Marcas da reforma do Estado no Brasil: uma genealogia das Políticas

Públicas de Cultura Pós-redemocratização.

Alysson Felipe Amaral1

Resumo: O presente artigo recorre, em âmbito federal, as principais ações e estratégias para a formulação de políticas públicas para a área cultural (bem como para a consolidação de uma agenda de Estado para a área) a partir da redemocratização do país. Através da análise sintética dos ciclos governamentais que se sucederam nesse período é evidenciada, até os dias atuais, a lógica imprimida pelas “reformas do Estado” (de primeira e segunda geração, segundo os teóricos Oscar Oszlak e Bresser Pereira) que potencializaram e orientaram a tomada de decisão e o novo rol para a política cultural que na atualidade é tema central para a consigna de um Estado Social. Palavras-Chaves: política pública, cultura, reforma do Estado.

Introdução

Pensar no aparato cultural de um país e nas diretrizes para a área da cultura

como uma ação exclusiva e de responsabilidade do Estado (Estado Social2) é uma

premissa que orienta esse ensaio.

A definição de políticas públicas claras e eficientes, dirigidas e orientadas ao

usuário (cidadão), articuladas com as demandas da sociedade e em equilíbrio com o

mercado, deve constituir as égides para a formulação e aplicação de estratégias públicas

que repensam o lugar de tais políticas. As dimensões da cultura e das políticas de

Estado para esse setor, historicamente na América Latina, têm uma complexidade e

instabilidade que ora podem ser averiguados por fatores históricos, políticos e sociais;

ora pela própria dificuldade conceitual para a definição “do cultural”.

Dessa forma, uma primeira parte do nosso artigo, é demonstrar, resumidamente,

a evolução dessa agenda no Brasil (a partir dos governos da redemocratização, pós

1 Mestrando (previsão de conclusão 2010). Local: Argentina, Buenos Aires. Universidad Nacional de San Martín – UNSAM. Instituto de Altos Estudios Sociales – IDAES. Maestría en Sociología de la Cultura y Análisis Cultural. E-mail: alfelipe10@gmail.com  2 Segundo PEREIRA, além das ações monopolísticas e exclusivas do Estado Clássico e liberal, há outras ações exclusivas a serem consideradas num conceito de Estado Social. Em essência: a formulação de políticas nas áreas econômicas e sociais, as transferências necessárias (...), a proteção do patrimônio cultural e o estimulo as artes (1998, pp.528)  

1984) até os dias atuais (Governo Lula), momento que defino como a “fase adulta” e de

transformações mais profundas no período.

Essa “fase adulta” não é fruto somente de uma corrente ideológica de esquerda,

mas sim da própria evolução, tentativas e ajustes ocasionadas pelas reformas do Estado

ocorridas nas ultimas décadas, com a superação de problemas estruturais e redefinição

do papel do próprio Estado. Mais que explicitar detalhadamente todos os programas e

ações das políticas públicas em âmbito nacional é nosso intuito revelar, segundo as

tutelas de reforma do Estado na América Latina, os pontos chaves dessas ações para o

entendimento do posicionamento dessa política no Brasil.

Por fim, discorreremos sobre as perspectivas, desafios e (in) coerências dessa

política cultural nacional que almeja definir um novo local para a área no cerne das

políticas públicas e sociais do Brasil.

Parte I – A construção “do cultural” como política pública pós 1984 no Brasil.

Várias estações e sazonalidades

O período de 365 dias constitui um ciclo cuja passagem do verão, primavera,

outono e inverno definem características próprias na temperatura, no volume

pluviométrico e no humor de seus habitantes.

Na política, por sua vez, em modelos representativos e democráticos, esses

ciclos são de quatro anos (ou cinco), com a possibilidade de extensão/repetição por

outros quatro (consolidando uma “Era”). A sucessão de um ciclo a outro não

necessariamente traz a tona a lógica da repetição e está, em muitos casos, marcada por

profundos desequilíbrios ou antagonismos crônicos. Se pensarmos no caso brasileiro, a

partir de 1984, com o retorno da democracia ao país, se sucederam até os dias atuais

cinco ciclos-presidenciais. Para nosso artigo pensaremos na somatória e evolução de

um ciclo ao outro e não em uma incoerência que os isole e limite temporalmente.

Essa analogia nos permite encarar a política e a coisa (ou causa) pública para

além dos governos, e pensá-la como uma sucessão de ações que pragmaticamente se

movem para equilibrar a relação entre o Estado, a sociedade e o mercado.

No caso especifico da política pública executada ao cabo desse período na área

cultural no Brasil é evidente uma evolução ainda que essa tenha sido marcada por

distintas estações, por períodos sazonais e intempéries. Por outro lado, o processo de

redemocratização e a transformações sócio-econômicas iniciadas a partir dos anos

70/80, atingiram todos esses ciclos e governos com magnitude, fato que colabora para

uma orientação e continuidade de suas ações para a superação de “problemas sazonais”

comuns para a elaboração e a redefinição do próprio papel do Estado.

Políticas culturais: uma sucessão de tormentas.

Tormenta Maranhense.

A partir do governo Sarney, depois de completados 20 anos de ditadura no país,

é introduzido no jargão da nova república a modalidade de “políticas culturais”. Tal

orientação faz-se necessária para concluir a redemocratização do Estado brasileiro: é o

retorno dos direitos aos cidadãos, da liberdade de expressão com o fim da censura, do

regresso de artistas e intelectuais exilados à sua casa-pátria. Enfim, traduz-se nesse

momento o desejo para que as diversas representações culturais se realizem.

Data-se desse ciclo (1985) a Institucionalização, com independência e

autonomia, do Ministério da Cultura após 32 de fechamento do seu equivalente. Em

1986, é promulgada a Lei nº 7.505 (Lei Sarney) que tem a intenção de disponibilizar

mais verbas para o custeio das produções culturais, por meio da concessão de benefícios

fiscais federais para empresas que investissem em cultura, numa modalidade que marca

o início da estratégia “mecenato cultural” em termos contemporâneos no país (é a Lei

embrião para o modelo de Incentivo que opera atualmente). O procedimento para o uso

desse benefício dava-se pelo cadastramento de produtores culturais e da dedução de

70% do valor investido pela empresa no Imposto de Renda. Porém, a falta de controles

claros para a prestações de contas causavam controvérsias e acusações de desvios de

verbas, beneficiamento, etc. É também desse período as criticas (que até hoje vigoram)

em relação a essa modalidade de incentivo fiscal, no qual o poder de decisão do Estado

é deslocado para a iniciativa privada.

Para Rubim (2008), tal mecanismo fiscal confirma o caráter de ausência do

Estado no que tange a política cultural. Segundo o autor, a lei Sarney e as subseqüentes

leis de incentivo à cultura, através da isenção fiscal, retiram o poder de decisão do

Estado, ainda que o recurso econômico utilizado seja majoritariamente público, e

colocam a deliberação em mãos da iniciativa privada.Nessa perversa modalidade de

ausência, o Estado só está presente como fonte de financiamento.”

Nocauteado pelas críticas em relação à nova Lei e pela impossibilidade

operacional satisfatória do Ministério da Cultura – MinC devido a falta de dotação

orçamentária pouco se caminhou na formulação de uma agenda que incluísse de fato,

uma política cultural. Além das críticas à Lei Sarney, o Estado brasileiro sofreu nesse

ciclo uma das maiores crises de sua história: o déficit fiscal e a inflação pareciam

incontroláveis naquele momento e, como de se imaginar, a agenda cultural ficou para o

segundo plano.

Tormenta Alagoana.

O governo de Fernando Collor foi para a área cultural no âmbito nacional um

Tsunami. Nada resistiu a sua verve neoliberal (minimização do Estado). Em 1990 foi

revogada a Lei Sarney e toda forma de incentivos fiscais federais. Com a revogação das

leis de incentivo federais, várias cidades e estados criaram sua própria legislação de

incentivos fiscais para a promoção e financiamento da cultura. È nesse período que se

dissemina por todo o país a “solução” financeira para a cultura por meio da “parceria

público-privada”. O MinC é desmantelado e transformado em secretária. As demais

instituições públicas federais da cultura: FUNARTE - Fundação Nacional de Arte;

IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional; Biblioteca Nacional,

Museu Nacional de Belas Artes entre outros, são pauperizados. A política cultural

nacional inexiste e sua expressão e realização ocorreu a cargo da iniciativa privada, ou

por iniciativa de governos estaduais e ou municipais. Por improbidades administrativas

e contundentes provas de corrupção o seu ciclo foi encerrado prematuramente, sendo o

presidente destituído por um processo de impeachement, assumindo seu vice Itamar

Franco.

Tormenta Mineira.

O governo de Itamar Franco seja pelo curto período (1992 -1995), ou pelas

intenções de se coroar um novo modelo econômico para o país (inauguração do Plano

Real elaborado pelo então Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso), não

passou de um chuvisco para a área cultural. O principal feito foi reabertura do MinC,

que nos três anos de governo, contou com três ministros distintos, fato que por si

demonstra a falta de prioridade e estratégias para o que tange a área cultural.

Tormenta Paulista.

Com a vitória de Fernando Henrique Cardoso e os oito anos da era FHC, há uma

mudança em relação à instabilidade do período anterior no que concerne as políticas

públicas e o MinC. Nesse mesmo período o Ministro Francisco Weffort assumiu a pasta

da cultura e retomou o compromisso com a construção de uma agenda para as políticas

públicas. Como herança tinha o desafio de institucionalizar o MinC e para isso havia a

difícil tarefa de “ressuscitar” o aparato/equipamentos estatais da cultura em âmbito

nacional. Os problemas herdados eram de ordem sideral: redução do quadro de

funcionários (herança das tercerizações ocorridas na tormenta alagoana), infra-estrutura

precária e sucateada. A centralidade, com quantidades de equipamentos nacionais

concentrados em Brasília e Rio de Janeiro, também implicou em dificuldades concretas

para a disseminação de uma política com foco e extensão. Por sua vez o orçamento para

a pasta não ultrapassou os 0,14% do ROT (recursos oriundos do tesouro), fato que

inviabilizou a concretização de uma mudança de paradigma. O próprio ministro, por

vezes, declarou que o compromisso (leia-se: o possível) durante sua gestão seria uma

política com três objetivos básicos e um complementar, a dizer: preservação do

patrimônio, leitura e difusão cultural, sendo objetivo complementar a obtenção de

dinheiro, no sentido de se criar um sistema de financiamento no país que injetaria

recursos para o setor.

De fato, a principal ação dessa gestão foi a consolidação da nova Lei de

Incentivo a Cultura, que permitiu, por meio de incentivos fiscais, a participação do

recurso privado, em volumes jamais imaginados anteriormente. Nos oitos anos da era

FHC mobilizou-se mais de R$ 1,5 bilhões, via Lei Rouanet.

No entanto, nem todos os mecanismos3 dessa lei tiveram o mesmo êxito (o FNC

e FICART não chegaram a ser utilizados). Houve uma maior burocratização dos

3 (FICART) e o Incentivo Fiscal. O FNC é composto por verba da Loteria Federal e de Fundos de Desenvolvimento Regional – FINOR, FINAM e FUNRES – e Tesouro Nacional e financiariam um valor de 80% dos projetos aprovados pelo MinC. O FICART previa a constituição de fundos de investimento em cultura com isenção de Imposto de Renda nas operações de crédito, câmbio e seguro, e rendimentos auferidos, operação a serem regulamentada pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), contudo não operacionalizada pelo mercado. O Incentivo Fiscal permite a empresa que investe em cultura a redução de Pagamento do Imposto de Renda sobre o lucro real. O valor investido tem como limite de desconto 4% do montante devido em cada exercício fiscal, a título do Imposto de Renda. Para exemplificar: 80% do valor de um projeto cultural é feito a título de isenção fiscal (verba pública), os outros 20% seriam a contrapartida e investimento da empresa. Porém novas modalidades e desdobramentos da Lei Rouanet – como, por exemplo, a Lei do Audiovisual – permitiram à empresa deduzir 100% do valor investido.  

processos (maior controle) para não incorrer no erro da Lei Sarney no que concerne

tanto a habilitação de um projeto quanto a sua prestação de contas. Porém, tal amplitude

de recursos e possibilidades para o financiamento da cultura gerou distorções externas e

internas que escapavam às possibilidades de solução via poder público: a competição, o

agenciamento, as concentrações dos investimentos por regiões com concentração de

indústrias, a falta de transparência, entre outras distorções, enunciam o tom do debate e

das criticas ao mecanismo. O sistema passou a ser visto como concentrador, pouco

democrático, e neoliberal já que o mercado passou a ser o principal “beneficiário” e

“orientador” deste instrumento legal. Por sua vez, o próprio setor público, passa a

competir, por meio de seu aparato legal (criação de associações sem finalidades

lucrativas), por esses recursos do mercado.

A partir desse breve apanhado de quase 20 anos, detalharemos os nortes que

orientam a política pública de cultura na atual “era Lula”, percebendo continuidades e

re elaborações. Muitas das discussões aqui iniciadas serão retomadas e lidas a partir da

Reforma do Estado.

Parte II – “Fase adulta” das políticas culturais: o engajamento ativo do Estado na

formulação e implementação de políticas públicas4.

Novos ares

A acolhida ao novo ciclo governamental da era Lula, após quatro tentativas

adiadas, traz um clima de euforia, entusiasmo e esperança em relação às demandas

populares. A tradução desse clima significa uma maior demanda por políticas sociais

pela população brasileira e que, dada a figura do líder Lula, poderiam ser concretizada

no imaginário nacional.

De fato o momento não poderia ser o mais oportuno: o país já havia por meio de

outros ciclos cometidos erros e os corrigido, os problemas estruturais mais ameaçantes a

estabilidade já haviam se germinado – superávit das operações fiscais, o crescimento

econômico notável e estabilidade monetária. Medidas de impacto que levaram a esse

contingenciamento favorável foram tomadas pelos ciclos que o antecederam: planos

econômicos radicais, criação de uma moeda “forte”, privatizações de empresas estatais,

4 (IN) Gilberto Gil, Ministro da cultura. Fragmento do Discurso de pose.  

terceirização de serviço público, modernização do aparato estatal (informatização e

TCI´s), entre outras medidas estruturais em conformidade com a onda das reformas de

primeira geração elaboradas por teóricos e organismos das ciências políticas e

econômicas.

Como desafio caberia a era Lula, aperfeiçoar os preceitos dessa onda de

reformas de primeira geração, concluí-la com os novos paradigmas das reformas de

segunda geração, equilibrando as relações entre o mercado e a sociedade. Equidade e

justiça social passaram ao lema dessa era. O Estado e o governo em âmbito federal, por

sua vez, tiveram uma legitimidade e apoio como em poucos momentos da história

moderna do Brasil.

A seguir, nosso recorte será exclusivo às ações da era Lula no que tange as

políticas públicas de cultura, sendo elas uma parte das transformações que estão para

esse governo no guarda-chuva das políticas sociais, sob o crivo da consolidação de um

Estado Social.

Primavera: o florescimento de um escopo conceitual para uma política pública de

cultura de Estado.

A exemplo do mandatário da nação e da sua legitimidade, para a pasta da

Cultura – MinC., é empossado o Ministro Gilberto Gil, cuja trajetória militante e

política junto ao Partido dos Trabalhadores, sua luta contra a ditadura e relevância como

artista e intelectual, o credencia e gera expectativas positivas para a condução do MinC.

Para Rubim (2008), notoriamente, as falhas nas políticas culturais do Brasil que

antecederam essa nova gestão situavam-se na ausência, no autoritarismo e na

instabilidade que circundavam as tomadas de decisão e estratégias de ações. A

reformulação da política publica para a cultura em âmbito nacional centrou-se em

superar tais obstáculos e tristes tradições5.

A gestão Gil inicia sua trajetória pela mudança paradigmática em relação ao

entendimento da cultura. È assimilado ao Ministério a missão de trabalhar com a

ampliação do conceito de cultura. A abrangência do seu campo e assimilação de uma

noção larga rompeu com as fronteiras entre a cultura culta (erudita e de elite) e

possibilitou a abertura para a criação de outras modalidades de cultura: populares, afro-

5 Rubim, 2008.  

descendentes, indígenas, etc. O produto cultural passa a ser tratado além das fronteiras

do entretenimento e ganham forças as redes culturais, o patrimônio imateriais, a hiper-

mídia e o audiovisual, as redes de TCI´s, etc.

A materialização ou prática para a efetiva aplicação desse novo paradigma

definidor “do cultural”, no entanto, teria que escapar à centralidade e dirigismos dos

seus próprios condutores e burocratas. Portanto ampliar significou ao mesmo tempo

abrir, conectar-se com a sociedade e suas demandas. Vencer o autoritarismo político e

ideológico que persistiam na formulação das políticas culturais desde muitos ciclos

passados.

Uma das ações estruturais e que balizariam todo o planejamento estratégico de

ações para o Ministério se daria pela criação do Sistema Nacional de Cultura (SNC) e

da subseqüente elaboração, formulação e implantação de metas por meio do Plano

Nacional de Cultura (PNC). Para tanto nos primeiros anos da era Gil se realizou em

todo o país uma série de seminários e a Conferência Nacional de Cultura (CNC). De

posse das informações e mapeamento das demandas, todas as regiões e Estados do país,

se fizeram representar junto ao poder decisório para consolidar um plano de curto,

médio e longo prazo para a área da cultura. De maneira horizontal, o “instrumento” para

bem suceder esse diálogo/jogo sem precedentes na história teve como estratégia o

modelo celular - das microesferas às macroesferas - para a criação de uma teia orgânica

de representantes. Os municípios, entes unitários, celulares e na ponta da execução de

políticas públicas realizaram suas conferências municipais, elegeram seus líderes

democraticamente. Realizam-se, na seqüência, Conferências Estaduais, que também

elegeram sua liderança, essas representariam os interesses Regionais que, por

conseguinte, se reuniram nacionalmente numa cúpula para a tomada de decisões. Esse

processo já é sistêmico para a confecção de políticas culturais em âmbito nacional. Tal

ação é fundamental para legitimar e estabilizar o papel esperado do MinC pela

sociedade.

No entanto, por características óbvias relacionadas às desigualdades estruturais e

de riquezas no país, comprometeu-se a organicidade para a obtenção do consenso e das

prioridades. Pior, se detectou a fragilidade do aparato/equipamentos do próprio MinC,

dos Estados e municípios. Utopicamente confirmou-se a extensa demanda da cultura, e

essa era inelástica (data-se desse ciclo os primeiros esforços pra sistematizar índices e

dados estatísticos culturais via IBGE e estudos paralelos). Mapeou-se a triste realidade

de um país: a pobreza de seu aparato formal, institucional e profissional para a área da

cultural, em paralelo, à riqueza, infinidade e vivacidade que são inerentes aos bens

culturais de uma nação tão diversa e plural como a brasileira.

Portanto, caberia ao Estado, por meio de uma elaboração complexa, planejar

estratégias para a área da cultura ao médio e longo prazo. Nesse momento o MinC e o

governo federal assumem a prioridade e relevância que a cultura (política pública)

passaria a ter para o Estado. Mais que pensar em soluções emergenciais o Estado insere

as políticas culturais no centro de sua agenda. Nesse primeiro momento é parte do nosso

objetivo destacar as transformações e reforma que pressupõem tal estratégia à

horizontalidade.

O MinC, por si só e centralizado em sua estrutura e instituições clássicas, não

cumpriria o papel de abrangência junto à sociedade tal e qual se propôs.

Segundo Oszlak (2001) para as transformações entre a sociedade e o Estado é

necessário uma externalização da própria reforma. Ou seja, haveria a necessidade de se

traçar os limites entre essas esferas, bem como a redefinição das suas relações. Com a

criação do SNC6, o MinC, redefine o seu papel como o ente coordenador e orientador

para a formulação de diretrizes para área cultural. A execução dessas políticas, em si,

seria compartida com Estados e Municípios, que por sua vez valeriam de estratégias e

relacionamento com a sociedade civil para incluí-las ao rol de executores dessas ações.

Há uma descentralização das atribuições MinC enquanto executor de ações finalísticas.

Pereira (1998) assume que uma das principais mudanças na cultura do Estado concerne

ao aumento de sua governabilidade. O MinC ao horizontalizar e trazer para o debate e

tomada de decisões outras esferas do poder (Estadual e Municipal) e a sociedade civil,

que se fez representada por meio das Conferências, consegue uma aprovação e

reconhecimento do seu compromisso para intensificar e impulsionar a outros patamares

6 O SNC pressupõe a transferência de recursos, fato que favorece a consolidação e legitimidade de um novo pacto social. Apesar de todas as intenções e estratégias contemporâneas para a inclusão da cultura em um novo patamar de ação ativa do Estado, falta orçamento. É pleiteado pelo MinC, na esfera de decisão política responsável pelo reparte orçamentário, ao Congresso da Nação, a aprovação de emenda parlamentar que defina a transferência de 2% da arrecadação federal ao setor cultural nacional. A aprovação dessa emenda, via PNC, dará fôlego ao SNC, e em conseqüência a aplicação parcial do ambicioso projeto cultural. Tal ingresso, no SNC funcionaria da seguinte forma: 1% dos recursos transferidos a esfera federal seriam investimentos na infra-estrutura, ampliação, modernização e profissionalização do aparato do MinC., os outros 1% distribuídos aos Estados (que também em âmbitos estaduais teriam um aumento orçamentário na casa dos 2%), e estes transfeririam para os municípios outros 1% do orçamento, os municípios por sua vez ( e também com um repasse pleiteado da ordem de 2% em âmbitos locais), teriam então, recursos para executar ações e ampliar sua atuação na oferta de serviços culturais á sociedade. O modelo de transferência é muito semelhante aos já adotados pela saúde (SUS- Sistema Único de Saúde) e aos de educação.  

o tratamento das políticas culturais no país. A característica democrática dessa ação põe

em pauta a temática da cultura na sociedade brasileira.

Por outro lado a formulação de políticas públicas resultantes dessa sistemática e

sua interface com outras áreas do governo auferiram ao MinC um papel mais

protagonista no processos de decisão em âmbito federal. Por exemplo, coube ao MinC

assessorar o Ministério das Comunicações e o presidente Lula, por meio da elaboração

de pareceres para a definição do formato e serviço a ser adotado pelo país em relação a

Difusão Digital das Telecomunicações, cumprimento a premissa destacada por Pereira

de governança. Tal governança garantiu ao MinC, no período de 2002/2008 um

avanços na destinação de recursos federais. Há uma variação de 0,36% em 2002 para

0,52% em 2008 (o índice recomendado pela UNESCO é de 1%). Atualmente o

orçamento do Ministério é de R$ 1, 2 bilhões aproximadamente.

Essa engenharia de articulação, participação, democratização e formulação de

políticas públicas evidenciam uma nova etapa para a esfera cultural - fase adulta – na

qual as demandas e desejos já estão bem configurados e definidos e no aguardo para a

concretização.

Oszlak (1999) sustenta que as reformas de primeira geração foram a etapa mais

“fácil” de se cumprir por parte do Estado. As reformas de segunda geração, que têm

como objetivo primeiro, corrigir e equilibrar as distorções oriundas dessa primeira etapa

são as mais complexas e partem da essência de uma reinvenção do governo por meio de

valores e princípios que deveriam ser compartidos com a sociedade. Fica claro, que o

MinC ao propor tal dimensão de debate e formulação compartilhada de políticas

publicas busca aproximar-se, do que o autor define como visão de sociedade desejada

com uma missão que aponta a sua concretização. Essa distinção em relação aos ciclos

anteriores é evidente, o papel da governabilidade e governança são alcançados em parte

pelo MinC, porém segue o desafio de institucionalizar-se mais e em nível nacional.

Para tanto, muitas outras reformas administrativas são necessárias. Um primeiro

desafio rumo a essa institucionalização e a busca por maior eficiência para a prestação

de serviços ao cliente (cidadão) foi a tentativa de solução para o pobre quadro funcional

do Ministério. Foi realizado o primeiro concurso público da história desse órgão. A

profissionalização e a regulamentação da carreira burocrática em âmbito federal para a

área cultural cumpriram com preceitos da administração pública gerencial ou nova

administração pública. Segundo Pereira (1998), para maior governança é necessário:

O fortalecimento e o aumento da autonomia da burocracia estatal,

organizada em carreiras ou corpos de Estado, e a valorização do seu

trabalho técnico e político de participar juntamente com os políticos e a

sociedade, na formulação e gestão de políticas públicas. (PEREIRA,

1998, pp.540)

Institucionalizar também significa estar presente, fazer parte do cotidiano da

sociedade, por meio da difusão de um aparto físico e burocrático. Eis, outro imenso

desafio ao Ministério, que ao longo de sua história, contou com uma quantidade

pequena de Instituições/equipamentos, sendo esses centralizados e concentrados em

dois pólos urbanos principais: Brasília e Rio de Janeiro. A necessidade de

descentralização pautou, portanto, outra égide de reformas administrativas do MinC.

Como estratégia e driblando a falta de recursos (já que a criação de novas

estruturas físicas complexas bem como a contratação de um quadro funcional adequado

significava a contramão das reformas de primeira geração – enxugamento e

minimização do aparato do Estado), buscou-se trabalhar com idéia de representações

locais e regionais do Ministério. Foram criadas várias novas Representações, em

consonância com a própria definição geográfica do SNC. Esses escritórios de

Representação ou unidades descentralizadas ampliaram seu escopo de ação e

aumentaram o acesso aos serviços do MinC no território nacional.

Por sua vez, muitas das estruturas do Ministério seguiram com suas sedes

centralizadas (Brasília e Rio de Janeiro) e abrangência de suas ações deveria

acompanhar a lógica da descentralização. Tal demanda é cumprida pelo tratamento

setorial que certas políticas começam a esboçar: política nacional de museu, política de

leitura, política de preservação do patrimônio material e imaterial, política de circo e

teatro, etc. Para tanto Instituições como a FUNARTE, a FCRB, o IPHAN e outras criam

e dirigem suas ações e investimentos por meio da difusão de Editais Públicos por todo o

país. Dessa maneira busca-se aprofundar ao máximo o grau de descentralização da

política pública, sem de fato descentralizar-se fisicamente.

È fato que a concentração de equipamentos persiste apesar da nacionalização das

atividades do ministério e isso continua a ser um problema. Segundo Rubim (2008),

essa concentração age ativamente contra a distribuição mais equitativa de recursos

humanos, materiais e financeiros, com repercussões inevitáveis e indesejáveis na

democratização cultural.

Oszlak (1999) adverte que aprofundar os processos de descentralização com o

apoio e o fortalecimento das instancias de gestão local pode requerer ações de

capacitação, além da introdução de novas tecnologias para a gestão e promoção de

projetos a nível nacional e local. Em relação a essa previsão, o MinC passa a fomentar

localmente a capacitação profissional de gestores culturais – artistas, entidades da

sociedade civil, produtores culturais,etc. – para dominarem os preceitos instrumentais

para sua concorrência nos Editais Públicos. Um sistema permanente de informações é

disponibilizado no Portal da Cultura. Por meio do uso das novas tecnologias é desafio

atual do MinC, desburocratizar o serviço, acesso e participação da sociedade ( por meio

da inscrição) aos programas e projetos que norteiam as ações e financiamento ofertado.

No entanto, é notório reconhecer que tal Portal poderia aprimorar-se em relação à outra

característica fundamental para a reforma ao permitir o controle, a transparência e a

prestação de contas por parte dos seus clientes. Para Pereira (1998), a governabilidade

depende da existência desses mecanismos de responsabilização (accountabilty) dos

políticos e burocratas. Avançar nesse sentido, em países da America Latina, é um

grande desafio dado à cultura política e administrativa, por vezes irresponsável e cheia

de vícios.

Se até o momento, estamos tratando de construir um panorama relativo à

inclusão da política cultural no cerne da agenda do Estado e da sociedade,

demonstrando como tais ações se incorporam a uma lógica de reforma, faz-se

necessário apontar, por último, outro ponto chave e estratégico para analise dessa era no

que concerne à relação entre Estado, sociedade e mercado.

O problema da governança é apontado por Pereira (1998), como uma das

principais razões que justificam as reformas advindas a partir dos anos 90, e que no

Brasil, no setor cultural, iniciam com a era Lula/Gil a partir de 2002. Para o autor a

governança é possível quando os governos possuem condições financeiras e

administrativas para transformar em realidade as decisões tomadas. As reformas

administrativas públicas, portanto deveriam centrasse pela orientação das ações do

Estado para o cidadão usuário cliente, na criação de mecanismos de controle de

resultados e controle social, pelo fortalecimento da burocracia estatal ou

profissionalização do corpo técnico do Estado, por práticas de descentralização

administrativa (há entes formuladores de políticas públicas e entes executores) e pela

transferência para o setor público não estatal de serviços sociais. Salienta ainda a

necessidade de se perseguir os princípios de maior democracia, de maior difusão do

poder, de eficiência econômica, e por fim, o princípio do espaço público não estatal.

O papel do MinC fica evidenciado como o de articulador e propositor, de

maneira horizontalizada, das políticas públicas culturais no país. O financiamento direto

(com verba direta do Ministério) orienta-se aos entes executores. Tais entes executores e

as próprias ações a serem executadas por eles ultrapassam em muito a capacidade de

resposta da esfera do público governamental já que, como elucidado anteriormente, são

frutos de uma demanda inelástica da própria sociedade, e que para o novo tratamento

pleiteado pelo MinC na relação entre desejo e usuários/clientes/cidadãos devem estar

bem focalizadas ( embora é impossível supor o atendimento de 100% do reivindicado) .

Dessa maneira um programa do MinC aponta para o protagonismo da sociedade civil. É

criado o Pontos de Cultura7, que, em resumo, é um projeto-programa que insere a

sociedade civil como ente executor de ações culturais no Brasil.

Há uma secretária do MinC responsável pelo controle desses Pontos de Cultura e

que tem como foco aprimorar , profissionalizar, apoiar na gestão e no êxito desses entes

público não estatal. Ademais, a integração, a troca horizontal de experiências, ações e

êxitos de cada Ponto de Cultura, permite ao poder público coordenar e cumprir com

outro importante rol reformista, destacado por Oszlak (2001), que é o do poder público

cumprir com o seu papel de potencial catalítico. Ou seja, o Estado ao trabalhar com a

esfera do público não estatal, no modelo dos Pontos de Cultura, atua como facilitador e

mobilizador de estratégias que fomentam as ações culturais, sem necessariamente

depender exclusivamente de recursos próprios, potencializando e disseminando novas

formas de gestão, de financiamento e de difusão e preservação de bens culturais. Pode-

se dizer numa parceria pública (governo) – público não estatal (ONG, projetos públicos,

associações e organizações de cunho cultural, etc.).

7 Em todo o país, são identificadas associações e organizações do terceiro setor ou privadas, e ainda ações e experiências públicas em forma de projetos-programas, que têm como função a difusão, criação ou prestação de serviços artísticos, culturais e formativos para a sociedade. Essas associações previamente inscritas e selecionadas constituem-se unitariamente como um Ponto de Cultura. Cada Ponto de Cultura recebe financiamento direto do MinC (não necessariamente esse financiamento é a fonte exclusiva de recursos dessas organizações ou projetos) para a prestação de serviços à população e ou o desenvolvimento de sua aptidões, sejam elas artísticas ou de outros interesses culturais.  

Lei Rouanet: um glaciar para o modelo de financiamento da cultura no Brasil.

Como herança de outros ciclos, a era Lula/Gil, decidiu pela manutenção da Lei

Rouanet como a primeira instância para a consolidação da parceria público-privada. A

decisão pela manutenção da Lei é simples e não muito mais que matemática: os

mecanismos de renuncia fiscal seguiram sendo ao longo das ultimas décadas a principal

fonte de financiamento a projetos e ações culturais no país. Nos últimos três anos os

investimentos superaram a casa dos R$700 milhões por ano, tendo em 2007 o seu

apogeu com quase R$ 1 bilhão. Se considerarmos as leis locais – estaduais e municipais

– esses números facilmente se duplicam.

Como já explicitado, tais mecanismos implicam em assumir uma lógica

mercantil ao tema cultural, seja pela definição das respectivas áreas da cultura a serem

financiadas (decisões essa tomada pelas gerências de marketing das empresas conforme

interesses privados e de publicidade), seja pela incapacidade do governo para definir

prioridades públicas, e ainda pela concentração geográfica desigual das empresas no

país. Outro grave problema é que há um “enforcamento financeiro” do próprio aparato

de equipamentos, projetos, programas e instituições públicas federais no que relaciona o

seu orçamento próprio e o tamanho (e custo) para o seu funcionamento e realização das

ações. Dessa forma o próprio setor público, via a criação de mecanismos legais (criação

de associações públicas “não estatais” do Estado), compete no mercado para obter fatia

desses recursos. Além dessa competição do governo com a sociedade civil, há a

tendência de direcionar a capacidade de empresas Estatais (a exemplo, vale citar o caso

da Petrobrás que em 2008 investiu R$ 137,6 milhões) a programáticas e lógicas de

investimento que atendem aos objetivos (e custeio de programas, editais, etc.) do

Ministério.

Atualmente, o MinC trabalha com a perspectiva de reformar a Lei Rouanet, na

tentativa de equacionar tantas distorções e equilibrar a parceria ou o tripé Estado,

iniciativa privada e sociedade civil. Outro avanço foi a ativação do Fundo Nacional de

Cultura (que financia atualmente parte dos Pontos de Cultura e outros Editais federais).

Mais uma vez, para o aumento da governabilidade, é necessário o

desenvolvimento de mecanismos de transparência e prestação de contas, também no que

concerne às decisões relacionadas às Leis de Incentivo. O modelo, burocracias e

processos relacionados ao incentivo fiscal merecem ser revisado e incrementado, afinal

trata-se da verba pública, e a decisão deveria estar a cargo do Estado.

Considerações finais

Após tantos ciclos, finalmente é possível considerar que o Brasil, por meio da

formulação e execução de uma política pública federal para a área da cultura, avançou

principalmente no sentido orientá-la a partir da relação entre o Estado, a sociedade e a

iniciativa privada. Pode também se considerar que pela primeira vez há a elaboração de

marcos conceituais e paradigmáticos que apontam para uma ação continuada das

próprias políticas públicas, para além do ciclo situacional de dado governo.

Por meio de uma ação concreta de participação e democratização no espaço

público, a tomada de decisão parece estar num caminho fértil, pois centra o direito à

cultura entre as demandas sociais explicitas dos cidadãos (cidadania cultural). A

ausência, o autoritarismo e a instabilidade que marcaram as políticas culturais nas

últimas décadas têm na atualidade um ponto de partida, um desejo e uma meta a ser

alcançada, com a inclusão e responsabilização do Estado para essa condução e

concretização das ações.

De toda forma, é evidenciado pelo menos duas fragilidades imensas que

impedem a plena consolidação das políticas propostas pelo MinC : a) deve-se

aprofundar as reformas administrativas para o alcance de uma maior institucionalidade

(descentralização e equidade na distribuição de sua próprias entidades e recursos);e, b)

avaliar e reformular os mecanismos de financiamento à cultura (corrigir as distorções

quanto ao poder de decisão do Estado e do mercado na utilização de verbas públicas,

pensar na diversificação das fontes de financiamento e simplificar, desburocratizar o

acesso às verbas públicas).Ao se pensar no Estado e na sua função enquanto formulador

privilegiado de políticas públicas deve-se sempre apontar pela sua capacidade crítica e

constante de definição do seu papel, bem como na responsabilização (accountability)

dos gestores e políticos para o seu funcionamento sano.

Do mesmo gigantismo que foi a transformação de uma “antiga cultura política”

aos parâmetros atuais (sentido ampliado de cultura e parceria público/privado/público

não estatal) é desafio dos atuais e próximos gestores da pasta da Cultura, avaliar

resultados (índices), renovar estratégias, criar transparência e somar experiências para a

ampliação eficaz das políticas públicas de cultura num país apto a consolidar sua

cidadania cultural.

Referência Bibliográfica:

BOTELHO, Isaura. Dimensões da cultura e políticas públicas. Revista São Paulo em Perspectiva, nº 15(2). São Paulo, SP, 2001. CHAUÍ, Marilena. Cidadania cultural e o direito a cultura. São Paulo : Editora Perseu Abramo, 2006. OLIVIERI, Cristiane Garcia Olivieri. Cultura Neoliberal: leis de incentivo como política pública de cultura. São Paulo: Escrituras Editora, 2004. OSZLAC, Oscar. De Menor a mejor: el desafío de la “segunda” reforma del Estado. Revista Nueva Sociedad, Nº 160, Venezuela, 1999. OSZLAC, Oscar. Estado y Sociedad: Las Nuevas Fronteras – IX Congreso Nacional de Administración Pública. Mendoza (2001). PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. La reforma del Estado de los años noventa. Logica y mecanismos de control. Desarollo Economico, vol. 38, nº 150. INDES: Buenos Aires, 1998. RUBIM, Antonio Albino Canelas & Bayardo, Rubens (orgs.). Políticas Culturais na Ibero-América – Coleção Cult, EDUFBA. Salvador, 2008. www.cultura.gov.br