades de la empresa.
De igual manera, se ve cómo la fuerte revaluación que afectó los ingresos por las exportaciones
de carbón, significó una reducción en el PIB per cápita, durante estos años. Asimismo, a finales
de la década de los 90, cuando la ITCR repuntó, ocurrió lo mismo con esta variable.
Con el fin de obtener una perspectiva más amplia, se estudia el impacto que el proyecto tuvo
sobre la economía nacional. De esta manera, se establece cuáles fueron las ganancias que el
proyecto le generó al país, como proporción de los ingresos totales de la balanza de pagos, que es
donde se registran todas las transacciones que realiza Colombia con los demás países. Con este
77Cárdenas, M. (2009). Introducción a la Economía Colombiana. Bogotá: Alfaomega. Pág.41
(eje derecho)
(eje derecho)
25
propósito, se suman las inversiones totales durante la etapa de montaje, más las divisas que se
generaron por las exportaciones de carbón. Luego este monto se divide entre la suma de los
ingresos de la cuenta corriente y de capital de la balanza de pagos.
Tras realizar este cálculo, se obtiene que en 1984, durante la etapa de montaje, el 16% de los
ingresos de la balanza de pagos se derivaron de las inversiones del proyecto. Más adelante, en la
década de 1990, esta cifra se estabilizó alrededor del 3%, representando los ingresos por divisas
que recibió el país por las exportaciones de carbón del Cerrejón, como se evidencia en la
siguiente gráfica:
De este modo, en promedio, durante las últimas dos décadas del siglo XX, el 5% de los ingresos
de la balanza de pagos del país, fueron generados en el proyecto del Cerrejón zona norte. De
esta manera, la asociación con Intercor fue favorable, ya que sin el aporte de la multinacional, el
país no hubiera logrado obtener dichos ingresos. El país no estaba en la capacidad para financiar
las inversiones en infraestructura, que se requerían para la exportación del carbón, es decir, para
generar ingresos por divisas.
Adicionalmente, la explotación de este mineral en la Guajira, contribuyó a diversificar la
economía del país. En la década de los 70, la economía colombiana se concentraba
mayoritariamente en el café. Dado esto, uno de los propósitos de los dirigentes del país, con el
fin de proteger al país frente a eventuales caídas en el precio internacional del café, consistía en
diversificar la economía, promoviendo la exportación de otros productos. De hecho, tras la
bonanza cafetera de finales de los años 70, se produjo un importante déficit en la balanza
comercial. Sin embargo, a partir de 1985, las inversiones que se habían realizado en los sectores
26
del carbón y el petróleo en años anteriores, permitieron incrementar considerablemente los
ingresos que el país recibía en divisas.
Con esto, los productos minero-energéticos empezaron a ganar mayor participación y para los
años 90, la participación minera en las exportaciones de productos tradicionales, sobrepasaba a
la participación cafetera, que había disminuido al 35%. Para el año 2000, la participación del
petróleo había ascendido al 58%, la del carbón al 23% y la del ferroníquel al 7%, mientras que la
del café se había reducido al 12%, como se muestra en las siguientes gráficas:
De esta manera, el país ha logrado ampliar la base de los productos tradicionales de exportación
y como se observa en las gráficas, el carbón ha jugado un papel importante en el proceso78.
78 Villar, L., & Esguerra, P. (2006). El Comercio Exterior Colombiano en el Siglo XX. En J. Robinson, & M.
Urrutia, Economía Colombiana del Siglo XX. Bogotá: Fondo de Cultura.
Gráfica No.10. Diversificación de la economía colombiana
80’s: Descubrimiento de pozos petroleros Participación por producto en las exportaciones
2000: Economía minera Participación por producto en las exportaciones
70’s: Economía cafetera Participación por producto en las exportaciones
90’s: Principios de la economía minera Participación por producto en las exportaciones
Fuente: Introducción a la Economía Colombiana (J. C. Echeverry, 2009)
27
El hecho de que en general las variables estudiadas se comporten de forma similar indica que las
operaciones realizadas por Carbocol e Intercor en la zona note del Cerrejón tuvieron una gran
incidencia en el progreso de la economía departamental. Sin embargo, paralelamente hubo un
proceso de diversificación en la Guajira, considerando que en 1980 había únicamente cinco
productos de exportación, mientras que en el año 2000 esta cifra llegaba a 30. No obstante,
durante el período estudiado, las divisas generadas por estos productos en el mercado externo
presentaron niveles insignificantes en comparación a los obtenidos por la venta del carbón.
En este sentido, es clara la influencia de las actividades del proyecto en el departamento de la
Guajira. Más aun, considerando que en la actualidad la explotación del carbón continúa
representando beneficios en materia de creación de empleo, pago de impuestos, programas de
gestión social, facilitando el acceso a servicios públicos, salud y educación, mejorando la
calidad de vida de las poblaciones aledañas a la mina. Asimismo, las actividades mineras del
Cerrejón continúan generando regalías significativas, lo que es relevante, considerando que en la
actualidad los ingresos provenientes del sector minero-energético por este concepto, tienen el
potencial de impulsar el desarrollo económico del país 79.
Conclusión:
A la luz del análisis de los datos, es posible dar una conclusión al debate que se generó en torno
al acuerdo de comercialidad celebrado entre Carbocol e Intercor en 1980 para operar en las
minas del Cerrejón y establecer en qué medida éste generó pérdidas o ganancias para el país.
Tras el estudio de los estados financieros de Carbocol, es claro que el costo de oportunidad de
participar en el proyecto fue alto para el país, dado que la empresa nacional registró pérdidas en
sus balances financieros. Esto indica que, al aceptar la declaratoria de comercialidad, los
dirigentes del país dieron un mal uso a los recursos del Estado, en la medida en que
probablemente estas inversiones hubieran generado mayores retornos, de haber sido destinadas a
otros proyectos.
79 Velandia, D. (6 de Octubre de 2011). Colombia: informe de perspectivas 2012. Recuperado el 14 de Noviembre de 2011, de
Correval: https://www.correval.com/InvEcon/index.php/informes-economicos
28
De igual manera, la política de transferencia de conocimiento por parte de Intercor no fue
consistente con los planes originales del gobierno de hacerse cargo de las reservas de carbón del
Cerrejón una vez finalizara el contrato. Por un lado, el Estado aceptó que el operador de la mina
fuera la multinacional, lo que dificultaba que Carbocol adquiriera la experiencia necesaria para
hacerse cargo de la industria carbonífera de la Guajira. Por otro, la ineficiencia y el clientelismo
que caracterizaban a la empresa estatal, llevaron a Intercor a mantener a su socio comercial en
una posición relegada hasta el momento en que finalizó el contrato80.
Sin embargo, las razones por las que el proyecto no fue un buen negocio para el país, divergen
de las que fueron planteadas en el debate. Esto se debe a que las principales causas fueron los
bajos precios del carbón, las altas amortizaciones de los créditos externos adquiridos por
Carbocol y finalmente, la fuerte revaluación del peso frente al dólar a principios de la década de
los 90, que afectó de manera importante las ganancias provenientes de las exportaciones de
carbón.
Ahora bien, los ingresos de participación, que constituyeron uno de los pilares del debate, no
tuvieron lugar, dado que Intercor no alcanzó a registrar utilidades en las operaciones del
Cerrejón. No obstante, la multinacional pagó unas regalías e impuestos razonables dentro de los
estándares internacionales.
Por otro lado, este proyecto dejó al país la infraestructura necesaria para la explotación del
carbón, no solamente del área norte de la mina, sino a su vez, de las zonas centro y sur del
Cerrejón. En este sentido, Carbocol e Intercor crearon las factibilidades para la explotación del
carbón en la Guajira, de tal manera que a principios de la década del 2000, el país no tuvo
dificultades para vender el proyecto a nuevos inversionistas extranjeros. Esto es relevante,
considerando que en la actualidad la industria extractiva del Cerrejón continúa aportando
beneficios económicos al país, por medio de generación de empleo, regalías, divisas, impuestos,
así como acceso a servicios públicos, salud y educación para las poblaciones aledañas al
yacimiento de carbón.
80 Kline, H. F. (1982). Op. cit.
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De igual manera, los dirigentes del país alcanzaron uno de los objetivos, en materia económica,
más importantes de la década de 1970. Con la explotación del carbón en el Cerrejón se logró
diversificar la base exportadora de Colombia, con lo que la economía nacional logró reducir su
alta dependencia al petróleo y al café, adquiriendo una mayor estabilidad.
Por lo anterior, es posible establecer que, en términos generales, el proyecto del Cerrejón zona
norte fue favorable para el desarrollo de la economía colombiana. Si bien en un principio era
incierto si los intereses de la Nación saldrían bien librados, el proyecto logró convertirse en uno
de los negocios más representativos de la industria extractiva del país. Asimismo, permitió al
Estado adquirir experiencia y aprender de ésta, para la concertación de nuevos acuerdos con
inversionistas extranjeros.
Por último, vale la pena mencionar que el presente estudio se ha enfocado en las variables
consideradas como las más pertinentes o relevantes para tratar la problemática que generó el
contrato de comercialidad celebrado entre Carbocol e Intercor y establecer el impacto que éste
tuvo sobre el desarrollo económico del país. Sin embargo, sería interesante que futuros trabajos
complementaran el análisis, estudiando datos referentes a la desigualdad en los ingresos de la
población de la Guajira, como el coeficiente de Gini, así como factores medioambientales y
culturales derivados del proyecto del Cerrejón.
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