Juridiska institutionen Höstterminen 2019 Examensarbete i folkrätt, särskilt mänskliga rättigheter 30 högskolepoäng

Medborgarskapet – en mänsklig rättighet eller ett privilegium? Om skyddet för rätten till medborgarskap vid återkallelse på grund av terrorism Citizenship – a human right or a privilege? About the protection of the right to citizenship at deprivation because of terrorism

  Författare: Siri Stjernfeldt Handledare: Rebecca Thorburn Stern  

2

3

”Illa vox et imploratio ¨Civic Romanus sum¨, quae saepe

multis in ultimis terris opem inter barbaros et salutem tulit”1

1 ”Jag är romersk medborgare – denna förklaring och vädjan som hjälpt och räddat så många bland barbarer i fjärran länder” – Cicero, In Verrem 1, 4.

4

5

Innehållsförteckning 1 INLEDNING ....................................................................................................................... 7

1.1 RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP ...................................................................................... 7 1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ..................................................................................... 8 1.3 AVGRÄNSNINGAR ............................................................................................................ 9 1.4 METOD OCH MATERIAL .................................................................................................. 10 1.5 DISPOSITION ................................................................................................................... 12

2 BETYDELSEN AV MEDBORGARSKAP .................................................................... 13 2.1 DEFINITION AV BEGREPPET MEDBORGARSKAP ............................................................. 13 2.2 RÄTTSLIG INNEBÖRD AV MEDBORGARSKAP .................................................................. 14 2.3 MEDBORGARSKAPET I FÖRHÅLLANDE TILL TERRORISM ............................................... 17

3 DET INTERNATIONELLA SKYDDET FÖR MEDBORGARSKAP ....................... 18 3.1 INTRODUKTION .............................................................................................................. 18 3.2 FOLKRÄTTSLIGT SKYDD ................................................................................................ 18

3.2.1 Medborgarskap som en mänsklig rättighet .......................................................... 18 3.2.2 Folkrättens skyddsnät för medborgarskapet ........................................................ 19

3.3 EUROPAKONVENTIONENS SKYDD .................................................................................. 22 3.3.1 Inledning ............................................................................................................... 22 3.3.2 Rätten till liv enligt artikel 2 och förbud mot tortyr enligt artikel 3 .................... 23 3.3.3 Begränsningar enligt artikel 8 om rätten till privat- och familjeliv ..................... 25 3.3.4 Förbud mot utvisning av medborgare enligt artikel 3 tilläggsprotokoll 4 ........... 34 3.3.5 Rätten till rättvis rättegång enligt artikel 6 och ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 ............................................................................................................................. 35 3.3.6 Förbud mot diskriminering enligt artikel 14 ........................................................ 37

3.4 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR ................................................................................. 38 4 BEGRÄNSNINGAR AV RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP ............................... 39

4.1 INTRODUKTION .............................................................................................................. 39 4.2 BEGRÄNSNINGAR ENLIGT STATSLÖSHETKONVENTIONEN ............................................. 39 4.3 BEGRÄNSNINGAR ENLIGT EUROPEISKA MEDBORGARSKAPSKONVENTIONEN ............... 43

4.3.1 Allmänt om europeiska medborgarskapskonventionen ........................................ 43 4.3.2 Återkallelse på grund av frivillig tjänstgöring i främmande stats försvarsmakt . 44 4.3.3 Återkallelse på grund av uppförande som allvarligt skadar statens vitala intressen .............................................................................................................................. 46

4.4 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR ................................................................................. 51 5 MEDBORGARSKAPET I SVENSK RÄTT ................................................................. 52

5.1 RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP .................................................................................... 52 5.2 MEDBORGARSKAPETS SKYDDSNÄT I SVENSK RÄTT ...................................................... 53 5.3 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR ................................................................................. 55

6 INTERNATIONELL UTBLICK .................................................................................... 55 6.1 INLEDNING ..................................................................................................................... 55 6.2 DANMARK ...................................................................................................................... 56 6.3 NEDERLÄNDERNA .......................................................................................................... 58 6.4 SAMMANFATTANDE KOMMENTAR ................................................................................. 61

7 HUR STARKT SKYDDAD ÄR RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP? ................. 63 7.1 MÖJLIGHETERNA ATT ÅTERKALLA MEDBORGARSKAP PÅ GRUND AV TERRORISM ....... 63 7.2 KONSEKVENSER FÖR DEN ENSKILDE ............................................................................. 65 7.3 PROBLEM OCH RISKER MED EN BEGRÄNSNING AV RÄTTEN TILL MEDBORGARSKAP .... 67

6

7

1   Inledning

1.1   Rätten till medborgarskap Att var och en ska ha rätt till medborgarskap är en mänsklig rättighet som kommer till

uttryck i både svensk och internationell reglering. Sverige garanterar rätten till

medborgarskap i grundlag och internationellt sett gäller principen att alla har rätt till ett

medborgarskap och förbudet mot att göra en person statslös. Trots de garantier för

medborgarskap som satts upp i rättsliga instrument lever runt tio miljoner människor idag

som statslösa.2 På grund av det upplevda hotet från terrorism har ett flertal länder under

det senaste decenniet infört reglering som lättare möjliggör återkallelse av

medborgarskap.3 Rätten till medborgarskap är således ingen absolut rättighet som är

fredad från inskränkningar, och möjligheten att återkalla medborgarskap utgör idag en

stor del av hur rättigheten begränsas.

Möjligheten att återkalla det svenska medborgarskapet blev våren 2019 en högaktuell

fråga efter att den Islamiska staten (IS) rapporterades besegrad och de svenska IS-krigarna

befarades börja återvända hem till Sverige. Riksdagspartierna Moderaterna och

Sverigedemokraterna gick ut och förespråkade en lagändring för att möjliggöra

återkallelse av medborgarskap för dessa svenskar som gjort sig skyldiga till terroristbrott

och nu vill återvända till Sverige.4 I en intervju med Expressen säger Moderaternas

partiledaren Ulf Kristersson bland annat att ”[m]an måste kunna pröva om människor

som har dubbla medborgarskap bryter mot allt det som Sverige står för – om de ska

förtjäna sitt medborgarskap i Sverige”.5 Sverigedemokraterna gick ett steg längre och

menade att även möjligheten att göra en IS-återvändare statslös måste utredas.6

Diskussionen kring möjligheten att återkalla det svenska medborgarskapet är

emellertid ingen nyhet bara för att IS har besegrats, utan har diskuterats tidigare. Redan

2004 tillsattes en statlig utredning för att undersöka om det skulle vara möjligt att

begränsa rätten till medborgarskap.7 Då var motiven dock att undersöka möjligheten att

återkalla beslut om medborgarskap som getts på felaktiga grunder eller annat felaktigt

2 FN:s flyktingkommissariat, Arbete mot statslöshet. 3 Boekestein, Deprivation of nationality as a counter-terrorism tool, s. 23. 4 Strömmer, Folkrättslig grund för att dra in IS-terroristers medborgarskap, Dagens industri och

Svensson, SD-förslaget: Gör IS-terroristerna statslösa, Aftonbladet. 5 Pehrson, Morgan Johansson: ”Nu passar Sverige plötsligt”, Expressen. 6 Svensson. 7 SOU 2006:2 Omprövning av medborgarskap.

8

sätt.8 År 2014, tio år senare, skickades ett flertal motioner in med förslag att begränsa

rätten till medborgarskap, men då med motiven att stoppa terrorresor och våldsbejakande

extremism.9 Idag tycks motivet till att begränsa medborgarskapet ha skiftat en aning,

framför allt från år 2004, och syftar till att återkalla medborgarskapet från de svenskar

som har eller tros ha begått terroristbrott. Det kan således konstateras att frågan om

begränsning av rätten till medborgarskap diskuterats under flera omgångar. Ur debatten

framkommer att viljan till en möjlig begränsning av rättigheten inte är ny i sig – den tar

bara olika skepnader baserat på olika grunder.

Varför frågan om just medborgarskap är viktig kan illustreras av den kända

formuleringen ”the right to have rights” av Hannah Arendt.10 Medborgarskapet garanterar

individen fulla rättigheter i medborgarskapsstaten och även internationellt skydd av staten

i andra länder.11 Rätten till medborgarskap är således en rättighet som automatiskt

garanterar individen andra rättigheter och skydd vilket gör den till en grundläggande

mänsklig rättighet väl värd att skydda. En utveckling mot att rättigheter är något som ska

”förtjänas” riskerar att försvaga ett sådant skydd.

1.2   Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet med denna framställning är att undersöka hur starkt skyddad

rätten till medborgarskap är. För att konkretisera syftet behandlar uppsatsen rätten till

medborgarskap för svenskar som har eller tros ha begått terroristbrott. Konkretiseringen

motiveras av att förslagen att återkalla medborgarskapet för dessa svenska medborgare

illustrerar hur debatten om återkallelse av medborgarskap ser ut idag. Det är dessa

personer som skulle få ta konsekvenserna om en inskränkning av rättigheten skulle ske

på så sätt som föreslagits av Moderaterna och Sverigedemokraterna, varför just detta

exempel belyser problemet i en aktuell kontext. Det utgör även en lämplig utgångspunkt

för att diskutera de eventuella konsekvenser och problem en begränsning av rätten till

medborgarskap skulle innebära för den enskilde.

Att använda svenska IS-återvändare som utgångspunkt aktualiserar även diskussionen

kring hur skyddet för en rättighet förhåller sig till dagens samhälleliga och politiska

8 SOU 2006:2, s. 3. 9 Motion 2014/15:1606 Stoppande av terrorresor, Motion 2014/15:2996 Åtgärder mot terrorism och

våldsbejakande extremism. 10 Arendt, The origins of Totalitarianism, s. 370. 11 Ersbøll, The right to a Nationality and the European Convention on Human Rights, [Ersbøll], s.

249.

9

förändringar, eftersom frågan om terrorism och svenska IS-återvändare är en relativt ny

fråga i den svenska samhällsdebatten. Mänskliga rättigheter bör vara konstanta för att

uppfylla syftet att skydda individen mot olika övergrepp av staten, oavsett aktuell ledare

eller politik, varför en begränsning av en mänsklig rättighet utifrån ett nytt

samhällsproblem kan ifrågasättas.

Utifrån syftet blir det även aktuellt att undersöka om skyddet för medborgarskap ser

olika ut för olika personer, framför allt för personer med enkelt respektive dubbelt

medborgarskap. Detta motiverar att undersöka innebörden av återkallelse av

medborgarskap för den enskilde.

Följande specifika frågeställningar används för att uppfylla det övergripande syftet:

•   Vilka möjligheter finns det att begränsa rätten till medborgarskap för svenska

medborgare som har eller misstänks ha begått terroristbrott?

•   Vilka konsekvenser skulle en sådan begränsning av medborgarskapet få för den

enskilde?

•   Vilka problem och risker finns det med att införa en sådan begränsning?

1.3   Avgränsningar En avgränsning av framställningens innehåll görs redan genom konkretiseringen av

syftet. Andra grunder för att återkalla medborgarskap, som exempelvis förvärv av

medborgarskap genom osanna uppgifter eller bedrägligt förfarande behandlas inte. Det

är vidare möjligheten att frånta någon ett redan erhållet medborgarskap som redogörs för,

inte möjligheterna att bevilja någon ett. Förutsättningar för att förvärva ett medborgarskap

diskuteras därför inte.

Avseende de rättsliga instrument som reglerar rätten till medborgarskap är det främst

svensk reglering och internationella konventioner som används i framställningen. Urvalet

görs utifrån vilka internationella instrument Sverige är bundet av och vilka som behandlar

den allmänna rätten till medborgarskap. Rätten till medborgarskap för en specifik grupp,

exempelvis barn, är inte relevant för framställningens syfte och faller därför utanför.

Förutom i det avsnitt där jämförande reflektioner görs med andra länder berörs inte andra

nationers lagreglering om skyddet för medborgarskap.

Frågan om återkallelse av svenskt medborgarskap aktualiserar även EU-rätten.

Återkallelse av ett svenskt medborgarskap innebär nämligen förlust av

10

unionsmedborgarskapet vilket kan påverka den enskilde på flera sätt.12 Detta gäller

framför allt i förhållande till rörelsefriheten inom unionen, rösträtt till

Europaparlamentsvalet och skydd från andra medlemsstaters diplomatiska och konsulära

myndigheter i tredje land.13 Trots att den EU-rättsliga aspekten kan vara av stor betydelse

väljer jag att avgränsa uppsatsen till relationen mellan den internationella regleringen och

den nationella, i syfte att undersöka skyddet för medborgarskapet utifrån den relationen.

1.4   Metod och material Syftet med uppsatsen är som nämnts att undersöka hur starkt skyddad rätten till

medborgarskap är och hur stark den rätten står sig i förhållande till samtidens

förändringar. Detta görs genom att utreda vilka möjligheter det finns i svensk och

internationell reglering att införa begränsningar för rätten till medborgarskap. Utifrån

dessa regleringar dras sedan slutsatser och analyser för att uppfylla framställningens

frågeställningar. En lämplig metod för detta syfte är den rättsdogmatiska metoden, då

denna används för att lösa juridiska problem eller frågeställningar genom att applicera

gällande rätt på desamma.14

Utgångspunkten för hur rätten till medborgarskap formulerats återfinns i både

folkrättsliga och svenska regleringar, varför rättskällor från dessa rättsordningar är

relevanta för framställningen. De primära folkrättsliga rättskällorna återfinns i

Internationella domstolens stadga (ICJ) artikel 38, och utgörs av internationella

konventioner, sedvanerätt, allmänna rättsgrundsatser, rättsliga avgöranden samt doktrin.

Vid tolkning av folkrättsliga konventioner tillämpas 1969 års Wienkonventionen om

traktaträtten som utgångspunkt. I artikel 31 stadgas en allmän regel om att traktat ska

tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i

sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte. Av artikel 32 i

samma konvention följer att förarbeten till traktaten och omständigheter vid dess

ingående utgör supplementära tolkningsmedel. Avseende tolkning tillämpas även den

svenska tolkningsregeln om fördragskonform tolkning som innebär att den svenska

lagregeln ska ges den tolkning som överensstämmer med internationella konventioner

som ratificerats av Sverige.15

12 Fördraget om Europeiska Unionen, artikel 9. 13 Bernitz, s. 97. 14 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, s. 21. 15 Bring, Mahmoudi & Wrange, Sverige och folkrätten, s. 59 f.

11

Vid författandet av denna uppsats ligger ICJ:s uppräknade rättskällor till grund för

urvalet av folkrättsliga instrument. Främst är det FN:s allmänna förklaring om de

mänskliga rättigheterna från 1948 (FN:s allmänna förklaring), 1961 års FN-konvention

om begränsning av statslöshet (statslöshetskonventionen) och 1997 års Europeiska

konvention om medborgarskap (medborgarskapskonventionen) som behandlas.

Tillämpningen av detta material motiveras av Sveriges internationella åtaganden och att

de därför påverkar hur svensk reglering kring medborgarskap kan ske. Här kan skillnaden

mellan deklarationer, såsom FN:s allmänna förklaring, och bindande folkrättsliga traktat,

såsom statlöshetskonventionen, uppmärksammas. Deklarationer är endast bindande till

den del de utgör sedvanerätt, medan traktat är bindande för de stater som ratificerat dem.

Konventionerna kan därför sägas inneha en högre status gällande dess bindande verkan.

I framställningen hänvisas även till så kallad ”soft law” som innefattar icke-bindande

normer från exempelvis FN:s generalförsamling, FN:s råd för mänskliga rättigheter och

Europarådet.16 Även om soft law inte är bindande kan de utgöra led i en process som kan

leda fram till en konvention eller bildandet av en sedvanerättslig regel.17 De

internationella organisationerna spelar därför en betydande roll i den internationella rätten

vilket motiverar användandet av soft law.18

Även Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna

(Europakonventionen) används i stor utsträckning. Konventionen ratificerades av Sverige

år 1953, och är sedan 1995 inkorporerad i svensk rätt genom lag (1994:1219) om den

europeiska konventionen. I Regeringsformen (1974:152) (RF) 2 kap. 19 § anges att lag

eller annan bestämmelse inte får meddelas i strid med Sveriges åtagande enligt

Europakonventionen. En sådan bestämmelse skulle därmed stå i strid med svensk

grundlag, vilket ger Europakonventionen vad som brukar kallas en semikonstitutionell

status. Avseende tolkning av Europakonventionen ska nämnas något om den dynamiska

tolkningsmetod Europadomstolen använder sig av. Metoden innebär att konventionen

tolkas i ljuset av den allmänna utvecklingen och de rådande samhällsförhållandena.19

Domstolen kan således ändra sin tidigare tolkning av konventionen genom nya

avgöranden. Därutöver tillämpas samma tolkningsinstrument och principer som för

övriga internationella konventioner som ratificerats av Sverige. Europakonventionen

16 Bring, Mahmoudi & Wrange, s. 32. 17 Bring, Mahmoudi & Wrange, s. 32. 18 Bring, Mahmoudi & Wrange, s. 98. 19 Victor, Svenska domstolars hantering av Europakonventionen, SvJT 2013 s. 343, s. 382.

12

ställer upp ett minimikrav på skyddet för de rättigheter var och en av konventionsstaterna

har förbundit sig att garantera. Konventionen är därmed relevant för uppsatsen, eftersom

en begränsning av rätten till medborgarskap inte får innebära att någon av

konventionsrättigheterna inskränks.

De traditionella rättskällorna inom svensk rätt avser lag, förarbeten, praxis och doktrin

och har i framställning legat till grund för fastställande av svensk gällande rätt på området.

Främst är det RF och lag (2001:82) om svenska medborgarskap (MedbL) som behandlas.

På grund av den knappa svenska praxis på området har svenska domstolsavgöranden inte

använts. Detta motiveras även av att skyddet för rätten till medborgarskap inte varit under

diskussion i svensk praxis.

Ett avsnitt av uppsatsen utgör en internationell utblick. I avsnittet jämförs olika länders

rättsregleringar i syfte att bilda en uppfattning om hur svensk lagstiftning eventuellt skulle

kunna utformas vid en begränsning. Länderna som jämförs är Danmark och

Nederländerna som valts på grundval av att de dels är bundna av samma internationella

konventioner som Sverige, dels att deras rättsordningar medger återkallelse av

medborgarskap på grund av terrorism. Hänsyn tas även till ländernas likheter med svensk

rättsordning. Detta motiveras av att en jämförelse med en rättsordning allt för olik

Sveriges skulle tappa i relevans, eftersom vissa regleringar skulle kunna vara svåra att

genomföra ur ett lagstiftningsperspektiv. I avsnittet behandlas dansk och nederländsk

lagstiftning samt viss internationell doktrin i syfte att underlätta tillgodogörandet och

förståelsen för den utländska regleringen.

1.5   Disposition Uppsatsen redogör inledningsvis för vad begreppet medborgarskap innebär och vikten av

medborgarskap som en mänsklig rättighet. I detta avsnitt behandlas även vissa begrepp

som kommer vara till nytta för förståelsen av uppsatsen. Avsnitt tre behandlar den

rättsliga regleringen av rätten till medborgarskap i internationell rätt. Här behandlas

ramarna för det skydd som ställs upp för rätten till medborgarskap. Följande avsnitt fyra

går utifrån dessa ramar igenom vilka möjligheter det finns att begränsa rätten till

medborgarskap. Avsnitt fem behandlar den svenska regleringen i ljuset av den

internationella rätten. I avsnitt sex görs en internationell utblick på regleringarna i

Danmark och Nederländerna. Framställning avslutas med ett sjunde kapitel där en

sammanfattande slutsats görs och uppsatsens frågeställningar besvaras.

13

2   Betydelsen av medborgarskap

2.1   Definition av begreppet medborgarskap Inledningsvis nämndes formuleringen ”the right to have rights” av Hannah Arendt som

en illustrering av varför medborgarskapet är så viktigt. Formuleringen indikerar att

medborgarskapet berättigar en person andra rättigheter, men vilka dessa rättigheter är

kanske inte är helt självklart. Många av de rättigheter vi har idag på grund av vårt

medborgarskap tar vi nog ofta för givna, eftersom de flesta av oss aldrig behövt fundera

över dem. Att åka på semester och komma tillbaka till Sverige utan problem är

exempelvis inget som bekymrar gemene man, och inte heller att uttrycka sin åsikt i tal

och skrift eller att utöva det yrke man själv valt. Medborgarskapet utgör grunden till att

kunna utföra dessa handlingar (näst intill) fritt.

För att förstå vad vi pratar om när vi pratar om medborgarskap kan det inledningsvis

vara upplysande med ett förtydligande kring begreppet. Innebörden av begreppet

medborgarskap varierar nämligen beroende på vilket sammanhang det används i. Till

exempel kan innebörden skilja sig åt om medborgarens hemland är en diktatur eller en

demokrati, och definitionen kan variera beroende på vilken vetenskaplig teori begreppet

diskuteras utifrån.20 I denna framställning åsyftar begreppet medborgarskap den rättsliga,

formella innebörden.

Inom folkrätten definieras medborgarskapet som det rättsliga förhållandet mellan stat

och individ.21 Enligt 1930 års Haagkonvention för lösande av konflikter mellan vissa

medborgarskapslagar22 (1930 års Haagkonvention) artikel 2 ska bedömningen av om en

viss person är medborgare i en stat göras av staten i fråga. Frågan om medborgarskap är

således något som staterna har en exklusiv rätt att bestämma över och är starkt förknippad

med statssuveräniteten.23 På grund av detta har staterna kunnat utforma sina regelverk om

medborgarskap med stort handlingsutrymme, varför både den formella och materiella

innebörden kan skilja sig åt mellan stater.24

I svensk rätt har medborgarskapet definierats i MedbL 1 §. Av lagen följer att det

svenska medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan medborgaren och staten som

20 Bernitz, s.44. 21 SOU 2013:29 Det svenska medborgarskapet, s. 74. 22 SÖ 1937:9. 23 Bremdal, Rätt till medborgarskap?, s. 15. 24 Bremdal, s. 17.

14

medför rättigheter och skyldigheter för båda parter. Medborgarskapet förenar alla

medborgare och står för samhörighet med Sverige samt representerar det formella

medlemskapet i det svenska samhället och är en grund för folkstyrelsen.

2.2   Rättslig innebörd av medborgarskap Nu när vi vet vad begreppet medborgarskap betyder ska vi undersöka vad

medborgarskapet faktiskt innebär för den enskilde. Eftersom utformandet av

medborgarskapet till stora delar överlåts till staterna att själva reglera om är den materiella

innebörden av medborgarskap enligt folkrätten relativt begränsad. Mänskliga rättigheter

formuleras ofta på så sätt att de tillfaller alla människor oberoende av om de är

medborgare i en stat eller inte. Det finns emellertid några rättigheter som särskilt tillfaller

en stats medborgare enligt folkrätten. I 1966 års FN-konvention om medborgerliga och

politiska rättigheter25 stadgas vissa specifika rättigheter för medborgare. Av artikel 12

följer att ingen godtyckligt får förvägras rätten att resa in i sitt eget land. Varje

medborgare ska även ha rätt och möjlighet att delta i skötseln av allmänna angelägenheter,

rösta och bli vald till periodiska och reella val och få tillträde på lika villkor till offentlig

tjänst i sitt land enligt artikel 25.

Den rättsliga innebörden av medborgarskap blir tydligare när man ser till den

nationella regleringen. I Sverige finns en del rättigheter som är förbehållna svenska

medborgare. Av särskild relevans för denna framställning är skyddet mot landsförvisning

och den ovillkorliga rätten att resa in i landet i RF 2 kap. 7 § och rätten att röra sig inom

landet och lämna det enligt RF 2 kap. 8 §. Till detta ska även nämnas rätten att erhålla

svenskt pass. En annan betydelsefull rättighet återfinns i RF 3 kap. 4 §, som stadgar att

endast svenska medborgare har rösträtt och är valbara till riksdagen. Vidare är vissa yrken

förbehållna svenska medborgare. Som exempel kan nämnas statsråd enligt RF 6 kap. 2 §,

ordinarie domare enligt RF 11 kap. 11 § och vissa offentliga anställningar såsom militär,

polis och åklagare enligt lag (1994:260) om offentligt anställning 5 §. Slutligen omfattar

tryckfrihetsförordningens (1949:105) och yttrandefrihetsgrundlagens (1991:1469) skydd

i varderas 1 kap. 1 § endast svenska medborgare. Den tydliga skillnaden mellan svenska

medborgare och icke-medborgare framgår av bestämmelsen i RF 2 kap. 25 §, som

föreskriver att begränsningar får göras i fråga om vissa fri- och rättigheter för andra än

25 SÖ 1971:42.

15

svenska medborgare. Dessa rättigheter är bland annat yttrandefriheten, skydd mot

kroppsligt ingrepp och skydd mot ingrepp på grund av åskådning.

Dessa rättigheter utgör en viktig skillnad mellan att vara och att inte vara svensk

medborgare. Medborgarskapet kan sägas ge likvärdig tillgång till möjligheterna till

politisk påverkan genom att kunna rösta i nationella val, och är även av symbolisk

innebörd då det utgör ett erkännande av att man är en del av samhället fullt ut.26 Som

exempel kan nämnas de personer som var bosatta i Storbritannien vid omröstningen för

Brexit, men inte kunde rösta eftersom de inte var brittiska medborgare. De riskerar nu att

få ta konsekvenserna av ett beslut som de själva inte hade möjlighet att påverka. I denna

framställning är rätten till rörelsefrihet inom och utom landet central, eftersom svenskt

medborgarskap ger en garanterad rätt att återvända till Sverige och att stanna i Sverige.

Medborgarskap kan för en del människor innebära dubbla rättigheter och skyldigheter

då vissa personer innehar ett så kallat dubbelt medborgarskap. Dubbelt medborgarskap

innebär att en person anses vara medborgare i två stater, och därmed innehar de

medborgerliga rättigheter och skyldigheter som följer av respektive lands reglering.27 En

person med dubbelt medborgarskap har bland annat rätt att bo och arbeta i respektive

land, röra sig fritt mellan dessa länder och har dubbel rösträtt, men kan också bli

underkastad dubbelbeskattning och dubbelvärnplikt, samt bristande möjlighet till

diplomatiskt bistånd från det ena medborgarskapslandet när personen befinner sig i det

andra medborgarskapslandet.28 Ett tydligt exempel på det sistnämnda är fallet med den

svensk-kinesiske förläggaren Gui Minhai som blivit fängslad i Kina av kinesiska

myndigheter och förvägras svenskt diplomatiskt bistånd.29 Dubbelt medborgarskap

strider inte mot internationellt rätt och eftersom det är upp till staterna att besluta om

regler för medborgarskap är det både relativt vanligt och något som är svårt att undvika.30

I diskussionen om återkallelse av medborgarskap och vad konsekvenserna blir för den

enskilde, är det avgörande om personen i fråga innehar fler än ett medborgarskap eftersom

reglerna om statslöshet kan aktualiseras och påverka diskussionen.

Betydelsen av medborgarskap blir framför allt tydlig i diskussionen om statslöshet.

Att vara statslös kan både innebära att personen är statslös de jure eller statslös de facto.

26 Spång, Svenskt medborgarskap: Reglering och förändring i ett skandinaviskt perspektiv, Rapport

2015:5, s. 29. 27 Bernitz, s. 258. 28 Bernitz, s. 258 f. 29 Se bland annat Grönlund & Sima Mötet om Gui Minhai: Detta har hänt, Svt. 30 Bernitz, s. 259.

16

Till statslös de jure räknas de personer som inget land anser vara medborgare enligt sin

lagstiftning. Till statslös de facto räknas de personer som har ett medborgarskap men som

inte åtnjuter det landets beskydd.31 Vanligast är att personer är statslösa de jure, vilket

framför allt beror på att de har förlorat sitt medborgarskap utan att förvärva något nytt,

men även för att de inte fått något medborgarskap vid födseln.32 Anledningarna till

statslöshet är bland annat att staterna har en ensidig rätt att bestämma vem som ska få

vara medborgare och möjligheten att beröva en person medborgarskapet.33

Följderna av att vara statslös är bland annat att personen räknas som utlänning var hen

än befinner sig. En statslös person kan hindras från att studera, inneha egendom, arbeta

eller erhålla sjukvård.34 Den statslöse kan inte heller erhålla diplomatiskt skydd,

hemlandspass eller rösta i nationella val. Även rörelsefriheten begränsas och det finns

ingen garanti att få stanna i sitt hemland. Inte heller de förmåner som nationer erbjuder

varandras medborgare enligt internationella överenskommelser kan åtnjutas.35 Som

exempel på de allvarliga konsekvenser som statslöshet innebär kan nämnas personer med

palestinskt ursprung. Många flydde från Palestina under kriget 1948 och sökte sig till

bland annat Gulfländerna. De erhöll dock aldrig något medborgarskap i dessa områden

vilket nu resulterat i att de blivit statslösa.36 Ett annat exempel är de kurder som lever i

Syrien som blev fråntagna deras syriska medborgarskap under 1960-talet, vilket resulterat

i att det idag uppskattas leva ca. 300 000 statslösa kurder i området.37

FN har som mål att avskaffa statslöshet till år 2024.38 Det internationella ramverket

för att ta itu med statslöshet utgörs av 1954 års FN-konvention om statslösa personers

rättsliga ställning, som innehåller bestämmelser om bästa möjliga behandling av statslösa,

och statslöshetskonventionen, som innehåller regler för när en stat ska ge en person

medborgarskap för att undvika statslöshet.39 94 stater har undertecknat 1954 års

konvention och 75 stater har undertecknat statslöshetskonventionen.40

31 Bernitz, s. 57. 32 Bernitz, s. 203. 33 Bernitz, s. 203. 34 FN:s flyktingkommissariat, What would life be like if you had no nationality? 35 Bernitz, s. 204. 36 Se exempelvis: Ferm, Professorn: statslösa palestinier hamnar i ett limbo, Svt och Jonblat &

Ljungberg, Statslös palestinier: vi är i ett vakuum, Sveriges radio. 37 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 38 FN:s flyktingkommissariat, Arbete mot statslöshet. 39 Inledande anmärkning till statslöshetskonventionen, s. 3. 40 FN:s fördragssamling, Convention relating to the Status of Stateless Persons och FN:s

fördragssamling, Convention on the Reduction of Statelessness.

17

2.3   Medborgarskapet i förhållande till terrorism Eftersom uppsatsen ämnar undersöka skyddet för medborgarskapet vid återkallelse på

grund av terrorism är det för förståelsen av framställningen relevant att även nämna några

ord om begreppet terrorism och hur det kommer att användas i det följande. Detta

motiveras framför allt av att terrorism är ett värdeladdat begrepp som på grund av

ideologiska och politiska skillnader varit svårt att ge en enhetlig internationell definition.

Diskussionen om terrorism har även behövt inkludera vad som ska klassas som politisk

våldsanvändning, vilket ytterligare försvårat en internationell överenskommelse eftersom

synen på politisk våldsanvändning skiljer sig åt internationellt.41

Begreppet terrorism introducerades i den svenska lagstiftningen i och med lag

(2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen). Definitionen av terroristbrott

är hämtad från EU-direktivet om bekämpande av terrorism.42 Enligt terroristbrottslagens

2 § döms för terroristbrott den som begår vissa kriminaliserade gärningar om gärningen

allvarligt kan skada en stat och avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos

en befolkning, otillbörligen tvinga ett offentligt organ att vidta eller avstå från att vidta

en viss åtgärd eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska,

konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat. De kriminaliserade

gärningar räknas upp i lagens 3 § i en uttömmande lista och innefattar bland annat mord,

grov skadegörelse, sabotage, kapning, vapenbrott, smuggling m.m. Ytterligare

bestämmelser om terroristbrott finns i lag (2002:444) om straff för finansiering av särskilt

allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och lag (2010:299) om straff

för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan

särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen).

Terrorism kan således innefatta många olika handlingar som varierar i svårhetsgrad

och är riktade till olika intressen, vilket innebär att en terroristhandling kan utgöra allt

från ett inlägg på sociala medier till ett bombattentat. De partier som lagt fram förslaget

om att det ska göras möjligt att återkalla medborgarskapet på grund av terrorism har inte

närmare redogjort för vilka handlingar detta ska innefatta. Det är därför oklart om alla de

handlingar som faller in under definitionen terroristbrott i lagens mening åsyftas eller om

det endast gäller vissa specifika handlingar. I uppsatsen kommer begreppet terrorism

användas som ett öppet begrepp med utgångspunkt i nämnda lagstiftning.

41 Saul, Defining terrorism in internationel law, s. 5. 42 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av

terrorism.

18

3   Det internationella skyddet för medborgarskap

3.1   Introduktion För att få en förståelse för varför rätten till medborgarskap är viktig behandlades i

föregående avsnitt medborgarskapets betydelse och vilka rättigheter medborgarskapet

innebär för den enskilde. Rätten till medborgarskap och de rättigheter den för med sig är

emellertid inte av mycket värde om de inte finns ett rättsligt skydd för dem.

Framställningen kommer därför i det följande gå över till att presentera den rättsliga

regleringen gällande medborgarskap för att undersöka hur skyddet faktiskt ser ut, i syfte

att besvara frågan hur starkt skyddad rätten till medborgarskap är. I det följande kommer

regleringen i den internationella rätten att presenteras för att ge en överblick och

introducera hur själva rätten till medborgarskap kommer till uttryck i de olika

internationella instrumenten.

3.2   Folkrättsligt skydd 3.2.1   Medborgarskap som en mänsklig rättighet Första gången rätten till medborgarskap fastslogs som en mänsklig rättighet i folkrätten

var i FN:s allmänna förklaring från 1948, där det i artikel 15 stadgas att ”envar har rätt

till en nationalitet”. Den allmänna förklaringen är ingen juridiskt bindande traktat men

stora delar av den, artikel 15 inkluderat, anses utgöra internationell sedvanerätt och därför

vara juridiskt bindande.43 Anledningen till att rätten till medborgarskap inte stadgades

redan i 1930 års Haagkonvention är att staterna inte kunde komma överens i frågan.44

Inte heller i Europakonventionen återfinns en nedskriven rätt till medborgarskap, vilket

troligtvis beror på att Europarådets stater ansåg att frågan föll inom staternas suveränitet

och ville undvika att den skulle bli föremål för prövning av Europadomstolen.45 Det var

först i och med den Europeiska medborgarskapskonventionen från 1997 som rätten till

medborgarskap fastslogs i en bindande konvention, där artikel 4 garanterar vars och ens

rätt till ett medborgarskap. Konventionen är öppen för alla länder och inte bara

Europarådets medlemsstater, men har endast ratificerats av 21 länder, varav Sverige den

28 juni år 2000.46 Utöver dessa instrument har rätten till medborgarskap förstärkts för

43 SOU 2013:29, s. 75. 44 Hall, The European Convention on Nationality and the Right to have Rights, s. 589. 45 Bernitz, s. 180. 46 Europarådet, Chart of signatures and ratifications of Treaty 166.

19

kvinnor, barn och andra grupper i andra konventioner som faller utanför denna

framställnings avgränsning.47

Det finns således två folkrättsliga instrument som kan sägas garantera en generell rätt

till medborgarskap, FN:s allmänna förklaring och den Europeiska medborgarskaps-

konventionen. Skyddet till denna rättighet har emellertid omsatts i praktiken i andra

konventioner genom att ställa upp vissa regler som hindrar staterna från att återkalla

medborgarskapet från individen i vilken utsträckning som helst. Nedan kommer

redogöras för hur dessa internationella konventioner reglerar skyddet för individen att

behålla sitt medborgarskap.

3.2.2   Folkrättens skyddsnät för medborgarskapet Rätten till medborgarskap är ingen absolut rättighet och en stat får i sin nationella

reglering bestämma när ett berövande av medborgarskap kan ske. Statens handlingsfrihet

på området är endast begränsad av statens internationella åtaganden.48 Av dessa

åtaganden följer vissa regler som ger uttryck för att ett berövande av en individs

medborgarskap i vissa fall skulle stå i strid med internationell rätt. Det finns således några

situationer där en individ har rätt att behålla sitt medborgarskap, vilka kommer behandlas

i det följande.

För det första ska nämnas att berövande av medborgarskap inte får ske godtyckligt.

Detta gäller enligt både FN:s allmänna förklaring artikel 15.2 och

medborgarskapskonventionen artikel 4.c. Vad som ska anses utgöra ett godtyckligt

berövande av medborgarskap har diskuterats av FN:s Generalsekreterare i en rapport om

mänskliga rättigheter och godtyckligt berövande av medborgarskap.49 I rapporten ställs

tre krav upp för att berövande av medborgarskap ska vara förenligt med internationell

rätt. Dessa tre krav innefattar ett krav på att åtgärden ska tjäna ett legitimt syfte, utgöra

den minst ingripande åtgärden för att uppnå detta syfte och vara proportionerligt i

förhållande till de aktuella intressena.50 Ett berövande som leder till statslöshet kan dock

47 1989 års Barnkonvention från FN, 1966 års Internationella FN-konvention om medborgerliga och

politiska rättigheter, 1954 års konvention om statslösa personers rättsliga ställning, 1966 års FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering, 1957 års FN-konvention om gifta kvinnors medborgarskap, och i 1979 års FN-konventionen om avskaffande av all slags diskriminering mot kvinnor.

48 Bernitz, s. 208. 49 FN:s råd för mänskliga rättigheter, Human rights and arbitrary deprivation of nationality, Report of

the Secretary-General,A/HRC/25/28, 2013 [FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28]. 50 FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28, p. 4.

20

sällan anses tjäna ett legitimt syfte eftersom det vore så pass ingripande för den enskilde.51

Berövande av medborgarskap som inte leder till statslöshet men som inte tjänar ett

legitimt syfte eller är oproportionerligt ska anses vara godtyckligt och därmed otillåtet.52

I övrigt kan förbudet mot godtycklighet sägas innefatta krav på lagstöd och att

processuella säkerhetsåtgärder följs.53

FN:s folkrättskommission stadgade i en rapport ett förbud mot att beröva någons

medborgarskap endast i syfte att kunna utvisa denna person. Ett sådant handlande ansågs

strida mot FN:s allmänna förklaring artikel 15, och bör således också falla under förbudet

mot godtyckligt berövande.54 Rapporten framhåller emellertid att förbudet inte hindrar

stater från att återkalla medborgarskap på grunder i enlighet med nationell lag.

Förbud mot godtycklighet följer även av konventionen om medborgerliga och

politiska rättigheter artikel 12.4, i vilken föreskrivs att ingen godtyckligt får förvägras

rätten att resa in i sitt eget land. FN:s kommitté för mänskliga rättigheter har tolkat

skrivelsen ”eget land” på så sätt att den tar sikte på både medborgare och personer med

särskilda band till landet. Detta innebär att återkallelse av medborgarskap skulle kunna

ske, men att personen ändå skulle ha rätt att resa in i landet förutsatt att särskilda band

mellan personen och staten föreligger. Denna tolkning innebär att rätten att få vistas i sitt

hemland skulle kunna fortgå trots att medborgarskapet är återkallat.55

För det andra får berövande av medborgarskap inte heller göras på diskriminerande

grunder. FN:s allmänna förklaring artikel 2 fastslår att åtskillnad inte får göras gällande

de rättigheter och friheter som följer av deklarationen och i artikel 7 stadgas allas likhet

inför lagen och berättigande till samma skydd utan diskriminering av något slag. Detta

förbud framkommer även i medborgarskapskonventionen artikel 5 och i

statslöshetskonventionen artikel 9. I konventionen om medborgerliga och politiska

rättigheter artikel 26 fastslås att lagen ska förbjuda all diskriminering och garantera var

och en ett likvärdigt och effektivt skydd mot all slags diskriminering såsom på grund av

ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social

härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. Konventionen kan därmed anses ge

skydd åt berövande av medborgarskap om det sker på någon av dessa grunder, även om

51 FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28, p. 4. 52 FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28, p. 40. 53 Europarådet, Report, Withdrawing nationality as a measure to combat terrorism: a human rights-

compatible approch?, [Report 2018], s. 6. 54 FN:s folkrättskommission, Report, 66th session, 2014, article 8. 55 Ersbøll, s. 258.

21

konventionen i sig inte fastslår en faktisk rätt till medborgarskap.56 Skyddet kan dock

sägas bli indirekt eftersom konventionen i sig inte garanterar en rätt till medborgarskap,

utan ger uttryck för ett diskrimineringsförbud i konventionsstaternas nationella lagar.

Förbudet mot diskriminering har kommit att anses som en internationell rättsprincip,

vilket innebär att även stater som inte är bundna av statslöshetskonventionen är bundna

till principen om icke-diskriminering.57 Skyddet innebär vidare att även om stater får

begränsa vissa mänskliga rättigheter, får detta aldrig ske i strid med förbudet mot

diskriminering.58

För det tredje får berövande av medborgarskap inte heller ske om det leder till att

personen i fråga blir statslös. Statslöshetskonventionen är den konvention som främst

reglerar detta område och syftar till att begränsa uppkomsten av statslöshet genom

åtgärder från statens sida. I konventionens artikel 8.1 föreskrivs ett förbud mot att

återkalla medborgarskap för en enskild om det leder till statslöshet. Förbudet är dock inte

absolut, utan två undantag följer av artikeln vilka kommer redogöras för i avsnitt 4.2.

Utöver dessa tre skyddsgrunder för medborgarskapet stadgas vissa rättigheter som

indirekt kan tänkas ge ett skydd för medborgarskapet. I konventionen om medborgerliga

och politiska rättigheter listas rättigheter som staterna är bundna av, som till stor del även

framgår av FN:s allmänna förklaring. Eftersom konventionen är bindande för de stater

som tillträtt den, och därmed skiljer sig från FN:s allmänna förklaring, utgår uppsatsen

från rättigheterna i denna. Dessa har ingen direkt koppling till själva medborgarskapet,

men kan aktualiseras i de fall återkallelse av medborgarskap sker. De mest centrala

rättigheterna för denna uppsats är rätten till effektivt rättsmedel och en rättvis rättegång i

artikel 2.3.a, 9 och 14 samt rätten till familjeliv i artikel 23.

Med detta avsnitt har rätten att behålla sitt medborgarskap presenterats så som den

kommer till uttryck i de internationella konventionerna. Individens skydd för rätten till

medborgarskap förankras därmed i förbudet mot godtyckligt berövande, berövande på

diskriminerande grunder samt berövande som leder till statslöshet. Konventionen om

medborgerliga och politiska rättigheter ställer upp ett slags indirekt skydd genom att

ingen får diskrimineras eller vägras de rättigheter som uppställs däri. Dessa rättigheter

kan tänkas aktualiseras i vissa specifika fall och fungerar därför inte som ett generellt

skydd. I det följande ska skyddet så som det uttrycks i Europakonventionen behandlas.

56 Hall, s. 593. 57 Schram, Article 15, s. 235. 58 FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, CCPR General Comment No. 15, p. 2 och 7.

22

3.3   Europakonventionens skydd 3.3.1   Inledning Europakonventionen är till skillnad från exempelvis medborgarskapskonventionen en

sluten konvention, vilket innebär att endast stater som är medlemmar av Europarådet kan

tillträda den.59 För dessa stater är konventionen bindande och de är även ställda under

Europadomstolens jurisdiktion.60 Även om Europakonventionen inte stadgar en rätt till

medborgarskap och Europadomstolen därmed inte kan utöva någon jurisdiktion över

staterna i den frågan, kan enligt Europadomstolens praxis vissa rättigheter i konventionen

påverkas vid frågor som rör bestämmelser om medborgarskap.61 En anledning till att

konventionsrättigheterna påverkas är att återkallelse av medborgarskap på grund av

terrorism ofta syftar till att staten vill kunna utvisa personen eller hindra personen från att

resa in i landet. Det i sin tur kan innebära en begränsning av andra rättigheter.62 Urvalet

av de rättigheter med störst relevans för denna framställning har gjorts utifrån vilka

Europarådet ansett vara de viktigaste rättigheterna i Europakonventionen gällande

återkallande av medborgarskap.63

Värt att nämna i detta avseende är att de rättigheter som Europakonventionen stadgar

och som kommer att behandlas även till stora delar återfinns i FN:s allmänna förklaring

och i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Rättigheterna innebär inte

ett direkt skydd för medborgarskapet, varken i FN:s reglering eller i Europakonventionen,

utan aktualiseras snarare i samband med, eller som en konsekvens av, återkallelse av

medborgarskapet. Anledningen till att de behandlas djupgående i detta avsnitt är på grund

av Europadomstolens jurisdiktion över medlemsstaterna och de verkställbara domarna

som staterna har att följa vid kränkning av en konventionsrättighet. Europakonventionen

innebär med andra ord ett mer effektivt skydd för dessa rättigheter än andra

internationella instrument.

Även Europarådets parlamentariska församling kan sägas inge skydd för mänskliga

rättigheter genom deras resolutioner och rekommendationer. Även om dessa dokument

59 Se artikel 59.1 Europakonventionen. 60 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis s. 20. 61 Explanatory report, no. 166, p. 16 [Explanatory Report, no. 166]. Se bland annat fallen Abdulazis,

Cabales and Balkandali, 28 May 1985, Vol. 94; Berrehab, 21 June 1988, Vol. 138; Moustaquim, 18 February 1991, Vol. 193; Cruz Varas, 20 March 1991, Vol. 201; Beldjoudi, 26 March 1992, Vol. 234-A; Nasri, 13 July 1995, Vol. 324; Gül, 19 February 1996; Boughanemi, 24 April 1996 (Report of judgments and decisions, 1996-II).

62 Boekstein, s. 23. 63 Explanatory Report, no. 166, p. 16.

23

inte rättsligt bindande för Europarådets medlemsstater kan de sägas utgöra en europeisk

konsensus och standard.64 Den parlamentariska församlingen har kontakt med bl.a.

regeringar och internationella organisationer och sätter på så vis agendan för Europarådet.

Därmed är dess dokument inte helt utan relevans.65 Relevant för denna framställning är

församlingens resolution 2263 om återkallelse av medborgarskap66, där Europarådets

medlemsstater påkallas att bland annat tillförsäkra säkerhetsgarantier mot statslöshet i

nationell lag, avstå från att tillämpa lagstiftning som medger återkallelse av

medborgarskap på grund av terrorism samt avskaffa eller avstå från att använda

administrativa förfaranden för att återkalla medborgarskap som inte grundas på en

straffrättslig dom.67 Därutöver sägs att beslut om återkallelse på grund av terrorism endast

ska göras av en brottmålsdomstol.68 I samband med resolutionen upprättades även

rekommendation 2145 av församlingen.69 Däri rekommenderas Ministerrådet att upprätta

riktlinjer gällande berövande av medborgarskap, och även riktlinjer för vilka åtgärder mot

terrorism som kan användas i stället.70

3.3.2   Rätten till liv enligt artikel 2 och förbud mot tortyr enligt artikel 3 När en person blir av med sitt medborgarskap är det som nämnts ovan en relativt vanligt

följd att hen blir utvisad ur landet eftersom denne inte längre kan grunda sin rätt att vistas

i landet på sitt medborgarskap. Syftet med återkallelsen kan ha varit att hindra personen

från att stanna i landet eller resa in i det som ett sätt för staten att försäkra sig om att

personen inte kommer begå fler terroristbrott. Europakonventionen innehåller inget

förbud mot utvisning eller utlämning av en person till ett annat land. Det är dock etablerad

praxis att utvisning eller utlämning kan strida mot konventionen om det skulle innebära

att personen utsätts för grym behandling.71 Europadomstolen har bland annat i sitt

avgörande F.G mot Sverige (2016)72 anfört att det följer av både artikel 2 och 3 att en stat

inte får utvisa en person, om det finns starka skäl att anta att personen i fråga löper en

reell risk att bli utsatt för dödstraff, tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling i

64 Nilsson, SvJT 1996 s. 549 Europarådet och dess juridiska arbete, s. 554. 65 Europarådets parlamentariska församling, The powers of the Assembly. 66 Europarådets parlamentariska församling, Resolution 2263 (2019) [Resolution 2019]. 67 Resolution 2019, p. 9.4, 9.6, 9.7. 68 Resolution 2019, p. 7. 69 Europarådets parlamentariska församling, Recommendation 2145 (2019) [Recommendation 2019]. 70 Recommendation 2019, p. 1.1–1.2. 71 Danelius, s. 92. 72 F.G. v. Sweden [GC], no. 43611/11, § ..., 23 March 2016.

24

mottagarlandet.73 Det är därför relevant att diskutera hur rätten till liv i artikel 2 och

förbudet mot tortyr i artikel 3 påverkar skyddet för rätten till medborgarskap. Artiklarna

behandlas gemensamt eftersom de aktualiserar snarlika frågor och bedömning.

Rätten till liv enligt Europakonventionen artikel 2 innebär både en negativ skyldighet

för staterna att avhålla sig från uppsåtligt dödande och en allmän positiv förpliktelse att

skydda rätten till liv. Artikeln är upptagen i konventionens artikel 15 och innebär att

avsteg därmed inte får göras ens under extraordinära förhållanden. Artikeln innehåller

dock vissa undantag för staterna. Bland annat kan rätten till liv inskränkas vid

verkställighet av dödsstraff.74 Undantaget har idag knapp praktisk betydelse för

konventionsstaterna eftersom staterna antingen avskaffat dödsstraffet eller genom senare

tillagda tilläggsprotokoll åtagit sig att inte tillämpa dödsstraff i fredstid (artikel 2 sjätte

tilläggsprotokollet) eller att helt avskaffa det (artikel 1 trettonde tilläggsprotokollet).75

Dessa tillägg blir emellertid av stor relevans när landet dit en konventionsstat vill utvisa

en person fortfarande tillämpar dödsstraff.

Ett exempel på fall där Europadomstolen har ansett att en stat genom utvisningen

bryter mot artikel 2 är fallet Bader m.fl. mot Sverige, (2005)76. Det gällde utvisning av en

man som dömts till döden i Syrien. Dödsdomen hade meddelats i mannens frånvaro och

det var osäkert om han efter återkomst till Syrien skulle få en ny rättegång. Med hänsyn

till detta och eftersom det fanns en verklig risk att dödsstraffet skulle verkställas fann

Europadomstolen att utvisning till Syrien skulle strida mot artikel 2.77

Förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling i

Europakonventionen artikel 3 är en undantagslös bestämmelse och får i likhet med artikel

2 inte göras avsteg från enligt artikel 15. Vad som innefattas av artikeln har inte fullt ut

definierats, men Europadomstolen har i praxis fastställt att en behandling kräver ”a

minimum of severity” för att bestämmelsen ska bli tillämplig.78

Vissa allmänna principer gällande utvisning och utlämning i anslutning till artikel 3

har utarbetats i Europadomstolens praxis. Utöver att personen måste löpa en reell risk för

73 F.G mot Sverige, p. 110. 74 De andra undantagen är dödsfall som är en följd av våld som var absolut nödvändigt för att försvara

någon mot olaglig våldsgärning, för att verkställa en laglig arrestering eller för att hindra någon som lagligen är berövad friheten att undkomma, eller för att i laglig ordning stävja upplopp eller uppror.

75 Danelius, s. 61 ff. 76 Bader m.fl. mot Sverige (8.11.2005). 77 Liknande resonemang fördes i fallet Al Nashiri mot Polen, som gällde en överföring av en misstänkt

terrorist till Guantanamobasen. Även där ansåg Europadomstolen att den risk för dödsstraff som förelåg medförde en kränkning av artikel 2 i förening med artikel 1 i sjätte tilläggsprotokollet.

78 Danelius, s. 78.

25

att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling ska bedömningen göras

med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare är skyddet enligt artikel 3

generellt och undantagslöst, och det har därför ingen betydelse vad personen i fråga har

begått för brott eller om hen utgör en säkerhetsrisk i vistelselandet.79

En annan aspekt av artikel 3 framgår av Europadomstolens avgörande i fallet East

African Asians mot Förenade kungariket (1973)80, där det fastslogs att olikbehandling av

en grupp på grund av etnisk härkomst kan utgöra förnedrande behandling enligt artikel 3.

Detta har framför allt betydelse i frågan om diskriminering enligt artikel 14 i

konventionen. Eftersom artikel 14 inte utgör en självständig grund och endast kan

åberopas tillsammans med en annan konventionsrättighet, öppnar domstolens avgörande

i East African Asians upp möjligheten att åberopa diskriminering på grund av etnicitet i

frågor som rör medborgarskap.81

Utifrån vad som anförts ovan kan konstateras att artikel 2 och artikel 3 i

Europakonventionen ställer upp ett visst skydd för rätten till medborgarskap. Skyddet blir

dock endast indirekt, eftersom en stat kan tänkas återkalla ett medborgarskap utan att i

sin tur utvisa personen.82 Artiklarna ställer snarare upp ett skydd mot de mest allvarliga

följderna av att bli berövad medborgarskapet, det vill säga utvisning till ett land där man

riskerar exempelvis dödsstraff eller tortyrliknaden behandling.

3.3.3   Begränsningar enligt artikel 8 om rätten till privat- och familjeliv Berövande av medborgarskap har tidigare varit en fråga som Europadomstolen

kontinuerligt avvisat med hänvisning till att medborgarskap inte är en

konventionsgrundad rättighet.83 Anledningen till att bestämmelsen ändå är relevant för

denna uppsats beror på att domstolens tidigare inställning under de senaste årtionden

luckrats upp. I fallet Karassev mot Finland84 (1999) öppnade Europadomstolen upp för

att godtyckligt nekande av medborgarskap i vissa fall kan påverka den enskildes privatliv

på så sätt att artikel 8 aktualiseras.85 Domstolen utvecklade sedan detta förhållningssätt i

Genovese mot Maltaı86 (2011), och framhöll att medborgarskapet var en del av ens sociala

79 Danelius, s. 93. 80 East African Asians mot Förenade kungariket, 14 december 1973, D.R. 78 A-A, September 1994. 81 Ersbøll, s. 262. 82 Se t.ex. Ramadan mot Malta no. 76136/12, § ..., 21 June 2016. 83 Ramadan mot Malta, p. 84. 84 Karrassev mot Finland (dec.), no. 31414/96, § ..., ECHR 1999-II. 85 Karassev mot Finland. 86 Genovese mot Malta, no. 53124/09, § ..., 11 October 2011.

26

identitet och därmed skyddad under artikel 8.87 Berövande av medborgarskap togs dock

först upp i fallet Ramadan mot Malta88 (2016). I domen fastslogs att berövande av

medborgarskap kan ha samma, om inte större, inverkan på en persons privat- och

familjeliv som godtyckligt nekande av medborgarskap kan ha, och att samma typ av

bedömning gällande dessa fall ska tillämpas.89 Berövande av medborgarskap i samband

med artikel 8 har efter Ramadan bedömts av Europadomstolen i fallen K2 mot Förenade

kungariket90 (2017), Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland91 (2018) och Said Abdul

Salam Mubarak mot Danmark92 (2019). Vid författandet av denna uppsats väntar ett antal

fall avseende berövande av medborgarskap på grund av terrorist-relaterade handlingar på

att bli prövade av domstolen.93 Rättsområdet kan därför sägas vara under utveckling.

Bedömningen i fallen om medborgarskap har skilt sig något från den bedömning som

normalt görs gällande artikel 8. I vanliga fall prövar domstolen om inskränkningen är

proportionerlig och därmed kan anses nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Det är

statens intresse av att skydda sig mot brottslighet eller att begränsa invandringen som

vägs mot den enskilda personens intresse av att leva tillsammans i en

familjegemenskap.94

Bedömningen av om berövande av medborgarskap strider mot artikel 8 görs däremot

utifrån två andra steg, nämligen huruvida berövandet var godtyckligt och hur långtgående

konsekvenserna varit för den enskilde.95 Godtyckligheten bedöms utifrån tre kriterier; om

beslutet hade stöd i lag, om nödvändiga processuella säkerhetsgarantier följdes och om

myndigheterna agerat skyndsamt och aktsamt.96

Artikel 8 skyddar därmed medborgarskapet på så sätt att en återkallelse inte får ske

godtyckligt eller innebära för långtgående konsekvenser för den enskilde. För att utröna

den närmare innebörden av godtyckligt berövande och långtgående konsekvenser ska

Europadomstolens bedömning i dessa fyra fall undersökas. Först ska emellertid en

översiktlig redogörelse av de fyra avgörandena göras.

87 Genovese mot Malta, p. 33. 88 Ramadan mot Malta no. 76136/12, § ..., 21 June 2016. 89 Ramadan mot Malta, p. 85. 90 K2 mot Förenade kungariket, (dec.), no. 42387/13, 7 February 2017. 91 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, nos. 7549/09 and 33330/11, § ..., 12 June 2018. 92 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, 74411/16, 22/01/2019. 93Bl.a. Ghoumid mot Frankrike, application no. 52273, communicated on 23 May 2017. 94 Danelius, s. 416. 95 Se Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 108. 96 Se Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 109.

27

3.3.3.1   Fyra avgöranden från Europadomstolen

I Ramadan mot Malta förvärvade en man maltesiskt medborgarskap till följd av giftermål

med en maltes. Några år senare annullerades äktenskapet eftersom det hade ingåtts endast

på den grunden att mannen skulle få stanna i Malta och erhålla maltesiskt medborgarskap,

varpå medborgarskapet återkallades och mannen blev statslös. Gällande bedömningen

om återkallelsen gjorts godtyckligt konstaterade domstolen att beslutet om att återkalla

medborgarskapet hade haft klart stöd i maltesisk lag och följt de processuella

säkerhetsåtgärder som krävs.97 Eftersom beslutet om återkallelse baserades på

annulleringen av äktenskapet, men dröjde åtta år att verkställas, ifrågasatte domstolen

huruvida de maltesiska myndigheterna handlat skyndsamt och aktsamt.98 På grund av att

fördröjningen inte hade varit till nackdel för klaganden och eftersom han hade fortsatt att

dra fördel av sitt medborgarskap och varit medveten om att myndigheterna när som helst

skulle kunna dra in hans medborgarskap på grund av annulleringsbeslutet, ansågs

emellertid så inte vara fallet.99 Dessutom framhöll domstolen att den aktuella situationen

uppstått på grund av mannens egna bedrägliga beteende och var ett resultat av hans egna

beslut och handlingar.100 Gällande konsekvenserna för den enskilde framhöll domstolen

att mannen inte hotades av utvisning från Malta, hans barn hade inte blivit av med sina

medborgarskap och han kunde fortsätta driva sitt företag och vistas i landet samt ansöka

om arbets- och uppehållstillstånd för att så småningom erhålla medborgarskap.101

Domstolen bedömde därför att en kränkning av artikel 8 inte hade skett i och med

berövandet av medborgarskapet.102

Fallet K2 mot Förenade kungariket gällde en man som, i strid med sitt

permissionsförbud, hade lämnat landet. Medan han befann sig utomlands hade

myndigheterna återkallat hans medborgarskap på grund av att det ansetts vara i enighet

med ”the public good”, och även förvisat honom på grund av att han varit involverad i

terroristrelaterade aktiviteter och hade kopplingar till islamistiska extremister. Domstolen

konstaterade att talan var uppenbart ogrundad. Gällande godtyckligheten fann domstolen

utan problem att de brittiska myndigheterna hade handlat både i enighet med lagen och

97 Ramadan mot Malta, p. 86–87 98 Ramadan mot Malta, p. 88. 99 Ramadan mot Malta, p. 88–89. 100 Ramadan mot Malta, p. 89. 101 Ramadan mot Malta, p. 90–91. 102 Ramadan mot Malta, p. 95.

28

skyndsamt och aktsamt.103 De processuella säkerhetsgarantierna hade enligt domstolen

också uppfyllts trots att K2 anfört att hans möjlighet att överklaga myndighetens beslut

varit begränsad på grund av det säkerhetsklassade materialet och svårigheterna med att

kommunicera med sina juridiska ombud från Sudan.104 De omständigheter som togs i

beaktning i frågan om konsekvenser för den enskilde var att han inte blivit statslös

eftersom han även innehade ett sudanskt medborgarskap, att han självmant lämnat

Storbritannien innan beslutet om återkallelse av medborgarskap och att hans fru och barn

inte levde kvar i Storbritannien och kunde besöka honom och även bo i Sudan om de

ville, vilket även gällde hans övriga familj.105

I Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland hade två före detta sovjetiska medborgares

ryska pass ogiltigförklarats på grund av felaktigheter i den administrativa processen i

samband med utfärdandet.106 Detta ledde till att klagandena blev statslösa under ett antal

år innan de till slut erhöll ryskt medborgarskap.107 I fråga om beslutet hade skett

godtyckligt ansåg domstolen att beslutet hade haft stöd i lag och tillgodosett de

processuella säkerhetsgarantierna.108 De administrativa oegentligheter som hade lett till

besluten om passåterkallelse hade emellertid varit ett stort problem i Ryssland och hade

uppmärksammats av en ombudsman år 2007, men de ryska myndigheterna hade först

2013 vidtagit åtgärder för att lösa problemet.109 Att det dröjde så pass länge att lösa

problemet ansågs stå i strid med kravet på aktsamhet.110 Gällande de konsekvenserna

passåterkallelsen hade haft för klagandena framhöll domstolen att de till följd av

passåterkallelsen blivit statslösa och också utan giltig legitimation.111 Detta hade haft

långtgående konsekvenser på klagandenas vardagliga liv eftersom det i Ryssland krävs

giltig ID-handling ovanligt ofta (exempelvis för att köpa tågbiljett, söka jobb eller gå till

läkaren).112 Konsekvenserna för klagandena ansågs därför också innebära en kränkning

av artikel 8.113

103 K2 mot Förenade kungariket, p. 52–53 104 K2 mot Förenade kungariket, p. 55–56. 105 K2 mot Förenade kungariket, p. 62. 106 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 110. 107 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 104. 108 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 117–118. 109 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 123–126. 110 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 126. 111 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 112–113. 112 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 113–114. 113 Alpeyeva och Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 115.

29

Fallet Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark114 handlade om en dansk-marockansk

man som fick sitt danska medborgarskap återkallat efter att ha blivit dömd för att ha

främjat terrorism. Även i detta fall hade beslutet fattats i enlighet med lagen, de

processuella säkerhetsgarantierna hade följts och beslutet hade tagits skyndsamt och

aktsamt.115 Beslutet kunde därmed inte anses vara godtyckligt.116 Likt fallet Ramadan

framhöll domstolen att situationen uppstått på grund av klagandens egna handlingar och

beslut.117 Gällande konsekvenserna för klaganden framhöll domstolen att mannen inte

blivit statslös till följd av återkallelsen. Domstolen vägde allvarligheten av det begångna

brottet mot hur stor påverkan återkallelsen skulle ha på hans familje- och privatliv.

Baserat på att mannen hade kommit till Danmark först vid 24 års ålder, pratade begränsad

danska, varit utan arbete och erhållit sociala förmåner sedan 1994, hade fyra vuxna barn

och en fru med marockanskt ursprung ansåg domstolen att återkallelsen inte skulle

innebära en kränkning av hans privat- och familjeliv enligt artikel 8.118 Domstolen

konstaterade sedan att talan var uppenbart ogrundad.119

Det kan således konstateras att Europadomstolen inte i något fall funnit att berövande

av medborgarskap på grund av terrorism inneburit en kränkning av artikel 8. Det enda

fallet där domstolen ansåg att en kränkning förelegat är i fallet Alpeyeva och

Dzhalagoniya, där det ju inte var tal om återkallelse på grund av terrorism, utan

återkallelse skedde på grund av statens försumlighet.

3.3.3.2   Tolkning av Europadomstolens fyra avgöranden Utifrån dessa avgöranden ska vi nu titta närmare på hur Europadomstolen tillämpar de

kriterier som uppställs i bedömningen om berövande av medborgarskap enligt artikel 8.

Som nämnts ovan utgår domstolen från om berövandet varit godtyckligt och hur

långtgående konsekvenserna varit för den enskilde. Gällande godtyckligheten tar

domstolen hänsyn till tre kriterier: om beslutet haft stöd i lag, om nödvändiga processuella

säkerhetsgarantier följts och om myndigheten agerat aktsamt och skyndsamt.

Gällande det första kriteriet i bedömningen av godtycklighet kan konstateras att

domstolen inte i något fall ansett att kravet på lagstöd inneburit ett problem för staten.

114 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, 74411/16, 22/01/2019. 115 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 64–66. 116 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 68. 117 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 67. 118 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 70. 119 Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark, p. 71.

30

Generellt sett innebär kravet på lagstöd att den nationella rätten ska vara tillräckligt tydlig,

förutsebar och tillgänglig.120 Ingenting tyder på att kravet på lagstöd som uppställs i

bedömningen om återkallelse av medborgarskap skulle innebära något annat.

Angående kravet på processuella säkerhetsgarantier har domstolen i Ramadan, Said

Abdul Salam Mubarak och Alpeyeva och Dzhalagoniya snabbt kunnat konstatera att de

processuella säkerhetsgarantier följts då klaganden haft möjlighet att överklaga beslutet

och försvara sig själv med hjälp av juridiskt ombud i en process med muntlig och skriftlig

bevisning.121

I K2 görs en mer ingående bedömning. I fallet utgjorde materialet till stor del hemlig

bevisning som klaganden inte till fullo fick ta del av. Domstolen ansåg emellertid att de

processuella säkerhetsgarantierna följts i denna del eftersom K2 fått en fullgod översikt

över åtalet mot honom då han fått ta del av den öppna bevisningen. Han hade även haft

särskilda advokater som kunnat ta del av den hemliga bevisningen i hans ställe. Den

nationella migrationsdomstolen hade på grund av det ansett att åtalets karaktär var vida

känt för honom.122 Flera processuella garantier verkar således riktigt ha iakttagits i

enlighet med artikel 8. Intressant är emellertid att domstolen hänvisar till tidigare praxis

där den brittiska migrationsdomstolen ansetts försäkra klaganden med tillräckliga

processuella garantier i enlighet med artikel 8.123 Det framstår därmed som att domstolen

använder ett tidigare korrekt förfarande av en nationell domstol som ett slags garanti för

att även processen för K2 gått rätt till, utan att själv undersöka huruvida dessa garantier

tillförsäkrats. Det finns inget som talar för att den brittiska migrationsdomstolen inte

tillförsäkrar parterna en rättvis rättegång i dess förfarande, men att så är fallet borde vara

Europadomstolens uppgift att säkerställa i varje enskilt fall.

Vidare kunde K2 på grund av exklusionsbeslutet inte kommunicera med sina ombud

på annat sätt än på distans. Gällande denna punkt ansåg Europadomstolen att K2 inte varit

begränsad i sin kommunikation med sina ombud eftersom han kunde resa till ett tredje

land om han inte ville riskera repressalier från de sudanska myndigheterna.124 Därutöver

framhåller domstolen att anledningen till att K2 hade vissa processuella svårigheter

120 Se bl.a. Amann v. Schweiz [GC], no. 27798/95, § ..., ECHR 2000-II, p. 50. 121 Ramadan mot Malta, p. 87, Said Abdul Salam Mubarak mot Danmark p. 65, Alpeyeva och

Dzhalagoniya mot Ryssland, p. 118. 122 K2 mot Storbritannien, p. 55. 123 K2 mot Storbritannien, p. 55. 124 K2 mot Storbritannien, p. 58.

31

berodde på hans egna beslut att lämna Storbritannien.125 Utifrån detta kan således

konstateras att varken en beskärd del av bevisningen eller att klaganden måste föra sin

talan från distans utgör hinder för att säkerställa de processuella säkerhetsgarantier som

krävs enligt artikel 8.

Gällande en skyndsam och aktsam hantering kan konstateras att det till viss del har

skiljt sig åt i domstolens bedömning. I Ramadan ansågs beslutet ha gjorts skyndsamt och

aktsamt, trots att det tagit åtta år från det att händelsen som återkallelsen grundades på

inträffade, till dess att återkallelsen skedde. I Alpeyeva och Dzhalagoniya tog det fem år

från det att myndigheten uppmärksammat problemet som lett till passåterkallelse till dess

att problemet åtgärdades, vilket domstolen ansåg strida mot kravet på aktsamhet. Själva

tidsspannet verkar således i sig inte ha någon betydelse, utan det är snarare

omständigheterna i övrigt som räknas. I Ramadan verkar det vara av betydelse att

klaganden kunde fortsätta dra nytta av medborgarskapet, och det faktum att han var

medveten om att myndigheten när som helst kunde dra in det på grund av beslutet om

annulleringen. Skillnaden i domstolens bedömning av vad som ska anses som aktsamt

kan i dessa två fall ha att göra med att det i Alpeyeva och Dzhalagoniya ledde till att

klaganden fick vänta på att få tillbaka sitt medborgarskap som de felaktigt förlorat, medan

det i Ramadan innebar att klaganden kunde nyttja sitt medborgarskap som egentligen

skulle ha återkallats. Intresset av att få upprättelse för ett felaktigt beslut ställs eventuellt

högre än intresset av att (ovetandes) invänta ett negativt beslut. Domstolens

förhållningssätt i Ramadan kan emellertid ifrågasättas eftersom en enskild bör kunna lita

på att ett beslut om något så grundläggande som medborgarskap inte ska grunda sig på

handlingar som ligger flera år tillbaka i tiden. Enskilda riskerar då att invaggas i en falsk

trygghet gällande sin rättsliga ställning.

Avseende vilka konsekvenser återkallelsen har för den enskilde kan följande slutsatser

dras. I både Said Abdul Salam Mubarak och K2 fick båda klaganden sitt medborgarskap

återkallat, och blev därmed föremål för utvisning respektive exklusion vilket innebar risk

för separation från deras familjer. Förvisso gjorde domstolen utifrån omständigheterna i

fallen bedömningen att separationen från hemlandet inte skulle utgöra tillräckligt

långtgående konsekvenser för att en kränkning av artikel 8 skulle föreligga, men det är

trots allt värt att uppmärksamma med tanke på de höga krav på restriktivitet som ställs

vid återkallelse av medborgarskap. En tänkbar förklaring till domstolens förhållningssätt

125 K2 mot Storbritannien, p. 60.

32

kan vara att klaganden i fallen båda gjort sig skyldiga till terroristbrott, och att den

omständigheten vägs in i ett slags proportionalitetsbedömning mellan statens nationella

säkerhetsintresse och klagandens intresse till privat-och familjeliv. En sådan

proportionalitetsbedömning är som bekant vad domstolen brukar använda sig av gällande

artikel 8. När det gäller terrorism kan statens intresse av att skydda landet och dess

befolkning rimligen tänkas väga tyngre än den enskildes rätt till familjeliv, och därmed

förklara domstolens restriktivitet i dessa fall.

Om vi antar att domstolen väver in en proportionalitetsbedömning i sina avgöranden

blir en jämförelse av bedömningarna i Ramadan och Alpeyeva och Dzhalagoniya

intressant. I båda fallen blev klagandena statslösa, men en kränkning ansågs endast

föreligga i det sistnämnda fallet. De konkreta följderna i Alpeyeva och Dzhalagoniya var

förutom statslöshet avsaknad av identitetshandlingar vilket försvårade vardagslivet för

klagandena. I Ramadan innebar återkallelse av medborgarskapet i stället en risk för

utvisning till ett annat land och separation från sin familj, konsekvenser som alltså inte

var för handen i Alpeyeva och Dzhalagoniya. Domstolens förhållningssätt till hur

konsekvenserna för den enskilde ska bedömas kan enligt min mening därmed ifrågasättas,

då separation från land och familj torde anses mer långtgående än ett försvårat vardagsliv.

Utifrån dessa två fall verkar det som att liknande konsekvenser (statslöshet) värderas av

domstolen på olika sätt. Med tanke på konsekvenserna av statslöshet för den enskilde,

den folkrättsliga principen om att inte göra någon statslös samt FN:s arbete mot att

avskaffa statslöshet till år 2024 kan en sådan argumentation ifrågasättas. Domstolens

förhållningssätt rimmar dessutom illa med stadgandet i FN:s rapport där ett berövande

som leder till statslöshet sällan kan anses tjäna ett legitimt syfte eller vara proportionerligt

eftersom det är så pass ingripande för den enskilde.126 Det är anmärkningsvärt att

Europadomstolen inte intar en annan hållning i denna fråga i Ramadan.

En tänkbar förklaring till skillnaden i bedömningen gällande Ramadan och Alpeyeva

och Dzhalagoniya skulle kunna vara att domstolen lägger vikt vid huruvida klaganden

själv gjort sig skyldig till den aktuella situationen. Denna omständighet framhålls

nämligen även i K2 och Said Abdul Salam Mubarak. Om domstolen tar hänsyn till en

sådan omständighet i dess proportionalitetsbedömning skulle det kunna tala för att

tröskeln för en kränkning av artikel 8 i praktiken sätts högre i de fall klaganden gjort sig

skyldig till brott. En sådan bedömning kan visserligen anses befogad eftersom en person

126 FN:s råd för mänskliga rättigheter, A/HRC/25/28, p. 4.

33

rimligen bör ansvara för sina handlingar och ta konsekvenserna för dem. Frågan är dock

om statslöshet borde vara en sådan konsekvens, oavsett brott.

Till sist ska något sägas om Europadomstolens bedömning av frågan om berövande av

medborgarskap. Domstolen utgår från samma bedömning i frågan om berövande av

medborgarskap som i frågan om nekande av medborgarskap.127 Detta är enligt min

mening anmärkningsvärt, eftersom de två frågorna har olika status i förhållande till

mänskliga rättigheter och statssuveränitet. Frågan om nekande av medborgarskap är en

fråga som till stor del överlåtits till staterna att själva reglera om eftersom det är upp till

staterna att inom vissa internationella ramar besluta om vem som ska anses vara

medborgare i staten. Att en större bedömningsmarginal överlåts till staterna är därmed

befogat. Frågan om berövande av medborgarskap har däremot varit föremål för flera

internationella konventioner som satt upp specifika situationer och krav för att begränsa

staternas möjlighet att beröva medborgare sina medborgarskap. Frågan kan därmed inte

på samma sätt anses vara en fråga nära besläktad statssuveränitet. Bedömningsmarginalen

torde därför vara mindre för staterna.

Frågan om berövande av medborgarskap syftar således inte på att skydda statens

suveränitet, utan snarare individens rätt till medborgarskap. Europadomstolens

bedömning av berövande av medborgarskap borde följaktligen stå i proportion till hur

viktig den frågan är, och på ett mer adekvat sätt spegla de principer som återfinns i de

internationella regelverken om medborgarskap och statslöshet. Utifrån de redogjorda

fallen ovan har domstolen istället utgått från en bedömning i vilken statssuveränitet varit

det skyddsvärda intresset – inte mänskliga rättigheter. Det är därför inte konstigt att

bedömningen gällande berövande av medborgarskap blir till nackdel för den enskilde.

En mer rättvis bedömning skulle kunna innefatta att mer tyngd läggs vid

konsekvenserna av att bli av med sitt medborgarskap för individen. Exempelvis skulle

omständigheter såsom statslöshet och risken att bli utvisad eller separerad från sin familj

värderades tyngre än vid nuvarande bedömning. Även möjligheterna i nationell rätt att på

andra sätt sanktionera beteendet som lett till berövandet skulle kunna vägas in, framför

allt i de fall berövandet grundat sig på terrorism. Bedömningen skulle då mer effektivt

skydda individens rätt till medborgarskap och dessutom vara mer i linje med Europarådets

parlamentariska församlings resolution om hur berövande av medborgarskap ska

hanteras.

127 Ramadan mot Malta, p. 85.

34

3.3.4   Förbud mot utvisning av medborgare enligt artikel 3 tilläggsprotokoll 4 Artikel 3 tilläggsprotokoll 4 stadgar att ingen får utvisas från den stat där hen är

medborgare. Huruvida bestämmelsen ställer upp ett skydd mot att först återkalla ett

medborgarskap i syfte att sedan utvisa personen är dock oklart. Eftersom en anledning till

att återkalla medborgarskap på grund av terrorism kan vara att utvisa eller exkludera

personen är bestämmelsen av intresse för framställningens syfte.

Europadomstolen tog ställning till hur medborgare enligt artikel 3 tilläggsprotokoll 4

skulle tolkas i fallet Slivenko m.fl. mot Lettland.128 Enligt domstolen var det upp till varje

stat att avgöra vem som skulle anses vara medborgare utifrån den nationella

lagstiftningen, och att den breda tolkning som gjorts utifrån konventionen om

medborgerliga och politiska rättigheter inte var tillämplig.129 En sådan tolkning innebär

att personer som får sitt medborgarskap återkallat inte omfattas av artikelns skydd.

Beslutet i Naumov mot Albanien130 talar dock för att en sådan tolkning inte per

automatik ska anammas. I fallet hade klaganden fått sitt medborgarskap återkallat av de

albanska myndigheterna som sedan beslutat om utvisning.131 Domstolen fann att

berövande av medborgarskap som efterföljs av utvisning i vissa fall kan ”raise potential

problems” enligt artikel 3 tilläggsprotokoll 4, men eftersom utvisningen i det aktuella

fallet till slut inte hade verkställts förelåg ingen kränkning.132 Domstolen utvecklar inte

vilka fall som åsyftas, men fallet öppnar för att berövande av medborgarskap i syfte att

utvisa personen skulle kunna strida mot Europakonventionen. Denna slutsats får även

stöd i doktrin.133

En stat kan således inte återkalla ett medborgarskap endast på grunden att staten vill

utvisa personen. Denna tillämpning står även i linje med FN:s uttalande som nämndes

ovan att berövande av medborgarskap endast i syfte att utvisa personen är godtyckligt

och därmed inte tillåtet.134 Artikel 3 tilläggsprotokoll 4 skulle därmed kunna sägas

uttrycka ett skydd för rätten till medborgarskap i och med att återkallelse inte får ske

godtyckligt i syfte att utvisa en person. Bestämmelsens tillämpningsområde är dock inte

128 Slivenko m.fl mot Lettland, (dec.) [GC], no. 48321/99, § ..., ECHR 2002-II (extracts). 129 Slivenko m.fl mot Lettland, p. 77. 130 Naumov mot Albanien, 10513/03, 04/01/2005. 131 Naumov mot Albanien, s. 2, under sektion ”A”. 132 Naumov mot Albanien, p.5. 133 Ersbøll, s. 258 f. 134 FN:s folkrättskommission, Report, 66th session, 2014, Supp