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Pós -Graduação

MBA em Gestão Pública

Palavra DigitalOrçamento e Controles Internos e Externos

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Palavra DigitalMBA em Gestão Pública

Disciplina Orçamento e Controles Internos e Externos

Coordenação do CursoJosé Antonio da Costa Fernandes

Autora Veruska Evanir Pereira

FICHA TÉCNICAEquipe de Gestão Editorial Flávia Mello MagriniAnálise de ProcessosJuliana Cristina e Silva Flávia Lopes

Revisão Textual Alexia Galvão Alves Giovana Valente Ferreira

Ingrid Favoretto Julio Camillo Luana Mercúrio

DiagramaçãoCélula de Inovação e Produção de Conteúdos

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Como citar esse documento:

PEREIRA, Veruska Evanir. Orçamento e Controles Internos e Externos. Valinhos: Anhanguera Educacional, 2013. p. 1-74. Disponível em: <http://anhanguera.com>. Acesso em: 1 ago. 2013.

Chanceler Ana Maria Costa de Sousa

Reitora Leocádia Aglaé Petry Leme

Pró-Reitor Administrativo Antonio Fonseca de Carvalho

Pró-Reitor de Graduação Eduardo de Oliveira Elias

Pró-Reitor de Extensão Ivo Arcangêlo Vedrúsculo Busato

Pró-Reitora de Pesquisa e PósGraduação Luciana Paes de Andrade

Realização:

Diretoria de Extensão e Pós-Graduação Pedro Regazzo Vanessa Pancioni Claudia Benedetti Mario Nunes Alves

Gerência de Design EducacionalRodolfo PinelliGabriel Araújo

© 2013 Anhanguera Educacional

Proibida a reprodução final ou parcial por qualquer meio de impressão, em forma idêntica, resumida ou modificada em língua portuguesa ou qualquer outro idioma.

http://anhanguera.com

http://anhanguera.com

Apresentação da disciplinaEsta disciplina, Orçamento e Controles Internos e Externos, tem por objetivo

apresentar como a Administração Pública se organiza orçamentariamente para

atender às expectativas da sociedade.

Ao longo da leitura, você poderá verificar que todo o processo se inicia pelo

planejamento. Desta forma, os textos procuram introduzir a questão do orçamento

como ferramenta de planejamento gerencial. Serão elencadas as leis orçamentárias

vigentes no Brasil – O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei do

Orçamento Anual – e você verá de que forma elas são instituídas, seus conteúdos

e suas aplicações.

Após o entendimento sobre as leis orçamentárias brasileiras, você verá como a

administração pública trata da programação da execução financeira que, em seu

propósito final, acaba por materializar os programas com seus projetos e atividades

que exprimem, de certa forma, as necessidades da sociedade.

E, por fim, você estudará o controle interno e externo como ferramentas de análise

da legalidade, eficiência e eficácia do sistema orçamentário-financeiro no Brasil,

apresentando a base conceitual e normativa na administração pública.

Ao final, será colocada em pauta a discussão sobre a importância da participação da

sociedade no acompanhamento das receitas e despesas públicas, com o objetivo de

analisar criticamente se suas necessidades estão sendo atendidas de acordo com

o planejado.

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seçõesLEGENDA DE ÍCONES

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Vamos pensar

Aula 01: Orçamento e Planejamento

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01

Orçamento e PlanejamentoObjetivos

Esta aula tem como objetivo introduzir a questão do orçamento na administração pública, a

importância do planejamento e entender os valores basilares na construção deste processo.

1. Introdução

Em família, em casa, há necessidades de acordo com o estilo de vida que se leva e com os desejos que existem. Além das próprias necessidades e da família, também se deve lembrar dos anseios das pessoas que estão ao redor: amigos, familiares e a comunidade como um todo. Desta forma, é preciso se organizar de modo a ter os recursos necessários para o atendimento das necessidades de todos.

Esta organização familiar consiste basicamente em estimar as receitas, fixar as despesas e calcular as possibilidades nas quais cada recurso poderá ser utilizado. Todo mundo, de certa forma, já faz isso. Algumas pessoas de uma maneira simples, tendo uma ideia de como será seu orçamento mensal, e outras de um jeito mais consistente, utilizando planilhas eletrônicas ou outros meios como registros em cadernos, por exemplo.

Mas o mais importante é saber a razão pela qual todos devem fazer um orçamento. Aliás, fazer orçamento é importante? Para que serve fazer um orçamento?

Neste momento, imagine o seguinte cenário: há uma família, composta do pai, mãe e três filhos, com 6, 12 e 17 anos. O pai trabalha em uma indústria e a mãe é professora da educação infantil. O filho menor, de 6 anos, está no primeiro ano do ensino fundamental I, o de 12 está no ensino fundamental II e o de 17 está se preparando para os vestibulares, prestes a ingressar em uma universidade. Além de frequentarem a escola regularmente, todos têm atividades extras, como natação, línguas, teatro. Como esta família se organizaria para atender às necessidades de todos? Uma ideia seria somar as receitas dos salários dos pais e dividir entre as despesas correspondentes a todos os membros da família, certo? Mas quem tem prioridade? Que necessidades devem ser satisfeitas primeiro ou por último? E se a família resolvesse adquirir um imóvel novo, maior e mais caro do que o atual? Deixaria de

gastar em alguma atividade extra para direcionar o recurso para este projeto?

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Aula 01 | Orçamento e Planejamento

Agora pense um pouco na coletividade. Imagine que mora em um prédio de apartamentos e que, mensalmente, todos os condôminos pagam a taxa de condomínio para fazer frente às despesas gerais do prédio. Um síndico foi eleito para tomar conta destes recursos e fazer os pagamentos de todas as despesas do prédio. Ocorre que o síndico resolveu ampliar a área de lazer, construindo mais uma piscina e uma sauna, sem a aprovação dos condôminos e sem estimar o impacto deste projeto implantado no futuro, ou seja, quanto custaria a manutenção desta nova piscina e sauna.

Considere que nem todos os condôminos estariam a favor desta ampliação, já que existem outros projetos que julgariam ser prioritários.

Então algumas questões vêm à tona: o que deve ser feito primeiro? O que poderia ser deixado para depois? Quais as necessidades que deveriam ser satisfeitas para que fosse causado o maior bem estar coletivo? Que consequências uma decisão sem planejamento poderia gerar?

E como a administração pública deve planejar, já que deve considerar a satisfação e o bem estar da coletividade que representa? Coletividade esta que representa uma maior complexidade de ações do que organizar os recursos de uma só família ou de um condomínio onde

habitam um grupo de famílias.

2. A Administração Pública e Ges-tão por Resultados

A história da organização da Administração Pública Brasileira pode ser encontrada

nos anais do Direito Administrativo.

Segundo Di Pietro (2007), a organização

da Administração Pública Brasileira teve

ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLI-CA BRASILEIRA – VI Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Pú-blicas. Oficina 3 – Organização e Funcionamento da Administração Pública Brasileira. Disponível em: <http://www.gespublica.gov.br/biblioteca/pasta.2010-12-07.7837648486/Semana%20Or-camentaria%20Federal%20-%20Organiza-cao%20e%20funcionamento%20da%20admi-nistracao%20publica%20-%20atualizada%20-%2020-08-2009.pdf>. Acesso em: 1 ago. 2013.

COLETIVIDADE: s.f. Natureza do que é coletivo: a coletividade é a essência da sociedade. Conjunto de seres que constitui o corpo coletivo, a comunidade: as coletividades não procedem como os indivíduos.

<http://www.dicio.com.br>. Acesso em: 1 ago. 2013.

http://www.gespublica.gov.br/biblioteca/pasta.2010-12-07.7837648486/Semana%20Orcamentaria%20Federal%20-%20Organizacao%20e%20funcionamento%20da%20administracao%20publica%20-%20atualizada%20-%2020-08-2009.pdf






http://www.dicio.com.br

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seu início na Monarquia, como sistema político em que não havia a separação entre o que

era público e o que era privado, e evoluiu para República, em que se fazia necessária a

clara separação entre as esferas pública e privada. A partir deste ponto, então, paradigmas

burocráticos foram introduzidos para a realização de suas funções de Estado, que previam a

definição de regras, procedimentos, princípios como a impessoalidade e legalidade, a divisão

funcional do trabalho e a estrutura verticalizada e hierarquizada, entre outras.

Estes paradigmas burocráticos mostraram-se ineficazes ao longo do tempo com as mudanças

na economia e na sociedade, que foram provocadas por crises econômicas, globalização,

políticas sociais universais, crise fiscal e outras (FERRER, 2010). Esta ineficácia de modelo

burocrático pode ser evidenciada pelo tratamento em que o procedimento se tornou mais

importante que o resultado e no qual o excesso de normas causava rigidez e dificultava a

ação do Estado. Outro ponto fraco notado neste modelo foi a falta de visão sistêmica.

Dessa forma, tornou-se necessária a introdução de novas práticas, ou reformas administrativas

do Estado, com o objetivo principal de aumentar sua eficiência, já que as demandas sociais

são presentes e crescentes e os recursos orçamentários são limitados (MARE, 2007).

Segundo Florência Ferrer (2010), são três as razões pelas quais as Administrações Públicas no mundo foram impelidas a essa busca pela eficiência: (I) na Europa foi a necessidade de implementar esforços para resolver a crise do Bem-Estar Social (implementação de políticas sociais universais); (II) nos Estados Unidos da América, onde houve a percepção que a queda da qualidade da entrega de serviços públicos estaria trazendo perdas de produtividade para o setor privado e; (III) na América Latina, onde se fez necessário o ajuste fiscal.

Ainda segundo Florência Ferrer (2010), as proposições de um novo gerenciamento público baseiam-se em práticas de mudança na forma de gestão e a incorporação de tecnologia da informação nas estruturas administrativas.

Nos dias atuais, existe um novo paradigma para a gestão na Administração Pública, expressado como Governança para Resultados (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2009), em que o Estado deixa de ter o papel principal de executor no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços, e passa a instrumentar os atores envolvidos, o próprio Estado, terceiro setor, mercado interno e externo e outros, com o objetivo de liderar e inspirar as grandes diretrizes e fomentar o desenvolvimento das competências de todas as

partes para o bem comum.


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Mas para que este novo paradigma seja instalado com sucesso, se faz necessário o desenho

de novos modelos burocráticos, tais como: redes, modelos de gestão orgânicos (flexíveis,

orientados para resultados, foco no beneficiário), mecanismos amplos de accountability,

controle e permeabilidade. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2009).

Este novo modelo, então, está fundamentalmente baseado na orientação para resultados; e

resultados, para a Administração Pública, significa atender às demandas ou expectativas de

seus clientes, sejam eles a sociedade como um todo, como também às expectativas de seus

órgãos e entidades, bem como outras organizações, criando assim, valor público.

3. Planejamento e Orçamento

Então, como a Admnistração Pública se organiza para o atendimento destas demandas da

sociedade? O passo inicial seria o planejamento.

Para Albuquerque et al. (2008), o planejamento é uma figura de organização que foi introduzida

como atividade recente na história devido ao aumento da complexidade das demandas da

sociedade, que passa a exigir maior qualidade, diversidade e disponibilidade dos produtos e

serviços ofertados pelos governos e pelo setor privado.

Ainda para Albuquerque et al. (2008):

O planejamento da ação governamental, como mecanismo de intervenção na sociedade e na economia, pode assumir diferentes configurações, implicando maior ou menor grau de inferência. A atuação do Estado se efetiva por intermé-dio de mecanismos que imponham maior ou menor grau de autonomia ao setor privado. No primeiro caso, o Estado pode tomar a si a tarefa de produzir e distri-buir bens e serviços para consumo da sociedade, assumindo os riscos inerentes à atividade produtiva, a gestão dos seus custos, o estabelecimento de preços, a distribuição e a comercialização dos produtos. Em outro sentido pode, por exemplo, simplesmente atuar na construção da infraestrutura necessária ao fun-cionamento da economia, exercendo seu poder intervencionista especialmente naqueles setores nos quais o setor privado não encontra viabilidade econômica para realizar os investimentos.

Independente da decisão política e do tamanho da atuação do Estado, a visão da maioria dos

autores de estudos sobre planejamento público é positiva em declarar que o planejamento

não pode se limitar somente a aspectos processuais e legais. Deve então se preocupar na

alocação dos recursos para o atendimento das demandas atuais da sociedade preocupando-


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se com a manutenção da implantação de projetos que se tornarão atividades de longo prazo

(exemplo: construção de hospitais), construção de cenários futuros (novas demandas da

sociedade); a negociação da alocação destes recursos com todos os atores envolvidos neste

processo como, por exemplo, os diversos setores da sociedade, e com a capacidade da própria

Administração Pública fazer a gestão deste processo, baseado em sistemas informatizados

como ferramenta operacional, e que estes estejam integrados para a otimização de seus

resultados.

Em resumo, a atividade de planejamento governamental tem como objetivo principal

estabelecer, baseado em políticas públicas pré-definiadas, a forma pela qual o Estado

equacionará a oferta à demanda de serviços públicos, num determinado horizonte de tempo,

estabelecendo metas e resultados a serem atingidos; e para tal, dimensionar os recursos

físicos, humanos e financeiros.

4. Aspectos Políticos e Econômicos do Orçamento Público

Voltando à analogia do orçamento familiar, em que estão relacionadas as receitas oriundas dos salários do pai e da mãe e as despesas de seus três filhos, pode-se perceber que a figura do planejamento orçamentário não se caracteriza apenas como peça de registro financeiro e contábil, e sim como instrumento de ação.

Assim também está sinalizado o tratamento ao orçamento para a Administração Pública, não caracterizando esta peça apenas como um quadro frio e contábil das despesas e receitas públicas. Segundo Harada (2003), o orçamento público, atualmente, constitui-se no principal instrumento de intervenção estatal, espelhando um instrumento representativo do

consentimento dos contribuintes.

Ainda segundo Harada (2003), ao direito de autorizar as receitas, seguiu-se o de controlar as despesas, dando origem ao orçamento como processo de fiscalização financeira e cerceamento das tendências abusivas dos governantes.

O aspecto político do orçamento pode ser desenhado a partir da afirmação de que a proposta orçamentária é apresentada pelo Executivo para a aprovação do Legislativo, formado de representantes legítimos da sociedade e que, por sua vez, aprovarão a peça de acordo com a vontade da massa que representam e nos setores que a ela interessam.


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Desta forma, o exame da peça orçamentária poderá levar a identificar, com clareza, que as

despesas elencadas para aquele certo período poderão ser em proveito de certos setores

como, por exemplo, a saúde em detrimento da cultura, ou de certos grupos sociais (incentivo

às microempresas), que espelha a vontade do direcionamento de um ato baseado em políticas

públicas, constituindo assim seu caráter político.

O orçamento público pode e deve ser analisado também sob o aspecto econômico. Além

da representação das vontades políticas, é inegável o caráter de instrumento de otimização

dos recursos financeiros quando são compatibilizadas as necessidades da coletividade com

as receitas estimadas e efetivamente ingressadas no Tesouro, obrigando o administrador

público a utilizar a racionalidade econômica (HARADA, 2003).

Ainda sob o aspecto econômico, deve-se considerar o “poder de compra” que o Estado tem.

O orçamento como instrumento de determinada política financeira acaba por influenciar a

política econômica do Estado. Hipoteticamente, imagine que o Governo Federal resolva

investir na malha ferroviária na região nordeste do país nos próximos cinco anos, em

detrimento do desenvolvimento viário. Todo o segmento de produção ferroviária terá um

aquecimento no mercado, trazendo um desenvolvimento neste setor. Consequentemente,

o setor viário terá tido um desaquecimento e talvez alguns fornecedores deste segmento

deixem de existir. Como afirma Harada (2003), por meio do orçamento é possível ao Estado

estimular ou desestimular a produção, o consumo e o investimento, ora incrementando a

política de gastos públicos (déficit sistemático), ora contendo as despesas, adiando obras e

serviços e, ao mesmo tempo, aumentando a carga tributária para absorver o poder aquisitivo

dos particulares (superávit orçamentário).

Onde os recursos serão alocados é uma questão importante, porém se faz necessário, neste

momento, o questionamento do resultado orçamentário. Para a família mencionada no início

desta aula, o que seria melhor: sobrar recurso, faltar recurso ou equilibrar o orçamento? E

para o Estado, qual seria o orçamento ótimo? Se faltar recurso, alguma necessidade prevista

não foi atendida. Se sobrar, pode significar que o planejamento não foi bem feito no sentido

de subdimensionar as necessidades, pois todos sabem que a sociedade não tem atendidas

todas as suas necessidades pela capacidade máxima de arrecadação de recursos. O ideal

seria, então, que o orçamento público tivesse o saldo “zero” ao final do exercício.


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Para Aliomar Baleeiro, a questão não é equilibrar o orçamento, pois este não pode ser

entendido como um fim em si mesmo, mas como um instrumento de progresso de uma

nação. Sua função é equilibrar a economia nacional.

Já para Harada (2003), o orçamento atua como instrumento de redistribuição de renda

nacional e corrige a desigualdade de patrimônio e rendas das pessoas, quer pela tributação,

que pela realização de despesas.

5. Natureza Jurídica do Orçamento

É a Lei 4.320, de 17 de março de 1964 que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e

do Distrito Federal.

Em seu artigo 1º dispõe:

Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Fede-ral, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.

Como está descrito, esta legislação conjuga dois sistemas de informações de controle: o orçamento e a contabilidade. Em termos de contabilidade, pode-se considerar que este sistema é um grande gerador de informações sob a forma de registros organizados acerca das realizações feitas ou ainda por fazer da Administração Pública, em termos financeiros. Já em termos de orçamento, o qual em sua evolução aliou-se ao planejamento, mostra-se como instrumento que o gestor dispõe para planejar o futuro com informações reais, como as atividades e projetos que estão em ação, os quais compõem os programas de trabalho.

Como explicitado por Reis e Machado Jr (2012), estas duas técnicas diferem no sentindo de que

enquanto a contabilidade é o instrumento que possibilita a informação para to-mada de decisões, controle e avaliação de desempenho, o orçamento deverá assegurar informações sobre políticas e programas para possibilitar o controle gerencial, aliadas a um sistema de quantificação física para a mensuração das ações governamentais.

Sendo assim, é possível considerar que o orçamento é um instrumento que faz o elo entre os sistemas de planejamento e finanças, expressando quantitativamente o aspecto financeiro e

fisicamente nos programas de trabalho de todas as esferas de governo.


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Também é possível identificar a utilização do orçamento como ferramenta de descentralização

administrativa, de delegação de competência e de apuração de responsabilidades, em que, a

partir da alocação dos recursos por atividades, projetos e programas sob a responsabilidade de

cada esfera administrativa, dá-se a autorização para a consecução de suas ações. E por fim,

caracteriza-se também como instrumento de controle gerencial, por possibilitar informações

para comparações e avaliações de caráter gerencial, tais como as da economicidade, da

eficiência, da eficácia e da efetividade (REIS; MACHADO JR., 2012).

Este caráter gerencial só é possível pelo fato de que a peça orçamentária no Brasil é instituída

por lei que abrange a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, criando certa

padronização da existência de normas homogêneas em todo o país. Esta homogeneidade

facilita a obtenção das informações que são trabalhadas sob forma de dados estatísticos

financeiros e de efetivação dos programas de trabalho, assim como a junção de forma

consolidada dos orçamentos do setor público brasileiro.

E quem pode legislar sobre Orçamento Público no país? O artigo 24, da Lei 4.320/1964 diz:

Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:I- direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;II- orçamento.

Entende-se do mencionado no caput deste artigo que os Estados e o Distrito Federal poderão

legislar concorrentemente com a União sobre matérias orçamentárias e financeiras, porém

é importante destacar que a União tem a competência de limitar-se a estabelecer normas

gerais, que não excluem a competência suplementar dos Estados.

Caso não haja tal lei federal sobre normas gerais, os Estados e o Distrito Federal exercerão

a competência legislativa para atender às suas peculiaridades.

De acordo com o art. 30, II da Constituição do Brasil, o Município poderá legislar de forma

suplementar, no que couber, à legislação federal ou estadual. Assim, desta forma, o Município

pode estabelecer por lei normas específicas de controle interno e de administração financeira

e orçamentária, e de contabilidade.


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6. Princípios Orçamentários

Os princípios podem ser definidos como o instituto basilar, o fundamento, a razão fundamental

que norteiam as ações, sejam elas de qualquer natureza.

Os princípios gerais do direito são normas que permeiam o sistema jurídico como um todo e

têm o papel de representar os valores fundamentais de uma sociedade.

Assim, o orçamento público também está baseado em princípios, ou aquelas diretrizes gerais

oriundas das regras construídas pela sociedade e que tanto são importantes para que sejam

compreendidas as razões ou motivos do arcabouço orçamentário brasileiro.

A seguir serão elencados alguns princípios orçamentários encontrados na própria Constituição

Federal, de forma expressa ou implícita, segundo Harada (2003).

6.1. Princípio da Exclusividade

Este princípio se refere ao conteúdo do orçamento e está descrito no parágrafo 8º do art. 165 da CF:

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei.

Este princípio tem como norte evitar que existam matérias estranhas ao respectivo projeto de

lei e que possam causar um desequilíbrio de qualquer sorte ao planejamento já feito.

Mas é importante mencionar que a CF prevê que haja o que se chama de alterações

orçamentárias, as quais podem ser descritas como suplementações de dotações já existentes,

ou mesmo novas dotações que estejam previstas como antecipações de receitas.

6.2. Princípio da Programação

Todo o orçamento público está ligado ao plano de ação governamental. O plano de ação está

construído sobre os programas de governo que constam de apenas um ano civil ou mais,

sendo este último constante do plano plurianual.


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Estando, então, todos os programas autorizados, inicia-se o processo de execução orçamentária.

Mas nada poderá ser liberado sem prévia programação de despesas, e desta forma assegura-

se às unidades orçamentárias os recursos financeiros necessários à boa execução de suas

atividades e projetos, bem como manter o possível equilíbrio entre a receita arrecadada e a

despesa realizada, para que se evite ao máximo as situações de insuficiência de caixa.

O princípio da programação decorre dos artigos 48, II e IV, e 165, parágrafo 4º, da CF e estão

recepcionados pelos artigos 47 a 50 da Lei 4.320/1964.

6.3. Princípio do Equilíbrio Orçamentário

Este princípio estava embasado na antiga Constituição Federal de 1967 e não está previsto

explicitamente na Constituição Federal atual (1988); era considerada a regra de ouro das

finanças, na qual as receitas e despesas devem estar equilibradas.

A partir da crise econômica de 1929, este princípio passou a ser discutido, pois o papel do

Estado como orientador e regulador passou a ser mais acentuado. Portanto, em algumas

épocas é necessário, devido às conjunturas, que o Estado estabeleça o mecanismo de gastos

em áreas específicas que antes não havia estabelecido.

Segundo Harada (2003):

prevalece o pensamento de que não cabe à economia equilibrar o orçamento, mas ao orçamento equilibrar a economia, isto é, o equilíbrio orçamentário não pode ser entendido como um fim em si mesmo, mas como um instrumento a serviço do desenvolvimento da nação.

6.4. Princípio da Anualidade

O princípio da anualidade orçamentária decorre de vários dispositivos expressos na

Constituição Federal (artigos 48, II, 65, III e parágro 5º e 166).

Embora a CF não estabeleça que o exercício financeiro deva corresponder ao exercício civil,

a Lei 4.320/1964 dispõe que o exercício financeiro vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro,

coincidindo, portanto, com o ano calendário.


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Sabe-se que os programas governamentais, em sua maioria, ultrapassam o ano civil, sendo

assim plurianuais, mas seu orçamento deve ser previsto e executado em bases anuais, como

previsto na Lei 4.320/1964.

6.5. Princípio da UnidadeCada entidade de direito público deve possuir apenas um orçamento, ou seja, um para a União, um para o Estado e um para os Municípios, embora o parágrafo 5º do artigo 65 da CF estabeleça a existência de vários documentos orçamentários: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações insituídas e mantidas pelo Poder Público; orçamento de investimento das empresas estatais; orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração indireta e direta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Assim percebe-se que a ideia não é ter apenas um documento como unidade documental, mas sim que os orçamentos estejam estruturados uniformemente, utilizando a mesma metodologia e baseados no princípio da programação.

Este princípio reza que o orçamento deva conter todas as despesas e receitas de todos os

entes federativos e que nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento.

6.6. Princípio da LegalidadeEsse princípio significa que a Administração Pública subordina-se às prescrições legais. O campo de atuação do princípio da legalidade orçamentária alcança também os planos,

programas e alterações orçamentárias (artigos 48, II, IV, 166, 167, I, III, V, VI e IX, da CF).

6.7. Outros PrincípiosHá ainda o princípio da publicidade orçamentária, baseado no princípio basilar da CF da publicidade na Administração Pública, o princípio da não vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa (art. 167, IV, da CF) e o da quantificação dos créditos orçamentários (inciso VII , art. 167 da CF) que veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados.


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Partindo da afirmação que o Estado necessita se organizar para atender às demandas da

sociedade, qual é a ferramenta adequada para tal? Justifique.

Nesta aula você aprendeu que:

• Fazer um orçamento, mesmo que o doméstico, é ter uma ferramenta poderosa de

planejamento para a realização de projetos.

• A administração pública se organiza de forma tal que possibilita o planejamento para o

atendimento das demandas das sociedades, de forma eficiente e eficaz.

• Esta organização está baseada no desenvolvimento o orçamento público.

• O orçamento público está baseado em princípios que foram elaborados a partir da

organização da própria sociedade, que são, entre outros: exclusividade, programação,

equilíbrio orçamentário, anualidade, unidade, legalidade.

ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS, Márcio; FEIJÓ, Paulo Henrique. Gestão de Finan-ças Públicas. Brasília, Coleção Gestão Publica, 2ª edição, 2008

FERRER, Florência. “Déficit de Avaliação” na Administração Pública e seus Efeitos Perver-sos. Disponível em: <http://www.florenciaferrer.com.br/detalhes.php?artg=144>. Acesso em 01 ago. 2013.

HARADA, KYOSHI. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo. Editora Atlas, 2008.

Pontuando

Referências

Vamos pensar

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MARE – MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO – Pro-grama da qualidade e participação na administração pública, Caderno 4, Brasília, 1997.

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, SECRETARIA DE GESTÃO. Melhoria da gestão públi-ca por meio da definição de um guia referencial para medição do desempenho da gestão, e controle para o gerenciamento dos indicadores de eficiência, eficácia e resultados do Progra-ma Nacional de Gestão Pública e Desburocratização. Produto 1: Mapeamento bibliográfico e do Estado da Arte sobre indicadores de Gestão. Brasília, 2009.

REIS, Heraldo da Costa; MACHADO JR, José Teixeira. A Lei 4.320 comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro. Lumen Juris Editora, 2012.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª edição. Atlas, 2007.

Referências


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Aula 02: Modelo Orçamentário no Brasil


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02

Modelo Orçamentário no BrasilObjetivos

O objetivo desta aula é apresentar quais são as ferramentas instituídas para a formulação,

validação e aprovação do orçamento no Brasil.

1. Introdução

A gestão orçamentária no Brasil está diretamente

vinculada ao processo de planejamento público e está

baseada no conceito de orçamento programa, com

ênfase nas realizações.

O orçamento-programa

é aquele que apresenta os propósitos, objetivos e metas para as quais a ad-ministração solicita os fundos necessários, identifica os custos dos programas propostos para alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que se medem as realizações e o trabalho realizado dentro de cada programa (FUNDAP, 2008).

Ou “uma sistemática para ordenar a aplicação dos recursos financeiros, visando objetivos

definidos, dentro de uma programação e um planejamento coordenados” ou ainda

“instrumento que cumpre o propósito de combinar os recursos disponíveis no futuro imediato

para consecução dos objetivos de longo e médio prazo” (FUNDAP, 2008).

Pense no exemplo da família que, neste momento, decide que deve fazer uma viagem de

lazer nas férias. Em primeiro lugar, a família deve declarar o motivo pelo qual eles deveriam

viajar nas férias, depois definir para onde ir, quando viajarão, quanto tempo deverão ficar,

quais recursos irão ser consumidos e outros. Este seria um dos programas desta família, que

deveria estar presente em seu orçamento familiar para que, ao longo da realização de suas

etapas, pudesse ser acompanhado, avaliado e até modificado, sempre de acordo com o seu

objetivo principal e então obter uma avaliação do resultado final.

Orçamento Programa é um plano de trabalho do governo, no qual se especificam as proposições concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro.

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Aula 02 | Modelo Orçamentário no Brasil

Na Administração Pública o planejamento e realização de suas ações são inicialmente

registrados no que se chama de programas. Programas estes que foram eleitos de acordo

com as necessidades da sociedade e definidos como prioritários pelos representantes do

povo. Estes programas são materializados em três instrumentos principais: Plano Plurianual

(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

2. Leis Orçamentárias

Existem três leis orçamentárias de acordo com a Constituição Federal Brasileira, previstas no

artigo 165, todas de iniciativa do Executivo: o plano plurianual, a de diretrizes orçamentárias

e a que aprova o orçamento anual.

2.1. Plano Plurianual (PPA)

O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento legal de planejamento de maior alcance

temporal no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações do governo

(ALBUQUEREQUE, et. al, 2008). É o documento no qual devem constar todos os programas

da administração pública, de forma regionalizada, as diretrizes, as ações, os projetos, em

que os recursos a serem aplicados deverão estar alocados para um período equivalente

ao do mandato do chefe do Poder Executivo deslocado em um exercício (quatro anos). Por

exemplo, o período do mandato para Governador de Estado é para os anos de 2011 a 2014

e o PPA deverá ser aprovado para o período de 2012 a 2015.

O PPA como forma de instrumento gerencial foi instituído na Constituição Federal de

1998; antes disso havia o Orçamento Plurianual de Investimento (OPI), que se limitava a

planejar os investimentos e não chegava a abranger diretrizes, objetivos e metas para toda

a administração.

Para análise, tome como base legal do PPA a legislação federal, valendo para os Estados,

Distrito Federal e os Municípios a analogia em relação à União.

VOLTARPARA SEÇÕES

24

Em relação à regionalização, assim dispõe o art. 165 da CF de 1988:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:I – o plano plurianual;II – as diretrizes orçamentárias;III – os orçamentos anuais.

§1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despe-sas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Esta previsão de regionalização tem como objetivo considerar as diferenças de atuação e de necessidades das regiões brasileiras e promover a redução das desigualdades, já que o território brasileiro é grandioso e possui diferentes realidades.

A regionalização considera as cinco macrorregiões, que são: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul. Assim, poderá ser identificado, em cada programa, onde estão localizados os beneficiários, ou que região será alcançada com tal projeto.

Ocorre que, em muitos casos, não há como promover a divisão da entrega deste ou daquele benefício, pois se trata de programas abrangentes e também de registro do programa em apenas um local. Como ilustrado por Albuquerque et. al (2008), o exemplo de uma construção de uma usina de geração de energia realizado em um determinado Estado da federação não é necessariamente contabilizado exclusivamente naquele Estado, mas em todos onde estiverem localizados os beneficiários diretos daquela ação. Também, por exemplo, a “Aquisição de Chancelaria da Embaixada do Brasil em Pretória, na África do Sul” que beneficiará indistintamente todos os brasileiros, independentemente do Estado ou região macroeconômica em residam. Desta forma, existe a possibilidade de haver mais uma região, que poderia ser nomeada de Nacional.

Então, compreendem regionalizações possíveis do Plano Plurianual da União:

• Centro-Oeste.

• Nacional (ausência de regionalização).

• Nordeste.

• Norte.

• Sudeste.

• Sul.


25

A regionalização dos planos plurianuais dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios não

é regulada pela Constituição Federal. Todavia, mesmo que não haja previsão legal para tal,

esta prática deve ser estimulada, pois oferece maior transparência e orientação à aplicação

dos recursos.

2.1.1. Abrangência, prazos e vigência

§1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

O Plano Plurianual influencia “as despesas de capital e outras delas decorrentes” e “as

relativas aos programas de duração continuada”.

Imagine que o Estado de Sergipe inclui em seu PPA o programa de construção de um hospital

no ano de 2013. Com a finalização da construção deste hospital, o Estado de Sergipe agora

aumentou o seu capital. Assim, tipifica-se uma despesa de capital, que é aquela que contribui

diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. Mas, a partir de 2013, este

hospital demandará despesas relativas à sua manutenção. Desta forma, está caracterizada a

despesa corrente, que representa o incremento de gastos correntes resultante da ampliação

de bens e serviços ofertados pela administração pública.

Já as despesas relativas aos programas de duração continuada se referem à manutenção

dos bens e serviços públicos ofertados pela administração pública no período de vigência do

Plano Plurianual. Exemplo: manutenção do serviço de saúde pública no estado de Sergipe.

Em relação ao prazo, o parágrafo 9º do artigo 165 da Constituição Federal remete á lei

complementar sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Plano Plurianual

§9º - Cabe à lei complementar:I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orça-mentária anual

Contudo, a inexistência da referida legislação condiciona esses aspectos do PPA à disposição

do artigo 35 dos Atos e Disposições Constitucionais Transitórias que define em seu parágrafo 2º:


VOLTARPARA SEÇÕES

26

§2º - até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

A vigência do Plano Plurianual está definida até o final do primeiro exercício financeiro do

mandato subsequente. Considerando o período de quatro anos para o mandato presidencial,

que coincide com o ano civil e este coincidente com o ano financeiro, há o Plano Plurianual

com vigência de quatro anos, deslocado um exercício em relação ao mandato presidencial,

como ilustrado no Quadro 2.1:

ano xMandato

Presidencial 1

ano x+1

PPA (x+1 a x+4)ano x+2

ano x+3

ano x+4Mandato

Presidencial 2

ano x+5

PPA (x+1 a x+4)ano x+6

ano x+7

ano x+8

Quadro 2.1 – Vigência do Plano Plurianual.

2.1.2. Conteúdo

Basicamente, o PPA compor-se-á de dois grandes módulos: a base estratégica e os programas.

Para Albuquerque et. al (2008), de um modo geral, a base estratégica compreende:


27

• Análise da situação econômica e social.

• Diretrizes, objetivos e prioridades de governo propostas pelo Chefe do Poder Executivo

e aprovadas pelo poder Legislativo.

• Previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores e/ou entre os

programas.

• Diretrizes, objetivos e prioridades dos órgãos setoriais compatíveis com a orientação

estratégica de governo.

E os programas compreendem:

• Definição dos problemas a serem solucionados e os objetivos a serem alcançados na

superação desses problemas.

• Conjunto de ações que deverão ser empreendidas para alcançar os objetivos

estabelecidos.

Ainda para Albuquerque et. al (2008), programa é um conjunto articulado de ações

(orçamentárias – projetos, atividades e operações especiais – e não orçamentárias), estruturas

e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Esse objetivo é concretizado em

um resultado (solução de um problema ou atendimento de uma demanda da sociedade),

expresso pela evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando-

se assim, a avaliação objetiva da atuação do Governo.

É importante salientar sobre os programas que eles partem de uma necessidade da sociedade,

inserida na agenda de governo para que, com o desenvolvimento de ações, este problema

possa ser solucionado. Mas é fundamental que objetivos sejam descritos, bem como as metas

e indicadores sejam desenhados para que os resultados possam ser mensurados.

2.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias foi a grande inovação no sistema orçamentário nacional,

introduzida pela CF de 1988, e é o documento que faz a ligação do plano plurianual com o


VOLTARPARA SEÇÕES

28

orçamento anual. Estrutura-se em quatro diretrizes operacionais básicas, segundo Reis e

Machado Jr. (2012), a saber:

• Compreenderá metas e prioridades da Administração, incluindo as Despesas de

Capital para o exercício financeiro subsequente. As metas poderão ser de caráter social,

econômico e financeiro e estarão refletidas no Plano Plurianual, enquanto as prioridades

dizem respeito às atividades implantadas e já implementadas, dentre as quais se revelam

as obrigatórias, como a educação e a saúde, cujas aplicações devem observar regras

constantes da Constituição da República.

• Orientará a elaboração do orçamento. Esta diretriz tratará da metodologia de elaboração

do orçamento que, além de observar os princípios que lhe são inerentes, mostrará como

foram projetadas as receitas e as despesas da organização governamental, bem como a

atuação integrada dos órgãos da administração governamental.

• Disporá sobre a legislação tributária. Esta diretriz indicará as providências da

administração que digam respeito às alterações na legislação tributária e que produzirão

efeitos nas projeções das receitas tributárias e na estrutura do orçamento governamental.

• Estabelecerá a política de aplicação das agências de financeiras oficiais de fomento.

O projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses antes do

encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro

período da sessão legislativa.

A LDO tem o papel de equilíbrio entre a estratégia proposta no início de um governo e as

reais possibilidades que vão se configurando ao longo dos anos da implementação do PPA,

um papel intermediário entre os programas e metas contidos no plano plurianual e a previsão

da receita e fixação da despesa contidas na Lei de Orçamento Anual. .

Outra função fundamental da LDO é a de dispor sobre as normas para o controle de custos e

avaliação de resultados dos programas financiados com recursos orçamentários.

A questão da avaliação dos programas é um ponto importante a ser tratado, pois por meio desta

avaliação é que será possível programar e reprogramar o planejamento previamente feito. Mas

este ponto será tratado com mais propriedade quando se discutir a Avaliação de Políticas Públicas.


29

2.2.1. Anexos da LDO

No anexo de Prioridade e Metas da LDO estarão definidas as despesas que terão precedência

na alocação dos recursos no projeto e na Lei do Orçamento do exercício seguinte, bem como

em sua execução. É mister salientar que as metas estabelecidas na LDO não constituem

limite à programação da despesa, mas base para a programação e execução das despesas

incluídas nos Orçamentos.

Somente as despesas que constituem obrigação constitucional ou legal, as ações relativas

aos programas sociais existentes e as de funcionamento dos órgãos e entidades que integram

os orçamentos fiscal e da seguridade social gozam de privilégio em relação àquelas listadas

no Anexo de Prioridades e Metas. Por essa razão, e para que não restem dúvidas em relação

ao estabelecimento de prioridades, recomenda-se que as despesas obrigatórias de caráter

continuado, as das ações de programas sociais existentes e aquelas relativas ao funcionamento

dos órgãos e entidades públicos não constem do Anexo de Prioridades e Metas.

2.2.2. Estrutura e Organização

Com o intuito de manter a uniformidade conceitual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem definido;

• A estrutura programática dos orçamentos.

• A classificação institucional e os papéis assumidos pelas instituições no processo

orçamentário.

• A finalidade da classificação funcional.

• A competência dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimentos (das

empresas estatais).

• A classificação econômica da despesa.

• A estrutura do projeto de lei orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder

Legislativo e da respectiva lei.

A estrutura programática, pelo próprio nome, relatará quais são os programas elencados e

como eles estão organizados.


VOLTARPARA SEÇÕES

30

A classificação institucional indicará a que instituição aquele programa se refere.

Já a classificação funcional deve seguir os preceitos da Portaria MOG n. 42, de 14 de abril

de 1999, que segue:

Art. 1º As funções a que se refere o art. 2o, inciso I, da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, discriminadas no Anexo 5 da mesma Lei, e alterações posterio-res, passam a ser as constantes do Anexo que acompanha esta Portaria.

§ 1o Como função, deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público.

§ 2o A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, repre-sentando, portanto, uma agregação neutra.

§ 3o A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determi-nado subconjunto de despesa do setor público.

§ 4o As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes daquelas a que estejam vinculadas, na forma do Anexo a esta Portaria.

A classificação funcional se mostra importante para que os gestores públicos possam ter padronizadas as informações gerenciais para tomada de decisão.

Como exemplo, imagine despesas de um programa no Município X em construções de escolas, bem como despesas semelhantes efetuadas pelo Estado Y. Segundo o anexo da Portaria MOG 42, as despesas com construção de escolas se encaixariam na função 12 – Educação, mas seria necessário ainda que esta despesa estivesse classificada em uma subfunção. De qualquer forma, a esta altura, seria possível afirmar o quanto o país havia gasto em Educação, somente por esta simples classificação.

Portanto, é importante que os gestores públicos tenham o conhecimento do conteúdo da Portaria MOG 42.

Em resumo, para estruturar a peça orçamentária é necessário conhecer as informações de quem estará propondo a despesa, para qual objetivo e em que será

gasto.

Portaria MOG 42.

Atualiza a discriminação da despesa por funções.

Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/portaria42.pdf>. Acesso em: 1 ago. 2013.


http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/portaria42.pdf



31

Imagine o seguinte exemplo: João, pai de Marcelo e Maria e avô de José, está preocupado

com os rumos da educação em sua família. Marcelo, pai de José, completou apenas o ensino

fundamental e tem um emprego relativamente bom considerando sua escolaridade, porém,

para alcançar novos horizontes, ele teria que ter dado continuidade aos seus estudos.

Assim João, resolveu então poupar algum dinheiro para que José, hoje com seis anos de

idade, possa completar seus estudos até o nível universitário, pois assim ele acredita que o

neto terá mais chances de conseguir um desenvolvimento profissional que lhe renda mais

recursos.

Portanto, por analogia, pode-se dizer que o Sr. João é a instituição que irá investir no

programa “Educação do neto José” para enfrentar o problema de baixa escolaridade de sua

família com o objetivo de proporcionar um maior bem-estar para a mesma. E para organizar

este investimento, o Sr. João vai nomear estas despesas na rubrica Educação (classificação

funcional) para que estes recursos não se confundam com as outras finalidades para a

manutenção de sua família.

A administração pública também funciona assim, guardando sua respectiva amplitude. Parece

simples, não é?

2.3. Lei do Orçamento Anual (LOA)

2.3.1. Elaboração da Lei do Orçamento – A Proposta Orçamentária

O artigo 22 da Lei 4.320/1964 trata do conteúdo e da forma da proposta orçamentária que

o Poder Executivo encaminhará ao Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições

Federal e/ou Estadual e nas Leis Orgânicas dos Municípíos, conforme dispõe o parágrafo 9

do art. 165 da CF, transcrito a seguir:

Art. 22. A proposta orçamentária, que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á de:

Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada unidade admi-nistrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da res-pectiva legislação.

I. Mensagem, que conterá: exposição circustanciada da situação econômico--financeira, documentada com demonstração a dívida fundada e flutuante, sal-


VOLTARPARA SEÇÕES

32

dos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;

II. Projeto de Lei do Orçamento;

III. Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de comparação:

a) Receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a proposta;

b) Receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;

c) Receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;

d) Despesa realizada no exercício imediatamente anterior;

e) Despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e

f) Despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.

IV. Especificação dos programas especiais de trabalho, custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de justificação econô-mica, financeira, social e administrativa.

Os incisos deste artigo tratam minuciosamente sobre como organizar a elaboração da proposta orçamentária, a fim de padronizar este documento.

O Inciso I trata da mensagem com alguns pontos obrigatórios, mas também poderá conter breve histórico dos indicadores e resultados do órgão, o que facilitaria a contextualização das demandas pelo Legislativo.

O Inciso II trata do projeto de lei orçamentária que deverá refletir políticas e programas governamentais, observados os princípios da unidade e da universalidade, com o objetivo de dar mais transparência ao orçamento.

O projeto de lei deverá conter, além do determinado no parágrafo 5º, incisos I, II e III do art.

165 da CF, dispositivos que:

• Estabeleçam a previsão da receita e a fixação da despesa.

• Determinem as fontes de receita pública.

• Determinem as destinações dos recursos orçamentários aos órgãos ou às funções de Governo.

• Estabeleçam a previsão das receitas para os órgãos da Administração indireta, bem como as aplicações a serem efetuadas através deles, desde que recebam transferências

à conta do orçamento.


33

• Autorizem o Poder Executivo a abrir créditos suplementares até determinado limite.

• Autorizem o Poder Executivo a efetuar operações de crédito, inclusive as por antecipação

da receita, obedecida a legislação em vigor sobre a matéria.

O inciso III trata das tabelas explicativas com as informações básicas indispensáveis para

a composição da proposta orçamentária e que podem se resumir em dois quadros: o da

Receita e o da Despesa, com três linhas:

Receita Despesa

RA – Receita Arrecadada DR – Despesa Realizada

RO – Receita Orçamentária DF – Despesa Fixada

RP – Receita Prevista DP – Despesa Prevista

O Inciso IV trata dos programas especiais de trabalho, em que o legislador pretendeu dar

uma margem de flexibilidade e de descentralização.

O artigo 32 da Lei 4.320/1964 descreve: “Se não receber a proposta orçamentária no

prazo fixado nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo

considerará como proposta de Lei de Orçamento vigente”.

É importante salientar que o orçar significa “dar rumo”, portanto não é recomendável que a lei

do orçamento anual não seja votada em seu prazo legal, pois desta forma a sociedade pode

sofrer por causa da não realização de seus programas como planejado.

Infelizmente, ainda hoje estes atrasos costumam ocorrer em todas as esferas de Governo. O

desafio do gestor público é o de fazer com que estas peças orçamentárias estejam caminhando

de acordo com seu curso planejado, de forma a poder executar seus programas eficazmente.

Estes atrasos podem ocorrer por ocasião do recebimento da proposta pelo Legislativo que,

neste momento, pode receber as emendas a este orçamento, regulamentado pelo art. 66 da

CF, transcrito a seguir:


VOLTARPARA SEÇÕES

34

§3º As emendas ao projeto de Lei do Orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovados caso:

I. sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamen-tárias;

II. indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulações de despesa, excluídas as que indicam sobre;

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviços da dívida; e

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III. sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou […].

A partir então da publicação da Lei Orçamentária Anual, o orçamento poderá ser executado

de acordo com o que havia sido planejado e os programas começam a se materializar de

acordo com a estrutura de execução orçamentária.

Faça um resumo das ferramentas orçamentárias, com seus objetivos gerais e suas interações.

Vamos pensar

Pontuando

• A gestão orçamentária no Brasil está diretamente vinculada ao processo de planejamento

público.

• O Plano Plurianual é o instrumento legal de planejamento de maior alcance temporal no

estabelecimento de prioridades e no direcionamento das ações do governo.


35

Pontuando

Referências


FUNDAP – FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO DO ESTADO DE SÃO PAULO. Gestão Orçamentária e Financeira. Programa de Desenvolvimento Geren-cial. São Paulo, 2008.

HARADA, Kyoshi. Direito Financeiro e Tributário. São Paulo. Editora Atlas, 2008


• A Lei de Diretrizes Orçamentárias é o documento que faz a ligação do plano plurianual

com o orçamento anual.

• A partir da publicação da Lei Orçamentária Anual, o orçamento poderá ser executado de

acordo com o que havia sido planejado.


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Vamos pensar

Aula 03: Programação e Execução Financeira


38

03

Programação e Execução FinanceiraObjetivos

Esta aula pretende demonstrar os instrumentos da programação e execução financeira anual

que têm como objetivo a garantia de obtenção dos recursos necessários para a consecução

dos programas previamente aprovados, bem como tratar do assunto de créditos adicionais

no caso de não haver recursos suficientes para estes programas.

1. Introdução

Em toda a organização seja ela pública ou privada, se faz necessário adequar o compasso

dos pagamentos ou despesas com os ingressos ou receitas no caixa. Contudo, isso é

um desafio a ser enfrentado por todos os administradores. Trata-se de tarefa que exige

planejamento, implicando na prospecção quanto ao recebimento dos créditos e das

receitas da entidade, assim como dos compromissos a serem pagos em cada época,

objetivando a previsão, com a maior exatidão possível, dos fluxos de entradas e saídas de

recursos no caixa, sem o quê é impossível realizar um bom gerenciamento das finanças

(ALBUQUERQUE et. al, 2008).

Este tipo de organização financeira também é utilizado no orçamento doméstico. Em uma

família, para que se efetue as despesas conforme a programação, como, por exemplo, o

pagamento mensal da escola dos filhos, a despesa semanal do supermercado, da poupança

para a viagem de férias e outras, é importante que se saiba quais são as receitas, em que

tempo elas ocorrem (mensal, quinzenal, semanal, ou por tarefas) e qual o montante delas.

Mas, por quê? Basicamente, para que se possa evitar que não haja recursos suficientes

para fazer frente a uma despesa na ocasião da consecução de uma tarefa.

Com este planejamento também se procura evitar que seja necessário pedir empréstimos

a instituições financeiras, com a incidência de encargos financeiros, o que faria com que as

despesas fossem acrescidas de valores adicionais em relação ao valor original, resultando

em gastos maiores que os devidos.

39

Aula 03 | Programação e Execução Financeira

Desta forma, tanto para os indivíduos, quanto para a sociedade, empresas, organizações

em geral, bem como para o governo, o planejamento financeiro procura evitar que eventuais

desajustes venham a desestabilizar o equilíbrio da economia. Para Albuquerque et. al

(2008), um bom fluxo de caixa deve ser estabelecido para que:

• Eventuais insuficiências de caixa deixem de ocorrer.

• Os recursos disponíveis não se mantenham ociosos.

• Se possível, uma reserva mínima de caixa se mantenha disponível, para atendimento

de eventuais contingências.

• Programas em andamento não sejam paralisados por falta de recursos.

• A execução dos programas se mantenha em ritmo regular, em conformidade com o

planejamento pertinente, com elevado grau de eficiência.

• Recursos de terceiros a serem utilizados sejam previamente negociados, para que se

obtenham as melhores condições do mercado de crédito.

• O mercado de crédito não seja negativamente afetado pelo não cumprimento das

obrigações.

• Problemas sociais não sejam criados por atrasos nos pagamentos dos salários.

A materialização de uma programação financeira de desembolso no Brasil, em todos

os níveis de governo – União, Estados e Municípios –, foi institucionalizada pela Lei

4.320/1964. Em seus artigos 47 e 48 ficou estabelecido que, a cada ano, imediatamente

após a promulgação da Lei Orçamentária, o Poder Executivo deverá ajustar o compasso

de execução do orçamento ao fluxo provável de recursos financeiros, mediante aprovação

de um quadro de cotas trimestrais que cada órgão ficará autorizado a utilizar, com vistas a

alcançar os seguintes objetivos:

a) Assegurar às unidades orçamentárias, em tempo hábil, os recursos suficientes à

melhor execução do seu programa de trabalho durante o exercício.

b) Manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada

e a despesa realizada, visando à redução de eventuais insuficiências financeiras.

VOLTARPARA SEÇÕES

40

2. Instrumentos da Programação Anual

A Lei 4.320/1964 preconiza que os objetivos da programação financeira consistam em, de

certa forma, garantir que haja os recursos necessários à execução da despesa e, também,

previna eventuais déficits de caixa. Se ao longo da execução financeira o cenário se realizar

com uma frustração da receita estimada, ou com outras despesas não planejadas, porém

imprescindiveis, medidas de precaução devem ser tomadas pelo Executivo como, por

exemplo, deixar de executar parcelas da despesa autorizada no Orçamento, ou como se

pode dizer, contingenciar, “cortar” despesas.

Porém, outros objetivos também devem ser contemplados

para assegurar uma gestão fiscal responsável. Para

tanto, a Lei de Responsabilidade Fiscal exige a

prevenção contra os riscos de desequilíbrio das contas

públicas, motivado por fatores mais ou menos previsíveis

quando da elaboração da Lei Orçamentária, e também

se preocupa com a reavaliação das ações do governo

concomitantemente com a execução orçamentária e

financeira.

De acordo com Albuquere et. al (2008), o ordenamento instituído pela LRF impôs o

estabelecimento de metas fiscais que deverão nortear todo o processo de planejamento e

de execução das finanças públicas em cada exercício, devendo ser cumpridas as seguintes

etapas:

• Inclusão, na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a cada ano, de Anexo de Metas

Fiscais que contenha não só a identificação dos resultados esperados, mas também da

consistência das estimativas de arrecadação.

• Inclusão na Lei Orçamentária Anual (LOA), de demonstrativo de sua compatibilidade

com as metas estabelecidas na LDO.

• Programação de desembolsos mensais.

• Ajustes bimestrais no montante da despesa autorizada, quando novas estimativas

indicarem frustração da receita prevista na peça orçamentária.


41

• Publicação bimestral do relatório resumido da execução orçamentária.

• Avaliação quadrimestral do cumprimento das metas fiscais, em audiência do Poder

Executivo junto ao Poder Legislativo.

2.1. Receita

Considerando que a matéria sobre Orçamento Público trata basicamente do registro, controle

e resultado das receitas e despesas, veja, a seguir, os conceitos sobre elas.

Você viu nas aulas anteriores a importância da elaboração do orçamento como ferramenta

de planejamento de qualquer instituição, seja ela pública ou privada, inclusive para todas

as pessoas, domesticamente. Também já foi discutido sobre o início da elaboração deste

orçamento, que é a previsão da capacidade de se arrecadar recursos – capacidade de receita

– para dar conta das despesas provenientes das atividades e projetos.

Assim como há um limite de capacidade de arrecadação das famílias, a administração pública

também está sujeita a isso, de forma que sua capacidade de gasto está relacionada com a

capacidade dos contribuintes em pagar tributos. Portanto, é clara a relevância da receita no

processo orçamentário, cuja previsão restringe a capacidade do governo em fixar a despesa

e, no momento de sua arrecadação, torna-se instrumento condicionante da execução

orçamentária da despesa.

Assim, a seguir será discutido sobre os aspectos e conceitos de receita pública.

2.1.1. Conceito

Existem vários conceitos sobre a Receita na Doutrina do Direito Financeiro, mas, basicamente,

a ideia é que todo o ingresso de dinheiro nos cofres públicos, que esteja destinado ao

atendimento das demandas da sociedade, seja considerado receita.

É um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores próprios e permanentes oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, in-tegrando o patrimônio, na qualidade de elemento novo, produz-lhe acréscimos, sem contudo gerar obrigações, reservas ou reinvidcações de terceiros. (Receita – J. Teixeira Machado).


VOLTARPARA SEÇÕES

42

É a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como ele-mento novo e positivo (Aliomar Baleeiro).

As definições anteriores esclarecem a importância da caracterização da Receita como capaz

de produzir aumento do patrimônio. Desta forma, qualquer ingresso em entidade pública

que caracterize uma obrigação, ou ainda, que seja um recurso sob “guarda” da entidade,

enquanto perdurar a obrigação da entidade para com o terceiro, o ingresso de recursos não

deverá ser classificado como receita.

A principal receita pública é a receita tributária, aquela proveniente de arrecadação de tributos,

que tem como espécie impostos, taxas e contribuições.

No Brasil, as competências para a criação e cobrança efetiva e característica dos impostos

por parte dos entes tributantes estão dispostas na Tabela 3.1:


43

Tabela 3.1 – Classificação dos Tributos.

Impostos Federais

Imposto de Importação

(II)

Imposto de Exportação

(IE)

Imposto de Renda (Pessoas Física e Jurídica)

(IR)

Imposto sobre Produtos

Industrializados (IPI)

Imposto sobre

Operações Financeiras

(IOF)

Imposto Territorial Rural (ITR)

Imposto sobre

Grandes Fortunas

(IGF)

Indireto Indireto Direto Indireto Indireto Direto Direto

Regressivo Regressivo Progressivo Regressivo Regressivo Progressivo Progressivo

Não Vinculado

Não Vinculado

Não Vinculado

Não VinculadoNão

VinculadoNão

VinculadoNão

Vinculado

Impostos Estaduais

IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E PRESTAÇÃO DE

SERVIÇOS

(ICMS)

Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)

Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e sobre Doações

(ITCMD)

Indireto Direto Direto

Regressivo Progressivo Progressivo

Não Vinculado Não vinculado Não Vinculado

Impostos Municipais

Imposto sobre Serviços (ISS)

Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU)

Imposto sobre a Transmissão Intervivos de Bens e Imóveis

(ITBI)

Indireto Direto Direto

Regressivo Progressivo Progressivo

Não Vinculado Não vinculado Não Vinculado


VOLTARPARA SEÇÕES

44

Como descrito por Muro Benevides Filho (Universidade Aberta do Nordeste – Controle Social

das Contas Públicas), os tributos se classificam em:

1. Direto ou indireto: quando o ônus do pagamento recai sobre quem efetivamente recolhe

o tributo – IR e IPVA são diretos. Caso haja distinção entre quem recolhe o tributo e quem

arca com o ônus do valor cobrado (no caso dos impostos sobre o consumo, não existe

coincidência entre quem paga – o empresário – e quem suporta a carga – o consumidor),

é indireto.

2. Progressivo ou regressivo: progressivo é o tributo que proporciona maior oneração a

quem possui maior capacidade de contribuição. Isso quer dizer que o Imposto de Renda e

o IPTU são exemplos de tributos progressivos, pois, em tese, cobram mais de quem tem

mais poder de contribuir. Ao contrário, regressivo é o tributo que cobra proporcionalmente

mais de quem possui menor capacidade contributiva. Exemplo de regressividade são os

impostos que incidem sobre o consumo.

3. Vinculado ou não vinculado: vinculado requer uma contrapartida por parte do ente

tributante ao valor cobrado do contribuinte – as taxas são exemplos singulares de tributo

vinculado, assim como as contribuições. Contraprestação por parte do ente tributante para

fazer face à sua arrecadação.

A Lei 4.320/1964 em seu Capítulo II, artigo 51 trata da Receita: “Nenhum tributo será exigido

ou aumentado sem que a lei o estabeleça; nenhum será cobrado em cada exercício sem

prévia autorização orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o imposto lançado por

motivo de guerra”.

Está previsto na Constituição Federal (1988) que nenhum tributo será exigido ou aumentado

sem que a lei o estabeleça (art. 150, I), bem como proíbe cobrar tributos no mesmo exercício

financeiro em que havia sido publicada a lei que o instituiu ou aumentou (art. 150, III, b).

Assim, a exigência ou aumento de tributos só deve ser através de lei e esta deverá entrar

em vigor até o último dia do exercício anterior àquele em que a sua cobrança se efetivar,

independente da prévia autorização orçamentária.

Portanto, após a promulgação lei orçamentária, poderá acontecer de ter sido autorizado novo

tributo para o ano seguinte, e então esta arrecadação não terá sido prevista no orçamento.


45

E então, como proceder?

Ao tratar o assunto, o Professor Joaquim Castro Aguiar deu por inexistente a regra da prévia

autorização orçamentária:

Basta que a lei criadora do tributo esteja em vigor antes do início do exercício financeiro, para que haja cumprimento ao princípio constitucional ainda que o orçamento já tenha sido aprovado e publicado. A lei (Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172, de 25.10.1966) não mais se refere à prévia autorização orçamentá-ria, como prescrevia a Constituição de 1946 e a de 1967. A Emenda de 1969 não subordina a aplicação da lei tributária à autorização formal do orçamento. Basta que esteja em vigor até 31 de dezembro.

Então, desta forma, examinou-se bem rapidamente a questão da receita, para que fosse

possível identificar as principais previsões para a construção do orçamento na Administração

Pública.

Classificação da Receita

Como exemplo, será transcrito o artigo 11 da Lei 4.320/1964 que trata da classificação da

Receita no Brasil.

Art. 11 A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receita Corrente e Receitas de Capital.

§ 1º. São receitas correntes as receitas tributárias, de contribuições, patrimo-nial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

§2º. São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos finan-ceiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

§3º. O superávit do Orçamento Corrente, resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se refere o Anexo 1, não constituirá item da receita orçamentária.

§4º. A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema:

RECEITAS CORRENTES

Receita Tributária

Impostos

Taxas

Contribuições de Melhoria


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46

Receita de Contribuições

Receita Patrimonial

Receita Agropecuária

Receita Industrial

Receita de Serviços

Transferências Correntes

Outras Receitas Correntes

RECEITAS DE CAPITAL

Operações de Crédito

Alienação de Bens

Amortização de Empréstimos

Transferências de Capital

Outras Receitas de Capital

2.2. Despesa

Com base na previsão das receitas feita no orçamento, chega a hora de determinar quais

serão as despesas que deverão ser contempladas para que aqueles programas elencados

no Programa Plurianual (PPA) se realizem.

Cabe lembrar que para esta realização é necessário que seja feita uma priorização, já que as

despesas são as mais diversas entre os programas, de acordo com as diretrizes declaradas

na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Você estudará, então, a caracterização e a forma como as despesas estão organizadas na

Administração Pública.

2.2.1. Classificação da Despesa Orçamentária

A despesa orçamentária está dividida em classes/grupos, se estruturando e organizando de

forma a atender as necessidades de informação, tanto do agente público quanto da sociedade

em geral, para que esta possa exercer seu direito de cidadania na participação do processo

orçamentário.


47

A classificação da despesa orçamentária tem por finalidade permitir respostas a perguntas

como:

• Quanto o município do Rio de Janeiro gasta com Folha de Pagamento?

• Quanto o Governo Federal está aplicando no Programa Bolsa Família?

• Quanto do total do orçamento é gasto na Função Saúde?

• Quantos os governos federal, estaduais ou municipais gastam com investimento?

Para Albuquerque et. al (2008), o orçamento é ao mesmo tempo instrumento de análise e de

síntese. Como instrumento de análise, possibilita a representação da variação nos elementos

patrimoniais, no menor nível de detalhamento; e como instrumento de síntese, permite o

agrupamento das contas, de forma a oferecer uma visão global dos resultados alcançados

pela gestão.

O modelo brasileiro de classificação da despesa orçamentária observa quatro critérios:

1. Classificação Institucional (ou

departamental) – que responde a questão:

“quem” é responsável pela programação?

2. Classificação Funcional e Estrutura Programática – responde às questões: “em

que área” de ação governamental a despesa

será realizada? “o que fazer” e “para que

fazer” (finalidade). A partir da descrição

do Programa e seus elementos, outras

questões poderão ser respondidas: “por que

é feito” (problema a atender); “para quem

é feito” (público-alvo); “quais os resultados

esperados” (indicadores), “qual o resultado”

(produto), entre outros.


<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/portaria42.pdf




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48

3. Classificação por natureza de despesa

– Categoria Econômica, grupo de natureza,

modalidade de aplicação e elemento de

despesa, e responde às questões sobre o

efeito econômico da realização da despesa,

qual classe de gasto será realizada a

despesa, qual a estratégia para realização

da despesa e quais insumos se pretende

utilizar ou adquirir (Portaria Interministerial

STN/SOF nº 163/2001).

4. Classificação por fonte de recurso – “de

onde virão os recursos para determinada

despesa?”

2.2.2. Etapas da Execução da Despesa

Além dos estágios da despesa previstos na Lei 4.320/1964, que são o empenho, liquidação

e pagamento, a execução orçamentária passa por várias etapas. Albuquerque et. al (2008)

destacam as seguintes etapas:

• Previsão orçamentária: que abrange todas as fases do planejamento da ação

governamental, terminando com a publicação da Lei Orçamentária anual.

• Descentralização/movimentação dos créditos orçamentários, que compreende a

distribuição dos valores autorizados na lei orçamentária para as unidades administrativas

responsáveis, em cada órgão, pela execução da despesa. Os chamados contingenciamentos

orçamentários da despesa se realizam mediante descentralização de créditos em

montantes menores que o valor autorizado na LOA.

• Processo licitatório, que compreende a elaboração de projetos, a publicação de

editais e a realização do evento de licitação, terminando com a escolha, por meio legal, do

fornecedor dos bens ou serviços, objeto da despesa.

• Emissão de nota de empenho, ato administrativo que implica a reserva de parcela do

Orçamento para a execução da despesa específica. Representa a garantia do governo, ao


<http://www.tesouro.fazenda .gov.br /hp /downloads /P o r t a r i a _ I n t e r m _ 1 6 3 _ 2 0 0 1 _Atualizada_2010_25ago2010.pdf>

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/Portaria_Interm_163_2001_Atualizada_2010_25ago2010.pdf




49

fornecedor, de que a despesa conta com dotação orçamentária suficiente ao atendimento

do compromisso.

• Assinatura de contrato, ato formal que implica a efetiva assunção de compromisso

entre as partes envolvidas na realização da despesa – governo e fornecedor. Somente

pode ser realizado após a emissão do empenho respectivo.

• Produção e entrega dos bens ou serviços, pelas partes contratadas, que pode ocorrer

muitas vezes em prazo que se estende para além do exercício correspondente, situação

em que a despesa correspondente será inscrita, ao final do exercício, em restos a pagar.

• Liquidação da despesa, ato administrativo que implica o reconhecimento formal de

que o fornecedor entregou o produto em conformidade com as especificações constantes

do contrato. Por esse registro, a despesa é lançada na contabilidade (concretiza-se a fase

final da execução orçamentária) e, quando não paga de imediato, terá seu valor lançado

em conta de passivo.

• Retenção de tributos, nos casos em que a legislação define o órgão público como

substituto tributário na operação. Nos casos de despesa de pessoal, há também retenções

(consignações em folha) autorizadas pelos beneficiários.

• Efetivação do pagamento ao beneficiário e recolhimento dos valores retidos – tributos

e consignações (concretiza-se a execução financeira). A fase do pagamento não se

submete, propriamente, ao mecanismo de “contingenciamento” da despesa, mas a uma

programação de fluxo de caixa, a cargo do órgão central de finanças.

3. Créditos Adicionais

E, se após a aprovação da lei de orçamento, houvesse a necessidade de alteração, como por

exemplo, aumentar a dotação orçamentária de algum elemento de despesa de um programa

específico que não havia sido previsto?

Sabe-se que o orçamento foi criado como uma ferramenta de controle gerencial e, portanto,

não deve ser “engessado”. De alguma forma deve haver mecanismos para que possa ser

alterado, com o propósito de alcançar seus objetivos. Assim há a figura dos créditos adicionais.


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50

O artigo 40 da lei 4.320/1964 trata como créditos adicionais as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei do Orçamento e os classifica, em seu artigo 41, em:

• Suplementares.

• Especiais.

• Extraordinários.

Para Reis e Machado Jr. (2012), o orçamento, durante a sua execução, pode ser alterado por vários motivos, como variações de preço de mercado dos bens e serviços a serem adquiridos para consumo imediato ou futuro; incorreções no planejamento, programação e orçamento das ações governamentais; omissões orçamentárias; fatos que independem da vontade do gestor;

reforma administrativa; repriorizações das ações governamentais e repriorizações gastos.

3.1. Créditos SuplementaresOs créditos suplementares são aqueles destinados a reforço de dotação orçamentária previsto no artigo 41, I da Lei 4.320/1964.

Assim, imagine que o programa XYZ não tenha recurso suficiente para suas despesas planejadas e que precise de suplementação. O orçamento inicial poderá ser reforçado com recursos adicionais, aberto por decreto do Poder Executivo, ou por Lei, conforme autorização

da lei orçamentária.

3.2. Créditos EspeciaisOs créditos especiais destinam-se à cobertura de despesas para as quais não havia dotação orçamentária específica e está previsto no artigo 41, II, da lei 4.320/1964.

Este tipo de crédito destina-se, por exemplo, na ocasião da introdução de um novo programa, projeto ou atividade, com a necessidade de seus recursos; reforma administrativa em que foram criados novos cargos ou novo órgão a ser criado.

Tanto os créditos suplementares quanto os especiais serão autorizados por lei e abertos por

decreto executivo (Lei 4.320/1964, art. 42).


51

3.3. Créditos Extraordinários

Os créditos extraordinários destinam-se à cobertura de despesas urgentes e imprevisíveis,

como em caso de guerra, subversão interna ou calamidade pública (CF, artigo 167, §3º). São

abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder

Legislativo (Lei 4.320/1964, art. 41, III e art. 44).

Conforme Reis e Machado Jr. (2012) é preciso estar atento para a diferença entre fatos

imprevistos e fatos imprevisíveis. A expressão de fatos imprevistos admite o erro de previsão,

ao passo que fatos imprevisíveis são aqueles que estão acima ou além da capacidade humana

de prevê-los.

3.4. Cobertura dos Créditos Adicionais

A abertura de crédito suplementar ou especial depende de prévia autorização legislativa, da

disponibilidade de recursos indicados especificamente para a sua cobertura (CF, art. 167, V)

e da existência de recursos disponíveis para cobertura das despesas. Será sempre precedida

de exposição de motivos que justifiquem a necessidade do crédito.

• Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, que é a

diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, incluídos os saldos dos

créditos adicionais transferidos (aqueles aprovados nos últimos quatro meses do exercício

anterior) e as operações de crédito a eles vinculadas “superávit líquido” (Lei 4.320/1964,

art. 43, §1º, I e §2º).

• Recursos provenientes de excesso de arrecadação, ou seja, o saldo positivo das

diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada, levando-

se em consideração também a tendência do exercício e deduzindo-se a importância dos

créditos extraordinários abertos no exercício (art. 43, § 3º e § 4º).

• Recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de

créditos adicionais autorizados em lei (art. 43, § 1º, III).

• Produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao

Poder Executivo realizá-las (art. 43, § 1º, IV).


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52

Os recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações ou de créditos adicionais

devem ser indicados no ato que abre o crédito.

Antes de se oferecerem recursos para serem anulados e utilizados na cobertura de créditos,

deve-se fazê-lo com cautela para não reduzir dotações de despesas consideradas essenciais

e prioritárias ou de programação em andamento.


Em sua opinião, qual o papel da Lei de Responsabilidade Fiscal na Administração Pública

Brasileira? Houve impactos positivos? Quais?

Vamos pensar

Pontuando

• A programação e execução financeira visam à garantia que haja recursos necessários

à execução da despesa e também que se previna eventuais déficits de caixa.

• É a partir da previsão das receitas que é possível fazer uma previsão da alocação das

despesas em cada programa governamental previsto.

• Se não houver recurso disponível para fazer frente a uma despesa, há a possibilidade de

obtenção de créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários), observadas

todas as condições da legislação atual.

53




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Vamos pensar

Aula 04: O Controle da Execução Orçamentária


56

04

O Controle da Execução OrçamentáriaObjetivos

Nesta aula será discutido sobre a forma de controle da execução orçamentária no Brasil, as

figuras dos controles internos e externos, suas estruturas e será proposto um exercício de

atuação do controle social sobre as contas públicas.

1. Introdução

Para que seja possível discorrer sobre o controle da execução orçamentária na Administração

Pública, é necessária uma introdução acerca do tema controle.

O controle é algo que está presente no dia a dia e é inerente à atividade de todos. Segundo o

dicionário Aurélio Eletrônico, controle “é a fiscalização exercida sobre a atividade de pessoas,

órgãos, departamentos ou sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, não se

desviem das normas preestabelecidas”. De uma forma geral, é possível afirmar, analogamente,

que o controle pode ser comparado à fiscalização.

Volte ao exemplo do orçamento doméstico. Imagine uma família composta do pai, mãe e três

filhos. A renda total da família está composta de receitas de salários do pai e da mãe e as

despesas são divididas entre os integrantes da família de acordo com suas necessidades e

prioridades. À mãe coube a tarefa da distribuição e dos pagamentos das despesas que foram

previamente definidas, de acordo com a capacidade de receitas e com as prioridades de cada

um. Também coube à mãe reportar ao chefe da família, que neste caso é o pai, se os recursos

foram aplicados devidamente e se, por exemplo, o dinheiro investido no curso extra de violão

de um dos filhos está trazendo resultados positivos no aprendizado deste instrumento. O

pai, por sua vez, irá se apropriar das análises de sua esposa sobre a execução dos gastos e

concluir se o desempenho está de acordo com o que foi planejado e acordado para, então,

tomar as decisões sobre o futuro das atividades de sua família.

Este cenário retrata “a grosso modo” a figura do controle interno, feito pela mãe, e do controle

externo, feito pelo pai.

57

Aula 04 | O Controle da Execução Orçamentária

Da mesma forma funciona a Administração Pública, pois, depois de analisar as necessidades

da sociedade, prever as receitas, planejar as despesas de acordo com as prioridades para o

período e executar os recursos nos programas de trabalho, se faz necessária a análise sobre

a forma como estes recursos foram aplicados e os resultados que trouxeram. Então, pode-se

concluir que os controles interno e externo também existem e são figuras muito importantes

para a Administração Pública e para o desenvolvimento de uma sociedade.

2. Fiscalização e Controle dos Orçamentos

Segundo Harada (2003), ao direito de autorizar as receitas orçamentárias seguiu-se o direito

de autorizar as despesas no âmbito da Administração Pública, dando assim o nascimento ao

orçamento como instrumento fiscalizador da atividade financeira do Estado, com o escopo

de coibir os abusos dos governantes, ou mesmo qualquer desvio do que previamente havia

sido planejado.

A Constituição Federal Brasileira dispõe sobre este assunto em seu artigo 70:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimo-nial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à lega-lidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públi-cos ou pelos quais a União responda, ou que em nome desta assuma obrigações de natureza pecuniária.

A Lei 4.320/1964 também disciplina a questão em seu artigo 75:

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I. a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II. a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e

III. o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

A análise sobre a atuação da Lei 4.320/1964 sobre o controle da execução do orçamento foi

descrita por Reis e Machado Jr. (2012) na descrição de seus incisos.

VOLTARPARA SEÇÕES

58

No inciso I, a lei define a universalidade do controle. Isto quer dizer que o controle abrange

todos os atos da Administração, sem exceção, que tratem da receita ou da despesa; quer se

tratem de atos que repercutem no ativo (nascimento ou extinção de direitos) ou no passivo

(nascimento ou extinção de obrigações).

Se a Administração deixar de fazer o lançamento de receita contra um contribuinte, ela estará

incorrendo em falta porque se omitiu em ato que diz respeito diretamente à arrecadação da

receita.

Se a Administração empenhar despesa sem saldo suficiente na dotação ou deixar de empenhar

previamente uma despesa, incorrerá também em falta porque se excedeu ou omitiu em ato

que a lei determina que seja observado no processo de execução da despesa.

No inciso II, o sistema de controle tornou-se individualizado. Desta forma, além da abrangência

ou universalidade do controle, ele recai sobre cada agente da Administração responsável

por bens e valores públicos. Não se trata, pois, unicamente de tomar as contas do agente

governamental, mas de verificar a fidelidade funcional de todo e qualquer funcionário que

tenha em seu poder dinheiro ou outra espécie de valor ou bens públicos.

No inciso III, esta lei trouxe uma inovação que ultrapassa os limites da legalidade: o controle

do cumprimento do programa de trabalho, em termos de dinheiro e de realização de obras e

prestação de serviços, estabelecido em termos físico-financeiros, de prazo e de custos.

Em complemento, a Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – ampliou

e melhorou a ação do controle, com o objetivo de, através do exercício pleno do controle,

evitar que as entidades governamentais desperdicem os recursos que lhe são oferecidos

pela sociedade, e se endividem mais do que sua própria capacidade financeira permite.

A Constituição Federal Brasileira em seu artigo 70 também trouxe uma inovação sobre a

obrigatoriedade de prestação de contas por parte de qualquer pessoa física ou entidade

pública nas situações referidas em seu parágrafo único.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimo-nial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à lega-lidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.


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Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Cons-titucional nº 19, de 1998)

Para assegurar a plena fiscalização orçamentária,

a Constituição Federal e também a Lei 4.320/1964

prevêem mecanismos de controle interno, externo e

privado, como bem descreve Hely Lopes Meirelles

“controle, em tema de administração pública, é a

faculdade de vigilância, orientação e correção que um

poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta

funcional do outro”.

A partir desta definição de Hely Lopes Meirelles, é

possível definir todas as formas possíveis de controle

na administração pública: controle externo (poder),

controle interno (órgão) e autotutela administrativa

(autoridade).

2.1. Controle Interno

Segundo Albuquerque et. al (2008)

o controle interno é aquele realizado por estruturas organizacionais instituídas no âmbito da própria entidade controlada, compreendendo um conjunto de ativi-dades, planos, métodos e procedimentos estruturados e integrados. Tem como propósito garantir que os objetivos organizacionais sejam alcançados, assim como evidenciar eventuais desvios e indicar as correções e ajustes que se mos-trem necessários ou oportunos.

A base normativa para a implantação e execução do controle interno na Administração Pública

é a Constituição Federal de 1988 em seus artigos 70 (já mencionado) e 74, em que estão

descritos os delineamentos para os sistemas de controle interno da União e nos Municípios,

que se estende simetricamente aos Estados e no Distrito Federal. O texto constitucional

ainda define as responsabilidades do sistema de controle interno, no artigo 74.


VOLTARPARA SEÇÕES

60

O artigo 74 estabelece que todos os Poderes governamentais manterão, de forma integrada,

o sistema de controle interno, que terá suas finalidades descritas nos incisos I, II, III e IV.

Art. 74. Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma inte-grada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I. avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execu-ção dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e efici-ência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por enti-dades de direito privado;

III. exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV. apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§1º. Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qual-quer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§2º. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribu-nal de Contas da União.

Fazendo a leitura deste artigo, é possível perceber claramente que na CF que está estabelecido que todos os Poderes governamentais manterão, de forma integrada, o sistema de controle interno, o qual tem suas finalidades descritas nos incisos, I, II, III e IV.

É correto então afirmar que cada Poder irá se organizar para instituir e manter seu controle interno, porém o sistema como um todo deve estar integrado e será coordenado pelo Executivo, posto que lhe competirá, ao final do exercício, preparar a prestação de contas conjunta, em que pese os demais Poderes elaborarem as suas respectivas contas.

Os § 1º e 2º do art. 74 estabelecem normas de extrema importância para o controle interno. O § 1º trata das obrigações dos responsáveis pelo controle interno. No § 2º se explicita o controle popular, que é uma forma de controle externo, o qual, no âmbito da Administração Municipal, deverá ser estruturado em conjunto com o artigo 9º, §4º, da LC 101/2000 e com o art. 31, que dispõe que as contas dos Municípios ficarão durante, 60 dias, anualmente, à disposição para exame e apreciação de qualquer contribuinte, que poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei, que será a Lei Orgânica Municipal.

Embora haja na CF de 1988 a contemplação do controle interno, esta figura já era conhecida e declarada na Lei 4.320/1964. Foi nesta lei que as expressões “controle interno” e “controle


61

externo” foram introduzidas. Portanto, pensar em formas de controle na administração pública não é uma novidade e o desafio é fazer valer este conceito eficientemente e eficazmente.

Adicionalmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece, em seus artigos 54 e 59, que os órgãos de controle interno, no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios, assinarão o Relatório de Gestão Fiscal (instrumento de transparência de gestão fiscal), com ênfase no que se refere ao atingimento das metas da LDO, à observância de limites e às providências que devam ser adotadas pelos administradores públicos.

É oportuno destacar que tanto o controle interno quanto o controle externo são ferramentas de natureza funcional, e não são estritamente pessoais. Sendo assim, é vital para a Administração Pública que se organize administrativamente e institucionalize definitivamente para que seja possível conhecer tempestivamente os resultados que estão sendo obtidos por meio dos gastos públicos. É claro que, em última análise, a responsabilidade recairá sobre as pessoas designadas para estes órgãos institucionalizados, e, então, deve-se lembrar do que determina o artigo 83 da Lei 4.320/1964: ”A contabilidade evidenciará perante e Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados”.

Ainda a Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe em seu artigo 4º § 1º, que a Lei de Diretrizes Orçamentárias disporá sobre normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos do orçamento, e em seguida dispõe através do seu artigo 50, § 3º que a administração pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Ou seja, as figura do controle interno e do acompanhamento dos resultados estão presentes

em todas as peças legais.

Atualmente existem vários modelos de apuração de custo e também de sistemas de avaliação

de resultados, como, por exemplo, em relação aos custos, o método de absorção, o de custeio


<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/d o w n l o a d / c o n t a b i l i d a d e / m d f _volumeiii_2edicao.pdf>

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/mdf_volumeiii_2edicao.pdf




VOLTARPARA SEÇÕES

62

direto, o padrão, o de centros de responsabilidades, o de custos, o de decisões ou o de

resultados, ou, ainda, o por atividade (método ABC). Quanto à avaliação dos resultados dos

programas, há que se escolher o método mais adequado à atividade que se desenvolveu ou

que se está desenvolvendo.

Faz-se mister, tanto para a escolha do modelo de apuração de custo quanto para o método

de avaliação de resultados, que haja estudo prévio sobre a organização, sua missão, valores,

objetivos e metas. Somente dessa forma será possível comparar o resultado alcançado com

a expectativa inicial.

Mas como um sistema de controle interno, que tem por objetivo manter a integridade do

patrimônio da entidade, deve estar organizado, quais os pontos prioritários a serem seguidos

para sua implantação e implementação?

Para Reis e Machado Jr. (2012) os pontos prioritários são:

• Definir a área a controlar (em termos de orçamento-programa: a atividade ou o projeto,

ou um segmento de cada um).

• Definir o período em que as informações devem ser prestadas: um mês, uma semana

ou outro (um sistema de controle está integrado em um sistema de informações, podendo,

pois, ser utilizado o processamento eletrônico de dados com alta eficiência).

• Definir quem informa a quem (responsáveis), ou seja, o nível hierárquico que deve prestar

informações e o que deve recebê-las, analisá-las e providenciar medidas necessárias para

manter operante a Administração.

• Definir o que deve ser informado, ou seja, o objeto da informação; por exemplo:

o asfaltamento de tantos metros quadrados de estrada a custo de tantas unidades

orçamentárias.

Estes são alguns pontos a serem considerados, mas que não se esgotam. Deve haver uma

análise crítica de todas as variáveis e componentes da organização e seus programas,

atividades e projetos.

Está claro que o controle interno deve se preocupar em medir os resultados do que foi

planejado, mas é de suma importância para a Administração Pública o cumprimento da


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legalidade. Portanto, o artigo 77 da Lei 4.320/1964 dispõe: “A verificação da legalidade dos

atos da execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente”.

A verificação prévia pode ser exercida através das leis (leis que aprovam o Plano Plurianual

(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Orçamento Anual (LOA), a criação de cargos,

unidades administrativas), dos contratos convênios, acordos ou ajustes e, ainda, do empenho.

A verificação concomitante pode ser realizada por meio de um conjunto de demonstrações

e de relatórios periódicos da aplicação das leis citadas e dos assuntos acima relacionados.

Entretanto, a Lei Complementar 101/2000, dispõe sobre vários tipos de relatórios que

permitem este tipo de verificação, tais como Relatório Resumido da Execução Orçamentária

(arts. 52 e 53, § e incisos respectivos); Relatório de Gestão Fiscal (arts. 54 e 55, § e incisos

respectivos) e ainda os que são determinados nos artigos 8º e 9º. Foi editada a Portaria STN

nº 560, de 14 de dezembro de 2001, que institucionaliza o Manual de Elaboração do Relatório

Resumido da Execução Orçamentária. (Portaria disponível em: <http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/Port_560.pdf>. Acesso em: 1 ago. 2013).

E, por fim, a verificação subsequente faz-se depois da conclusão do projeto ou findo o exercício financeiro, por meio da prestação de contas. Esta verificação é feita com base nas informações contidas nas demonstrações contábeis orçamentárias, financeiras e patrimoniais que comporão a prestação de contas dos agentes responsáveis pela guarda e custódia de bens pertencentes ou confiados à Fazenda Pública, de cada um dos Chefes de Poder e da Entidade Jurídica, exigidas pela Lei 4.320/1964 e pela LC101/2000, mediante Auditoria. A Portaria STN nº559, de 14 de dezembro de 2001, institucionalizou o Manual de Elaboração

do Relatório de Gestão Fiscal.

Portanto, são muitos os instrumentos utilizados para a aplicação do controle interno na

Administração Pública.

2.2. Controle ExternoA Constituição do Brasil determinou por meio de seus arts. 31 e 70, parágrafos e incisos respectivos, que o controle externo em todas as esferas governamentais, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, fosse exercido pelo Sistema de Tribunais de Contas, que é

organizado da seguinte maneira:


http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/Port_560.pdf

http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/Port_560.pdf

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• Um Tribunal de Contas da União (TCU), com sede no Distrito Federal e representação

em todas as Unidades da Federação.

• Vinte e seis Tribunais de Contas Estaduais (TCE), sendo um em cada Unidade da

Federação.

• Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF).

• Quatro Tribunais de Contas dos Municípios (TCM), localizados nos Estados da Bahia,

Ceará, Pará e Goiás.

• Dois Tribunais de Contas Municipais, localizados nos Municípios de São Paulo (TCMSP)

e Rio de Janeiro (TCMRJ).

Vale, neste momento, uma observação em relação a uma possível confusão entre Tribunal

de Contas Municipal e Tribunal de Conta dos Municípios. Tribunal de Contas Municipal é o

órgão municipal de controle externo encarregado de fiscalizar a atividade financeira de um

determinado Município, como, por exemplo, o Tribunal de São Paulo, que fiscaliza apenas

aquele Município. Já o Tribunal de Contas dos Municípios é órgão estadual encarregado de

fiscalizar os Municípios localizados em determinado Estado, como por exemplo, o Tribunal

de Contas dos Municípios do Ceará, que responde pela fiscalização de todos os municípios

naquele Estado.

Competências dos Tribunais de Contas

O Controle Externo é aquele realizado pelo Poder Legislativo, com auxílio das cortes (cada

Tribunal de Contas possui suas próprias competências, não existindo, no Sistema Brasileiro,

a possibilidade de uma Corte ser a revisora de outra. Dessa forma, caso algum responsável

tenha suas contas consideradas irregulares no âmbito de algum tribunal de contas Estadual,

não poderá recorrer desta condenação ao Tribunal de Contas da União) de contas,

compreendendo também um conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos

estruturados e integrados. O propósito do controle externo é, sobretudo, garantir a isenção

dos agentes controladores quanto à avaliação da gestão e à evidenciação de eventuais

desvios ou ajustes que se mostrem necessários ou oportunos.


65

A instituição do controle externo no governo brasileiro encontra-se amparada na Constituição

Federal nos seguintes termos:

Art. 71. O Controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, me-diante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento:

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as funda-ções e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que re-sulte prejuízo ao erário público;

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pesso-al, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Fe-deral, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades admi-nistrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V- fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos temos do tratado consi-tutivo;

VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, me-diante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregu-laridade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessá-rias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a deci-são à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apura-dos.


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E, para finalizar a definição de controle externo, segue as palavras do professor José Afonso

da Silva:

O controle externo é, pois, função do Poder Legislativo, sendo competência do Congresso Nacional no âmbito federal, das Assembleias Legislativas nos Esta-dos, da Câmara Legislativa no Distrito Federal e das Câmaras Municipais nos Municípios com o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuação da função fiscalizadora do povo, através de seus representantes, so-bre a administração financeira e orçamentária. É, portanto, um controle de natu-reza política, no Brasil, mas sujeito à prévia apreciação técnico-administrativa do Tribunal de Contas competente, que, assim, se apresenta como órgão técnico, e suas decisões administrativas, não jurisdicionais, como às vezes, se sustenta, à vista da expressão “julgar as contas” referida à sua atividade.

O período para a prestação de contas é o ano, ou seja, mais precisamente, o exercício

financeiro que coincide com o ano civil. O prazo de apresentação varia. Se se trata da União ou

dos Estados, será o fixado nas respectivas Constituições. No caso dos Municípios, obedecer-

se-á o determinado nas respectivas Leis Orgânicas Municipais.

Mas, qual a diferença então entre o controle interno e o controle externo, já que essas figuras

parecem ter os mesmos objetivos? A diferença básica é que o controle interno é exercido

por órgãos integrantes do mesmo Poder e no controle externo há a fiscalização de um Poder

sobre os atos administrativos de outro Poder.

2.3. Controle SocialO controle social, ou controle privado, é uma novidade trazida pela Constituição Federal de 1988 que dispõe no § 2º do art. 74 que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”. É claro que estas denúncias poderão também ser levadas ao Tribunal de Contas do Estado ou do Município, conforme o caso.

Isso é fruto das conquistas democráticas dos últimos tempos, conferindo aos cidadãos instrumentos cada vez mais poderosos para o pleno exercício de seus direitos políticos (HARADA, 2003).

Mas para que os cidadãos possam também exercer o seu direito de controlar as receitas e despesas da administração pública, que são praticadas para a própria sociedade, é essencial que haja uma interação entre os entes públicos e a sociedade. Uma forma de se conseguir


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esta interação é tornar as informações produzidas pelas instituições públicas acessíveis á sociedade.

A Lei Complementar nº 131/2009, determina a divulgação em tempo real, com a utilização dos meios eletrônicos, das demonstrações da receita e das despesas governamentais. Esta medida teve como objetivos dar transparência às contas públicas.

O grande desafio é fazer com que essas informações sejam entendidas pela população, ou seja, o agente público deve disponibilizar estas informações se utilizando de linguagem comum para que todos os cidadãos brasileiros tenham condições de fazer suas análises críticas e possam cobrar de seus representantes uma administração eficaz e eficiente.

Além de aumentar o acesso às informações, outra forma de incrementar essa interação é diminuir o distanciamento entre as instituições públicas e a sociedade. Nesse sentido, existem sítios (sites) na internet que auxiliam a sociedade na obtenção de informações das ações públicas, como o Transparência Brasil e tantos outros, criados nos Estados e Municípios Brasileiros, que podem ser encontrados em uma busca rápida pela internet.

Assim, pode-se inferir que é importante que a sociedade, o povo, obtenha informações, realize indagações e, dessa forma, se capacite para auxiliar os Tribunais de Contas na fiscalização do dinheiro público.

Como você, um cidadão comum, poderia, nas atividades do dia a dia, exercer o seu direito de

verificação das contas públicas? E por que fazê-lo?

Vamos pensar


<http://www.transparencia.org.br/

http://www.transparencia.org.br/

http://www.transparencia.org.br/

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• A Administração Pública, depois de analisar as necessidades da sociedade, prever as

receitas, planejar as despesas de acordo com as prioridades para o período e executar

os recursos nos programas de trabalho, deve realizar a análise sobre a forma como estes

recursos foram aplicados e os resultados que trouxeram.

• Ao direito de autorizar as receitas orçamentárias seguiu-se o direito de autorizar as

despesas no âmbito da Administração Pública, nascendo assim o orçamento como

instrumento fiscalizador da atividade financeira do Estado, com o escopo de coibir os

abusos dos governantes, ou mesmo qualquer desvio do que previamente havia sido

planejado.

• O controle interno é aquele realizado por estruturas organizacionais instituídas no

âmbito da própria entidade controlada, compreendendo um conjunto de atividades, planos,

métodos e procedimentos estruturados e integrados. Tem como propósito garantir que os

objetivos organizacionais sejam alcançados, assim como evidenciar eventuais desvios e

indicar as correções e ajustes que se mostrem necessários ou oportunos.

• A Constituição do Brasil determinou por meio de seus arts. 31 e 70, parágrafos e incisos

respectivos, que o controle externo em todas as esferas governamentais, União, Estados,

Distrito Federal e Municípios, fosse exercido pelo Sistema de Tribunais de Contas.




Pontuando

Referências

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Verificação de LeituraAula 01

INDIQUE A ALTERNATIVA CORRETAQuestão 1

Qual é a atividade governamental que tem como objetivo principal estabelecer, baseada em políticas públicas pré-definidas, a forma pela qual o Estado equacionará a oferta à demanda de serviços públicos, num determinado horizonte de tempo, estabelecendo metas e resultados a serem atingidos e definindo os recursos necessários?

a) Execução orçamentária.

b) Implantação de projetos.

c) Planejamento.

d) Gestão de processo.

e) Compras públicas.


O orçamento público sob o enfoque econômico preconiza:

a) A classificação das receitas.

b) A otimização dos recursos financeiros.

c) A classificação das despesas.

d) O superávit orçamentário.

e) O superávit financeiro.


Qual é o instrumento jurídico que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal?

a) Lei 4.320/1964.

b) Lei 101/2000.

c) Lei 8.666/1993.

d) Portaria CPO 42/1995.

e) Lei de Licitações e Contratos.


Qual é o princípio orçamentário que se refere: A Lei Orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratações de operações de crédito, ainda que por antecipação da receita, nos termos da lei.

a) Da programação.

b) Do equilíbrio orçamentário.

c) Da anualidade.

d) Da exclusividade.

e) Da unidade.


A Lei 4.320/1964 dispõe que o exercício financeiro vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro, coincidindo, portanto, com o ano calendário. Indique qual o princípio orçamentário que trata deste assunto.

a) Da programação.

b) Do equilíbrio orçamentário.

c) Da anualidade.

d) Da exclusividade.

e) Da unidade.

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70

Aula 2


Na administração pública, onde são registrados o planejamento e a realização de suas ações?

a) Orçamento.

b) Programas.

c) Atividades.

d) Projetos.

e) Ações.


Quais são as leis orçamentárias no Brasil?

a) Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei do Orçamento Anual.

b) Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Básicas.

c) Lei de Diretrizes Básicas e Lei Orçamentária Anual, somente.

d) Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias, somente.

e) Lei de Responsabilidade Fiscal e Plano Plurianual.


A vigência do Plano Plurianual:

a) Até o final do segundo exercício financeiro do mandato subsequente.

b) Até o início do segundo exercício financeiro do mandato subsequente.

c) Coincidente com o período do mandato presidencial.

d) Até o início do primeiro exercício financeiro do mandato subsequente.

e) Até o final do primeiro exercício

financeiro do mandato subsequente.


Indique qual a lei orçamentária que está estruturada nas seguintes diretrizes operacionais: compreende metas e prioridades da Administração; orienta a elaboração do orçamento; dispõe sobre a legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento:

a) CF.

b) PPA.

c) LDO.

d) LOA.

e) LRF.


A Lei do Orçamento Anual tem como função principal:

a) Elencar os programas prioritários do PPA.

b) Autorizar a execução do orçamento anual.

c) Estabelecer diretrizes orçamentárias.

d) Dispõe sobre a execução financeira, prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual.

e) Definir o anexo de prioridades e metas.

Verificação de Leitura | Aula 2

71


Aula 3


Qual é a Lei que exige a prevenção contra os

riscos de desequilíbrio das contas públicas?

a) PPA.

b) LDO.

c) Anexo de metas fiscais.

d) Responsabilidade Fiscal.

e) Antecipação de receita.


As receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado são

classificadas como:

a) Receita corrente.

b) Receita de capital.

c) Receita orçamentária.

d) Receita extraorçamentária.

e) Receita diferida.


As operações de crédito são receitas:

a) Receita corrente.

b) Receita de capital.

c) Receita orçamentária.

d) Receita extraorçamentária.

e) Receita diferida.


A classificação funcional ou estrutura

programática da despesa no Brasil deve

responder a qual questão?

a) De onde virão os recursos?

b) Qual a natureza de despesa dos

recursos?

c) Em que área da ação governamental a

despesa será realizada?

d) Quem é responsável pela programação?

e) Para onde irão os recursos?


Os créditos que se destinam à cobertura de

despesas para as quais não havia dotação

orçamentária específica são os créditos:

a) Suplementares.

b) Extraordinários.

c) Extraorçamentários.

d) Antecipação de receita.

e) Especiais.

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72

Aula 4


Em se tratando de controle e fiscalização dos recursos públicos, quem deve prestar contas?

a) Os agentes do executivo.

b) Qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que em nome desta assuma obrigações de natureza pecuniária.

c) Somente pessoa jurídica.

d) Entidades da administração indireta apenas.

e) Somente as entidades da administração

indireta e direta.


O controle interno é aquele realizado por

estruturas organizacionais instituídas no

âmbito:

a) Da entidade controladora.

b) Externas vinculadas.

c) Independentes.

d) Da própria entidade controlada.

e) Dependentes.


Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário

manterão, de forma integrada, sistema de

controle interno com a finalidade de:

a) Apurar o superávit financeiro.

b) Apurar o superávit orçamentário.

c) Apurar o superávit ou déficit orçamentário.

d) Avaliar o cumprimento das metas

previstas no plano plurianual, a execução

dos programas de governo e dos

orçamentos da União.

e) Apenas comprovar a legalidade dos atos.


Os Tribunais de Contas são órgãos de

controle:

a) Interno.

b) Externo.

c) Social.

d) Paraestatal.

e) Estatal.


Qualquer cidadão, partido político, associação

ou sindicato é parte legítima para, na forma da

lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades

perante:


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a) Poder executivo.

b) Poder legislativo.

c) Poder judiciário.

d) Ao Tribunal de Contas.

e) Ao controle interno.


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