mat syn rusПослание Президента Федеральному Собранию, 10...

НОВЫЕ МЕРЫ ПОДДЕРЖКИ МАТЕРИНСТВАИ ДЕТСТВА: РОСТ УРОВНЯ ЖИЗНИ СЕМЕЙС ДЕТЬМИ ИЛИ РОСТ РОЖДАЕМОСТИ?

Анализ мер поддержки материнства и детства,внедренных в 2007 году в Российской Федерации

н е з а в и с и м ы й и н с т и т у т

CОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

2007

Новые меры поддержкиматеринства и детства:рост уровня жизни семей

с детьми или рострождаемости?

Анализ мер поддержки материнстваи детства, внедренных в 2007 году

в Российской Федерации

н е з а в и с и м ы й и н с т и т у т

CОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Исполнители:Овчарова Л.Н.Пишняк А.И.Попова Д.О.

Москва 2007

2

1

2

Послание Президента Федеральному Собранию, 10 мая 2006 г.Государственный доклад «О положении детей в Российской Федерации», Министерствоздравоохранения и социального развития РФ, 2006 г., стр. 113

Неблагоприятные тенденции демографического развитияРоссии, проявившиеся, в первую очередь, в сокращении чис)ленности населения в целом (за последние пять лет в среднемна 700,000 человек в год) , и численности детского населения(за последние пять лет в среднем на 1 млн. чел. в год) , пред)определили важность решения проблем рождаемости и уве)личения уровня жизни семей с детьми. Поощрение семей врождении детей и повышение уровня рождаемости становит)ся основным государственным приоритетом.

Одним из основных препятствий в рождении большего ко)личества детей являются экономические трудности. Несмотряна экономический рост, фиксировавшийся в последние 6 лет,доходы семей с детьми продолжают сохраняться на низкомуровне. В результате, семьи с детьми имеют риск бедности, дву)кратно превышающий среднероссийский показатель. ПоэтомуПравительство РФ предприняло ряд финансовых мер с цельюповышения рождаемости – денежные пособия нацелены наулучшение материального благосостояния семей с детьми и нарождение большего количества детей.

В послании Президента РФ Федеральному собранию от10 мая 2006 г. были определены содержательные рамкиполитики в данной области:

Основные законодательные акты, обеспечивающие реали)зацию комплекса мер, направленных на поддержку мате)ринства и детства, были приняты в декабре 2006 года, споследующим внедрением в январе 2007 года и включаютследующие меры:

a) увеличение пособий по уходу за ребенком в возрастедо полутора лет;

b) материнский капитал;

c) льготы при оплате услуг детских дошкольных учреж)дений;

d) материальную поддержку опекунов и семей, взявшихна воспитание детей)сирот.

Опираясь на результаты исследования по детской бедности,проведенного в 2005 году Независимым институтом соци)альной политики при поддержке ЮНИСЕФ, авторы провелиисследование (изложенное в настоящем документе) с цельюоценки влияния мер в области поддержки материнства идетства на уровень жизни семей с детьми с возможным по)тенциальным эффектом влияния на рождаемость. В работе так)же рассматривается, как эти меры могут быть усилены и допол)нены с целью увеличения их потенциальной эффективности.

1

2

«Предлагаю программу стимули�рования рождаемости… Сегодня мы должны стимулироватьрождение хотя бы второго ребенка. Что мешает молодой семье,женщине принять такое решение, особенно если речь идет овтором и третьем ребенке? Это низкие доходы, отсутствиенормальных жилищных условий. Это сомнение в собственныхвозможностях обеспечить будущему ребенку достойный уро�вень медицинских услуг, качественное образование, а иногда исомнение, что греха таить, просто в том, сможет ли она егопрокормить».

«Предлагаю программустимулирования рождае�мости… Сегодня мыдолжны стимулироватьрождение хотя бы вто�рого ребенка. Что меша�ет молодой семье, жен�щине принять такое ре�шение, особенно еслиречь идет о втором итретьем ребенке? Этонизкие доходы, отсут�ствие нормальных жи�лищных условий. Этосомнение в собственныхвозможностях обеспе�чить будущему ребенкудостойный уровень меди�цинских услуг, качест�венное образование, аиногда и сомнение, чтогреха таить, просто в том,сможет ли она его про�кормить».

Из послания Президента РФФедеральному собраниюот 10 мая 2006 г.

3

Анализ мер поддержки материнстваи детства, внедренных в 2007 годув Российской Федерации

1. Демографические процессыи “кризис семьи” вРоссии

Динамика демографических процессов в России пос)леднего десятилетия отличается явно выраженной депопу)ляцией. Сокращение численности населения происходило восновном из)за естественной убыли.

. Тенденции снижения рождаемости и распространениямалодетности характерны для демографического поведениянаселения всех развитых стран. Однако в России в 1990)е годыобъективный процесс снижения рождаемости получил уско)рение в связи с возникшими трудностями экономики переход)ного периода.

Тренды, приведенные на рисунке 1, наглядно демон)стрируют продолжающееся на протяжении не менее 15 лет со)кращение доли детей и подростков в возрасте младше 15 летв общей численности населения. Среднегодовое уменьшениеэтой доли составляло в 2000)2005 гг. 1,1% всего населенияили 5,5% детей и подростков. Следует обратить внимание натот факт, что доля населения 0)14 лет интенсивнее снижаетсясреди городского населения, хотя и в сельской местности онаидет на убыль. В 2005 г. из 15,2% населения России, представ)ленных детьми и подростками до 15 лет, 10,4% проживали вгородах, 4,8% ) в селах.

«Численность детей ввозрасте до 18 лет составила на 1 января 2005 г. 29,1 млн.человек � это пятая часть населения России. Такое сокращениечисленности детей обусловлено низким уровнем рождаемостиодновременно с достижением совершеннолетия подростками,родившимися в середине 80�х годов прошлого столетия, когдарождаемость в стране была самой высокой за последние 40лет»3

3 Государственный доклад «О положении детей в Российской Федерации», Министерствоздравоохранения и социального развития РФ, 2006 г., стр. 4.

В последние годы наблюдаются позитивные измененияпоказателей рождаемости, однако тенденция сокращения чис)ленности населения остается прежней. «Суммарный коэффи)циент рождаемости в 2001)2004 гг. оставался весьма низким )около 130 рождений на 100 женщин в течение жизни, вместо214)215, необходимых для простого численного замещенияпоколений родителей поколениями детей» . В числе факторов,определивших обозначенную положительную динамику рож)даемости, можно назвать относительную стабильность соци)ально)экономической ситуации в стране и увеличение числен)ности женщин в возрасте 18)24 лет, однако последняя тенден)ция носит краткосрочный, так как в перспективе количествоженщин в данной возрастной группе будет уменьшаться.

Основные изменения, произошедшие в демографическойструктуре семей России в промежуток времени между двумяпереписями населения (1989 и 2002 гг.), проявились в сле)дующем:

снижение доли семей с детьми в общей численности домо)хозяйств (с 46,6 % до 40,1%);

рост доли однодетных семей (с 23,7% до 26,2%) и сокра)щение доли двухдетных (с 18,3% до 11,3%) и многодетных(с 4,6% до 2,6%), что привело к уменьшению среднего числадетей в семье;

рост доли неполных семей из)за роста разводов, вне)брачной рождаемости, а также случаев вдовства (с 15,2%до 21,7%).

В 2003 г. в России вторые рождения составляли 31% от всехрождений. Более низкий уровень вторых рождений среди про)мышленно развитых стран наблюдался только в Украине,Белорусии, Польше, Румынии и Франции, в то время как вГермании, Греции, Чешской Республике и Швейцарии былиболее высокие уровни (свыше 37%) . Снижение рождаемостипроисходит на фоне повышения среднего возраста матерей иувеличения числа детей, родившихся вне брака. Сейчас подоле внебрачных детей (около 30%) Россия занимает среднееположение в Европе: в Швеции и Эстонии она превысила 55%, ав Греции не достигает 5% . Негативной особенностью россий)ской рождаемости является значительная роль абортов какспособа регулирования деторождения.

Проявления кризисных процессов в институте семьиспособствовали ослаблению семейных связей, снижениюответственности у части родителей за содержание и воспита)ние детей, и, как результат, появлению и расширению такогоявления, как беспризорность и безнадзорность детей, ростусоциального сиротства. Несмотря на повышение политичес)кого внимания к проблеме безнадзорности детей, ее остротане снижается, требует консолидации усилий и расширенияпозитивных политических мер, в том числе в области нала)живания учета выявленных семей в социально опасном поло)жении, а также изменения приоритетов системы социальной

4

5

6

�

�

�

4

4

5

6

Государственный доклад «О положении детей в Российской Федерации», Министерствоздравоохранения и социального развития РФ, 2006 г., стр. 4.Вишневский А.Г. Тенденции рождаемости в Российской Федерации в сравнении с другимипромышленно развитыми странами. Материалы международного семинара «Низкаярождаемость в Российской Федерации: вызовы и стратегические подходы», Москва14)15 сентября 2006 г. UNFPA, стр. 17.там же, стр. 21.

защиты детей)сирот, которая должна, прежде всего, ориенти)роваться не на размещение детей в интернатах и детских до)мах, а на поддержку семей и обеспечение для каждого ребенкавозможности расти в родной или приемной семье.

Несмотря на то, что численность детей в возрасте до 18 летв период 1990)2005 гг. сократилась на 16,2 млн. человек, в этоже время с 49,1 до 133 тысяч человек увеличилась числен)ность детей и подростков, лишенных попечения родителей(рисунок 1.2).

В 2005 г. впервые за последние годы наблюдается сокра)щение общей численности детей)сирот за счет того, что статуссирот потеряло большое число детей, достигших 18 лет. За 16лет число ежегодно выявляемых сирот и детей, лишившихсяпопечения родителей, возросло в 2,7 раза, а распространен)ность такого явления, как лишение родительского попечения,– почти в 4 раза Общее число детей)сирот и детей, оставшихсябез попечения родителей, увеличилось в 1,5 раза, а удельныйвес таких детей в числе всех детей в возрасте до 18 лет – в 2,5раза.

Хотя до настоящего момента комплексный анализ фак)торов, стимулирующих рост сиротства, не проводился, оче)видно, что рост бедности и изменение демографическойструктуры населения (высокая смертность трудоспособ)ныхвзрослых, особенно, отцов, и рост числа неполных семей)являются значимыми. Важную роль в этом процессе сыграли инеадекватные ответные меры социальной политики: отсутствиесбалансированной политики в области поддержки семей сдетьми, укоренившаяся практика поощрения мате) рей,оказавшихся в трудной ситуации, отказываться от своих детей,мотивируемая тем, что проблемным детям будет лучше вспециализированном детском учреждении, чем в роднойсемье.

.

5


Общее число детей)сирот и детей, оставшихсябез попечения родителей,увеличилось в 1,5 раза, аудельный вес таких детей вчисле всех детей в возрас)те до 18 лет – в 2,5 раза.

Хотя до настоящего мо)мента комплексный анализфакторов, стимулирующихрост сиротства, не прово)дился, очевидно, что ростбедности и изменениедемографической струк)туры населения (высокаясмертность трудоспособныхвзрослых, особенно, отцов,и рост числа неполных се)мей) являются значимыми.

Анализ демографических тенденций указывает на то, чтонизкий уровень рождаемости в сочетании с высоким уровнемсмертности, особенно мужчин в трудоспособном возрасте, ужев ближайшее время станет важным фактором, лимитирую)щим дальнейший экономический рост. Этот эффект будетдополняться увеличением доли взрослых, воспитанных вдетских домах и интернатах, чей потенциал с точки зрениявклада в социально)экономическое развитие сильно снижениз)за отсутствия семейного воспитания .

Так, согласно исследованию Всемирного Банка, проведен)ного в 2002 году, дети, воспитывавшиеся в детских учрежде)ниях, сталкиваются со значительными трудностями при адап)тации к самостоятельной жизни за их пределами. По даннымМинистерства образования РФ 85% детей, находящихся в дет)ских учреждениях и выбывших из них, планируют получитьрабочие профессии и лишь 10% думают о получении среднегоили высшего образования. Повышенный риск со временем ока)заться среди малообразованных и неквалифицированных ра)ботников снижает шансы воспитанников детских домов выр)ваться за пределы бедности.

Таким образом, демографический кризис – это одна изсамых острых проблем, стоящих перед современной Россией,однако вплоть до 2006 г. власть не озвучивала каких)либосерьезных проектов по ее решению. В ежегодном ПосланииПрезидента Российской Федерации Федеральному собраниюот 10 мая 2006 г. впервые за 15 лет экономических реформэтот вопрос был назван ключевым, что вызвало большой об)щественный резонанс. Из речи Президента РФ следует, чтовозможность преодоления демографического кризиса ви)дится в повышении рождаемости, и основная ставка в этомвопросе будет сделана на комплексное материальное по)ощрение деторождения:

Данные свидетельствуют о том, что основным факторомсокращения численности российского населения являетсявысокий уровень смертности трудоспособного населения.Даже рост рождаемости в 1999)2004 гг. не уменьшил естест)венной убыли населения вследствие роста смертности (рису)нок 1.3). Отметим, что в России ожидаемая продолжительностьжизни при рождении составляла в 2005 г. 58,9 лет для мужчини 72,4 года для женщин, в то время как в большинстве запад)ноевропейских стран эти показатели не опускаются ниже 75лет для мужчин и 81 года для женщин . И это именно та об)ласть, в которой должны фокусироваться интервенции пра)вительства и социальная политика, и где можно добиться зна)чительного эффекта. Повышение безопасности, качестваокружающей среды и здравоохранения и, прежде всего,превентивные меры в области охраны здоровья и стиму)лирования здорового образа жизни, могут в значительной мереспособствовать приостановке сокращения численности насе)

7

8

9

«… никакая миграция не решит нашихдемографических проблем, если мы не создадим надлежа�щие условия и стимулы для роста рождаемости здесь, у нас, внашей собственной стране и не примем эффективных про�грамм поддержки материнства, детства, поддержки семьи».

7

8

9

Положение детей в Российской Федерации. Итоги социальной политики 1990_х годов иперспективы / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2003. — с. 304. с. 105

Послание Президента РФ Федеральному собранию 10 мая 2006 г.Демографический ежегодник России. 2006: Стат. сб. / Росстат. ) M., 2006. ) 561 c. – С. 238)239.

6

...возможность преодоле)ния демографическогокризиса видится в повы)шении рождаемости, иосновная ставка в этомвопросе будет сделана накомплексное материаль)ное поощрение деторож)дения...

Данные свидетельствуюто том, что основным фак)тором сокращения чис)ленности российского на)селения является высо)кий уровень смертноститрудоспособного населе)ния.

Повышение безопасности,качества окружающейсреды и здравоохраненияи, прежде всего, превен)тивные меры в областиохраны здоровья и стиму)лирования здорового об)раза жизни, могут в значи)тельной мере способство)вать приостановке сокра)щения численности насе)ления и, что не менее важ)но, сохранению сущест)вующего человеческогокапитала

С другой стороны, снижение уровня рождаемости – этопроблема, которая характерна не только для России, но и длядругих развитых стран, многие из которых предпринимали по)пытки бороться с данной проблемой с разной степенью успеха.Опыт этих стран может быть полезен России при выборе аде)кватных мер в области повышения рождаемости.

Предполагается, что предложенные меры поддержки мате)ринства и детства должны оказать положительный эффект нарождаемость благодаря росту уровня жизни семей с детьми иих социальной защищенности в период рождения и воспитаниядетей. Нормативную базу, обеспечивающую их реализацию,составили следующие законодательные акты:

1. Федеральный закон №207)ФЗ от 5 декабря 2006 г. «Овнесении изменений в отдельные законодательные акты Рос)сийской Федерации в части государственной поддержки граж)дан, имеющим и Постановление Правительства № 865от 30 декабря 2006 г.

детей»«Об утверждении положения о наз(

2. Обзор прогресса в области реализации прези(дентских инициатив по поддержке семей сдетьми

7


ления и, что не менее важно, сохранению существующего че)ловеческого капитала и увеличению вклада молодого поко)ления в социальное развитие и экономический рост. Эти мерытакже будут способствовать сокращению численности детей,находящихся в детских государственных учреждениях, что, всвою очередь, благоприятно отразиться на стабильности иблагосостоянии существующего населения.

8

начении и выплате государственных пособий гражданам,имеющим детей»

Постанов(лением Правительства № 847 от 30 декабря 2007 г.

18 ФЗ «Осоциальной защите граждан, подвергшихся воз(действию радиации вследствие катастрофы на Черно(быльской АЭС»

«О до(полнительных мерах поддержки семей, имеющих де(тей»

«О порядке выдачи государственного сер(тификата на материнский (семейный) капитал»

предусматривают следующие изменения вотношении выплаты ряда детских пособий.

Предоставляется право получения пособия по уходу за ре)бенком до достижения им возраста 1,5 лет матерям, либо от)цам, либо другим родственникам, фактически осуществляю)щим уход за ребенком, но не подлежащим обязательномусоциальному страхованию. Устанавливаются следующие мини)мальные размеры пособия: 1,500 рублей при уходе за первымребенком, 3,000 рублей при уходе за вторым ребенком и пос)ледующими детьми.

Изменяется порядок исчисления размера ежемесячногопособия на период отпуска по уходу за ребенком до достиженияим возраста 1,5 лет для матерей, либо отцов, либо других род)ственников, фактически осуществляющих уход за ребенком иподлежащих обязательному социальному страхованию. Посо)бие устанавливается в размере 40% от среднего заработкапо месту работы или службы за последние 12 календарныхмесяцев, предшествовавших месяцу наступления отпуска поуходу за ребенком. При этом законопроектом оговаривается,что минимальный размер пособия не может быть ниже 1,500рублей в период отпуска по уходу за первым ребенком и 3,000рублей в период отпуска по уходу за вторым ребенком и после)дующими детьми. Максимальный размер пособия не можетпревышать за полный календарный месяц 6,000 рублей. В райо)нах и местностях, где установлены районные коэффициентык заработной плате, минимальный и максимальный размерыпособия определяются с применением этих коэффициентов.

Устанавливается новый вид пособия ) единовременное по)собие при передаче ребенка на воспитание в семью, право накоторое будет иметь один из усыновителей, опекунов (попечи)телей) или приемных родителей,) в размере 8000 рублей, чтосоответствует размеру единовременного пособия, выплачи)ваемого в настоящее время при рождении ребенка.

утверж)дены правила предоставления субвенций из Федеральногофонда компенсаций бюджетам субъектов РФ на выплату еди)новременных пособий при всех формах устройства детей, ли)шенных родительского попечения, в семью.

Внесены соответствующие поправки в статью

. Закон сохраняет льготное исчислениепособий для чернобыльцев в двойном размере до дости)жения ребенком возраста 3 лет.

2. Федеральный закон № 256)ФЗ от 29 декабря 2006 г.

и Постановление Правительства РФ № 873 от 30 де)кабря 2006 г.

уста)новили дополнительные меры государственной поддержкисемей, имеющих детей. Закон предусматривает выделениематеринского капитала в размере 250 тысяч рублей жен)щине, родившей или усыновившей второго (третьего и по)следующего) ребенка. Капитал будет выдаваться женщиненезависимо от даты рождения первого ребенка, но толькоодин раз. Ребенок, которому предоставляется капитал, дол)

жен иметь российское гражданство. Капитал будет предо)ставляться женщине на основании заявления в Пенсионныйфонд. По прошествии 60 дней, которые потребуются на про)верку факта рождения или усыновления ребенка, женщинаполучит специальный сертификат на использование мате)ринского капитала. В случае смерти матери либо лишения ееродительских прав материнским капиталом сможет распоря)жаться отец ребенка вне зависимости от его гражданства.

9

Право распоряжаться капиталом будет предоставлено при дос)тижении ребенком 3 лет или по прошествии 3 лет с момента усы)новления. Использовать эти деньги матери смогут по трем на)правлениям:

на приобретение жилья с использованием ипотеки или иныхсистем кредитования;

на все виды образования, включая плату за дополнительныеуслуги, предоставляемые образовательным учреждением;

на накопительную часть пенсии.

Семья может использовать материнский капитал по частям,направляя на те или иные нужды. К примеру, средства на обу)чение детей могут быть использованы до достижения ими25)летнего возраста, и мать имеет право потратить деньги наобразование любого из детей по своему усмотрению. Сумма в250 тысяч рублей будет ежегодно индексироваться законом офедеральном бюджете с учетом инфляции.

Также приняты поправки, согласно которым суммы материнского

капитала, направляемые для обеспечения реализации допол)нительных мер господдержки семей, имеющих детей, осво)бождаются от налогообложения на доходы физических лиц.При этом отмечается, что средства материнского капитала неявляются обычными государственными пособиями, выплатамиили компенсациями и потому не подлежат налогообложению.Кроме того, допол)няются положениями о том, что налоговые вычеты не при)меняются в случае, если средства капитала направлены наобучение, строительство или приобретение жилого дома, квар)тиры или доли в ней.

3. Вопрос введения компенсационных выплат родителям засодержание ребенка в дошкольном образовательном учреж)дении находится в ведении региональных и муниципальныхбюджетов. Постановление Правительства Российской Феде)рации №846 от 30 декабря 2006 г.

определяет правила предо)ставления субсидий на эти цели бюджетам субъектов Рос)сийской Федерации. Размер компенсации рассчитывается ис)ходя из среднего размера расходов на содержание одногоребенка в дошкольном учреждении в данном регионе РФ.

в главу 23 части второй Нало(гового кодекса РФ

статьи 219 и 220 Налогового кодекса РФ

"О порядке и условиях пре(доставления в 2007 году финансовой помощи из феде(рального бюджета в виде субсидий бюджетам субъектовРоссийской Федерации на выплату компенсации частиродительской платы за содержание ребенка в государст(венных и муниципальных образовательных учреждениях,реализующих основную общеобразовательную програм(му дошкольного образования"

10 В Законе отдельно оговорены случаи, когда право на материнский капитал предоставляетсямужчине: в случае смерти матери или когда мужчина является единственным усыновителем 2)гоили последующих детей.


10

Компенсация начисляется только на тех детей дошкольноговозраста, которые посещают дошкольные учреждения. Еслиэто первый ребенок в семье, компенсация составит 20% отсреднего уровня расходов на содержание одного ребенка врегионе, если второй – 50%, если третий и последующие – 70%.

4. В послании Президента РФ развитие семейных форм ус)тройства детей)сирот также отнесено к числу приоритетныхмер поддержки материнства и детства. Данные меры социаль)ной защиты финансируются за счет средств региональных имуниципальных бюджетов. Однако Постановлением Прави)тельства № 842 от 30 декабря 2006 г.

предусмотрены правила предо)ставления в 2007 г. финансовой помощи бюджетам субъектовРоссийской Федерации на эти цели. Размер выплат на содер)жание 1 ребенка в семье опекунов (попечителей) или приемнойсемье составляет не менее 4,000 рублей в месяц, а размероплаты труда приемных родителей ) не менее 2,500 рублей вмесяц.

5. Средства на реализацию вышеназванных программ зало)жены в Без учета выплатысумм материнского (семейного) капитала на финансированиемер по поддержке семей с детьми из бюджета предполагаетсявыделить 32 млрд. рублей. Общий объем затрат на выплату по)собия по уходу за ребенком до достижения им 1,5 лет составит52,85 млрд. рублей (из них 17 млрд. рублей будет выделено изфедерального бюджета, остальное – из Фонда социальногострахования РФ). Программа "Материнский капитал" начинаетдействовать, когда ребенку исполняется 3 года, но бюджет2007 г. уже включает в себя эту сумму – 131,8 млрд. рублей.

«О порядке предостав(ления в 2007 г. финансовой помощи бюджетам субъектовРФ в виде субсидий на содержание детей в семьях опеку(нов (попечителей) и приемных семьях, а также на оплатутруда приемных родителей»

федеральном бюджете на 2007 г.

Итак, рассматриваемые нами новые меры по поддержке се)мей с детьми в 2007 г. потребуют бюджетного финансиро)вания в размере более 160 млрд. рублей. Совокупные расхо)ды на эту программу составят около 200 млрд. рублей, чтосопоставимо с общими расходами на реализацию остальныхчетырех национальных проектов в области здравоохранения,образования, сельского хозяйства и жилья, начатых в 2006году (206,3 млрд. рублей). Отношение расходов на семейныеи материнские пособия к величине ВВП по нашим расчетамсоставит около 0,7% . Для сравнения, в 2005 году общиезатраты на денежные социальные пособия составили 1,5% отВВП , следовательно, новые меры приведут к значительномуувеличению всех социальных выплат 2007 года .На что нацелены эти законодательные меры? Насколько онихороши для выполнения поставленных целей? В этой работемы сделаем попытку оценить, кто и сколько выиграет от реа)лизации данных мер, и попытаемся ответить на вопрос о том,могут ли они способствовать устойчивому и значительномуросту рождаемости или нет.

За последние 40 лет уровень рождаемости существенноснизился почти во всех промышленно развитых странах.Большинство демографов и экономистов связывают этот про)цесс, во)первых, с периодом либерализации социальных иобщественных отношений в 60)70)е годы прошлого столетия,когда стала реализовываться политика гендерного равенствана рынке труда, ослабли ограничения, связанные с возмож)ностью развода, и произошли революционные изменения втехнологиях контрацепции . Во)вторых, снижению рождаемос)ти способствовала и политика неолиберализма 80)90)х годовдвадцатого века, когда работники получили больше возмож)ностей в повышении уровня жизни за счет более произво)дительного и квалифицированного труда. В результате людивсе большее внимание уделяли накоплению капитала, отказы)ваясь, или откладывая реализацию таких планов, как созда)ние семьи и рождение детей.

Осознав это, большинство стран объявили о реализацииполитики, направленной на повышение рождаемости. Процессформирования и реализации такой политики сопровождалсядискуссией об эффективности таких мер, как:(1) материнские и детские пособия,(2) жилищные субсидии и ссуды на жилье,(3) развитие сферы услуг по уходу за детьми,(4) развитие гибких форм занятости.

11

12

13

14

3. Эффекты и меры государственной политикиподдержки материнства и детства: международ(ный опыт

11 При условии, что номинальный объем ВВП в 2006. г. составляет 26 781,1 млрд. руб. (оценкаРосстата), реальный рост ВВП в 2007 г. составит 6,2%, а инфляция 7)8% (официальныйпрогноз МЭРТ).12

13

14

Социальное положение и уровень жизни населения России. 2006: Стат. сб./ Росстат –М., 2006. стр. 182

В публикации ЮНИСЕФ «Детская бедность в богатых странах» 2005 года отмечается,что государственные затраты на социальные пособия менее 5% ВВП недостаточны длярешения вопроса детской бедности [UNICEF, 'Child Poverty in Rich Countries, 2005',Innocenti Report Card No.6. UNICEF Innocenti Research Centre, Florence].

Макдональд Питер. «Низкая рождаемость и государство: эффективность политики».Материалы международного семинара «Низкая рождаемость в Российской Федерации:вызовы и стратегические подходы», Москва 14)15 сентября 2006 г. UNFPA, стр. 27)56.

11


Результаты Gauthier and Hatzius, полученные по 22 развитымстранам за период с 1970 по 1990 гг., свидетельствуют о том,что денежные выплаты, осуществляемые в форме пособий надетей, оказали положительное влияние на уровень рождае)мости . По их оценкам в результате увеличения роста госу)дарственных расходов на выплату пособий на 25% рождае)мость увеличилась на 0,07% детей, рожденных одной женщи)ной. Castles обнаружил сильную положительную связь междурождаемостью и должной организацией услуг по уходу за ре)бенком и более слабую, но также положительную зависи)мость, между рождаемостью и мерами, направленными на раз)витие гибкого рынка труда .

В Норвегии политика, направленная на повышение дос)тупности услуг по уходу за ребенком и детских дошкольныхучреждений, способствовала росту рождаемости: увеличениена 20% числа детей, посещающих детские дошкольные уч)реждения, способствовало повышению рождаемости на 0,05%от количества родов у женщины, находящейся в репродуктив)ном возрасте .

Во Франции финансовые стимулы играют важную роль впринятии решений, связанных с рождением ребенка, и, по оцен)кам Adkins, на прирост детских пособий в размере 10% отсреднего уровня семейных доходов приходится 25% повы)шения фертильности женщин, но тот факт, что мать при вы)плате этих пособий не будет работать, служит обратным сти)мулом для женщин в том случае, если они хотят вернуться наработу . Важно также подчеркнуть, что в данном случае речьидет о системе пособий, создающих возможность поддержкидетей на протяжении длительного периода времени (до 14)18лет), в том случае если они проживают в малообеспеченныхсемьях.

Россия также имеет опыт проведения активной государст)венной политики по отношению к семье в 1981)1990 гг., кото)рая имела небольшой, но положительный эффект – прирост0,1% рождений на одну женщину. Из общего комплекса мернаиболее востребованным оказался отпуск по уходу за ребен)ком . Меры поддержки, связанные с обеспеченностью семей сдетьми жильем повлияли не столько на рождаемость в целом,сколько на график рождений, приблизив период рождениявторого ребенка.

В целом, большинство страновых исследований влиянияполитических мер на рождаемость свидетельствуют о том, чтоположительные эффекты есть, но они не столь велики, какэтого хотят экономисты и финансисты, особенно когда су)ществующая система государственной поддержки семей сдетьми минимальна. Другими словами, если, как в случаеРоссии, пособия составляют 1)2% от семейного дохода и негарантируют ребенку минимально приемлемого уровня по)требления, то не следует ожидать позитивных изменений дажепри их двукратном увеличении.

15

16

17

18

19

16

17

18

19

Castles. F. 2003 “ The world turned upside down: Below replacement fertility, changing preferencesand family)friendly public policy in 21 OECD countries”, Journal of European Social Policy 13(3): p.222

Kravdal/ 1996 «How the local supply of day)care centres influences fertility in Norway:A parity)specific approach”, Population Research 5(6) : 187)216

Adkins, D. 2003. “The role of institutional context in European regional fertility patterns”, paperpresented at the Annual meeting of the Population Association of America

Захаров С.В. «Демографический анализ эффекта мер семейной политики в России в1980)х гг. Материалы международного семинара «Низкая рождаемость в РоссийскойФедерации: вызовы и стратегические подходы», Москва 14)15 сентября 2006 г. UNFPA, стр. 73.

12

...по оценкам Adkins, наприрост детских пособийв размере 10% от среднегоуровня семейных доходовприходится 25% повыше)ния фертильности женщин

13

4. Меры государственной политики в областиподдержки материнства и детства, нацеленныена сокращение детской бедности

4.1 Бедность и доходная обеспеченность

Как показано в разделе 2 данной работы, меры семейно)ориентированной политики, реализация которых началась с2007 г., направлены на стимулирование рождаемости преи)мущественно через механизмы повышения доходов семей сдетьми, сокращение их расходов на оплату услуг детскихдошкольных учреждений, содействие улучшению жилищныхусловий и развитие семейных форм устройства детей)сирот.Хотя делать какие)либо выводы еще рано, анализ влиянияданных мер на бедность и уровень жизни семей с детьми можетслужить полезным индикатором того, будут ли они оказыватьжелаемый эффект с точки зрения рождаемости и стабильностисемей.

Обратимся к характеристикам доходной обеспеченностии бедности семей с детьми в декабре 2006 г. . Согласно на)шим оценкам, общий уровень бедности в этот период соста)вил 12,8%, при этом дети имеют риск бедности, практическив 2 раза превышающий среднероссийский уровень (см.рисунок 4.1). Среди всех детей самой неблагополучной груп)пой с этой точки зрения являются дети в возрасте от 3 до 7 лет(24%), а также дети до 1,5 лет (22,5%).

Если рассматривать понятие «бедности» в комплексе, ис)пользуя показатели масштаба и глубины бедности, то мы мо)жем утверждать, что маленькие дети (до полутора лет) яв)ляются самой уязвимой группой, следовательно, адресат пер)воочередных мер поддержки в инициативах Президента иПравительства РФ определен правильно. Вместе с тем, оче)видно и то, что у более старших возрастных групп детей по)казатели уровня жизни не намного выше, и проблема по)вышения доходной обеспеченности всего детского населенияпродолжает оставаться актуальной. Кроме того, именно детив возрасте от 3 до 7 лет имеют максимальный риск бедности, ноименно в этот период прекращают действие большинство зна)чимых мер государственной поддержки, делегированныхсемьям с детьми.

20


...проблема повышениядоходной обеспеченностивсего детского населенияпродолжает оставатьсяактуальной. Кроме того,именно дети в возрасте от3 до 7 лет имеют макси)мальный риск бедности, ноименно в этот период пре)кращают действие боль)шинство значимых мер го)сударственной поддерж)ки, делегированных семь)ям с детьми.

Новая социальная политика предлагает ощутимые мерыподдержки детей только в возрасте до 1,5 лет. При этом еже)месячные пособия на детей из малообеспеченных семей ввозрасте до 16(18 лет) составляют не более 4% от прожиточ)ного минимума ребенка. Следовательно, если по истеченииполутора лет после рождения ребенка женщина не найдет ра)боту с размером оплаты труда выше среднего уровня, то дажепри наличии работающего мужа такая семья в большинствеслучаев окажется среди малообеспеченных. Ситуация очевид)но усугубляется, если речь идет о неполной семье.

Проведенный анализ позволил выделить следующие фак)торы, способствующие бедности:

наличие в семье работников с заработной платой нижепрожиточного минимума;

высокая детская иждивенческая нагрузка (когда на двухтрудоспособных приходится более одного ребенка);

наличие пенсионеров с пенсией ниже прожиточногоминимума;

отсутствие работы у трудоспособных, которые ищут работу;

выход трудоспособных граждан из состава экономическиактивного населения (не работают, не учатся, не получаютпенсию и не ищут работу).

Самыми распространенными причинами бедности детей ввозрасте до 3 лет являются, во)первых, низкая заработнаяплата родителей, во)вторых, незанятость матери, которая уха)живает за ребенком и поэтому временно уходит с рынка труда.В отношении данных групп выход из бедности следует свя)зывать с развитием системы государственных социальныхпособий.

Бедность (включительно)объясняется практически равнозначным влиянием трехфакторов: на первое место выходит наличие в семье нера)ботающих трудоспособных, которые ищут работу; на второмместе находится фактор низкой оплаты труда; на третьем –наличие неработающих трудоспособных, которые не ищутработу, главным образом, по причине ухода за детьми. Этагруппа родителей – основной потенциал для рождения вто)рого ребенка. Большинство стремятся выйти из бедности неза счет социальных пособий, а посредством выхода на ры)нок труда, но сталкивается с серьезными ограничениями. Ихэкономические семейные стратегии станут успешными приразвитии нестандартных форм занятости. Для уязвимых группсемей необходимы пособия, позволяющие удовлетворять ми)нимальные потребности, но не конкурирующие с низкоопла)чиваемой занятостью.

В семьях, где есть , факторы низ)кого уровня жизни, связанные с незанятостью взрослых,отступают на второй план. Основные причины бедности этойгруппы детей, также как и детей в возрасте 15)18 лет, связаныс низкой оплатой труда. А наличие в семье трудоспособных,которые не работают, но заняты поиском работы, ) это втораяпричина бедности детей в возрасте от 7 до 18 лет. Следо)

детей в возрасте от 4 до 7 лет

дети в возрасте 7)15 лет

14

20 Уровень бедности и доходной обеспеченности оценивался на основе данных национальногообследования 49 тыс. домохозяйств (НОБУС), проведенного в 2003 г. и актуализированногопо состоянию на декабрь 2006 г.

15

вательно, проблемы уровня жизни семей с детьми данныхвозрастных групп также связаны с ситуацией на рынке труда.Но теперь речь идет о сокращении низкооплачиваемой заня)тости и создании новых рабочих мест, ориентированных на ква)лифицированную рабочую силу. Для уязвимых категорий се)мей с детьми данной возрастной группы также необходимыпособия, позволяющие удовлетворять минимальные потреб)ности, но не конкурирующие с низкооплачиваемой занятостью.

Завершая демографический обзор профиля бедностисемей с детьми разных возрастных групп, подчеркнем, чтомеры государственной политики, направленные на повыше)ние уровня жизни семей с детьми, в первую очередь, должныбыть связаны с преодолением проблем, сложившихся на рынкетруда: сокращение широкой распространенности низкой зара)ботной платы и содействие в трудоустройстве тем, кто ищетработу. Если говорить о политике, дружественной для женщинс детьми, то здесь, очевидно, успешными будут стратегии, на)правленные на развитие гибких форм занятости, позволяю)щих сочетать уход за детьми и экономическую активность.

Наряду с доходной обеспеченностью, жилищные условияявляются важной составляющей уровня жизни, и именноплохие жилищные условия семьи наиболее часто в Россииназывают в качестве причины, по которой отказываются отрождения детей. Мы обращаемся к этому вопросу еще и пото)му, что эта тема повторно прозвучала в последнем ПосланииПрезидента РФ Федеральному собранию от 26 апреля 2007года:

.Действительно, подавляющее большинство российских

домохозяйств с детьми нуждаются в улучшении жилищныхусловий: испытывают потребность в дополнительных метрахплощади, сталкиваются с отсутствием доступа к базовымкоммунальным услугам. Разумеется, проблема качестважилья актуальна не только для семей с детьми, но и длядомохозяйств, в состав которых входят исключительно лицастарше 18 лет, однако именно дети оказываются в наиболеестесненных условиях проживания. По нашим оценкам, 66,5%всех российских семей и 85,1% семей с детьми нуждаются вулучшении характеристик жилья, при этом дополнительнаяплощадь требуется 40,8% всех домохозяйств и 72,9% домо)хозяйств с детьми до 18 лет (таблица 4.1)

Поскольку программа выплат материнского капитала ещене начала действовать, прогнозируя ее эффекты, мы пока мо)жем только сделать некоторые экстраполяции на основе си)туации 2006 г. Каковы же жилищные условия домохозяйств,которые стали бы участниками программы «материнский ка)питал», действуй она уже в 2006 г.? Нам приходится кон)статировать, что почти все семьи целевой группы, то есть семьи

4.2 Плохие жилищные условия

«Нужно посмотреть правде в глаза и признать, что сегод�ня без поддержки государства многие наши сограждане, ока�завшиеся в наиболее тяжелых, сложных жизненных условиях,сами решить вопрос обеспеченности комфортным жильем нев состоянии. И … именно здесь кроются многие корни острыхпроблем, таких как пьянство, высокая смертность, преступ�ность, в том числе и подростковая, беспризорность в концеконцов »21

21 Послание Президента РФ Федеральному собранию 26 апреля 2007 г.


16

Отсутствие водоснабжения, канализации, электричества )серьезная проблема для любой семьи, но сложно не согла)ситься с тем, что в домах, где воспитываются маленькие дети,недостаток базовых коммунальных услуг ощущается при про)чих равных гораздо острее. Наиболее уязвимые семьи с деть)ми (например, те, которые подпадают под Президентскую про)грамму материнского капитала), сталкиваются с жилищнымипроблемами гораздо большего масштаба, чем семьи со сред)ним уровнем доходов. В числе домохозяйств родителей двухи более детей, младшему из которых еще не исполнился год,28,1% располагаются в жилье, не оснащенном холодным водо)снабжением, почти половина – 47,9% ) в домах без горячейводы, 33,5% ) в домах без канализации.

В наиболее проблемных жилищных условиях растут самыемаленькие дети (см. таблицу 4.2). Очевидно, чем старше ребе)нок, тем выше вероятность того, что он проживает в благо)устроенном жилье достаточной по социальной норме площа)ди. Однако даже среди домохозяйств с подростками 15)18 леттаковых немного – всего 16,7%. Что касается семей с детьми 7)15 лет, 3)6 лет и 1,5)3 лет, доля обеспеченных жильем необ)ходимой площади и благоустройства среди них не превышаетсоответственно: 15,5%, 9,7%, 8,7%. А в числе домохозяйств сдетьми младше 1,5 лет таковых всего 6,3%.

с 2 и более детьми, младшему из которых не более 1 года,нуждаются в улучшении характеристик жилища (98,1%),причем 46,2% проживают в некомфортабельных условиях наплощади ниже социальной нормы.

В наиболее проблемныхжилищных условиях рас)тут самые маленькиедети

17

В благоустройстве нуждается жилье примерно 42)44%семей с детьми. При этом, показатель доли проживающих вполностью неблагоустроенных домах для семей с детьмимладше 1,5 лет превышает соответствующий показатель длядомохозяйств с подростками 15)18 лет в 1,4 раза (7,2% против5,2%).

Наиболее дефицитной жилищно)коммунальной услугой длядомохозяйств с детьми (как, впрочем, и для всех российскихдомохозяйств в целом) является горячее водоснабжение: име)ют доступ к этому ресурсу менее 60% из них. Канализациятакже не для всех является доступным благом: она подведенак домам примерно 70% семей с детьми. В этих условияхмногим домохозяйствам остается довольствоваться тольконаличием электричества, которым оснащены фактически всероссийские жилища.

В конечном итоге, в жилье, которое одновременно имеетразмер ниже социальной нормы площади и отличаетсячастичной или полной неблагоустроенностью, сегодня прожи)вают 28,0% семей с детьми старшего возраста (15)18 лет),порядка 31)35% семей с детьми 7)15 лет, и более 35% семей сдетьми дошкольного возраста.

Международный опыт внедрения мер, способствующих по)вышению уровня рождаемости, показывает, что улучшение жи)лищных условий может сыграть в этом процессе существен)ную роль. Поэтому программа, нацеленная на улучшение жи)лищных условий российских детей (к которым, безусловно,относится и президентская инициатива «материнский капи)тал»), заслуживают особого внимания.


В конечном итоге, в жилье,которое одновременноимеет размер ниже соци)альной нормы площади иотличается частичной илиполной неблагоустроен)ностью, сегодня прожива)ют 28,0% семей с детьмистаршего возраста (15)18лет) , порядка 31)35%семей с детьми 7)15 лет, иболее 35% семей с детьмидошкольного возраста.

Источник: рассчитано на основе данных обследования НОБУС (2003 г.)

В благоустройственуждается жильепримерно 42)44%семей с детьми.

18

5. Оценка влияния новых президентских и пра(вительственных инициатив в области поддержкиматеринства и детства на уровень жизни семей сдетьми

5.1. Изменение правил выплаты пособия по уходу заребенком в возрасте до 1,5 лет

Имеющаяся в нашем распоряжении база данных позволя)ет смоделировать влияние двух президентских инициатив,касающихся: (1) изменения правил выплаты и увеличения раз)мера пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет и (2) предостав)ления женщинам, родившим второго ребенка, базового ма)теринского капитала. Для моделирования мы будем исполь)зовать базу данных национального обследования благосос)тояния и участия населения в социальных программах(НОБУС), проведенного во втором квартале 2003 г. и содер)жащую информацию о 44 тыс. домохозяйств и 117 тыс. респон)дентов. Для решения обозначенной выше задачи база данныхбыла актуализирована по состоянию на декабрь 2006 г. иянварь 2007 г. Для актуализации НОБУСа использовалисьданные о динамике следующих статистических показателейв региональном разрезе: стоимость прожиточного минимума;рост оплаты труда в отраслевом разрезе, пенсий, всех видовпособий и предпринимательского дохода; рост цен на покупкужилья на первичном и вторичном рынках; типовые правила пре)доставления ипотечных кредитов.

Резкое падение доходов на каждого члена семьи послерождения ребенка является одним из факторов отказа отрождения именно второго ребенка. Предложенные Прези)дентом меры по увеличению размеров пособий по уходу заребенком нацелены на улучшение положения маленьких де)тей. Как мы показали в предыдущем разделе, с точки зрениябедности эта группа детей, действительно, наиболее уязвима.

В 2006 г. размер пособия на период отпуска по уходу заребенком до достижения им возраста 1,5 лет составлял 700рублей для работающих женщин, подлежащих социальномустрахованию, находящихся в отпуске по уходу за ребенком.

По нашим расчетам в 2006 г. эта программа распростра)нялась на 0,8 млн. домашних хозяйств (1,5% от общей чис)ленности домохозяйств согласно данным переписи населения2002 г.), среди которых только 20,9% имеют доходы нижечерты бедности, а остальные 79,2% домохозяйств не отно)сятся к малообеспеченным. Это пособие составляло 0,1% вобщем объеме доходов всех домохозяйств и 4,1% ) в доходахдомохозяйств, получающих данное пособие.

Совокупная стоимость программы пособий в 2006 г., со)гласно полученным оценкам, составляла 6,7 млрд. рублей.Хотя на макроэкономическом уровне его эффекты воздейст)вия на уровень жизни практически не заметны, они сущест)венно увеличиваются при рассмотрении адресной группы по)лучателей. Тем не менее, этот эффект достаточно органичени, безусловно, не превышает 10% дохода домохозяйства – по)рога, предлагаемого в работе Adkins (Франция), позволяю)щего влиять на уровень рождаемости.

22

22 Соотношение рубля к доллару составляет 25,7 (данные на май 2007 г.)

19

В соответствии с новым законом с 1 января 2007 г. пособиебудет выплачиваться всем женщинам (вне зависимости от того,работала она ранее или нет), следовательно, произойдет прак)тически двукратное увеличение численности домохозяйств, всоставе которых есть получатели пособий, по нашим оценкам,до 1,3 млн. (2,5% всех домашних хозяйств). Помимо этого, мини)мальный размер пособия с 1 января 2007 г. должен быть до)веден до 1500 рублей в месяц на первого ребенка и до 3,000рублей – на второго ребенка в семье, а для работающих жен)щин – до 40% заработной платы (но в пределах 6,000 рублей).

Затраты на выплату пособия в 2007 г. составят от 43,95 до45,3 млрд. рублей в зависимости от базового сценария ростазаработной платы получателей пособий. Доля данного пособияв денежных доходах всего населения составит 0,3%, но в до)ходах получателей ) 11%. Следовательно, значимость пособияпрактически незаметна на макроэкономическом уровне, од)нако она существенно увеличивается для целевой группыполучателей: с 4% до 11% от общего объема доходов. Такимобразом, данное пособие достигло уровня, который западныеэксперты считают значимым для принятия решения о рожде)нии детей в случае наличия в семье материальных сложностей.Теперь принципиальным яв)ляется вопрос о том, в какихматериальных условиях окажется семья, если выплата дан)ного пособия прекратится после достижения ребенком воз)раста полутора лет!

Частично ответить на этот вопрос поможет рассмотрениедругих пособий, на которые такие семьи могут рассчитывать.В случае если семья с детьми имеет доходы ниже прожиточ)ного минимума, то она имеет право на получение другого по)собия, которое называется «ежемесячное пособие гражданам,имеющим детей, в возрасте до 16(18) ». По состоянию на 2003год данное пособие получали 58,2% всех детей в возрасте до16 лет, а средний размер пособия составлял 106 рублей или5% от величины прожиточного минимума ребенка. В 2005 годуполномочия по выплате данного пособия были переданы нарегиональный уровень. В результате в 2006 году это привелок сокращению численности получателей до уровня 43% отчисла детей в возрасте до 16 лет. Абсолютный средний размерпособия увеличился до 137 рублей, но в реальном выражении,с учетом инфляции, он не изменился.

Если рост пособия по уходу за детьми в возрасте до полу)тора лет не будет поддержан адекватными мерами, обеспе)чивающими социальную поддержку для малообеспеченныхсемей с детьми на более длительный период времени (додостижения детьми возраста 15)18 лет), то позитивные эф)фекты влияния на рождаемость, обусловленные ростом по)собия по уходу за ребенком до полутора лет, могут оказатьсякратковременными.

Бюджет программы «материнский капитал», который можетбыть инвестирован в образование, накопительную пенсион)ную систему и улучшение жилищных условий реципиентов,

23

Однако теперь пособие,которое выплачивается детям в возрасте до 16(18) лет, сос�тавляет только 3,9% от прожиточного минимума ребенка.

5.2 Президентская программа «материнский капитал»:охват, бюджет, эффективность

23 Семьи получают данное пособие на детей в возрасте до 18 лет, если они продолжаютобучение в государственных общеобразовательных учебных заведениях.


Таким образом, данноепособие достигло уровня,который западные экспертысчитают значимым для при)нятия решения о рождениидетей в случае наличия всемье материальных слож)ностей. Теперь принципи)альным является вопрос отом, в каких материальныхусловиях окажется семья,если выплата данного по)собия прекратится последостижения ребенком воз)раста полутора лет!

20

составит в ценах, действующих по состоянию на 1 января2007 г., 101 млрд. руб., а участниками программы станут 0,7%российских домохозяйств. Объем ресурсов сопоставим с фи)нансовыми потоками в образовании и расходами населенияна покупку жилья, поэтому при неумелом администрированииэто может спровоцировать рост цен на рынке образования ижилья.

Как было показано ранее, с точки зрения жилищной обес)печенности 98,1% семей, являющихся участниками программыматеринского капитала (семьи с 2 и более детьми, где млад)шему ребенку менее года), нуждаются в улучшении жилищ)ных условий. Результаты моделирования, методология кото)рого представлена в Приложении, свидетельствуют о том. чтоиспользуя средства материнского капитала, примерно 6%данной целевой группы семей смогут самостоятельно решитьвсе свои жилищные проблемы (увеличить площадь до соци)альной нормы и/или благоустроить жилье). Еще 40% этойкатегории домохозяйств смогут сделать первый ипотечныйвзнос за счет «материнского капитала», а 90% из них (или36% группы) впоследствии будут в состоянии погасить кредитв течение 25 лет.

Несмотря на то, что материнский капитал – это достаточнодорогостоящая программа, 50% его получателей не сможетучаствовать в схемах ипотечного кредитования, т.к. для боль)шинства из них – это единственный ресурс, не подкрепленныйдругими возможностями (доходы, позволяющие возвращатькредит, развитый рынок жилья и пр.). Использование толькосамого капитала на покупку нового жилья лучшего качествабудет сопровождаться большими издержками по продаже ста)рого жилья и покупке нового. Для таких семей самым полезнымнаправлением использования данного ресурса может статьулучшение благоустройства жилья, что не предусмотрено за)конодательством, регулирующим эту социальную программу.

В настоящее время большинство представителей законо)дательной и исполнительной власти в большей степени свя)зывают развитие данной программы с покупкой, а не бла)гоустройством жилья. Мы считаем, что результаты нашегоисследования, противоречащие этой позиции, следует при)нимать во внимание при последующей разработке адми)нистративных регламентов, регулирующих использованиематеринского капитала.

Президентские инициативы в области поддержки мате)ринства и детства следует рассматривать как первый шаг,который, скорее всего, будет иметь некоторый позитивныйэффект на динамику рождаемости. Говоря об этих мерах вконтексте повышения уровня и качества жизни семей сдетьми, охваченных (и не охваченных) президентскойпрограммой, мы можем сделать некоторые стратегическиерекомендации относительно потенциальных вариантов ди)зайна программы, которые могли бы повысить ее эффек)тивность в сфере рождаемости. Часть из них относится к со)вершенствованию существующих мер, другая часть – к внед)рению дополнительных (и часто очень значимых) мер в другихсферах.

6. Рекомендации для политики: как усилитьэффект мер правительства в отношении сокра(щения бедности семей с детьми и повышениярождаемости

21

6.1 Детские пособия: достижение цели существенноговлияния пособий на уровень жизни малообеспеченныхсемей с детьми.

Программа увеличения пособий по уходу за ребенком ввозрасте до 1,5 лет, функционирующая с января 2007 г., непредполагает определенных преференций для малообес)печенных семей, и направлена на увеличение доходов всехсемей с детьми данной возрастной категории.

Важно отметить, что до внедрения президентских ини)циатив в практику социальной политики (декабрь 2006 г.)малообеспеченные семьи получали только 20,9% от общегообъема финансирования данного пособия. Подчеркнем, чтопрогнозируемый нами риск бедности в адресной группе по)лучателей данного пособия (дети до 1,5 лет) – 22,5%, то естьпрактически в 2 раза выше среднего по стране.

В 2007 г. для целевой группы (дети до 1,5 лет) он сократил)ся почти на четверть после того, как ежемесячное пособие наребенка в возрасте до 1,5 лет было повышено с 700 рублей до1500 на первого ребенка и до 3,000 руб. ) на второго ребенка.Следовательно, реализованная политика поддержки материн)ства и детства привела к существенному сокращению мас)штаба и уровня бедности целевой группы. Тем не менее, по)лучателями данного пособия в равной степени являются какбедные, так и небедные, поэтому данное пособие не следуетрассматривать как эффективный инструмент сокращения бед)ности.

Ранее уже отмечалось, что уровень бедности более стар)ших возрастных групп детей также существенно превышаетсреднероссийские оценки, поэтому обозначенная целеваяподдержка только детей в возрасте до полутора лет не реша)ет проблемы повышения уровня жизни семей с детьми.

Логично предположить, что одним из дальнейших шаговстанут меры совершенствования системы выплат пособийгражданам с детьми, имеющим доходы ниже черты бедности.В данном случае мы говорим о другом пособии – ежемесячномпособии для детей в возрасте до 16(18) лет из малообес)печенных семей ) средний размер которого в 2006 году сос)тавил 137 рублей (реальный его размер крайне дифферен)цирован в региональном разрезе и колеблется в пределах от70 до 1,000 рублей на ребенка). Если бы удалось преодолетьрегиональную дифференциацию, подняв минимальныйразмер до уровня, соответствующего минимальному размерупособия, выплачиваемого по уходу за ребенком в возрасте до1,5 лет (1,500 руб.), то уровень бедности среди детей сократилсябы практически в 2 раза: с 21,5% до 13%.

Очевидно, что в данном случае увеличивается стоимостьрассматриваемой социальной программы поддержки детей: с19,5 млрд. руб. до 103 млрд. рублей, которая в 3 раза превы)шает стоимость программы ежемесячных пособий по уходуза ребенком до трех лет. Но двукратное снижение бедностисреди детей стоит того, тем более эти расходы составляюттолько 0,5% от прогнозируемых доходов населения в 2007году. Российскому Правительству необходимо решить, на)сколько важны такие инвестиции.


...уровень бедности болеестарших возрастных группдетей также существеннопревышает среднероссий)ские оценки, поэтому обо)значенная целевая под)держка только детей в воз)расте до полутора лет не ре)шает проблемы повыше)ния уровня жизни семей сдетьми.

Если бы удалось преодо)леть региональную диф)ференциацию, подняв ми)нимальный размер доуровня, соответствующегоминимальному размерупособия, выплачиваемогопо уходу за ребенком ввозрасте до 1,5 лет (1,500руб.), то уровень бедностисреди детей сократился быпрактически в 2 раза: с21,5% до 13%.

22

6.2 Материнский капитал: более гибкое использованиесредств

В данной работе представлены результаты измеренияпотенциальных возможностей влияния материнского капита)ла на уровень жилищной обеспеченности семей с двумя и бо)лее детьми. Следовательно, несмотря на то, что материнскийкапитал – это достаточно дорогостоящая программа, в рамкахобозначенных целей его использования, он не позволит су)щественно повысить благосостояние получателей. Принци)пиально и то, что даже при наличии такого капитала, половинапредставителей адресной группы его получателей практичес)ки не сможет участвовать в схемах ипотечного кредитования,так как для большинства из них – это единственный ресурс, неподкрепленный другими возможностями (доходы, позволяю)щие возвращать кредит, развитый рынок жилья и пр.). Исполь)зование только самого капитала на покупку нового жильялучшего качества сопровождается большими издержками попродаже старого жилья и покупке нового. Рационально расши)рить возможности использования материнского капитала вчасти капитального ремонта имеющегося жилья и повышенияуровня его благоустройства.

После того, как программа материнского капитала начнетработать, и сформируются инструменты контроля ее исполь)зования, блокирующие пути нецелевого применения, целе)сообразно рассмотреть вопрос об использовании ресурсовматеринского капитала для обеспечения текущего потребле)ния в бедных семьях. Пока материнский капитал направленна удовлетворение потребностей в образовании, здраво)охранении и более качественном жилье. Вместе с тем, у ма)лообеспеченных семей не удовлетворены потребности болеенизкого порядка: наши исследования показали, что они имеютбелководефицитное питание, не обеспечены даже по мини)мальным стандартам одеждой и обувью, не имеют доступак досуговым мероприятиям, обеспечивающим социально)культурное развитие, адекватное современному образу жиз)ни. Обсуждать с ними вопросы благоустройства жилья илиплатного образования, когда не решена проблема питания –не представляется возможным. В любом случае они будутискать пути использования материнского капитала на теку)щее потребление и лучше легально предоставить им такуювозможность, но эта возможность не должна быть привле)кательной и использоваться только в случае крайней по)требности. Наши расчеты показали, что если бы такой сцена)рий был реализован уже в 2007 году, размер ежемесячногопособия мог бы составить 1,100 рублей на домохозяйство.

Международный опыт показывает, что использование вкачестве инструмента, способного позитивно повлиять нарост рождаемости и уровня жизни семей с детьми толькопособий неправильно. Они должны дополняться комплексоммер «устойчивой поддержки» семьи в других сферах, преждевсего, в сфере занятости женщин и создании дружественнойобщественной атмосферы для семей с детьми.

6.3 Дополнительные меры политики, которые должныбыть реализованы параллельно

Рационально расширитьвозможности использо)вания материнского ка)питала в части капиталь)ного ремонта имеющегосяжилья и повышения уров)ня его благоустройства

23

6.3.A Пропаганда стратегий самообеспечения средималообеспеченных семей с детьми: меры в сферезанятости

В целом, уровень рождаемости оказывается ниже в техстранах, где высок уровень безработицы среди молодыхлюдей, а также там, где рынок труда является, или считается,рискованным . Данные выборочного обследования репродук)тивных установок населения, проведенного в НИСП в 2004 г.,свидетельствуют о том, что поиск первой работы и рождениедетей – конкурентные во времени события. И люди частоделают выбор в пользу той стратегии, которая в большейстепени приветствуется в обществе.

Требуется комплекс мер, с одной стороны, способствую)щих развитию стратегий самообеспечения для семей сдетьми, с другой стороны, повышающих для них доступностьпрограмм государственной социальной поддержки в сферезанятости. Оплачиваемую занятость обеспечивают частныепредприятия, бюджетные организации, государственные уч)реждения, а также неформальный сектор экономики. Прини)мая во внимание стратегическую цель создания высокопро)изводительных и высокооплачиваемых рабочих мест, необ)ходимо предпринимать меры, направленные на повышениекачества оплаты труда и возможностей для реализациирепродуктивных намерений населения. В частности речь идето политике повышения минимальной оплаты труда, расши)рении сферы услуг по уходу за детьми и развитии нестан)дартных стратегий занятости в рамках формальных эконо)мических отношений.

Комплекс мер, направленных на повышение доступностипрограмм государственной поддержки в сфере занятости,должен включать следующие меры:

a) Объединение усилий служб занятости и социальной защи)ты в трудоустройстве безработных из уязвимых групп. Длялиц с ограниченным трудовым потенциалом наиболее эф)фективной видится схема поддержки, стимулирующая эко)номическую активность: условием предоставления опре)деленного денежного пособия через систему социальнойзащиты является некоторая приемлемая форма занятостина низкооплачиваемых работах.

b) Попадание многодетных и неполных семей в приоритет)ную группу при устройстве детей в детские дошкольныеучреждения и на режим продленного дня в школе.

c) развитие возможностей самообес)печения уязвимых групп семей с детьми, в первую очередь,связано с расширением доступности кредитных и лизин)говых схем для личных подсобных хозяйств, поскольку ре)зультаты нашего анализа показали, что в структуре рас)полагаемых ресурсов многодетных и неполных семей де)нежные и неденежные поступления такого рода состав)ляют значимую часть. К сожалению, трудоспособные пред)ставители уязвимых групп семей с детьми, проживающихв сельской местности, как правило, имеют более низкийуровень образования, поэтому не могут самостоятельнополучить доступ к информационным источникам и освоить

24

В сельской местности

24 Peter McDonald


В целом, уровень рождае)мости оказывается ниже втех странах, где высок уро)вень безработицы средимолодых людей, а такжетам, где рынок труда явля)ется, или считается, риско)ванным

...политике повышенияминимальной оплаты тру)да, расширении сферыуслуг по уходу за детьми иразвитии нестандартныхстратегий занятости врамках формальных эко)номических отношений.

24

правила кредитования, включая микрокредиты. Следо)вательно, реализация данной стратегии самообеспечениясельских многодетных и неполных семей требует об)разовательной и информационной поддержки. Товарномуразвитию личного подсобного хозяйства будет способ)ствовать укрепление институтов кооперации мелкихсельскохозяйственных производителей.

Во всем мире наблюдается рост требований современнойэкономики к образовательному уровню и профессионально)квалификационным навыкам работников, рост экономическойактивности женщин. Многие исследователи социальной поли)тики рассматривают данный процесс как некомпенсирован)ное перераспределение полномочий и ответственности в частиобеспечения доходов и воспитания детей в сторону семьи, чтоприводит к снижению рождаемости.

В России в годы экономического кризиса, наблюдалосьдвукратное падение доходов населения, рост безработицы идеградация социальной инфраструктуры по воспитанию де)тей. Поэтому семья и общество отреагировали на данныеиздержки трансформации формированием недружественнойатмосферы по отношению к детям: родители и система соци)альной защиты не могут обеспечить минимально приемлемыйуровень доходов; образование и здравоохранение оказываюткачественные услуги преимущественно на платной основе; ра)ботодатели относятся к женщинам с детьми как к низкокон)курентной рабочей силе; друзья, родственники, коллеги поработе, работники социальных служб советуют не спешить срождением детей. Такова атмосфера, в которой формиро)вались репродуктивные установки российской молодежи напротяжении последних 15 лет.

Период недружественного отношения к материнству и дет)ству оказался достаточно долгим, и теперь потребуется опре)деленная программа, нацеленная на преодоление негативныхпоследствий. Работодатели, политики, бюрократы, социальныеслужбы и общество в целом должны пропагандироватьприоритеты семейного единства и стабильности, поддерживаяи поощряя родителей комбинировать их обязанность по уходуза ребенком соразмерно сбалансированным трудоус)тройством.

6.3.Б. Формирование дружественного отношения вобществе к семье, материнству и детству.

25

ЗАКЛЮЧЕНИЕВо многих странах предпринимались попытки остановить

падение рождаемости с помощью системы пособий,направленных на поддержание семьи с экономической точкизрения, а также имеющих целью повлиять на решение семьи орождении ребенка. Экономическая нестабильность, бедность ипроблемы с жильем являются основными факторами, влияю)щими на принятие такого решения. Значительное снижениечисленности населения в России за последние годы вызвалообеспокоенность на высшем уровне и побудило предпринятькомплекс мер, направленных на противодействие дальнейше)му снижению, и, в частности, на подъем уровня рождаемости.Мы оценили потенциальную эффективность мер, предприня)тых в России в 2007 году, и постарались предложить рекомен)дации, направленные на дальнейшее укрепление предприни)маемых мер с целью повышения их эффективности.

В России риск бедности среди детей, практически в 2раза превышает среднероссийский уровень. Наиболее уязви)мы дети в возрасте до 7 лет. Маленькие дети (до полутора лет)являются самой уязвимой группой, следовательно, адресатпервоочередных мер поддержки в инициативах Президентаи Правительства РФ определен правильно. Вместе с тем,очевидно и то, что у более старших возрастных групп детейпоказатели уровня жизни не намного выше, и проблема по)вышения доходной обеспеченности всего детского населенияпродолжает оставаться актуальной. Кроме того, именно дети ввозрасте от 3 до 7 лет имеют максимальный риск бедности, ноименно в этот период прекращают действие большинствозначимых мер государственной поддержки, делегированныхсемьям с детьми.

Новое пособие по уходу за ребенком достигло уровня, рас)сматриваемого значимым для принятия решения о рождениидетей в случае наличия в семье материальных сложностей. Ноесли рост пособия по уходу за детьми в возрасте до полуторалет не будет поддержан адекватными мерами, обеспечиваю)щими социальную поддержку для малообеспеченных семей сдетьми на более длительный период времени (до достижениядетьми возраста 15)18 лет), то позитивное влияние на рожда)емость, обусловленное ростом пособия по уходу за ребенкомдо полутора лет, может оказаться кратковременным.

Если бы удалось преодолеть региональную дифференциа)цию в уровне пособия, предоставляемого бедным семьям сдетьми в возрасте до 16(18) лет, подняв его до уровня мини)мального размера пособия, выплачиваемого по уходу за ре)бенком в возрасте до 1,5 лет (1,500 руб.), то уровень бедностисреди детей сократился бы практически в 2 раза: с 21,5% до13%. Очевидно, что в данном случае увеличивается стоимостьрассматриваемой социальной программы поддержки детей,но эти расходы составляют только 0,5% от прогнозируемыхдоходов населения в 2007 году. Двукратное снижение бед)ности среди детей является значимой целью, которая можетбыть достигнута при помощи государственных социальныхпрограмм. Также очевидно положительное влияние такойполитики на благосостояние детей, стабильность в семье и су)ществующий уровень институционализации детей. В буду)щем это повлияет на экономический потенциал России.


26

Семьи с 2 и более детьми сталкиваются с жилищнымипроблемами гораздо большего масштаба, чем фиксируемыев среднем по всему населению. В неблагоустроенном илитесном (площадь ниже социальной нормы в расчете на душу)жилье проживает 98,1% семей, претендующих на участие впрограмме материнского капитала. Несмотря на то, что мате)ринский капитал – это достаточно дорогостоящая програм)ма, 50% его получателей не сможет участвовать в схемахипотечного кредитования, так как для большинства из них –это единственный ресурс, не подкрепленный другими возмож)ностями (доходы, позволяющие возвращать кредит, развитыйрынок жилья и пр.). Самым полезным направлением исполь)зования данного ресурса может стать улучшение благоус)тройства жилья, а практика реализации именно этой стратегиииспользования материнского капитала пока не определена взаконодательных актах, регулирующих данную социальнуюпрограмму.

Меры политики, призванные обеспечить повышениеуровня жизни для малообеспеченных семей с детьми, такжедолжны быть направлены на преодоление проблем, домини)рующих на рынке труда. Речь идет о широко распространен)ной низкооплачиваемой занятости и безработице, особенносреди молодежи. Политика содействия занятости должнабыть дружественной для женщин с детьми.

В целом, международный опыт показывает, что политика,направленная на поддержку семей имеет определенное поло)жительное влияние на уровень рождаемости, особенно в томслучае, если (1) существующие пособия являются сущест)венными на фоне общего дохода семьи, и (2) гарантируютребенку минимально приемлемый уровень потребления напротяжении длительного периода жизненного цикла (на)пример, до возраста 14)18 лет). В настоящий момент в Россиик соответствию данным требованиям приближается толькопособие по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет. В кон)тексте проблем российского рынка труда и высокого уровнябедности среди семей с детьми актуальной остается про)блема действенных и долгосрочных пособий для детей избедных семей, поскольку решение родителей иметь большедетей напрямую зависит от перспектив долгосрочной эконо)мической стабильности семьи. И, наконец, влияние пособий науровень рождаемости, очевидно, выше, если материальнаяподдержка сочетается с развитием сферы социальных услугдля семей с детьми и формированием гибкого рынка труда.

27

ПриложениеОценка возможностей влияния программы «материн(ский капитал» на изменение жилищных условийдомохозяйств с детьми: методологические принци(пы моделирования

Данные НОБУС позволяют идентифицировать семьи,претендующие на материнский капитал и имеющие жилищ)ные условия ниже принятых в России стандартов минималь)ной обеспеченности квадратными метрами жилья и комму)нальными удобствами. В конечном итоге мы отвечаем на сле)дующие вопросы: (1) какие семьи имеют возможность улуч)шить свои жилищные условия до уровня санитарных нормжилищной и коммунальной обеспеченности; (2) как даннаяоценка изменится, если начнет реализовываться программаматеринского капитала. Мы исходили из того, что решатьсяпроблема «недостатка жилищной обеспеченности» будет засчет средств материнского капитала и участия домохозяйствав схемах ипотечного кредитования. Стоимостная оценка «не)достатка жилищной обеспеченности» определялась по сле)дующему алгоритму:

если площадь жилья домохозяйства ниже социальной нор)мы, то выйти из числа нуждающихся в улучшении жилищныхусловий, домохозяйство может посредством ипотечного кре)дита на покупку недостающих метров по средней в регионецене за 1 кв.м. ;

если жилище домохозяйства частично неблагоустроенно, тосумма необходимого кредита составляет треть средней врегионе цены за 1 кв.м. умноженной на социальную нормуплощади жилья для домохозяйства;

если жилище домохозяйства полностью неблагоустроенно,сумма кредита должна равняться половине средней в ре)гионе цены за 1 кв.м. умноженной на социальную нормуплощади жилья для домохозяйства;

если жилье домохозяйства неблагоустроенно и по площадименьше положенного согласно социальной норме, то размернеобходимой ипотеки определяется по сумме кредитов,описанных в предыдущих пунктах.

Исходя из того, что большинство семей смогут улучшитьсвои жилищные условия только посредством механизмов ипо)течного кредитования, и именно эта схема считается леги)тимной для программы материнского капитала, мы сформу)лировали следующие правила кредитования: (1) домохозяй)ство способно направить на решение жилищных проблемвсе доходы, превышающие уровень прожиточного минимума;(2) срок кредитования составляет от 15 до 25 лет, и это опре)деляет вариативность прогнозных сценариев.

Следующим необходимым параметром для модели явля)ются годовые темпы роста цен на жилье. В данном случаетакже протестированы два сценария: при высоких и умерен)ных темпах роста цен. В первом случае индекс роста цен нажилье рассчитывался как средний за 2000)2005 г., во втором –как средний за 2005 г. Поскольку на протяжении периода

25

25 В расчеты заложены средние цены квадратных метров площади на вторичном рынке жильярегионов, поскольку в среднем цены на вторичном рынке ниже, чем на первичном.


28

2000)2005 г. фиксировались существенные всплески роста ценна жилье, а в 2005 г., напротив, по большинству округов отме)чалось снижение индекса (рис. 1), мы получили два отличаю)щихся сценария для моделирования.

Таким образом, семьи, которые в течение определен)ного промежутка времени (от 15 до 25 лет в зависимости отсценария), сократив текущие расходы до величины прожи)точного минимума, способны накопить сумму необходимуюдля увеличения площади жилья и/или его благоустройства,отнесены к числу имеющих возможность взять и погаситьипотечный кредит. По такой же схеме, но с прибавкой к сумменакоплений домохозяйств, в которых есть матери, в течениепоследнего года родившие уже не первого ребенка, величиныматеринского капитала, была рассчитана доля потенциаль)ных участников ипотеки после вступления в силу Президент)ской инициативы.

mat syn rusПослание Президента Федеральному Собранию, 10...

Documents