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Los retos de la nueva política industrial

Universidad Nacional Autónoma de México

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Facultad de Economía

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Diseño de interiores: Jimena Olguín BlancoDiseño de portada: Goda Budvytyte y Adriana Lara

D.R. © 2015, Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Economía, Ciudad Universitaria, 04510, México, D. F.

Primera edición: 9 de diciembre de 2015.

ISBN: 978-607-02-7536-4

"Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier mediosin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales"

Impreso y hecho en México/Printed and made in Mexico.

Los retos de la nueva política industrial

Flor Brown Lilia Domínguez(coordinadoras)

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Contenido

Perspectivas de la nueva política industrialFlor Brown y Lilia Domínguez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Hacia nuevas políticas de desarrollo productivo e industrialización en América Latina y el CaribeClaudia Schatan, Flor Brown y Lilia Domínguez . . . . . . . . . . . . . 29 Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Características de las economías latinoamericanas y el caribe y las transformaciones experimentadas en 1990-2011. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Evolución del pib, la estructura productiva y la productividad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Comercio exterior, especialización de las exportaciones y niveles de sofisticación tecnológica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Comparación de la inversion y estructura productiva en alc y los países del sudeste de asia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Integración regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Comercio intrarregional, integración productiva y asimetrías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Políticas de desarrollo productivo en la región . . . . . . . . . . . . . 57 Legado de políticas industriales anteriores . . . . . . . . . . . . . . 60 Políticas de apoyo a las pyme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 El resurgimiento de la banca de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . 66 Creación de proveedores, redes de conocimiento e inversión extranjera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

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Políticas de i+d regional para promover un mayor valor agregado y competitividad . . . . . . . . . . . . . . 71 Conclusiones y propuestas de política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Nueva política industrial ¿Opción para un desarrollo sustentable inclusivo en México? Clemente Ruiz Durán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 ¿Qué política industrial? entre la primacía del mercado y la rectoría del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Panorama general de la política industrial reciente en México. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 ¿Por qué fue diferencial este proceso? ¿Por qué ciertos sectores lograron mantener un nivel de integración similar al observado antes de la liberación?. . . . . . . . . . . . . . . . 99 El papel de una nueva política industrial para la economía mexicana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 a) Un acuerdo en torno a la productividad y la política de ingresos como fundamento de la nueva política industrial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 b) Los esquemas de producción basados en el México Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 c) Dinamizar al aparato productivo en una visión incluyente: una reducción de brechas entre los diferentes grupos de empresas manufactureras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 d) Una alianza para promover las manufacturas avanzadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 e) La política industrial y la de ciencia y tecnología: un binomio necesario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 f) Hacia la consolidación de la competitividad: el papel central del Estado como promotor . . . . . . . . . . . . . 117 Una política industrial para la economía verde y el recambio energético . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 A manera de corolario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

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Una propuesta de política de innovación para las pymesJenai de la Cruz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 La innovación en las pymes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 pymes innovadoras en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 El índice para evaluar el potencial innovador de las pymes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Características internas de las pymes y su potencial innovador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Organización en las pymes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Capacidades en las pymes innovadoras . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Vínculos externos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Características del mercado y potencial innovador de las pymes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 La política pyme de innovación en México . . . . . . . . . . . . . . . 166 A manera de conclusión: una propuesta de política de innovación para las pymes. . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Recomendaciones de política para el sector agroindustrialGilberto Aboites, David Castro, Francisco Martínez . . . . . . . . . 179 El contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Primera etapa (1950-1980) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Transición, decada de 1980. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Segunda etapa (1994-2014) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 Recomendaciones de política para el sector agroindustrial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

Políticas públicas para el mercado farmacéutico:el caso de los medicamentos de patente expiradaEric Israel Ríos Nequis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 El contexto institucional del sistema de salud. . . . . . . . . . . . . 220 Sistemas de salud públicos universalizados. . . . . . . . . . . . . 220 Sistemas de salud mixtos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Sistemas privatizados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

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Políticas públicas para regular el comportamiento del mercado de patente expirada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Aplicación de incentivos a la prescripción y dispensación para fortalecer la sustitución o denominación genérica internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Política de financiamiento y cobertura de medicamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Políticas de precios en diversos mercados farmacéuticos . . . 234 La política farmacéutica en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 La política farmacéutica durante el modelo de sustitución de importaciones . . . . . . . . . . . . . 240 La política farmacéutica durante el modelo de propiedad intelectual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

La cadena de servicios de tecnologías de información: el alcance de la política Flor Brown y Lilia Domínguez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 Algunos antecedentes de la cadena de valor del software . . . 257 Características de la cgv del software y servicios de ti en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 Programas de gobierno para la industria. . . . . . . . . . . . . . . . . 265 La cadena de valor del software: estudios de caso . . . . . . . . . 270 Softtek (servicios Near-Shore). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 scio (servicios de software en la nube) . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 Qualtop (mejores prácticas de software). . . . . . . . . . . . . . . . 279 Delaware (capacidades tecnológicas y alta calidad) . . . . . . 281 medisist. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Kaxan (tecnología y creatividad) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 Conclusiones e implicaciones de política . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

Los Autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

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Perspectivas de la nueva política industrial

Flor Brown y Lilia Domínguez

Las políticas públicas, de acuerdo con los estudiosos, defi-nen un curso de acción (o inacción) que el Estado toma en respuesta a problemas económicos y sociales. En otras pa-

labras, la política económica consiste en la variación deliberada de los medios para alcanzar los objetivos (Tingbergen, 1959). De ahí que las políticas públicas reflejen no sólo los valores más impor-tantes de la sociedad, sino también el conflicto entre los valores y las prioridades de una determinada decisión (Kraft y Furlong Dye, 2002 y 2004). Es así que los estados regulan conflictos, distribuyen una gran variedad de recompensas simbólicas y servicios mate-riales a los miembros de la sociedad y determinan los recursos que van a financiar las políticas. Por tanto, una política considera perspectivas tanto de largo como de corto plazos. En cuanto a la política industrial es necesario pensar que ésta es parte de un todo y por ello promueve el desarrollo económico. Por tanto, la con-cepción que se tenga de ella es fundamental para una economía.

La esencia de las políticas públicas propugnadas conforme al Consenso de Washington para todos los países en desarrollo hasta mediados de la década de 1990, destacaban, más que la acción, la inacción por parte del Estado con base en el concepto de la discipli-na fiscal y la prioridad a la actuación de las fuerzas del mercado, es decir: evitar el apoyo a sectores específicos; emprender una reforma

12 Los retos de la nueva política industrial

tributaria para ampliar la base pero continuar manteniendo tasas impositivas marginales moderadas; liberalizar las tasas de interés; asegurar tasas cambiarias competitivas; profundizar la apertura comercial; liberalizar la inversión extranjera directa; avanzar en la privatización y la desregulación y, finalmente, fortalecer la defensa de los derechos de propiedad (Navia y Velasco, 2003). Asimismo, no había que discriminar entre sectores o empresas y las políticas le-gales debían ser exclusivamente horizontales. Al mismo tiempo, se establecían prioridades para el gasto público, por ejemplo, brindar apoyo focalizado a los segmentos más pobres en salud básica y edu-cación para compensar algunos impactos de las primeras políticas.

Recientemente, ese consenso se ha agrietado y distintas voces, aun entre economistas neoclásicos, se están haciendo oír respecto a la necesidad de contar con una política industrial. Hay una con-fluencia en el pensamiento del desarrollo económico en el sentido de que es necesario que tanto el Estado como el mercado tengan un papel en el crecimiento económico, ya que el mercado por sí mismo no puede lograr el cambio estructural que requieren es-tas economías (Krugman, 1998; Rodrik, 2008; Haussman, 2011; Lin, 2012). Por ejemplo Justin Lin (2012),1 quien se presenta como un economista neoclásico y al mismo tiempo neoestructuralista, considera que las ventajas comparativas estáticas, o dotación de factores, sólo son un punto de partida para lograr una nueva es-pecialización y diversificación productiva de los países y ve con buenos ojos lo que puede hacer una política industrial con este fin. Sin embargo, considera que el cambio estructural siempre será el resultado natural del proceso de crecimiento, con la ayuda de po-líticas que refuercen la infraestructura dura y blanda.2

Otros autores consideran que se requiere un papel más activo del Estado para alcanzar los cambios estructurales mencionados.

1 Economista en Jefe y Vicepresidente del Banco Mundial, 2008-2012.2 Justin Lin considera importante el reforzamiento de la infraestructura dura y

blanda. La primera siendo los caminos, puentes, sistema de telecomunicaciones, instalaciones eléctricas, y otras bases de utilidades públicas. La infraestructura blanda abarca instituciones, regulaciones, capital social, sistema de valores. La infraestructura afecta el costo de transacciones y el retorno marginal sobre las inversiones.

13Flor Brown y Lilia Domínguez

Se ha demostrado cómo por distintas vías y políticas, se logran avances muy importantes en los sistemas productivos de los países emergentes. Así, siguiendo a Rodrik (2008), no hay una sola receta para cerrar la brecha con los países desarrollados. Otros autores más sugieren que el cambio estructural puede llevarse a cabo con celeridad. Por su parte, Ha-Joon Chang (1994) se rebela fuerte-mente contra el path dependency y piensa que pueden darse saltos muy importantes en el desarrollo brincándose etapas y entrando directamente a la producción con tecnología de punta. De cual-quier forma cada vez queda más claro que la política industrial o, como nosotros preferimos denominarla, la política de desarrollo productivo, involucra la coordinación de actividades guberna-mentales para catapultar la productividad y la competitividad de la economía en su conjunto y en sectores particulares (Johnson, 1984). Esta visión dinámica que implica incidir en el patrón de es-pecialización, guarda muchas similitudes con las concepciones de Prebisch (1950) y Singer (1950) al postular que las ventajas compa-rativas estáticas no coinciden con las dinámicas.

Diversas escuelas de pensamiento han contribuido al aire reno-vado de la política industrial. La nueva teoría del comercio inter-nacional pone en el centro del análisis a la geografía y el territorio y a las economías externas y de aglomeración como factores que la política industrial puede propiciar (Krugman, 1998; Becatini, 2009). Asimismo, es importante destacar los desarrollos de la lite-ratura evolucionista que ponen énfasis en el aprendizaje como un factor necesario para incrementar la productividad y generar in-novación (Cimoli, Dosi y Stiglitz, 2009; Haussman, 2011). De esta forma, entre las nuevas políticas industriales seguidas en Europa están aquellas que buscan propiciar el aprovechamiento del poten-cial de las economías externas y de aglomeración que son la base de la cooperación interfirma (Marshall, 1890 y 1919; Becattini, 1979; Brusco, 1982; Porter, 1990; Krugman, 1998). La base de esta políti-ca es trabajar en la naturaleza socio-relacional del aprendizaje y el conocimiento. De ahí la importancia que se ha dado a la conecti-vidad y la interactividad entre agentes económicos: brokers e inter-mediarios, instituciones de apoyo empresarial, redes cooperativas


de empresas y agencias gubernamentales de desarrollo, pues todos promueven el diálogo y coordinan las acciones de colaboración de arriba abajo y viceversa (Sepúlveda y Amin, 2006). Como señalan Bianchi y Labory (2006), en la actualidad el concepto de la nueva política industrial indica una variedad de políticas que diversos sujetos institucionales implementan para estimular la creación de empresas, favorecer su aglomeración y promover la innovación y el desarrollo competitivo en el contexto de una economía abierta, todo lo cual involucra inversiones de largo plazo, por lo que mu-chos países con mercados de capitales y sistemas financieros desa-rrollados considera rentable apoyar con recursos.

A diferencia de una política que sólo atiende las fallas de mer-cado, la nueva política industrial visualiza la creación de nuevos mercados. No se trata de seleccionar sectores ganadores y prote-gerlos, sino de definir una visión de desarrollo industrial con sus reglas y los recursos necesarios, con una posición holística que reconozca que este desarrollo ocurre en un conjunto complejo de interacciones entre las diferentes esferas de la economía. Así es-tamos de acuerdo con Bianchi y Labory (2011) cuando señalan que ante el avance de la tecnología hacia los servicios de alto valor agregado el concepto de política industrial puede ser restrictivo. En este sentido es mejor referirse a la industria no sólo como la manufactura sino en un sentido amplio, como “la capacidad de organizar la producción para transformar insumos en produc-tos” (p. 1) y lo que a la agricultura y los servicios que las empresas manufactureras utilizan crecientemente. Por tanto, como señalan Capdevielle y Dutrenit (2012), sería tal vez más adecuado hablar de políticas para el desarrollo productivo, concepto que adopta-mos en este libro.

No se trata de que un conjunto omnisciente de planificadores intervenga con subsidios sino más bien, como señala Ruiz Durán (2013), de un proceso interactivo de cooperación estratégica entre los sectores privado y público que, por un lado, facilite la informa-ción requerida y, por otro, genere iniciativas de política.

Es importante destacar que a pesar del mensaje del Consen-so de Washington, la política industrial ha estado presente en


los países desarrollados, aunque no siempre haya sido declarada abiertamente, como ha ocurrido en el caso de Estados Unidos, y sólo en el periodo muy reciente se trata explícitamente para la “manufactura avanzada” (Report to the President’s Council of Ad-visors on Science and Technology, 2012). Como señala Binghman (1998), un análisis de las distintas medidas revela regularidades que manifiestan que desde tiempo atrás se ha instrumentado un conjunto de acciones tendientes a apoyar o estimular a las em-presas como respuesta del gobierno a los problemas que enfrenta alguna industria en particular o en general. Las modalidades de estas políticas pueden ser la defensa de sus empresas mediante un unilateralismo agresivo, medidas proteccionistas no arance-larias, política para las pymes, como la ley de “Compre Ameri-cano” y la política tecnológica para la competitividad, aspecto en el que la industria militar y el Pentágono han desempeñado un papel importante. Hoy día el Plan Nacional de Banda Ancha y la política para la independencia energética constituyen ejemplos elocuentes de iniciativas de carácter estratégico para la economía estadounidense.

Ya a mediados de la década de 1990, en la terminología de Evans (1995) los gobiernos latinoamericanos comenzaban a avan-zar de su papel de “guardianes del mercado” a uno más proactivo, enfocándose por primera vez en mucho tiempo en la implemen-tación de políticas de apoyo industrial. Este libro reúne diversas contribuciones sobre la necesidad de una nueva política industrial para México y América Latina. En el capítulo 1 de esta obra, ti-tulado “Hacia nuevas políticas de desarrollo productivo e indus-trialización en América Latina y el Caribe” Claudia Schatan, Flor Brown y Lilia Domínguez analizan con una visión panorámica las economías de América Latina y los temas de las políticas de desarrollo productivo en la región. Muestran que estos países han avanzado respecto a la década de 1980 y principios de la década de 1990, en particular con políticas dirigidas a la Pequeña y Me-diana Empresas (pyme), el resurgimiento de la banca de desarrollo y los programas para la innovación. Aunque en gran parte de los países hay progresos, sin duda el que más sobresale es Brasil, pero


aún falta un trecho por recorrer. Las autoras cierran el capítulo sugiriendo la necesidad de considerar opciones de producción con efectos más profundos y duraderos para el desarrollo de los países con políticas: de apoyo al sector de las pymes, pero de for-mas más eficaces que las tradicionales, enfocándose no tanto en la empresa individual sino en las agrupadas en clusters o en cadenas productivas, con la mira en su innovación tecnológica; que den nuevo aliento a la banca de desarrollo nacional y regional para que sea capaz de identificar nuevos sectores, actividades, productos y procesos productivos estratégicos para el desarrollo nacional y promover programas de inversión en esas áreas; que promuevan la generación de proveedores, ayudando a que las empresas ad-quieran capacidades productivas de las que carezcan. Estas po-líticas, si son exitosas, permiten reconstruir hasta cierto punto cadenas de valor, aumentando el contenido nacional o regional; de ciencia y tecnología e innovación que impulsen la inversión en id de los sectores público y privado, y finalmente, pero no menos importante, compartidas en escala regional para lograr el avance económico conjunto de la región. La estrategia de aprovechar me-jor el potencial regional cobra mayor premura con el fin de reducir la dependencia de los ciclos de los socios comerciales.

En el caso particular de México, en nuestra opinión, pueden distinguirse en materia de política económica tres distintas etapas en los últimos 30 años. La primera ocurre en el periodo de susti-tución de importaciones, durante el cual se utilizó el proteccionis-mo para crear industrias nuevas con apoyo financiero de la banca de desarrollo. En los últimos años, las acciones de gobierno y la concertación con las multinacionales fueron decisivas para que la industria automotriz mexicana se constituyera en una plata-forma de exportación, con las limitaciones del caso (De Maria y Campos et al., 2013). La segunda etapa coincide con la aceleración de los cambios hacia el patrón exportador de desarrollo y la ne-gociación y entrada al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan). En ella se canceló totalmente la política industrial, se desreguló la transferencia de tecnología, los transportes y la in-versión extranjera, la cual proveería los fondos necesarios para las


empresas exportadoras. Así, lejos de apoyar la formación de capa-cidades nacionales, se desincentivó el desarrollo de proveedores locales, lo que impidió la generación de una dinámica de cadenas de valor propias (Ruiz Durán, 2013).

Al final de esta etapa, en el último quinquenio de la década de 1990, se desploman la banca de desarrollo y el crédito (Mántey, 2010) y a partir del 2001 inicia la tercera, con lo que promete ser un cambio de enfoque. En efecto, se aprecia un incremento signi-ficativo del presupuesto para una estrategia, que se denomina de desarrollo empresarial, dirigida a las pymes, con cambios institu-cionales alrededor de la política para éstas y un esfuerzo impor-tante para destrabar el crédito mediante el Programa Nacional de Garantías, así como con el inicio de programas de gran interés como el Programa para el Desarrollo de la Industria del Software (prosoft). Sin embargo, los esfuerzos se quedan cortos en cuanto a magnitud de recursos asignados, pues México permanece muy atrás en relación con otros países de Asia y América Latina. El intento de dar apoyos sectoriales es timorato en éstos y predomina la horizontalidad; el crédito no tiene un precio competitivo y el de largo plazo para equipamiento es casi inexistente y los apoyos para la innovación no tienen un complemento de capital de ries-go (Brown y Domínguez, 2010). En suma estamos lejos de contar con una política que impulse una masa crítica de empresas capaz de lograr en escala macroeconómica un incremento de la compe-titividad de las pequeñas y medianas. Como hemos señalado en otra parte, cabe preguntarse si atender a éstas debe ser el objetivo fundamental de la política. Una dimensión que no se encuentra explícita en la política de desarrollo empresarial corresponde a las prioridades sectoriales, tanto en escala regional como nacional (De Maria y Campos et al., 2010).

Una cuarta etapa, parece, está por iniciarse. Como señala Mo-reno Brid (2013) en su interesante reflexión, el gobierno actual ha integrado a su discurso la política industrial, que considera como herramienta legítima y relevante para el desarrollo y ha recono-cido la importancia de construir un mercado interno tan robusto como el internacional. Sin estar totalmente de acuerdo en que


en el periodo inmediato anterior estaba ausente o “prohibida” como él señala (p. 219), este cambio de énfasis en el discurso es bienvenido y abre la puerta para el debate sobre qué políticas son necesarias.

Señales contundentes de esta política fueron la promesa del in-cremento del gasto en ciencia y tecnología de hasta 1% del pib3 y la voluntad de lograr acuerdos para las reformas de los sectores fi-nanciero, de telecomunicaciones y energético. Sin embargo, como señala Moreno-Brid, hasta ahora no hay indicios de que la política haya cambiado el enfoque de atender los fallos de mercado, es de-cir, de remover obstáculos, distinto a lo que están proponiendo los autores arriba señalados, quienes conciben la política indus-trial como el uso de estrategias gubernamentales dirigidas espe-cíficamente a cambiar la estructura productiva de la economía en algunas actividades más que en otras, con base en dos supuestos importantes: que el mercado por sí mismo no traerá esa transfor-mación de la estructura productiva ni en la dirección, magnitud o velocidad deseadas y que lo que una economía produce y exporta son parte de los determinantes clave de su trayectoria de creci-miento de largo plazo.

En el mismo sentido, en el capítulo 2, “Nueva política industrial ¿Opción para un desarrollo sustentable e inclusivo en México?”, Clemente Ruiz Durán señala que México no puede quedarse al margen de esta renovación, ya que se necesita una política indus-trial que responda a las demandas del mercado internacional, pero también a los requerimientos del desarrollo económico del país (empleos, salarios). En este sentido, se requiere de una propuesta de política industrial integral, con una visión que considere al trabajo y al medio ambiente, que se presente como alternativa a la inercia del pasado y recupere conceptos sociales, al tiempo que los concilie con la competitividad global y la innovación. En este capítulo se explora la política industrial como una opción para una nueva vía de desarrollo, que permita crecer más rápidamente y elevar los ni-veles de vida de la población de manera simultánea. El autor parte

3 Aunque finalmente sólo quedó en 0.5 en 2014.


de un panorama de la política reciente que en su opinión no ha res-pondido al reto de transformar la planta manufacturera de bajos costos a una basada en la innovación. Entre sus propuestas señala la necesidad de llegar a un acuerdo en torno a la productividad y la política de ingresos como fundamento de la nueva política indus-trial. Esto requiere de una acción conjunta, donde los trabajadores debieran ser los primeros en plantear la restructuración del apara-to productivo. Afirma que se requiere romper con el paradigma de un salario que se ajusta a la inflación, pues ellos han provocado el debilitamiento del mercado interno y ha hecho a México más vul-nerable a los choques externos, con efectos negativos en la cohesión social. Una propuesta interesante es la de establecer una política industrial para la economía verde y el recambio energético en la cual se pugne por una economía de alta eficiencia energética y de baja emisión de carbono. La economía verde debería estar ligada a la política industrial a partir de nuestras vocaciones productivas: el turismo y el sector agropecuario, apoyando así la autosuficiencia alimentaria y una industria con ecoinnovaciones.

Para la segunda parte del libro elegimos trabajos que pueden ilustrar los retos que enfrenta la economía como una política de innovación para las pymes y la necesidad de políticas explícitas para desarrollar sectores específicos: alimentario, farmacéutico y de tecnologías de la información y software.

Las pequeñas y medianas empresas enfrentan asimetrías en cuanto a sus recursos y habilidades que se reflejan en una inade-cuada estrategia para ampliar su posición en el mercado, un bajo nivel de vinculación con otros agentes y difícil acceso al finan-ciamiento, elementos que limitan su capacidad de innovar, como señala Jenai de la Cruz en el capítulo 3, “Una propuesta de polí-tica de innovación para las pymes”. Con una metodología fun-damentada en la teoría evolutiva del cambio técnico y con base en la Encuesta sobre Administración de Empresas (2009)4 del

4 El desarrollo de dicha encuesta se dio en colaboración con la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam), las Uni-versidades de Cantabria, Politécnica de Cartagena y la de Murcia, gracias a los recursos proporcionados por la Secretaría de Desarrollo Económico del Distrito Federal (sedeco).


Distrito Federal, la autora construye indicadores para caracteri-zar los niveles de innovación en las pymes. Muestra que hay un segmento importante de pymes con potencial innovador que re-quiere políticas que permitan mejorar las áreas de gestión y téc-nico-operativas de las organizaciones con la intención de que las pymes mejoren su organización. También requieren de recursos que les permitan acceder a nuevas y mejores tecnologías, pero para ello es importante que cuenten con políticas de financia-miento, dirigidas a la transferencia de tecnología y conocimiento que les permitan incrementar sus capacidades, además de otras que incentiven los vínculos de las pymes con otras empresas, clientes, proveedores, organismos gubernamentales, universidades y cen-tros de investigación, a fin de lograr un proceso de transferencia y generación de conocimiento. Finalmente, la autora muestra la vulnerabilidad de las pymes frente a los cambios en el entorno macroeconómico, lo que sugiere que las políticas de desarrollo productivo deben considerar que las decisiones de inversión de los agentes económicos depende de que cuenten con expectativas favorables en la demanda y, por tanto, las políticas macroeconó-micas no deben buscar impulsar el crecimiento económico tanto como la estabilidad de precios.

El trabajo de Gilberto Aboites, David Castro y Francisco Mar-tínez, “Recomendaciones de política para el sector agroindus-trial”, muestra que en esta industria la conformación y el control de las cadenas globales de producción han derivado en lo que se denomina agroterciarización, que marca la subordinación de las empresas a los grandes consorcios, más cercanos a la distribución y consumo de alimentos, como Walmart. En consecuencia, desde el punto de vista de su contenido económico, los alimentos tien-den a transformarse en servicios y por ello, la parte constituida por las materias primas agrícolas pasa a ser menos de 20% del va-lor del producto final, mientras que el saldo restante lo generan las actividades asociadas a la trasformación industrial, el embalaje, el transporte, el mercadeo, los servicios financieros, los seguros y los impuestos. En este escenario surgen nuevos actores económicos: los consumidores de alimentos procesados o semiprocesados, que


requieren menores tiempos de preparación, o los consumidores que crecientemente comen fuera de sus hogares, abastecidos por corporativos que surten los mercados de marcas y productos con nuevas presentaciones o en negocios muy pequeños que procesan comidas rápidas. A pesar de que en esta industria 87.1% de los insumos son de origen nacional, y lo que implica un elevado nivel de encadenamiento nacional con efectos de arrastre, en materia de compra de insumos no hay políticas agroindustriales explícitas. Los autores señalan que la ausencia de una política agroindustrial propicia la desarticulación de las unidades de producción y para-dójicamente también la concentración de la actividad económica en los grandes corporativos trasnacionales que han dado muestras de saber articular, en sus cadenas productivas, a unidades econó-micas pequeñas. Bajo el modelo de agricultura por contrato. Por otra parte, la falta de coordinación entre instancias gubernamen-tales hace pensar que los escasos recursos disponibles se diluyen y concentran en torno a las cadenas de producción lideradas por corporativos agroindustriales, que han sabido aprovechar esas condiciones para posicionarse en el mercado nacional y ampliar su presencia global. En opinión de los autores, es necesario im-pulsar proyectos que incorporen a los pequeños productores y, en contraparte, profundizar en la integración de las cadenas produc-tivas, comandadas por los corporativos agroindustriales naciona-les, articulando a más pequeños y medianos productores como abastecedores, cuidando de revisar y ajustar los marcos normati-vos para evitar efectos nocivos y distorsionantes, con las empresas preponderantes que operan en la industria alimentaria.

En el capítulo 5, “Políticas públicas para los medicamentos de patente expirada en el sector farmacéutico”, Eric Ríos examina la gama de políticas con que un número importante de países bus-can ampliar el acceso de la población, a pesar de que esto último ocurre en un número preciso de años y ello debería, en teoría, incentivar la entrada de nuevos productores, esto no ocurre así porque existen barreras a la entrada, como producto del compor-tamiento estratégico de las empresas pioneras propietarias de la patente expirada. El autor muestra que hay una asociación entre


estas políticas y la oferta de genéricos y precios más accesibles. Sin embargo, México no está entre el grupo de países que tienen más iniciativas al respecto. Por tanto, la penetración de estos medica-mentos ha sido mucho más lenta que en otros países y se observan comportamientos de carácter monopólico que segmentan el mer-cado y limitan el objetivo de disminuir los precios. En este trabajo se sugiere el uso de políticas de regulación tales como esquemas de copago, límites de rembolso, políticas de precios e incentivos a la sustitución y dispensación de medicamentos para lograr el desarrollo de equivalentes a los mejores costos. Así mismo, se re-comienda el uso del poder de compra que el gobierno ejerce por medio del cuadro básico, que distingue las presentaciones de me-dicamentos y componentes químicos más efectivos al mejor cos-to. Esta misma política debería aplicarse para los medicamentos del Seguro Popular, lo cual reduciría los precios de aquellos que se financian con el gasto de bolsillo. Por último, el autor señala la necesidad de incentivar la producción nacional de medicamentos de patente expirada y crear capacidades para que conforme vayan concluyendo otras patentes los productores nacionales puedan em-prender nuevas líneas de negocio en el mercado de salud mexicano con características costo-efectivas que beneficien a la población.

Por último, en el capítulo 6 Flor Brown y Lilia Domínguez analizan “La cadena de servicios de tecnologías de información: el alcance de la política”. Mediante estudios de caso identifican el proceso a través del cual las empresas nacionales de software se han podido insertar en la cadena de las Tecnologías de la Información (ti) y los obstáculos a los que se enfrentan una vez que ya están inmersas en ella, y concluyen una oportunidad internacional, la utilización de apoyos de política creados ex profeso para este sector con la presencia de espíritu empresarial de sus dirigentes. En este capítulo muestran los logros y las limitaciones de las políticas pú-blicas que facilitan tanto el ingreso de las subsidiarias de las empre-sas multinacionales, como la creación de las condiciones adecua-das para que las empresas locales ingresen y asciendan en la cadena de valor. Concluyen señalando la necesidad de diseñar una política más agresiva con una visión de largo plazo, pues si bien hay rasgos


generales de política económica que han sido importantes para el crecimiento de esta cadena global de valor, que no han fructificado del todo. Por ello, es necesario contar con programas específicos que respondan a los requerimientos concretos de la industria de ti, que van más allá de tender puentes tradicionales entre las fallas del mercado. Estos desafíos exigen que se resuelva de una vez por to-das el problema de la escasez de financiamiento para la industria y que se utilice el poder de compra del gobierno, tal como lo hacen en la India o China y fomentar proyectos de alto impacto que propor-cionen infraestructura física, mejoren la logística y las condiciones de comunicación y, lo más importante, fomenten la innovación y las capacidades de aprendizaje entre los pioneros de estas nuevas cadenas y las alianzas estratégicas entre ellos.

Este libro no pretende hacer un recuento exhaustivo de las distintas políticas. Hay mucho trabajo por hacer con una visión comprensiva en los niveles nacional, regional y sectorial. Recupe-ramos de estos trabajos temas que nos parecen de vital importan-cia para el debate. En primer lugar, la necesidad de una política de desarrollo productivo que involucre a todos los sectores sociales en un acuerdo para elevar la productividad y la competitividad sustentada en la innovación y con esquemas de producción sus-tentables para el México social. La competitividad internacional no debe estar reñida con la inclusión social ni con el cuidado am-biental. Aundado a esto la necesidad de políticas sectoriales cohe-rentes con estos objetivos. Por último, la necesidad de aprovechar el potencial productivo que se deriva de las cercanías geográficas o comunidad cultural con los países de América Latina. En suma, podría señalarse que el conjunto de los trabajos apunta a la urgen-cia de concebir una política con una visión integrada y coheren-te del desarrollo que fortalezca el mercado interno, la cohesión social y el desarrollo sustentable y que promueva la competitivi-dad de las empresas como se insisten los analistas de la política industrial (Calva, 2012; De Maria y Campos, 2015).

Para finalizar, expresamos nuestro reconocimiento a la unam que mediante el proyecto papiit in306911: Los desafíos de la nue-va política industrial allegó recursos para la publicación de este


volumen y para contratar becarios de licenciatura para trabajar sus tesis, apoyarnos con las bases de datos y en la elaboración de este libro. Gracias a Raúl Esqueda Martínez, María Fernanda Motte Morales, Efrén Jerónimo Guillen Maqueda, Cynthia Ivette Pérez Herrera. Nuestro agradecimiento a los y las colegas por su estimulantes opiniones a distintas versiones de este trabajo, así como a los árbitros externos.


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29

Hacia nuevas políticas de desarrollo productivo e industrialización en América Latina y el Caribe

Claudia Schatan, Flor Brown y Lilia Domínguez

Introducción1

En América Latina y El Caribe (alc), a pesar de los diversos es-fuerzos de desarrollos nacionales y regionales, el Producto Interno Bruto (pib) per cápita no ha logrado converger con el de los países avanzados a lo largo de los últimos treinta años y los problemas de desigualdad y de pobreza no se han resuelto. De hecho, el ingreso per cápita de los diez países más grandes de alc, en promedio, era menos de la tercera parte del de Estados Unidos (eu) en 2012.2

El perfil productivo de las economías ha evolucionado desfa-vorablemente hacia un sector de servicios estancado en términos de productividad, mientras el sector agrícola y manufacturero perdía peso relativo en el pib. A su vez, su concentración en ex-portaciones en productos primarios o intensivos en ellos, de es-caso valor agregado, dista mucho de un modelo económico que pudiera considerarse exitoso.

De ahí la necesidad de buscar nuevas sendas de desarrollo eco-nómico y social para la región. En este contexto, la política indus-trial ha retomado un importante rol en diversos países, pero con

1 Este capítulo proviene del trabajo: “Desarrollo productivo e Industrialización en América Latina y el Caribe” elaborado para el Sistema Económico Latinoame-ricano y del Caribe (sela)

2 pnud, https://data.undp.org/dataset/GDP-per-capita-2005-PPP-/navj-mda7.


una perspectiva muy diferente de aquella de las décadas de 1950 a 1970, en que la sustitución de importaciones y el Estado como el agente económico principal eran la regla. La nueva política indus-trial incluye un amplio conjunto de políticas que estimulan al sector productivo en muy diversas modalidades y en que la cooperación entre el sector público y privado es central. El desarrollo productivo no puede desligarse de la innovación y el desarrollo de la eficiencia productiva en el marco de una economía abierta.

Un esfuerzo compartido en materia de desarrollo producti-vo y política industrial en alc cobra relevancia actualmente, es-pecialmente si se considera que la recesión o estancamiento del mundo desarrollado ha dejado de generar un impulso económico importante y que los países asiáticos, especialmente China, está creciendo a un ritmo más pausado con el consiguiente debilita-miento de la demanda de productos de alc. Al mismo tiempo, hay condiciones favorables para que se profundice la integración más allá de lo comercial, gracias a los avances en diversas tecnolo-gías, infraestructura y transporte, y el fortalecimiento de mercado latinoamericano (como resultado del aumento de su población y la gran expansión de su clase media).

Este trabajo sugiere que vale la pena considerar opciones de producción con efectos más profundos y duraderos para el desarrollo de los países y que una mayor integración productiva y tecnológica pueden hacer una contribución en este sentido. En un mundo en el que la innovación tecnológica se ha convertido en un motor muy importante de las economías, se sugiere que una colaboración entre los países de la región en Investigación y Desa-rrollo (i+d) podría lograr un mejor aprovechamiento de los escasos recursos que tienen individualmente y así escalar tecnológicamen-te apoyados en un esfuerzo compartido. Ello, en sentido amplio, considerando un mayor valor agregado a los recursos naturales, ma-nufacturas y servicios, pero sin descuidar los avances tecnológicos menos sofisticados que requieren productores locales.

En este capítulo se hará, primero, un análisis de indicadores sobre los cambios estructurales de las economías y su dinamismo en las últimas décadas, la incorporación (o no) de tecnología en las


exportaciones, así como la productividad sectorial. Segundo, se analiza la integración regional comercial y productiva, tomando en cuenta aspectos de asimetrías y el papel de la Inversión Ex-tranjera Directa (ied), especialmente de las traslatinas. El tercer capítulo se enfoca en las políticas de desarrollo productivo en la región, con especial énfasis en las nuevas políticas dirigidas a la Pequeñas y Medianas Empresas (pymes), el resurgimiento de la banca de desarrollo y la creación de proveedores. Cuarto, se hará un análisis de los retos en términos de innovación tecno-lógica que enfrenta la región. Finalmente, se propondrán algunas conclusiones y propuestas tentativas de políticas regionales.

Características de las economías latinoamericanas y El Caribe y las transformaciones experimentadas en 1990-2011

Los países de alc tienen características muy heterogéneas inclu-yendo el tamaño de sus economías, el ingreso per cápita, la exten-sión territorial, la distribución del ingreso, el entorno institucio-nal, el clima, entre muchos otros.

Evolución del pib, la estructura productiva y la productividad

A pesar de las grandes diferencias entre las naciones, al observar la trayectoria de alc con una visión a largo plazo, puede hacerse algu-nas generalizaciones, excepto para El Caribe. Las estadísticas oficiales muestran que el pib registró para el conjunto de los países una tasa media de crecimiento anual de 3.2% entre 1990 y 2011, es decir, tasas mucho más bajas que las de países como China, India y Corea, entre otros. La tasa de crecimiento del pib del Caribe fue de 2.4%, menor a la de alc. Hay que señalar que las economías del Caribe son muy vulnerables: su localización geográfica genera aislamiento, tienen alta susceptibilidad a desastres naturales, debilidad en la seguridad y dependencia del capital externo. Adicionalmente, son tomadores de precios sin capacidad para determinar sus propias reglas para in-sertarse en la globalización (cepal, 2011a). Puede constatarse que las


reformas económicas del periodo de apertura comercial no lograron un desempeño satisfactorio para el conjunto de los países de la región.

La estructura del pib de alc en el período 1990-2011 muestra un gran dominio del sector servicios, que aporta 56% del pib en dicho período (con el comercio generando 14%, el sector finan-ciero 16% y los rubros de salud, educación y seguridad y defensa, en conjunto, 18.2%), seguido por el sector secundario,3 con 32% (en el que destaca la industria manufacturera con 17%), seguido por el petróleo con 7.5% y el minero genera (7%) y la agricultura (5%) (véase cuadro 1).

Durante el período estudiado hubo un cambio en la estructura productiva importante de señalar en América Latina (al) (pero no en el mismo sentido en El Caribe). Es decir, hubo un aumento en la pre-sencia del sector servicios (+2 puntos porcentuales),4 mientras se redujo la del sector secundario –en el que domina la manufactura (-2)– pero en el que el petróleo tuvo la mayor pérdida en su participación en el pib (-10.1%). El sector minero y el agropecuario también retrocedieron (-0.8 y -0.5 puntos porcentuales respectivamente)5 (véase cuadro 1).

Si bien la estructura productiva de los países desarrollados también ha sufrido un cambio a favor del sector servicios ello, en general, ha significado un cambio estructural a favor de sectores de mayor productividad. Lo opuesto ocurre en alc, en donde el sector servicios todavía es de baja productividad. El sector manu-facturero ha sido y seguirá siendo un agente dinamizador de la economía y del empleo ya que pueden generar encadenamientos como muestra el caso de los países del sudeste asiático. Ello no significa que la especialización en productos primarios no sea una opción posible para algunos países, si se logra el avance tecnológi-co, la productividad, la incorporación de mayor valor agregado y la diversidad productiva necesaria.

3 El sector secundario comprende Petróleo, Manufactura, Construcción, Gene-ración de electricidad, gas y agua.

4 Esto es resultado de un incremento en transporte, comercio y en el sector financiero con un fuerte descenso de la administración pública.

5 El sector primario eleva su participación en el Caribe debido a un incremen-to notable en la participación minera en el pib en los últimos cuatro años.

33Flor Brown y Lilia DomínguezCu

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Atendiendo a las diferencias entre los países de alc ya señala-das, los agruparemos en cuatro categorías: los muy pequeños,6 pequeños,7 de tamaño mediano8 y grandes,9 de acuerdo al tamaño de su pib (véase cuadro 2).

El grupo de economías de menor dimensión, como se señala en un trabajo reciente (cepal, 2011b), tiene diferencias considera-bles en su entorno institucional y sus experiencias de crecimien-to. Su dinamismo en el crecimiento del pib fue menor al de alc (2.6%) entre 1990 y 201110 y la participación de la manufactura fue de apenas 9% en el pib manufacturero regional. Este grupo está compuesto de 16 países que pueden subdividirse en dos catego-rías: los que exportan predominantemente manufacturas y los que exportan mayormente productos agrícolas o algún mineral (com-modities). Independientemente de su especialización, se trata de economías muy abiertas como resultado de su reducido mercado interno, lo que puede resultar en participaciones del comercio ex-terior muy altas en algunos de ellos.

Las economías de tamaño pequeño mostraron un mejor des-empeño económico que las de economías muy pequeñas en el pe-ríodo estudiado: el pib creció 4%, promedio anual, tasa superior al de alc. Si bien comparten algunos de los problemas referidos arriba, sus economías muestran una mayor diversificación, prin-cipalmente en los sectores agropecuario y manufacturero y en el

6 Este grupo tiene un pib de hasta 10 999 millones de dólares anuales en prome-dio de 2001 a 2010: Antigua, Barbados, Bahamas, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Saint Kitt y Nevis, San Vicente y Granada, Santa Lucía y Suriname en el Caribe, Belice, Nicaragua, Honduras en Centro América y Bolivia y Paraguay en Sudamérica.

7 Este grupo tiene un pib de 11 000 a 80 000 millones de dólares anuales en promedio de los últimos diez años: Jamaica, Trinidad y Tobago, República Do-minicana, Cuba, Salvador, Panamá, Costa Rica, Guatemala, Ecuador y Uruguay.

8 Este grupo tiene un pib de entre 86 000 a 200 000 millones de dólares: Colom-bia, Chile, Perú,Venezuela y Argentina.

9 Su pib está en el rango mayor a 800 000 millones de dólares anuales en pro-medio: México y Brasil.

10 Sólo cinco de los dieciséis países de estas economías muy pequeñas, tuvieron un crecimiento del pib mayor que el promedio latinoamericano: Guyana, Nicara-gua, Honduras, Belice y Bolivia.


caso de Panamá en el sector de servicios, especialmente en las in-dustrias de transporte e intermediación financiera.

El grupo de economías medianas tiene también, en promedio, un crecimiento del pib de 4% anual. Con la excepción de Venezue-la, los demás países de este grupo –Colombia, Argentina, Chile y Perú– registraron tasas de crecimiento del pib superior al pro-medio. Argentina tiene la estructura económica más diversificada con un sector agropecuario y manufacturero relativamente im-portante. Los otros tienen un sector minero (incluye petróleo) con participación mayor que el conjunto latinoamericano.

Finalmente, están las dos economías clasificadas como gran-des, Brasil y México, las cuales poseen una estructura productiva diversificada, con un sector manufacturero con experiencia acu-mulada y mayor valor agregado que las economías medianas y pequeñas. Brasil registró una tasa de crecimiento de 3.1% en los veintiún años analizados y de 3.6%, cercanas al promedio latino-americano, de 2000 a 2011. Por el contrario, México creció a 2.6% anual en los 21 años a partir de 1990 y sólo a 2.0% en 2000-2011. En cambio, registra una mayor tasa media de crecimiento del pib de 3.1% entre 1990 y 2000, época en que se firma el Tratado de Li-bre Comercio (tlc) con Canadá y Estados Unidos y que coincide con un auge en la economía norteamericana (aunque ello también hizo a este país más vulnerable a la recesión de 2001-2002 y a la crisis financiera de su vecino del norte en 2008-2009, lo que ex-plica que su crecimiento haya sido uno de los más bajos en alc).

En suma, los países pequeños y medianos tuvieron un mejor desempeño en términos de crecimiento del pib frente a los muy pequeños y los grandes.

Un tema de gran importancia para comprender el desempeño de los países de alc es la productividad de sus economías. En ge-neral, y a pesar de su heterogeneidad estructural, puede afirmarse que en alc los incrementos de la productividad en sus sectores más modernos no lograron difundirse a lo ancho de las econo-mías y, de hecho, el crecimiento de este indicador fue muy bajo entre 1990-2011. Aun así, mejoró respecto al período 1975-1990,


lapso en el que la crisis de la deuda y la década perdida acentuaron el rezago de este indicador (Pages, 2010).

En alc el mayor incremento en la productividad lo ha experi-mentado el sector agrícola. Entre 1990 y 2005 esta se elevó 3.5%, promedio anual, misma que entre 1975 y 1990 había crecido a una tasa de 1.8% anual. Por su parte, la productividad de la indus-tria en el primer periodo creció a 0.9% y en el último periodo lo hizo a 2%. Finalmente, la productividad de los servicios presenta el peor escenario, con un crecimiento negativo de -1.8% entre 1975 y 1990, y un estancamiento de esta variable (tasa de crecimiento anual de 0.1%) entre 1990 y 2005 (Pages, 2010). Según un estudio del Fondo Monetario Internacional (fmi) reciente, estas tenden-cias se mantienen en los tres sectores entre 2005 y 2008 en la re-gión (Dabla-Norris, et al., 2013).

Si se compara la tasa de crecimiento de la productividad de alc con respecto a la de Estados Unidos, todos los primeros tienen un desempeño bastante inferior al del último país, excepto Chile (y más recientemente Costa Rica), aunque partiendo de un nivel muy inferior de productividad en ambos casos. Por ello, la gran mayoría de los países de la región están aumentando su brecha de productividad respecto de ese país. El mismo estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) muestra que China tuvo un avance de 219.4%, Hong Kong 136.1%, Hungría 131.9%, Singapur 102.8% respecto de Estados Unidos (Pages, 2010). En el período 2000-2008, los países asiáticos aumentaron su productividad a un ritmo al menos tres veces mayor al de alc y este indicador fue más dinámico en el sector de la industria (Dabla-Norris, et al., 2013). Debe enfatizarse que detrás de estos promedios se esconden grandes diferencias a nivel microeconómico. Persiste un dualismo en la economía que se refleja en brechas de productividad entre empresas e industrias o sectores y regiones en los países.11

En síntesis, hemos observado que las economías de alc han tenido una baja dinámica de crecimiento económico en los últi-

11 Como ejemplo, la productividad laboral entre una empresa grande y una pequeña era cuatro veces mayor entre las empresas de mayor tamaño y las micro empresas en México en 2003 (Brown y Domínguez, 2010).


mos 21 años, que la estructura productiva ha cambiado a favor del sector servicios, mismo que muestra el desempeño más deficiente en productividad. Este cambio probablemente es resultado de que este último sector se ha convertido en un receptáculo del empleo informal en actividades de bajo valor agregado. Así, a pesar de la modernización que pueda haber atravesado el sector servicios en la intermediación financiera, transportes y telecomunicacio-nes, y la creación de nuevos nichos en servicios, como los servicios empresariales, todo ello no ha logrado contrarrestar el rezago del amplio sector de servicios de baja productividad. El menor papel de los sectores primario y secundario y el desplazamiento de la mano de obra por las nuevas tecnologías usadas en el agro y en la manufactura han, sin duda, contribuido a este panorama.

Comercio exterior, especialización de lasexportaciones y niveles de sofisticación tecnológica

Al analizar el desempeño de los países de alc en el comercio ex-terior, el enfoque agregado oculta situaciones muy diversas. En el periodo 1990-2000 alc tuvo un acelerado crecimiento de sus ex-portaciones (8.1% promedio anual) pero descendió a la mitad (4%) entre 2000 y 2011. La dinámica de las exportaciones fue mayor en el primer periodo porque coincide con un auge de la economía norteamericana y europea, pero disminuye considerablemente en el decenio posterior debido a la recesión del 09/11 y a la crisis fi-nanciera de 2008-2009. Sin embargo, en el Cono Sur varios países tuvieron un buen desempeño exportador en el segundo periodo hacia China, especialmente de productos primarios.

Las importaciones, por su parte, han crecido aceleradamente, incluso más que las exportaciones como se desprende del cuadro 3.12 El fenómeno mencionado refleja el proceso de globalización de alc con base en la fragmentación de los procesos productivos de las grandes empresas transnacionales y la apertura comercial que ha disminuido los costos de transacción y estimulado la bús-

12 Los datos para El Caribe no estaban disponibles.


queda de proveedores externos en los países de menor costo. Ello ha generado un creciente comercio de productos intermedios lo que a su vez refleja en la desintegración de cadenas productivas en los países, especialmente en aquellos que habían logrado forjar un sector industrial. Además, aumentó la importación de bienes finales de consumo.

Cuadro 3Tasa de Crecimiento Anual de Exportaciones e Importaciones: 1990-2011

tcma Exportaciones % tcma Importaciones %

1990-2000

2000-2011

1990-2011

1990-2000

2000-2011

1990-2011

América Latina y el Caribe 8.0 4.0 5.9 10.4 6.2 8.1América Latina 8.1 4.2 6.0 10.5 6.3 8.3

El Caribe 5.0 …. …. 6.4 5.7 5.7

Fuente: http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp.

Si se considera el conjunto de países de alc no parece haber una gran diferencia entre el coeficiente de exportaciones y de impor-taciones a pib (cuadro 4). Sin embargo, al analizar los países re-agrupados por tamaño –muy pequeños, pequeños, medianos y grandes– los muy pequeños aparecen particularmente vulnera-bles en el frente externo (con un coeficiente ex/pib de 34.4% y un coeficiente de im/pib de 50.3%) y los pequeños (con un coeficiente ex/pib de 21.0% y un coeficiente de im/pib de 38.3%) también apa-recen con una brecha externa importante. Los países grandes tie-nen coeficientes de importaciones y exportaciones prácticamente iguales (coeficiente ex/pib de 16.6% y de im/pib de 17.0%), y los medianos presentan la mejor posición externa, con un coeficiente ex/pib de 28.1% e im/pib de 20.2%.13

Por otra parte, los países muy pequeños, que son los más inte-grados al mercado internacional, han tenido la menor tasa anual de crecimiento de exportaciones en el período 1990-2011, es decir, 4.4% comparado con 7% de los otros tres grupos de países. A la

13 Los países con orientación exportadora más alta son Chile y Perú.


vez, dicho grupo de países tuvieron la más lenta expansión del pib respecto a los demás grupos. Hay que notar que el grupo de países más exitoso en su desempeño externo, es decir, los de tamaño me-diano (sin brecha externa y con un buen ritmo de crecimiento de exportaciones) y mayor tasa de crecimiento del pib (4.2% anual) exportan predominantemente productos basados en recursos na-turales (cuadro 4).

Cuadro 4Indicadores de desempeño económico: pib y comercio exterior por tamaño de países 1990-2011 (en porcentajes)

tcma pib

tcma ex ex/pib tcma

im im/pib

Muy pequeños 2.6 4.4 34.4 6.0 50.3

Pequeños 4.0 7.2 21.0 6.3 38.3

Medianos 4.2 7.2 28.1 10.0 20.2

Grandes 2.9 7.3 16.6 9.0 17.0

América Latina y Caribe 3.2 8.0 20.3 8.1 19.4

Fuente: http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp.

La estrategia de desarrollo de las dos últimas décadas en alc se refleja en la composición y el destino de las exportaciones (cuadro 5). Respecto a la composición de sus exportaciones, ésta descansa en gran medida en la base de sus recursos naturales: industrias extractivas y agropecuarias, que en los últimos años han captado una demanda creciente proveniente de Asia. Así, 39% de las ex-portaciones de alc consisten en productos primarios y 19% son manufacturas basadas en los recursos naturales (juntos consti-tuyen casi 60% de las exportaciones totales). Las exportaciones manufactureras de tecnología baja y media representan 7 y 20%, respectivamente, y sólo 10% son de alta tecnología14 (gráfica 1).

Al observar los países de destino de las exportaciones alc se ve una gran diferencia en la composición de éstas. Estados Unidos,

14 4% de las exportaciones totales corresponde a “otras transacciones”.


el más importante destino de estas exportaciones (35% del total en 2011), demandaba principalmente bienes de alta y media tecnología (21 y 30%, respectivamente), mientras productos primarios y ma-nufacturas basadas en recursos naturales eran de 25 y 12% respec-tivamente (gráfica 2). El segundo lugar lo ocupan países asiáticos (27%) a los que se ha exportado con gran dinamismo en la última década, pero en gran proporción se trata de productos primarios (67%) y manufacturas basadas en recursos naturales (22%) (gráfica 3). El tercer destino más importante son los países latinoamerica-nos (19%) a los que se venden mayormente productos manufac-turados de mediana tecnología (32%), seguido por productos pri-marios (24%) y manufacturas basadas en recursos naturales (22%) (gráfica 4). Por último, la Unión Europea (12%) recibe exportacio-nes de productos primarios, manufacturas basadas en recursos naturales y manufacturas de media tecnología. En aquellos países cuyas exportaciones primarias exceden 40% de sus exportaciones totales, las exportaciones de manufacturas de alta tecnología sólo llegan a 1% de ese total. Sorprende que entre éstos aparezca Bra-sil, aunque hay que notar que las exportaciones de este tipo pue-den ser de muy alto nivel de tecnología, como las que produce el sector de aeronáutica. Pero los países que no se especializan tanto en productos primarios (menos de 40% de sus exportaciones son de este tipo), tampoco son grandes exportadores de manufacturas de alta tecnología: éstas explican sólo 13% del total de sus ventas al exterior (cuadro 5).


Cuad

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Estos resultados sugieren que hay una integración de alc a las Ca-denas Globales de Valor (cgv) sobre todo con Estados Unidos, su mayor socio comercial. Si bien las exportaciones de alta tecnología a Estados Unidos puede consistir en forma importante de pro-ductos manufactureros ensamblados, se ha registrado también un avance tecnológico en la contribución de alc a estas cadenas de valor, como en la industria automotriz, aeronáutica, entre otras. Por el contrario, alc es casi totalmente primario exportadora a los países de Asia, su segundo socio comercial, y en sus expor-taciones intrarregionales (tercer destino más importante) predo-mina por un margen pequeño las manufacturas (no intensivas en recursos naturales) sobre productos primarios y manufacturas basadas en recursos naturales. Ello confirma que el intercambio regional incorpora mayor valor agregado que el promedio de las exportaciones de alc, pero son muy escasas las exportaciones de alta tecnología.

Gráfica 1Composición de las Exportaciones Totales

Prods Primarios

39%

Manuf. basadasrec. nat

19%

Manuf. baja tec.7%

Manuf. media tec.20%

Manuf. alta tec.10%

Otras5%

Fuente: cuadro 5.


Gráfica 2Composición de las Exportaciones de alc a Estados Unidos


Prods Primarios

25%

12%

Manuf. baja tec.9%

Manuf. media

tec.30%

Manuf. alta tec.

21%

Otras3%

Fuente: cuadro 5.

Gráfica 3 Composición de las Exportaciones Composición de Exportaciones de alc


Prods Primarios

39%

19%

Manuf. baja tec.7%

Manuf. media

tec.20%

Manuf. alta tec.

10%

Otras, 4%

Fuente: cuadro 5.


Gráfica 4 Composición de las Exportaciones Composición de Exportaciones de alc a Asia

Primarios

Manuf. baja tec.2%

7%

Prods Primarios

67%

Manuf. basadas rec. nat.

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Manuf. media

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Manuf. alta tec.

2%Otras

0%

Fuente: cuadro 5.

Podemos afirmar que el desempeño en el sector externo de alc ha sido mixto en el período 1990-2011, con un gran dinamismo en sus exportaciones en la primera década y una fuerte desaceleración en la segunda, con lo contrario sucediendo en las importaciones. Esto, junto a un coeficiente de importaciones mayor al coeficiente de ex-portaciones en dos de los cuatro grupos de países considerados, re-sulta en una brecha externa negativa para una parte importante de la región. Los países más pequeños son los más vulnerables respecto de estos indicadores. A lo anterior hay que agregar la correspon-diente especialización de exportaciones de los países en el sector de materias primas y en menor medida en productos de mediana tecnología. Pero si se suman los productos primarios y las manufac-turas intensivas en materias primas, estas alcanzan casi dos terceras partes del total de exportaciones de bienes de la región, con las ex-portaciones de alta tecnología, explicando sólo la décima parte del total. Existe, en apariencia, una mayor participación de los países de alc en cadenas de valores internacionales con Estados Unidos que dentro de la propia región de alc en el sector manufacturero.


Comparación de la inversión y estructura productiva en alc y los países del sudeste de Asia

El desempeño económico de alc medido en términos del creci-miento del pib ha sido deficiente si se compara con China, la India y frente a países del sudeste asiático como Corea, Malasia, Indo-nesia, Tailandia y Vietnam (5.7%), que a pesar de haber sufrido un gran descalabro en 1997 con la llamada crisis asiática, se recupe-raron con bastante rapidez y posteriormente la crisis financiera de 2008/2009 les afectó menos que a alc (gráfica 5).

La capacidad de los países de ascender tecnológicamente por la cadena de valor, de mejorar su productividad, generar mejo-res empleos y cerrar la brecha con los países más desarrollados depende en buena medida de la proporción del pib que invier-tan, que es el primer punto a destacar en esta comparación. En efecto, el crecimiento económico en los países del Sudeste de Asia (sea) estuvo acompañado por una alta tasa de inversión (30.6% de pib15), en tanto que la de América Latina fue 7 puntos menor (en 2010), según datos del Banco Mundial.

En segundo lugar, pero no desligado del anterior, hay un cam-bio estructural en los cinco países del sea seleccionados en sentido opuesto al detectado en alc. En los primeros hay un aumento de la participación de la actividad manufacturera en el pib –de 22 a 27% en promedio– entre 1990 y 2010 con una tasa de crecimiento del pib manufacturero de 6.3% promedio anual entre 1990 y 2010 (cuadro 6). En tanto, alc sufrió una desindustrialización en este período, como vimos en la primera sección.

15 Considérese que China invirtió 48% de su pib durante el mismo períodos, según cifras.


Gráfica 5Crecimiento Económico: América Latina y el Caribe y Sudeste Asiático

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10

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1990

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1994

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2002

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2010

2012

América Latina y Caribe

Corea, Vietnam,Indonesia, Malasia y Tailandia

%

Fuente: http://databank.worldbank.org/ddp/home.do.

Cuadro 6Indicadores de desempeño económico en países del Sudeste asiático seleccionados: 1990-2010

tmca pib

Manu/pib

tmca Manu

F.Cap/pib

Imp/pib

tmca Imp

Exp/pib

tmca Exp

Corea 5.4 27.3 6.4 32.3 35.0 9.1 36.6 12.3

Tailandia 4.8 32.2 6.4 30.9 54.6 5.6 57.1 7.8

Vietnam 7.3 17.9 9.8 30.1 60.6 15.5 52.9 15.9

Malasia 6.1 27.9 6.2 28.7 88.0 8.0 100.7 8.0

Indonesia 5.0 25.7 5.2 26.6 27.0 6.1 30.9 6.5PromedioPonderado 5.3 27.3 6.3 30.6 42.4 8.2 45.2 10.4

Fuente: http://databank.worldbank.org/ddp/home.do.


Una tercera característica es el liderazgo de la orientación expor-tadora (45.2% del pib en promedio entre 1990 y 2010) en las eco-nomías del sea con un crecimiento anual de 10.4%, a la vez que sus importaciones crecieron aceleradamente pero a una menor tasa (8.2%) con 42.5% del pib en promedio. Es decir, el coeficiente de importaciones se mantuvo en un nivel inferior que el de las exportaciones. Esto sugiere mayor capacidad de arrastre de sus exportaciones en el pib, particularmente en la manufactura que es la base de sus exportaciones (cuadro 6), mientras, como vimos en la primera sección en alc, gran parte de la región ha enfrentado una creciente brecha externa.

En cuarto lugar, en el caso de los países del sea, la importan-cia del sector manufacturero es una de las causas primarias para explicar el incremento de la productividad, tanto por su efecto intrínseco como por su continua capacidad para crear empleos. Como se señala en un estudio de la cepal (2007), el proceso de catching-up en el ámbito de la productividad sectorial industrial ha sido mucho más intenso en Asia que en alc. En Asia el sector de los servicios comerciales aumenta su productividad laboral, sin que crezca mucho el volumen de empleo,16 lo que genera un círculo virtuoso entre el creciente dinamismo industrial, y la mo-dernización del sector de los servicios. Ello contrasta con el rol del sector servicios en alc ya analizado anteriormente.

En otras palabras, en Asia el sector industrial cumple una fun-ción cualitativa y cuantitativa: las empresas cierran la brecha pro-ductiva y ganan competitividad externa, lo que les permite exportar bienes con creciente valor agregado y generar un número signifi-cativo de empleos de buena calidad (cepal, 2011a). Bajo estas con-diciones, la masa salarial industrial expande el mercado interno y sostiene la dinámica del sector de servicios. En las economías asiá-ticas, la terciarización es complementaria con el proceso de indus-trialización, mientras que en alc el peso creciente de los servicios, en gran parte, refleja la incapacidad del sector manufacturero y del sector primario para lograr suficiente competitividad y mercados.

16 Si bien, puntualizan que este incremento es menor que el de la productivi-dad industrial.


Finalmente, una de las diferencias más importantes entre las experiencias exitosas de los países asiáticos (un universo más am-plio que el de los países del sea) y las de alc, es que los primeros hicieron un tránsito claro hacia la capacidad de generar cono-cimiento, mientras que este proceso sigue muy atrasado en alc (cepal, 2007). El gasto que los países de alc hacen en actividades de i+d ha sido tradicionalmente bajo. Según las cifras del Banco Mundial,17 en promedio, los países de alc gastaron apenas 0.84% del pib en i+d en 2011, mientras sólo Brasil alcanzó 1.21% en ese año siguiéndoles de lejos Argentina (0.65%), Costa Rica, México y Uruguay (entre 0.4 y 0.5%). En contraste, de acuerdo a la misma fuente, Corea del Sur gastó 4.04% del pib en i+d y China 1.98%, en ese mismo año.

En opinión de Katz (2007), el talón de Aquiles de las econo-mías latinoamericanas es el bajo nivel relativo de la productividad y el hecho de que el ritmo del cambio tecnológico no es suficien-te ni está adecuadamente distribuido a lo largo de la estructura productiva (regiones, tipos de empresas, sectores de la industria) como para permitir que la productividad media de las economías se vaya acercando a la del mundo desarrollado.

El nuevo modelo de apertura de las economía de alc a partir de la década de 1980 privilegió la importación de tecnología sobre los esfuerzos de adaptar y generar tecnología propia, incluso desman-telando o vendiendo a empresas multinacionales, los laboratorios o divisiones encargadas de tareas tecnológicas en las empresas públi-cas o privadas (especialmente en las décadas de 1980 y 1990).

Como Katz (2007) advierte, los esfuerzos tecnológicos en alc no tienen una escala o una profundidad –tanto en términos de “altura inventiva”, como del monto de recursos que las firmas destinan a tal fin– que nos permitan afirmar que las empresas de la región tienen verdadero interés por explorar la frontera tec-nológica universal, buscando procesos o productos que estén en la frontera tecnológica, dedicando recursos para ello en una cuan-tía adecuada. La baja propensión a innovar debe buscarse en la

17 Banco Mundial, http://data.worldbank.org/topic/science-and-technology, consultado (21/10/2014).


falta de un régimen de incentivos adecuados y la ausencia de bie-nes públicos y esfuerzos de coordinación públicos-privados que estimulen al sector privado a moverse en esa dirección.

Aunque los modelos económicos de los países del sea antes analizados no se pueden replicar fácilmente, especialmente si se considera el gran número de factores que intervienen en un proceso de desarrollo, elementos como el rol de la inversión en la economía, el desarrollo de actividades de i+d e innovación, el pa-pel del sector manufacturero y las sinergias positivas con el sector servicios, deberían ser puntos de referencia importantes para alc.

Integración regional

Comercio intrarregional, integración productiva y asimetrías

En la práctica, gran parte de las iniciativas de los países para in-tegrarse más a la economía mundial y regional han apuntado a la apertura comercial, especialmente desde la década de 1990. De ahí se generó la aspiración a un “nuevo” tipo de regionalismo, ori-ginalmente denominado “regionalismo abierto” por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal). Este enfoque, además de buscar una relación económica más estrecha entre los países latinoamericanos, esperaba que al hacerlo en una situación de mayor apertura hacia terceros países y mayor desregulación, se redujeran los costos de transacción y mejorara la competitividad de sus exportaciones a nivel mundial. Esta perspectiva incluía la transformación productiva con equidad, que asignaba una gran importancia a la innovación tecnológica y a la transmisión de ésta a nivel regional, lo que ayudaría a impulsar el crecimiento eco-nómico y a mejorar las condiciones sociales de los sectores más atrasados (cepal, 1994).

La liberalización comercial, ya sea a través de acuerdos de inte-gración subregional, de tlcs, o de aperturas unilaterales que res-pondían a compromisos multilaterales de comercio –con la Or-ganización Mundial de Comercio (omc) principalmente–, resultó


en una gran expansión en las exportaciones, incluyendo aquellas destinadas a la propia región de alc. Aun así, el comercio intra-rregional no ha superado mayormente 20% del total, y el subregio-nal 25% (cepal, 2009).

Además, el mayor intercambio comercial no ha resultado en lo que se hubiera esperado del “regionalismo abierto”, en el sentido de ayudar a cerrar la brecha económica y social entre los países de la región y al interior de ellos. El mayor intercambio comercial ha sido asimétrico entre algunos países más avanzados y los más re-zagados de la región, generando significativos déficit comerciales de estos últimos con los primeros, lo que ha acentuado las des-igualdades en lugar de reducirlas.

Estas asimetrías son reflejo de desiguales capacidades produc-tivas en sectores manufactureros pero también es señal de la he-terogénea dotación de factores de los países, lo que requiere un intenso intercambio comercial de materias primas o productos muy intensivos en recursos naturales entre ellos, incluyendo gas natural, petróleo crudo, trigo no molido, aceites de soja, tortas de soja, cobre y sus aleaciones, maíz, lingotes y barras de acero, soja en grano, aleaciones, entre otros (cepal, 2009).

Dentro de estas condiciones, sin embargo, hay elementos que son positivos y están apoyando una mayor integración regional y que pueden ser semillas de superación de asimetrías en el futuro.

Entre éstos están, primero, la inversión en infraestructura, la simplificación en los trámites aduaneros (la instauración de las ventanillas únicas, la automatización de los procedimientos adua-neros, entre otros) y el mejoramiento del transporte. Aunque és-tas, principalmente se han impulsado para ampliar el comercio intrarregional, es una base esencial para la producción conjunta o la integración de cadenas productivas dentro del área de alc. Dentro de la infraestructura compartida, hay que considerar el efecto de la revolución en marcha en las tecnologías de la infor-mación y las comunicaciones que, a medida que avanza la cons-trucción para extender sus redes, permite a los países interconec-tarse y coordinar procesos productivos conjuntos. Las alianzas


público-privadas han tenido una importancia central en el forta-lecimiento de la infraestructura regional de todo tipo.

Vale la pena destacar en esta terreno, todos los avances reali-zados en el marco del Proyecto Mesoamérica (pm). Este proyecto incluye el Corredor Mesoamericano de Integración Carretero, por el lado del Pacífico (por donde transita 95% de la carga terrestre); el Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Cen-tral (siepac), además de la interconexión eléctrica entre Panamá y Colombia y aquella entre Guatemala y México; y la Red Centro-americana de Fibras Ópticas (redca) que ayudará a construir la Autopista Mesoamericana de la Información (ami), entre otras.18

Una segunda fuente de estímulo a esta mayor integración deri-va de las inversiones de grandes empresas tanto multinacionales, provenientes de terceros países, o de la propia región latinoameri-canas (traslatinas) en varios puntos de la región.

Las inversiones de empresas multinacionales en diversos paí-ses de la región que, en general, corresponden a la producción en distintos eslabones de las cadenas de valor (por ejemplo, en los sectores automotriz y electrónico) ayudan a integrar más a la re-gión en términos productivos. Esta mayor actividad productiva regional también ha ayudado al comercio de productos relativa-mente más sofisticados, reflejándose en el escalamiento tecnológi-co de algunos productos y algunos servicios comerciados dentro de alc.

Un ejemplo de lo anterior son las inversiones de ibm, que se ha convertido en un conglomerado en alc, operando en varios países y en varios sectores. Un ejemplo de ello es el acuerdo al que llegó ibm con ebx de Brasil para la compra de 20% de una de sus empresas proveedoras, six Automacao (especializada en minería, la extracción de hidrocarburos y astilleros). ibm ayudará a la gene-ración de operaciones integradas de petróleo y gas, cuya finalidad será aumentar la vida de los yacimientos petrolíferos y la reduc-ción de costos. Además, ibm creará un nuevo centro de soluciones tecnológicas para sectores industriales que atenderá a Brasil, Chi-

18 También es muy importanteen el desarrollo de infraestructura regional la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (iirsa).


le, Colombia y Perú19 y contribuye a la i + d con la instalación de su noveno laboratorio global de investigaciones en Brasil.

La presencia subregional de las empresas multinacionales también se aprecia a través de las exportaciones intraregionales de bienes de la industria automotriz (vehículos de pasajeros y de transporte, además de autopartes), productos químicos, plásti-cos, petroquímicos, electrónicos (cepal, 2009). En 2008 más de 80% del comercio intrasubregional entre Mercado Común del Sur (mercosur), Comunidad Andina (can), Mercado Común Cen-troamericano (mcca) y la Comunidad del Caribe (caricom) eran productos manufacturados y alrededor de la cuarta parte del in-tercambio de productos entre tres subregiones –mercosur, can y mcca– era el reflejo del comercio intraindustrial entre empresas multinacionales (cepal, 2009). Es decir, existe una cadena de va-lor de grandes multinacionales dentro de alc, aunque esta cadena es usualmente incompleta, pues los eslabones correspondientes a la tecnología más sofisticada, se ubican fuera de la región.

Las traslatinas operan en varios sectores en forma regional, destacando la de infraestructura, servicios (banca, supermerca-dos, telecomunicaciones) y productos manufactureros (químicos, petroquímicos, alimentos de muy diverso tipo, bebidas, textiles y confección, electrónica, servicios de diversos tipos, entre otros). Este tipo de inversiones ha crecido aceleradamente y en 2010 lle-gaba a ser 10% del total de Inversión Extranjera Directa (ied) que recibía alc (véase recuadro 1). Este impulso es, en parte, el resul-tado del fortalecimiento del mercado regional, producto de la ex-pansión de la clase media y de las economías, en general (Franco, Hopenhayn y León, 2011).

Un tercer elemento que ha ayudado a la integración productiva regional han sido algunos programas específicos con la partici-pación del sector público y el sector privado. Este es el caso del Programa de Integración Productiva del mercosur de 200820 que

19 biobiochile.clhttp://www.biobiochile.cl/2012/04/12/ibm-se-abre-paso-en-negocio-de-recursos-energeticos-en-america-latina.shtml.

20 mercosur/cmc/dec. Nº 12/08, en línea, http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/dec1208s.pdf.


incluye los programas de Desarrollo de Proveedores del Sector de Petróleo y Gas, al Grupo Ejecutivo para Integración Productiva de la Cadena Automotriz (geipa), Programa Rutas del Turismo, el Programa mercosur de Articulación Empresaria para la Inte-gración Productiva, sector naval y Foro de Competitividad de las Cadenas Productivas de la Industria Audiovisual del mercosur.

El propósito de este programa es lograr el desarrollo conjunto de nuevas ventajas competitivas basadas en la complementación entre los países y profundizando la especialización intrasectorial. Este también da importancia a la integración de pymes en general, y las empresas de las economías pequeñas a procesos productivos regionales. A través de él se intentará reasignar recursos producti-vos para lograr sus objetivos.

Una cuarta forma de impulsar la integración productiva re-gional con propósitos de mayor equidad regional es a través de proyectos diseñados y financiados por gobiernos de los países de una subregión. Este es el caso del Fondo para la Convergencia Estructural del mercosur (focem) en el mercosur (2005), dise-ñado específicamente para reducir las condiciones de asimetrías entre las diferentes regiones del bloque de manera de hacer más equitativo el aprovechamiento de los beneficios de la integración entre los socios. Esta iniciativa tiene la responsabilidad de finan-ciar proyectos que ayuden al crecimiento de las áreas más atrasa-das de mercosur.

El focem tiene una vigencia de 10 años, durante los cuales los estados integrantes debían hacer contribuciones diferenciadas, de acuerdo al nivel de desarrollo del país, y su usufructo también está definido de esa manera. Las áreas dentro de las cuales deben ubicarse los proyectos son: Programa de Convergencia Estructu-ral; Programa de Desarrollo de la Competitividad; Programa de Cohesión Social; Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración (focem, 2007).


Los demás acuerdos subregionales de integración, la can, el Sis-tema de Integración Centroamericano (sica) y el caricom han manifestado su preocupación por las desigualdades regionales y han tenido programas de integración de diversos tipos. Las su-bregiones también han contado con el apoyo de la Unión Europea (ue), del Banco Interamericano de Desarrollo (bid), del Banco de Desarrollo de América Latina (caf), entre otros. Los programas financiados por estos organismos se ha enfocado sobre todo en la facilitación del comercio, en algunos casos se incluye desarrollo social y protección ambiental, pero no tanto en la integración pro-ductiva (sela, 2011; cepal, 2009).

Recuadro 1Las Traslatinas y la ied de terceros países

Los crecientes flujos de inversión con origen y destino en los países de alc han sido una forma importante de conectar a los países entre sí. El avance en las redes de negocio, de finanzas, de servicios, entre otros, ha resultado en mayor integración entre varios de los países de la región.

La dinámica de estos flujos de la inversión de las traslatinas en alc ha sido excepcional, llegando a 43 mil millones de dólares, es decir, el 10% del total de ied que recibió la región en en 2010 (cepal, 2010). Se-gún esta misma fuente, 47% del total de las fusiones de empresas de alc se han hecho con empresas de la propia región, y más de la mitad de las inversiones en nuevas instalaciones de las traslatinas también se hicieron en ella.

Las inversiones de las traslatinas se ha dado sobre todo en los sec-tores de industrias básicas –hidrocarburos, minería, cemento, celulosa y papel y siderurgia. También se registraron importantes inversiones regionales en alimentos y bebidas y algunos servicios de utilidad pú-blica, como telecomunicaciones y energía, y otros servicios como el sector financiero, transporte aéreo y comercio, destacando los super-mercados.

El papel de las empresas latinoamericanas en el sector de infraes-tructura es muy relevante aunque en este rubro aun dominan las


inversiones de los gobiernos, ya sea de los países donde se realizará la obra o de los gobiernos de origen de las empresas (caso del préstamo de 1000 millones de dólares que le hizo Brasil a Panamá para la cons-trucción del metro de la ciudad de Panamá). Las plataformas logísticas que facilitan el transporte y comercio de mercancías como la ampliación del Canal de Panamá y plataforma logística regional de Uruguay han marcado un hito en la capacidad de algunos países para poder ingresar con sus productos masivamente al mercado internacional (cepal, 2010). Muy importante es la inversión en el sector energético entre los paí-ses de la región, donde destaca el financiamiento de las inversiones en biocombustibles de Brasil en otros países de alc (por ejemplo, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (bndes) de Brasil autorizó un crédito para producir biocombustibles en Paraguay por 22.109 millones de dólares en 2011; http://www.wwe.paraguay.com/internacionales/brasil-invierte-en-potenciar-los-biocombustibles-71653).

Aunque es aún incipiente, es importante mencionar que las tras-latinas han comenzado a operar en el sector de software (Softek de México, Sonda de Chile, Globant de Argentina y totvs de Brasil, cepal, 2010). En 2010, 10 de 102 empresas que invirtieron en nuevos proyec-tos de software en alc eran traslatinas. Finalmente, hay que señalar la segmentación de algunos servicios, cuyas cadenas productivas se han relocalizado en distintos países de la región como, por ejemplo, la industria del cine en México que frecuentemente envía a Argentina o a Chile algunos procesos que son demasiado caros de producir en ese país (Martínez-Piva, Padilla, Schatan y Vega, 2010), o bien, el servicio de procesamiento de datos que envían empresas públicas o privadas (bancos, ministerios) a otros países de la propia región, en los que se pueden hacer con menores costos.

Estos dinámicos movimientos de inversiones y créditos entre los países de alc son sin duda una señal de que la región se integra y consolida en muchos frentes y que es capaz de generar sus propios proyectos y financiarlos regionalmente. Es importante señalar que de estos flujos regionales se benefician las economías más grandes, pero también las pequeñas comienzan a entrar en la escena como recep-toras de créditos de países más grandes de la región.


Un quinto grupo de iniciativas que ayudan al desarrollo pro-ductivo con un impacto social positivo, pero cuyo potencial es mucho mayor, es el que se enfoca en regiones fronterizas terrestres entre países de alc. Su efecto puede ser relevante, si se conside-ra que estas son las áreas que tienen mayores grados de pobreza y marginación de la población. Con frecuencia coincide con la presencia de población indígena que tiene poco acceso a servicios públicos y a trabajos formales, especialmente en áreas retiradas (Martínez-Piva y Cordero, 2009). Existen algunos programas de desarrollo fronterizo en alc, que reflejan la preocupación por este problema por parte de algunos países.21

Es necesario pensar en nuevas actividades no tradicionales en las zonas fronterizas que pudieran ser financiables a través de fondos regionales e internacionales. Considerando que con fre-cuencia las zonas fronterizas son muy ricas en recursos natura-les, especialmente bosques, se podría diseñar programas para la producción de servicios ambientales. Con ello podrían resolverse algunos problemas de sustentabilidad, a la vez que la población de esas regiones podría obtener empleos en la protección de esos recursos (programas de protección a los bosques para captura de co2, reforestación, silvicultura sostenible). Otra fuente que podría tener un papel más destacado es el turismo ecológico en zonas alejadas, en las que el empleo es escaso. Una iniciativa de este tipo se adoptó en 2003 por el Consejo Centroamericano de Turismo (cct), como parte del sica, al aprobar el “Plan Estratégico de De-sarrollo Turístico Sostenible de Centroamérica”, que ha significa-do tomar acciones conjuntas de integración en materia de plani-ficación, desarrollo de productos, capacitación y fortalecimiento institucional. Culminó en 2013 y se renovó por otros cuatro años hasta 2018.

De esta forma, la política regional debería enfocarse además de la reducción de los costos de transacción y la coordinación de

21 Un documento reciente del sela (2011) menciona los siguientes programas fronterizos: –Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Ecuador– Perú; Eje Cúcuta/Villa del Rosario-San Antonio/Ureña, en la frontera colombo-venezolana; Plan Trifinio, entre El Salvador, Guatemala y Honduras; Integración fronteriza Brasil-Uruguay; Integración fronteriza Costa Rica-Panamá.


la provisión de bienes públicos regionales (infraestructura, i+d, y financiamiento, entre otros), también en programas específicos para generar cadenas regionales de valor en ciertos sectores espe-cíficos y contribuir a la superación de las desigualdades regionales y nacionales.

Es muy importante, por lo tanto, que los países de alc discutan el rol de la ied que viene de terceros países y el de las traslatinas y formas de aprovechar mejor su presencia (formación de proveedo-res, aportes en i+d, capacitación) en el desarrollo productivo de la región. La cooperación entre sectores públicos nacionales y sector privado nacional, regional e internacional, podría fortalecer este impulso y ayudar a la inclusión de sectores rezagados (formación de proveedores, programas fronterizos, entre otros).

Políticas de desarrollo productivo en la región

Muchos analistas han señalado la necesidad de modificar el sig-nificado y el concepto de la “política industrial”. En la década de 1980, el término significaba la intervención directa del Estado en la economía y el control del gobierno de partes considerables del aparato productivo, así como un conjunto de acciones públicas que buscaban limitar el alcance del mercado. Como señalan Bian-chi y Labory (2006) en la actualidad el concepto de política in-dustrial indica una variedad de políticas que son implementadas por diversos sujetos institucionales para estimular la creación de la empresa, favorecer su aglomeración y promover la innovación y el desarrollo competitivo en el contexto de una economía abierta. Los autores señalan que las nuevas políticas industriales atañen al desarrollo industrial, donde la industria es implícitamente con-siderada como una organización, junto con los servicios con ges-tión de estrategias de competencias humanas y capacidades tec-nológicas. Estas políticas son de naturaleza dinámica y consisten en programas que deben evolucionar en el tiempo en correspon-dencia a los cambios de la economía y su contexto.

La nueva política industrial descansa en el potencial de la coo-peración interfirma y la generación de externalidades y economías


de aglomeración (Marshall, 1890; Marshall, 1919; Krugman, 1998; Porter, 1990; Brusco, 1982; Becattini, 1979). La implicación de po-lítica es que hay que trabajar en la naturaleza sociorelacional del aprendizaje y el conocimiento. De ahí la importancia dada a la conectividad y la ola de interactividad entre agentes económicos: brokers e intermediarios, instituciones de apoyo empresarial, re-des cooperativas de empresas y agencias gubernamentales de de-sarrollo. Todas estas promueven el diálogo y coordinan las accio-nes colaborativas de arriba abajo y de abajo a arriba (Sepulveda y Amin, 2006).

La nueva política remplaza al Estado como el actor central y enfatiza la necesidad de la pluralidad de instituciones locales y fe-derales trabajando juntas en un enfoque no dirigista. Sin embar-go, dado que el Estado continúa siendo el principal coordinador y regulador de la actividad económica es fundamental su voluntad política por participar y coadyuvar para que esta política sea una realidad.

Aunque los márgenes de maniobra en alc se han reducido para las políticas basadas en instrumentos de fomento estatal en los últimos 25 años debido a la disciplina establecida por los códi-gos del comercio internacional (omc entre otros), existen espacios para el uso de estos mecanismos que no se han aprovechado. En esta línea (Amsden, 2005) afirma que es probable que el mayor obstáculo del crecimiento manufacturero en aquellos países cuya diversificación industrial se halla estancada o en la infancia, sea la falta de “visión” más que las restricciones de la omc. Hay márge-nes de acción por aprovechar en la política industrial, incluyendo la promoción de cambio tecnológico, cuidado del medio ambiente y desarrollo regional. Con la misma normatividad comercial go-biernos de distintos países han aprovechado los espacios dispo-nibles para una política interna de crecimiento y productividad (Mercado, 2011). Destaca la experiencia de los países del sudeste asiático, Europa y del mismo gobierno estadounidense que tan sólo en su departamento de energía se había propuesto gastar 40 mil millones de dólares en préstamos y subvenciones para alentar


a las empresas privadas a desarrollar tecnologías verdes (coches eléctricos, nuevas baterías, turbinas y paneles solares).

Finalmente, hay que considerar que un componente esencial de la nueva política industrial son las Alianzas Público-Privadas (app) ya que, como mencionado, ni el Estado ni el sector privado en forma individual pueden impulsar exitosamente el desarrollo productivo. Según Devlin y Moguillansky (2010), las app pueden ser consideradas como una “herramienta de ensamble” que aúna los intereses de distintos sectores que de esta manera son capaces de poner en marcha toda la capacidad del país, y lograr así la trans-formación económica necesaria. Los autores distinguen entre: a) app en el ámbito global que pueden ser consejos asesores de la presidencia o incluso participar en la definición de estrategias, b) la colaboración público privada en sectores y regiones y, por último, c) app en los organismos públicos. Estas alianzas no han sido fáciles de alcanzar en los países de alc, pero son cada vez más necesarias. Se requiere que el Estado colabore estrechamente con el sector privado pero también que el Estado retenga su autonomía en lo que concierne a salvaguardar el bienestar público o lo que Evans (1995) –un pionero de la política industrial moderna– de-nomina “autonomía enraizada”. Devlin y Moguillansky (2010) re-comiendan que estas alianzas descansen en tres pilares: una visión estratégica de país proactiva a mediano y largo plazos, un respaldo decisivo del Estado a las app y una ejecución eficaz. Es interesante notar que aun en países pequeños, como El Salvador, y con tradi-ción de apertura y libre mercado comienzan a desarrollarse po-líticas industriales con la participación de numerosos actores del sector público (nueve entidades estatales), privado (empresarios de los sectores de alimentos y bebidas, textil y confección, químico y farmacéutico), academia y sindicatos (Lazo Marín, 2013).

En alc se puede hablar de la aplicación de una nueva política industrial, incipiente en algunos países y más profunda en otros. En formas adicionales a los instrumentos de carácter horizontal adoptadas durante la etapa del Consenso de Washington, se es-tán aplicando nuevas políticas de desarrollo productivo como los programas de las pyme, con especial énfasis en sociatividad, la


vigorización, e incluso, resurgimiento de las bancas de desarrollo y las políticas de creación de proveedores de redes de productores, nacionales y extranjeros.

Legado de políticas industriales anteriores

La fase de la política de desarrollo económico de las décadas de 1950 y 1960, en que se asumió un proceso de sustitución de im-portaciones y un rol económico muy importante del Estado, entró en crisis en la década de 1970 y se abandonaron muchos de sus instrumentos casi por completo en la década de 1980 a raíz de los déficit fiscales y deuda externa. A pesar de ello, se logró un cambio en la estructura productiva en la mayoría de los países de alc en esta fase inicial. Muchas empresas no pudieron enfrentar competitivamente la apertura y desaparecieron, sustituyéndose la producción nacional por las importaciones, pero hasta el presente perduran industrias que se crearon en el período de sustitución de importaciones, ya sea en manos de los sectores públicos o privati-zados. Las que pudieron renovarse y modernizarse son empresas muy importantes actualmente y han contribuido al desarrollo de los países, como es el caso de Petrobrás y Embraer en Brasil, o cemex en México.

Por otra parte, algunas políticas sectoriales que se asumieron durante el período de 1959 y 1960 no desaparecieron del todo. Tan-to Argentina, Brasil como México llevaron a cabo políticas para sustituir importaciones de automóviles, atrayendo ied al sector y ofreciendo distintos tipos de incentivos fiscales, arancelarios y crediticios desde el principio de la estrategia de sustitución de im-portaciones.22 De ahí se sucedieron numerosos planes y políticas para desarrollar este sector a nivel nacional y subregional: hubo acuerdos para impulsar este sector en forma conjunta dentro del mercosur a partir de 1988, en la Comunidad Andina desde 1999,

22 Argentina impulsaba la primera empresa de capital mixto, nacional y fo-ráneo –iame y Kaiser Motors Corp.– en 1955; Brasil tuvo su primer programa automotriz en 1956 a través de la Meta 27 del plan de Metas; y el primer decreto referente al sector automotriz en México data de 1962.


y un acuerdo de libre comercio en el sector automotriz entre Méxi-co y el mercosur en 2011.

La política económica desde la década de 1980 promovió el libre mercado a nivel internacional, la apertura comercial, la des-regulación, la eliminación de trabas al comercio y se establecieron reglas claras de no discriminación en el comercio que se consoli-darían con la creación de la omc en 1995 (a fines de la década de 1990, casi todos los países de alc formaban parte de este acuerdo). Simultáneamente se privatizó la gran mayoría de las empresas del sector público, se liberaron las tasas de interés, el tipo de cambio, se hicieron autónomos muchos de los bancos centrales y se esta-blecieron límites legales a los déficit públicos.

La estrategia adoptada –el Consenso de Washington–23 término acuñado por John Williamson en 1989 no tuvo los resultados previstos en cuanto a las tasas de crecimiento del pib, a la vez que aumentaba el desempleo y se agudizaba la pobreza. Este último indicador aumentó de 40.5 a 48.3% del total de la población entre 1980 y 1990 en alc (cepal, 2009).

Los resultados mencionados condujeron a la adopción de po-líticas económicas de “segunda generación” que consistieron en hacer una serie de cambios institucionales que permitirían operar adecuadamente las políticas de “primera generación”, que incluye mejores regulaciones y leyes, que comprenden también al sector financiero, el mercado laboral, creación de redes de seguridad so-cial y políticas para reducir la pobreza (Navia y Velasco, 2003).

Estas políticas de segunda generación asumieron distintas ca-racterísticas en los diversos países de alc pero algunas de ellas se repitieron en varios de ellos, y fueron respaldadas por algu-nos organismos financieros internacionales. Entre éstas pueden mencionarse un aumento en el gasto social de los gobiernos para

23 Esta sería la esencia de las políticas públicas hasta mediados de la década de 1990: disciplina fiscal; establecer prioridades al gasto público, apoyando a los segmentos más pobres en forma focalizada, la salud básica y la educación; una reforma tributaria, ampliando la base y tasas impositivas marginales moderadas; liberalización de las tasas de interés; tasas cambiarias competitivas; apertura co-mercial; liberalización de la ied; privatización; desregulación; y defensa de los derechos de propiedad.


apoyar focalizadamente a los grupos más vulnerables; una políti-ca de competencia cuya misión era velar por un comportamiento verdaderamente competitivo entre los actores en el mercado; leyes de protección a la propiedad intelectual, que debía estimular la generación de innovaciones al garantizar la apropiabilidad de las invenciones.

A partir de la década de 1990 y especialmente en las dos déca-das siguientes, se han ido adoptando una serie de políticas de de-sarrollo productivo más focalizadas. La política de apoyo a pymes está en un terreno compartido por las políticas horizontales y las industriales de nuevo tipo, por lo que vale la pena explorarlas más a fondo.

Políticas de apoyo a las pyme

Las pymes han sido tradicionalmente un importante generador de empleo: 43.6, 42.6, 47 y 30.8% del total del empleo formal en Argentina, Brasil, Uruguay y México, respectivamente (Ferraro y Stumpo, 2010) y entre 30 y 50% del empleo en el conjunto de América Latina (bid, 2005). La presencia de las pyme formales e informales puede ser muy elevada en algunos países. Por ejemplo, éstas representaban más de 90% de las empresas en Centroamé-rica (sica, sieca y cenpromype, 2010). El éxito del sector pyme se considera crucial para evitar la pérdida de un mayor número de empleos, para generar nuevos puestos de trabajo, apuntalar al sector empresarial más vulnerable y abatir la pobreza en la región, entre otros.24

24 En la década de 1990 y la del 2000 se creó un marco legal y una institucio-nalidad más sólidos para apoyar a estos productores, pero aun muy limitados para realmente hacer una diferencia respecto al desempeño del conjunto de estas empresas y la política seguida de todas formas ha sido muy dispar en América Latina. Destacan el Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (sebrae), la Corporación de Fomento de la Producción (corfo), mientras orga-nismos como la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (conamype) de El Salvador y el Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (fondo pyme) en México eran mucho más débiles. En un tercer grupo de países, Argentina, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay los esfuerzos por respaldar a las pyme son más bien esporádicos y no coordinados (Ferraro y Stumpo, 2010).


Los países de la región de alc podrían alcanzar un desarrollo más dinámico e inclusivo si su sector de pyme pudieran tomar el impulso adecuado. Pero este sector no tiene el apoyo requerido en ninguno de los países de la región, como se refleja en el muy exiguo presupuesto nacional que se le asigna, en el mejor de los casos de 0.1% del pib (Ferraro y Stumpo, 2010). La cooperación internacional ha ayudado considerablemente a complementar los recursos presupuestarios para las pyme como se puede apre-ciar con gran detalle en un documento del sela, pero los fondos internacionales con frecuencia se atomizan a través de distintos programas que no están coordinados entre sí, y se producen du-plicaciones, subejercicio de los recursos y falta de engranaje entre la demanda y la oferta del financiamiento (sela, 2010). Así, aun no se ha logrado hacer una diferencia en cuanto al desarrollo de este gran grupo de empresas.

A pesar de todas las dificultades, no hay que subestimar el desarrollo de algunas formas más prometedoras de proveer el apoyo a pyme que se enfocan no tanto en la empresa individual sino en ésta dentro de un cluster o de cadenas productivas, así como en su innovación tecnológica. Ello impulsa a dichas empresas a articularse con otras localmente, densificando el tejido produc-tivo, y también con instituciones educativas, con los gobiernos locales u otros organismos territorialmente cercanos que pueden configurar un contexto propicio para que la empresa sea exito-sa (Sztulwark, 2011). Estas asociaciones se concretan en compras conjuntas, exportaciones conjuntas, asociaciones entre empresas para acceder a crédito, vínculo asociado a subcontrataciones (Fe-rraro y Stumpo, 2010). En cuanto al apoyo financiero se han desa-rrollado nuevos instrumentos.

Vale la pena ilustrar algunos de estos cambios a través de cier-tas experiencias nacionales. En Brasil, por ejemplo, hay numero-sos incentivos para las pyme, algunos los cuales son relativamente nuevos y están dirigidos a las actividades de innovación y desa-rrollo. La Ley del Bien (2005) canaliza incentivos fiscales a la in-novación, favoreciendo, entre otras actividades la i+d que realizan las pyme en conjunto con las instituciones de ciencia y tecnología


(Crocco y Santos, 2011). Asimismo, hay estímulos que favorecen la innovación, como fondos destinados a promover la relación entre universidades y empresas, programas para apoyar a las incubado-ras de empresas. Otros de asistencia técnica para la innovación, apoyo técnico y financiero para promover la actividad exportado-ra de las empresas. El Servicio Brasileño de Respuestas Técnicas (sbrt) facilita el acceso a soluciones técnicas de baja complejidad a pyme e incluso a personas físicas (Crocco y Santos, 2011).

El caso de México (Brown y Domínguez, 2008), donde se apli-caron las políticas del consenso de Washington en forma bas-tante estricta, la política industrial se remplazó por las de apoyo al sector empresarial y el financiamiento a través de la banca de desarrollo se redujo enormemente. Las nuevas políticas de apo-yo a las mipyme no se concretaron plenamente sino hasta el año 2001,25 cuando las fallas de mercado, los problemas de desempleo y la falta de equidad aparecieron en la agenda de políticas públi-cas. Dentro de este enfoque surgió la iniciativa de impulsar los encadenamiento productivos de manera de favorecer la transfe-rencia de tecnología a las empresas de menor tamaño, así como fomentar los agrupamientos de mipyme para facilitar su inserción competitiva en los mercados o en cadenas productivas (Brown y Domínguez, 2008).

Particularmente interesante es el esfuerzo que hizo México para compensar, en alguna medida, las políticas que restaban apo-yos financieros a las mipymes. Con este fin se destrabó el acceso al crédito a estas empresas. Para ello se creó un Sistema Nacio-nal de Financiamiento (sinafin) que incluye tres programas: a) el Programa Nacional de Garantías que respaldan a las pyme para acceder a créditos de la banca comercial; b) el Programa Nacio-nal de Extensionismo Financiero, que es un fondo para la contratación de ejecutivos financieros que asesoren a las pymes para acceder al crédito de los intermediarios financieros autorizados por el Fondo pyme; y c) el financiamiento a través de esquemas de capital semilla (Brown y Domínguez, 2008).

25 Las bases de esta nueva política se plasmaron en la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (2002).


El desarrollo de las pymes requiere cada vez de una mayor co-laboración entre ellas para desarrollar nuevas actividades y pro-ductos, para compartir sistemas informáticos, para lograr eco-nomías de escala y compartir riesgos en nuevas inversiones. El tener acceso a un sistema de Tecnología de la Información y de las Comunicaciones (tics) les permite estrechar lazos con otras empresas a nivel nacional, regional e internacional y obtener una serie de beneficios de ello. Este es el caso de las filiales taiwanesas en China, por ejemplo, que al invertir en empresas con sistemas informáticos modernos, pero sin tener que hacer grandes inver-siones, tienen acceso al moderno sistema de información de sus casas matrices (Ueki, Tsuji y Cárcamo, 2005).

Una experiencia relevante en cuanto a iniciativa regional de apoyo a pymes es el Centro para la Promoción de la Micro y Pe-queña Empresa en Centroamérica (cenpromype), que podría ser un punto de referencia para otras iniciativas en otras subregio-nes de alc. Uno de ellos es sobre “Encadenamientos Inclusivos en Centroamérica y República Dominicana” del sector productivo que promueva la creación de empleos decentes, equidad de género y sostenibilidad ambiental. Se espera que el proyecto refuerce la estructura organizativa de dos cadenas productivas en cada uno de los territorios fronterizos ya identificados: Madera Muebles y Turismo Rural Comunitario.

Para ser competitivas en el mercado nacional, regional e inter-nacional las mipyme en alc requieren del apoyo de los gobiernos para que éstas puedan contar con los bienes públicos necesarios para desarrollar los tics, que puedan apoyarles en su operación conjunta, facilitar el acceso al financiamiento de estos procesos de asociatividad, entre otros diversos apoyos. Los posibles acuerdos a los que puedan llegarse a nivel subregional o regional sería de gran ayuda para lograr un desarrollo más inclusivo y superar las grandes desigualdades al interior y entre países de alc.


El resurgimiento de la banca de desarrollo

La banca de desarrollo en alc surgió inicialmente por la ausencia o escasez de mercados de capitales que satisfacieran los requeri-mientos de inversión y financiación de mediano y largo plazos de las empresas. La crisis de la década de 1980 impactó negativamente a esta banca, al considerarse un obstáculo para el desarrollo de los mercados de capitales como fuente de financiamiento (Calderón, 2005). Por ello muchas bancas de este tipo entraron en proceso de liquidación, como ocurrió con el Sistema de Banrural en México y otras fueron reorientadas para apoyar complementariamente a la banca comercial, en vez de desplazarla, como fue el caso de Na-cional Financiera (nafin) también en México. De hecho, en las décadas de 1980 y 1990 se dio una menor actividad de la banca de desarrollo confinándola a subsanar fallas de mercado como infor-mación asimétrica y segmentación endógena de crédito.

Sin embargo, el crédito obtenido por esta vía era sobre todo para capital de trabajo, por lo que el financiamiento a la formación de capital siguía siendo marginal (Morfín, 2009). En este sentido, la banca de desarrollo asumía una postura relativamente pasiva ante el proceso de desarrollo y atendía la demanda de fondos generada espontáneamente por las inversiones ya en curso, que no fue con-templada de forma satisfactoria por el sistema financiero existente. Según este enfoque, la función principal de un banco de desarrollo consiste en el financiamiento de la “demanda reprimida” de crédi-to a largo plazo, de modo que predominan los bancos de alcance sectorial (agricultura, vivienda, exportaciones, entre otros secto-res) (Hermann, 2010).

La evidencia muestra que las reformas no lograron un desarro-llo de los mercados de capitales con la profundidad que se espera-ba lo cual, junto con la menor actividad de la banca de desarrollo en la década de 1980 y 1990, contribuyó a agravar el problema de financiamiento de largo plazo, imponiendo restricciones al creci-miento económico (Alide, 1997). En algunos países, la creación de instrumentos financieros de largo plazo fue incipiente y se mani-festó principalmente a través del mercado de bonos, la industria de


capital de riesgo, los fondos de inversiones y garantías, los seguros de créditos y el desarrollo de los mercados de derivados (Titelman, 2003). Siguiendo al mismo autor, el resultado fue una alta concen-tración en el financiamiento de corto plazo con mercados de crédi-to altamente segmentados, lo que se tradujo en insuficiente acceso al crédito de las pyme, agricultores pequeños, jóvenes sin historial crediticio pero con proyectos innovadores. Esto dio lugar desde fi-nes de la década de 1990 a impulsar de nueva cuenta en algunos países una banca de desarrollo más fuerte (Hermann, 2010).

Entre los magros avances que se hicieron en la profundización del sector financiero destacan algunas funciones de intermedia-ción financiera como el factoraje, el arrendamiento financiero, la titularización de activos, la administración de fideicomisos y la provisión de garantías (Titelman, 2003). Además, hubo algu-na provisión de fondos de capital de riesgo (aun muy incipientes), los cuales son un instrumento orientado a financiar la creación de empresas en áreas innovativas y por ende riesgosas en las que no todos los proyectos sobreviven comercialmente, pero los que lo hacen tienen muy altas tasas de retorno. Esta industria, también conocida como venture capital ha desempeñado un rol muy im-portante en Estados Unidos para financiar las industrias de nueva tecnología de información, el desarrollo de la internet, el comercio electrónico y la biotecnología (Rivas, 2004).

De acuerdo con el enfoque más amplio, las funciones de un banco de desarrollo van más allá de la atención de la demanda reprimida e incluyen formas de actuación más activas ante el pro-ceso de desarrollo. Desde esta perspectiva, un banco de desarro-llo debería anticiparse a la demanda, identificar nuevos sectores, actividades, productos y procesos productivos estratégicos para el desarrollo nacional y promover programas de inversión en esas áreas. Además de las actividades típicas de una institución finan-ciera –es decir, la captación del ahorro voluntario u obligatorio y su canalización para el financiamiento de inversiones selec-cionadas–, esta forma de actuación supone también actividades de investigación, apoyo técnico y, eventualmente, formulación de programas de inversión y financiación (Bruck, 2005).


Un caso paradigmático en esta orientación es hoy el bndes, que desde fines de la década de 1990 había tenido un desempeño interesante. La institución implementó una serie de instrumentos y líneas de financiamiento con el objetivo de canalizar recursos a grandes emprendimientos industriales e infraestructura y tam-bién a pymes; aumentó su participación en la agricultura, el co-mercio y los servicios. Según Herman (2010), entre 1990 y 2006 predominó su papel anti cíclico –y no menos importante– el ban-co, impidió una retracción aun mayor de la relación entre el crédi-to y el pib y, probablemente, de las propias tasas de inversión y de crecimiento de la economía.

Junto con otros órganos de gobierno el bndes ha participa-do directamente en la formulación de la Política Industrial (desde 2004), Tecnológica y de Comercio Exterior (pitce), a partir de la cual los programas gubernamentales de respaldo a las exportacio-nes pasaron a integrarse a programas de fomento del desarrollo industrial. El bndes se concentra en sectores con elevada capaci-dad de innovación y con miras al aumento de la competitividad (Carvalho, 2005), lo que lo ha convertido en uno de los principa-les financiadores públicos (Hermann, 2010). Entre 2004 y 2011 el crédito otorgado por el bndes pasa de 40 mil millones de reales a 139.7 en 2011. Para el caso de México, De María y Campos, Do-mínguez, Brown y Sánchez (2010) han urgido a “reinventar” la banca de desarrollo en dicho país para apoyar programas secto-riales y regionales, emulando el rol de dicha banca en países como China, la India y Corea del Sur.

Es importante tener en cuenta que las bancas para el desarrollo pueden actuar a nivel mundial, regional, sub-regional y nacional. La Banca Multilateral de Desarrollo se caracteriza por operar en contextos que abarcan una multiplicidad de países. Estos bancos tienen la capacidad de captar recursos en los mercados financieros internacionales que luego son prestados a los países miembros en condiciones más favorables que las de los mercados financieros privados. Asimismo movilizan recursos de fuentes oficiales que son canalizados hacia los países beneficiarios. A nivel subregional es importante mencionar el Banco Centroamericano de Integra-


ción Económica (bcie), el Banco de Desarrollo del Caribe (bdc), la Banca de Desarrollo de América Latina (caf), el Fondo Financie-ro para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (fonplata), el Banco Latinoamericano de Exportaciones (bladex) y el Banco de Desa-rrollo de América del Norte (bdan).

Creación de proveedores, redes de conocimiento e inversión extranjera

El desmembramiento de cadenas productivas en alc ha dificulta-do a muchas grandes empresas nacionales y extranjeras el poder contar con proveedores, por lo que se hacen necesarios programas para formarlos.

Al mismo tiempo, el potencial de las pymes para poder conver-tirse en proveedoras se ha ampliado mucho gracias a las tics, que les facilita un vínculo virtual con otras empresas, ayuda a su capa-citación, también a recibir transferencias de tecnología, a acceder al sistema financiero y a las redes comerciales. Aunque la mayoría de las pyme siguen siendo muy básicas, con tecnología precaria, y mano de obra no capacitada; hay muchas que emergen con otro perfil: pueden ser empresas que provienen de incubadoras de em-presas, o bien que son spinoffs de otras empresas, o que son empre-sas formadas especialmente para ser proveedoras de otras empre-sas más grandes. En este sentido muchas de ellas surgen con una inserción ya definida en una cgv o Cadenas Regionales de Valor (crv). El avance tecnológico permite a muchas pequeñas empre-sas insertarse mejor en procesos productivos complejos y tener la flexibilidad de adaptarse a las necesidades diversas y cambiantes en el mercado, especialmente en el sector servicios, por ejemplo software, e-commerce, etc. (Sztulwark, 2011). También las pymes que no son tan avanzadas tecnológicamente desde su nacimiento, pueden aspirar a fortalecer sus capacidades mediante estas nuevas formas de comunicación.

En México se distinguen las empresas que tienen capacidad de jalar a otras como empresas tractoras de las empresas gacelas que son empresas de alto crecimiento. Así, el Programa Nacional


de Empresas Tractoras tiene como objetivo principal el fortaleci-miento de las cadenas de valor de las principales empresas tracto-ras del país. Este se fundamenta en la oportunidad de proveeduría que las grandes empresas compradoras ofrecen a sus proveedores de categoría “gacela” de responder de manera competitiva a la de-manda de productos y servicios, las cuales tienen la capacidad de arrastrar a cientos o miles de pymes. Esta estrategia ha identifica-do cinco sectores para el fortalecimiento de las cadenas de valor de México, que son: compras de gobierno; industria maquiladora; industria de la trasformación (automotriz, industria aeroespacial, electrónica, electrodomésticos, industria alimenticia entre otros); cadenas comerciales y cadenas hoteleras. En el caso de la industria aeroespacial numerosas pequeñas empresas se están incorporan-do como proveedoras de esta cadena.

Las políticas de compras estatales pueden jugar un papel tras-cendental, en la medida en que el Estado tiene la capacidad para promover el desarrollo a través de la focalización de sectores na-cionales y aquellos a nivel descentralizado con alto potencial de impacto en la generación de producto y empleo y que, en igualdad de condiciones con productos importados de igual calidad y pre-cio, deben tener una ventaja al momento de evaluar las ofertas en las licitaciones públicas. Como señalan Martínez y Ocampo (2011) la política de proveedores de Petrobras es un caso espectacular de éxito de la política productiva a nivel sectorial con un desarro-llo de los encadenamientos de la industria petrolera que reprodujo y superó esquemas similares adelantados por Malasia y Noruega, entre otros países (De Negri, 2010). Los instrumentos fueron el uso del poder de compra de Petrobras y las cláusulas de contenido lo-cal. El resultado fue un aumento significativo de contenido local, al pasar de 25 y 54% en las fases de exploración y producción hasta 2003 y a 69 y 89%, respectivamente desde entonces, y alcanzar ni-veles altos para los patrones internacionales. Al seguir a los auto-res, que estudiaron a las 70 000 firmas que han hecho contratos con Petrobras desde 2003 y las compararon con las que no lo habían hecho, el impacto de esta política fue notable. Un reciente estudio observa que el número de científicos, investigadores e ingenieros


aumentó más en las empresas proveedoras que en las no provee-doras y que las empresas con contratos crecieron y exportaron más después de los contratos con Petrobras (De Negri, 2010). Podría pensarse que países como México, Chile y otros, como los centro-americanos, que han firmado un tlc con América del Norte están impedidos de tener este tipo de programas, pero estos tratados tie-nen un umbral de inversión abajo del cual las compras públicas sí pueden operar de la manera señalada.

Un aspecto relevante de esta política de proveedores de Petro-brás es que exigió el desarrollo de capacidades productivas que no existían, basadas en una política integral que incluyó especial-mente un componente de investigación. El resultado de esta estra-tegia es que Brasil se convirtió en uno de los líderes mundiales en tecnología petrolera, consolidando una red de conocimientos con universidades de todo el mundo, típica de los sistemas de innova-ción maduros. Mediante una sucesión de etapas en la cual la par-ticipación en redes de conocimiento pasó de un nivel asimilativo a uno adaptativo y finalmente a uno generatriz, Petrobras, una empresa de entrada tardía en la industria petrolera, participa en redes crecientemente complejas y diversas y lograr complementar sus labores de innovación con las de sus socios en las redes (Dan-tas y Bell, 2006).

Recientemente la ied ha tendido a buscar más proveedores locales y ayudarles a crear las capacidades necesarias. Este fenó-meno se puede apreciar en la industria de autopartes en México, Brasil y Argentina. También hay un papel más activo del Estado, pues están adoptando nuevos enfoques de política en la atracción a la ied al negociar, por ejemplo, un avance en la escala de valor agregado mediante la producción local de componentes más com-plejos o de actividades de diseño, entre otros.

Políticas de i+d regional para promover un mayor valor agregado y competitividad

En capítulos anteriores hemos constatado que los países de alc, en general, han tendido a cambiar de estructura productiva hacia


el sector servicios, que está dominado por actividades poco pro-ductivas, mientras ha habido una tendencia a la desindustrializa-ción y un retroceso en la producción primaria como proporción del pib. Las exportaciones se han reprimarizado en varios países de alc y, en general, se ubican en nichos de poco valor agregado. Ante esta perspectiva la región necesita hacer un gran esfuerzo por diversificar su producción y escalar tecnológicamente en to-dos los sectores.

La actual revolución tecnológica mundial es de las más radica-les de la historia y su dinámica no tiene precedentes. Los enormes avances en la tics, así como la de transporte, la satelital, la bio y la nanotecnología, entre otros, ha permitido que los sistemas pro-ductivos estén en constante proceso de cambio. Las dos primeras innovaciones han dado lugar a la desverticalización de los proce-sos productivos y la deslocalización de los distintos eslabones de la cadena productiva tanto en la fabricación de bienes como en la de servicios.

En la práctica, los países desarrollados se han desplazado hacia la nueva economía de la información y desde allí han creado una fuente constante de innovación tecnológica. El segmento de trans-formación productiva – materias primas y mano de obra –es alre-dedor de 20% del valor total del producto actualmente en los paí-ses industrializados–, mientras el resto consiste de valor agregado no material. La producción se ha vuelto mucho más intensiva en conocimiento y ha aumentado la complejidad de los procesos pro-ductivos. Esta nueva etapa trae consigo nuevos requerimientos de capacitación incluyendo profesionistas y técnicos que puedan ha-cer análisis de sistemas y modelaje, especialistas en información y conocimientos, comunicaciones, entre otras (De Bandt, 2006).

alc, desde fines de la década de 1980, ha transitado por un pro-ceso de “destrucción” y de “creación” de capacidades productivas, tecnológicas e institucionales, de la cual ha surgido una nueva si-tuación productiva y tecnológica, acompañada por un cambio en la estructura y el perfil de las empresas de la región, según lo ex-presa Katz (2007). Las condiciones en las cuales ocurren estos cam-bios no han sido suficientes para un catching up de alc similar a


la de los países asiáticos dado que, por compromisos internacio-nales de protección a la Propiedad Intelectual (pi), no es fácil co-piar productos y hacer ingeniería en reversa. De esta forma, hacer investigación propia e introducir innovaciones generadas por los países en desarrollo es esencial para su desarrollo productivo.26

Pero la inversión en i+d ha sido insuficiente tanto por parte del sector público como del sector privado. De acuerdo a un informe reciente del Banco Mundial, sólo 8% de la empresas de alc invir-tieron en i+d en 2009-2010 y su gasto en ello fue baja (alrededor de 0.5% de sus ventas anuales). Las empresas más grandes, de ma-yor antigüedad y que exportaban eran las que más i+d hacían en comparación con las más pequeñas, jóvenes y enfocadas al mer-cado interno.27 El sector público, por su parte, tampoco invierte suficientemente en i+d. En alc en 2011, el gasto público en este rubro llegaba a 0.8% del pib, comparado a 2.3% en Estados Unidos en ese mismo año.28

Es interesante pensar en China como punto de referencia, pues durante varias décadas se nutrió de la tecnología que aportaba la masiva ied que ingresaba a ese país, pero ahora su prioridad es crear tecnología propia (su meta es dedicar 2.5% del pib a i+d en 2020) (Dahlman, 2009).

Las posibilidades de que los países de la región puedan cola-borar o emprender conjuntamente actividades productivas e in-novación se han ampliado mucho gracias al avance en las tics. En 2012, 118 millones de personas de alc tenían acceso a la banda ancha según la consultora comScore.29 Las perspectivas de una aceleración en la incorporación de las tics en la región han dado

26 De hecho, algunos autores sostienen que los problemas de coordinación son más importantes que los de apropiación de los nuevos conocimientos. Según esta perspectiva, hay muchos nuevos productos y tecnologías que los países de alc están en condiciones de desarrollar pero, como lo expresan Hausmann y Rodrik (2003), muchos aun están por “descubrirse”.

27 Do Latin American Firms Invest in R&D?, Lets Talk Development, Banco Mundial, 03/11/2014; http://blogs.worldbank.org/developmenttalk/do-latin-american-firms-invest-rd.

28 Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología, www.ricyt.org.29 Infobae.com, http://america.infobae.com/notas/50626-America-Latina-ca-

da-vez-mas-conectada-a-Internet.


lugar al ingreso de nuevos actores que ayudarán en este proceso. Por ejemplo, la empresa japonesa Furukawa, fabricante de fibra óptica, cableado estructurado y la instalación de triple play, ha construido tres plantas de producción en América Latina, ubica-das en Panamá, Sao Paulo (Brasil) y Berazategui (Argentina), y varias oficinas comerciales.30 El reto para alc es ampliar y apro-vechar la conectividad mucho más de lo que lo hace actualmente. Para ello la colaboración de los países latinoamericanos es esen-cial. Hasta ahora la iniciativa más importante en este sentido es la Cooperación Latinoamericana de Redes Avanzadas (clara) creada en 2004 y financiada en gran parte por la Unión Europea, aunque con aportes nacionales también. Este programa tiene el propósito de interconectar a través de redClara las redes académi-cas y de investigación de alc con geant, su equivalente europeo. Para ello, en varios países clara ayudó a crear las Redes Nacio-nales de Investigación y Educación. Esta iniciativa está contribu-yendo a reducir la brecha digital dentro de la región y entre ésta y el mundo desarrollado. Se trata de generar una capacidad latinoa-mericana para la colaboración científica y tecnológica, lo que es esencial para crear una sociedad de la información en la región y que le permita desarrollar su propia tecnología.31

Complementario a la iniciativa clara está cepal, cuya finali-dad es promover la sociedad de la información en alc, así como acercar a esta región y a Europa en esta materia. El programa cepal se enfoca en cinco áreas prioritarias en las que promueve las tic: salud; educación; acceso a banda ancha; gobierno electrónico; y sector productivo, es decir, el uso de las tic como una forma de modernizar y mejorar el acceso a nuevos mercados especialmente de las pyme.32 Vinculado a esta iniciativa está el Diálogo Regional de

30 Todo Logística y Comercio Exterior, “Japoneses exportan cables de fibra óptica a Uruguay desde Argentina”. http://www.todologistica.com/site/index.php/latinoamerica/uruguay/40-negocios-y-comercio-exterior/68-japoneses-exportan-cables-de-fibra-optica-a-uruguay-desde-argentina.html, consultado 18/052012.

31 Portal.oas.org/LinkClick.aspx?fileticket=aSrfdKu2TDc%3D; URL: http://www.augeraccess.net/; http://www.eu-eela.org/.

32 http://www.eclac.cl/socinfo/.


Banda Ancha que es un espacio común en el cual los países de la región intercambian conocimientos y aúnan esfuerzos para masi-ficar la banda ancha en el territorio de alc. La idea central es que, a partir de la información provista por los países, se agreguen las demandas nacionales y se dé curso al intercambio de tráfico de banda ancha a nivel regional, lo cual agiliza y reduce mucho los costos de este servicio.33

Gracias al mejoramiento de la infraestructura para las tics, ya hay muchas empresas que han logrado ubicarse en nichos muy sofisticados de tecnología de punta dentro del propio sector de las tics. Este es el caso de varias plataformas de producción: la de sistemas operativos, que incluye microprocesadores, buscadores en la web, reproductores de medios de comunicación, entre otras aplicaciones. El caso de artech Consultores s.r.l. de Uruguay, creada en 1988, es un ejemplo interesante de una exitosa plata-forma para el desarrollo de software basado en el conocimiento. Actualmente artech tiene oficinas en Chicago, Sao Paulo, México y Shangai, distribuidores en 28 países y 4500 empresas usan su software.

Otros ejemplos relevantes en materia de servicios informáticos y software en alc son el grupo chileno Sonda, que se especiali-za en proveer servicios de integración, consultoría, desarrollo de software a la medida y que tiene presencia en diez países de la región; el grupo assa de Argentina especializado en consultoría y mantenimiento de paquetes de software de empresas multinacio-nales como sap y Oracle (López, Ramos y Torre, 2009); y Softek de México, que es el mayor proveedor independiente de ti en La-tinoamérica, con oficinas en varios países de la región y que ofrece servicios relacionados a aplicaciones, outsourcing de procesos de negocios, soporte de infraestructura de ti y productos de software y servicios asociados.34 Algunos países de la región son ya puntos

33 A nivel subregional la construcción de la Autopista Mesoamericana de la Información será muy útil para ayudar a los países del Istmo Centroamericano a reducir los costos y mejorar la oferta de servicios digitales, especialmente los de banda ancha, y abrir paso a una región, en su mayoría rezagada en el ámbito de las tics.

34 Softtek, http://www.softtek.com/mexico.


importantes para la localización de offshoring de procesos de ne-gocios o para centros de servicios compartidos (López, Ramos y Torre, 2009).

Por otra parte, especial reto le significa a alc su tradicional especialización en recursos naturales, en la que tiene abundancia y una ventaja comparativa. Para que esta ventaja pueda hacer una verdadera diferencia en el desarrollo de los países de la región, este tipo de producción debe incorporarse a una senda tecnológica más moderna, que ayude a diversificar la producción, que agregue mayor valor y tenga un efecto de mejora productiva en el conjunto de la economía (Devlin y Moguillansky, 2012). Los ejemplos de Australia y Nueva Zelandia son interesantes en este sentido, pues, estando especializados en la exportación de recursos naturales se encuentran en un estadio de desarrollo bastante más avanzado que los países de alc.

En alc la mayor demanda de bienes primarios ha estimulado su mayor producción, pero sin un desarrollo tecnológico paralelo importante. Si se impulsara una estrategia que condujera a las ac-tividades basadas en recursos naturales a escalar tecnológicamente en forma continua, creando nichos de alto valor agregado, se po-dría superar, en gran medida, su condición de rezago (Pérez, 2010).

El reto no es sólo generar conocimiento y tecnología propia, sino poder aplicarla. Hay que considerar que en alc, la i+d que existe no es fácil de convertir en innovación y comercialización de ellos en los sectores primarios. En el caso de la soja, por ejemplo, las nuevas tecnologías desarrolladas localmente para este sector, según un estudio del ifpri (Falck-Zepeda, et al. 2009) difícilmente han podido transferirlas comercialmente, por lo que en la prácti-ca, se adaptan tecnologías convencionales a la producción local. Entre los obstáculos al aprovechamiento de los avances en i+d lo-cales están las capacidades limitadas de evaluar la bioseguridad y su alto costo, así como la complejidad de los procesos regulato-rios. Sin embargo, a lo anterior hay que agregar que el derecho de pi sobre la tecnología crea grandes limitantes en el manejo de las semillas de la soja. Es un reto para los países que siembran soja el producir su propia tecnología transgénica.


Un esfuerzo conjunto de los países de la región por crear cen-tros de i+d para desarrollar la biotecnología y laboratorios para evaluar la bioseguridad e inocuidad de los alimentos sería de gran utilidad, especialmente para las economías más pequeñas cuyas posibilidades de financiar estos procesos es aún menor que para las demás economías. En este sentido vale la pena mencionar al menos dos experiencias regionales en Ciencia, Tecnología e Inno-vación (cti): (1) Red Mesoamericana de Investigación y Desarrollo en Biocombustibles (rmidb) que agrupa entidades del sector públi-co y privado y tiene como finalidad la generación de conocimiento y productos nuevos de impacto regional y que atiendan las deman-das tecnológicas del sector y temas prospectivos; (2) Red de Inves-tigación en Biomedicina del mercosur, en que participan centros de investigación de los cuatro países de esta región y su finalidad es estudiar algunas enfermedades que preocupan a esa área.35

La propuesta tecnológica para alc de Carlota Pérez (2010) es muy útil para la región porque tiene una visión incluyente desde el punto de vista social. Se basa en una estrategia dual en la que debe haber una coordinación entre diversos agentes productivos. Dicha estrategia tiene dos componentes: uno “desde arriba” que impulsaría la competitividad en ciertos nichos en la frontera tec-nológica a nivel mundial. La otra parte de la estrategia se concibe “desde abajo” y se enfocaría a nivel territorial específico –local o municipal– y requeriría de diversos apoyos para crear una pro-ducción de mayor valor agregado. En este nivel se consideran propicios los clusters especializados que aprovechen ventajas loca-les (Pérez, 2010).

Dentro de esta visión dual la estrategia “desde abajo” apunta-ría a la reducción de la pobreza y la acción “desde arriba” contri-buiría a activar y fortalecer la economía, lo que aportaría recursos requeridos para financiar la estrategia “desde abajo” (Pérez, 2010). El papel de la innovación tecnológica en el sector primario de alc, especialmente en el sector agropecuario tiene, además un papel importante en la seguridad alimentaria y como proveedor de insu-

35 http://www.abc.com.py/nota/paraguay-integra-red-de-investigacion-en-biomedicina/.


mos energéticos (biocombustibles). Su rol en la generación de empleo y el mejoramiento de éstos pueden hacer una gran diferencia en las condiciones de vida de segmentos de la población que actual-mente se encuentran entre los más pobres. Para hacer posible un esquema de este tipo se necesita que el Estado intervenga para que algunos de los beneficios obtenidos de los sectores más prósperos ayuden a financiar la innovación en sectores más atrasados. Un punto de referencia importante para el financiamiento de la in-novación tecnológica es la creación de un Fondo de Innovación en Chile, financiado con las ganancias obtenidas de las minas de cobre (en los períodos en que el precio de este metal ha subido mucho en el mercado internacional).

Una restricción, a menudo señalada por los estudios sobre de-sarrollo tecnológico en alc, es la falta de masa crítica para lograr una innovación en cti incluso en los países más grandes de alc, como Argentina, Brasil y México (Dutrénit y Ramos, 2012). Esta masa crítica debe generarse a través de un mayor presupuesto pú-blico a la i+d por parte de los gobiernos, fortaleciendo los siste-mas de innovación nacionales que a su vez generen avances más sólidos en la ciencia, la tecnología y la innovación.

Entre los ejemplos alentadores en la región respecto a la inno-vación tecnológica está la industria del vino en Chile y Argentina gracias a la relación entre distintos agentes. Los sectores tradicio-nales no necesariamente son de baja tecnología y poca intensidad de conocimiento, sino que pueden ser lo contrario gracias a la ad-quisición del conocimiento teórico y práctico de los países viña-teros dominantes, lo que ha permitido mejorar las capacidades, establecer nuevas rutinas y aplicar mejores prácticas. Este caso confirma también el alcance de las redes de compañías, con acto-res públicos e investigadores. Las universidades y científicos han emergido como los jugadores principales y los lazos entre indus-tria y centros de investigación son cada vez más importantes, por lo que están siendo promovidos por cambios institucionales. Las asociaciones de productores, cuerpos de investigación ligados a la acción gubernamental mediante los instrumentos de política


orientados a la exportación son esenciales (Giuliani, Morrison y Rabellotti, 2011).

La restricción en el acceso a la pi deja algunos espacios que los países en desarrollo pueden aprovechar. Por ejemplo, en el sector farmacéutico, al expirar las patentes, se pueden fabricar libremen-te los medicamentos genéricos. Para aprovechar estas oportunida-des los países deben contar con los laboratorios y las certificacio-nes necesarias. La India ha desarrollado este sector enormemente y son grandes exportadores (además de haber adquirido empresas en muchos países). También hay que considerar los programas digitales de fuente abierta que puede usar el público en general y permiten hacer innovaciones de software y otras aplicaciones muy útiles.

Conclusiones y propuestas de política

El desempeño de las economías de alc no ha sido alentador en las últimas dos décadas, debido a: 1) un crecimiento del pib insu-ficiente y un cambio estructural del pib adverso (el sector manu-facturero y el sector primario perdieron terreno frente al de ser-vicios, de productividad baja y estancada); 2) un crecimiento de exportaciones que, si bien dinámico, no contribuyó al desarrollo económico como se esperaba ni logró cubrir una creciente brecha externa en comercio de bienes en varios países de la región; 3) las asimetrías al interior de los países y entre ellos, en general, no se superaron y en algunos casos se agravaron, siendo las economías pequeñas las que presentaron el menor crecimiento del pib y la mayor brecha externa en el período 1990-2011.

En un análisis comparativo de alc con el desempeño de cinco países de tamaño intermedio del Sudeste de Asia se notó, primero, una diferencia importante en la tasa de inversión, diferencia que es aun mayor con China. Segundo, y vinculado a lo anterior, se de-tectó un cambio en la estructura de producción a favor del sector manufacturero en los cinco países del sea mientras que alc sufría un retroceso en el peso de la manufactura en el mismo período. Tercero, los países del sea, aunque mucho más abiertos que los de


alc (de acuerdo a su coeficiente de exportaciones e importacio-nes) tienen una situación en su sector externo más holgada que los países de alc. Cuarto, la creciente importancia del sector manu-facturero en los países del sea se vincula con un incremento de la productividad, tanto porque el sector manufacturero genera in-novación tecnológica como por su continua capacidad para crear empleos de creciente calidad. Quinto, a diferencia de los países de alc donde el sector servicios se amplía pero con productividad es-tancada, en los países del sea hay un círculo virtuoso entre el di-namismo industrial y la modernización del sector de los servicios. Finalmente, pero con un efecto positivo sobre todos los puntos anteriores relacionados a los países del sea, está su capacidad de generar conocimiento, en parte, como resultado de un compromi-so de los gobiernos de invertir en i+d.

Es necesario, por lo tanto, aumentar la tasa de inversión en los países de alc, con base en la participación de una amplia gama de sectores, y que responda a una visión de las necesidades de desa-rrollo de largo plazo.

Los países asiáticos han hecho uso intesivo de una serie de po-líticas de desarrollo productivo que les han ayudado a desarrollar sus economías con una visión estratégica a largo plazo. En alc, ante las perspectivas actuales, varios países están revalorando las políticas industriales, que habían sido descartadas junto con la apertura comercial desde la década de 1980, pero que no han de-jado de ser utilizadas por los países más exitosos como China, los del sea e incluso Estados Unidos.

El considerar las políticas industriales posibles de aplicar para lograr un salto significativo en el desarrollo productivo de los países de alc, habría que tomar en cuenta tres vetas relevantes en esta materia: 1) una política industrial de nuevo corte que, a diferencia de aquella aplicada entre la década de 1950 y 1970, no descanse en la sustitución de importaciones y en el protagonis-mo productivo del sector público, sino que consista en un “regio-nalismo abierto” y en la coordinación y colaboración entre muy diversos actores económicos e instituciones a nivel nacional y re-gional. Para una nueva política industrial exitosa, debe haber una


visión estratégica que recoja la visión de diversos sectores clave; un respaldo decisivo del Estado a las alianzas público-privadas y un papel regulador del Estado, que permita la aplicación de la estrategia de desarrollo; 2) la aplicación de políticas de desarro-llo productivo que los países no han aprovechado cabalmente y admitidas por la omc, especialmente si se trata de instrumentos de fomento para desarrollar regiones geográficas económica y so-cialmente rezagadas, impulsar el cambio tecnológico y respaldar actividades productivas amigables con el medio ambiente; 3) hay políticas sectoriales regionales que son interesantes como punto de referencia para otros sectores, como es el caso de la industria automotriz. Esta ha prosperado en varios países, especialmente México, Brasil y Argentina, ayudando a crear cadenas productivas regionales, que incluso han podido involucrar como proveedores a países más pequeños (los centroamericanos, o Uruguay y Para-guay entre otros).

En este trabajo se destacaron al menos tres áreas de la nueva política industrial que pueden hacer una diferencia en el desa-rrollo de los países, y que una instrumentación conjunta puede ayudar a potenciar: 1) las de apoyo al sector de las pymes, pero de formas más efectivas que las tradicionales, enfocándose no tanto en la empresa individual sino en éstas agrupadas en clusters o en cadenas productivas y con la mira en su innovación tecnológica. Estas asociaciones se concretan en compras conjuntas, exporta-ciones conjuntas, asociaciones entre empresas para acceder a cré-dito, vínculo asociado a subcontrataciones, e innovación tecnoló-gica; 2) las que dan nuevo aliento a la banca de desarrollo nacional y regional. La banca de desarrollo de nuevo tipo debe ser capaz de identificar nuevos sectores, actividades, productos y procesos productivos estratégicos para el desarrollo nacional y promover programas de inversión en esas áreas. Ellos, además, deben dar apoyo a actividades que pueden ser exitosas a largo plazo y que en el corto plazo requieren de fondos de riesgo, lo que puede cubrir actividades de investigación y financiamiento de nuevas empresas con productos innovadores; 3) las que promueven la generación de proveedores, ayudando a que las empresas adquieran capacidades


productivas que no tenían. Estas políticas, si son exitosas, permi-ten reconstruir hasta cierto punto cadenas de valor, aumentanto el contenido nacional o regional. Las grandes empresas productoras de algunas materias primas podrían tener un rol crucial en la for-mación de proveedores nacionales y regionales en asociación con los estados.

Las políticas industriales de nueva generación no podrían impulsar a los sectores productivos hacia niveles de mayor valor agregado sin una política de ciencia y tecnología e innovación, es-pecialmente si se considera la actual revolución tecnológica mun-dial acelerada. Un esfuerzo conjunto puede ayudar a aprovechar mucho mejor los pocos recursos con que cuenta la región para avanzar tecnológicamente. Ya existen interesantes experiencias en aunar esfuerzos en el campo de las tics, que, a su vez, facilita la comunicación entre los países para compartir una serie de otros aspectos tecnológicos, para capacitar al capital humano, para in-tegrar procesos productivos, pero se necesita avanzar mucho más en este aspecto. Un salto tecnológico en el área de producción de recursos naturales sería de gran ayuda, considerando la creciente especialización de los países en esta área, pero sus limitadas capa-cidades de i+d y su aplicación como innovación.

La estrategia de aprovechar mejor el potencial productivo re-gional cobra mayor premura, especialmente ante las perspectivas de bajo crecimiento en los países socios de alc en años recientes y venideros (con la excepción de China, pero que también crece en forma más pausada). Los elementos que han estrechado la relación productiva, o que pueden hacer más factible este vínculo entre los países a nivel regional o subregional son diversos:

La inversión en infraestructura, la simplificación en los trá-mites aduaneros (la instauración de las ventanillas únicas, la au-tomatización de los procedimientos aduaneros, entre otros) y el mejoramiento del transporte ha sido importante y aunque diseña-do sobre todo para el comercio intrarregional, también es esencial para una producción conjunta. Sin embargo, en este campo es ne-cesario expandir mucho más las inversiones y homologar más los trámites fronterizos.


Una segunda fuente de estímulo a esta mayor integración, y que en este caso ocurre de facto, proviene de las inversiones de las traslatinas y de las empresas multinacionales. Estas inversiones se efectúan en muy diferentes áreas, destacando infraestructura, servicios (banca, supermercados, telecomunicaciones) y produc-tos manufactureros (químicos, petroquímicos, alimentos de muy diverso tipo, bebidas, textiles y confección, electrónica, servicios de diversos tipos, entre otros). Si las actividades de las traslatinas y las multinacionales se alinearan más a la visión estratégica de desarrollo de los países podría aprovecharse mejor este impulso económico (por ejemplo, motivando a las empresas a capacitar, a generar proveedores locales, a hacer más i+d, a invertir en secto-res más rezagados, entre otras cosas).

Un tercer elemento que ayuda a la integración, es la asociación entre empresas nacionales públicas y privadas con otras de terce-ras naciones, para crear cadenas de valor.

Los programas expresamente diseñados por los organismos subregionales para alcanzar una integración productiva con la participación del sector público y privado es una cuarta fuerza de apoyo a dicha integración, que es aun muy incipiente y requiere mucho más expansión.

Un quinto grupo de iniciativas de integración que ayudan al desarrollo productivo con un impacto social positivo, pero cuyo potencial es mucho mayor, es el que se enfoca en regiones fronte-rizas terrestres entre países de alc. Estas son las áreas que tienen mayores grados de pobreza y marginación de la población, inclu-yendo sectores indígenas con escaso acceso a servicios públicos y a trabajos formales, especialmente en áreas retiradas.

La combinación de políticas de desarrollo productivo a nivel regional, como los anotados en estas conclusiones, junto con un reforzamiento de los elementos que facilitan la integración regio-nal pueden hacer una verdadera diferencia en los esfuerzos de la región por dar un salto en su senda de desarrollo. Muchos de los ejemplos que aquí se han dado de iniciativas de integración subre-gional pueden ser un punto de referencia para otras subregiones de alc o para toda la región. Pero tanto en este aspecto, como


en el de compartir políticas industriales más allá de las fronteras nacionales, requiere de una voluntad no sólo económica, sino po-lítica tanto de los sectores públicos como privados de alc.


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Nueva política industrial ¿Opción para un desarrollo

sustentable inclusivo en México?

Clemente Ruiz Durán1

Ante la crisis económica de la primera década del siglo xxi, se ha observado el resurgimiento de políticas industriales en varias regiones del mundo: en el caso de Estados Unidos, el Presiden-te Obama en 2011 estableció la Asociación para la Manufactura Avanzada (Advanced Manufacturing Partnership), la Unión Eu-ropea en 2012 definió una nueva política para fortalecer la indus-tria (A Stronger European Industry for Growth and Economic Recovery swd, 2012 297 Final). Entre los países en desarrollo, Brasil en 2011 lanzó su programa Plano Brasil Maior que busca dar un nuevo énfasis a la innovación y el desarrollo de capacida-des tecnológicas en manufacturas complejas y cadenas de valor, y Sudáfrica en 2010 lanzó su programa Nuevo Plan de Acción de Política Industrial. Estas acciones muestran un renovado interés a nivel global por situar al sector productivo en el eje dinamizador del proceso de crecimiento.

México no puede quedarse al margen de esta renovación, se necesita una política industrial que responda a las demandas del mercado internacional, pero también a los requerimientos del de-sarrollo económico doméstico (empleos, salarios). En este sentido, se requiere de una propuesta de política industrial integral, con

1 Este capítulo forma parte de un trabajo más amplio publicado en Análisis Polí-tico, Friedrich Ebert Stifung en abril de 2013. ISBN: 978-607-7833-41-43.


una visión que considere al trabajo y al medio ambiente, que se presente como alternativa a la inercia del pasado y recupere con-ceptos sociales, al tiempo que los concilie con la competitividad global y la innovación. En este documento se explora a la política industrial como una opción para una nueva vía de desarrollo, que permita crecer más rápidamente y elevar los niveles de vida de la población simultáneamente.

¿Qué política industrial? entre la primacía del mercado y la rectoría del Estado2

La política industrial debe entenderse como un proceso de auto descubrimiento económico en el sentido más amplio. La imagen que debemos tener en mente, no es la de un conjunto omnisciente de planificadores que intervenga con subsidios en forma oportu-na para internalizar todas y cada una de las externalidades, sino más bien como un proceso interactivo de cooperación estratégica entre los sectores privado y público que, por un lado, facilite la información requerida sobre las oportunidades de negocio sus li-mitaciones y, por otra parte, genere iniciativas de política.

Es imposible especificar resultados de dicho proceso ex ante, la clave es descubrir dónde es necesario actuar y qué tipo de acción puede producir la mejor respuesta. No tiene sentido obsesionarse, como es común, sobre los instrumentos y modalidades de inter-vención. Lo importante es generar un proceso de diálogo que ayu-de a definir las áreas de intervención deseables.

Los gobiernos que entienden lo anterior estarán en la búsque-da constante de mecanismos que faciliten el cambio estructural y la colaboración con el sector privado. En este sentido, la política industrial se convierte en un esquema de generación de nuevas oportunidades.

2 Paralelamente a las nuevas iniciativas de política industrial, se ha abierto un debate teórico sobre la política industrial, en la elaboración de este apartado se tomaron en consideración algunos planteamientos realizados sobre el tema pro-venientes de Rodrik (2004), Chimoli, Dosi y Stiglitz (2009), O’Connor y Kjollers-tröm (2008) y Bianchi y Labory (2006).


La política industrial debe definir cuál deberá ser la provi-sión de bienes públicos para el sector productivo, por ejemplo los laboratorios públicos, los investigadores dedicados a impulsar procesos de innovación, el sistema de salud y su infraestructura, las normas sanitarias y fitosanitarias, la capacitación, la forma-ción profesional y técnica pueden ser vistos como bienes públi-cos necesarios para la mejora de las capacidades tecnológicas. Desde esta perspectiva, la política industrial no está limitada a lo que los enfoques ortodoxos suelen prescribir.

Otro punto importante es la capacidad para proveer estos bie-nes públicos de manera efectiva, ya que en muchos casos se limi-ta a dispersar fondos dejando al margen las capacidades sociales necesarias para generar el desarrollo. Esto, a su vez, requiere de buenas instituciones, pues de no darse el entramado institucio-nal puede bloquear el desarrollo económico. En este sentido, la agenda de la política industrial es mucho más amplia e implica un reordenamiento general de la sociedad, dejando de lado la agen-da convencional de desarrollo y proponiendo una política social, apoyada por un proceso de consensos sociales.

Panorama general de la política industrial reciente en México

Al inicio del siglo xxi, México se ha configurado como una de las veinticinco economías manufactureras más importantes del mundo y ocupa, además, el segundo lugar en la región latinoame-ricana después de Brasil. Esto ha sido producto de la acumulación de conocimientos y, por ende, de saber cómo producir en la fábri-ca mundial de manufacturas.

Este afán industrializador se puede constatar señalando que en 2009 México contaba con 415 587 establecimientos industriales, de acuerdo con cifras del inegi, lo que se compara favorablemente con Estados Unidos, que en 2007 contaba con 293 919 estableci-mientos, según cifras de la Oficina del Censo de Estados Unidos. Sin embargo, es necesario destacar que el tamaño de planta es mu-cho más pequeño, ya que el nivel de ingreso promedio por esta-


blecimiento es de 974 mil dólares en México versus 18 millones de dólares en Estados Unidos.

En este sentido, México ha logrado acumular capacidades pro-ductivas en el sector manufacturero, aunque en su interior exis-te un subgrupo de empresas que continúan generando un bajo valor agregado; éstas, por lo mismo, requieren transformarse para lograr un mayor nivel de ingreso promedio, que les permita competir en la economía global. Esta tarea requiere de un replan-teamiento del modelo de industrialización. El reto mexicano es lograr la transformación de una planta manufacturera competiti-va por bajos costos, hacia una basada en la innovación.

Esta situación abre un debate interesante para un país en desa-rrollo como México, donde el proceso de industrialización no ha terminado de madurar y, además, se tiene que enfrentar de lleno a un proceso de complementación industrial con Estados Unidos. Se trata de una transformación en donde los agentes externos impo-nen restricciones al cambio de modelo de acumulación industrial.

Sin embargo, el recambio de las hegemonías a nivel internacio-nal ha creado nuevas oportunidades para transformar el aparato productivo sin tener necesariamente que entrar en un conflicto. En este sentido, el país requiere de reformas que incentiven la competencia de mercado para lograr un proceso de crecimiento incluyente.

La planta manufacturera mexicana ha sido construida en for-ma continua a lo largo de las últimas siete décadas en que se ini-ció la industrialización ligera. El impulso más importante provino de la etapa de sustitución de importaciones iniciada a finales de la década de 1940, con un enfoque rector del sector público. El apoyo consistía en un esquema de protección (que otorgaba un amplio grado de monopolio a los empresarios), a través de diferentes me-canismos: empresas estatales que dotaban a la inversión privada de insumos a precios subsidiados, desarrollo de infraestructura para conectar a los mercados locales emergentes, aportación de divisas contratadas con deuda externa para financiar las importaciones del sector privado, y un sin fin de acciones que mostraron la volun-tad estatal de no escatimar ningún esfuerzo para apoyar a los em-


presarios para desarrollar capacidades industriales. Sin embargo, se dejó de lado la idea de estructurar una visión de largo plazo que orientara la reinversión de utilidades hacia una mayor integración productiva y el desarrollo de áreas de mayor tecnología.

El modelo de sustitución de importaciones permitió que el pib manufacturero de México se acercara al de Estados Unidos: en 1981 alcanzó los 51 mil millones de dólares, equivalente a 8% del pib manufacturero de Estados Unidos. Sin embargo, esta estrate-gia se enfrentó en 1982 a la crisis de la deuda externa mexicana, la cual imposibilitó continuar utilizando el financiamiento público para abastecer el mercado de divisas, forzando un cambio en el modelo de desarrollo mexicano.

En ese momento se convino una restructuración de la deuda externa y los países industriales plantearon que la solución sería utilizar a la inversión extranjera como fuente de financiamiento. La propuesta fue expuesta en forma clara y precisa por el presi-dente Ronald Reagan en la reunión conjunta del Fondo Moneta-rio Internacional y del Banco Mundial en septiembre de 1984, en donde señaló:

los gobiernos pueden impulsar mejor el crecimiento económico reduciendo su gasto y cortando las tasas de interés, en vez de planear una elaborada política industrial, esta es nuestra estrategia para el crecimiento (…) queda claro que los países en desarrollo requerirán flujos de capital, pero tendrán que depender menos de la deuda y más de la inversión privada, tanto in-terna como externa, ya que las políticas que buscan atraer la inversión ex-tranjera son idénticas con aquellas políticas que buscan estimular el ahorro interno y las inversiones (us Department of State Bulletin, 1984).

Los gobiernos latinoamericanos consideraron que esta visión era oportuna para ayudarles a reestructurar sus economías y México no fue la excepción.

Con esta visión, la lógica de la acumulación de capital se alteró de manera radical, ya que el modelo anterior se fundamentaba en la generación de ganancias a través del diferencial de precios in-ternos sobre el nivel internacional; en el nuevo modelo se partía de


la aceptación de los precios internacionales como el límite, por lo que era necesario ajustar los costos, especialmente los salariales. Este cambio en la forma de generar ganancias, sin lugar a dudas, modificó el desarrollo de toda la economía, alterando los equili-brios que se habían conseguido y los ejes de la acumulación, en donde la clave había sido el mercado interno y a partir del cambio sería la demanda externa. En este sentido, se transitó de un mo-delo de economía semi-cerrada hacia uno de economía abierta, lo que implicó entrar a la dinámica de la competitividad global.

Este cambio hacia un modelo más complejo en donde los in-dustriales tenían que competir en el exterior y proveer recursos para el mercado de divisas, obligaba a montar una planta pro-ductiva más orientada hacia el mercado externo, para lo cual los empresarios asumieron un esquema de bajos costos. En algunos casos, el sector público optó por privatizar algunas empresas pú-blicas y dejarles el poder monopólico preexistente, con lo cual se mantuvieron rentas que obstaculizaron el desarrollo competitivo de la economía.


Cuadro 1Las 25 economías manufactureras más grandes del mundo, 2010 (valor agregado manufacturero en millones de dólares)

País 1980 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010Estados Unidos 558 321 1 468 085 1 662 200 1 722 800 1 793 000 1 710 600 1 611 700 1 771 400

China 76 200 384 942 733 656 893 130 1 149 720 1 476 429 1 612 277 1 756 621Japón 293 718 1 011 393 904 558 862 156 879 500 954 597 890 789 1 063 593Alemania 248 553 392 473 570 425 614 496 709 558 738 594 567 902 610 184Italia 124 808 205 511 295 164 309 978 359 597 376 550 311 295 306 196Francia n.d. 190 451 254 850 255 404 289 710 304 862 253 608 n.d.Reino Unido 126 224 226 969 269 297 278 667 309 595 276 304 217 594 229 615

Rusia n.d. n.d. 119 797 151 373 196 446 248 017 154 815 209 229Brasil 71 098 96 165 136 968 153 169 181 382 233 877 232 913 297 640Corea 13 880 134 555 208 614 231 402 256 775 232 484 208 765 279 440España n.d. 97 781 160 117 170 415 193 386 211 285 172 433 n.d.México 39 947 107 195 149 541 171 025 183 322 189 744 147 125 179 114India 28 052 67 045 117 829 140 295 181 994 177 921 191 181 228 335Canadá n.d. 129 471 157 989 168 420 178 226 169 120 n.d. n.d.Indonesia 10 133 45 786 78 349 100 394 116 908 141 921 142 222 175 386Turquía 11 753 53 510 83 397 91 280 108 875 118 111 93 543 113 773Países Bajos 30 010 53 508 81 036 83 690 97 969 106 354 89 029 91 858

Australia n.d. 49 079 72 618 74 253 81 189 98 927 80 550 98 344Suiza 26 180 44 622 67 636 72 977 82 049 95 496 86 394 95 949Tailandia 6 959 41 226 61 196 72 560 88 003 94 968 89 988 113 607Polonia n.d. 28 208 49 567 56 376 70 395 86 348 70 744 76 439Austria 17 039 35 363 53 367 58 192 68 816 76 518 64 124 65 065Suecia n.d. 47 750 64 589 69 068 79 570 75 372 54 574 65 613Bélgica n.d. 39 899 57 549 59 232 66 647 69 424 59 032 n.dArgentina 22 685 46 877 39 292 44 063 50 976 63 634 60 102 69 432Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial.Nota: los países están en orden descendente con respecto a 2008, el último año con datos completos.


El cambio hacia el mercado externo no fue una tarea fácil de lo-grar, ya que la planta productiva estaba orientada hacia el merca-do interno con bienes que no eran atractivos para los mercados globales. Esta tarea requería de una reestructuración de grandes dimensiones que sólo sería posible con fuertes flujos de inversión. Lo anterior motivó a que el gobierno y los empresarios buscaran un acuerdo comercial con Estados Unidos y Canadá, lo que llevó a la firma del tlcan, puesto en marcha en 1994. Esto atrajo un flujo importante de inversión extranjera hacia México, y que permitió en el corto plazo contar con capacidades de exportación, funda-mentalmente en los sectores automotriz, electrónico, de computa-ción, y químico. En este sentido, la apertura de la economía, pero especialmente la firma del tlcan, alentó el ingreso de flujos de inversión extranjera.

Las modificaciones en el modelo trajeron consigo un cam-bio estructural fundamental, transformando la composición de la producción industrial de un esquema centrado en alimentos y bebidas, combinado con textil y cuero –que ocupaban 50% de la producción en 1960–, hacia uno centrado en productos metálicos, maquinaria y equipo y productos químicos –que aportan 56% de la producción–. La dinámica de esta reestructuración llevó a que sea la industria de transporte –productos metálicos, maquinaria y equipo– la que mostró la mayor contribución al crecimiento del pib manufacturero durante el período 1993 a 2011, seguido por la industria de alimentos y bebidas y la industria química.

El proceso de menor acumulación de capital en la perspectiva de globalización ha dado como consecuencia una menor integra-ción productiva, que ha estado asociada a una política industrial fundamentada en la atracción de la inversión extranjera. La lógica de las empresas trasnacionales es operar maximizando la utiliza-ción de sus capacidades instaladas a escala mundial y no necesa-riamente el buscar proveedores locales, por lo que es difícil incen-tivar el desarrollo de cadenas de valor hacia el interior del país.

El modelo de bajos costos salariales y las empresas trasnacionales han desincentivado el desarrollo de tecnologías propias en el país, lo que ha impedido que México entre en una dinámica de generación


de cadenas de valor propias, dependiendo de los sistemas de provee-duría internacional y conduciendo a que el coeficiente de integración industrial se reduzca de 0.85 a finales de la década de 1980 a 0.43 en 2011. Esta situación lleva al desarrollo de un modelo de acumulación fundamentado en esquemas de inversión que tratan de aprovechar exclusivamente a los proveedores más baratos y, por lo mismo, se relega el desarrollo de abastecimientos más desarrollados, desincen-tivando la innovación local.

Sin embargo, es necesario diferenciar entre los distintos sec-tores industriales debido a que éstos no han tenido un compor-tamiento similar, sino que algunos de ellos han logrado generar esquemas de proveeduría local que han sido sumamente exitosos, especialmente en la industria automotriz. Por desgracia, los secto-res que mayor desintegración productiva presentaron son aquellos en donde se encuentran ubicados los productos de alta tecnología, como es el caso de las industrias relacionadas con las sustancias químicas y derivados del petróleo; asimismo, presentaron desinte-gración la industria de metales básicos, la de la madera y la textil. En donde hubo un menor efecto fue en los sectores de maquinaria y equipo (donde se ubica la industria automotriz), alimentos, mi-nerales no metálicos y la industria del papel.

¿Por qué fue diferencial este proceso? ¿Por qué ciertos sectores lograron mantener un nivel de integración similar al observado antes de la liberación?

Un factor que influyó en este proceso fue, sin lugar a dudas, el que antes de la apertura se habían diseñado políticas de integración don-de se instalaron capacidades productivas de abastecimiento amplio y por lo mismo, una vez que se da la apertura, este esquema no se revierte. El caso típico fue la industria automotriz, en la cual se es-tableció el presupuesto de divisas a principios de la década de 1980, éste obligaba a que las empresas armadoras mantuvieran un equi-librio entre exportaciones e importaciones, por lo que al realizarse la apertura no hubo problema para que continuaran operando bajo


está lógica. En otros casos, como es el de los alimentos y de mine-rales no metálicos, su contenido importado es sumamente bajo, por lo que no se dio un cambio sustantivo. Esto da un panorama de lo parcial que era la política industrial antes de la apertura, la cual se había focalizado en ciertos sectores, pero había dejado al margen el desarrollo de cadenas de valor intersectoriales. Esta situación llevó a que el proceso de apertura dejara en mayor evidencia la situación prevaleciente en la industria mexicana.

Por otra parte, el nuevo modelo basado en las exportaciones comenzó con la reestructuración del Estado. La conciencia social que estaba en boga a principios de la década de 1980, liderada por Ronald Reagan y Margaret Thatcher, exigía a las naciones que quisieran reconocerse a ellas mismas como modernas, práctica-mente retirar del mercado al Estado como agente económico, lo cual para México significó, en principio de cuentas, la reducción gradual del nivel de gasto, la privatización de la banca y, años más tarde, la privatización de otras empresas públicas. Se renunció a lo que se denominaba el Estado promotor para caer en un esquema mínimo de gasto público en apoyo al crecimiento económico.

Al reducirse el presupuesto del gobierno y existir un vacío en materia de política industrial, las entidades federativas empezaron a crear un ambiente propicio para la atracción de la inversión ex-tranjera, implantando así un esquema de competencia entre ellas, tratando de mostrar que contaban con condiciones más favora-bles que sus vecinos para inducir un crecimiento acelerado. Esta política tuvo éxito para las entidades federativas que contaban con una infraestructura aceptable, con mano de obra calificada y con una red de instituciones para la capacitación técnica, por lo que el proceso fue sumamente dispar, induciendo una mayor polarización.

Este proceso se dio en medio de un esfuerzo exportador cre-ciente, por lo que la relocalización industrial respondió a varios elementos: la mejor ubicación para la exportación, la política de promoción industrial de la entidad federativa, los recursos dis-ponibles para la elaboración de manufacturas (servicios, capital humano calificado, entre otros), y la descentralización de activi-dades del Distrito Federal. Todo esto bajo la directriz del mercado,


sin que hubiera una intervención pública definida de cómo sacar el mejor provecho de la relocalización. En este sentido, se pue-de argumentar que el sector público abrió el espacio para que la competencia entre entidades federativas fuera la que determinara la relocalización, lo que permitió la industrialización y la forma-ción de clústeres en ciertas regiones. Se crearon nuevas zonas de industrialización, aumentando las capacidades productivas in-dustriales, como es el caso de Coahuila, Aguascalientes, Hidalgo, Tlaxcala, Guanajuato, Morelos, Querétaro, Puebla, México, San Luis Potosí, Jalisco y Nuevo León, cuyo grado de profundidad in-dustrial resultó ser superior a la media en 2009.

La relocalización de la industria fuera del ámbito del Distrito Federal estuvo asociada en la década de 1980 y 1990 a un esquema de reindustrialización de ciertas regiones, como la occidental (Ja-lisco, Aguascalientes, Querétaro, Guanajuato y San Luis Potosí) que de ser la sede de la industria tradicional (zapato, orfebrería de oro, confección), pasó a ser una región de reindustrialización productora de automóviles, autopartes, electrónicos, computa-doras, y electrodomésticos, aunque la mayor parte derivado de la atracción de inversión extranjera. En algunos casos, grupos de empresarios nacionales decidieron transformar sus actividades tradicionales como es el caso de Mabe, que establece en 1994 el Centro de Tecnología y Proyectos en Querétaro y que logra una fuerte expansión en la región latinoamericana. El proceso de re-industrialización permitió que la región obtuviera un nivel de in-dustrialización de 27% del pib regional.

En el norte del país, la región fronteriza pasó de ser netamente maquiladora, a una región productora de procesos más complejos, teniendo como resultado el incremento del tamaño de la planta y la generación de un proceso de diversificación. Por ejemplo, en la década de 1990 no sólo se relocalizaron varias empresas automo-trices, sino que también se construyeron plantas totalmente nue-vas para abastecer el mercado estadounidense, como es el caso de Toyota en Baja California y una ampliación de la planta Ford en Sonora. En materia electrónica, Baja California se convirtió en la principal productora de televisiones, y en materia de autopartes se


formaron agrupamientos industriales en Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. En la región, el pib manufacturero significó 24% del pib total.

La región que incluye al df y su área de influencia, redujo su nivel de industrialización derivado de la relocalización industrial, sin embargo, mantuvo una actividad manufacturera importante. En Puebla la Volkswagen mantuvo el interés por ampliar sus ca-pacidades productivas, atrayendo a proveedores de primer y se-gundo nivel y ampliando su influencia hacia la región de Tlaxcala. De igual forma, Morelos mantuvo la manufactura de automóviles Nissan y amplió su red de proveedores, mientras que el Estado de México logró preservar la planta de General Motors, en donde se estableció un centro de diseño, atrayendo a empresas de alta tecnología como Mercedes Benz. Con estos elementos, la región logró mantener a la industria manufacturera como parte impor-tante de su quehacer, lo cual significó 19% del pib.

El resto del país tuvo una especialización diferente. Los esta-dos productores de materias primas –Sinaloa, Durango, Zacate-cas, Nayarit, Colima y Michoacán– no lograron elevar en forma importante su industria de transformación, que aporta sólo 13% del pib. De igual forma, los estados del Sur (Guerrero, Oaxaca, Chiapas), los turísticos (Yucatán, Quintana Roo, y Baja California Sur) y los petroleros (Veracruz, Tabasco y Campeche) no lograron ingresar al núcleo de empresas relocalizadas, ni tampoco pudie-ron generar una política de promoción económica para desarro-llar actividades manufactureras amplias en su territorio.

El papel de una nueva política industrial para la economía mexicana

Los acuerdos entre sectores son imprescindibles, ya que no se puede pensar en avanzar en una visión de confrontación, sino en una de diálogo que genere círculos virtuosos. A continuación se exploran algunos caminos para transitar hacia un gran acuerdo nacional sobre la ruta de la industrialización futura del país.


a) Un acuerdo en torno a la productividad y la política de ingresos como fundamento de la nueva política industrial

La reestructuración productiva requiere partir de considerar las condiciones específicas que prevalecen en el sector industrial y de los agentes participantes. La tarea es una acción conjunta, don-de los trabajadores debieran ser los primeros en plantear la rees-tructuración del aparato productivo. En este sentido, se debiera impulsar un nuevo acuerdo de productividad como eje de la re-estructuración. Es decir, el concepto de competitividad anclado en un esquema de productividad, que a la vez sirva para revisar la política de ingresos del país, en donde las remuneraciones reales de crecimiento del mercado interno. En las últimas décadas esto no ha sucedido, sino por el contrario, se ha ampliado la brecha de productividad y la de las remuneraciones. Esto ha llevado a que los empresarios utilicen la maximización de utilidades por la vía de seguir manteniendo bajos salarios, en vez de buscar la rentabi-lidad basada en la innovación. El resultado ha sido una industria con bajos multiplicadores de empleo y con remuneraciones casti-gadas, un modelo que se agota a sí mismo, que no tiene capacidad para revisarse y generar un círculo virtuoso de crecimiento para todos (véase cuadro 2).

La dinámica del sector industrial ha dependido de tres subsec-tores: maquinaria y equipo, alimentos e industria química, que en conjunto explican 82% del crecimiento manufacturero entre 1988 y 2011, y 74% del crecimiento del empleo. Estas son las actividades que han marcado la nueva pauta de especialización de las manu-facturas, otorgando una ventaja comparativa a la economía mexi-cana. Sin embargo, se requiere llegar a un acuerdo más amplio, en donde se priorice un esquema de producción ligado a los grandes objetivos nacionales: construir una sociedad menos desigual y de-sarrollar una sociedad del conocimiento.


b) Los esquemas de producción basados en el México Social

Con la toma de posesión del nuevo gobierno y la firma del Pacto por México, se ha confirmado lo planteado en las diversas campa-ñas políticas, en términos de poner en marcha un proyecto social que establezca un piso social básico, que incluya un sistema uni-versal de salud, un amplio sistema de pensiones y un seguro para el desempleo.

Esta propuesta es por demás atractiva y en principio encuentra pocos detractores. Sin embargo, la estrategia no ha sido acompa-ñada de una propuesta productiva que de coherencia a lo que se pudiera denominar el México Social. Esta propuesta falta del di-seño de una reestructuración del actual aparato productivo para que efectivamente se obtenga la aspiración de bienestar planteado. El primer paso es introducir una visión de largo plazo del país, que defina algunos proyectos estratégicos para lograr las me-tas planteadas. En este sentido, se podría pensar la necesidad de vincular las metas del aparato productivo al México Social. Si efectivamente en México se busca establecer un piso social básico, en donde la población cuente con los satisfactores básicos, se pue-de pensar en estructurar proyectos productivos que atiendan estas necesidades: alimentación, salud y vivienda.

En esta estructura se debe privilegiar la producción de ali-mentos e introducir los conceptos de autosuficiencia y seguridad alimentaria, lo cual otorgaría una prioridad de reordenamiento productivo al campo y a la producción de alimentos –sólo que orientadas a cumplir con los esquemas de producción de alimen-tos–, que permitan desterrar los hábitos que generan obesidad y otras enfermedades degenerativas. El esfuerzo de desarrollo in-dustrial requiere para su éxito, tener como soporte una política de seguridad alimentaria. Todos los países industriales y emergentes han establecido metas definidas en torno a su proyecto alimenta-rio. Sin embargo, hoy México cuenta con un sector alimentario débil y desarticulado teniendo como consecuencia la necesidad de importar grandes cantidades de alimentos, ya que el sector agropecuario mexicano perdió, desde hace tres décadas, su dina-


mismo y, sobre todo, su función de abastecedor de insumos para el sector industrial y de alimentos baratos para el mercado inter-no. Hoy una proporción importante de alimentos se importa, en detrimento de los productores rurales que junto con sus familias representan 25% de la población total del país. México importa de Estados Unidos 100% de maíz amarillo y blanco y casi 100% de arroz y trigo común, por lo que no sólo se ha incrementado la de-pendencia alimentaria, sino también la dependencia con respecto a un solo país, lo que puede hacer más vulnerable la posición de México frente al principal socio comercial.

En un mundo globalizado y con mercados cada vez más in-tegrados, la agricultura debe ser competitiva para aprovechar las oportunidades que presentan mercados más amplios, contribuir a la seguridad alimentaria y generar empleos e ingresos, para que los que viven en los territorios rurales tengan una forma de vida digna. México debería adoptar como política pública para el sec-tor la seguridad alimentaria, definida según la fao como la con-dición en la que “(…) todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nu-tritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus prefe-rencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana.” (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996). La seguri-dad alimentaria depende de tres pilares o puntos de sustentación:

• Los alimentos deben estar disponibles, lo que significa que se debe producir o importar a nivel nacional o local, ali-mentos de buena calidad e inocuos en cantidad suficiente.

• Los alimentos deben ser accesibles, lo que significa que de-ben distribuirse y estar disponibles localmente y que deben ser asequibles para todos.

• Los alimentos deben ser utilizados del mejor modo posible para que todas las personas estén sanas y bien alimentadas (han de ser suficientes en cantidad, calidad y variedad de acuerdo con las necesidades de cada persona).


Para conseguir la seguridad alimentaria a nivel nacional, el país debe producir o importar los alimentos que necesita y estar en condiciones de almacenarlos, distribuirlos y garantizar un acceso equitativo a ellos. Las familias deben disponer de los medios para producir o adquirir los alimentos que necesitan y deben contar con el tiempo y los conocimientos precisos para asegurarse de que se satisfagan las necesidades nutricionales de todos los miembros de la familia.

A la propuesta de seguridad alimentaria se añadiría el concep-to de un esquema de producción de medicamentos por empresa-rios nacionales. Con un proyecto de cadenas de valor del sector farmacéutico, se podría vincular la propuesta de ciencia y tecno-logía del país, ya que con una nueva clase empresarial en el sector de medicamentos, se podría conjugar lo productivo a los esfuerzos de investigación que se realizan en muchas universidades e ins-titutos del país en materia de biotecnología y de nanotecnología. Actualmente el monto de las importaciones de medicamentos as-ciende a 4 mil 540 millones de dólares, mientras que las exporta-ciones alcanzan sólo mil 773 millones de dólares (www.pmfarma.com). La industria fabricante de medicamentos en México abas-tece más de 70% de las necesidades del país. Está constituida por aproximadamente 200 empresas, en términos generales con muy buena infraestructura en instalaciones y equipo, tecnología far-macéutica de punta, personal preparado y sistemas administra-tivos eficientes. Su gran limitante es la falta de recursos para la investigación básica, mencionando que sí se realizan en nuestro país estudios clínicos, proyectos de desarrollo farmacéutico, de-sarrollo analítico y desarrollo de procesos. El mercado total de medicamentos es de aproximadamente 14 000 millones de dólares por año, dividido en dos segmentos: el mercado privado, aproxi-madamente 10 000 millones de dólares por año, que son los medi-camentos vendidos en la farmacia privada y pagados directamente por el paciente; y el mercado del sector público, aproximadamen-te 4 000 millones de dólares por año, constituidos por compras de las instituciones de seguridad social y el seguro popular para proporcionar los medicamentos gratuitos a los derechohabientes


(García Plasencia, 2009). Un proyecto debidamente articulado en este campo generaría economías de escala para reducir los costos de producción y ahorros para el sector salud que es clave en el entorno del piso social básico.

Una tercera área de producción sería el articulado a la vivien-da, incluido el rediseño urbano y energético del país. Requerimos dar un espacio particular al rediseño urbano, no podemos seguir construyendo sin un número de especificaciones claras y precisas de lo que queremos configurar, ya que cotidianamente se erigen edificaciones de alto consumo de energía y, además, sin alguna perspectiva estética para el conjunto del entorno urbano. Las opciones energéticas deberían formar parte del esquema de pro-ducción, construyamos edificios inteligentes con paneles solares para ahorrar energía y vinculemos este esfuerzo a los programas de investigación de las universidades, las que requieren adaptar el diseño de tecnologías modernas a este propósito.

Un cuarto elemento de esta agenda es pensar al país en una perspectiva de consumo de masas, a través de una política de ingre-sos que permita que la mayor parte de la población participe en los mercados de consumo, con lo que se consolidaría una amplia cla-se media en el país. La población mexicana es actualmente de 114 millones de personas y se prevé que para el año 2050 sean alrede-dor de 137 millones de habitantes.3 La producción manufacturera requiere visualizar y producir de forma que resuelva problemas de masas y no simplemente pensar en pequeños lotes de producción; en este sentido, se requiere instrumentar economías de escala. Esta situación es crítica, especialmente en materia de transporte de ma-sas; se tiene que dar prioridad al traslado de grandes masas desde una perspectiva de producción limpia, a través de transporte fe-rroviario eléctrico entre ciudades y hacia adentro de las ciudades. México tiene una historia sobre la materia: se tiene conocimiento y activos acumulados en el complejo de Ciudad Sahagún, que está especializado actualmente en producción de transporte de carga y exporta exitosamente hacia Estados Unidos. Un acuerdo público-

3 conapo (2012), Proyecciones de la Población de México (2010-2050), Repúbli-ca Mexicana: población a mitad del año 2010-2050.


privado en este sentido permitiría desarrollar una nueva línea de producción y generar una nueva área de especialización del país en transporte público limpio.

Esta propuesta del modelo de producción para el México So-cial propone vincular al aparato productivo a las necesidades bá-sicas, con el fin de garantizar una perspectiva de producción de masas y los acuerdos público-privados que promuevan un aparato productivo coherente con la igualdad.


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a.


c) Dinamizar al aparato productivo en una visión incluyente: una reducción de brechas entre los diferentes grupos de empresas manufactureras

La política industrial requiere reducir las brechas de productivi-dad que existen entre los tamaños de empresa. Como se muestra en el cuadro 3, las brechas entre las grandes empresas y las micro y pequeñas han aumentado en los últimos años; en 2008, se reque-rían 12.36 micro empresas para alcanzar los niveles de producti-vidad de las grandes empresas, y para el caso de las pequeñas se requerían de 3.54. Para cerrar las brechas, se requiere de una pers-pectiva dinámica, que considere como uno de los objetivos incre-mentar el empleo, lo que demanda un esfuerzo redoblado para que las micro y pequeñas empresas multipliquen su valor agrega-do. Para ello, será necesario reforzar la política de aglomeraciones con el fin de que sea el camino para que estas empresas alcancen economías de escala; la idea es cerrar la brecha de productividad progresivamente y con ello alcanzar un perfil más consolidado de empresas.

d) Una alianza para promover las manufacturas avanzadas

El cambio estructural que se dio a raíz de la instauración del mo-delo basado en las exportaciones, provocó que se pasara de una industria tradicional (alimentos y bebidas, textiles) hacia una más sofisticada (automotriz, electrónica, entre otros). Sin embargo, la estructura productiva actual está caracterizada por una gran he-terogeneidad que implica la existencia de sectores de alto valor, junto con sectores cuyo valor agregado es bajo. Parte de esta dis-paridad responde a la falta de una articulación adecuada entre los distintos sectores, de tal forma que no se presentan procesos de proveeduría local, teniendo que recurrir al mercado externo; en otras palabras, no se ha logrado la consolidación de cadenas de valor que involucren sectores estratégicos.

Otra característica del modelo actual ha sido la prevalencia de bajos costos salariales como un instrumento de atracción de la


inversión extranjera, lo cual ha funcionado mediante la aplicación de una política salarial fundamentada en el ajuste del salario mí-nimo al crecimiento de la inflación presentada. Es necesario rom-per con este paradigma, ya que ha provocado el debilitamiento del mercado interno, lo que ha hecho a México más vulnerable a los choques externos (en particular los provenientes de Estados Uni-dos) y también ha tenido efectos negativos en la cohesión social, por lo que el crecimiento y el desarrollo ha sido dispar, alejando al país de una visión incluyente. De esta manera, y ante el proce-so de globalización, resulta imperante la necesidad de consolidar un nuevo modelo que promueva la competitividad mediante un proceso continuo de evolución y aprendizaje, enfocado a nuevos sectores de alta tecnología e innovación. En este sentido, nues-tro país se ha quedado rezagado, por lo que es imprescindible el diseño de una política industrial que implique un nuevo cambio en la estructura productiva que responda a los nuevos retos; di-cho cambio debe de considerar el impulso a sectores estratégicos, se trata de un impulso que permita el arrastre de otros sectores, consolidando así cadenas de valor y, por ende, una mayor inte-gración intersectorial, logrando abatir las debilidades que ahora nos caracterizan y que representan un lastre en el desarrollo del mercado interno y externo. Asimismo, conviene mencionar que un cambio de esta magnitud requiere de una planeación de largo plazo, que no se vea mermada por cuestiones coyunturales y que además responda a una visión sustentable.

Con el fin de reestructurar la economía hacia una que genere mayor valor agregado y sea sustentable, se proponen los siguientes instrumentos:

1. Prospectiva industrial de largo plazo que defina a los sec-tores estratégicos que comandarán el desarrollo industrial en las próximas décadas adicionales a los establecidos en la propuesta del México social. Estos sectores pueden cate-gorizarse como: 1) sectores en crisis y con potencial de in-corporar innovaciones en el proceso de producción (textil y alimentos); 2) sectores con ventajas productivas desapro-


vechadas (minería, petróleo) y 3) sectores de alta tecnología o innovación (aeronáutica, biotecnología, nanotecnología, software).

2. Ligar a esta estructura el esquema de compras de gobier-no, de tal forma que contribuya al desarrollo de la curva de aprendizaje de las empresas, para alcanzar en un corto período economías de escala.

3. Establecer acuerdos público-privados para incentivar la de-manda de productos nacionales en sectores estratégicos, a través del desarrollo de programas de proveeduría.

4. Promover acuerdos público-privados para la construcción de infraestructura en materia de transporte y telecomu-nicaciones, de tal forma de situar nuestros niveles en una posición competitiva a nivel mundial, privilegiando el transporte público (buscando que no se eleve la relación de motorización actual).

e) La política industrial y la de ciencia y tecnología: un binomio necesario

El cambio estructural no ha ido acompañado, en su mayoría, del desarrollo de tecnologías propias, por lo que se ha generado una planta productiva con amplias necesidades financieras para im-portar los insumos requeridos y pagar por las nuevas tecnologías. Son pocos los sectores que han logrado desarrollar tecnologías propias, sin embargo, destaca el creciente registro de patentes, en particular en materia de autopartes y en electrónica, lo que da muestra de un proceso de innovación que poco a poco incentiva nuevos negocios en sectores claves. En este sentido, resulta im-portante el desarrollo de un sistema de innovación que ayude a transformar la estructura manufacturera de México hacia indus-trias de alta tecnología, cuya participación aún es incipiente. Esta transformación requiere de opciones de política e instrumentos que impulsen la innovación a fin de mejorar la productividad y promover el crecimiento económico.


Un elemento clave en este sentido es otorgar mayor competiti-vidad al sector empresarial, obligarlo a establecer metas de produc-tividad por sectores, por empresas, y hacia el interior de las empre-sas, se requiere establecer una revolución de la productividad. Esta revolución deberá ir acompañada de la eliminación de estructuras monopólicas que impiden el desarrollo de nuevos productos. Se re-quiere abrir mercados claves, así como eliminar los impedimentos que surgen de la excesiva concentración que no ha logrado zanjarse con una débil comisión de competencia federal.

En esta perspectiva, se necesita rediseñar el esquema de com-petencia (eliminar las rentas monopólicas) y generar un nuevo modelo de regulación empresarial que sea transparente y de certi-dumbre sobre el futuro, evitando cambios que inhiban la planea-ción estratégica a mediano plazo.

A lo anterior se suma una cuestión clave que radica en saber de qué forma los países pueden desarrollar infraestructura para la innovación que garantice un crecimiento incluyente y que, ade-más, permita utilizar de una manera productiva el talento desa-rrollado a lo largo de las últimas décadas; para ello se requieren cambios institucionales, además de estímulos fiscales para que este proceso de cambio se realice.

En el siglo xxi, el modelo de desarrollo económico cada vez está más sustentado en las tareas de i+d, esto ha llevado al surgi-miento de lo que se ha denominado sociedad del conocimiento, donde la dinámica de competitividad se basa en un proceso de innovación continua. Para lograr estos objetivos, los países dedi-can montos crecientes a la investigación en ciencia y tecnología, especialmente los países desarrollados como Japón, que destina 3.3% de su pib a este rubro, Estados Unidos 2.9%, Alemania 2.8% y Reino Unido 1.8%. Al respecto, los países emergentes han reali-zado un esfuerzo por elevar sus gastos en i+d a niveles similares al observado en los países industriales, como es el caso de Corea que ha alcanzado 3.7% del pib, China 1.8% e India 0.8%. En contraste, México no ha logrado aumentar el gasto en i+d al ritmo que lo han hecho los otros países emergentes. Su gasto se ha estancado en 0.44% del pib, lo cual se debe fundamentalmente al bajo gasto que


realizan las empresas en estos rubros. En los países avanzados, las empresas realizan dos terceras partes de este esfuerzo, mientras que en México 93% es aportado por el sector público.4

Dentro del contexto de la sociedad del conocimiento adquiere cada vez más relevancia lo que se produce en la economía en su conjunto, ya que depende cada vez más de productos intangibles de alto contenido de valor agregado. Así, al tratar el tema de la in-novación resulta imprescindible considerar la relación imperante entre la protección a la propiedad intelectual y los beneficios eco-nómicos. Un claro ejemplo de esta relación se presenta en ciertos indicadores clave, como lo son la generación de pib y empleos en sectores que guardan una estrecha correspondencia con los de-rechos de propiedad intelectual, e incluso en aquellos que tienen una relación con dichos sectores.

En este sentido, en un estudio relacionado con la propiedad in-telectual de la Cámara Internacional de Comercio (2011), se plan-tea que en países desarrollados, los sectores relacionados con los derechos de autor –como la prensa y literatura, música, produc-ciones teatrales, radio y televisión, desarrollo de software y bases de datos, servicios de publicidad, entre otros– aportan de 4 a 11% del pib, con un impacto en la generación de empleos que ronda entre 3 y 8%. Asimismo, los sectores relacionados con las patentes –como son la farmacéutica, química, aeroespacial, vehículos auto-motores, ingeniería eléctrica, entre otros– aportan cerca de 4.23% del pib y 3.72% de la fuerza laboral. Adicionalmente, existen estu-dios (Bloom y Van Reenen, 2002) que indican que al incentivar los derechos de propiedad intelectual, en particular patentes y marcas registradas, el valor de mercado de las empresas aumenta conside-rablemente y se observan efectos positivos –aunque graduales– en su productividad.

4 Sexto Informe de Gobierno, 2012.


Cuadro 3Principales Indicadores por tamaño de empresa

Empleo prome-dio por empresa

(personas)

Salario promedio (miles de

pesos)

Valor agre-gado como

% de la producción

total

Acervo promedio de activos fijos (miles de pesos)

Produc-tividad

promedio por tipo de empresas

Total de la manufactura 10.6 78.9 30.4 3 633 317 700

Micro 2.6 14.6 36.8 161 39 005Pequeña 20.0 51.8 32.0 3 125 136 068Mediana 112.1 82.0 32.3 39 364 324 995Grande 716.1 113.3 29.7 362 588 481 928

Esfuerzo requerido para lograr indicadores de grandes empresasMicro 275 7.8 0.8 2258 12.4Pequeña 36 2.2 0.9 116 3.5Mediana 6 1.4 0.9 9 1.5

Productividad por tamaño de empresa y nivel de tecnología (dólares)Total Micro Pequeña Mediana Grande

Industria ma-nufacturera 20 465 4 878 12 549 19 694 28 950

RecursosNaturales 22 857 4 704 13 440 26 619 42 783

Tecnología Baja 8 417 4 376 8 402 9 536 10 047

Tecnología Interm. 28 014 6 001 15 757 23 004 35 976

Tecnología Alta 16 515 6 578 10 197 14 035 17 336

Fuente: estimación propia con base en información de inegi, Censos Económi-cos 2009.

Este tipo de relaciones deben considerarse como factores y re-percusiones positivas en el mediano y largo plazo al momento de diseñar políticas orientadas al fomento de la innovación. En particular, como se abordó, al considerar los impactos en el pib y el empleo de sectores relacionados con la propiedad intelectual, queda patente el gran potencial que tiene, la promoción y protec-ción de sectores estratégicos relacionados con la innovación, y en particular potenciales efectos positivos que pueden conllevar la protección de los derechos.


f) Hacia la consolidación de la competitividad: el papel central del Estado como promotor

Los factores positivos de incentivar los derechos de propiedad in-telectual radican en promover y fomentar la competitividad eco-nómica a través del impulso de algunos sectores estratégicos que estén vinculados con procesos de innovación, capaces de configu-rarse dentro de un contexto de certidumbre jurídica, enriquecido por políticas encaminadas a la protección de los derechos de pro-piedad intelectual y a la promoción de la investigación. La seguri-dad jurídica traerá consigo la atracción de recursos destinados a la investigación e innovación, que eventualmente se traducirán en mejores condiciones de competitividad del país.

El impulso de la innovación en procesos y productos (especia-lización y diversificación) redundará en una mayor generación de valor agregado, que de manera directa beneficiará a otros sectores económicos al fortalecer de manera conjunta los encadenamien-tos productivos, generando una dinámica virtuosa que fortalecerá a la industria y al mercado interno. La disponibilidad de recursos destinados a la I+D son fundamentales para el impulso de sectores estratégicos vinculados a la innovación; como es el caso de Corea y China que registran un gasto creciente en I+D como porcentaje del pib; también resalta el caso de España que, durante el periodo de 2000 a 2010, presenta una variación de su gasto como porcenta-je del pib en 0.48. Por el contrario, México es uno de los países con menos dinamismo, ya que su gasto como proporción del pib es de tan sólo 0.44%, colocándose como uno de los países que destina menos recursos para impulsar la innovación.


Gráfica 1Clasificación de la industria por intensidad tecnológica

Porc

enta

je d

el v

alor

agr

egad

o m

anuf

actu

rero

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%

33.40%35.90%

20.80%

Alimentos,

bebidas y

tabaco,

textiles,

pieles,

madera, papel

e impresiones.

Petróleo y sus

derivados,

plástico y hule,

metálicas básicas,

productos a base

de minerales no

metálicos.

Maquinaria y

equipo,

aparatos

electrónicos,

equipo de

transporte.

Principalmente de

proveedores de la

siguiente cadena

(maquinaria,

química, etc.) y de

normas o de reglas

de calidad.

La innovación

centrada en

procesos de

insumo-producto

con un incremento

en la orientación de

diseño.

Diseño, proceso,

sistemas de

producción

complejos, cadena

de valor,

investigación y

desarrollo a nivel

de empresa

Alto grado de

investigación y de

desarrollo a nivel

�rma, con

interacción de los

centros de

investigación y

universidades.

Equipo de cómputo, comunicación, medición y componentes y accesorios electrónicos. Industria aeroespacial y farmacéutica.

Baja tecnología Media-baja tecnología Media-alta tecnología Alta tecnología

Fuentes de innovación

Fuente: elaboración propia con base en información de inegi, Censo económico 2009. Clasificación de la industria por intensidad tecnológica de la ocde.

Respecto al número de investigadores por cada mil empleos, Fin-landia contaba en 2010 con 17 investigadores, Dinamarca con 12.6 y Corea con 11.1; México, por su parte, contaba en 2009 con 1 investigador, ubicándose como uno de los países con menor des-empeño dentro del grupo analizado, sólo después de Chile (0.9), Colombia (0.4), India (0.4) e Indonesia (0.2). Resaltan los casos de España (con 7.2 investigadores), Argentina (2.9) y Brasil (1.9), eco-nomías con las que se suele comparar a la mexicana y que reflejan un mejor desempeño en este indicador. Cabe mencionar que 5 de los 8 países con más de 10 investigadores por cada mil empleos destinaron un gasto en I+D superior a 3% de su pib; en contraste,


todos los países con menos de 1.5 investigadores destinaron mon-tos inferiores a 1% de su pib.5

Al contar con un ambiente de certidumbre, no sólo se pueden atraer capitales privados nacionales, sino también los provenien-tes del extranjero. Diversos estudios –Cámara Internacional del Comercio (2011), ocde (2008 y 2010) y Park y Lippoldt (2008)– muestran la existencia de una relación positiva entre la protección de los derechos de propiedad intelectual y la atracción de ied que promueve la i+d, y la transferencia tecnológica en los países en de-sarrollo, colaborando con el crecimiento económico. Asimismo, el Foro Económico Mundial (2010), plantea una relación positiva entre la protección de la propiedad intelectual y la competitividad de las economías. Ahora bien, al considerar las patentes por país (véase cuadro 5), Japón, Estados Unidos, China y Corea concen-traron 73.2% del total de patentes otorgadas en 2011. México, por su parte, representaba 1.2%, superando considerablemente a paí-ses como España, Brasil, e incluso el Reino Unido, que para los años considerados presentaron una de las dinámicas menos favo-rables; debe notarse, no obstante, que 98% de las patentes otorga-das en México, se concedieron a no residentes. Adicionalmente, considerando la tasa de crecimiento promedio anual para el pe-riodo 1980-2011, resulta evidente que China y Corea son los países que presentan las tasas más altas con 37.5 y 14%, respectivamen-te. Se puede identificar otro grupo de países menos dinámicos, aunque con una tasa relativamente alta que ronda entre 3 y 5%, dentro del cual se encuentran México, la India y Estados Unidos. Finalmente, destacan los casos europeos que presentaron una di-námica negativa: Reino Unido (-3.8%), España (-3.8%) y Alemania (-1.7 por ciento).

Conviene mencionar que la protección a los derechos de pro-piedad intelectual incentiva al capital emprendedor a buscar nue-vos nichos de mercado. Esta protección puede traducirse en un punto de atracción para capitales emprendedores hacia nuevas empresas en sectores innovadores, capitales que resultan de suma

5 oecd, msti Database y oecd (2011), oecd Science, Technology and Industry Scoreboard, 2011.


importancia para el financiamiento de las mismas. En este sen-tido, de acuerdo a la Cámara Internacional de Comercio (2011), las patentes constituyen un instrumento atractivo que ayuda a jóvenes emprendedores a salvaguardar los inconvenientes de la inexperiencia, facilitando la entrada en el mercado mientras se proveen incentivos para la innovación.

Asimismo, contrario a lo que se suele pensar, un buen marco regulatorio en materia de innovación no sólo beneficia a las gran-des empresas, sino también existe evidencia de que las bondades se presentan igualmente en las pequeñas y medianas empresas. La Cámara Internacional de Comercio (2011) sostiene que existe una reciente tendencia a aumentar la participación de las pequeñas y medianas empresas en muchos campos relacionados con la inno-vación; además, se menciona que este tipo de empresas cuentan con ciertas ventajas respecto a las grandes empresas, como son un mayor retorno de la inversión en i+d, una estructura organiza-cional más simplificada y la facilidad a enfocarse a un rango más específico de invenciones. De igual forma, el uso de derechos de propiedad intelectual por parte de pequeñas y medianas empresas representa una ventaja respecto a las que no los usan, ya que les permite crecer más y tener más ingresos y empleos.

Adicionalmente, se plantean como un beneficio de la protec-ción y fomento a la innovación cuestiones que son de un corte más social, al tratarse de beneficios dirigidos a los consumidores, como la promoción de la confianza y la protección contra la falsi-ficación y piratería. Asimismo, se presenta un impulso a activida-des verdes encaminadas a la protección del medio ambiente y al ahorro energético. En este sentido, conviene vincular las políticas medio ambientales con las orientadas a la innovación, de tal for-ma que se logren complementar y los beneficios se dispersen hacia todos los ámbitos posibles.

Resulta de suma importancia considerar que el Estado debe promover una mayor escolaridad, ya que el grado de escolaridad promedio de la población y la calidad del sistema educativo, es una cuestión que está íntimamente relacionada con los procesos de innovación internos. Así, la política para fomentar la innovación


tiene que estar estrechamente vinculada con la política educativa, la cual debe de contemplar no sólo la cobertura en todos los nive-les, sino una calidad de vanguardia. En primera instancia, el nivel básico de educación presenta una cobertura superior a 90%, mien-tras que su calidad, de acuerdo a pruebas internacionales, resulta relativamente baja. Existe una relación positiva entre la educación superior y la investigación. De esta manera, las economías desa-rrolladas presentan un mayor número de investigadores, así como elevados niveles de matriculación en educación superior; por otro lado, se encuentran las economías menos desarrolladas que pre-sentan un patrón contrario, como es el caso de México.

De esta forma, es imperante una vinculación entre el desempe-ño de los distintos niveles educativos para aprovechar al máximo el potencial de la población; es decir, se requiere prestar más aten-ción en la calidad del nivel básico, además de ampliar la cobertura del nivel superior, siempre contemplando un objetivo de homo-geneización regional. En este sentido, las políticas educativas a pesar de estar diferenciadas por la naturaleza de las necesidades particulares de cada nivel educativo, requieren tener un punto de encuentro, con el objetivo de impulsar una verdadera sociedad del conocimiento.

A pesar de que es fundamental prestar una mayor atención en mejorar la estructura educativa, también es cierto que los recursos disponibles no se aprovechan al máximo. En este sentido, algunos indicadores muestran esta situación; por ejemplo, la relación entre años de escolaridad promedio y el número de investigadores por cada millón de habitantes indica que México, a pesar de tener más años de escolaridad en promedio que Brasil y China, tiene un me-nor número de investigadores por cada millón de habitantes que las citadas economías emergentes. Asimismo, a pesar de que Es-paña cuenta con más años de escolaridad promedio y más investi-gadores por cada millón de habitantes que México, se percibe que para la diferencia que existe en los años de escolaridad, la brecha respecto al número de investigadores es considerablemente ma-yor. Dicho comportamiento denota una diferenciación en las po-líticas de educación e innovación implementadas en los distintos


países, por lo que es presumible que en economías como la bra-sileña, la china y la española, existe una vinculación entre ambos tipo de políticas, mientras que en México la vinculación de estas políticas es más débil, por lo que se refuerza la idea de la necesidad de complementar la política educativa con la de innovación.

Cuadro 4Gasto en Investigación y Desarrollo (Porcentajes del pib)

País 2000 2010 o último año disponible

Variación del período

Corea 2.30 3.74 1.44 Japón 3.04 3.26 0.22 Estados Unidos 2.71 2.90 c/ 0.19 Alemania 2.45 2.82 0.37 Reino Unido 1.81 1.82 0.01 China 0.90 1.77 0.87 Canadá 1.91 1.74 b/ -0.17 España 0.91 1.39 0.48 Brasil 1.02 1.08 0.06 India 0.77 0.76 d/ -0.01 México 0.37 0.44 a/ 0.07 Fuente: oecd, Main Science and Technology Indicators database and msti Database, Junio 2012.El último valor para México se obtuvo del Sexto Informe de Gobierno, 2012.Nota: Los países se muestran en orden descendente con respecto al último valor disponible. Los datos corresponden a: a/ 2012, b/ 2011, c/2009, d/2007.

Es importante enfatizar en el hecho de que el fomento a la innova-ción por sí solo no es suficiente para un crecimiento y desarrollo económico sustentable, ya que existen factores que son importan-tes, e incluso indispensables, para consolidar una estrategia exitosa integral. Tal es el caso de cuestiones como la estabilidad macroeco-nómica, la calidad de la gobernanza, el cumplimiento de la ley, la educación, la productividad de la mano de obra, así como la infraes-tructura dotada; por lo que se trata de factores que en conjunto co-adyuvarían a crear un entorno más propicio para el impulso de la competitividad a través de una política de innovación eficiente. Así,


se trata de complementariedades donde el fomento a la innovación resulta importante más no suficiente.

Finalmente, conviene resaltar la inclusión que puede emanar de una política de innovación, cuestión que, en parte, radica en el hecho de que la comunidad en su conjunto se puede ver bene-ficiada de la protección de los derechos de propiedad intelectual, ya que como se vislumbraba, podrían generarse empleos de mejor calidad, habría disponibilidad de mejores productos para los con-sumidores y, en términos generales, de existir un buen direccio-namiento de la políticas de innovación e industrial, se lograría un fortalecimiento del mercado interno.

Asimismo, la política de innovación debe de plantearse metas de mediano y largo plazos, como un mecanismo de monitoreo de su correcta implementación. Para la fijación de estas metas se uti-lizaron parámetros internacionales, es decir, se consideraron indi-cadores de distintos países que resultan viables para ser alcanzados si es que se incorpora un esfuerzo en materia de innovación. Los indicadores utilizados son los siguientes:

1. Participación de las industrias de Alta Tecnología (%): para este indicador se debe establecer como meta llegar a una participación cercana a 15% del valor agregado, para poder desplazar poco a poco la participación de las industrias de Media-Baja Tecnología, las cuales, en la actualidad tienen ligeramente una mayor participación que las industrias de Alta Tecnología. De esta forma, se tendría que aumentar en cerca de 5% para el año 2020.

2. Contribución al pib de industrias relacionadas con dere-chos de autor (%): la meta sería presentar niveles cercanos a Brasil, que rondan 7%; así, la contribución de estas indus-trias tendría que aumentar cerca de 2 por ciento.

3. Contribuir al empleo de industrias relacionadas con dere-chos de autor: en este caso, México presenta el indicador más alto de los países seleccionados, por lo que se plantea que aumente esta contribución en 1.6 puntos porcentuales.

4. Incrementar el monto del gasto destinado a i+d, con el ob-jetivo de fomentar la creación de patentes en el país, a través


del incremento del número de centros e instituciones de in-vestigación, así como el número de investigadores.

5. Promover la creación de centros, tanto públicos como pri-vados en i+d, para lo cual es necesario diseñar una legis-lación fiscal que permita generar incentivos para las em-presas que desarrollen sus propios centros, así como por la creación de patentes.

6. Se propone también otorgar una promoción activa a las “Nuevas Aéreas de Oportunidad Tecnológica” en el país, como son; a) La nanotecnología; b) La biotecnología; c) La aeronáutica; y d) Las Tecnologías de la Información.

7. Gasto en i+d (% del pib): la meta debería ser presentar un porcentaje cercano al observado en China (1.77), por lo que se plantea llegar a niveles que ronden 1.5% del pib en 2020.

8. Investigadores por cada millón de habitantes: para este caso la meta correspondería a tener niveles cercanos a los de Bra-sil (696), por ello se propone llegar a cerca de 700 investiga-dores por cada millón de habitantes.

9. Tasa de crecimiento anual de las patentes concedidas (%): en este caso, la idea es que en el largo plazo se llegue a tener tasas cercanas a 10%; sin embargo, para el año 2020 la pers-pectiva es que la tasa de crecimiento aumente dos puntos para ubicarse aproximadamente en 7 por ciento.

10. Participación de México en el total de patentes a nivel mun-dial (%): en este indicador, la meta sería duplicar para 2020 la participación en las patentes concedidas (que actualmente es 1.2%) para alcanzar niveles similares a los de Canadá (2.1).

11. México debe plantearse que, adicionalmente a los apoyos a la innovación, sería necesario elevar los apoyos que se otorgan a la competitividad pues actualmente se destina 0.13% del pib, lo que compara desfavorablemente con Esta-dos Unidos (0.32), Chile (0.51), Canadá (0.81), Corea (0.91) y Taiwán (2.96). En un mundo globalizado, es necesario mantener esquemas similares a los competidores, de lo con-trario el rezago puede ser acumulativo.


Cuadro 5Patentes Concedidas por Oficina de Patentesy su distribución porcentual por residentes y no residentes

País Concepto 1980 1990 2001 2011 Participación 2008 (%) a/

TCPA (1980-2009)

b/

AlemaniaTotal 20,188 19,073 14,351 11,719 1.2 -1.7Residentes (%) 48.7 59.1 80.0 70.0No Residentes (%) 51.3 40.9 20.0 30.0

BrasilTotal 3,843 3,355 3,589 3,251c/ 0.3 -0.8Residentes (%) 9.1 13.5 19.1 9.7No Residentes (%) 90.9 86.5 80.9 90.3

CanadáTotal 22,894 14,187 12,019 20,762 2.1 -0.3Residentes (%) 6.3 7.8 10.1 10.4No Residentes (%) 93.7 92.2 89.9 89.6

ChinaTotal 44 d/ 4,122 16,296 172,113 17.3 37.5Residentes (%) 95.5 31.8 33.1 65.3No Residentes (%) 4.5 68.2 66.9 34.7

CoreaTotal 1,632 7,762 34,675 94,720 9.5 14.0Residentes (%) 11.4 32.9 63.0 76.3No Residentes (%) 88.6 67.1 37.0 23.7

EspañaTotal 9,224 3,499 2,242 2,812 0.3 -3.8Residentes (%) 16.1 45.8 75.9 93.0No Residentes (%) 83.9 54.2 24.1 7.0

Estados Unidos

Total 61,827 90,366 166,038 224,505 22.5 4.2Residentes (%) 60.1 52.4 52.8 48.4No Residentes (%) 39.9 47.6 47.2 51.6

IndiaTotal 1,501 1,611 1,549 5,168 0.5 4.1Residentes (%) 23.3 19.0 34.2 15.0No Residentes (%) 76.7 81.0 65.8 85.0

JapónTotal 46,106 59,401 121,742 238,323 23.9 5.4Residentes (%) 82.5 84.8 89.8 82.9No Residentes (%) 17.5 15.2 10.2 17.1

MéxicoTotal 2,552 1,619 5,476 11,485 1.2 5.0Residentes (%) 6.8 8.2 2.2 2.1No Residentes (%) 93.2 91.8 97.8 97.9

Reino Unido

Total 23,804 9,396 7,555 7,173 0.7 -3.8Residentes (%) 21.7 34.7 37.2 41.7No Residentes (%) 78.3 65.3 62.8 58.3

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, 2012. Nota: a/ La participación se calculó con base al total de patentes concedidas en 2011, cuyo valor fue de 996 800. b/ tcpa -Tasa de crecimiento promedio anual, calculada para el caso de Brasil en el periodo 1980-2010, para China en 1985-2011, c/los datos corres-ponden a 2010, d/ los datos corresponden a 1985.


Una política industrial para la economía verde y el recambio energético

La década pasada se ha visto marcada por el profundo interés de “impulsar la protección, restauración y conservación de los eco-sistemas, recursos naturales, bienes y servicios ambientales de México, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable” (semarnat, 2011). Lo anterior ha creado institucio-nes que llevan esta idea como objetivo rector; tal es el caso de la semarnat y toda su estructura orgánica. Sin embargo, México ha sido incapaz de impulsar un modelo productivo amigable con el medio ambiente, lo que ha llevado a su deterioro y a la utilización de energéticos de origen fósil, algunos de los cuáles tienden a ago-tarse. Bajo esta perspectiva se requiere de una política industrial encaminada a alcanzar una economía verde, caracterizada por ser sustentable, generadora de procesos de eco-innovación, que inclu-ya la participación dinámica y corresponsable de la ciudadanía y que mitigue los costos del cambio climático, principalmente. A este esfuerzo debe añadirse una estrategia de largo plazo que complemente la visión del gobierno.6 Partir de la necesidad de ge-nerar un recambio energético dirigido al reemplazo de fuentes de energía fósil hacia el uso de tecnologías limpias como la eólica, la marítima y la solar.

Se trata de acelerar este proceso buscando fortalecer la institu-cionalidad actual, que cuenta ya con una base constitucional,7 y con propuestas de política ambiental en donde se establezcan agendas para el aprovechamiento de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, el conocimiento y la cultura para la sustenta-bilidad ambiental. Sin embargo, no se ha logrado cumplir con las metas ni establecer un adecuado sistema de indicadores para su monitoreo. En esta perspectiva se propone recuperar el concepto, definido por la comunidad internacional, de economía verde, para

6 Reducir en 50% las gei respecto a los niveles de 2000 y alcanzar 30% de con-sumo energético de fuentes renovables para el año 2030.

7 El artículo 25 Constitucional establece que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable.


a partir de ahí generar una estrategia más amplia que dé contenido al quehacer de las instituciones en materia medioambiental bajo un horizonte al año 2020. En este mismo contexto, la Unión Eu-ropea (ue) ha desempeñado un papel paradigmático al proponerse ser una economía de alta eficiencia energética y de baja emisión de carbono. Para lograr dicho objetivo, en 2005 se puso en marcha el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión8 y en 2008 se aprobaron diversas medidas con las que se esperan obtener los ma-yores beneficios en el 2020. Se ha propuesto que al menos 20% de la energía de la ue provenga de energías renovables y la existencia de medidas para aumentar la eficiencia energética, para reducir la de-pendencia de las importaciones de petróleo y gas, y para estimular la innovación en materia de energías limpias. Este último punto es esencial, por lo que la ue destinó para el periodo 2007-2013 un pre-supuesto de 8 400 millones de euros a la investigación y desarrollo para el rubro de medio ambiente.

Lo anterior contrasta con la situación actual de México que se caracteriza por una disminución de la superficie reforestada, un incremento de la tasa de motorización y un ligero incremento de los costos totales por agotamiento y degradación ambiental. No obstante, cabe mencionar que también ha ocurrido un incremen-to de la provisión de fuentes mejoradas de agua potable y de la cobertura de servicios de saneamiento.

Contemplando la situación del país y los ejemplos de acciones implementados por otros países, para que la transición hacia una economía verde sea exitosa debe establecerse un marco regulato-rio sólido, bien estructurado y adecuadamente aplicado, ya que así se podrán controlar las acciones perjudiciales hacia el medio ambiente, a través de estándares mínimos en la materia o, de ser necesario, con la prohibición de la actividad.

Es importante reconocer que el sector público debe participar de manera activa, pues la economía verde requiere de subsidios, apoyo a los precios, incentivos fiscales y otorgamiento de crédito, al ser medidas que fomentan el uso y fortalecimiento de tecnolo-

8 Estrategia de la ue para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en su territorio, de manera rentable.


gías verdes; asimismo, necesita impulsar a las industrias verdes, aún incipientes en nuestro país, para la generación de ventajas competitivas, además de fomentar la eco-innovación. A su vez, el sector público debe actuar de manera estratégica y disminuir los subsidios a las actividades no sustentables como el consumo de combustibles fósiles, ya que éstas generan costos ambientales y económicos y, además, disminuyen la rentabilidad de las inver-siones verdes debido a que los consumidores disuaden de adoptar medidas de eficiencia energética, obstaculizando así el desarrollo tecnológico de energías renovables.

La economía verde está ligada a la política industrial a partir de nuestras vocaciones productivas como señala Domínguez-Vi-llalobos (2006). Éstas últimas deben aprovecharse, desarrollando la industria del turismo y el sector agropecuario, apoyando así la autosuficiencia alimentaria. La nueva política industrial debe ir acompañada del desarrollo correspondiente de infraestructura y de actividades complementarias como el tratamiento de aguas residuales, el reciclamiento de productos, la construcción de relle-nos sanitarios y la producción de gas. Al objetivo de la economía verde y el recambio energético, se sugiere agregar un argumento a favor del regreso a la elaboración de “productos naturales” como el henequén y el hule.

Deben aplicarse impuestos e instrumentos basados en el mer-cado para promover las inversiones e innovaciones verdes, pues los impuestos ambientales ofrecen oportunidades para controlar el grado de agotamiento y degradación ambiental. De igual mane-ra, el pago por recursos eco-sistémicos resuelve en cierto punto el problema de la invisibilidad de los recursos naturales y concienti-zan a la sociedad sobre la escasez de los mismos. Además, no debe olvidarse que, de la mano de dichos apoyos, se debe fomentar la educación ambiental, la concientización y la sensibilización, así como dar seguimiento a los proyectos, políticas e instrumentos puestos en marcha.

Dichos esfuerzos deberán de estar acompañados por flujos de inversión en el desarrollo de capacidades, formación y educación, puesto que la transición a una economía verde implica un proceso


de reestructuración económica, lo que requiere la capacitación de la sociedad hacia este nuevo modelo, así como buscar priorizar y movilizar recursos, evaluar progresos y aplicar políticas, median-te el desarrollo de nuevas capacidades.

El compromiso nacional tiene que extenderse con el resto del mundo, mediante el fortalecimiento de la gobernanza interna-cional; en este sentido, se deben pactar acuerdos comerciales que detengan el flujo de mercancías e inversiones que no sean con-gruentes con el desarrollo sustentable. La propuesta de política industrial deberá acoplarse hacia este marco general. De esta ma-nera, se propone:

1. Transición de la agricultura industrial a la agricultura ver-de. La agricultura verde acarrea un cambio, tanto en la agri-cultura industrial como en la de subsistencia, caracterizado por la aplicación de prácticas de cultivo racionales como el uso eficiente del agua, la utilización extensiva de nutrientes orgánicos y naturales para el suelo, una preparación óptima de los cultivos y el control integrado de plagas.

2. Construir nuevos edificios verdes. Adaptar aquellos existen-tes para hacerlos intensivos en consumo de energía y re-cursos puede propiciar un ahorro significativo de energía. Se debe utilizar la luz natural del sol para la iluminación del interior de los edificios mediante tecnologías de direc-cionamiento de la luz, así como aprovechar el vapor de las industrias para generar una proporción de su propio con-sumo energético.

3. Incentivos a la inversión en energías verdes. Particularmente las tarifas preferentes, los subsidios directos y las deduccio-nes fiscales pueden hacer que el perfil de riesgo/rédito de la inversión en energías renovables resulte más atractivo. Por tanto, bajo la consideración de los diferentes climas del país, debe impulsarse el uso de energía eólica en las regio-nes donde los vientos son favorables, de energía solar en todo el país (pero con mayor intensidad donde las condi-


ciones climáticas lo permiten) y de energía marina en las regiones cercanas a las costas mexicanas.

4. Reorientar los subsidios a la pesca. La pesca es una activi-dad primordial para el desarrollo económico; sin embargo, los subsidios que se le han otorgado han ocasionado que la capacidad pesquera duplique la capacidad reproductiva de los peces, por lo que se debe canalizar ese gasto hacia la reubicación de las embarcaciones con el fin de recuperar las poblaciones de peces agotadas.

5. Reducir la deforestación e incrementar la reforestación. Es-tablecer esquemas de certificación de madera y productos forestales. El Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (pnuma) explica en su modelo de economía ver-de “la necesidad de invertir 0,03% del pib entre 2011 y 2050 en pagar a los propietarios de los bosques para que los con-serven, así como en trabajos de reforestación [lo que] po-dría incrementar el valor agregado de la industria forestal en 20% más que si no se producen cambios. De este modo, además, se podría estimular la creación de empleos forma-les en el sector y aumentar sustancialmente el carbono al-macenado en los bosques”.

6. Turismo eco-innovador y amigable con el medio ambiente. Se debe promover el ecoturismo, actividad que provee de ingresos a las comunidades más pobres y que resulta fun-damental para desarrollar la economía local y la reducción de la pobreza.

7. Transición en los modelos de transporte actual. Sustituir el transporte privado por el público o por medios no motori-zados. Es importante hacer uso de la energía eléctrica en los transportes masivos y promover la utilización de vehículos privados de nueva generación, para lo cual el Estado debe de proveer la infraestructura necesaria.

8. “Nuevo Programa de Chatarrización Integral”. Un progra-ma que tendría como objetivo reemplazar automóviles, aparatos electrodomésticos y focos incandescentes con la


finalidad de disminuir el consumo energético y las emisio-nes contaminantes.

Los esfuerzos requeridos deben ir encaminados hacia alcanzar parámetros internacionales. En este sentido, se proponen tomar como referencia el “Modelo Verde”9 planteado por el pnuma, del cual se derivan los indicadores del cuadro 6, a fin de obtener un referente que permita guiar las políticas dentro de un marco glo-bal. La transición hacia una economía verde es un proceso de lar-go plazo, ya que los efectos positivos en el crecimiento del pib y pib por habitante tendrán efecto para el 2050.

A manera de corolario

Los elementos planteados en este documento dan cuenta de la ne-cesidad de alcanzar objetivos público-privados que induzcan una nueva forma de conceptualizar la política industrial. Como se se-ñaló al inicio, no se trata de ejercicios de planeación en la soledad de un espacio físico de alguna oficina pública, se trata de revitali-zar el diálogo entre los diversos agentes de la sociedad. La políti-ca industrial no es exclusiva de los empresarios, los funcionarios públicos y los trabajadores industriales, sino que hoy por hoy se trata de esfuerzos colectivos, que involucran a la ciudadanía en una visión societal. Es una forma de ordenar las acciones hacia el futuro para lograr un crecimiento más inclusivo que en el pasado.

9 El modelo Verde representa la diferencia porcentual (+/-) de la hipótesis de inversión verde con respecto a las previsiones para el modelo actual, donde se asigna 2% adicional del pib a la ampliación de las tendencias de inversión actua-les, excepto en las filas en las que las unidades se expresan en porcentajes. En este caso la columna “verde” se refiere al valor porcentual en la hipótesis de inver-sión verde. Para obtener una explicación detallada de los escenarios del modelo actual y de inversión verde, se puede consultar Anexo II del Informe hacia una economía verde: Guía para el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza, pnuma, 2011.


Cuadro 6Diferencia porcentual del impacto del “Modelo Verde” (asignación de 2% adicional del pib) respecto al modelo actual

País 2015 2020 2030 2050 pib (en usd, real) -0.8 -0.4 2.7 15.7 pib per cápita -0.8 -0.4 2.4 13.9 Empleo total (millones) 0.6 -0.6k -1.5 0.6 Superficie forestal (mil millones de hectá-reas) 1.4 3.2 7.9 21.0

Demanda de agua (Km3/año) -3.7 -7.2 -13.2 -21.6 Rellenos sanitarios totales (mil millones de toneladas) -4.9 -15.1 -38.3 -87.2

Demanda de energía primaria (Mtep/año) -3.1 -9.1 -19.6 -39.8 Porcentaje de la energía renovable en la demanda primaria (%) 15 17 19 27

Fuente: pnuma (2011), Informe hacia una economía verde.

Es importante tener presente algunas ideas fundamentales al mo-mento de acometer el diálogo: 1) el desarrollo económico requiere diversificación más que especialización, abriendo así el menú de opciones con las que cuenta la sociedad; 2) los países que crecen más rápidamente son aquellos con sectores manufactureros más grandes; 3) el aceleramiento del crecimiento económico está aso-ciado con cambios estructurales que tienen como eje las manufac-turas; 4) los patrones de especialización no deben estar ligados a la dotación prevaleciente de recursos con que cuenta el país; 5) los países que se insertan en la economía mundial mediante exporta-ciones más sofisticadas alcanzan un crecimiento más acelerado; 6) deben seleccionarse patrones de especialización y diversificación que induzcan al aprendizaje y mejora en los procesos productivos; y 7) la política industrial debe tener una visión holística en el sen-tido de que no es posible generar un proceso de mayores capaci-dades productivas si no se genera una interacción adecuada entre las políticas de innovación y de formación del capital humano. En este sentido la aspiración debe ser la de convertir a la sociedad mexicana en una auténtica sociedad del conocimiento en un mar-co de prosperidad compartida.


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Una propuesta de política de innovación para las pymes

Jenai de la Cruz

La actividad innovadora permite a las empresas desarrollar co-nocimientos y capacidades internas para responder, de manera adecuada, a los cambios del mercado. Sin embargo, las Pequeñas y Medianas Empresas (pymes) enfrentan asimetrías en sus recursos y habilidades que limitan su capacidad de innovar.

Se ha hablado mucho de la inadecuada estrategia que siguen las pymes mexicanas para ampliar su posición en el mercado, así como del escaso y, algunas veces, inapropiado uso de la tecnología y el limitado financiamiento. En este capítulo se pretende mostrar, en consonancia con la teoría evolutiva del cambio técnico (Nelson y Winter, 1982; Cimoli y Dosi, 1992; Dosi y Nelson, 2009), que existe un segmento importante de pymes con potencial innova-dor que podría incrementarse con políticas que incidan sobre su organización, la formación de sus capacidades tecnológicas y la vinculación con otras empresas e instituciones. Así mismo es ne-cesario que haya coherencia con otras políticas que afectan el en-torno económico de las empresas y condicionan sus expectativas de inversión.


La innovación en las pymes

La innovación es el resultado de la búsqueda de soluciones a pro-blemas a los que enfrentan las empresas. Esta búsqueda da lugar al desarrollo de capacidades y de conocimiento independientemente del resultado de la innovación (Nelson y Winter, 1982; Dosi, 1988 y 1988a; López, 1996a y 1996b). El desarrollo de capacidades y de conocimiento dota a las empresas de herramientas para innovar, aunque es condición necesaria pero no suficiente para el desarro-llo de innovaciones. Este proceso depende de la posición tecnoló-gica, la formación de sus miembros, la organización de la empre-sa y de su vinculación con otros agentes (Acs y Audretsch, 1988; Khan y Manopichetwattana, 1989; Corona, Dini, et al., 2002; Freel, 2003; cepal, 2008). Los autores del enfoque evolucionista (Nelson y Winter, 1982; López, 1996b; Gil y Olleta, 2002; Dosi y Nelson, 2009) señalan que hay factores endógenos y exógenos a las empresas que afectan su capacidad de innovar.

Entre los elementos internos destacan la organización, el lide-razgo, así como el conocimiento adquirido (el generado en su inte-rior y el conseguido por el contacto con agentes externos).

Las pymes con estructuras que impiden la centralización de las decisiones, que cuentan con procesos poco burocráticos y pla-nes estratégicos de largo plazo tienen mayor probabilidad de em-prender actividades innovadoras.

Por otra parte, los conocimientos y habilidades de empresarios y empleados son indispensables para el desempeño innovador, pues determinan la capacidad de las pymes para utilizar y adaptar tecnologías a sus procesos de producción y en consecuencia para generar innovaciones, tal como los evolucionistas lo afirman (Nel-son y Winter, 1982; Dosi, 1988; Dosi y Nelson, 2009).

La implementación de planes estratégicos dirigidos a la inno-vación indica la existencia explícita de recursos y estrategias claras que definen los recursos y las metas que debe alcanzar la empresa en un cierto periodo.

La formación de los individuos y su experiencia favorecen la creación de conocimiento en su ámbito interno, siempre y cuando


la estructura de la empresa permita la interacción entre ellos. Así, por ejemplo, la contratación de ingenieros y científicos incrementa las posibilidades de las pymes de crear, implementar y adaptar las nuevas tecnologías, como es el caso de sectores como el de la elec-trónica, química orgánica, medicamentos, bioingeniería. (Khan y Manopichetwattana, 1989). En los sectores donde el conocimiento se transmite de manera informal la innovación se logra gracias a la experiencia y habilidades de los individuos, como en las artes gráficas en Guadalajara, México (Corona, Dini, et al., 2002).

Un rasgo común de las pymes innovadoras es el establecimien-to de vínculos con proveedores, consumidores, competidores, universidades y agencias públicas. Estos lazos brindan acceso a otras fuentes de conocimientos técnicos, tecnológicos y gerencia-les.1 La vinculación les permite ampliar su conocimiento, com-partir el riesgo y el costo del desarrollo de los procesos creativos. Mediante esta cooperación pueden acceder a nuevas tecnologías, ciencia e ingeniería, compartir equipo y personal, así como re-ducir las asimetrías a las que se enfrentan, particularmente en el acceso al financiamiento y a la tecnología, como se observa en Tai-wán, Japón y México.

En Taiwán y Japón las pymes participan de manera activa y exitosa en sectores altamente tecnificados gracias al desarrollo de vínculos interorganizacionales que les permiten acceder a nuevas tecnologías y tener procesos continuos de actualización que deri-van en el desarrollo de nuevos productos (Ernst, 2000). En conse-cuencia, hay un importante grado de interdependencia entre em-presas de todos los tamaños, se han desarrollado externalidades positivas, redes locales de producción y una mayor competencia entre diferentes regiones. El comportamiento cooperativo entre empresas e instituciones educativas y gubernamentales permi-tió el desarrollo y la adquisición de capacidades, puesto que las pymes accedieron a nuevas técnicas de producción, conocimiento

1 Ver Khan and Manopichetwattana (1989); Itoh y Urata (1994); Freel, (2000); Ernst (2000); Corona, Dini et al., (2002); Freel (2003); De Jong y Vermeulen (2006); Greenhalgh y Rogers (2007); Dosi y Nelson (2009).


gerencial y tecnologías, facultándolas para el desarrollo de inno-vaciones (Itoh y Urata, 1994).

En México se puede citar el caso de las artes gráficas en Gua-dalajara, donde la negociación directa con proveedores y el acer-camiento entre empresarios permitió a las pymes conformar pequeñas redes de colaboración entre ellas que derivaron en el incremento de sus capacidades para adquirir tecnología y mejorar sus capacidades gerenciales y técnicas. Gracias al surgimiento de un liderazgo gremial se establecieron vínculos entre empresarios y proveedores, quienes se han convertido en capacitadores y susti-tutos de la banca al ofrecer financiamiento para obtener y adaptar nuevas tecnologías que permitan la innovación (Corona, Dini, et al., 2002).

Los casos citados en este apartado permiten suponer que las pymes con mayor probabilidad de innovar se caracterizan por tener una estructura no centralizada, impulsar la interacción y el intercambio de ideas entre los individuos, desarrollar de mane-ra formal un plan de innovación y por su tendencia a establecer vínculos con proveedores, consumidores, competidores, institu-ciones educativas y agencias de gobierno.

Las características de las empresas son el marco que da la pau-ta para el desarrollo de la innovación y que impactan dicha tarea; sin embargo, las pymes llevan a cabo su actividad económica en un entorno de competencia que influye en su actividad innovado-ra y sobre el que en la mayoría de los casos no tienen control; de ahí la importancia de analizar la evidencia al respecto.

En lo que respecta a los elementos exógenos sobresalen los mer-cados a los que se dirigen las innovaciones ya que el entorno en que desarrollan su actividad influye en la resolución de problemas y en consecuencia en su decisión de innovar o no. Entre los factores que destacan están, por el lado de la demanda, los cambios en los precios, ya que los competidores y las empresas relacionadas verti-calmente reaccionan a ellos, generándose externalidades positivas. Cuando las empresas innovadoras logran protegerse el resultado podría ser una industria altamente concentrada. En cambio, cuan-do la innovación es un proceso continuo los innovadores exitosos


se protegen de la imitación, lo que hace crecer su rentabilidad y ampliar su ventaja.

La estructura de mercado es otro elemento a considerar ya que en competencia perfecta la innovación es el medio que permite mejorar la posición de mercado de las innovadoras. Mientras que en los sectores dominados por grandes empresas y donde hay una alta valoración de las habilidades laborales la innovación se da en las pymes.

En los sectores especializados la innovación en las pymes es más común ya que pueden explotar, absorber conocimientos de la industria y desarrollar capacidades para la innovación (Corchue-lo, 2003).

Por último, los cambios en la demanda obligan a las empresas a cambiar sus estrategias y decisiones de innovación. Las expec-tativas de crecimiento del mercado influyen en el desarrollo de la innovación con base en los beneficios esperados y la capacidad para financiar ésta.

De acuerdo con el enfoque evolucionista y la evidencia empíri-ca las pymes innovadoras se caracterizan por:

• Tener una estructura organizacional que favorece el inter-cambio de conocimiento.

• Tener como base de su conocimiento la formación y ex-periencia de los miembros de la organización, pues de ello depende su capacidad de respuesta ante los problemas tec-noeconómicos que enfrentan.

• Desarrollar planes de capacitación que permiten crear y fortalecer una base de conocimiento interno y en conse-cuencia de la capacidad de innovar.

• Tener expectativas de crecimiento de la demanda positivas, aunadas a cambios en las preferencias de los consumidores.

• Contar con vínculos interorganizacionales que permiten la integración a cadenas productivas y acercarse a las tecnolo-gías y técnicas de frontera.

• Hay factores, como el grado de concentración del mercado, que determinan la estrategia de las empresas en general y


en consecuencia la decisión de innovar. Sin embargo, no hay un acuerdo respecto a su efecto en la actividad innova-dora en las pymes.

Una vez identificadas las características comunes de las las peque-ñas y medianas empresas y de su ambiente de competencia para la innovación, la pregunta obligada es ¿por qué es tan reducido el número de pymes que desarrollan innovaciones y qué se puede hacer en términos de política para incrementarlo?

Para dar respuesta a esta interrogante en el siguiente apartado se analizan las características de las pymes y se distingue entre las innovadoras y las no innovadoras tomando como base las ubica-das en el Distrito Federal, así como su ambiente de competencia.

pymes innovadoras en México

La información para el análisis de las pymes innovadoras se en-cuentra en la Encuesta sobre Administración de Empresas2 que se aplicó en el Distrito Federal entre octubre de 2009 y abril de 20103 a mil empresas. Para el desarrollo de los indicadores se construyó una submuestra de pymes. Las microempresas no se consideraron, ya que es poco probable que tengan los recursos para innovar (Acs y Audretsch, 1988 y 1990; Freel, 2003; De Jong y Vermeulen, 2006).

La submuestra de esta investigación está constituida por em-presas que en 2008 tenían en promedio 39 empleados, 41 en 2009, y que experimentaron un aumento promedio en el número de es-tos de 7.43% de un año a otro. En lo que respecta a sus ventas, en

2 El objetivo de la encuesta fue recopilar datos generales de las empresas y su director, así como los elementos que permitan caracterizar la estrategia de la em-presa, estructura organizacional, posición tecnológica, uso de tecnologías de la información, programas computacionales, desarrollo de innovaciones, técnicas económico-financieras, distribución de puestos por género, fuentes de obtención de conocimientos e impacto de la innovación.

3 El desarrollo de dicha encuesta se dio en colaboración con la Facultad de Eco-nomía de la unam, las universidades de Cantabria, Politécnica de Cartagena y la de Murcia, gracias a los recursos proporcionados por la Secretaría de Desarrollo Económico del Distrito Federal (sedeco).


términos reales,4 tuvieron una tasa de crecimiento promedio de 27% entre 2008 y 2009. En cuanto al tamaño,5 las pequeñas repre-sentan 88% y las medianas l2% restante. Considerando los secto-res, hay una mayor concentración en el sector servicios (37.5%), seguido por la industria (33.33%) y el comercio (29.17%).6 A con-tinuación se presenta una clasificación de las empresas con la me-todología que se propone en este trabajo para evaluar su potencial innovador.

El índice para evaluar el potencial innovador de las pymes

Aunque la encuesta utilizada proporciona información detallada de las empresas, no fue realizada ad hoc para esta investigación, sin embargo, a partir de diversas preguntas de la misma se cons-truyeron los parámetros de nuestro índice. Para tal efecto se con-sideraron los siguientes criterios:

La evaluación del tipo de innovación. En un sentido amplio es posible afirmar que la innovación se refiere tanto al desarro-llo de nuevos procesos, productos o tecnologías. A las empresas que afirmaron haber realizado innovaciones de producto se les asignaron dos puntos ya que éstas generalmente se generan a la par de cambios o adaptaciones en el proceso de producción (Ca-pdevielle, 2002). Por su parte, a las que sólo manifestaron tener innovaciones de proceso se les dio un punto. Esta puntuación se ponderó con otra pregunta en la que los empresarios señalan la importancia de la innovación. Cuando ésta era importante para las empresas se les asignó el valor de 2 y cero en caso contrario. El valor máximo de este indicador es de seis puntos.

4 Base: segunda quincena de diciembre 2010 = 100.5 Las empresas fueron clasificadas por tamaño con base en el criterio pondera-

do de la Secretaría de Economía(2009).6 Estos resultados muestran que la industria dentro de la ciudad está siendo

desplazada por los servicios, como lo demuestran algunos autores (Ramírez, 2009), que afirman que la industria se ha movido hacia la zona conurbada y a otros estados cercanos al Distrito Federal.


La estrategia. Tanto la clasificación de las estrategias empre-sariales propuesta por Miles y Snow (1978) como la de Porter (1991) incluyen características propias de las empresas innovado-ras. La primera propone cuatro tipos de estrategias: defensivas, exploradoras, analizadoras y reactivas. Las dos primeras están en permanente búsqueda de innovaciones de proceso y producto, respectivamente, y por ello se les asignan dos puntos a cada una. Las analizadoras adoptan productos de éxito comprobado por sus competidores, por lo que se les asigna un punto y a las re-activas cero, puesto que no tienen una estrategia definida. Para Porter (1991), las empresas desarrollan ventajas comparativas por medio de dos estrategias: la reducción de costos y la diferencia-ción de productos. Las empresas se especializan en un segmento del mercado una vez que han desarrollado una innovación. A las compañías encuestadas se les pidió que identificaran su estrategia a partir de cuatro opciones: costos inferiores a los de la competen-cia, diferenciación de productos, especialización en un segmento de mercado y ninguna de las anteriores. Las que se centran en un segmento son empresas que han innovado y se les dio un valor de dos puntos; a las otras dos estrategias se les otorga un punto a cada una, puesto que llevan a cabo actividades enfocadas a la búsqueda de innovaciones, lo que implica el desarrollo de conocimientos y habilidades, independientemente de los resultados. El puntaje cero se asigna cuando no se identifican con ninguna de las estra-tegias propuestas. En suma, una empresa con todas las estrategias afines a la innovación podrían tener hasta cuatro puntos.

La posición tecnológica. Se refiere a la valoración que hacen las pymes de sus capacidades tecnológicas respecto a las de sus com-petidores. Para el evolucionismo la tecnología de punta requiere de la aplicación de conocimientos adquiridos previamente por las empresas, ya que deben adaptarse a los procesos de producción de cada una de ellas; estas adaptaciones pueden equipararse a los es-fuerzos que implica innovar (Dosi, 1988). Las pymes encuestadas evaluaron su posición tecnológica a partir de cuatro opciones: 1) ha desarrollado tecnología, 2) la que posee está por delante de su competencia; 3) tiene una similar a la de sus competidores, o 4)


sus competidores tienen tecnología más eficiente o moderna. A la primera opción se le asigna dos puntos, ya que se le considera una innovación, y a las dos siguientes un punto, ya que implican el desarrollo de adaptaciones, mientras que a la última le corres-ponde cero.

Con base en esta puntuación, cuyo maximo es 12, se clasificó a las empresas en innovadoras, potencialmente innovadoras y no innovadoras. Las innovadoras con más de diez puntos constitu-yen apenas 9.5% de la muestra; son aquellas que han innovado en proceso y producto, consideran que su importancia es alta, tienen una estrategia defensiva o exploradora, se han especializado en un segmento de mercado y cuentan con tecnología de punta o la desarrollaron (ver cuadro 1).

Cuadro 1Índice para una empresa innovadora

Indicador Opciones Puntaje

¿Ha innovado?*Importancia de las innovaciones

Innovación de procesos 1x2=2

Innovación de producto 2x(1x2)=4*

Estrategia de Miles y Snow Defensiva 2

Estrategia de Porter Especialización de mercado 2

Posición tecnológica Desarrollo de tecnología 2

12Fuente: cálculos propios con base en la Encuesta sobre Administración de Empresas (2009). * Se pondera la innovación de producto por dos.

Las pymes definidas como potencialmente innovadoras o poten-ciales obtienen entre 9 y 10 puntos constituyen 29.5% de la mues-tra. Se trata de empresas que están buscando la diferenciación de producto o la reducción de costos con tecnología similar a la com-petencia. Consideran que la innovación puede afectar de manera importante a su empresa. El rango de puntos más alto es de 10 (cuadro 2).


Cuadro 2Índice para una empresa potencialmente innovadora



Innovación de producto 2*(1x2)=4*Innovación de proceso (1x2) =2

Estrategia de Miles y Snow Defensiva 1

Estrategia de Porter Costos inferiores a la competencia 1

Posición tecnológica Tecnología similar a la competencia 1

9Fuente: cálculos propios con base en la Encuesta sobre Administración de Empresas (2009) *Se pondera la innovación de producto por dos.

Por último, las empresas no innovadoras tienen la mayor partici-pación en la muestra (61%), con un indicador máximo de 8 pun-tos. En términos generales son las que tienen el menor potencial para emprender actividades dirigidas a la innovación. Es decir, cuentan con tecnología similar o inferior a la de sus competidores, no consideran relevantes las innovaciones para el desarrollo de la empresa y en su mayoría no tienen estrategias definidas o actúan como seguidoras.

Cuadro 3Índice para una empresa no innovadora



Innovación de producto 2*(0x2)=0*

Innovación de proceso (0x2)=0Estrategia de Miles y Snow Exploradora 2

Estrategia de Porter Diferenciación de productos 1

Posición tecnológica Tecnología similar a la de sus competidores 1

4Fuente: Cálculos propios con base en la Encuesta sobre Administración de Empresas (2009). * Se pondera la innovación de producto por dos.


Tomando en cuenta el tamaño, cabe resaltar que, entre las media-nas, las empresas innovadoras son 14.8% del total y las pequeñas son sólo 8.88%, lo cual se puede explicar por la disponibilidad de los recursos. Las medianas tienen mayor acceso a la tecnología e información, lo que les permite desarrollar y financiar actividades innovadoras a pesar del riesgo que ello implica. En suma, el pro-ceso de innovación, aunque reducido, está asociado con el tamaño (cuadro 4).

Cuadro 4Participación de las empresas por tamaño (porcentajes)

Mediana Pequeña Total general

Innovadora 14.81 8.88 9.54

No innovadora 44.44 63.08 61.00

Potencial 40.74 28.04 29.46

Fuente: cálculos propios con base en la Encuesta sobre Administración de Empresas (2009).

Respecto al sector, el mayor porcentaje de empresas innovadoras está en la industria (13.75%), en las potenciales predomina el sec-tor servicios (32.97%), mientras que las no innovadoras tienen el mayor porcentaje en el comercio (64.29%) (gráfica 1).

Gráfica 1Distribución por sector (% sector)

5.71%

64.29%

30.00%

13.75%

61.25%

25.00%

8.79%

58.24%

32.97%

Comercio

Innovadora No innovadora Potencial

Industria Servicios

Fuente: Cálculos propios con base en la Encuesta sobre Administración de Em-presas (2009).


Un elemento a destacar es el alto porcentaje de empresas con carac-terísticas tecnológicas y estrategias que podrían permitirles inno-var, así que la pregunta en este punto es qué necesitan las pymes po-tenciales para materializar esa posibilidad en innovaciones exitosas.

Para profundizar en el estudio del potencial innovador de las pymes se propone en esta investigación una metodología para la construcción de índices que permitan evaluar de manera conjunta las variables que inciden en la capacidad de innovar de las pymes.

Características internas de las pymes y su potencial innovador

Para la teoría evolucionista las empresas innovadoras, en general, se caracterizan por contar con una estructura que favorece la inte-racción entre sus miembros, son dirigidas por personas con altos niveles de educación, desarrollan planes estratégicos, programas internos de capacitación, dan una alta valoración a la formación de sus miembros, como reflejo de las capacidades internas de las empresas, establecen vínculos con otros agentes y cuentan con tecnología de punta o bien desarrollan la propia. De esta manera, para describir las características internas de las pymes innovado-ras se construyeron indicadores relacionados con la organización, las capacidades y la vinculación de las empresas con otros agentes.

Organización en las pymes

El desarrollo de conocimiento endógeno por parte de las em-presas forma parte de su evolución y, dependiendo de la calidad de las rutinas, pueden permanecer, o no, en el mercado. La ca-lidad de las rutinas depende de la organización de la empresa. En conjunto las rutinas y la organización delinean los sistemas de control interno, las relaciones con el cliente y entre los miem-bros de la empresa que afectan el proceso de innovación (García, Madrid-Guijarro, et al., 2008). Son las estructuras poco burocrá-ticas, dirigidas por gerentes con mayor escolaridad, las que hacen que las pymes tengan más capacidad de desarrollar innovaciones


de manera exitosa. Para poder medir conjuntamente las caracte-rísticas organizacionales se consideró lo siguiente:

La formación del líder de la empresa que está asociada a su propensión a buscar innovaciones, ya que influye en la estrate-gia de la empresa, en el mecanismo de interrelación ideal de sus miembros y en los niveles ideales de sus indicadores financieros (Penrose, 1952). En la experiencia internacional, generalmente los gerentes con los niveles más altos de educación tienen una mayor propensión a buscar nuevas tecnologías, mejoras de proceso y a incursionar en nuevos mercados con nuevos productos o servi-cios, como se observa en los casos de Holanda y Estados Unidos (Khan y Manopichetwattana, 1989; De Jong y Vermeulen, 2006). A los gerentes entrevistados se les pide que seleccionen su máximo grado de estudios. La puntuación va de 1 a 4: uno para educación básica, 2 para bachillerato, 3 para técnico y 4 para licenciatura o posgrado.

La estructura jerárquica determina la forma en que se relacio-nan los miembros de la organización, el intercambio de ideas y, en consecuencia, la capacidad para resolver problemas y generar conocimiento (Khan y Manopichetwattana, 1989; Dosi y Nel-son, 2009). Estos elementos, en su conjunto, hacen que la ventaja competitiva alcanzada con la innovación se mantenga en el largo plazo. A las pymes encuestadas se les pide su valoración sobre la interacción de empleados y directivos como medio para obtener conocimiento. Una baja valoración (cero puntos) indica una es-tructura centralizada en la que las decisiones se toman de mane-ra unilateral; en consecuencia, no hay margen para el cuestiona-miento y el flujo de ideas para abordar un problema, lo que reduce la posibilidad de innovación. Se asigna un punto para media y dos para alta valoración.

El desarrollo de un plan estratégico refleja el establecimien-to de metas, acciones y asignación de recursos para el alcance de metas planteadas, que pueden vincularse al desarrollo de mejoras en el proceso o la creación de nuevos productos. A las empresas se les pregunta si desarrollan un plan estratégico y si es a un año o más. Un mayor rango de tiempo indica una estrategia estable y la


confianza en la estrategia a seguir. Se asigna un punto cuando el plan estratégico se desarrolla a un año y dos para mayor tiempo.

La diversidad de departamentos de una empresa se asocia con la asignación de recursos a actividades y metas definidas, en función de las características del personal y de la actividad de la empresa. En la encuesta hay seis opciones: cuando tienen de-partamentos de comercialización, recursos humanos, compras y contabilidad, a cada uno se le asigna un punto; a los de calidad, dos puntos y tres a los de innovación y desarrollo, puesto que ello implica la especialización de producto y en suma la búsqueda de innovaciones de proceso y producto. En resumen, pueden obtener hasta nueve puntos por el número de departamentos.

Las empresas que cuentan con estrategias definidas es poco frecuente que tengan problemas de organización y dirección pues-to que cuando delimitan su estrategia definen los niveles ideales de las razones financieras y de interrelación de los miembros, de tal manera que cuando surgen desviaciones tienen mecanismos automáticos para restablecerlos (Penrose, 1955). Para el índice se asignan cero puntos si los problemas de organización y dirección que enfrentan son muy frecuentes, y dos en caso contrario.

En virtud de que se está evaluando a las empresas y su poten-cial innovador, se toman en cuenta las innovaciones de adminis-tración, proceso y producto, así como su importancia para cada empresa. Se consideran las innovaciones de proceso con un punto y las de producto y administración con dos puntos cada una. El puntaje obtenido por innovar se multiplica por la importancia que le asignan a sus innovaciones, en una escala de 0 a 2, donde 0 es poco importante y 2 muy importante. La puntuación máxima en este indicador es de ocho puntos (cuadro 5).


Cuadro 5Índice de organización

Índice de organización Ponderación

Formación del líder1 Educación básica2 Bachillerato3 Formación técnica4 Licenciatura o posgrado

Importancia sobre la interacción de los miembros

0 Baja1 Media2 Alta

Plan estratégico0 Sin plan estratégico1 Plan estratégico a un año2 Plan estratégico a más de un año

Departamentos dirigidos a actividades de I&D

Depto. de comercialización, rh, compras y contabilidad, 1 puntoDepartamento de calidad, 2 puntosDepartamento de I&D, 3 Puntos

Problemas de organización y dirección

Frecuentes 0 puntosNo frecuentes 2 puntos

Innovaciones desarrolladas

Innovación de proceso, 1 puntoInnovación de producto, 2 puntos

Poco importante, 0 puntosImportante, 1 puntoMuy importante, 2 puntos


El valor del índice de organización está entre 6 y 28 puntos. En términos de resultados por tamaño las innovadoras medianas ob-tuvieron un valor promedio del índice de 19.75 o sea 70% del total, mientras que las potenciales alcanzaron 21.45. Se observa que las pequeñas empresas innovadoras tienen el mayor valor del indica-dor (22.42) y el más bajo las no innovadoras (12.16) (cuadro 6).


Cuadro 6Índice de organización por categoríasegún potencial de innovación, tamaño y sector

Mediana Pequeña Comercio Industria Servicios

Innovadora 19.75 22.42 24 21.55 21.5

Potencial 21.45 19.55 19.71 19.8 19.97

No innovadora 16.33 12.16 11.38 12.2 13.74

Promedio por tamaño

18.93 15.14 14.6 15.39 16.47


Respecto al sector, las empresas innovadoras del sector comercio tienen el mayor valor promedio (24), seguidas por las industriales (21.55) y de servicios (21.5), lo cual se podría explicar porque las pymes innovadoras de los sectores servicios e industrial están di-rigidas por individuos con altos niveles de educación. En el caso de las potenciales, el mayor nivel de organización está entre las pymes de servicios (19.97), las industriales (19.8) y las comerciales (19.7). En contraste, entre las no innovadoras el sector comercio tiene los peores niveles de organización (11.38).

Capacidades en las pymes innovadoras

Entre los elementos que hacen que las pymes tengan distintos pro-cesos de innovación están las desigualdades en sus capacidades en términos de sus bienes de capital y de capacitación tanto de ope-rarios como de directivos. Para evaluar de manera conjunta las variables asociadas a las capacidades de las empresas se asignaron diversas ponderaciones al desarrollo de planes de capacitación, la posición tecnológica y cómo se valora la formación del personal para el desarrollo pasado y futuro de la empresa. Los puntos asig-nados se explican en seguida.

La implementación de planes de capacitación se traduce en el in-cremento de las capacidades internas útiles para solucionar proble-mas, adaptar nuevas tecnologías y mejorar procesos de producción;


en consecuencia, en un incremento de las herramientas para inno-var. A partir de lo anterior el desarrollo de planes de capacitación es una variable dicotómica, es decir, uno cuando los realizan y cero en caso contrario.

Los procesos de aprendizaje implican diferentes modelos de desarrollo y acercamiento a las tecnologías de punta y distintas maneras de organización; de ahí la importancia de la temática que llevan los planes internos de capacitación (Dosi y Nelson, 2009). Para el desarrollo del indicador se pregunta cuál es el tema de los cursos a impartir y a quién van dirigidos. Se consideran relevantes para la innovación los encaminados a los directivos que versan sobre estrategia empresarial y se les asigna un punto. Para los em-pleados operativos los cursos que se vinculan directamente a la producción y el acceso a la tecnología, merecen dos puntos; por ejemplo los técnico/operativos, de informática y gestión tecnoló-gica. Los cursos en su conjunto suman siete puntos.

La resolución de los problemas que llevan a la innovación de-penden de la capacidad de los miembros de la organización para afrontarlos como resultado de sus conocimientos y experiencias adquiridas de manera previa. Al respecto se cuestiona a los em-presarios sobre cuál ha sido la trascendencia de la preparación del personal en el éxito y desarrollo de la empresa en los dos últimos años y en el futuro. Los puntos que se asignaron son de 0 a 2: cero para baja, uno para media y dos para alta.

La frecuencia con que las empresas se enfrentan a problemas técnicos, de profesionalización y calificación del recurso huma-no también se analiza. Si esas dificultades son poco frecuentes se debe a que las pymes cuentan con la tecnología, el conocimiento y la experiencia que se requieren para responder a los problemas planteados. Quienes tienen mayores niveles de capacitación y los recursos técnicos necesarios pueden alcanzar niveles idóneos de operación, pero si se desvían de éstos tienen la capacidad de resta-blecerlos (Penrose, 1955). Los puntos para este indicador van de 0 a 2; cero, cuando son muy frecuentes los problemas y dos en caso contrario.

La posición tecnológica caracteriza la tecnología con la que cuenta cada empresa. Si la ha desarrollado se le asignan dos pun-tos, si posee tecnología de punta o la misma que la mayoría de sus competidores, un punto y cero cuando es inferior.

Por último, se considera el desarrollo de innovaciones de pro-ceso, producto y administración, así como su importancia para la empresa, tal como se manejó en el indicador anterior (cuadro 7).

Cuadro 7Índice de capacidades

Índice de capacidades Ponderación

Planes de capacitación 0 Sin plan de capacitación1 Con plan de capacitación

Tema de cursos de capacitación

Para directivos sobre estrategia empre-sarial, 1 punto

Para empleados operativosTécnico/operativosDe informáticaGestión tecnológica

2 puntos

Trascendencia de la preparación del perso-nal en el éxito y desa-rrollo de la empresa, en los dos últimos años y en el futuro

Baja 0 puntosMedia 1 puntoAlta 2 puntos

Frecuencia de pro-blemas técnicos, de profesionalización y calificación de recursos humanos

Muy frecuentes 0 PuntosMedio frecuentes 1 PuntoPoco frecuentes 2 Puntos

Posición tecnológicaDesarrollo de tecnología 2 puntosTecnología superior a la competencia 1 puntoTecnología similar a la competencia 1 puntoTecnología anterior a la de la competencia 0 puntos


Para analizar de manera más profunda la importancia de las capa-cidades de las empresas es necesario observar las diferencias entre ellas de acuerdo con su potencial innovador, su tamaño y el sector.

En cuanto al tamaño se verifica que las empresas más gran-des tienen mayores valores promedio del indicador (17.04) que las


pequeñas (14.53). Sin embargo, no hay una asociación lineal entre capacidades y tamaños. Así, las empresas medianas innovadoras alcanzan un indicador de 18.25, las potenciales de 19.09 y las no innovadoras de 14.75. Las pequeñas empresas innovadoras tienen una valoración de sus capacidades de 20.16, de 17.72 las potenciales y de 12.33 las no innovadoras (cuadro 8).

Cuadro 8Valores promedio del Índice de capacidadespor tamaño y sector de la empresa

% de la muestra Mediana Pequeña Comercio Industria Servicios

Innovadora 9.54 18.25 20.16 20.75 19.73 19.50Potencial 61.00 19.09 17.72 17.81 17.05 18.60Noinnovadora 29.46 14.75 12.33 11.78 12.00 13.64

Promedio 9.54 17.04 14.53 14.10 14.33 15.79Fuente: cálculos propios con base en la Encuesta sobre Administración de Empresas (2009).

Tomando en cuenta los sectores, las empresas innovadoras tienen los mayores valores promedio del indicador, particularmente las comerciales (20.75), seguidas por las industriales (19.72) y de ser-vicios (19.5), mientras que las no innovadoras apenas alcanzan 11.78 en comercio, 12 en industria y 13.64 en servicios (cuadro 8).

Vínculos externos

El desarrollo de vínculos con otros agentes permite a las pymes acceder a la tecnología y socializar riesgos y costos, lo que podría incrementar su potencial para innovar (De Jong y Vermeulen, 2006; cepal, 2008; Dosi y Nelson, 2009). A las pymes encuestadas se les pregunta si han establecido alianzas y con qué objetivo.

Para evaluar las diferencias entre las empresas innovadoras y el resto, respecto a su vinculación, se propone un índice que toma en cuenta el agente y el objetivo con el que establecen ésta. Dado


que las opciones son diversas, de acuerdo con el agente con el que establecen el vínculo y el objetivo, se asignaron diferentes ponde-raciones a cada combinación, que se resumen en el cuadro 9.

Cuadro 9Ponderaciones para la creación de un índice vinculación

Instituciones/Objetivo

Asesoría en cambio orga-nizacional

Asistencia técnica

Diseño de producto o proceso

I&D Capaci-tación

Universidades 3 3 3 3 1Centros tecnológicos 1 3 3 3 1

Laboratorios 1 3 3 3 1Entidades financieras 1 1 1 1 1

Proveedores 1 2 2 2 1Clientes 1 2 2 2 1Otras empresas 1 2 2 2 1Consultores 1 1 1 1 1Cámaras empresariales 1 1 2 2 1

Entidades gubernamentales 1 1 1 1 1


En el índice se da un mayor valor a instituciones educativas (uni-versidades y centros tecnológicos) por ser una fuente, directa, de adquisición de conocimiento; le siguen los vínculos con otras em-presas, proveedores, clientes y las cámaras empresariales. Respec-to a los objetivos, los más valorados son la asistencia técnica, el diseño de producto, así como la investigación y desarrollo, ya que están asociados al desarrollo y mejoramiento de procesos produc-tivos y organizacionales tanto en productos como servicios. Si una empresa desarrollara todos los vínculos se obtendrían 81 puntos.

Cuando se aplica el indicador a la submuestra, los valores obte-nidos están en un rango entre cero y 24, con un valor promedio de 2.78. Una empresa con bajo nivel de vinculación (7), por ejemplo,


puede haber establecido vínculos con proveedores para asistencia técnica y capacitación. Con clientes, para asesoría, cambio orga-nizacional, asistencia técnica y capacitación.

Con un indicador de vinculación de 18, se trata de una empre-sa que estableció vínculos con un centro tecnológico, laboratorio, clientes, otras empresas y consultores para asistencia técnica; con entidades financieras, clientes, otras empresas y consultores para el diseño de producto y con proveedores y cámaras empresariales para capacitación.

Dado que la vinculación es un factor determinante de la inno-vación en las pymes es necesario profundizar en su análisis. Para ello se observan las diferencias de aquélla con respecto al poten-cial innovador, el tamaño y el sector.

Inicialmente se puede señalar que, en términos generales, las empresas medianas tienen un mayor nivel de vinculación, ya que su valor promedio es de 3.14, más alto que la media general (2.78), mientras que las pequeñas apenas alcanzan un 2.73, es decir, que las empresas con mayores niveles de empleados y ventas son las que establecen el mayor número de vínculos que repercuten en la innovación.

Al observar de manera combinada el tamaño y el potencial innovador se observa que el máximo valor promedio lo obtienen las innovadoras pequeñas (5.94), seguidas por las medianas inno-vadoras (4.25). En el caso de las potenciales y no innovadoras las medianas están por arriba de las pequeñas en términos de vincu-lación.

Respecto a los sectores, las empresas industriales innovadoras tienen los niveles más bajos de vinculación (3.35). Las comerciales y de servicios son las de mayor vinculación, con indicadores de 3.5 y 9.87, respectivamente, lo que se explica por la naturaleza de su actividad.

El reducido valor del índice de las empresas industriales in-novadoras se podría explicar por diversas razones. Una hipótesis es que hay empresas subsidiarias que carecen de autonomía para establecer vínculos con otros agentes, o que sólo pueden acceder a los recursos provenientes de sus corporativos u oficinas matrices


con los que establecen relaciones de manera exclusiva; en conse-cuencia, tienen un bajo o nulo nivel de relación con otros agentes ajenos al grupo que pertenecen, como lo muestran Greenhalgh, Helmer, et al. (2007b).

Al analizar el grado de vinculación por tamaño y sector aso-ciado se observa, como se esperaba, que las medianas son las que establecen el mayor número de vínculos que influyen de manera di-recta y significativa en la innovación. Sin embargo, cuando se asocia al potencial innovador, se aprecia que son las innovadoras las que tienen los mayores valores, pero de manera más evidente las peque-ñas y no las medianas. En el caso de los sectores, son las empresas innovadoras del sector servicios las de mayor nivel de vinculación.

Una vez analizados cada uno de los índices propuestos resta hacer una reflexión en su conjunto para los distintos tipos de em-presas.

Cuando se comparan los indicadores de organización, capa-cidades y vinculación por tamaño se observa que las empresas medianas se encuentran por arriba de las pequeñas. Lo anterior significa específicamente que las de mayor tamaño cuentan con recursos humanos capacitados y tecnología de punta que contri-buyen al desarrollo de la empresa, lo cual es reconocido por los empresarios.

En lo que respecta a la organización, las empresas medianas tienen diferentes departamentos, lo que indica que hay planeación y asignación de recursos para tareas y proyectos específicos, ello permite generar las condiciones para el desarrollo de actividades dirigidas a la innovación y tener una mayor capacidad de respues-ta frente a los cambios de mercado.

Dado su tamaño, establecen mayores vínculos que las peque-ñas con centros educativos, otras empresas, clientes y entidades gubernamentales, lo cual les permite acceder a la tecnología de punta. Todo lo anterior, de manera conjunta, explica que el por-centaje de empresas medianas innovadoras sea mayor que el de las pequeñas (gráfica 2).


Gráfica 2 Promedio de índices comparados por tamaño

3.14

18.9317.04

2.73

15.14 14.53

Mediana

Vinculación Organización Capacidades

Pequeña

Fuente: cálculos propios con base en la Encuesta sobre Administración de Empre-sas (2009).

Respecto a los sectores, en el Distrito Federal se ha registrado, como en otros lugares, una terciarización de la economía que ha provocado el desplazamiento de la industria hacia el Estado de México y Querétaro, por ejemplo (Dutrénit, 2009). Lo ante-rior podría explicar el alto valor que alcanza el sector servicios en áreas como la organización y las capacidades, no así en el índice de vinculación, donde los mayores niveles los tiene el comercio (cuadro 10).

Cuadro 10 Promedio de índices comparados por sector y tamaño

Mediana Pequeña Comercio Industria Servicios

Capacidades 17.04 14.53 14.1 14.33 15.79

Organización 18.93 15.14 14.6 15.39 16.47

Vínculos 3.14 2.73 2.93 2.76 2.68



Al analizar de manera conjunta los tres índices se puede afirmar que las empresas innovadoras tienen indicadores más altos que las potenciales y las no innovadoras (gráfica 3). Con base en la litera-tura revisada y tomando como referencia los índices construidos, se puede afirmar que, como lo plantea la escuela evolucionista, son las empresas innovadoras las que cuentan con las característi-cas internas de organización, vinculación y capacidades proclives al desarrollo de innovaciones (Nelson y Winter, 1982; Dosi y Soe-te, 1988; Dosi, Orsenigo, et al., 1988; Dosi, Freeman, et al., 1994; Dosi y Nelson, 2009).

Gráfica 3Promedio de índices comparados (por clasificación)

Vinculación

InnovadoraNo innovadoraPotencial

25

20

15

10

5

0

OrganizaciónCapacidades


Se confirma que las características del propietario o gerente pue-den determinar la forma en que las empresas se desarrollan y ad-ministran, lo cual afecta su comportamiento, su nivel de aversión al riesgo y, en consecuencia, la probabilidad de innovar.

La estructura de las empresas y la manera en que se adminis-tran los recursos materiales y humanos, así como su cualifica-ción, coadyuvan al desarrollo de actividades innovadoras dentro de las empresas. La búsqueda de soluciones a los problemas hace que las capacidades disponibles se pongan a prueba, a la par que se consolidan. Esta búsqueda, sin importar el resultado, genera


conocimiento e incrementa las capacidades internas, siempre y cuando se tenga una estructura que favorezca la comunicación que permita a las pymes expandirse, de tal manera que puedan ser más competitivas y rentables.

En suma, cuando las empresas innovan desarrollan ventajas frente a las que no lo hacen. Con la innovación se logra crear am-bientes operativos más flexibles que facilitan la toma de decisio-nes; así, la comunicación interna es efectiva gracias a la existencia de redes internas solidas que propician el desarrollo de capacida-des para la rápida reacción ante cambios en el mercado. Es decir, se establece una relación estrecha entre la organización y las capa-cidades de una empresa que ha innovado.

Las empresas innovadoras cuentan con recursos tecnológicos y humanos superiores por el establecimiento de relaciones con otros agentes. La vinculación con instituciones de educación su-perior, por ejemplo, permite el acercamiento a nuevas tecnologías, técnicas de organización y producción que permiten a las pymes contar con elementos suficientes para adaptarse a las cambiantes condiciones del mercado.

Los resultados aquí presentados coinciden con los encontrados en la industria maquiladora de Ciudad Juárez y Querétaro, donde se identificaron un conjunto de determinantes de las capacidades de innovación de las pymes, como la experiencia y formación del propietario y los empleados, la tecnología incorporada a los equi-pos, las actividades de innovación y aprendizaje, así como el es-tablecimiento de vínculos con otros agentes (Dutrénit, 2009). Lo anterior pone de manifiesto que en el Distrito Federal las caracte-rísticas de las pymes innovadoras se asemejan a las de las empre-sas de todo el país y entre los diferentes sectores, por lo menos en el caso de los factores internos.

Como se planteó anteriormente no sólo las características in-ternas influyen en la probabilidad de que las empresas sean inno-vadoras, sino también éstas y las características del sector en que desarrollan su actividad.

Los indicadores que se deben analizar son las expectativas de ventas, del entorno empresarial en 2010 y la valoración del


mercado a partir de los elementos que conforman el diamante de Porter, es decir, el poder de negociación de clientes y competi-dores, la amenaza de entrada de nuevos proveedores, la facilidad para el desarrollo de sustitutos y el nivel de competencia, cada uno de los cuales se analizan en el siguiente apartado en función de la clasificación de potencial innovador, tamaño y sector.

Características del mercado y potencial innovador de las pymes

El entorno en el que las empresas desarrollan su actividad inci-de en la probabilidad de innovar. El ámbito de operación de este tipo de entidades cobra relevancia, en el sentido de que, dado su tamaño, no tienen poder para realizar transformaciones en aquél. Las pymes, como el resto de las empresas, operan en ambientes cambiantes. El progreso técnico surge como respuesta a la incer-tidumbre del mercado y de la competencia (Dosi y Nelson, 2009).

Entre los elementos que inciden en la innovación están los factores de la demanda, puesto que influyen en la trayectoria y las características de los bienes y servicios, así como en las condi-ciones competitivas y de mercado que determinan la posibilidad de difundir e imitar las innovaciones desarrolladas (Gil y Olleta, 2002; Dosi y Nelson, 2009).

Para evaluar los factores exógenos se consideran en la encuesta las expectativas, por un lado, y, por otro, los elementos que carac-terizan a los sectores, específicamente los factores del diamante de Porter (1991): la amenaza de entrada de nuevas empresas y pro-ductos en su sector, el nivel de competencia y el poder de negocia-ción de los clientes y de los proveedores.

Además de las características internas hay aspectos del entor-no que influyen en la capacidad de innovar de las pymes; uno de ellos son las expectativas sobre la demanda de mercado. Cuando las empresas tienen confianza en su desempeño futuro desarro-llarán actividades dirigidas a la innovación, puesto que tendrán


la certeza de poder financiar los costos que ello implica.7 Para evaluar las expectativas de las pymes se les pregunta cuál es la tendencia que esperan que sigan sus ventas en el año 2010; en este caso las innovadoras tienen el mayor porcentaje de empresas que esperan un crecimiento en sus ventas (61.11%), mientras que las no innovadoras tienen el mayor porcentaje de las que creen que sus ventas caerán (31.85 por ciento).

Respecto a las expectativas, en una escala del 1 al 10 valoraron el entorno empresarial para cada trimestre del 2010, uno cuando es muy malo y 10 para el mejor de los escenarios. En la gráfica 4 se muestran las valoraciones promedio por cada una de las cate-gorías; en el caso de las innovadoras, se mantienen por arriba del resto y crecen lentamente en cada periodo, fenómeno que también se observa en las potenciales y las no innovadoras, pero de manera menos notoria.

Gráfica 4Valoración del entorno empresarial en el año 2010 (promedio por trimestre)

Trim 01InnovadoraNo innovadoraPotencial

8

7.5

7

6.5

6 Trim 02

Trim 03

Trim 04

Total general


El modelo de las cinco fuerzas de Porter (1991) permite analizar las características del entorno competitivo en el que las pymes

7 Sin embargo, se debe considerar que 2009 y 2010 fueron años de crisis, no sólo para México sino también en escala mundial.


desarrollan sus actividades, medidas por cinco factores: 1) la ri-validad entre competidores existentes, 2) la posibilidad de entra-da de nuevos competidores, 3) la amenaza de productos susti-tutivos, 4) el poder negociador de los compradores y 5) el poder negociador de los proveedores (Martínez, 2007). En una escala de 1 a 5, donde 1 es total desacuerdo y 5 total acuerdo, las empresas encuestadas calificaron la presencia de cada uno de los elementos en el sector en que llevan a cabo su actividad productiva.

Con la información obtenida se evaluó, desde la perspectiva de las pymes analizadas, cuál es el aspecto que predomina en el sector; si se promedian las respuestas para cada punto, se pueden obtener los datos necesarios para construir el diamante de Porter.

En términos generales el nivel de competencia es el aspecto que prevalece, sin importar el potencial innovador de las empre-sas. En el caso de las innovadoras, el segundo punto más valorado es que los clientes tienen mayor poder de negociación que las em-presas del sector, mientras que para las potenciales y no innova-doras es la facilidad con que pueden entrar nuevas empresas al sector (cuadro 11).

Cuadro 11Diamante de Porter (valor promedio)

Es fácil que entren

nuevas empresas

Elevada competen-cia entre empresas del sector

Poder de negocia-

ción de los clientes

Poder de negocia-

ción de los proveedo-

res

Facilidad para crear productos sustitutos

Innovadora 3.7 4.3 3.8 3.6 2.5No innovadora 3.1 4.0 3.0 2.8 2.6

Potencial 3.3 4.1 3.2 2.8 2.7Total general 3.2 4.1 3.1 2.8 2.6

Fuente: cálculos propios con base en la Encuesta sobre Administración de Em-presas (2009).

De manera conjunta, se puede afirmar que las empresas innova-doras tienen mayores expectativas de crecimiento de la demanda


que el resto; de ahí que decidan innovar a pesar de los riesgos que esto conlleva. Las innovadoras se desenvuelven en un entorno de altos niveles de competencia donde los clientes tienen mayor in-fluencia que las empresas; en consecuencia, éstas buscan innovar para permanecer en el mercado y conservar su posición mediante la innovación.

A partir de lo anterior se puede suponer que la forma en que se establecen las metas y se asignan recursos, el nivel de cualificación del personal, la tecnología, la vinculación, las expectativas sobre la demanda y el nivel de competencia, harán que las pymes deci-dan desarrollar actividades de innovación o no hacerlo.

Los índices creados en este apartado dan una visión a priori de las diferencias entre las empresas innovadoras, potenciales y no innovadoras, en lo que respecta a su estructura organizacional, los recursos con los que cuentan y su grado de vinculación, por un lado, y por otro los parámetros que permiten determinar el grado de influencia del entorno en sus decisiones de innovar.

Cabe señalar que la reducida cooperación de las pymes con otros agentes es un fenómeno generalizado en las economías lati-noamericanas porque, de acuerdo con la cepal, la vinculación se da cuando las empresas tienen la capacidad de evaluar, asimilar y utilizar el conocimiento externo, lo que se conoce como “capa-cidad de absorción”, indicador que las empresas deben mejorar (cepal, 2008), o en su defecto, es necesario al generar mediciones para su evaluación.

La innovación en las pymes es una parte crítica de los proce-sos actuales para llevarla a cabo. De acuerdo con la ocde, éstos deberían ser parte central de las estrategias gubernamentales para promover la innovación. A pesar de su importancia, el apoyo a las pymes y al emprendimiento no está incorporado por completo en las políticas de innovación, dado que se carece de políticas eficaces que entiendan cabalmente tales requerimientos (oecd, 2010). Así, una de las aportaciones de esta investigación es la determinación de los elementos que impactan en el desarrollo de las actividades dirigidas a la innovación en las pymes.


La política pyme de innovación en México

Los resultados de esta investigación muestran que el porcentaje de empresas innovadoras pequeñas y medianas ubicadas en el Dis-trito Federal es reducido. Ello se debe, en parte, a la menor parti-cipación de las pymes en las actividades productivas en México. Proceso que tiene sus orígenes en la década de 1980, cuando se implementa una política económica basada en la apertura comer-cial al exterior y en el funcionamiento del mercado. Este cambio en la perspectiva de la política tenía como objetivo hacer que la ac-tividad económica respondiera a los incentivos de la competencia. Se partía así del supuesto de que los agentes son racionales y maxi-mizadores de beneficio sin intervenciones gubernamentales. Tal rechazo hacia la intervención estatal y, en particular, la política industrial, hizo que la política de apoyo a la actividad empresarial se concentrara en la promoción de exportaciones, lo que en buena medida quedó sujeto a la estrategia de las multinacionales y a la firma de tratados de libre comercio, dejando de lado el financia-miento al sector productivo y en particular a las pymes.

Es a partir de 2001 que comienza a darse un conjunto de cam-bios institucionales y de programas para atender en forma más coordinada los problemas de las pymes. Con este nuevo esquema de política se ha planteado la necesidad de restablecer las cadenas productivas en forma tal que se permita la transferencia de tec-nología mediante el tendido de lazos entre clientes y proveedores para fomentar las agrupaciones y, en general, la cooperación entre empresas. Para cumplir con estos objetivos, se diseñaron varios programas, acompañados por una serie de medidas dirigidas a subsanar la virtual ausencia de financiamiento al sector produc-tivo. En este esfuerzo encontramos un proceso de aprendizaje e innovación institucional junto con un esfuerzo de evaluación y seguimiento.

A pesar del avance, el esfuerzo es todavía insuficiente en tér-minos de los recursos presupuestados en comparación con lo que se hace en otros países.


Durante el gobierno de Felipe Calderón la organización de la Subsecretaría pyme se estructuró con base en cinco segmentos prioritarios considerados en el programa México Emprende: 1) nuevos emprendedores, 2) microempresas, 3) pymes, 4) empresas Gacela y empresas Tractoras y 5) comercialización e innovación tecnológica necesaria. Se intensificaron algunos programas para el desarrollo de sectores estratégicos, como el aeroespacial y el de tecnologías de la información. Sin embargo, el gasto a las pymes no se elevó en términos reales.

Actualmente la política de apoyo a las pymes tiene su funda-mento en el Plan Nacional de Desarrollo (2012-2018), que da lugar a la creación, en enero de 2013, del Instituto Nacional del Empren-dedor (Inadem, que sustituye a la Subsecretaría Pyme), con el ob-jetivo de coordinar los esfuerzos gubernamentales y privados de apoyo a emprendedores responder por el alcance de los siguientes objetivos (fccyt, 2014):

Impulsar a los sectores estratégicos de alto potencial de creci-miento y participación en el valor agregado de cadenas globales.

Promover el desarrollo regional mediante el fortalecimiento de las vocaciones productivas y las ventajas competitivas.

Fortalecer el ecosistema de financiamiento de acuerdo con las prioridades regionales y sectoriales.

Fomentar el crecimiento basado en la innovación y el aprove-chamiento de las tecnologías de la información y comunicación (tic) que generen riqueza y empleos bien remunerados.

Específicamente, en lo que respecta a los procesos de innova-ción, busca impulsar programas que desarrollen capacidades in-tensivas en tic, así como la innovación que promueva la creación de ecosistemas de alto valor agregado de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) (Presidencia, 2013).

Para el alcance de sus objetivos el Inadem gestiona el Fondo Nacional del Emprendedor, creado en 2014 mediante la fusión del Fondo pyme y el Fondo del Emprendedor.

Además del Fondo Nacional del Emprendedor, se han destina-do recursos para proporcionar servicios de asesoría técnica, con-sultoría empresarial, capacitación y talleres de cultura financiera.


En términos del financiamiento, el Inadem promueve programas de garantías en coordinación con la banca de desarrollo, la Finan-ciera Rural y los fideicomisos públicos.

En lo que respecta a la vinculación se busca que grandes y me-dianas empresas, así como las cámaras empresariales representati-vas de sectores estratégicos que desarrollen proyectos involucren a mipymes, para que lleguen a ser sus proveedores (Presidencia, 2013).

Otra de las líneas de acción es el fortalecimiento de la Red de Incubadoras de Empresas, que son de dos tipos: a) básicas, que crearán empresas enfocadas al comercio, servicios, industria ligera, proyectos sociales y ambientales; b) de alto impacto, que crearán empresas alineadas a los sectores estratégicos definidos por cada entidad federativa (Presidencia, 2013).

Sin embargo , a la fecha no hay datos suficientes para evaluar el impacto de los cambios realizados.

A partir de las comparaciones de organismos internaciona-les se puede suponer que parte del rezago en la capacidad de las pymes para innovar se explica por la insuficiencia de fondos. Da-tos de 2012 permiten afirmar que México se encuentra en desven-taja respecto de otros países. Específicamente cuando se compara el gasto dedicado a los programas para las pymes, se aprecia que es inferior al de países como España, Chile, Canadá y Finlandia, por ejemplo. En particular, llama la atención que sólo Canadá tiene un porcentaje de créditos a las pymes menor que México. En países con una política industrial exitosa, como Irlanda y República de Corea, el crédito a estas empresas representa más de 60% del total asignado por el sector privado y en países de similar nivel de desa-rrollo está entre 18 y 40 (oecd, 2014) (cuadro 12).

Particularmente llama la atención el escaso crédito que reciben las pymes, por lo cual su principal fuente de financiamiento son sus proveedores, según la encuesta del Banco de México (Banxico, 2013). A pesar de que el monto de crédito que se asigna a las pymes, ha crecido de 13 a 16.1% del total del sector privado, entre 2007 y 2012, cuando se compara con países como Chile, España y Estados Unidos, sigue siendo reducido. En términos de los recursos garan-tizados por el Estado representa 50% (ocde, 2014).


Cuadro 12Créditos a las pymes en 2012 en países seleccionados

PaísPorcentaje de pymes en el total del crédito al sector

privado

Porcentaje Crédito a pymes garantizado por el

gobierno

Canadá 15.70 7.98

Chile 18.5 4.49

España 30.0 3.41

Estados Unidos 23.7 3.86

Irlanda 67.5 n.d.

México 16.1 51.06

República de Corea 74.7 12.12

Tailandia 37.6 3.79

Turquía 37.5 0.79

Fuente: ocde, FinancingSMEs and Entrepreneurs 2014.

En resumen, los instrumentos para ofrecer acceso a recursos para la innovación en nuestro país se encuentran por debajo de los es-tándares de los países que se tomaron como parámetro a partir de sus programas para el desarrollo de pymes innovadoras. Cabe hacer mención que en esos países, además del financiamiento, los programas se complementan con otros instrumentos (como el ac-ceso a los resultados de investigación y desarrollo del gobierno, capacitación para posibles proveedores de las agencias guberna-mentales por medio de los centros de desarrollo empresarial tanto públicos como privados, entre otros, a fin de incrementar la pro-babilidad de permanencia y crecimiento de estas empresas.

A manera de conclusión: una propuesta de política de innovación para las pymes

Los resultados de esta investigación muestran la importancia que tiene la innovación en la competitividad de las pymes. Como se mostró con los índices desarrollados y calculados, el proceso de innovación es complejo y exige recursos privados y públicos.


De acuerdo con estos índices las empresas innovadoras requieren de una estructura organizacional no centralizada y recursos hu-manos, tecnológicos y estratégicos para participar en el mercado, así como establecer vínculos con universidades y otros agentes. Se mostró que aquellas pymes que cuentan con niveles altos de or-ganización, departamentos de calidad e innovación y desarrollo y que hacen planes estratégicos han logrado innovar. Estas empresas además cuentan con tecnología de punta o superior a la de compe-tencia, reconocen la importancia de los conocimientos de su per-sonal y registraron el mayor nivel en el índice de vinculación, todo lo cual confirma que en efecto la innovación es una estrategia para permanecer en el mercado y mantener su posición.

Además de lo anterior, en los procesos de innovación se requie-re también considerar el contexto en que las empresas desarro-llan su actividad; por ejemplo, sus expectativas sobre la demanda. Como se mostró, éstas son mejores para las empresas innovadoras que para el resto y de ahí que decidan desarrollar innovaciones a pesar de la incertidumbre inherente a dicha actividad, ya que las expectativas positivas sobre las ventas permiten obtener los recur-sos necesarios para el financiamiento de la tarea innovadora.

En suma, a pesar de que hay un alto porcentaje de pymes que cuentan con recursos tecnológicos, humanos y estratégicos con potencial innovador, estas capacidades no se concretan en innova-ciones, ya sea de producto o proceso. De aquí la necesidad de esta-blecer políticas de incentivos para la innovación en estas empresas.

Para elevar el número de pymes innovadoras se requieren po-líticas para mejorar las áreas de gestión y técnico-operativas de las organizaciones, con la intención de que las pymes logren mejorar su organización. Como ha quedado demostrado en esta investiga-ción, el incremento continuo de las capacidades internas permite a las pymes adquirir habilidades para la creación y mejora de nue-vos productos, así como para la imitación, adaptación y desarrollo de nuevas tecnologías.

El incremento continuo de las capacidades internas permite a las pymes adquirir habilidades para la creación y mejora de nue-vos productos, así como para la imitación, adaptación y desarrollo


de nuevas tecnologías. Sin embargo, requieren de recursos que les permitan acceder a nuevas y mejores tecnologías y para ello es im-portante establecer políticas de financiamiento dirigidas a la trans-ferencia de tecnología y conocimiento que permitan incrementar las capacidades, además de otras que incentiven los vínculos de las pymes con otras empresas, clientes, proveedores, organismos gu-bernamentales, universidades y centros de investigación a fin de lograr un proceso de transferencia y generación de conocimiento.

Las pymes tienen poca capacidad para modificar su contexto, dados su tamaño y participación en el mercado. Los resultados de esta investigación muestran la importancia que los factores ex-ternos tienen en las decisiones de las pymes, principalmente las expectativas, las ventas y las barreras de entrada, todos ellos vin-culados con la política macroeconómica. De ahí la importancia de impulsar medidas que mejoren las condiciones económicas y en consecuencia las expectativas de las pymes con potencial innova-dor. Además se requieren apoyos para fortalecer su organización y capacidades con la intención de dotarlas de herramientas que les permitan responder a los cambios de su ámbito sectorial, regional e incluso nacional. En suma, tanto la evaluación de las caracterís-ticas de las pymes innovadoras como los requerimientos para el fomento de los procesos de innovación exigen atención, recursos y una política clara y explícita.

Además de los aspectos analizados en este trabajo, cabe seña-lar que es necesario continuar con el estudio de los obstáculos de las pymes para la innovación, como son por ejemplo el impacto del origen del capital y los costos de la innovación, la relación en-tre la educación de los trabajadores y las actividad innovadora de la empresa, así como las consecuencias de la innovación en la per-manencia y crecimiento de las pymes. En cuanto a la propuesta de política, también sería pertinente evaluar los recursos necesarios para aplicar una que fomente la innovación de las pymes y que sea viable y de amplio alcance, ya que, como se demostró en esta investigación, hay un número importante de empresas pequeñas y medianas con capacidad para innovar.

172 Los retos de la nueva política industrialAn

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179

Recomendaciones de políticapara el sector agroindustrial

Gilberto Aboites, David Castro, Francisco Martínez

El propósito de este capítulo es reflexionar sobre la política in-dustrial que implícita o explícitamente el Estado ha impulsado en la industria alimentaria (ia), según se desprende de lo señalado en los planes nacionales de desarrollo, en los programas guberna-mentales o en la literatura sobre el tema, y con base en ello indicar algunas medidas de política económica pertinentes. Lo anterior significa asumir que efectivamente existe una política industrial alimentaria.

De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geogra-fía (inegi), la ia abarca los subsectores 311 (industria alimentaria) y 312 (industria de las bebidas y del tabaco), incluidos en el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte, México (scian, 2013), dentro del sector Industrias manufactureras (31-33).

El Censo Económico 2009 (ce)1 registró 158 000 unidades eco-nómicas en las que había un millón de empleos, que generaron 335 000 millones de pesos de valor agregado, con erogaciones sa-lariales por 54 000 millones, distribuidos en 581 000 remunerados.

Históricamente hasta mediado el siglo xx se comenzó a emplear el término “agribusiness” (Davis y Goldberg, 1957) y de acuerdo con García (s/f.), en la década de 1970 la Universidad de Chapingo

1 Que es la información más reciente de esta fuente.


fue pionera al abrir la carrera de Ingeniería Agroindustrial, coinci-diendo con la propuesta metodológica en boga de las cadenas pro-ductivas.2

Además de la introducción este capítulo se integra por tres partes. En la primera se anotan elementos de tipo histórico con-ceptual que ayudan a contextualizar, después se desarrollan los argumentos centrales y finalmente se formulan algunas conside-raciones al tenor de los retos o desafíos que en política agroindus-trial enfrenta el país.

El contexto

La industria alimentaria se desarrolló en México a partir de lo que era una sociedad predominantemente rural. Basta indicar que de la población que vivía en localidades menores a 2 500 habitantes en 1950 era de 57.4% y en 1960 de 49.3% (inegi, 2010); además era pobre y desigual, por eso en 1963 el Índice de Gini era de 0.606 y 69.5% de la población estaba en situación de pobreza extrema (Hernández, 2000: 865 y 871).

Junto con una población cada vez más urbana, la estructura de la producción tendió hacia la industrialización. Entre 1900 y 1930 la agricultura y la ganadería pasaron de representar 29.9% de la es-tructura de la producción a 23.7%, y la manufactura pasó de 13.2 a 16.7% (Ayala y Blanco, 1995: 39). Ya para 1940 la ia representaba 66.4% de los establecimientos de la manufactura, 26.2% del personal ocupado y 32.5% del valor de la producción. Una década más tar-de los porcentajes respectivos fueron de 40.6, 24.9 y 28.3% (Arroio, 1995: 107), hasta situarse en alrededor de 20% de la manufactura.

Lo anterior se expresó en un cambio en los patrones de ali-mentación de la población, transitando desde el consumo volcado en tortilla, frijol, chile, jitomate, carne ocasional y leche y huevo

2 Por ejemplo, la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidráulicos (sarh), en particular Antonio Martín del Campo, coordinó una serie de Documentos Téc-nicos para el Desarrollo Agroindustrial que analizaron la problemática de cada producto agropecuario relevante en el país: maíz, frijol, pollo, huevo, leche, soya, etcétera.


muy escasamente (Salomón, 2005: 243), hacia un patrón alimen-tario más urbanizado e industrializado.

José Emilio Pacheco en su novela Las batallas en el desierto es-cribe sobre el proceso cultural vivido por las familias del Distrito Federal (df) en la década de 1950:

¿Qué te parecen? Les dicen Flyin Saucers: platos voladores, sándwiches asados en este aparato. Me encantan, señora, nun-ca había comido nada tan delicioso. Pan Bimbo, jamón, queso Kraft, tocino, mantequilla, ketchup, mayonesa, mostaza. Eran todo lo contrario del pozole, la birria, las tostadas de pata, el chicharrón en salsa verde que hacía mi madre… (Pacheco, 1999: 29).

Era la época en que comenzaron a importarse y, una década más tarde a producirse en el país los juguetes de plástico y los apa-ratos para “hacer confortable el hogar”: la olla express, los elec-trodomésticos (lavadora, aspiradora, licuadora, refrigerador eléc-trico…), los años de la introducción de nuevos cultivos como el sorgo y la soya, así como de incipiente crecimiento de los cultivos forrajeros, mismos que en la década de 1970 permitieron hablar de la ganaderización del campo mexicano, señalando que ese pro-ceso acompañaba al cambio en el consumo de alimentos ocurrido en las urbes y que tenía que ver con el aumento en el consumo de alimentos con base en proteínas de origen animal (Rodríguez y Ortiz, 1983).

La importancia económica y social de la industria alimentaria, aunque tendencialmente ha disminuido, su aportación al valor de la producción y al empleo continúa siendo relevante y su liga con la alimentación del pueblo la hace políticamente sensible a múlti-ples presiones (Kenneth, 1994: 9).

En materia económica e industrial dos grandes etapas, media-das por un periodo de transición, identifican lo vivido; siendo el papel del Estado, los actores económicos y la política económica impulsada lo que permite su diferenciación (de María y Campos, Domínguez, Brown y Sánchez, 2013: 9-16).


Primera etapa (1950-1980)

Respecto de la primera etapa dos supuestos y tres acciones hacen a la política agroindustrial:

Principio 1. Negar la eficiencia del mercado como instrumento para asignar y distribuir los bienes y servicios.

Principio 2. Erigir al Estado en defensor del pueblo, es decir, de la mayoría.

Acción 1. Control de precios.Acción 2. Proteger a la industria nacional de la competencia

extranjera.Acción 3. Intervención directa del Estado en la producción y

distribución.El impulso a la industrialización como motor del desarrollo

permitió que para 1960 la composición de la producción indus-trial se concentrara en alimentos y bebidas, rama que combinada con textil y cuero representaron 50% de la producción (Ruiz, 2013: 10). Sin embargo, eso implicó subordinar al sector primario, con-virtiéndolo en un apoyo para el logro de dicho propósito.

Los alimentos se conceptuaron como “bienes-salario” y pre-firieron mantenerlos bajos, pues estimularían el empleo, limita-rían la inflación (vía costos) y fomentarían el desarrollo industrial (Norton, 1993). Además se estimularía el consumo interno y se favorecería una mayor productividad mediante la utilización de recursos naturales, en cultivos más intensivos. Sin embargo, esa decisión tendría efectos negativos, dado que bajarían los precios de los bienes agrícolas y ante eso se diseñó una política económica y social de compensación, que para el sector agrícola se expresó en subsidios a los insumos, disminuyendo así los costos de pro-ducción. El subsidio en el manejo de las obras de irrigación y las empresas de fomento agrícola, excluyendo Conasupo y los gastos dirigidos a la comercialización o las agroindustrias del sector pú-blico, significaron 6% del pib sectorial, más 5% por concepto de subsidios a los precios de los insumos agropecuarios, arroja en to-tal 20% del pib sectorial en subsidios, vía el gasto público (Gómez-Oliver, 1994: 15).


El control de precios en alimentos fue extenso e incluyó a los diferentes eslabones de la cadena alimentaria, pero también fue un tanto indiscriminado, pues abarcó alimentos básicos para la dieta, como tortilla y leche, y bienes suntuarios, v.gr. los camaro-nes enlatados y los cigarros.

A partir de la década de 1950, aunque se subsidiaron los ali-mentos vía los precios de los insumos y, por ende, mediante pre-cios limitados de los productos finales, poco a poco éstos fueron superando al ingreso y entonces se incrementó la polarización en-tre beneficiados y perdedores (Gordillo, 1979; Luiselli y Mariscal, 1981; Gómez-Oliver, 1994; Hewitt, 2007). Como reconocería años después el propio gobierno: el esquema de precios de garantía ha-bía contribuido a “acrecentar la desigualdad en la distribución del ingreso” (Merino, 2009: 11).

Bajo ese esquema la agroindustria no vio incentivos en mejo-rar su tecnología, así que limitó la inversión en la transformación y distribución de alimentos, pues el subsidio se basaba en los cos-tos y no en los precios.

La centralidad de la política de precios ocasionó que algunos eslabones de las cadenas agroalimentarias se fueran transformando y limitaran su articulación, ya que si obtenían un menor precio pre-ferían insumos del mercado internacional. Por ejemplo, en las déca-das de 1960 y 1970, los vaivenes entre el estímulo a la oferta nacional de huevo y las importaciones de ese producto volvieron inviable el negocio para una multitud de pequeños oferentes y en paralelo se consolidaron núcleos de poder fuera de las fronteras del país, v.gr. el eslabón referente a la producción del material progenitor, creando las condiciones para un proceso de concentración que dio lugar al predominio de las grandes empresas que hoy dominan el mercado nacional: jbs/Pilgrim, Tyson y Bachoco (Aguirre, 1980; Hernández, Andablo y Ulloa, 2010; Martínez, Aboites y Douglas, 2013).

En paralelo al control de precios, en el mercado interno de bie-nes y servicios alimentarios se fue desarrollando un entramado de normas e instituciones mediante las cuales se controlaba la compe-tencia, lo cual significó cuotas de importación, aranceles y tarifas, así como permisos otorgados por diferentes instancias guberna-


mentales, que en general desmotivaron la eficiencia y competitivi-dad agroindustrial. El sistema de permisos, aranceles y cuotas de importación regulaba 98.1% de las compras de productos procesa-dos en el sector de alimentos, sujetándolos a licencias hasta junio de 1985 (Castañón, 2003: 114).

El Estado actuaba directamente como importador, exporta-dor, productor o distribuidor, garantizando el otorgamiento de subsidios a ciertos eslabones de la cadena alimentaria, regulando la oferta directa de productos mediante el abasto y el control de precios, conforme a una concepción en la que la distribución de alimentos era una lucha entre grupos poderosos de intermedia-rios y consumidores y productores de bajos ingresos, en la cual la función del Estado consistía en su intervención directa para pro-teger los intereses del segundo grupo; además, debido a la descon-fianza se consideraba que la intervención debía ser generalizada y no selectiva (Kenneth, 1994: 14-16).

Hasta aquí puede afirmarse que durante esa etapa el objetivo de la política fue industrializar la economía del país, minimizando el peso de la agricultura, para lo cual el Estado fungió como instru-mento paralelo y complementario del mercado con el argumento de las ineficiencias de éste y la responsabilidad social de defender a los pobres. Se controlaron precios, particularmente los que impac-taban en el salario, y se protegió la industria nacional de la compe-tencia y, en medio de estas definiciones, la industria agroalimen-taria se reconoció relevante por su participación en el total de la manufactura y por sus repercusiones sociales.

Transición, década de 1980

La década de 1980 fue de transición y puede decirse que inicia con el Sistema Alimentario Mexicano (sam), conforme al supuesto de que la importación de alimentos limitaba la política de promoción del desarrollo industrial (Luiselli y Mariscal, 1981: 439; Salomón, 2005: 243). El programa se creó en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Industrial (Martínez del Campo, 1985: 117-163) y co-menzó con un aumento en los precios de garantía, en términos reales, sobre todo de 1979 a 1982.


Con el sam se buscaba estimular la producción de alimentos básicos, mejorar su distribución y alcanzar la autosuficiencia ali-mentaria favoreciendo la economía de los productores de tempo-ral y de los sectores marginales, la producción de granos básicos y el acceso a alimentos con precios accesibles y nutricionalmente buenos, en un intento por limitar el acceso privilegiado a los insu-mos estatales subsidiados, tradicionalmente otorgados a los pro-ductores comerciales más ricos, dado lo cual se sustentaba en una perspectiva global que abarcaba todos los eslabones de la cadena de producción y consumo de alimentos, esto es, acceso a insumos agrícolas subsidiados; apoyos a la producción alimentaria, a la co-mercialización, al procesamiento y a la distribución, pasando por el fortalecimiento de una industria de bienes de capital agroali-mentarios; impulso a la investigación tecnológica de procesos y el enriquecimiento nutritivo de alimentos, con especial énfasis en las necesidades y posibilidades de las pequeñas y medianas empresas.

Quizá el problema fue que la operación del sam quedó a car-go del Sistema Nacional de Evaluación, presidido por un grupo de asesores del Presidente de la República que se yuxtaponía con las diversas agencias, sectores y secretarías, que de hecho y de derecho tenían injerencia en esas actividades, de lo cual resultó el fraca-so, porque no se alcanzaron sus metas y las instancias operadoras mantuvieron el control y continuaron su proceder y clientelismo. Se frustró así un intento de articular el campo y la agroindustria desde una perspectiva incluyente. La crisis económica por la deuda y el desplome de los precios del petróleo, aunados a los malos ma-nejos de las finanzas públicas, marcaron el final del sam y de toda una estrategia de desarrollo nacional en México (Merino, 2009: 9).

La crisis obligó al gobierno a concentrarse en el manejo de las grandes variables macroeconómicas y dejó sin recursos al Estado. Los subsidios se desplomaron, se vendieron empresas paraestatales y comenzó el llamado cambio estructural, es decir, el cambio de un modelo de economía mixta o semicerrada, impulsor de una indus-trialización que apelaba al mercado interno (Gutiérrez, 2001), ha-cia otro en el que la economía nacional se articulaba a la mundial.3

3 Sobre este periodo es interesante el trabajo de De María y Campos (2000) porque señala el quiebre ocurrido en el gobierno durante 1986 entre lo que ori-


A partir de 1984 la rápida reducción de los aranceles, la eli-minación de los permisos previos de importación y la supresión de otros impedimentos al comercio externo se tradujeron en una realineación drástica de los precios relativos internos. Así, los pro-yectos de inversión tuvieron que pasar “la prueba del ácido”, esto es, de una viabilidad calculada de acuerdo con la estructura de precios del mercado.

La transición no ha sido fácil ya que no todos han podido adaptarse a la velocidad de las transformaciones y ha habido víc-timas y marginados del progreso. El cambio no ha disminuido las relaciones desiguales entre los mexicanos, sino, por el contrario, las ha acentuado (Diario Oficial, 2001).

Paradójicamente esa realineación dejó al descubierto proble-mas estructurales que afectaban la producción y comercialización agrícolas, por ejemplo: 1) la falta de conocimiento y experiencia de los productores y de otros agentes privados en los procesos co-merciales; 2) la escasez de recursos para financiar la producción y la comercialización de las cosechas, a tasas competitivas interna-cionalmente; 3) la incertidumbre de los productores ante la volati-lidad de los precios internacionales, y 4) la fuerte competencia con los productos y subproductos agrícolas de importación (Merino, 2009: 10).

Segunda etapa (1994-2014)

Respecto de la segunda etapa, dos supuestos y tres acciones con-forman a la política económica y en consecuencia impactan a la agroindustria:

Principio 1. El mercado es un instrumento eficiente para asig-nar y distribuir los bienes y servicios.

Principio 2. El Estado básicamente es un gestor y las empresas adquieren preponderancia.

Acción 1. Eliminar controles y dejar en libertad los precios.

ginalmente se pretendía, “un proceso gradual y selectivo” de desregulación, y lo que finalmente resultó.


Acción 2. Políticas focalistas para evitar distorsiones del mer-cado.

Acción 3. Propiciar exportaciones.A pesar de los cambios y de la exposición de las unidades eco-

nómicas al mercado global, la Agro-Industria (ai) mantuvo una participación ligeramente superior a 20% del pib manufacturero,4 sólo que ahora marcada por una mayor concentración económica, un aumento de la población ocupada y la productividad, expresada como el valor agregado censal bruto, de suerte tal que de las 158 000 unidades económicas reportadas en el Censo Económico (ce) de 2009, 95% se clasificaban como microempresas y sólo 0.3% como establecimientos grandes (más de 250 personas ocupadas).5 Dicha concentración puede apreciarse en la gráfica 1, que comprende la evolución de la ai, considerando los últimos censos económicos (2004 y 2009).

GráficaMéxico: Industria alimentaria (Variación 2003-2008)

-1.3

1.61.3

-0.2

-2.1

1.9

-2.5

-2

-1.5

-1

-0.5

0

0.5

1

1.5

2

2.5

UE VACB PO PR RT FBCFProm

edio

Variables

Fuente: inegi, censos económicos 2004 y 2009. Notas: Unidades económicas (ue); Valor Agregado Censal Bruto (vacb); Personal Ocupado (po); Personal Remune-rado (pr); Remuneraciones Totales (rt) y Formación Bruta de Capital Fijo (fbcf).

4 Cálculos propios con base en Ruiz (2013:16), quien utilizó información del Sistema de Cuentas Nacionales de México.

5 Cálculos propios con base en el Censo Económico (2009).


Dos elementos resultan centrales para entender la magnitud de esa transformación; en primer término hay que señalar que los cambios en el modelo económico, junto con la apertura comercial y el achicamiento del Estado, se ha visto acompañado por una pér-dida de la capacidad de expresar la resistencia social de los traba-jadores; de ahí que la viabilidad de la agroindustria se acompañó por una disminución de las remuneraciones salariales. En conse-cuencia, las que recibieron los trabajadores del sector alimentario fueron de 92.8 mil pesos anuales, cifra inferior a la registrada en la manufactura, de 112.2 mil, pero dentro de la ia el subsector 311 (industria alimentaria) concentró más de 90% de las unida-des económicas, tuvo remuneraciones de 84.4 mil pesos anuales, generó una menor proporción de personal ocupado, remunera-ciones y activos fijos totales y aportó sólo dos terceras partes del valor agregado, lo que indica que la productividad del subsector de bebidas y tabaco (312) fue superior, pues generó un salario de 125.5 mil pesos anuales en promedio. Por otra parte, los niveles de productividad laboral6 de la ia tuvieron un mejor desempeño (5.5%) que la manufactura,7 lo cual permite establecer que el ni-vel de explotación laboral8 es significativamente mayor en el caso de la industria alimentaria (6.2%), que frente a lo registrado en la manufactura (4.0%).

El aumento de la productividad se ha dado acompañado de una mayor flexibilidad laboral, pues de acuerdo con la informa-ción generada por la Encuesta Anual de la Industria Manufacture-ra (eaim), durante el periodo 2009-2012 el personal ocupado total promedio creció 8.6%, mientras que en la industria alimentaria se presentó una contracción ocupacional de 3%9 y, a partir de la diferencia en personal ocupado y dependiente de la razón social, es posible afirmar que en el sector alimentario la flexibilidad labo-

6 Razón valor agregado censal bruto/personal ocupado.7 Cálculos propios con base en el Censo Económico de 2009.8 Medido como valor agregado censal bruto por trabajador/remuneración por

trabajador.9 Si consideramos el personal ocupado promedio anual dependiente de la razón

social, los datos se modifican aunque no el comportamiento; crecimiento de 4.5% para manufactura y contracción del 6.1% en la industria alimentaria.


ral, bajo el esquema de subcontratación, ha sido más intensiva que en la manufactura. Incluso en la agroindustria ese fenómeno fue más intenso en el subsector 311, donde se localizan 8 de cada 10 empleos (gráfica 2).

Gráfica 2Participación de los subsectores dentro de la industria alimentaria, 2009.(porcentajes)

91.2

66.7

83.680.2

73.2

59.8

84.1

66.2

8.8

33.3

16.419.8

26.8

40.2

15.9

33.5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

UE VCB PO PR RT FBCF PDRS ATAF

Porc

enta

je

VariablesAlimentos Bebidas

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Aunque en términos generales el modelo de crecimiento, centrado en las empresas transnacionales y los bajos costos salariales, ha desincentivado el desarrollo y la articulación de las cadenas pro-ductivas, haciéndolas dependientes de los sistemas de proveeduría internacional,10 dicha apreciación se debe matizar según la rama, pues en aquellas donde con anterioridad a la crisis de la década de

10 Baste señalar que el coeficiente de integración industrial se redujo de 0.85 a fines de la década de 1980 a 0.43 en 2011.


1980 se presentó una mayor articulación de la proveeduría, como en la automotriz y en alimentos, no resultó de esa manera.

En la ai 87.1% de los insumos son de origen nacional, cifra superior al correspondiente promedio manufacturero, el cual se-gún el Censo Económico de 2009 fue 76.8%.11 Lo anterior implica que el nivel de encadenamiento nacional de la ai es elevada y los efectos de arrastre en materia de compra de insumos son impor-tantes, por lo que la implementación de políticas de impulso en la ai tendrían un efecto económico mayor que en las manufacturas.

El final de los precios de garantía, ligado a la apertura comercial, hizo de México una economía tomadora de precios internaciona-les, dejando a muchos productores agropecuarios e industriales en dificultades, pues vivían de las transferencias que significaban los precios por encima del mercado. Así, la desaparición de la Co-nasupo (Compañía Nacional de Subsistencias Populares) en 1988 representó el final de una forma tradicional de hacer negocios y sus funciones se trasladaron a los agentes del mercado, por lo que renacieron o reconfiguraron los actores económicos, por ejemplo comerciantes, importadores y distribuidores mayoristas y mino-ristas. Sin embargo, a principios de la década de 1990 la falta de experiencia y capital obligaron a crear un sucedáneo denominado aserca (Agencia de Servicios a la Comercialización y Desarro-llo de Mercados Agropecuarios), órgano desconcentrado ubicado dentro de la sagarpa (Secretaría de Agricultura, Ganadería, De-sarrollo Rural, Pesca y Alimentación), cuya función era impulsar y apoyar la comercialización agropecuaria mediante 1) incentivos a productores y compradores de granos y oleaginosas, otorgados sobre una base selectiva por región; 2) el fomento de mecanismos de mercado y el diseño de esquemas de negociación entre pro-ductores y compradores; 3) el estímulo al uso de coberturas de riesgos de precios; 4) la generación y difusión de información de mercados y 5) la identificación y promoción de las exporta-ciones (sagarpa, 2014; Merino, 2009: 10). De esa manera, ahora las empresas eran las que importarían o exportarían conforme a

11 Datos obtenidos con base en los censos económicos del inegi.


la lectura que hacían del mercado y a las presiones del gobierno cuando las crisis de desabasto se expresaran en resistencia social con alta visibilidad mediática, por ejemplo cuando se disparó el precio de la tortilla (El Mundo, 2007).

Complementariamente el Estado se vio obligado a reorganizar las instancias tradicionales que atendían el crédito, pues bajo una economía de mercado era central contar con el financiamiento, aunque el crédito agropecuario ha venido disminuyendo desde la década de 1980, de manera que entre 1990 y el 2005 la participa-ción respecto del total pasó de 8.6 a 1.4%, lo cual se acompañó de una mayor presencia de la banca comercial y un decremento de la banca de desarrollo, de forma que esta última representó apenas 3.4% del crédito agropecuario.

Las dos instituciones financieras con que en la actualidad ope-ra el Estado (fira y Finrural) han dispuesto de montos restrin-gidos, operan programas de alcance específico y con propósitos particulares; están sujetas a intrincadas reglas de operación que generan múltiples gastos administrativos, carecen de definiciones claras y compartidas para los participantes, ya que ambas ins-tancias están sectorizadas en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) y los programas manejados por medio de fondos o fideicomisos dependen de la Secretaría de Agricultura, Gana-dería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (sagarpa) o de la Secretaría de Economía (cepal, 2007: 16, 33).12

12 fira es un intermediario financiero líder para el sector agropecuario en México. Está integrada por cuatro fondos: Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (fondo); Fondo Especial para Financia-mientos Agropecuarios (fefa); Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios (fega) y Fondo de Garantía y Fomento para las Ac-tividades Pesqueras (fopesca). Los dos primeros se dedican a redescontar crédi-tos al sector agropecuario otorgados por la banca comercial. El fega proporciona garantías parciales a la banca por créditos otorgados y le rembolsa los costos de asistencia técnica y evaluación de proyectos. fopesca, por su parte, redescuenta líneas de crédito y otorga garantías a la banca comercial que financia actividades pesqueras. Por tanto fira proporciona recursos financieros a la banca comercial (líneas de crédito, garantías y subsidios directos) y, por otra, suministra apoyos técnicos para los productores acreditados; se trata, en consecuencia, de un banco de segundo piso (Del Ángel, 2005; cepal, 2007: 16, 33). El otro agente guberna-mental que atiende el crédito es la Financiera Rural, cuya misión es desarrollar al medio rural con financiamiento en primero y segundo pisos para cualquier


Con todo, a partir de la década de 1990 la ventanilla del cré-dito pasaba por el fira (Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura), convirtiéndose en un agente que apoyó la rees-tructuración de la cartera vencida, pero durante la década de 1990 y a partir de la Ley de Autonomía del Banco de México (1993), bajo un enfoque de financiar redes de valor, dejó de apoyar a los sectores productivos para atender negocios integrados, de manera que apoyaban la comercialización, creación de pymes, innovación tecnológica, exportación y la intervención de diversos agentes fi-nancieros, no necesariamente bancarios (Del Ángel, 2005: 5, 18).

Esto ha tenido un impacto importante en las actividades agro-industriales, en las que resalta la participación de grandes corpora-tivos como Bimbo, Bachoco o el Grupo Modelo, porque a los pro-ductores que se encontraban dentro de sus cadenas de valor se les facilitó el acceso al crédito y esos corporativos se apalancaron con nuevas vías de acceso y respaldo al financiamiento, al convertirse en empresas públicas que operaban en una o más bolsas de valores.

Por ejemplo, entre el año 2000 y 2006 fira participó en el fi-nanciamiento a la siembra de trigo, apoyando cerca de 50% de la superficie sembrada (fira 2008: 3), lo cual, junto con el apoyo del programa de agricultura por contrato13 que aserca inició desde el 2001, ha permitido a la industria del trigo desplegar estrategias di-ferenciadas, según las circunstancias; por ejemplo, al incrementar la

actividad económica que se realice en poblaciones menores a 50 000 habitantes y que resulte en la mejora de su calidad de vida (Financiera Rural, 2014).

13 El esquema de agricultura por contrato es la “operación por la que el produc-tor vende al comprador antes de cosechar su producto, a través de la celebración de contratos de compraventa a término, bajo condiciones específicas de volumen, calidad, tiempo, lugar de entrega, precio (o fórmula para la determinación de éste) y condiciones de pago”. El objetivo de dicho esquema era disminuir la incertidum-bre en el proceso de comercialización, tanto para productores como para empresas compradoras, así como promover la sustitución de maíz blanco por amarillo. A mediados de 2003 se consolida la estrategia de apoyo a los productores comer-ciales de granos, mediante la instrumentación del Programa de Apoyos Directos al Productor por Excedentes de Comercialización para Reconversión Productiva, Integración de Cadenas Agroalimentarias y Atención a Factores Críticos. Éste ya contemplaba apoyos a la agricultura por contrato; sin embargo, y hasta 2006, el grueso de los recursos se asignó al subprograma de “ingreso objetivo”, que consis-tía en la fijación de un precio mínimo que los productores recibirían por sus gra-nos, para lo cual el gobierno subsidiaría la diferencia cuando aquél fuese inferior al de mercado (Echanove, 2011: 8).


superficie sembrada en diferentes estados del país, con diversos tri-gos (duros, blandos, cristalinos), lo cual redujo las importaciones de trigos duros, flexibilizó los montos de importación de panes, galletas o alimentos balanceados, sin limitar la exportación de trigos blandos e incluso impactando en la determinación de montos y lugares por los cuales internar las importaciones, conforme a la premisa de redu-cir los costos del transporte (Fajardo, 2008: 4-5).

El Grupo Bimbo se abastece de seis empresas: Grupo Altex, Molino aric, Harinera La Espiga, Harinera Irapuato, Horizon Mi-ligan y Harinera del Sureste. La primera y más importante es Altex, que nace en 1986 dentro de Grupo Bimbo, como abastecedor de materias primas y a finales de 1999 se independiza. Incluye siete Molinos, a saber: San Jorge (Toluca, Estado de México); Sant Joan (Monterrey, Nuevo León); San Andrés (Zapopan, Jalisco); Montse-rrat (Veracruz, Veracruz); San Ignacio (Campeche, Campeche) y San Cristóbal (Navojoa, Sonora) (Altex, 2014). Cada molino a su vez adquiere una proporción de trigo en la región donde se asienta y completa su producción surtiéndose de acopiadores regionales o importando trigo de Estados Unidos o Canadá. Por su parte, los agricultores se abastecían de la semilla guardando una parte del trigo producido, aunque a partir del programa de agricultura por contrato algunos comenzaron a actuar como proveedores de se-milla, con la calidad y especificaciones que las empresas harineras demandaban (sagarpa 2012: 2-3). En este sentido, fira financia a los productores con base en un esquema de agricultura por con-trato, dado que figuran como eslabones de una cadena y Bimbo garantiza un insumo con las características que requiere.

El mercado interno o externo dejó de ser un referente hipoté-tico y se convirtió en variable relevante según la cadena de valor y el tipo de empresa participante, pues las corporaciones transna-cionales, cuyos antecedentes eran las llamadas empresas multina-cionales, constituyen un nuevo fenómeno porque, a diferencia del pasado, ahora tienen el poder de coordinar y controlar las opera-ciones en más de un país, incluso si no es que las poseen (Dicken, 1998), para dominar centralmente el sistema masivo de produc-ción, por ejemplo, los “commodities” especializados (Friedland, 1991), refiriéndose con ello a la fragmentación de un mercado


masivo, estandarizado, que cambia hacia otro donde existe una variedad de nichos de mercado (Bonanno y Constance, 2008).

De ahí que la conformación de cadenas globales de producción afectan el acceso a las materias primas y la conformación de mer-cados finales concentrados, pero también y de manera preponde-rante los ámbitos financieros, pues el crecimiento de los corporati-vos generalmente transcurrió apalancado con la financiarización y mediante la inversión extranjera directa (ied), concretándose en fusiones y adquisiciones (Burch y Lawrence 2009; cepal, 2013), de las cuales en México hay ejemplos recientes en la industria avícola, cervecera y alimentaria (ver cuadro 1), donde el monto acumulado de la ied entre 2005 y 2011 fue de 18 143.4 millones de dólares o, dicho en otros términos, equivalió a poco menos de la mitad del pib agroindustrial en el año 2011 (sagarpa, 2013).

Cuadro 1América Latina y el Caribe: empresas agroalimentarias presentesen la clasificación de las 500 mayores empresas,según ventas en el año 2011(millones de dólares)

Empresa agroalimentaria País Rubro Ventas Puesto

Femsab MEX Bebidas/licores 14 557.7 25

Grupo Bimboa MEX Alimentos 9 586.7 50

Coca-Cola Femsab MEX Bebidas/licores 8 941.7 59

Grupo Modeloa MEX Bebidas/licores 6 539.0 77

Grupo Industrial Lalaa MEX Alimentos 4 802.7 104

Grumaa MEX Alimentos 4 133.0 129

Cervecería Cuauhtémoc – Heinekenb MEX Bebidas/licores 3 986.4 135

Pepsico de Méxicob MEX Bebidas/licores 3 835.2 138

Nestlé de Méxicob MEX Alimentos 3 226.4 171

Embotelladoras Arcaa MEX Bebidas/licores 3 211.8 173

Sigma Alimentosa MEX Alimentos 2 945.1 191

Industrias Bachocoa MEX Agroindustria 1 988.5 286


Sukarnec MEX Alimentos 1 511.3 393

Syngenta Agrob MEX Agroindustria 1 496.2 400

Danoneb MEX Alimentos 1 198.1 476

Fuente: América Economía, “Ranking de las 500 mayores empresas de América Latina”, diciembre de 2011. Citado en cepal (2013:106). Notas: a) Translatina, b) empresa con capital extranjero (países de fuera de la región) y c) opera en el mercado interno, según información provista en la respectiva pagina web.

Lo anterior es relevante pues mediante esos mecanismos y con montos relativamente pequeños, se puede controlar cadenas productivas con la participación de productores locales que son proveedores de insumos locales. Así, gracias al abastecimiento de insumos el país tiene ventajas para expandir la agroindustria, si bien de acuerdo con lo reportado por la cepal (2013) sus ventajas son menores que en África, pero mayores que en los países desa-rrollados (gaez, 2013).

La conformación y el control de cadenas globales de produc-ción han derivado en lo que se denomina agroterciarización, mar-cando la subordinación de las empresas a los grandes consorcios, más cercanos a la distribución y consumo de alimentos, como Walmart, que imponen condiciones al resto de la cadena pro-ductiva, en mucho justificándose en normas de calidad, pero que las trascienden, pues se refieren a tamaños, color, presentación. (Burch y Lawrence, 2009; 2013).

Lo anterior porque desde el punto de vista de su contenido económico los alimentos tienden a transformarse en servicios:

… la parte constituida por las materias primas agrícolas pasa a ser menos de 20% del valor del producto final, mientras que el saldo restante lo generan las actividades asociadas a la tras-formación industrial, el embalaje, el transporte, el marketing, los servicios financieros, los seguros y los impuestos. Esta tendencia es posible debido a que en la nueva economía del conocimiento las industrias alimentarias ya no solo venden alimentos, sino que producen bienes intangibles y conteni-dos simbólicos, que son crecientemente demandados por los consumidores, con motivaciones múltiples como la salud, la


belleza, la longevidad, la vitalidad, el bienestar y la identidad (Barrera, 2010).

Se tiene en consecuencia un escenario que remite a la presencia de nuevos actores económicos; por ejemplo, consumidores de alimentos procesados o semiprocesados que requieren menores tiempos de preparación (Rueda, 2012; Gerónimo, 2010; Aboites y Félix, 2010) o consumidores que crecientemente comen fuera de sus hogares (Llamas, Charles, Aboites, 2012), abastecidos por cor-porativos que surten a los mercados de marcas y productos con nuevas presentaciones, como Nestlé, Bimbo, Bachoco, Pepsico o en negocios muy pequeños que procesan comidas rápidas, como pollos asados, pizzas, tacos y tortas.

El otro actor de esta transformación es el Estado, que desde la década de 1990 se vio limitado para continuar fungiendo como el protagonista del periodo fordista14 (en el sentido de desregular áreas antes reguladas por él) debido a la carencia de recursos eco-nómicos e institucionales y a las presiones propias del Consenso de Washington. Sin embargo, sigue siendo un actor central que no puede ni quiere delegar todos sus atributos, entre otras razo-nes porque confiere legitimidad social a los actores, v. gr. las cor-poraciones transnacionales,15 de manera que continúa acotando la política monetaria por medio del banco central y manejando la paridad cambiaria; también participa en la política laboral, para incidir en las condiciones institucionales de contratación y per-manencia laboral, instrumentos ambos importantes para el desa-rrollo industrial, pues en los hechos reflejan una intencionalidad, propia de una política económica, que sobrevalora el precio del dólar y con ello abarata la manufactura nacional y al flexibilizar las condiciones laborales, facilita la contratación y el despido de la fuerza de trabajo (Morales y Castro, 2014).

14 Argumento desarrollado en Bonanno and Constance (2008); Cerny (1991); Dicken (1998); Lash y Urry (1987); Marsden (1997 y 1994).

15 Argumento analizado en Harvey (2009); Bonanno y Constanza (2008); Ote-ro, Pechlaner and Gurcan (2013); Gordillo y Anderson (2003); Hewitt (2007).


En términos económicos y discursivos se optó por el mer-cado como mecanismo de asignación de los recursos y garante de la eficiencia productiva, situación oficializada al desaparecer la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial para convertirla en Secretaría de Economía, señalando un deslinde del fomento e incluso de una política industrial, dado que sería innecesaria si el mercado era el que determinaría a los ganadores y perdedo-res (Diario Oficial, 2001). No obstante, la terca realidad limita de continuo ese escenario y evidencia que el Estado es pieza clave que viabiliza al capital. Por ejemplo, respecto a los subsidios decía Graciela Aguilar Antuñano, exdirectora de aserca:

jlf. … ¿Qué opina sobre los subsidios?ga. Los subsidios son necesarios, pero distorsionantes. Hay apoyos que en su figura de compensar el ingreso podrían ser neutrales, si no se les metiera presión política y si usáramos una fórmula para su aplicación per se. Por ejemplo, en ingreso objetivo: si al precio que dictara el mercado se le restara el in-greso objetivo del productor, las fuerzas de mercado camina-rían adecuadamente en los productos finales porque regirían precios competitivos. La agricultura por contrato contribuye a avanzar, pero debemos evitar generar distorsiones. Cuando a los compradores les damos apoyos de más, el consumidor se beneficia pero el productor no se apropia de ese beneficio; cuando al productor se le subsidia en exceso, hay que compen-sar a los compradores para que no se encarezcan los precios finales. Es necesario continuar transitando de los subsidios donde compensábamos fallas estructurales a una etapa en la que tanto industriales como productores tienen que trabajar juntos, y donde el papel del gobierno y los apoyos tienen que, sin distorsionar los demás eslabones de las cadenas producti-vas, ir hacia una vertiente más de mercado y compensar ingre-sos al productor, porque su actividad no es rentable en época de precios agropecuarios bajos (canimolt, 2008: 24-26).


Esta etapa (1994-2014) refleja las “nuevas dinámicas e interlocu-ciones entre sociedad y Estado” (Grupo Interagencial de Desarro-llo Rural-México, 2007: 10), con expresiones regionales diferentes y atendiendo marcos regulatorios eventualmente contrapuestos, como serían la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (ldrs), el Pro-grama Especial Concurrente (pec) y el Acuerdo Nacional para el Campo, constreñidos a instituciones diversas, según el propósito que concita su participación. Por ejemplo: fira, Finrural o acciones dentro del Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo), lo cual nos habla de los inconvenientes de la falta de una política agroindustrial que explicite funciones, responsabilidades y tareas para cada actor, de suerte tal que se potencien los esfuerzos, o al menos que no se contrapongan o diluyan las responsabilidades.

El eje de esa complejidad sigue siendo el Estado y aunque se reconoce que está restringido en sus posibilidades para subsanar inequidades o insuficiencias, porque los recursos que dispone se antojan cada vez más pequeños, ahora se habla de reingeniería en el sistema para referirse a la reestructuración programática, mis-ma que permitió, en el marco del Análisis de los Instrumentos de Política Rural y Pesquera en México, compactar los 66 programas y subprogramas existentes hasta 2007 en sólo ocho nuevos pro-gramas, tratando de evitar la duplicidad de acciones y esfuerzos o fortalecer relaciones de complementariedad, en el desarrollo de los productores del medio rural (fao-sagarpa 2009: 53, 57).

De entre éstos afecta a la pequeña agroindustria lo referente a las duplicidades entre el Programa para la Adquisición de Activos Productivos y el Proyecto Estratégico de Apoyo a la Cadena Pro-ductiva de los Productores de Maíz y Frijol (Promaf), ya que los apoyos que este último entrega a los productores del medio rural para infraestructura y equipo de acopio, manejo y conservación, ya sea de maíz o de frijol, se enfocan en infraestructura básica productiva que permita almacenar y generar valor agregado a la producción primaria, mientras que el primero se aboca incremen-tar los niveles de capitalización de las unidades económicas de los productores rurales y pesqueros mediante el apoyo subsidiario a la inversión en bienes de capital estratégico para actividades de pro-


ducción primaria, sanidad e inocuidad, procesos de agregación de valor y acceso a los mercados, así como actividades productivas del sector rural en su conjunto.

Una situación semejante se presenta con el Proyecto de Apoyo a la Infraestructura de Rastros y Obradores Tipo Inspección Federal (tif) para Ganado Bovino y Porcino, con el Programa para la Ad-quisición de Activos Productivos que entrega apoyos para inversio-nes en infraestructura y equipamiento: adquisición, construcción o mejoramiento de instalaciones fijas, e instalación y prueba de maquinaria y equipos, incluyendo sistemas y equipos de energía renovable, en este caso para rastros y obradores, lo cual debiera traducirse en capitalización de las unidades económicas de los pro-ductores (fao-sagarpa, 2009: 25).

Ahora bien, aunque el nuevo gobierno federal (2012-2018) aun-que sigue sin explicitar una política industrial y en consecuencia agroindustrial, en el “Programa Sectorial de Desarrollo Agrope-cuario, Pesquero y Alimentario 2013-2018” (sagarpa, 2013) da a conocer algunos elementos de política económica, que impactan en la agroindustria:

• Elevar la productividad del minifundio con base en mode-los de asociatividad (cluster) y la integración de la cadena productiva.

• Promover la producción de alimentos sanos e inocuos.• Fomentar el financiamiento oportuno y competitivo.• Impulsar el desarrollo regional, agroparques y proyectos

estratégicos.

La asociatividad y el fortalecimiento de las cadenas productivas ha sido una aspiración desde la década de 1980, cuando la Coor-dinación General de Desarrollo Agroindustrial, dependiente de la sarh (Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos), diag-nosticó las condiciones de desintegración o insuficiencia de las ca-denas productivas y concluyó que era conveniente la integración de éstas. En 1980 el gobierno federal impulsó la Ley de Fomento Agropecuario (dof, 1981), que en su artículo 32 establecía que los


ejidos y comunidades podrían integrar unidades de producción con pequeños propietarios. Nuevamente a principios de la déca-da de 1990 se argumentó que la asociatividad dependía del esta-tus legal del ejido y con la reforma al artículo 27 constitucional se generaron las condiciones institucionales para que las parcelas pudieran pasar a ser prendas en un crédito rural y así viabilizar la asociación con empresarios; sin embargo, no hay muchos reportes de que la asociatividad haya sido exitosa, como fue el caso de la avicultura por contrato (Aboites, Bonanno, Constance y Martí-nez, 2014).

En relación con los alimentos sanos e inocuos es interesante señalar que, de acuerdo con la literatura reciente, lo que se ob-serva es una creciente participación de las grandes empresas ali-mentarias en el nuevo mercado de productos orgánicos, verdes y saludables, dado lo cual no sería de esperar que se constituyera en oportunidad democratizadora de la oferta agroalimentaria, sino, por el contrario, que continuará la tendencia hacia la profundiza-ción del modelo concentrador transnacional (Bonanno y Cons-tance, 2008).

Dado lo anterior puede afirmarse que la ausencia de una polí-tica agroindustrial explícita propicia la desarticulación de las uni-dades de productivas y paradójicamente también la concentración de la actividad económica en los grandes corporativos transna-cionales que han dado muestras de saber articular, en sus cadenas productivas, a unidades económicas pequeñas, v.gr. bajo el mode-lo de agricultura por contrato.

La falta de coordinación entre instancias gubernamentales hace pensar que los escasos recursos disponibles se diluyen y con-centran en torno a las cadenas de producción lideradas por los corporativos agroindustriales, que han sabido aprovechar las con-diciones para posicionarse en el mercado nacional y ampliar su presencia global.

Cada vez más se afianza entre la población un modelo de con-sumo alimentario soportado en bienes procesados o semipro-cedados sesgados hacia las proteínas de origen animal, con un menú más reducido de alimentos aunque más amplio en término


de marcas y presentaciones (Aboites y Felix, 2010; Llamas et al., 2012; Torres, 1998), que limita la viabilidad de la ai y fortalece la dependencia alimentaria.

Recomendaciones de política para el sector agroindustrial

El cambio de nombre y el realineamiento de las funciones que cumplía la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial para con-vertirla en Secretaría de Economía, dejó en claro que en términos económicos y discursivos el Estado se deslindaba del fomento in-dustrial y se encaminó hacia una actitud más gestora de entornos económicos, convirtiendo a la eficiencia productiva en el objetivo y la meta de la política económica, en medio de la consolidación de las grandes empresas transnacionales.

Para el Estado y el gobierno no había necesidad de explicitar lo que de suyo el mercado estructuraría: las transacciones eco-nómicas desde las cuales las unidades económicas crecerían, se estancarían o simplemente desaparecerían. Pero la asepsia del discurso no se correspondía en la cotidianidad porque, como se vio, la agroindustria impacta en la alimentación y eso la hace sen-sible a las necesidades sociales y a los conflictos, de suerte tal que inevitablemente actuaban. A veces como reacción a los mercados desestructurados (por medio de aserca o como gestor de entor-nos favorables, i.e. la agricultura por contrato), pero en cualquier circunstancia el Estado participaba, y es desde esa perspectiva que cotidianamente se evidencia la conveniencia de explicitar las metas y objetivos que la sociedad desea alcanzar, mismos que el Estado convierte en reglas conforme a las cuales se pueden lograr. Tal es la finalidad de una política económica y por ende explicitar una política agroindustrial facilitaría la acción de los actores y es de suponer que ello impulsaría la concurrencia de otras políticas, que simultáneamente atienden problemas estructurales y coyun-turales. Se trataría en consecuencia de explicitar una política que revalorice y asuma la concurrencia de otras.


De acuerdo con lo visto anteriormente, la ia se caracteriza por una gran heterogeneidad estructural, por lo cual 0.3% de las 158 000 unidades económicas son establecimientos grandes (con más de 250 personas ocupadas), mientras que 95% se clasifican como microempresas; con un subsector 311 (industria alimenta-ria) que concentra más de 90% de las unidades económicas y con 8 de cada 10 empleos, cuyas remuneraciones fueron de 84.4 mil pesos anuales, mientras que en el subsector 312 (bebidas y tabaco) se recibe un salario de 125.5 mil pesos anuales en promedio. Por ello, si se quiere incidir en la desigualdad no se puede tratar igual a desiguales y eso incluye al espacio, toda vez que la ubicación de la ia varía según la actividad y el mercado que atienden. Diferenciar el trato y la atención es, por tanto, una necesidad que la propia dinámica económica ha impuesto, al dar prioridad a los nichos de mercado en lugar de a la estandarización de productos que res-pondía a productos masivos.

Lo anterior aunque no significa convertir a la política agro-industrial en un programa de combate a la pobreza, inevitable-mente incidiría en ella si se impulsan proyectos que incorporen a los pequeños productores, para lo cual resultan pertinentes las recomendaciones de Gaetaeno y Jansen (1992) en el sentido de:

• Implementar proyectos regionales y nacionales de capaci-tación presencial y a distancia para procesar frutas y hor-talizas a mediana y pequeña escala, así como realizar un taller itinerante para capacitar a técnicos de los países en la planificación y tecnología de agroindustrias rurales (air).

• Desarrollar, a corto y mediano plazos, programas naciona-les conjuntos entre organizaciones públicas y privadas para fomentar la agroindustria rural de productos perecederos de la región, concientizando a los gobiernos acerca del efec-to que tiene la agroindustria en el desarrollo socioeconómi-co del sector rural.

• Orientar las investigaciones aplicadas a la generación de tecnologías apropiadas en el procesamiento de frutas y hortalizas, adaptando y modernizando las tecnologías tra-


dicionales, teniendo en cuenta la conservación del medio ambiente.

En contraparte, sería eficaz profundizar la integración de las cade-nas productivas, comandadas por los corporativos agroindustria-les, articulando a más pequeños y medianos productores como abastecedores, cuidando de revisar y ajustar los marcos normati-vos para evitar efectos nocivos y distorsionantes con las empresas preponderantes que operan en la ia.

El hecho de que ningún sector económico presente un porcen-taje tan alto de compras o insumos nacionales (87.1%) hace que la ia tenga efectos de arrastre económicos sin par, convirtiéndola en un puntal para el desarrollo económico. Que puede ser mayor a lo observado si se explicitan las metas y objetivos, así como las atribuciones y responsabilidades, de cada actor participante, i.e. si se formula como política agroindustrial, pues la concurrencia sin transparencia da origen a la duplicidad e ineficiencia, lo cual, como se vio, también es parte de nuestro acontecer social.


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Políticas públicas para el mercado farmacéutico: el caso de los

medicamentos de patente expirada

Eric Israel Rios Nequis

Las patentes son para la industria farmacéutica una parte funda-mental de su estrategia para proteger su invención de los imita-dores, dado que el costo de realizar ingeniería a la inversa en esta industria es marginal (Kim, 1997). Con nuevas medicinas, deben recuperar los costos de investigación y desarrollo antes de obtener un beneficio o rentabilidad, la cual es razón suficiente para fijar precios elevados a sus productos innovadores. Sin embargo, una vez que éstas pierden la protección de la patente, pueden ser fabri-cados por laboratorios de genéricos internacionales y nacionales. Aparentemente esta nueva etapa de los medicamentos se desarro-lla en un ambiente de competencia debido a la libre entrada; los escenarios clásicos enfatizan una reducción de precios simultánea por el ingreso de ofertantes con productos a precios módicos.

Sin embargo, esto no ocurre necesariamente así. F. M. Sche-rer (1993) señala que los precios de los medicamentos pioneros, no disminuyen cuando ingresa la competencia de genéricos, compor-tamiento de precios queda lugar a lo que llama la paradoja de los genéricos. En un primer estudio realizado por Caves, Whinston y Hurwitz (1991) para 30 fármacos que perdieron su protección de patente en el periodo de 1976-1987. Los autores encontraron que los precios de los primeros ingresantes de medicamentos genéricos representaban 60% respecto al fijado por la marca pionera y éste


declinaba 17% más conforme se incorporaban nuevos competido-res de genéricos a la industria. En contraste, el precio del medica-mento pionero declinó apenas 2%, después del primer ingresante y registró subsecuentes bajas de entre 17 a 22% con 20 competido-res de genéricos en el mercado. Es decir que el precio del pionero se mantiene muy por encima del de los genéricos. Otros estudios han dado evidencia de lo anterior con base en distintas muestras de precios relativamente rígidos (Wiggins y Maness, 2004; Saha, Grabowsky, Birnbaum, Greenberg y Bizan, 2006) e incluso de que se ha registrado con alza de precios de los medicamentos y marcas pioneras pese al ingreso de competidores al mercado (Grabosky y Vernon, 1992; Frank y Salkever, 1997; y Reagan, 2008).

Una interpretación alternativa de lo anterior podría basarse en que el farmacéutico de medicamentos constituye un ejemplo de alta segmentación, el cual cuenta con tres tipos de actores u ofer-tantes. El primer grupo son las empresas farmacéuticas pioneras que cuentan con capital extranjero y tuvieron la protección tempo-ral de una patente. Al expirar la misma, buscan defender su merca-do mediante estrategias como la diferenciación de productos y las innovaciones comerciales. Asimismo, aprovechan la ventaja inicial que les confiere la acreditación de marca entre los médicos y los pacientes durante el periodo de protección e incluso la posibilidad de reaccionar primero ante el ingreso de competencia. El segundo grupo conforman las empresas farmacéuticas seguidoras con ca-pitales extranjeros o nacionales de tamaño relativamente grande, las cuales ofertan medicamentos diferenciados y cuentan con un poder de mercado significativo. Por último se encuentran las em-presas con productos genéricos sin marca o poco diferenciados, a menudo de tamaño relativamente pequeño y menor que el de los dos primeros grupos. Este escenario sugiere la presencia de mode-los de empresa dominante o de oligopolio y, en particular, la nece-sidad de regular los mercados en lugar de suponer que las fuerzas libres de la competencia harán bajar los precios.

En este trabajo abordaremos las políticas públicas aplicadas al mercado farmacéutico que pueden impulsar el desarrollo del mer-cado de los genéricos y ejercer un efecto importante en los precios,


porque buscan evitar diferencias amplias entre los precios fijados por las empresas en el mercado de patente expirada. Mostraremos que la forma de organización del sistema de salud es una condi-ción significativa, para lo anterior, pues la presencia de un sistema de salud público y universalizado es más favorable para lograr una mayor penetración de los medicamentos genéricos y disminuir las diferencias de precios entre los medicamentos pioneros y los se-guidores (genéricos). Asimismo se analiza la aplicación de otras políticas enfocadas a la prescripción, dispensación y restricciones al financiamiento farmacéutico pues ello permite disminuir las distorsiones que ilustra la paradoja de los genéricos.

Un objetivo fundamental de una política nacional de salud debe ser el de crear las condiciones que aseguren la buena salud para toda la población. Según la Organización Mundial de la Sa-lud (oms), las políticas públicas en la materia son intervenciones específicas necesarias para hacer frente a los problemas sanitarios prioritarios mediante actividades transversales de prevención y promoción de la salud (oms, 2008).

Según el organismo, la promoción de la salud tiene una estre-cha relación con el acceso a los medicamentos porque desde una perspectiva racional y económica de la medicina correctiva, las enfermedades y sus tratamientos pueden conllevar altos costos; por ende, la introducción de nuevos fármacos a precios accesibles desempeña un papel fundamental porque permite a la población obtener beneficios sociales en sus tratamientos y calidad de vida. De ahí surgen los retos y las problemáticas que debe tratar la polí-tica farmacéutica que se abordará en las siguientes líneas.

Siguiendo con la última política mencionada en el párrafo anterior, ésta debe promover la equidad y la sostenibilidad del sector. Los objetivos generales de esa política en escala nacional son asegurar: 1) el acceso: mediante la disponibilidad equitativa y la asequibilidad de los medicamentos esenciales, incluidos los de la medicina tradicional; 2) la calidad: para garantizar ésta así como, la inocuidad y la eficacia de todos los medicamentos, y 3) el uso racional: mediante la promoción del uso terapéuticamen-te racional y económicamente eficiente de los medicamentos por


parte de los profesionales sanitarios y los consumidores. Asimis-mo, el organismo alude a que las metas y objetivos más específicos de una política sanitaria nacional dependerán de la situación del país, y de las prioridades políticas que establezca el gobierno. Fi-nalmente, señala que junto a las metas relacionadas con la salud puede haber otras en materia económica.

El contexto institucional del sistema de salud

La organización de un sistema de salud define las reglas de ope-ración entre médicos y hospitales, las cuales influyen en forma determinante sobre el aprovisionamiento de medicamentos. Esto es así porque al cubrir buena parte de los gastos farmacéu-ticos de la población tienen un tema central de estudio y evalua-ción, que es el gasto farmacéutico, es decir, el de adquisición de medicamentos. Por tanto, si bien, cada país organiza su sistema de salud en forma distinta, es posible calificarlos en: 1) sistemas de salud públicos universales; 2) sistemas de salud mixtos, en los que convienen un sistema de salud público y otro privado (cobertura total por aseguradoras e instituciones privadas) y 3) sistemas de salud privatizado, en los que los administración, la cobertura y asistencia médica, así como el financiamiento de medicamentos, están totalmente a cargo de instituciones ajenas al gobierno.

Cada país posee particularidades, similitudes y discrepancias en cuanto al marco regulatorio y las políticas públicas aplicadas en la prescripción, dispensación y precios, las cuales repercuten en la adquisición de medicamentos equivalentes o de genéricos.

Sistemas de salud públicos universalizados

El sistema universalizado se caracteriza por ofrecer servicios pú-blicos de salud y cobertura total a todos los ciudadanos de un país. Alemania, Francia, Hungría, Irlanda, Italia, España, Noruega, Po-lonia, Portugal, Reino Unido, República Checa y Suecia cuentan con sistemas de este orden (Shepard, 2010).


En América Latina hay casos de universalización, como en Argentina y Brasil (De Souza, 2002) (Belló y Becerril-Montequío (2011), señalan que Argentina cuenta con un sistema universali-zado, basados en dos programas. El primero, a cargo del sector público, está integrado por una red de hospitales que cubre a per-sonas sin seguridad social y sin capacidad de pago; el segundo es el seguro social obligatorio para la población asalariada y los recursos se recaban mediante las contribuciones de las empresas. Por su parte Souza (2002) señala que Brasil posee uno de los siste-mas públicos más grandes del mundo.

En cuanto al continente asiático, el sistema japonés tiene co-bertura pública y está basado en la libre práctica, es decir, permite que los profesionales de la salud abran sus propias clínicas para prestar sus servicios. Sin embargo, los ciudadanos japoneses pue-den acudir a cualquier hospital regional público o clínica local de su comunidad y recibir atención médica con sólo mostrar su car-net o credencial de salud. El gobierno es el principal financiador de medicamentos y por ello, año con año la facturación farmacéu-tica es un tema de discusión (Saigusa, 2006).

Aquí cabe señalar que los países europeos y latinoamericanos que poseen sistemas universales tienen altas penetraciones de me-dicamentos genéricos en mercados desprotegidos (off-patent) con un promedio general de 50.2% respecto a las ventas totales en uni-dades. Los países donde el uso de genéricos está en desarrollo son: Alemania, Brasil, Dinamarca, Noruega, Polonia y Reino Unido, que tienen una penetración promedio de 71% (cuadro 1). Después se encuentra un grupo de países con un desarrollo medio y cuenta con un promedio de 47% (España, Francia, Hungría, Italia, Repú-blica Checa y Suecia).

Finalmente hay un pequeño grupo de países con un desarrollo modesto; tales son los ejemplos de Argentina, Irlanda y Japón, con una cuota de mercado promedio menor a 20 por ciento.


Sistemas de salud mixtos

El sistema mixto opera cuando los servicios privados y públicos de salud conviven simultáneamente porque no existe cobertura social para toda la población. Países como Estados Unidos, Ca-nadá, Chile, México y Perú son ejemplos de un sistema de salud mixto. Si bien la mayoría de la población estadounidense está bajo régimen privado, es también un régimen mixto. En cambio, Ca-nadá experimenta un mayor predominio del sector público en la cobertura y asistencia médica.

Dentro de los sistemas de salud mixtos, el estadounidense es complejo y particular porque, como se dijo, los servicios priva-dos son los predominantes. El programa público Medicaid cubre a poco más de 60 millones de personas (Ganduglia, 2010) y su ho-mólogo Medicare atiende a 44 millones de personas (Stahl, 2009). El mismo autor menciona que 45 millones de personas no tienen cobertura en salud y poco más de la mitad de la población esta-dounidense tiene algún tipo de cobertura privada gracias a sus empleadores, aproximadamente 175 millones de habitantes.

Por su parte en Canadá la atención de la salud se proporcio-na mediante un sistema de salud simbiótico cuyo financiamiento comparten los sistemas de salud público y privado, pero aunque el sistema es mixto, el primero es el predominante, porque la Cons-titución canadiense delega la responsabilidad de la atención de sa-lud a los gobiernos provinciales y territoriales (Solórzano, 1997). El autor señala que el financiamiento de los medicamentos lo comparten el gobierno federal y los gobiernos provinciales o terri-toriales. Por tanto, la legislación federal está diseñada para garan-tizar que todos los residentes del país tengan acceso a la atención médica que necesiten mediante un sistema de seguro de salud que se financia con los impuestos. Independientemente de su ingreso o capacidad de pago, todo residente puede, en principio, recibir servicios médicos y de hospitalización. Según Solórzano, el sector privado ha ganado terreno porque 27% de los mismos es cubierto por aseguradoras o por el bolsillo de los ciudadanos canadienses.


Asimismo en Canadá los sectores privados operan como ser-vicios complementarios en atención hospitalaria y como fuente de financiamiento por medio de coaseguros. Sin embargo, como se mencionó, la mayor parte de éste lo cubren, en su mayoría, las autoridades y los encargados de abastecer los medicamentos de manera independiente, así que la penetración de los genéricos va-ría de una provincia a otra. El financiamiento público tiene un lí-mite de cobertura cuando hay versiones genéricas disponibles; en consecuencia y como opción adicional, los canadienses adquieren seguros privados y complementarios para obtener mayor poder adquisitivo en la financiación de medicamentos (Paris y Docteur, 2006).

En América Latina existen peculiaridades, variaciones y con-trastes en la proporción de derechohabientes del sistema público de salud. Por ejemplo, el de Chile está formado por todos los orga-nismos que constituyen el Sistema Nacional de Servicios de Salud (snss), el cual protege a 80% de la población. Mientras 17.5% lo atiende el sector privado mediante las Instituciones de Salud Pre-visional (isapre), y un 2.5% restante cubren personalmente sus gastos (Becerril-Montequío, Reyes y Annick, 2011). En relación con el sistema de salud de nuestro país, el Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) afilia a 45% de la población, el Seguro Po-pular a 29%, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (issste) 11%, la Marina, 1% las fuerzas armadas, y un 2% restante; se atiende en otras instituciones de sa-lud públicas. Sin embargo hay 11% de la población que no cuenta con algún tipo de cobertura, es decir, atienden sus problemas de manera privada (González y Barraza, 2011).

A pesar los logros en la cobertura, debe considerarse que Mé-xico tiene un gasto en salud pequeño en relación con los países desarrollados y miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) porque la partida mencionada representó 6.2% del Producto Interno Bruto (pib) en 2012, frente a 9.3% de los países miembros de la ocde. Según los analistas, el gasto efectuado por México es el tercero más bajo en la organiza-ción, ya que Turquía y Estonia promediaron 6.0% y 6.1% respec-


tivamente (24 horas, 2013). Por otro lado, en México el gasto en salud se financia en gran medida de manera privada porque 55% correspondió al gasto de bolsillo y 79% del destinado a medica-mentos se cubrió de la misma manera en el año 2009. Asimismo, en el mercado privado la compra de medicinas por parte de hos-pitales y aseguradoras sólo representó 3% en valores monetarios y 2% en cantidades físicas en el año señalado, es decir, el gasto pri-vado en medicamentos se cubre con desembolsos de los hogares (González y Barraza, 2011).

Finalmente, analizamos el caso de Perú que cuenta con un sis-tema de salud público, pero el cual, cubre sólo a 21% de la pobla-ción, en tanto que los sectores privados atienden a menos de 4%, es decir, poco más de 70% de los peruanos no cuentan con cobertura médica (Bardaléz del Águila, 2002).

Las naciones que operan sistemas de salud mixtos cuentan con menores casos de análisis, para compararlos con sus homólogos públicos y universalizados. Los datos estadísticos para los países mencionados registran un promedio general de 43.66% respec-to a las ventas totales en volumen en mercados desprotegidos. La información para esta categoría, presenta heterogeneidad y dis-persión entre los mercados de análisis. Así, observamos a Estados Unidos y Canadá con penetraciones mayores a 80%, un ejemplo de desarrollo de mercado medio (México, con (34%), y dos casos de modesta penetración como Perú y Portugal que cuentan con una cuota menor a 15% (cuadro 1).

Sistemas privatizados

Finalmente ubicamos a los sistemas de salud privatizados, don-de Bélgica, Holanda y Suiza figuran como elementos de estudio. Los gobiernos de estos países se encargan de asegurar que todos los habitantes obtengan cobertura por medio de su empleo.

En Bélgica, el aseguramiento es obligatorio para los trabajado-res activos y su financiamiento se sustenta en sus contribuciones. Por su parte, los funcionarios y el Estado cubren las que corres-pondería a viudas, inválidos, pensionistas y huérfanos. El Minis-


terio de Economía belga es el organismo competente para aprobar el precio de los medicamentos, asimismo, tiene la facultad para inspeccionar el mercado de los mismos y autorizar la introducción de nuevos medicamentos al mercado, el cual, es administrado por el Ministerio de Salud Pública (Simoens y De Coster, 2006).

Holanda posee un sistema de salud privado en el que el gobier-no participa como regulador de la calidad de los servicios de las aseguradoras y hospitales privados. Las primeras tienen la obli-gación de aceptar a cualquier persona, independientemente de su edad, género y estado de salud, ya que el gobierno se encarga de que todos sus ciudadanos obtengan por lo menos el aseguramien-to estándar, el cual contiene una amplia gama de atenciones para ellos (Simoens y De Coster, 2006).

En un modelo similar al holandés, la nación suiza implementó una ley de seguridad social en 1996, que establece que todos los ciudadanos deben adquirir el seguro básico, el cual debe ser ofer-tado de manera obligatoria por todas las aseguradoras privadas. El gobierno suizo proporciona subsidios directos en efectivo a las personas si el seguro de salud equivale a más de 8% del ingreso personal, por lo que aproximadamente de 35 a 40% de los hoga-res recibe alguna forma de subsidio. Las autoridades fungen como administradoras de la calidad de los servicios otorgados en aque-lla nación (Paris y Docteur, 2007).

Como se aprecia en el cuadro 1, los sistemas de salud privati-zados tienen un promedio de penetración de 35.33% respecto a las ventas. Los países que poseen este tipo de sistema no son ejemplos de desarrollo elevado de genéricos si los comparamos con la cuota de mercado que registran los países con sistemas universalizados y mixtos, donde el sistema o sector de salud público tiene una par-ticipación total o parcial tanto en la cobertura de atención médica como en el financiamiento farmacéutico.

En Holanda1 la cuota de mercado de los genéricos no alcanza 60%, es decir, no es comparable con las participaciones mayores a

1 Holanda es el caso de mayor de penetración de genéricos en los países que poseen un sistema de salud privatizado, según ims Health (2010) y Simoens y Coster (2006).


70% que hay en Alemania, Noruega, Polonia, Reino Unido, Dina-marca, Estados Unidos y Canadá. El caso de penetración en el país helvético de genéricos tampoco es mayor al brasileño (63%). Una razón fundamental por la que los genéricos tienen más presencia en mercados con sistemas de salud universales es porque los go-biernos buscan ahorrar constantemente en la factura farmacéuti-ca. Aun cuando en los sistemas de salud privatizados puede existir una preocupación constante por la facturación farmacéutica por parte de las aseguradoras privadas, el nivel de cobertura determi-nará el monto de financiamiento farmacéutico a los asegurados, es decir, el nivel de cobertura es la capacidad de pago de los pacientes (Graboswky y Vernon, 1992). Por tanto, los aseguramientos priva-dos con mayor capacidad de financiamiento serán más propensos a cubrir facturas farmacéuticas más elevadas que los aseguramien-tos con más restricciones, lo que explica la lealtad a la marca en los segmentos de salud privados (Reagan, 2008; Ferrara y Kong, 2008).

A continuación se presenta una prueba t simple elaborada para constatar si el promedio de penetración de genéricos de los países que poseen sistemas de salud públicos y universalizados es dife-rente y estadísticamente significativo al calculado para mercados que poseen otras estructuras en sus sistemas de salud (mixtos y privados).2

El resultado que puede verse en el cuadro 1 indica que las medias son estadísticamente diferentes. Esto quiere decir que el promedio de penetración de genéricos en mercados que poseen estructuras de salud públicas y con cobertura universalizada es mayor que en los casos donde no se cumple esta condición.

2 H0: el promedio o media de X = μ, es decir no hay una diferencia estadísti-camente significativa entre los promedios de las cuotas de mercado de genéricos entre los países que poseen un sistema universalizado y los que no lo tienen. Por tanto, la estructura de un sistema de salud no es un elemento determinante en la penetración de mercado de los genéricos. H1: el promedio o media X≠ μ, es decir las medias entre los casos de la muestra son distintas, es decir, la penetración pro-medio de genéricos es mayor a la calculada en mercados donde no se cumple esta condición (mixtos y privados). Esto significa que los sistemas de salud públicos y universalizados influyen en la penetración de mercado de los genéricos.


Cuadro 1Sistemas de salud y su relación con la penetración de genéricos 2009

País Sist. Salud Penetración (%) País Sist. Salud Penetración

(%)Alemania Público 75 EUA Mixto 87Noruega Público 74 Canadá Mixto 81Polonia Público 73 Chile Mixto 38Reino Unido Público 71 México Mixto 34

Dinamarca Público 70 Perú Mixto 10Brasil Público 63 Portugal Mixto 12Promedio alto 71 Promedio

general 43.66

Rep. Checa Público 59 Mediana 38

Francia Público 52 Desv. están-dar 33.26

Hungría Público 46

Suecia Público 42Promedio gral. No Universali-zados

41

España Público 40Italia Público 40Promedio medio 47 Holanda Privado 57

Japón Público 22 Suiza Privado 30Argentina Público 15 Bélgica Privado 19

Irlanda Público 12 Promedio general 35.33

Promedio bajo 15

Promedio gral. Univer-salizados

50.2 Mediana 30

Mediana 49 Desv. están-dar 0.1955

Desv. están-dar 0.2167

Desv. están-dar gral. 0.2477

Prueba t (una cola) 1.7139

5% de con-fianza Con 23 grados de libertad R= 1.8195

Fuente: elaboración propia con datos en Sheppard (2010), González y Lloréns (2011), Becerril y cols (2011).


Los hallazgos son congruentes, en cierta medida, con el tamaño de mercado o nivel de ventas como factor positivo en la entrada de competidores (Hudson, 2000; Reiffen y Ward, 2005; Saha, Grabowsky, Birnbaum, Greenberg y Bizan, 2006) porque los países industrializados de América del Norte, Occidente de Europa y Ja-pón figuran entre los mercados farmacéuticos más importantes en ventas en escala mundial. La literatura menciona que el mercado se segmenta en uno institucional que buscará ahorrar en la factura farmacéutica mediante la compra de medicamentos más económi-cos y uno privado el cual será más leal a las marcas (Grabowsky y Vernon, 1992; Frank y Salkever, 1992). Al existir mercados institu-cionales grandes con cobertura universal, la cuota de mercado de genéricos es mayor en promedio. Aun cuando son debatibles los casos de Estados Unidos y Canadá, ambos países poseen sectores institucionales importantes porque, como señalamos, el nivel de financiamiento de las aseguradoras privadas determinará la capa-cidad de adquisición de medicamentos en el segmento privado, y la compra de aquellos con marca será más factible.

En resumen, puede decirse que la estructura del sistema de sa-lud es un factor que influye en la penetración de mercado de los fármacos económicos. Es preciso acotar que esto no demuestra en sí mismo que los precios sean menores; sin embargo, una mayor oferta es una primera condición para obtenerlos. Por otra parte, en un sistema público y universalizado el gasto farmacéutico es tema central de la política pública, lo que sugeriría mayor sensibi-lidad a los precios.

Por el contrario, cuando los países tienen otra organización del sistema de salud, con una regulación adecuada, se puede dar un binomio entre el Estado y las aseguradoras privadas para incenti-var la competencia de medicamentos en ciertos casos. Es preciso mencionar que Estados Unidos, Canadá y Holanda son ejemplos de un desarrollo en materia de genéricos. Por esta razón es rele-vante indagar en la amplia de gama de políticas públicas aplicadas en la prescripción, dispensación y precios, las cuales influyen en cierta medida en la competencia entre medicamentos de patente expirada.


Políticas públicas para regular el comportamiento del mercado de patente expirada

Se pueden distinguir dos políticas aplicadas para incentivar la prescripción de medicamentos genéricos. La primera está basada en una compensación económica por prescripción expedida, la segunda se fundamenta en el manejo de presupuestos individua-les de prescripción sobre los medicamentos.

Otra forma de estimular el uso de medicamentos genéricos es mediante la puesta en marcha de medidas en el eslabón de distri-bución para alentar la penetración de genéricos. Éstas se aplican en las farmacias mediante la prescripción de la denominación ge-nérica internacional y en ciertos casos, el remplazo está respalda-do por las leyes locales.

Antes de comenzar a explicar las políticas mencionadas, debe-mos destacar que muchos países aplican en sus leyes sanitarias la política de sustitución genérica mediante la denominación genéri-ca internacional. Esto quiere decir que al expirar la patente de un medicamento pionero, la sustitución de éste se logra mediante la prescripción del componente químico en la receta médica a fin de que se pueda obtener un medicamento con el mismo componente activo pero a un costo económico. Sin embargo, en las próximas líneas detallaremos que dicha política se ha reforzado con otras medidas para lograr un mayor desarrollo de genéricos.

Aplicación de incentivos a la prescripción y dispensación para fortalecer la sustitución o denominación genérica internacional

El Reino Unido, Alemania y Dinamarca son ejemplos de alta pe-netración de genéricos, ya que aplican medidas basadas en con-troles sobre las prescripciones médicas que emite cada médico del sector público. Probablemente Alemania y Reino Unido no apli-can medidas regulatorias en el precio inicial de los medicamentos genéricos porque los presupuestos individuales de prescripción permiten obtener ahorros sustanciales en la factura farmacéutica.


Asimismo, Francia, España y Japón, establecieron medidas eco-nómicas para motivar la prescripción de genéricos (ver cuadro 2).

Según la European Generics Association (ega), los casos de Es-paña y Francia mostraban penetraciones de medicamentos genéri-cos menores a 15% en 2004 (ega, 2005), pero ahora vemos que son ejemplos de mediano desarrollo de aquellos. Por su parte, Japón es un mercado con baja penetración porque los médicos en buena medida dispensan los medicamentos directamente a los pacientes (Iizuka, 2009). En este sentido, en este país las políticas enfocadas a promover la prescripción de genéricos pueden verse limitadas por-que no existen medidas para ello, como en Inglaterra o Alemania.

En lo que concierne a los incentivos a la dispensación, el cua-dro 2 ilustra que ocho de los ejemplos estudiados en la muestra manejan la sustitución en farmacias. Asimismo, observamos que Alemania, Reino Unido, España y Francia promovieron incenti-vos en los dos eslabones de la cadena de valor, lo que explica la alta penetración en los dos primeros países mencionados y el rápido crecimiento de estos productos en los segundos. Sin embargo, ob-servamos que Noruega, Holanda, Suecia e Italia aplicaron incen-tivos únicamente en el eslabón de la distribución. Estos países son ejemplos de un desarrollo alto y medio en materia de genéricos, lo que nos permite deducir que la aplicación de políticas orientadas a fortalecer la sustitución genérica en al menos un eslabón de la cadena de valor ayudará a lograr un mayor desarrollo del mercado de fármacos equivalentes.

Para una muestra de 23 casos donde se estableció la denomi-nación genérica internacional como primer paso al remplazo de un componente químico se encuentra que el promedio de pene-tración de genéricos es mayor (54%) en donde se fomentó simultá-neamente la medida mencionada con alguna política de incentivo vía dispensación o prescripción que en donde se adoptó la deno-minación genérica de manera aislada (44%).


Cuadro 2Políticas de incentivos a la prescripción y dispensación en los distintos mercados farmacéuticos

País Sis. Salud Cuota (%)Denomina-

ciónGenérica

IncentivosPrescrip-

ción

IncentivosDispensa-

ciónAlemania Público 75 Sí Sí SíCanadá Mixto 85 SíDinamarca Público 70 Sí SíE.U.A Mixto 87 SíNoruega Público 74 Sí SíPolonia Público 73 SíReino Unido Público 71 Sí Sí Sí

Brasil Público 63 SíRepública Checa Público 59 Sí

Holanda Privado 57 Sí SíFrancia Público 52 Sí Sí SíHungría Público 46 SíSuecia Público 41 Sí SíEspaña Público 40 Sí Sí SíItalia Público 40 Sí SíChile Mixto 38 SíMéxico Mixto 34 SíSuiza Privado 30 SíJapón Público 22 Sí SíBélgica Privado 19 SíArgentina Público 15 SíIrlanda Público 12 SíPortugal Mixto 12 SíPromedio de casos que aplican algún incentivo 54Promedio de casos que no aplican incentivos 44Desviación estándar de casos que aplican algún incentivo 0.1821Desviación estándar de casos que no aplican algún incentivo 0.2709Prueba t (1 cola) a un 5% de confianza 1.7171 Desviación 0.237122 grados de libertad R= 2.022Fuentes: Simoens y De Coster (2006); Danzon y Furukawa (2008); Shepard (2010); González y Lloréns (2011) y Becerril y cols. (2011).

Los resultados de la prueba t permiten concluir que las diferencias observadas entre los países que aplican las políticas y los que no lo hacen son significativamente diferentes (cuadro 2). La información


muestra que todos los casos analizados, salvo Holanda, tienen una cobertura universal en salud, lo que nos permite suponer que la sustitución genérica por prescripción y dispensación es tan impor-tante como lograr un ahorro en el financiamiento de medicamen-tos, que como veremos más adelante es un tema de discusión.

Política de financiamiento y cobertura de medicamentos

Los sistemas de copago son la fuente de financiamiento que ob-tiene el paciente al someterse a un tratamiento específico, y ese apoyo puede provenir del sistema público o de una aseguradora privada (Puig y López, 1999a). Así, el financiador cubre un por-centaje del monto total de una prescripción médica y el restante lo costea el paciente directamente o por medio de un seguro privado.

La mayoría de los mercados con altas penetraciones de me-dicamentos equivalentes manejan algún sistema de copago o de rembolso en la factura farmacéutica de los pacientes, salvo el Rei-no Unido. Dentro de la categoría, cuatro países poseen un sistema universalizado y tres de ellos aplican políticas para los precios de los medicamentos genéricos. Asimismo, cinco de los nueve casos de penetración media poseen un sistema de copago y los mismos aplican políticas de precios a los medicamentos genéricos. Final-mente, cuatro de los seis ejemplos de penetración baja cuentan con un sistema de rembolso y sólo dos con alguna política de pre-cios (cuadro 3).

Como hemos señalado, el ahorro en el financiamiento de me-dicamentos es tan importante como lograr que los genéricos se desarrollen en el mercado porque los sistemas de salud públicos lidian constantemente con el presupuesto de salud y el gasto far-macéutico.


Cuadro 3Sistemas de copago en los diversos mercados

País Sistema de Salud

Penetración Alta (%)

Sist. de copa-gos

Política de precios

Alemania Público 75 Sí Sí

Dinamarca Público 70 Sí Sí

Noruega Público 74 Sí Sí

Polonia Público 73 Sí Sí

Estados Unidos Mixto 87 Sí No

Canadá Mixto 81 Sí No

Frecuencia acumulada 40


Penetración Media (%)

Sist. de copa-gos


España Público 40 Sí Sí

Hungría Público 46 Sí Sí

República Checa Público 59 Sí Sí

Suecia Público 42 Sí Sí

Suiza Privatizado 30 Sí No

Frecuencia acumulada 80


Penetración Baja (%)

Sist. de copa-gos


Argentina Público 15 Sí No

Bélgica Privatizado 19 Sí Sí

Japón Público 22 Sí Sí

Portugal Público 12 Sí Sí

Frecuencia total 100

Total de la población que aplica 73.33

Total de la población que no aplica 26.67

Fuente: Simoens y De Coster (2006); Danzon y Furukawa (2008); Shepard (2010); González y Lloréns (2011); y Becerril y cols (2011).

La siguiente sección busca explicar de manera detallada las di-versas medidas aplicadas en los precios de los medicamentos de patente expirada.


Políticas de precios en diversos mercados farmacéuticos

Los gobiernos aplican distintas políticas para garantizar que los medicamentos genéricos sean económicos y en algunas ocasiones para que los pioneros giren en el mismo sentido. Por ello, debemos explicar que hay dos políticas fundamentales. Una es el precio de referencia como marco informativo y otra que actúa como marco regulador del mercado. Ésta se aplica de diversas formas para ayu-dar en muchas ocasiones al gasto farmacéutico.

En primer término hay que definir ¿qué es un esquema de re-ferencia?, ¿para qué sirve?, ¿qué ventajas tiene?, ¿qué países lo uti-lizan?, ¿en qué diferentes formas lo aplican? Es así que se explicará de manera profunda en las siguientes líneas.

Los precios de referencia son un indicador para informar a los consumidores con cuáles se oferta un fármaco (off patent) en específico (Puig y López, 1999a). Se aplican como estrategia de contención del gasto farmacéutico en los países que poseen sistemas de salud públicos y para fomentar el ahorro en el financiamiento de las aseguradoras a sus clientes. En esta temática se define un ni-vel máximo de rembolso para el financiamiento público o privado de fármacos prescritos, además de que se establece una cuantía máxima rembolsable con base en el precio de referencia para los pacientes, que se determina en relación con un grupo de fármacos alternativos considerados comparables o equivalentes.

Los autores mencionan que el objetivo inmediato de los precios de referencia es controlar el gasto farmacéutico público a partir, fun-damentalmente, del supuesto de que la moderación del gasto guber-namental debería conseguirse mediante la rebaja del precio pagado por los medicamentos enlistados (de marca y genéricos) en el esque-ma de referencia. La participación del paciente es notoria en el costo del producto mediante este sistema, a diferencia del de copagos tra-dicionales, en el que resulta evitable que el paciente y el médico elijan un producto con un precio no superior al de referencia.

Los precios de referencia se enfocan en cinco rasgos básicos: clasifica y establece un monto máximo de rembolso para un grupo


de medicamentos con efectos terapéuticos similares; establece un punto de distribución en los precios observados para un mercado; permite a las empresas farmacéuticas fijar libremente los precios de sus productos sujetos al esquema de referencia y el paciente puede adquirir un medicamento en específico, cubriendo la diferencia respecto al precio de referencia.

Los precios de referencia tienen tres ventajas: 1) no imponen precios a las farmacéuticas, porque el criterio es transparente y cualquiera de ellas puede conservar su cuota de mercado aceptan-do el precio de referencia, 2) a diferencia de lo que acontece con las listas negativas, no se impone ninguna restricción directa a la libertad de prescripción de los profesionales, puesto que todos los productos se mantienen con financiamiento público, y 3) el siste-ma mejora la relación costo-efectividad, porque la moderación del gasto busca el mantenimiento de la efectividad. De esta forma, el sistema de precios de referencia consigue disminuir las presiones y fluctuaciones de precios en los fármacos bioequivalentes, lo cual está muy relacionado con la cantidad de participantes que ingre-san a la industria (Puig y López Casasnovas, 1999b).

Los precios de referencia generalmente actúan como informa-dores de precios en los mercados. Con base en esa guía, los finan-ciadores públicos y privados pueden marcar montos prestable-cidos en la cobertura farmacéutica en los países con sistemas de salud mixtos y privados. En este sentido, el sistema de referencia es aplicable a cualquier mercado.

Los precios de referencia pueden calcularse de varias mane-ras: 1) con base en los tres precios más económicos ofertados de los medicamentos equivalentes en el mercado, 2) estableciendo un promedio entre el precio del medicamento original y el de los ge-néricos ofertados para un cierto periodo, 3) fijándolos a partir del medicamento genérico más elevado en el mercado, o bien del más económico en este; y finalmente 4) estableciéndolos por grupos te-rapéuticos homogéneos o heterogéneos. Así el precio de referencia es un límite al financiamiento para los pacientes, quienes pueden adquirir medicamentos con precios sometidos al indicador o bien los no enlistados y pagar la diferencia no cubierta.


El cuadro 4 señala que cuatro de los siete casos de penetración alta poseen un sistema de precios de referencia y otro universaliza-do de orden público; asimismo, siete de los diez casos de penetra-ción media implementaron el mismo esquema. En los mercados de baja penetración, cuatro de los seis ejemplos giraron en el mismo sentido. El sistema de precios de referencia ayuda a las autoridades a fijar un límite de financiamiento en la factura individual de los pa-cientes, el cual puede ser rebasado pues la diferencia puede costearla el beneficiario de manera particular o por medio de un seguro pri-vado en los casos de sistemas universalizados, o en los segmentos públicos del sistema mixto. En los sectores privados de este último, el indicador de referencia actúa como informante en las facturas farmacéuticas y ayuda a marcar montos límite de financiamiento a los medicamentos. De esta forma, las aseguradoras pueden diferen-ciar sus diversos servicios a cada segmento de mercado.

En los precios de introducción de medicamentos equivalentes, hay una relación con los precios de referencia porque ésta permite establecer un indicador inicial de referencia, para evitar fluctua-ciones amplias en los precios de introducción al mercado entre los medicamentos equivalentes. Los sistemas de salud públicos financian, en buena proporción, la factura de los pacientes y los países siguen una política específica de fijación del precio de refe-rencia, acorde con sus necesidades. De esta forma, la regulación de precios y los esquemas de financiamiento y de referencia actúan integralmente para lograr un ahorro sustancial en el gasto far-macéutico en los segmentos de salud públicos, en especial en los casos universalizados.

En Alemania (salud pública universalizada) y Canadá (sistema mixto) no se regulan los precios de introducción, pero el indica-dor de referencia actúa como informante sobre el precio aproxima-do de un medicamento genérico. En este sentido, los financiadores públicos y privados pueden marcar un monto límite de apoyo a los pacientes (cuadro 4).

En los casos en que no existen regulaciones para los precios de introducción de medicamentos genéricos, los precios de referencia se fijan con base en evolución de los precios dictados por la ley de


la oferta y la demanda de mercado, así como el comportamiento estratégico que siguen las firmas de genéricos.

Cuadro 4Políticas de precios de referencias y sus distintas aplicaciones

País Sis. saludPenetra-ción alta

(%)Precio de

ref.Regulación genéricos

Sist. de copagos

Alemania Público 75 Sí No Sí

Canadá Mixto 81 Sí No Sí

Dinamarca Público 70 Sí Sí Sí

Polonia Público 73 Sí Sí Sí

Promedio 75

Frecuencia acumulada 35.71

País Sis. saludPenetra-

ción media (%)

Precio de ref.

Regulación genéricos

Sist. de copagos

España Público 40 Sí Sí Sí

Francia Público 52 Sí Sí Sí

Hungría Público 46 Sí Sí Sí

Italia Público 40 Sí Sí Sí

Suecia Público 42 Sí Sí Sí

Holanda Privado 57 Sí Sí Sí

Promedio 46.17

Frecuencia acumulada 71.43

País Sis. saludPenetra-ción baja

(%)Precio de

ref.Regulación genéricos

Sist. de copagos

Argentina Público 15 Sí No Sí

Bélgica Privado 19 Sí Sí Sí

Japón Público 22 Sí No Sí

Portugal Público 12 Sí Sí Sí

Promedio 17

Frecuenciaacumulada 100

Fuentes: Simoens y De Coster (2006); Danzon y Furukawa (2008) y Shepard (2010).


No siempre los sistemas de precios de referencia son calculados y establecidos por las autoridades; según el cuadro 5, de los 12 casos de aplicación de un sistema de precios de referencia, 9 los admi-nistran las autoridades públicas. Mientras, en los tres mercados restantes, lo hacen las empresas.

Cuadro 5Responsables de administrar el precio de referencia en los diversos mercados

País Tipo de siste-ma de salud

Precio de refe-rencia, el cual,

es determi-nado por las autoridades

Precio de referencia

fijado por las empresas

Regulación de precios en los medicamentos competidores

(genéricos)

Bélgica Privado X X

Brasil Público X

Canadá Mixto X

Dinamarca Público X X

España Público X X

Francia Público X X

Hungría Público X

Holanda Privado X X

Irlanda Público X X

Italia Público X X

Japón Público X

Noruega Público X

Polonia Público X X

Portugal Mixto X

Rep. Checa Público X X

Suecia Público X XFuentes: Simoens y De Coster (2006); Danzon y Furukawa (2008) y Shepard (2010).

En el cuadro 6 observamos que la mayoría de las naciones que no tienen una política de precios de referencia en su mayoría poseen sistemas de salud mixtos, como en los casos de México, Estados Unidos, Chile y Perú (cuadro 6).


Cuadro 6Características de los países que aplican políticas de precios en el mercado de patente expirada

País Sistema de precios de libre mercado Sistema de salud

Sistema de precios de referencia, como agente informante

Chile Sí Mixto No posee SPR

Estados Unidos Sí Mixto No posee SPR

México Sí Mixto No posee SPR

Perú Sí Mixto No posee SPR

Reino Unido Sí Público No posee SPR

Fuentes: Simoens y De Coster (2006); Danzon y Furukawa (2008); Shepard (2009); González y Lloréns (2011).

Como se señaló, México carece de políticas de precios para el mercado de patente expirada. Sin embargo, su caso es interesan-te porque a pesar de ello el sistema posee una política que busca discriminar las presentaciones y además ha emprendido algunas acciones para promover el uso de medicamentos genéricos. La próxima sección está dedicada a explicar el contexto mexicano para apreciar los cambios que ha registrado en el mercado farma-céutico nacional a través del tiempo.

La política farmacéutica en México

Al igual que en otros países, en México el sector farmacéutico es prioritario porque genera bienes de primera necesidad para la po-blación, pero está inmerso en cambios producto de los avances tecnológicos, la globalización, las reformas en la configuración del sistema de salud y las variaciones en la demanda derivadas de las transiciones epidemiológica y demográfica. En este contexto, la pertinencia de la política farmacéutica radica en dar orden y con-gruencia a las estrategias de gobierno con una visión integral de salud ante los retos políticos y económicos que enfrenta México en un entorno de globalización. Todo ello busca contribuir al objeti-


vo supremo: de brindar salud a la población (Rubio, Munari y Pier, 2005). En esta sección se abordan las políticas y avances que México ha realizado durante el tiempo. La primera parte se enfoca en la si-tuación farmacéutica en el modelo de sustitución de importaciones y en el tránsito al nuevo modelo farmacéutico. En la segunda, se describen las políticas que México ha establecido para aumentar la prescripción y el consumo de medicamentos genéricos.

La política farmacéutica durante el modelo de sustitución de importaciones

La industria farmacéutica mexicana ha pasado por dos etapas fundamentales en materia de política económica: la denominada como “sustitución de importaciones” y la actual de corte “neoli-beral”, que radica en la innovación y protección de la propiedad intelectual, con el fin de estimular la investigación y desarrollo de medicamentos.

Durante el modelo sustitutivo de importaciones se promovió la industrialización rápida, mediante la protección de segmentos de actividades agrupadas de acuerdo con la complejidad de su pro-ducción: primero, las más sencillas, como las de bienes de consu-mo final básicos; después las de bienes consumo final complejos e insumos de fabricación intermedios. En tercera fase los insumos de fabricación complejos y bienes de capital (Guzmán y Pluvia, 2004).

Con el primer modelo se permitía la participación de la inver-sión extranjera directa y la importación, con impuestos normales, de los productos que no se podían producir en el país, lo cual, en términos muy generales, determinó que en esa fase se produjeran bienes de consumo final y se importaran tanto insumos industria-les, como bienes de capital; en la segunda, se intentó la sustitución de insumos industriales, y en la tercera se produjeron algunos bie-nes de capital.

A principios de la década de 1960 la industria farmacéutica de México se definió como una rama que “elabora, dosifica y mez-cla productos medicinales, tanto con materias primas nacionales como de importación” por lo que una gran parte de las empresas


dedicadas a esta actividad no pertenecían estrictamente a la indus-tria de transformación. De acuerdo con la Asociación Nacional de la Industria Química, en 1968 sólo 10.5% de las materias primas químicas consumidas por la industria farmacéutica mexicana se abasteció de manera interna (Wionzeck, Bueno y Navarrete, 1974).

En 1974, 85% del mercado mexicano estaba en manos de 144 empresas de capital extranjero. Países como Bélgica y el Reino Uni-do tenían 90 y 73%, respectivamente, de inversión foránea en la rama. De las 40 empresas farmacéuticas, sólo dos mexicanas (La-boratorios Carnot y Productos Chinoin) ocupaban los lugares 37 y 40 de las ventas totales. Los principales laboratorios competidores veinte eran de origen estadounidense, cinco alemanes, cuatro bri-tánicos, tres suizos, dos franceses y uno de Bahamas, Canadá e Ita-lia. Algunas empresas monopolizaron ciertas áreas terapéuticas; tal es el caso de laboratorios Lilly, que obtenía más de la mitad de sus ventas en el mercado de las insulinas. Asimismo, la farmacéutica Squibb controlaba 96% del mercado de antimicóticos, en tanto que la Miles hacía lo propio con el de los analgésicos con el “Alka-Selt-zer” (De María, 1977). Por otro lado, hubo empresas que sufrieron la intensidad de la competencia, como la farmacéutica Hoffman-La Roche, que tenía entre 80 y 90% del mercado de tranquilizantes en 1973, y tres años después su participación había descendido a 20%. Lo mismo sucedió con el producto Redoxón, el cual, tenía 80% del mercado de los vitamínicos en el mismo año, y tres años después la marca Cevalín de la farmacéutica Lilly, ocupaba el liderazgo en ventas en el sector terapéutico mencionado (ibid: p. 895).

En los decenios en que se instrumentó el modelo de indus-trialización mediante la protección, la regulación en materia de propiedad intelectual y de patentes era laxa, lo que facilitaba las imitaciones, y que fungía como elemento o forma de prosperar de algunas empresas mexicanas, las cuales para subsistir copiaban frecuentemente productos exitosos de las farmacéuticas extran-jeras, preocupándose no sólo de invadir de forma obvia el campo de acción de la patente vigente. Asimismo, en 1976 se tomaron medidas fundamentales para amortiguar el poder monopolísti-co que otorgaban las patentes a las grandes empresas extranjeras.


Así, mediante la expedición de la “Ley de Invenciones y Marcas”, que admitía sólo el otorgamiento de certificados de invención en el sector farmacéutico, se aseguraba a la empresa propietaria un pago justo cuando una competidora usara su patente, aunque no le daba una posición monopolística en su uso (ibid, p. 897).

En materia farmacéutica, la política de sustitución de impor-taciones permitió crear dos empresas productoras y comercializa-doras de medicamentos: la “Proquivemex” (Productos Químicos y Vegetales Mexicanos) y Vitrium. La primera se estableció en 1975, como un intento del gobierno para restructurar la industria nacional de hormonas esteroides. Durante 30 años fue la empresa productora número uno del mundo de este tipo de productos. Re-colectaba, industrializaba y vendía el barbasco, principal insumo de las hormonas esteroides, a las seis empresas transnacionales que las fabricaban, para lo cual compraba a los campesinos el barbasco verde y lo vendía a un precio establecido por la empresa estatal, de tal forma que las transnacionales no tenían contacto con los pro-ductores del campo. Por otro lado, Vitrium inició operaciones en 1981 con un capital de 1.2 millones de dólares, como una sociedad 75% mexicana y 25% sueca (de una empresa también estatal) con el objetivo de fabricar e importar productos farmacéuticos básicos para abastecer la demanda del sector público, es decir, elaboraba medicamentos terminados (Gereffi, 1983).

Guzmán y Pluvia (2004) señalan que se logró un balance po-sitivo en la política de sustitución de importaciones enfocada a la rama farmacéutica de 1960 a 1981 porque el pib de esta creció a una tasa media anual de 8.3%, la cual fue superior a la obtenida por las empresas restantes de todos los sectores industriales, que pro-mediaron un incremento de 6.7% por año. Asimismo, fue mayor al promedio alcanzado por el sector manufacturero, que fue de 7% anual. No obstante, el índice en cuestión fue inferior a 9.46% regis-trado por otras ramas del sector químico. Lo anterior determinó que la industria farmacéutica elevara su participación tanto en el producto interno total, de 0.32% en 1960 a 0.44% en 1981, como en el de la industria manufacturera, de 1.56 a 2.02 por ciento.


Las autoras señalan que con la crisis económica de finales de 1982 se terminó el modelo de sustitución de importaciones y se inició el proceso de tránsito hacia el ahora vigente, en el que pre-domina la libertad, tanto en el comercio como en la inversión, las mismas autoras resumen que los cambios suscitados en la indus-tria se dieron en cuatro puntos: en materia de competencia, pro-cesos de fabricación y vigencia de las patentes, política de precios, requerimientos para comercializar genéricos, inversión extranjera y comercio exterior.

La política farmacéutica durante el modelo de propiedad intelectual

En materia de procesos de fabricación, se acordó en 1987 que a partir de 1997 la vigencia de las patentes de proceso y productos farmacéuticos sería de 20 años, lo cual no sucedió porque la me-dida comenzó a aplicarse en 1991; con esa reforma se dio fin al modelo anterior. En el mismo contexto paulatino se liberaron los precios de los productos farmacéuticos, en especial de los medica-mentos, se descentralizaron las compras que de éstos realizaban las instituciones federales para hacerlas por institución y entidad federativa (Salomón, 2006).

En el tema de genéricos, la “Ley General de Salud” estableció que los medicamentos para uso y comercialización podrán ser identificados por sus denominaciones genéricas distintivas, es de-cir, se planteó recetar la sustancia activa y no la marca, y tres años después, en 1998, la Secretaría de Salubridad y Asistencia precisó que los medicamentos genéricos intercambiables son los que cum-plen con los requisitos de bioequivalencia y biodisponibilidad de los medicamentos innovadores de marca. Finalmente, en asun-tos de comercio exterior e inversiones se inicia una desgravación arancelaria de 24.2% pasó a 12.7% en 1998. Asimismo, en 1993 se eliminaron las restricciones en el sector. En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte se acordó que todos los produc-tos no elaborados en México se desgravarían de inmediato y los


nacionales en un lapso de 10 años, de tal forma que todos los pro-ductos quedaron libres en 2004 (Guzmán y Pluvia, 2004).

Las autoras señalan que los efectos que ejercen los derechos de propiedad intelectual en el nuevo marco de competencia en México y que en cierta medida favorecen a las farmacéuticas transnacionales son los siguientes: 1) introducción de nuevos medicamentos y mayor comercialización de éstos; 2) mayor inversión de la industria nacio-nal y extranjera en Innovación y Desarrollo (i&d); 3) cooperación tecnológica y alianzas en actividades de i&d entre entidades públicas y privadas; 4) mayor inversión en i+d enfocada al descubrimiento de nuevas curas y tratamientos de enfermedades endémicas de los países en desarrollo (tropicales, infecciosas) y 5) creciente inversión extranjera directa, transferencia de tecnología intraempresarial (de la matriz a la filial) y mayor concesión de licencias.

Según la Comisión Económica para América Latina y el Cari-be (1999), México adoptó un sistema de patentes riguroso, y por ello, las importaciones de medicamentos registraron una tasa de crecimiento de 69% respecto al año anterior, al pasar de 81 a 137 millones de dólares. En años posteriores esas compras continua-ron incrementándose de modo significativo. En 1998 ascendieron a 613 millones de dólares, con una variación promedio de 40% de 1990 a 1998. Entre los principales productos importados están los contenidos en la fracción arancelaria “Medicamentos constitui-dos por productos mezclados o sin mezclar, preparados para usos terapéuticos o profilácticos, dosificados o acondicionados para la venta al por menor”, cuyo valor aumentó de 35 a 288 millones de dólares de 1990 a 1998, es decir, crecieron a una tasa promedio anual de 30.1%. Asimismo, la cepal considera que al aumentar la importación de moléculas sales y componentes químicos para la elaboración de medicamentos, ello repercute en cierta medida en la manufactura de medicamentos de patente expirada, ya que el desarrollo de mejoras en los productos origina, en algunos casos, extensiones de patente y diferencia los medicamentos con marca (pioneros) a través de una comodidad en los tratamientos sobre los medicamentos genéricos que compiten o buscan penetrar el mercado con precios accesibles.


Finalmente, México ha puesto en operación una política pú-blica para discriminar las presentaciones de los medicamentos y componentes químicos bajo un enfoque de efectividad terapéutica al mejor costo. Esta política pública se basa en el llamado cuadro básico de medicamentos, cuyo antecedente data de 1945, pero pu-blicado formalmente en 1947. El H. Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social (imss) aprobó el primer Reglamento de la Comisión del Cuadro Básico de Medicamentos en 1948 y en 1959 se estableció la restricción en la prescripción de los me-dicamentos, definiéndose los que serían autorizados libremente y los que serían autorizados por médicos especialistas, actualmente segundo y tercer nivel de atención médica (imss, 2013).

De acuerdo con el imss, la actualización del Cuadro Básico Institucional de Medicamentos debe ser un proceso continuo para poder ofrecer a los derechohabientes nuevos medicamentos, seguros y eficaces que pueden constituir un soporte de vida o dis-minuir de forma incuestionable el deterioro del estado de salud de pacientes con enfermedades crónicas o con cáncer, incorporando de esta manera al arsenal terapéutico moléculas que representen avances tecnológicos y terapéuticos para las diversas enfermeda-des que se atienden en los tres niveles de atención del Instituto y proporcionando las mejores alternativas de tratamiento para la población derechohabiente, cuidando los aspectos financieros del Instituto mediante análisis fármacoeconómicos. Asimismo, esti-pula que la selección de cada fármaco se fundamentó en la opinión de médicos especialistas del Instituto que conforman el grupo de asesores honoríficos, en información contenida en las solicitudes recibidas en la división y la obtenida de publicaciones indexadas, nacionales e internacionales. Todas las opiniones y publicaciones fueron analizadas, comentadas y cuestionadas por los vocales del Comité del Cuadro Básico de Medicamentos.

Por último, es necesario señalar que una proporción creciente de los genéricos son importados, lo cual, como se ha demostrado en otro trabajo (Ríos, 2014) no está asociado con precios más bajos. En nuestra opinión, al ser estos medicamentos esenciales para la salud de la población es importante incentivar su producción en México.


Conclusiones

En este trabajo examinamos las diversas políticas dirigidas al de-sarrollo de los medicamentos genéricos. Para ello, estudiamos un grupo de países o casos que presentan alta y mediana penetración de aquellos gracias a la aplicación de una amplia gama de políticas públicas y otro grupo que no optó por buscar un desarrollo por esta vía. El primer segmento de casos exitosos, tiene una mayor penetración de medicamentos genéricos de bajo costo. Destacan los sistemas de salud públicos o mixtos, en donde el sector de la salud cubre tanto la atención médica como el financiamiento de medicamentos y las autoridades buscan constantemente tener el control de las facturas farmacéuticas.

Entre las medidas que dichos sistemas de salud incluyen están los esquemas de copagos, los límites de rembolso, las políticas de precios y los incentivos a la sustitución y dispensación de medica-mentos para lograr un desarrollo de medicamentos equivalentes a los mejores costos. En el caso de los precios de referencia, éstos pueden actuar como agentes informativos o bien pueden operar como límite de rembolso en la factura farmacéutica de los pacien-tes, lo cual los hace sensibles a los precios.

El gasto en salud pública represento 51.2% del total gastado en 2012. En contraparte, 48.8% restante fue efectuado vía priva-da, donde el gasto de bolsillo representa 91.5% del gasto en salud privado (Banco Mundial, 2014). La subinversión pública en salud ha impedido la cobertura universal del aseguramiento médico, lo cual a su vez explica por qué la compra de medicamentos se financia principalmente mediante el gasto de bolsillo: cada 100 pesos, 79 son de recursos privados. En México la aplicación de las políticas aplicación de políticas orientadas a impulsar el desarro-llo de los genéricos a precios económicos es limitado y es deba-tible la cobertura universal en salud y medicamentos, porque el financiamiento de estos últimos es precario y no se cuenta con un sistema de copagos o rembolso, como en otros países. Por tanto, no se pueden aplicare medidas que incentiven en mayor medida el consumo de medicamentos económicos.


Ahora bien en México se ha buscado incentivar la prescripción de medicamentos genéricos con base en la denominación genérica internacional, la cual es respaldada por la Ley General de Salud, pero las prescripciones no siempre respetan este mandato. Si bien es un primer escalón rumbo al desarrollo de los genéricos es ne-cesario implementar medidas adicionales. Otros países han opta-do por acompañar esta política con incentivos a la prescripción y dispensación en los diferentes eslabones de la cadena de valor que integran la receta médica.

Un factor importante es el uso del poder de compra del gobier-no, que se basa en el cuadro básico, que distingue las presentacio-nes de medicamentos y componentes químicos más efectivos al mejor costo. Esta misma política debería aplicarse para los medi-camentos del Seguro Popular, lo cual reduciría los precios de los que se financian con el gasto de bolsillo.

Por último, en nuestra opinión es importante alentar la pro-ducción nacional de medicamentos de patente expirada y crear capacidades para que, conforme vayan expirando las nuevas pa-tentes, los productores nacionales puedan emprender nuevas lí-neas de negocio en el mercado de salud mexicano con caracterís-ticas costo-efectivas.


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253

La cadena de servicios de tecnologías de información:

el alcance de la política

Flor Brown y Lilia Domínguez

Introducción1

En los últimos treinta años el comercio mundial se ha acelerado de modo notable debido a la fragmentación de los procesos producti-vos de las Empresas Multinacionales (emn). La producción hoy día se organiza en Cadenas Globales de Valor (cgv) (Feenstra, 1998, Arndt y Kierzkowski 2001) y las emn han disminuido en forma notable la integración vertical para recurrir, al aprovisionamiento externo o outsourcing, como se le reconoce en la literatura. Lejos de la creencia que identifica la maquila de componentes y productos incompletos con el outsourcing, la evidencia muestra que éste se orienta cada vez más hacia los servicios. Siguiendo a Fernandez-Stark, Bamber y Gereffi (2011), el sector manufacturero sólo capta 20% del total extraterritorial (off-shore) en escala mundial, en tan-to que el sector servicios participa con 80% restante. Esto ha sido correctamente interpretado por Stephenson (2012) como la desin-tegración del proceso productivo no sólo en tareas que involucran bienes, sino de manera importante, servicios. Las industrias de las Tecnologías de la Información y Comunicación (tic) es también objeto del outsourcing, así como parte de los sistemas administra-tivos de las empresas.

1 Este capítulo fue publicado en el número 43 de la Revista Economía: teoría y práctica correspondiente al semestre julio-diciembre de 2015. Agradecemos la autorización de la revista.


Esta fragmentación,2 que consiste en la separación y recombi-nación de los componentes en un sistema (Schilling, 2000), se ha intensificado gracias, según algunos estudiosos, a los avances en la codificación del conocimiento y la estandarización de interfa-ses entre distintas etapas de la producción con mejores estándares técnicos y de diseño (Sánchez Colín, 2001). Sin embargo, esta codi-ficación nunca es perfecta (Dosi, 1988), por lo que en la cadena de las Tecnologías de la Información (ti) la relación entre proveedores y clientes sigue presente y queda mucho campo de negocio para adaptar los productos a las necesidades del cliente. Las emn espe-cializarse en capacidades esenciales, como son el diseño, la merca-dotecnia, el desarrollo de producto de componentes y los servicios tecnológicos avanzados, mientras que las empresas subsidiarias y locales en las economías semi industrializadas producen compo-nentes o completan procesos. Las empresas ya no compiten en su esfera nacional, sino en un mercado global; por ende, el análisis tradicional de la organización industrial tiene que evolucionar con el fin de capturar plenamente la naturaleza de las cgv.

El outsourcing está configurado por una red de proveedores en varios países. El cambio técnico en las ti ha facilitado la gestión de estas operaciones crecientemente complejas a la vez que el uso de esas tecnologías está ahora al alcance de los países emergentes. La gestión de estas redes no hubiera sido posible sin la revolución de las tic. Las cgv las integran cientos o miles de transacciones en todo el mundo y por ello es necesario comprender la capaci-dad que tiene una empresa para gestionar información compleja, transferir tecnología y controlar productores. Es importante men-cionar de nuevo que estas tecnologías están hoy al alcance de los países emergentes. Así el outsourcing incluye una amplia gama de actividades intensivas en conocimiento que fueron alguna vez se consideraron como del estricto dominio de los países industria-lizados y que ahora son desarrolladas por países en crecimiento, como señalan Fernández-Stark, Bamber y Gereffi (2011).

2 En inglés la palabra se equipara con “modularization”, que no tiene equiva-lente en español.


El software constituye una parte importante de la cadena de valor global de las ti que incluye el hardware para computación y telecomunicaciones, así como los servicios de telecomunicaciones y de información. La interrelación del software y los servicios de ti ha sido creciente, pues estos incluyen planeación, integración, implantación, operación, soporte y mantenimiento de sistemas de cómputo y de telecomunicaciones. Las actividades de planeación que desarrollan los usuarios finales de estos sistemas pueden re-querir los servicios de consultoría, diseño e ingeniería. La integra-ción e implantación van juntas debido a que la empresa provee-dora de hardware es la responsable de arrancar el sistema de las ti, lo cual puede requerir la coordinación de varios proveedores de aplicaciones de software y la correspondiente adecuación a las necesidades de la empresa. Si bien tradicionalmente la operación ha descansado en las áreas de sistemas de las empresas, cada vez es más común que ahora la desarrollen empresas externas contra-tadas para el caso o bien mediante los servicios de computación en la nube. La contratación externa (outsourcing) puede incluir manejo de equipo, operación de centros de datos y la aplicación y servicios de monitoreo, así como la gestión a distancia, incluida la seguridad (Hualde y Mochi,2008, Zermeño, 2011, Lall, 2000, Leamer y Storper, 2001).

India es pionera en servicios y empresas de software extrate-rritoriales (offshoring). En efecto, las empresas indias comenzaron a concentrarse en la programación de software, con la mayoría de sus trabajadores contratados en condiciones de subcontratación de servicios laborales (body-shopped) en Estados Unidos y Euro-pa, de acuerdo con Dossani y Kenney (2006b). Al mismo tiempo, las emn establecen pequeñas subsidiarias para la codificación de software y servicios de procesamiento de transacciones conforme a su estrategia de contratar mano de obra barata. Los servicios extraterritoriales se han hecho más complejos en la medida en que las empresas indias se han incorporado a los servicios de ti, como integradoras de servicios o como diseñadoras de circuitos integrados.


A la fecha otras economías emergentes también han ingresado a este mercado; como resultado hay fuerzas poderosas que empu-jan hacia la dispersión geográfica y son un aspecto que caracteriza al mercado del software. No obstante, y a pesar de dichas fuerzas, éstas coexisten con otras que tienden a la concentración geográ-fica en el sector, debido a que las empresas -al igual que otras en los sectores intensivos en conocimiento- tienden a agruparse en ciudades o regiones específicas, como el Valle del Silicio en Ca-lifornia, la Ruta 128 en Massachusetts o Dublín o Bangalore, y en México en ciudades como Guadalajara y estados como Nuevo León. Las empresas del primer agrupamiento (clúster) interactúan con el clúster en Bangalore y Taiwán, mientras que las de la Ruta 128 lo hacen con los clústers irlandés (en Dublín) e israelí (Saxe-nian y Hsu, 2001). Por tanto, la industria del software se caracte-riza por su dispersión planetaria en torno a ciudades y regiones específicas (Dommas y Narula, 2004, Arora y Gambardella, 2004, Heeks y Nicholson, 2002).

Este estudio busca identificar el proceso mediante el cual las empresas de software se han podido insertar en la cadena de las ti y los obstáculos a los que enfrentan una vez que ya están inmersas en ella. Mediante estudios de caso analizamos la estrategia, logros y obstáculos de estas empresas con la conjetura de que se com-bina una oportunidad internacional, la utilización de apoyos de política creados ex profeso para este sector con la presencia de es-píritu empresarial de sus dirigentes. Finalmente investigamos los logros y limitaciones de las políticas públicas como herramientas que facilitan tanto el ingreso de las subsidiarias de las emn como la creación de las condiciones necesarias para que las empresas locales ingresen y asciendan en la cadena de valor.

Después de presentar los antecedentes de esta cadena en la si-guiente sección, presentamos las características de la cgv del soft-ware y servicios de ti en México y un panorama de los programas de gobierno. Los estudios de caso se analizan en la cuarta sección, para, en la quinta presentar las conclusiones en las que se señalan algunas recomendaciones de política económica.


Algunos antecedentes de la cadena de valor del software

El software constituye una parte importante de la cgv de las ti, que incluye el hardware para computación y telecomunicaciones y los servicios de telecomunicaciones y ti. La producción del soft-ware puede clasificarse en las siguientes categorías:

1. El software como un producto, es decir, los programas em-paquetados desarrollados para el mercado masivo, que los distribuidores venden como paquetería o bien se distribuye como freeware. Este tipo de software incluye sistemas ope-rativos, herramientas y aplicaciones.

2. El software embebido, que se refiere al que está integrado en autos, teléfonos, equipos de audio, robots, electrodomésti-cos, juguetes, sistemas de seguridad, marcapasos, aparatos de televisión y relojes digitales.

3. Las soluciones de software personalizadas, es decir, las ge-neradas por el área de sistemas de una empresa en sus ins-talaciones o bien por un tercero ajeno a la planta, usual-mente un contratista (empresa de software). Por ejemplo, las aplicaciones para la planificación de recursos empresariales (erp, siglas de Enterprise Resource Planning) y las de control de clientes (crm, Customer Relationship Management). La venta de estas aplicaciones se hace como productos listos para usarse (plug-and-play), aunque requieren de cierta ade-cuación para responder a las necesidades y requerimientos específicos del usuario final (López, Ramos y Torre, 2009).

4. El software en la nube, también conocido como cloud com-puting, o sea el suministro de procesamiento de información (computing) como un servicio más que como un producto, a fin de proporcionar recursos compartidos, programas e información que se envían a las computadoras u otros dis-positivos como un servicio público (como la energía eléctri-ca) a través de una red (comúnmente la de internet).


El diseño en segmentos es una característica esencial del software que se vende como producto estandarizado. Quienes lo ofrecen en paquete estructuran sus productos en familias de componentes, las cuales se desarrollan y mantienen a partir de líneas de producto o suites de software para lograr la máxima integración (Schilling, 2000). Ello hace posible cambiar o agregar segmentos de software al mismo tiempo que mantener la supervisión en una sola base de datos centralizada. Un ejemplo de esto es el System Analysis and Program Development (sap), que fue creado como un programa erp al que a lo largo del tiempo se le han agregado más funcio-nes en las áreas de finanzas (crm) y gestión de recursos humanos (hrm, Human Resource Management). Este proceso dio origen al surgimiento de las fábricas de software que sistemáticamente cap-turan conocimiento referente a la producción de unidades de una familia de productos específica. Estas empresas ponen a disposi-ción dichas unidades, en forma de activos, como patrones, mar-cos, modelos y herramientas, que se usan para el desarrollo de las unidades pertenecientes a la familia en cuestión, reduciendo costos y tiempo, además de mejorar la calidad del producto, todo en un mismo proceso (Greenfield y Short, 2003). El software personaliza-do, por otra parte, responde al hecho de que buena parte del mis-mo no se adecúa a las necesidades específicas de las empresas, por lo que hay una vertiente importante de negocio bajo este renglón.

Las principales naciones exportadoras de software pueden divi-dirse en varios grupos. El de mayor nivel lo encabeza Estados Uni-dos, con 63 empresas, seguido de Francia con 60, Gran Bretaña con cuatro, Alemania con tres y Suecia y Finlandia con una en su ha-ber (Software Top 100, 2011).3 Los miembros más recientes en este

3 Las empresas de software más importantes en el mundo generaron más de 220 000 millones de dólares por concepto de venta de software en 2010 (Soft-ware Top 100, 2011). De ese monto enorme, 60% correspondió tan sólo a las diez principales empresas: Microsoft, ibm, Oracle, sap, Ericsson, Nintendo, hp, Sy-mantec, Nokia-Siemens Network y Activision Blizzard. Microsoft es, por mucho, la más grande. Las recién llegadas al club de las principales 100 en 2010 fueron: Informatica, Tibco, Emerson, Blackboard, Micro Focus y Constellation Software. Entre las desaparecidas se encuentran Microsystems y Sybase después que las adquirieron Oracle y sap respectivamente. La competencia entre las gigantes de la tecnología se ha incrementado en la medida en que Microsoft, Google y Apple


grupo son tres célebres casos: Israel (Kaplan, 1998), India (Moitra, 2001) e Irlanda. Ello se confirma con la presencia de una o dos em-presas en el informe de las 100 principales empresas de 2011.

Las naciones en el segundo nivel son Canadá y Corea del Sur con varias empresas entre las 100 más importantes y que experi-mentan el mayor crecimiento entre las de software en años recien-tes. En este nivel también se encuentran las naciones en transición y que son exportadoras de software, esto es, China (Ju, 2001) y Rusia (Terekhov, 2001, Makarov, 2003).

En el tercer nivel se encuentran algunos países emergentes con que poseen una industria exportadora de software considerable (la mayor parte de ella se encuentra en un rango de 25-200 millones de dólares). Asimismo, cuentan con uno o más clúster geográficos con pyme exitosas y un número limitado de países en este nivel también cuenta con algunas empresas grandes. Los países más im-portantes ubicados en este grupo son Brasil, México y las Filipinas.

En el cuarto nivel se encuentran los países que están en una etapa incipiente como exportadores de software, como Cuba, El Salvador, Jordania, Egipto, Bangladesh, Vietnam, Indonesia e Irán.

Entre los factores que explican el éxito de India, Irlanda e Is-rael como exportadores de software están la demanda mundial; la oferta excedente de capital humano en la década de 1980 y 1990, particularmente la de personal titulado en ingeniería y tecnología (Arora y Gambardella, 2004; Heeks y Nicholson, 2002) y, final-mente, el papel que desempeñaron ciertas emn que se reubicaron para allegarse diferentes recursos.

Por ejemplo, algunas empresas se establecieron en Israel para realizar investigación y desarrollo; otras lo hicieron en India bus-cando fuerza de trabajo calificada y de bajo costo, mientras que algunas más lo hicieron en Dublín para aprovechar los incenti-vos fiscales y obtener acceso al mercado europeo (Arora y Gam-bardella, 2004). Todos los países exportadores de software de los tres primeros niveles contaron con una estrategia nacional para promover tanto a sus industrias de software como en particular

comenzaron a desafiarse mutuamente al ingresar en territorios tradicionalmente pertenecientes a una u otra empresa.


a las exportadoras del mismo (Heeks y Nicholson, 2002). En este sentido los incentivos de los gobiernos han sido importantes como estrategia activa para promover tanto un sector de tecnología de punta como también una industria del software. Etiquetadas de distintas formas: política industrial, política en ciencia y tecnolo-gía, y política para la innovación (Salmenkaita y Salo, 2002), todas permiten canalizar recursos nacionales hacia los sectores que los gobiernos consideraron de importancia estratégica para el futuro crecimiento económico, como por ejemplo infraestructura, par-ques industriales y tecnológicos y telecomunicaciones.

Características de la cgv del software y servicios de ti en México

A partir de 2003, la industria del software en México creció sig-nificativamente con resultados que, de acuerdo con los pronósti-cos de la empresa Select, alcanzarán los 3008 millones de dólares en 2014 y un crecimiento anual promedio de 11% para el periodo 2000-2014. Hay empresas mexicanas de desarrollo de productos de software o aplicaciones para el móvil o consolas de juegos que se venden directamente al consumidor final, pero la mayoría es parte de la cadena del outsourcing, ya sea de tecnología de infor-mación, procesos de negocio (bpo, Business Process Outsourcing) o de conocimiento (kpo. Knowledge Process Outsourcing), tal como la describen Gereffi, Humphrey Sturgeon (2005). Se puede mencionar la consultoría de negocios en ti, desarrollo y aplicacio-nes de ti o infraestructura de ti. En el bpo las empresas ofrecen servicios de outsourcing en gestión de recursos materiales, gestión de recursos humanos y gestión de relaciones con el cliente, por ejemplo los centros de contacto. El bpo puede desarrollarse para una industria específica en forma vertical (banca, industria, etc.). Finalmente el kpo comprende innovación, diseño y pruebas, así como consultoría de negocios, legal o financiera. También puede desarrollarse para sectores específicos (salud, automotriz). Méxi-co es anfitrión de una gran variedad de empresas transnacionales


ubicadas en ito (Information Technology Outsourcing), bpo y ob-viamente en menor medida kpo, aunque también las hay.

De las empresas cuya principal actividad se ubica en el sector ti, 76% son empresas de desarrollo de software, y 13% de medios inte-ractivos; 7% son centros de atención telefónica y 4% son empresas de bpo. No obstante, el empleo se concentra principalmente en las empresas de bpo (44%), seguidas por las de desarrollo de software (35%) y los centros de atención telefónica (21%); las empresas de medios interactivos emplean menos de 1% de los trabajadores del sector. De igual manera, los ingresos los capta principalmente el subsector de bpo (68% de los ingresos de todas las empresas de ti en 2008), mientras que las empresas de desarrollo de software se hicieron de 29% de los ingresos totales (prosoft 2.0, 2012).

Las empresas de software integrado, al igual que las de servi-cios en la nube siguen siendo algo nuevo en México y por ello re-sulta difícil obtener datos confiables de su producción y ventas. La participación del software como producto equivale a 80% de esa industria en México, pero aquél, en su mayoría, se importa. Las soluciones de software personalizadas equivalen al restante 20% del mercado, pero en ellas participan tanto grandes empresas in-ternacionales como pequeñas compañías.

Los ingresos por concepto de productos de software personali-zado han crecido con un promedio anual de 8% entre 2000 y 2014, al pasar de 148 millones a 428 millones de dólares, como se ilustra en el cuadro 1. En 2004, cuando se hizo el primer desembolso de los fondos del prosoft,4 la tasa de crecimiento anual fue superior al promedio del resto de la economía, con 12.05% en el caso del software personalizado y 12% en el del empaquetado. La partici-pación del software en el total de servicios de ti creció, al pasar de 43a 50%.

Los servicios de ti también se han incrementado con tasas muy aceleradas (un incremento de 9.5% para todo el periodo y de 10% para el de 2004-2011). Estos servicios los suministran provee-dores internos o mediante outsourcing. De acuerdo con la entre-

4 Prosoft es el programa gubernamental dirigido a la industria del software, como veremos enseguida.


vista que realizamos en Select, el costo de los servicios internos de ti es 20% más alto en contraste con la subcontratación de esos mismos servicios. Hay una creciente tendencia al outsourcing de los servicios de ti o bien de procesamiento en la nube.

Para el año de 2014 la subcontratación u outsourcing consti-tuye 42% del mercado de los servicios de it. El outsourcing puede incluir operación del centro de datos y aplicaciones, monitoreo y gestión remota de sistemas. La producción de páginas electróni-cas, análisis de bases de datos, pruebas y servicios de marketing son otras actividades que pueden subcontratar. Finalmente, los servicios de colocación de fuerza de trabajo han adquirido cre-ciente importancia entre las grandes empresas de software, aun-que esta actividad es la de menor valor agregado. Le siguen en im-portancia otros servicios de ti como integración, soporte técnico y desarrollo de software. La distribución de servicios de ti puede observarse en la gráfica 1.


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Fuente: Select Estrategia, sc 2014.

La industria mexicana de ti está integrada por muchas empre-sas pequeñas y un segmento de grandes empresas que se pue-den clasificar en varios grupos. De acuerdo con datos recopilados por el Banco Nacional de Comercio Exterior (Mochi y Hualde, 2009), para finales de 1999 en México operaban 257 empresas de programación. Únicamente 15 de ellas contaban con operaciones internacionales. En 2002, había 2098 empresas con 269 620 em-pleados y para 2010 estas cifras se incrementaron, al pasar a 2785 empresas y cerca de 500 000, respectivamente. Con excepción de un puñado de empresas, la mayor parte son pyme (esto es, con 50-150 empleados y ventas menores a un millón de dólares anua-les). En una encuesta reciente aplicada a 42 empresas (Mejía, Ania y Gamboa, 2006), que equivalen a 75% del total de la industria en términos de ingreso, se muestra que son extremadamente jóvenes y asimismo que la productividad está relacionada con el tamaño, pues ésta era la más baja en las empresas con ventas menores a 10 millones de dólares anuales. El resultado es una estructura de


mercado relativamente concentrada: las ventas de 40% de las em-presas equivalen a 95% de las totales de esta muestra.

Los principales actores en el sector del software como producto son empresas mundiales como Microsoft, Oracle, sap, hp, ibm, Accenture, GapGemini y eds, que venden al mercado nacional y operan instalaciones extraterritoriales para proporcionar servi-cios personalizados a sus clientes en los países desarrollados. De acuerdo con Mullan, Kenney y Dossani (2008), en México una segunda categoría de empresas extranjeras incluye algunas de la India encabezadas por las gigantes tcs, Infosys y Wipro-that, que están ampliando su presencia mundial al competir con mejores condiciones frente a las empresas de servicios en los países en de-sarrollo. Una tercera categoría la constituyen las empresas de ti mexicanas independientes, como Softtek, Neoris y Telmexit, que sustituyó a Hildebrando.

Si bien hay una oferta significativa de estas empresas tanto en cantidad como en calidad en el Distrito Federal, Jalisco y Nue-vo León, otras regiones se han quedado rezagadas. Como indican Mullan, Kenney y Dossani (2008), la concentración de actividades de ti en la Ciudad de México no refleja necesariamente ninguna estrategia de promoción específica o agrupamiento sinergético; más bien parece reflejar el tamaño e importancia de la actividad económica en dicha ciudad. Guadalajara es el caso más exitoso de servicios de ti, ya que si bien representa un porcentaje muy pequeño de empresas que los prestan en el país sus ingresos son mayores en comparación con los de Monterrey, que cuenta con un mayor número de empresas. Dicho éxito combina la presencia de grandes emn, como ibm y hp -ubicadas en dicha ciudad- y un eficiente desempeño del prosoft; como lo confirmaran entrevis-tas realizadas en el estado de Jalisco.

Programas de gobierno para la industria

Durante 2001 el gobierno mexicano decretó la importancia es-tratégica de la industria nacional del software en términos de su potencial para el desarrollo económico del país. En octubre de


2002 se lanzó la iniciativa del prosoft con el objetivo de incre-mentar la competitividad mediante el fortalecimiento del sector de ti mexicano. En un inicio se enfocó en la industria del software; sin embargo, a partir de 2004 se ha ampliado para cubrir todo el sector de ti. El prosoft constituye parte de una política general que busca remplazar el ensamblado, intensivo en fuerza de traba-jo, por los servicios de alto valor agregado.

El fondo inició sus operaciones en 2004 con un fondeo del gobierno que ascendió a 12.8 millones de dólares. Esta cifra se incrementó en 2008 al pasar a 65 millones de dólares, que movi-lizó recursos por encima de 180 millones de dólares. El prosoft aporta 25% de la inversión total comprometida por las entidades federativas y las empresas (García, 2011). Esta iniciativa asigna fondos a una diversidad de actividades que pasan por educación y formación de recursos humanos, innovación tecnológica y desa-rrollo, capacidad y calidad de procesos y proyectos productivos, lo mismo que promoción y marketing, entre otras actividades.

El programa se promovió en cámaras industriales, empresas y gobiernos locales. Algunos estados de la República Mexicana han formulado políticas industriales significativas para el fomento de las empresas de ti, siendo los de Nuevo León y Jalisco los más exitosos. La importancia que los gobiernos locales han otorgado a la industria de las ti determina la eficacia con la cual se aplica la política y la cantidad de fondos que se le asignan. Como mencio-namos, el estado de Jalisco es un buen ejemplo de ello.

En particular, se ha hecho un esfuerzo para asignar financia-miento a proyectos dirigidos a hacer trámites ante empresas certi-ficadoras. La solicitud para recibir una certificación en particular puede requerir tiempo, así como capacitación y consultoría que son onerosas; de ahí que los solicitantes incurran en costos ma-yores. Debido al alto costo de proceso, el prosoft desarrolló una norma ad hoc para certificación (Moprosoft) que puede resultar de mucha utilidad para las pequeñas empresas que generalmente no cuentan con los recursos necesarios.

Se han hecho avances importantes en la certificación de em-presas tecnológicas. De acuerdo con nuestra fuente oficial en el


Banco Nacional de Comercio Exterior (bancomext), en 1999 sólo cinco empresas obtuvieron una certificación iso 9000 y un núme-ro igual contaban con la certificación cmm (Capability Maturi-ty Model). Para 2010, en México había 70 empresas con personal certificado cmm, lo que ubica al país en el lugar número ocho en escala mundial, junto con Francia. En relación con otras certi-ficaciones como la psp (Personal Software Process) y tsp (Team Software Process) o Moprosoft, nuestro entrevistado en la Cá-mara Nacional de la Industria Electrónica, Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información (canieti) estimó que unas 350 empresas contaban con las certificaciones mencionadas.

México first es otra iniciativa encabezada conjuntamente por prosoft y el Banco Mundial. Los fondos provenientes de esta ini-ciativa están dirigidos a costos de capacitación y certificación. En el marco de esta iniciativa, las empresas pueden recibir hasta 60% del costo total del proyecto. Por su parte it link es una iniciativa que se originó en Singapur con el objetivo de certificar los pro-cesos de negocio de las empresas con el fin de ayudarlas a buscar clientes entre las emn. Esta iniciativa reúne información mediante una sólida red operativa, que permite que las empresas respondan a compromisos mediante una alianza o asociación de proveedo-res. A través de it link, las empresas asociadas pueden fácilmente estar en contacto con una vasta red de clientes potenciales.

En el periodo de 2000 a 2012 el número de empresas certi-ficadas creció notablemente, pues de sólo cuatro, pasó a 526 (70 en cmmi), es decir una tasa de crecimiento media anual de 58 por ciento.

Algo destacable del prosoft es que ha evolucionado para aten-der nuevas orientaciones de la industria de ti. Más recientemente, a través del prosoft y con apoyo del Conacyt y Pro México se es-tán destinando recursos para la Ciudad Creativa Digital y así para apoyar la formación de un cluster de empresas de medios interac-tivos en el centro de la ciudad de Guadalajara. Además de brindar espacios e infraestructura para esas empresas, el parque integrará espacios y tecnologías disponibles para permitir a la ciudadanía


experimentar con éstas en tiempo real y probar productos y ser-vicios, particularmente de sistemas de diseño y gestión urbanos.

A la par de estos programas específicos, es importante mencio-nar que las empresas tienen acceso a los estímulos a la innovación del Conacyt y otros programas para las pymes.

Por último, cabe hacer referencia a los programas de la Funda-ción México-Estados Unidos para la Ciencia, que opera como una oficina de consultoría gerencial para proporcionar a las empre-sas una estructura operativa sólida para que se posicionen en una cgv (Techpyme) y una altamente especializada como aceleradora de empresas (techba). Los servicios de techba reciben financia-miento del programa de la Secretaría de Economía enfocado a las pyme. Inicialmente techba se enfocó a las empresas posicionadas en el mercado de tecnología de punta; sin embargo, en años re-cientes se ha especializado en cadenas de valor específicas, dentro de las cuales está la cadena de las ti en la que han apoyado aproxi-madamente a 90 empresas, es decir 25% del total que ha atendido. Cuenta con ocho oficinas en distintos estados de la Unión Ameri-cana y uno en Europa. Tres de ellos están muy relacionados con la industria de las ti: Silicon Valley en California; Austin en Texas y Seattle en el estado de Washington.

Algunos investigadores académicos han identificado de-bilidades estructurales en las empresas de ti. Mullan, Ken-ney y Dossani (2008) señalaron como un obstáculo muy im-portante la ausencia de economías de escala en las empresas mexicanas vis-à-vis con sus homólogas en la India. En efec-to, en este país las empresas grandes cuentan con más de 30 000 empleados (algunas de ellas incluso llegan a 100 000), con numerosas empresas medias de nicho (5000-29999 empleados) y muchas más empresas pequeñas (menos de 5000).

En México otra limitante es la ausencia de especialización de mercado, lo cual sería de esperar dado el pequeño número de em-presas. Así, es muy común que las empresas de esta industria se enfoquen en más de un servicio. Mejía, Ania y Gamboa (2006) encontraron que tan sólo 30% de las empresas encuestadas tenían un servicio que equivalía a por lo menos 50% de su negocio, pero


señalan que en algunos de estos casos se debía a que proporciona-ban servicios a un solo cliente muy importante.

Tomando a las empresas extraterritoriales indias de ti como punto de referencia, Mullan, Kenney y Dossani (2008) identifican un enorme potencial de las empresas mexicanas debido a: 1) una enorme ventaja por su ubicación geográfica, cuando se las com-para con las de Asia e incluso otras de América Latina, ya que la proximidad al mercado estadounidense facilita significativamente la interacción; 2) costos de telecomunicaciones más bajos en com-paración con los de India, y 3) la superioridad de la infraestruc-tura con que cuenta México en comparación con la de India, que presenta un déficit en términos de aeropuertos, transporte público y hoteles, todo lo cual es un obstáculo obvio para hacer negocios. Aun cuando los salarios en India son más bajos, sus trabajadores reciben un pago extra para compensar los gastos de transporte que las empresas mexicanas de software no tienen.

No obstante, estas ventajas por sí mismas no son suficientes para que las empresas de ti mexicanas compitan con sus pares indias. Por ejemplo, los costos de las telecomunicaciones pueden ser un gasto significativo para los call centers, que requieren de un ancho de banda significativo, aunque estos costos no sean necesa-riamente los más fuertes frente a los que incurren las empresas de ti. Como es sabido, el costo de telefonía celular y de suscripción a la banda ancha (fija y móvil) es elevado en México, si se le compa-ra con la gran mayoría de los países de la ocde, lo que se agrava con la deficiente calidad del servicio (Schatan y Enríquez, 2012).

Más importante es que en México la demanda para la carrera de ingeniería se ha estancado o incluso decrecido, mientras que en India, por el contrario, ha habido un crecimiento impresionante de ingenieros y por tanto en ese país se ha logrado conformar un grupo significativamente mayor de ellos con un mejor dominio del inglés y que en su mayoría cuentan con una visa h-1b porque han emigrado, vivido por un tiempo o estudiado previamente en Estados Unidos. Esto explica el tamaño enorme y la competitivi-dad de las empresas indias y también las dificultades que las gran-des empresas a las que nos hemos referido en nuestras entrevistas


tienen para reclutar fuerza de trabajo calificada en las cantidades que requieren.

Una última desventaja puede considerarse el relativamente bajo porcentaje de personas que usan internet que es un factor de demanda para la industria de ti: 38% en China, en contraste con 36% en México, a pesar de que en México el ingreso per cápita es casi el doble que el de China. En Brasil esta cifra es 45%, no obstante su menor ingreso per cápita que México (Schatan, 2012).

La cadena de valor del software: estudios de caso

Antes de entrar de lleno en esta sección conviene aclarar que los criterios para escoger estos casos fueron los de empresas con re-conocidos logros recomendadas por miembros de la Canieti, Ijal-ti o el Consejo del Software en Monterrey. Es decir, son casos de los que se pueden derivar lecciones. Buscamos cubrir empresas de distintos ramos dentro de las ti: outsourcing de servicios de ti y de negocios (Softek), Capacitación Especializada en it en la nube (cie), capacitación especializada en negocios de ti y certificación (Qualtop), desarrollo de software para los sectores energético, salud y financiero (Delaware), sistema integral de ti para la gestión hos-pitalaria (Medisist) y juegos, medios interactivos y animación (Ka-xan). Obviamente, al escoger sólo cinco, dejamos fuera a muchas empresas igualmente valiosas. Tal como se ha señalado en otros trabajos no se trata de hacer una historia de éxitos sino de la senda cuesta arriba con muchos altibajos y obstáculos en el futuro (ver diagrama en la página siguiente).

El método utilizado fue de entrevistas a profundidad guiadas por algunos puntos generales, entre los cuales están el surgimiento de la empresa, las características de su trayectoria, la formación de capa-cidades del equipo y las motivaciones e incentivos para orientarse como lo hicieron. Asimismo interacción con empresas a lo largo de la cadena, experiencias con la utilización de apoyos de los programas gubernamentales y opiniones al respecto, visión de la empresa mis-


ma frente a competidores. En pocas palabras, las fuerzas motoras y los obstáculos en distintos nichos del mercado en la cgv.

BPOBussines Process Outsourcing

KPO

Cadena global de valor Advanced verticalactivities

ITODelawere

Desarrollo de so�warea la medida.

Especialización en sector �nanciero y energía

MedisistSistema completo de gestiónhospitalaria con subsistemas

departamentales

QualtopMetodologías para

optimizar el trabajo de las TI en sus clientes

KaxanVideojuegos y

aplicaciones para celulares y tabletas,

películas

SCIOConsultoría innovadora

a empresas para migrar a la nube

So�eckProveedor global de servicios de proceso

de TI y BPO

Softtek (servicios Near-Shore)

Tomando en consideración que India es por mucho el principal proveedor de servicios de ti entre los países emergentes, el caso de Softtek muestra que hay distintas fórmulas y opciones que permi-ten el ingreso de los países emergentes a la cgv de servicios de ti.

A la fecha Sofftek es una empresa proveedora mundial de servi-cios de ti, con cerca de 6400 asociados en 33 oficinas ubicadas en América del Norte, América Latina, Europa y Asia. Es la empresa mexicana más grande de software con tasas de crecimiento acele-radas y un portafolio de servicios bien diversificado. La empresa la constituyeron tres ingenieros en 1982 que habían laborado en la división de sistemas del Grupo Monterrey. Posteriormente se unieron a la empresa dos socios más. El producto inicial fue el desarrollo de software para empresas mexicanas grandes y me-dianas, no obstante el portafolio de la empresa ha evolucionado sustancialmente.


En un inicio Softtek se concentró en servicios relacionados con aplicaciones, incluyendo desarrollo de estas, prueba de software, manejo de aplicaciones y servicios de seguridad para las mismas, así como sap e inteligencia de negocio. De acuerdo con nuestro entrevistado, a la fecha el desarrollo de aplicaciones representa la participación más grande en los ingresos de Softtek. Esta empresa desarrolló el Softtek’s Software Development Process (ssdp®), una metodología de cumplimiento de fases y objetivos que constituye la base subyacente de los servicios de desarrollo de aplicaciones que brindan (Close-Up Media Inc., 2011). Otros servicios incluyen soporte de ti (servicios de soporte a usuarios, servidores y servi-cios de datacom, y soporte de procesos para empresas en ti), bpo (servicios de adquisiciones) y sap y licencia de software de inteli-gencia de negocio (sap, Informática, ibm Cognos).

Los destinos de exportación iniciales de la empresa a comien-zos de los años de 1990 incluyeron Perú, Brasil, Argentina y Co-lombia. No fue sino hasta 1997 que lanzaron un programa de exportación ambicioso hacia el mercado de Estados Unidos. De acuerdo con nuestro entrevistado, las razones que se encuentran detrás de esta estrategia fueron las siguientes: primero, en la em-presa se percataron de que si se quedaban en el mercado nacional no habría suficiente espacio para crecer y por tanto no podrían diversificar adecuadamente el riesgo; segundo, vieron el problema del y2k como una ventana de oportunidad en el mercado esta-dounidense y, lo más importante, comprendieron que las grandes corporaciones estaban a la búsqueda de opciones de outsourcing fuera de India o China.

Softtek en su estrategia ha aprovechado la proximidad con Estados Unidos como una ventaja atractiva para los clientes de ese país, los cuales tienen necesidad de soluciones rápidas para los problemas que enfrentan sus negocios y además la ventaja que ofrece el hecho de contar con una cultura corporativa compatible con ese país. La empresa percibió que la proximidad geográfica es de gran ayuda para el alcance de los proyectos y la evaluación de las necesidades de los clientes. Diversos aspectos -que van de estar a una distancia que se cubre con un fácil desplazamiento a


ubicarse en la misma zona horaria- mejoran sustancialmente la comunicación. Por último, pero no por ello menos importante, se dio gran importancia al beneficio que significan las visas de corto plazo -aspecto que trajo consigo el tlcan- y la seguridad que ofreció el gobierno mexicano al comprometerse con el acuerdo sobre los adpic de la wipo. De manera que, y aun cuando China e India mantienen un claro liderazgo, en Softtek les quedó claro que había un nicho para las empresas mexicanas.

Al preguntársele sobre el tipo de capacidades que la empresa ha desarrollado para abrirse paso en el mercado de Estados Uni-dos, nuestro entrevistado señaló que cuando consideraron entrar a él, la empresa ya contaba con una planta de personal de aproxi-madamente 1800 ingenieros certificados en tecnologías y metodo-logías específicas. Asimismo, la empresa contaba con un progra-ma denominado Softtek Academy, mediante el cual se contrata empleados por seis meses durante los cuales reciben capacitación; asimismo, el programa ofrece becas a estudiantes que cursan los últimos años de universidad. Otro programa interesante al que hizo referencia dentro de la empresa fue el denominado Team Software Process (tsp) que permite un mejor desempeño de pro-yecto, ofrecer productos de forma más expedita y con alta calidad, y mejorar el equilibrio de la vida laboral de los empleados. Ade-más, al crear equipos autodirigidos, Softtek reportó una creciente productividad y la reducción de costos mediante resultados más predecibles (Close-Up Media Inc., 2011). De acuerdo con nuestro entrevistado, cerca de 15% de los asociados son líderes de proyecto y todos ellos están certificados.

En lugar de centrarse en competir directamente en precios, Softtek diferenció sus productos. Registró como marca el concep-to de Nearshore, el cual hace referencia a suministrar servicios en un centro adyacente o cercano. Con nueve centros de servicios en escala mundial ubicados en México, China, Brasil, Argentina y España, Softtek ofrece a sus clientes -empresas de primer nivel en más de 20 países- soluciones de negocio que les ayudan a mejorar la oportunidad de sus operaciones, reducir costos de aplicaciones existentes y suministrarles aplicaciones con mejor ingeniería pro-


bada, y producir resultados predecibles. En el marco de este plan, desde sus instalaciones en México se ofrece soporte al mercado estadounidense; desde las ubicadas en España a empresas inglesas y francesas, mientras que desde las de Argentina se da soporte a empresas en América del Sur.

Los ingresos por concepto de exportaciones equivalen a 75% del total de ingresos de la empresa, con un ingreso reportado de cerca de 250 millones de dólares (Close-Up Media Inc., 2011). Entre los clientes de Softtek se incluyen bancos y financieras, además de otras empresas que aparecen en Fortune 500. Nuestro entrevistado desta-có que muchos de los clientes de Softtek ya tenían contratados ser-vicios con empresas de India, cuestión que lo lleva a pensar que esos clientes recurren a los servicios de Softtek como una opción com-plementaria, sea para diversificar sus proveedores o resolver necesi-dades que no han resuelto las contrapartes asiáticas de Softtek.

El cliente insignia de la empresa es General Electric (ge), con la cual tuvieron un contrato inicial pequeño, pero cuyas operaciones fueron incrementándose, tanto en ventas como en servicios pro-veídos. Cuando ge Capital International Services decidió reubicar en India una gama de actividades corporativas, como tarjetas de crédito, operaciones administrativas, trabajo de call center, finan-zas internas y contabilidad, ge vendió la división Ddmesis-a de ge Capital International Services America -especializada en el desarrollo, mantenimiento, gestión e integración de sistemas de software- a Softtek (Dossani y Kenney, 2006a). Esta adquisición amplió enormemente el portafolio de aplicaciones y servicios de esta última. A la fecha Softtek tiene relaciones comerciales con va-rias divisiones de ge, entre ellas ge Capital y ge Manufacture.

En agosto de 2007 Softtek adquirió i.t. united (basada en China) para expander sus capacidades en el mercado asiático. A la fecha Softtek cuenta con 300 empleados en aquel país. De acuer-do con nuestro entrevistado, la importancia estratégica de esta in-versión es triple: primero, el mercado local chino ofrece enormes posibilidades de crecimiento; segundo, ciertos clientes de Softtek tienen operaciones en China y la empresa puede atenderlas desde sus nuevas instalaciones y, tercera, contar con una base en ese país ofrece la posibilidad de posicionarse en los mercados globales las


24 horas del día, los 365 días del año. En Softtek denominan esta estrategia como “ following the sun”.

Otro mercado importante es el de Brasil, cuatro veces mayor que el mexicano. Aquel país cuenta con un número mayor de em-presas medias en comparación con México y tienen mayor liqui-dez para invertir en servicios como los que ofrece Softtek.

No obstante todos los esfuerzos por incrementar sus capaci-dades, la principal barrera u obstáculo que enfrenta la empresa es la insuficiente oferta de empleados calificados que dominen el inglés. En una entrevista con Universia Knowledge@Wharton, Blanca Treviño (ceo de Softtek) describió la escalabilidad como una de las limitaciones más importantes que Softtek comparte con otras grandes empresas de ti en México. Señaló que hay un umbral en la escala de operaciones al que se puede llegar. India y China pueden convocar miles de profesionales en software en poco tiempo, lo cual sería prácticamente imposible en México. No obstante, la estrategia global de la empresa aprovecha la ya citada proximidad y adaptabilidad con sus clientes en Estados Unidos y España (Universia-Knowledge 2008).

Dependencias en los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) constituyen parte del mercado nacional de Softtek. Di-chas dependencias atraen contratistas en ti mediante licitaciones rigurosas, en las que compiten buscando satisfacer rigurosas espe-cificaciones. Dichas licitaciones implican prácticamente por regla inversiones muy fuertes. Softtek subcontrata varias empresas (o viceversa) al participar en las licitaciones, debido a que es muy poco frecuente que una empresa produzca cada aspecto o servicio requerido; es el único caso donde subcontrata otras empresas.

A pregunta expresa sobre momentos de desafío, errores y lec-ciones aprendidas, nuestro entrevistado señaló que el crecimiento acelerado es una bendición, si bien implica riesgos. A comienzos de 2000, Softtek recibió la asignación de varios contratos, sin em-bargo, no pudo cumplir satisfactoriamente con todos los servicios contratados debido a: 1) falta de personal calificado; 2) falta de capacidad para proporcionar lo ofrecido al cliente o 3) valora-ción insuficiente de los aspectos de rentabilidad. En Softtek se ven


constantemente forzados a recordar las lecciones aprendidas, en especial en sus nuevos empeños que implican riesgos; entre dichos empeños se encuentra el software integrado y, en el futuro cerca-no, suministro de servicios en la nube.

En opinión de nuestro entrevistado, prosoft ha sido exitoso debido a que sentó las bases para el desarrollo de los servicios de ti en México. Softtek ha aprovechado el programa de certificación que ofrece México first. Mencionó la ayuda que proméxico pro-porcionó en la promoción de exportaciones como un factor de-terminante para Softtek. Nuestro entrevistado también fue claro con respecto a la falta de éxito de los programas de innovación del Conacyt; los cuales se supone que están dirigidos a la creación de nuevos productos, sin embargo, la iniciativa carece de una clara comprensión del software y su potencial innovador. Nuestro en-trevistado señaló que a su juicio esta falta de comprensión explica por qué Softtek fue rechazada cuando solicitó financiamiento.

El principal problema que la actual política económica sigue sin resolver es la falta de financiamiento necesario para competir en el mercado global. Esto resulta particularmente problemático para los servicios de ti y emprendedores en el ámbito del software debido a que sólo pueden ofrecer garantías intangibles (capital hu-mano y conocimiento) y los inversionistas tradicionales y bancos son propensos a rechazar las solicitudes de financiamiento que aquéllos presentan.

scio (servicios de software en la nube)

Como ya mencionamos, la estructura del mercado del software en México se caracteriza por contar con unos cuantos casos es-telares, la mayor parte de ellos empresas extranjeras y numerosas nacionales pequeñas y medianas. Debido a su escala limitada, mu-chas de estas últimas empresas restringen sus servicios al mercado nacional que, debido a su tamaño también limitado, implica una fuerte competencia. Softtek ingresó al mercado global gracias a su talento emprendedor, capacidad para hacer adquisiciones, finan-zas sanas, productos de alta calidad y rentabilidad, y el suministro


de una gama muy amplia de productos. Las empresas medianas y pequeñas sólo cuentan con recursos limitados y aun si cuentan con capacidades similares tienen que encontrar un nicho donde sean competitivas para convertirse en exportadoras exitosas. Un caso evidente de ese tipo de empresas es el de Scio, una pequeña empresa mexicana con no más de 50 asociados que proporciona servicios a empresas de software estadounidenses, canadienses e inglesas. Un factor importante detrás del éxito de Scio es que se especializa en un área de conocimiento.

La empresa se fundó en 2003 en Morelia, Michoacán. Nues-tro entrevistado, un ingeniero mexicano con grado de maestría que obtuvo en Austin, Texas, había trabajado previamente como consultor de sistemas por cuatro años, en donde se percató de que había una oportunidad para ofrecer en México servicios offshore a empresas que los requerían. De acuerdo con sus comentarios, aunque el primer año fue difícil, la empresa evolucionó de un negocio pequeño en su domicilio a una operación de multiservi-cios, en constante lucha por sobrevivir. En 2006, se enrolaron en el programa de consultoría techba en Silicon Valley y después en Seattle. La principal recomendación de techba a la empresa fue la de encontrar un nicho en el cual tuviera mayor experiencia. Identificaron las tendencias en la industria y tomaron la decisión de reducir sus multiservicios para enfocarse en el software para el servicio vía internet, también conocido como servicios en la nube (cloud computing).

Los servicios en la nube incluyen, entre otros, entrega de pro-ductos y servicios de software vía internet en lugar de vender ex-clusivamente software como producto. Scio ofrece tres servicios: 1) consultoría innovadora que ayuda a las empresas a formular una estrategia (soluciones técnicas) para iniciar operaciones en la nueve; 2) programas de capacitación a personal de empresas que buscan migrar a la nube y comprender todos los cambios conco-mitantes en los paradigmas de negocio, y 3) soluciones de software y aplicaciones vía internet.

La capacitación se ha convertido en una prioridad de la empresa y por ellos sus empleados han ingresado a programas públicos y pri-


vados, incluyendo varios de estos en ciudades como Denver, Austin y San Francisco. Estos programas con auspicio privado reciben par-ticipantes de todo tipo de empresas que desean familiarizarse con procesos y servicios en la nube y los problemas que implica migrar software a dicha plataforma. Un ejemplo de dichos programas, es el programa de Microsoft (cliente número uno de Scio, que reciente-mente lanzó el Windows Assure para la nube) que comprende dos etapas: el primer módulo del programa se dio en home-based bu-siness Richmond, Washington, mientras que el segundo lo fue en México con la participación de 30 empresas mexicanas.

Aun cuando Microsoft es el cliente más importante de Scio, la mayor parte de sus ingresos proviene de empresas de software medianas. Únicamente 5% de los clientes de Scio son mexicanos, pues la mayor parte de las empresas nacionales no tienen capaci-dad para cubrir los costos de Scio.

La empresa hace esfuerzos para consolidar su reputación en el mercado estadounidense. Al perder algunos contratos frente a firmas cuyos servicios son más caros aunque tienen menor ex-periencia, en Scio llegaron a la conclusión de que el precio por sí mismo no les da la competitividad que necesitan. Recientemente, Scio inició operaciones en Seattle para proporcionar servicios más personalizados.

El primer obstáculo en Estados Unidos fue la falta de recono-cimiento de México como un lugar con reputación en el campo de los servicios de ti. Esto está cambiando poco a poco, en la medi-da en que muchos de los clientes de Scio ya no quieren contratar empresas indias o chinas. El segundo obstáculo fue de naturaleza financiera: su estrategia de crecimiento se basaba en el flujo de efectivo, lo que limitaba seriamente el potencial de crecimiento de la empresa. Encontraron dificultades mayores al solicitar crédito debido a que las fuentes tradicionales del mismo argumentaron que el proyecto carecía de escalabilidad. La tercera limitante, y quizá la más importante, es la escasez de fuerza de trabajo que domine el inglés y que tenga formación en programación.


Qualtop (mejores prácticas de software)

No es necesario exportar para formar parte de la cgv de ti, lo cual puede observarse en el caso de Qualtop. Los exportadores de servicios de ti, así como quienes proveen servicios al gobierno, deben contar con altos estándares de calidad. La competitividad de esta empresa descansa en ser una de las primeras en entender esta necesidad y en conseguir todas las certificaciones necesarias. Así Qualtop tiene como clientes empresas transnacionales de dis-tintos países que laboran en México y Argentina, así como empre-sas nacionales.

Qualtop es subsidiaria de una empresa de aplicaciones de soft-ware argentina que inició con tres ingenieros y que, a la fecha, cuen-ta con más de 100 consultores. La empresa quedó constituida en México en el 2003 con el fin de desarrollar aplicaciones. Su modelo de start-up de negocio pronto cambió en la medida que identificó oportunidades de especialización en los procesos de optimización de software y certificaciones, por lo que dejó atrás las aplicaciones de software. Posteriormente, en 2009 crearon una nueva empresa con sede en el cluster de software ijalti en Guadalajara donde, de acuerdo con nuestro entrevistado, el apoyo al emprendedor resulta particularmente eficiente. También cuentan con oficinas en la Ciu-dad de México, Culiacán y Tijuana, donde se encuentra la mayor parte de sus clientes corporativos.

Nuestro entrevistador narra el proceso que los llevó a iden-tificar su nicho de mercado. La historia se remonta al equipo en Argentina, que observó altos niveles de desorden en los procesos de sus clientes, lo cual no les permitía establecer sus necesidades ni exigencias. Esto fue la oportunidad. Así Qualtop desarrolló una herramienta que les permitió organizar procesos y para ello lleva-ron a cabo un proyecto interno para obtener la certificación cmm. Qualtop tiene 40 asociados y los fondos prosoft han sido de im-portancia crucial para sus operaciones como resulta difícil reclu-tar consultores calificados con experiencia tanto en desarrollo de software, como con pruebas y conocimiento de Six Sigma, la em-presa recurrió inicialmente a los fondos de prosoft para invertir


en desarrollo de capacidades. El personal ha tomado varios cursos introductorios a cmmi (Capability Maturity Model Integration) y el curso especial del sei (Software Engineering Institute).

La empresa también ha utilizado el prosoft para certificar-se en cmmi3 como empresa consultora. En América Latina es la única consultora en calidad de procesos de software. El cmm se ha convertido en una certificación muy importante para que una empresa sea proveedora de software para emn o gobiernos.

La asesoría y capacitación de la empresa busca apoyar el up-dating de las empresas desde los aspectos más básicos hasta la certificación. Los clientes de Qualtop son muy diversos: algunos de ellos desarrollan exclusivamente software, otros subcontratan, mientras que algunos más tienen un área importante de sistemas. La meta es aumentar la productividad, dismimuir errores y evitar un eterno “testing” por venta, después de generar un desarrollo.

Hoy día la empresa tiene 87% de cuota de mercado de estas certificaciones, es decir de cada 100 empresas certificadas en cmm, 87 fueron sus clientes. También están asesorando para la certifica-ción iso 20 000 e iso 27001, y tsp y psp aunque en menor medida.

Así como la empresa utilizó el prosoft en la formación de sus capacidades, el financiamiento a sus clientes pymes por medio de este programa resultó fundamental. En su opinión, el prosoft resulta ser un buen instrumento, aunque su desempeño depende de la eficiencia de los gobiernos locales, que deben aportar 25% del total del proyecto. Las autoridades de Jalisco han entendido las ventajas de especializarse en clúster de software en la ciudad capital del estado (Guadalajara), y por ello el Consejo de Ciencia y Tecnología de Jalisco, las cámaras y las universidades trabajan para ese fin. Las iniciativas de prosoft en Jalisco buscan simpli-ficar los procedimientos para las pequeñas empresas, con el fin de que accedan a fondos para certificación. Este no es el caso en la ciudad de México, tampoco es el del estado de Michoacán, donde se ubica Scio, que no pudo aprovechar el financiamiento por me-dio de prosoft. Esto hace complicado para la empresa la atención a pymes, que constituyen aproximadamente 50% de la cartera de


Qualtop. Recientemente están incursionando en los fondos del in-adem para meter proyectos con pymes.

Los servicios que prestan a las empresas grandes constituyen el otro 50% de sus ingresos por concepto de ventas. La empresa no exporta debido a que su consultoría es interactiva y exige que los consultores visiten a sus clientes por lo menos dos veces a la semana. Un plan a futuro es instalarse en otro país.

En opinión de nuestro entrevistado, al igual que otros parti-cipantes en la industria con los que hablamos, México no puede competir directamente con India, por lo que más bien tiene que desarrollar nichos con base en sus ventajas comparativas en ser-vicios de desarrollo de software, gestión de proyectos y análisis de requerimientos. En otras palabras, no obstante el éxito de algunas empresas, son pocas las posibilidades de participar en activida-des offshore (principalmente fuerza de trabajo) en gran escala, por lo cual, las actividades de software con alto valor agregado deben constituir el objetivo de las empresas mexicanas.

Delaware (capacidades tecnológicas y alta calidad)

Delaware se funda hace 17 años por dos hermanos en Monterrey. Su actividad principal ha sido el desarrollo de software a la medi-da. Inicialmente atendían empresas mayoritariamente locales de tamaño medio. A pesar de ser una empresa pequeña, pues hoy día cuenta con 22 empleados con formación profesional y algunos con posgrado, tiene presencia en el mercado nacional y puede decirse que ahora también en el internacional,.

Pronto se dieron cuenta que para vender en Estados Unidos era necesaria la certificación internacional. Comenzaron por ob-tenerla en México. El prosoft les concedió apoyo para un pro-yecto de mejoramiento de competencias de calidad y gracias a que el modelo de trabajo es muy ágil lo aplicaron en unos cuan-tos meses y en todo el año del 2008. Como ellos la certificación cmmi les resultaba onerosa en términos de precio y por el nivel de recursos que implica, y optaron por la certificación tsp (Team software Process) que obtuvieron con una alta calificación, por lo


que el Software Institute los seleccionó como la primera empresa en nivel organizacional en múltiples proyectos. Esto les ha abierto muchas puertas.

Sin embargo, la certificación es apenas un primer pasó. Para vender en Estados Unidos hay que ser conocido allá. En alguna ocasión no pudieron concursar por un proyecto muy factible del Departamento de Energía porque no estaban ubicados en territo-rio estadounidense. Esta fue una lección sobre la importancia de estar ubicado en ambos países. La oportunidad llegó cuando una empresa que les solicitó un proyecto para sus empresas en Esta-dos Unidos con la restricción de que tenían que facturarles en ese país. Así, fundaron una empresa en Austin en forma virtual, por lo que hoy día uno de los dueños se encuentra ahí para atender la demanda en el vecino país.

Para esta empresa un paso importante ha sido definir sus ca-pacidades, pues durante mucho tiempo atendían todo tipo de pro-yectos. Así, hoy día se concentran en sólo tres sectores: salud, fi-nanciero y energía, centrándose en aquellos clientes que requieren alta calidad, es decir cuyo sistema es crítico y no puede fallar. Su modelo de trabajo permite, con error mínimo y con certidumbre de pronta entrega: la desviación en calendario es muy pequeña, de 4%. Entre sus logros está un muy complicado trabajo para una em-presa internacional de la industria eléctrica, que, en palabras de ésta “nunca habían tenido un sistema que no presentara una falla”.

Siendo una compañía de tanta experiencia técnica, sus proble-mas han venido, por la parte administrativa. Por ejemplo, con el cambio de la oficina se enfrentaron a una escasez de flujo de caja y aquí hay que decirlo, no sólo por falta de planeación financiera sino por el efecto de la crisis que obligó a muchos clientes a detener sus inversiones. Afortunadamente ya han sorteado este problema que sin duda les dejó muchas enseñanzas. Otro problema es la di-ficultad de comercializar, según nuestro entrevistado, pues difícil-mente puede ser reconocida en un mercado tan amplio, lo cual la coloca en una posición vulnerable ante la demanda. Por su dimen-sión, la empresa se ve limitada a tener un departamento de ventas o una persona asignada para tal propósito. Sin embargo, goza de la


certificación del Software Institute y una señalización de la calidad de la empresa por parte de ellos que les es muy valiosa.

El tamaño de las empresas mexicanas de software, como se ha comentado, puede ser una limitante para acceder a grandes pro-yectos. A la pregunta si considera factible acceder a un proyecto muy amplio estableciendo alianzas con otras empresas nuestro entrevistado manifestó sus dudas al respecto porque para com-plementarse dos o tres empresas en un equipo mayor es necesario soltar información y no todos están dispuestos a ello o, alternati-vamente cobran muy alto por trabajar a subcontrato en un pro-yecto. Es decir, formar consorcios de pymes para grandes proyec-tos encuentra muchas dificultades.

Un problema constante para la empresa ha sido la falta de ca-pital. Si bien gozó de los beneficios del prosoft para la primera certificación y equipamiento, cuando crecieron y del programa del Banco Mundial en la segunda certificación, no ha logrado ob-tener financiamiento bancario. Cuando lo solicitó en Hirpyme no calificaron porque acababan de tener un año malo y, aunque ya tenían varios proyectos por cobrar, eso no constituyó un indi-cador para el banco.

Reflexionando frente a la competencia de India, nuestro en-trevistado señala que Infosys jamás pudo llegar a Estados Unidos en la posición que tiene si no hubiera ya crecido en su país con proyectos para distintas agencias de gobierno. En cambio, en Mé-xico el gobierno otorga los mayores proyectos a las grandes em-presas extranjeras. En otras palabras, no sólo hay un problema de financiamiento sino que, a diferencia de otros países competido-res, en que hay un esfuerzo consciente por crear una industria de software, en México no hay una política de apoyo a las empresas nacionales del ramo.

Medisist

La empresa se funda en diciembre de 1994 como un consorcio mexicano –chileno–colombiano, dedicada al desarrollo de solu-ciones de ti en el sector salud, con expertos en informática mé-


dica latinoamericanos, estadounidenses y alemanes. Los socios originalmente realizan un doctorado en informática médica y de ahí surge la inquietud por introducir las mejores prácticas de Ale-mania en sus países. En 2001 el consorcio se desintegra y queda en México como Medisist, s.a. de c.v. La empresa cuenta con 60 empleados.

Inicialmente la empresa desarrolló un sistema médico con un examen integral de expedientes clínicos que fue perfeccionándose hasta lo que tienen ahora, que es un sistema completo de gestión hospitalaria que incluye sus subsistemas departamentales: radio-logía, laboratorio, urgencias, farmacia, banco de sangre, veterina-ria, y actualmente teleconsulta, actualizado a las normas interna-cionales. La relación con el cliente es cercana y la empresa apoyó todos los sistemas de ti del hospital que los contrata y adapta y actualiza conforme los cambios nacionales e internacionales.

Al decir de nuestro entrevistado, la empresa desde su naci-miento tuvo el proyecto de participar en el mercado internacio-nal aunque las ventas al exterior han fluctuado. Al principio lo hizo en Sudamérica, actualmente incursiona en Canadá, España, y próximamente en Estados Unidos. La empresa tuvo oficinas en este último país, sin tener éxito. Sus clientes se ubican en el sector de salud privado, pero ahora están volviendo a incursionar en el sector público, en donde con anterioridad no habían tenido buena recepción.

La mayor parte de sus empleados son ingenieros y algunos mé-dicos. La empresa cuenta con un departamento de innovación y desarrollo, la colaboración académica la realiza con asociaciones nacionales e internacionales para estimular la innovación, en tan-to que el intercambio de experiencias y profesionales han sido una de las más importantes características de la empresa.

En una empresa que atiende clientes de tamaño medio a gran-de es muy importante la calidad. Así, se mencionó la necesidad de avanzar en una larga curva de aprendizaje. De ahí, la inquietud por capacitar o contratar personal muy especializado para pro-yectos específicos.


El prosoft ha sido útil para la empresa en materia certifica-ción y equipo. Están certificados internacionalmente en cmmi ni-vel 4, lo que ha sido un logro importante y es una ventaja.

En un negocio como el de ti la interacción entre empresas es fundamental y por ello le ha dado importancia. Comercialmente participaron en la formación de la primera integradora de empre-sas de ti en México (Aportia), la cual ya hoy no existe y participan en el consorcio ip - sp (Infotec), en la canieti, en el cluster ijalti y en la ptm (Plataforma Tecnológica Mexicana), etc. Además tiene alianzas estratégicas con varias instituciones, como la Universi-dad de Zacatecas, el Cinvestav y la Universidad de Guadalajara.

Hoy día la competencia de empaquetados importados como un sap (Sistemas, Aplicaciones y Productos para Procesamiento de Datos) es fuerte, a pesar de que no están adaptados para las necesidades de los hospitales como lo estaría su producto, cuya marca puede tener mucha aceptación en los grandes hospitales privados e incluso en los públicos. Así mismo, puede suceder que hospitales pequeños compren sistemas muy limitados que no po-drán utilizarse cuando crezcan. El reto de Medisist es enfrentar esta competencia y convencer de que sus productos y servicios es-tán a la altura en precio y calidad.

Kaxan (tecnología y creatividad)

Kaxan se fundó en 2009 con un equipo inicial de 40 personas para proyectos pequeños, juegos de baja complejidad, con lo cual logró dotar de capacidades a sus miembros en las herramientas y nuevas tecnologías. Conforme salieron los primeros juegos exitosos Nin-tendo les abrió las puertas para trabajar con una consola de desa-rrollo. Su contacto con Nintendo les ofreció otras oportunidades y la empresa desarrolló un juego con el personaje del Chavo en Wii, un juego más elaborado, con sistemas más complejos que incluía el uso del control remoto.

El desarrollo de juegos propios con consolas de distintas ge-neraciones se da gracias a un proceso de aprendizaje y de investi-gación de las distintas tecnologías necesarias para elaborar juegos


con desarrollos muchísimo más complejos. Después de fabricar algunas aplicaciones gratuitas para teléfonos móviles, su primer gran éxito alcanzó 3 millones de descargas y obtuvo el primer puesto en el ranking de aplicaciones de paga más descargados de la iTunes App Store en México. Posteriormente ganó el premio al Mejor Juego Móvil en los mtv Game Awards 2012 Latino Améri-ca. Con el auge de los teléfonos móviles y tablets, la empresa conti-núa en este campo con aplicaciones para Nokia, Apple, Windows, Windows Phone, Windows 8, Android, prácticamente en todos excepto Black-Berry.

Si bien las ti han penetrado en la industria del entretenimiento y medios interactivos, la técnica es un requerimiento necesario pero no suficiente. El éxito depende sobre todo de la creatividad. El desarrollo de videojuegos, por ejemplo, involucra un equipo que cuente con programadores de software de primer nivel, pero también desarrollo de personajes, diseño y escenografía; en pala-bras de nuestro entrevistado entre un 80 y 90% de la gente debe ser creativa. Además de los juegos, la empresa ha incursionado en el área de la animación (Kaxan Animation) habiendo realizado ya una cinta que se presentó en el Festival de Guadalajara, y en películas (Kaxan Studios).

La última área de la empresa, pero no por ello la menos im-portante es Kaxan Campos en la que se han establecido alianzas estratégicas con universidades. Con ello buscan influir en la curri-cula y tienen campus en Chapala, Jalisco y otro en Vallarta, donde ofrecen cursos, algunos gratuitos. La idea detrás de esta labor es no sólo poder contratar los mejores elementos, sino también ge-nerar economías externas para una industria naciente que tiene gran potencial y que, en la medida que construya un nombre será apreciada por los actores de la cadena internacional de valor, de la misma manera que la India es reconocida en el software.

El apoyo de prosoft ha sido importante para la capacitación y equipamiento; asimismo, la empresa ha obtenido algunos apoyos a la innovación del Conacyt y está ahora ubicada en el centro de Guadalajara, en donde se planea dar cobijo a la industria creativa y digital. También han recibido apoyos estatales.


El financiamiento fue inicialmente propio y para el segundo año se hizo la primera ronda de inversión y está en proceso la segunda. Han participado con la aceleradora techba, cuyo apoyo ha sido importante para iniciar la construcción de las intrincadas redes que sustentan a la industria de ti y medios interactivos, sin las cuales en palabras de nuestro entrevistado no se puede tener éxito a nivel. En este respecto agrega que Guadalajara tiene una ventaja importante porque hay numerosos vuelos a Los Ángeles por día y a otras ciudades estadounidenses críticas en los eventos de industrias creativas interactivas.

Para nuestro entrevistado se están creando capacidades y han surgido muchas empresas con aplicaciones para móviles y tablets o creadoras de películas. Pero el principal obstáculo para empre-sas como ésta sigue siendo la falta de capital de riesgo en nuestro país. En México no sólo los bancos no prestan sino que no hay capital de riesgo. Conoce los programas que existen en el país, que no son para nada competitivos frente a los 200 fondos de riesgo que puede haber tan sólo en Silicon Valley, a los que pocas empre-sas mexicanas pueden acceder.

Conclusiones e implicaciones de política

El análisis de los casos reseñados permite mostrar varias seme-janzas sugerentes de los condicionantes positivos para la acción de las empresas.

Algunas comienzan con negocios dirigidos al mercado local, pasando al nacional y luego al internacional, mientras que otras nacen con la percepción clara de una oportunidad de negocios de exportación, en particular en Estados Unidos. Softek es tal vez el caso más nítido al respecto y la que tiene la más alta una re-lación de exportaciones a venta. Las entrevistas muestran que la proximidad geográfica otorga a las empresas mexicanas de ti una ventaja debido a: 1) los costos reducidos de transporte y la posibi-lidad de viajar para encuentros frecuentes con los clientes y hacer relaciones; 2) la menor diferencia horaria, que favorece un mayor


contacto entre clientes y proveedores; 3) los beneficios para la in-migración otorgados en el marco del tlcan (expedición de visas, por ejemplo, lo cual es útil para la relocalización del outsourcing), y 4) el compromiso del gobierno mexicano con los acuerdos sobre adpic de la wipo.

Sin duda todos los casos son ejemplos de espíritu empresarial, del que mucho se ha dicho es escaso en el país con visión de largo plazo y disposición a tomar riesgos. Puede decirse que en todas las empresas examinadas hay un esfuerzo consciente por avanzar en una senda de aprendizaje.

Respecto a la formación de las capacidades del equipo laboral, la mayor parte de las empresas manifestaron la necesidad de re-clutar personas con un buen perfil de formación profesional. Sin embargo, esto no significa que esta formación sea suficiente y de ahí que sea necesario el entrenamiento fuera y dentro de la em-presa. El trayecto hacia la certificación involucra capacitación en mejores prácticas. Para tres de las empresas la certificación ha sido una herramienta fundamental para acceder a los mercados (Sof-tek, Delaware y Qualtop, la cual a su vez ahora se dedica a certifi-car empresas). Las otras dos consideraron que la certificación no es importante para sus mercados, pero sí el conocimiento de las herramientas y, en el caso de Kaxan, de un conjunto de conoci-mientos ligados al diseño y creatividad el cual sus empleados no tienen originalmente en grado suficiente. Varias de las empresas manifestaron su cercanía con universidades para impartir clases o para becar estancias de estudiantes o reclutar aquellos con mejor desempeño.

Las entrevistas muestran que hay interacción considerable entre las empresas y sus clientes, lo cual quiere decir que no obstante la estandarización y las certificaciones, hay necesidad de un intercam-bio de conocimiento tácito. Por otra parte, en cinco de las empresas la adecuación del producto/servicio a las necesidades del cliente está presente. El caso de Kaxan es distinto porque vende directamen-te al consumidor final y sus proveedores serían los de consolas de desarrollo de las grandes firmas y los juegos o aplicaciones como segmentos independientes.


Las empresas han aprovechado los apoyos del prosoft, tres de ellas para las certificaciones y cuatro para equipamiento. Una em-presa grande como Softtek pudo aprovechar el programa México first para el desarrollo de capacidades y la iniciativa ProMéxico para promover exportaciones. Aun cuando la certificación it link se encuentra en una etapa incipiente, tiene gran potencial, como se pudo observar en el caso de Qualtop. De hecho los clientes de Qual-top tienen un fuerte apoyo del prosoft en Guadalajara.

El papel que desempeñó techba también fue crucial en el caso de tres de las empresas de ti que estudiamos (Scio, Delaware y Kaxan). En algunos casos la asistencia de techba ha sido tan crucial que se le ha considerado como una piedra angular para algunas de ellas.

Da la impresión que este apoyo en asesoría es una precondición para desarrollar no sólo capacidades de negocio ordinarias sino ca-pacidades de marketing internacional que tienden a estar ausentes en las empresas locales.

En el pasado, las críticas se centraron en la supuesta falta de coordinación entre programas e instituciones (Brown y Domín-guez, 2010). En el caso de la industria del software, la coordinación no resulta evidente. Nuestros entrevistados elogiaron al prosoft como un buen instrumento; sin embargo, agregaron que su desem-peño depende en gran medida de los gobiernos locales. Esto puede observarse en los distintos niveles de éxito que atestiguan distintas zonas del país pues mientras su desempeño es altamente encomia-ble en Jalisco y particularmente en Guadalajara, no resulta igual en otros estados, como puede observarse en los casos de Qualtop y Scio. Esto podría sugerir fuertemente que el software no es una prioridad en todo México.

Softtek, Scio y Delaware señalaron que no han logrado acceder a los apoyos del Conacyt para la innovación, los cuales dan la im-presión de estar dirigidos a la creación de nuevos productos y que carecen de una comprensión adecuada del papel que desempeña el software y su potencial innovador. Esto sugiere que se requiere dar particular atención a la industria del software, ya que podría no existir suficiente claridad entre los evaluadores o dictamina-dores con respecto a qué quiere decir innovación en términos del


software. De hecho, es posible que se requiera ampliar el diseño de programas específicos (dirigidos a ciertas características de esta cadena de valor) para que vaya más allá del fortalecimiento de la capacitación y la certificación. Como ya lo hemos señalado, otros países que compiten con México ya cuentan con estos programas específicos para la industria, como India y República de Corea.

Desde una perspectiva de política pública, también encontramos que reducir la burocracia gubernamental resulta fundamental. La cantidad de papeleo para acceder a los recursos del prosoft es ex-tremada y engorrosa, particularmente para las pequeñas empresas, que son las que más necesidad tienen de certificaciones ad hoc como la de Moprosoft en el caso del software. Esto tiene que mejorar.

Con la excepción de Softek como empresa, todas manifestaron que un gran obstáculo es la falta de crédito. En nuestra opinión hay un desequilibrio notorio entre los esfuerzos para asegurar in-versión por parte de empresas extranjeras y la certificación frente a iniciativas de financiamiento de largo plazo. Desde nuestro pun-to de vista, esto último se ha abordado de modo inapropiado y por tanto hay que considerarlo como una falla. La evidente deficiencia del sistema crediticio mexicano es tremenda: no obstante el siste-ma de garantías nacionales establecido en 2003, 97% de los fondos para crédito están destinados para capital de trabajo. En otras pa-labras, el crédito de largo plazo es prácticamente inexistente (De María y Campos, Domínguez y Brown, 2010).

En el caso del software el acceso a fondos es incluso más difí-cil. Debido a que las empresas de esa industria sólo pueden pro-porcionar garantías intangibles (capital humano y conocimiento) los inversionistas tradicionales y los bancos son muy proclives a rechazar las solicitudes de financiamiento. Si bien este problema podría ser endémico a las empresas de software en otros países, como Taiwán, la ausencia de capital de riesgo y de financiamiento de largo plazo en la banca de fomento mexicana constituye una desventaja competitiva en comparación con, por ejemplo, las em-presas brasileñas y coreanas. Deben establecerse políticas y me-canismos creativos para inducir a los bancos a que canalicen una parte significativa de sus recursos al financiamiento de equipo y


desarrollo tecnológico. Asimismo, es importante cambiar la polí-tica de la banca de fomento mexicana (nafin) que a la fecha sigue dando preferencia el otorgamiento de crédito vía factoraje (para 60% de su portafolio). El cambio implicaría incorporar programas para proyectos de financiamiento del tipo que requieren las indus-trias de i&d y software. Creemos que la promoción de empresas -extranjeras o locales- en estas áreas con los programas existen-tes en la Secretaría de Economía y Conacyt, incluso el financia-miento para certificación es insuficiente. Sin crédito ni capital de riesgo competitivo, la inserción de las empresas mexicanas a las cvm podría quedar estancada.

En nuestra opinión, con sus importantes excepciones las em-presas mexicanas del software parecen no destacar en la compe-tencia global, a pesar de que parece evidente que las condiciones para ingresar están dadas y que dichas empresas están aceptando el reto. Hasta ahora, la mayor parte de las empresas participan como proveedores cautivos o en los niveles bajos de valor agrega-do; sin embargo, nuestros casos muestran que hay espacio para ascender en la cadena de valor. Para que esto se logre dos condi-ciones son necesarias.

i) Los emprendedores deben evolucionar. Para avanzar en la producción de servicios con alto valor agregado con éxito, deben seguir invirtiendo en el desarrollo de capacidades y certificacio-nes. Pero no es suficiente; deben plantearse metas ambiciosas en-trando a nuevos nichos de mercado y establecer alianzas estraté-gicas.

La prevalencia de empresas muy pequeñas en la industria del software nos hace preguntarnos si la idiosincrasia del emprende-dor mexicano se ha convertido en un obstáculo infranqueable para alcanzar alianzas estratégicas y fusiones entre pequeñas em-presas con el fin de crecer. Parece que entre los emprendedores hay cierta conciencia sobre la necesidad de unir fuerzas para com-petir en la arena internacional, como podría hacerse en el cluster Monterrey, el ijalti y alguna interesante iniciativa para formar un consorcio de empresas. Pero, este tipo de iniciativas están muy lejos de ser la regla.


ii) El gobierno debe diseñar una política más agresiva con una visión de largo plazo. Hay rasgos generales de política económica que han sido importantes para el crecimiento de esta cgv, pero se quedan muy cortos para crear la marca “México” a nivel interna-cional. Las lecciones que se pueden extraer de nuestros estudios de caso y la experiencia de otros países indican la necesidad de contar con programas específicos que respondan a las necesidades concretas de la industria de ti. Si se quiere ingresar en una cvm en tecnología de punta, las dependencias del gobierno tienen que superar los desafíos del desarrollo, y que van más allá de tender puentes tradicionales entre las fallas del mercado. Estos desafíos requerirán resolver de una vez por todas el problema de la escasez de financiamiento para la industria y utilizar el poder de compra del gobierno tal como lo hacen en la India o China y fomentar pro-yectos de alto impacto que proporcionen infraestructura física, mejoren la logística y las condiciones de comunicación y, lo más importante, fomenten la innovación y las capacidades de apren-dizaje entre los pioneros de estas nuevas cadenas y las alianzas estratégicas entre ellos. En otras palabras gobierno y empresarios deben trabajar con una meta común.


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Los autores

Gilberto Aboites Manrique

Sociólogo por la Universidad Autónoma Metropolitana y Doctor en ciencias sociales por ciesas/udeg. Ha sido consultor temporal del iica, fao y somefi así como de empresas y corporativos in-dustriales. Actualmente es investigador de tiempo completo en el Centro de investigaciones Socioeconómicas (cise) de la Universi-dad Autónoma de Coahuila. Ha desarrollado actividades de inves-tigación y docencia en instituciones académicas como la Universi-dad Antonio Narro, Sam Houston State University, el Tecnológico de Monterrey (Campus Saltillo), colef, uane y ha sido investiga-dor visitante en York University, Canadá, en la unam, la uam y en la uas. Ha dirigido tesis de licenciatura, maestría y doctorado. Sus principales temas de investigación tratan acerca de la distribución del ingreso, la pobreza, la política social y los efectos de la innova-ción regional sobre la productividad y la desigualdad. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

Flor Brown Grossman

Profesora en la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la unam. Su tesis doctoral fue publicada con el título de: Productividad y cambio técnico: un análisis metodo-lógico (1997). Entre sus publicaciones en temas para la industria están: con Alenka Guzmán: “Innovation and Productivity across Mexican Manufacturing Firms”” (2014) y “Technology Acquisi-tion Strategies in the Pharmaceutical Industry in Mexico, (2007) y con Lilia Domínguez: Productividad: desafío de la industria mexicana (1999), “Evolución de la productividad en la industria mexicana: una aplicación con el método de Malmquist” (2004) y “Can Mexico set up in the aerospace and the software and it glo-bal value chains as a high-value-added player?”, Inter-American Development Bank, Integration and Trade Sector (2012) . En el tema de género destacan varios trabajos en los que se analizan


las brechas salariales en la maquiladora y en la industria que han sido publicados como capítulos en dos libros y un artículo en el Journal of Feminist Economics y en el libro en coautoría con Lilia Domínguez titulado: México; México: desigualdad económica y género, pueg y la Facultad de Economía de la unam . Por último, el trabajo titulado “Trabajo a domicilio en la Industria presente: en el siglo xxi” publicado en el libro Voces del Noreste en la Uni-versidad Autónoma de Nuevo Leon. Es miembro del Sistema Na-cional de Investigadores nivel iii .

David Castro Lugo

Doctor en Economía Aplicada por la Universidad Autónoma de Barcelona, Actualmente es Profesor-Investigador en el Cen-tro de Investigaciones Socioeconómicas (cise) de la Universidad Autónoma de Coahuila (uadec) y Coordinador de Posgrado del cise. Ha desarrollado actividades de docencia e investigación en instituciones como El Colegio de la Frontera Norte (el colef), el Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo (ciad) y el Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (itesm-Campus Saltillo), entre otras. Ha dirigido tesis de licencia-tura, maestría y doctorado. Sus principales líneas de investigación son mercado laboral y economía regional. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

Jenai de la Cruz

Doctora en Economía Aplicada por la Universidad Nacional Au-tónoma de México. En la up participo como titular en la Espe-cialidad de proyectos para Ingeniería en las materias de Proyecto integrador y Control y ejecución de proyectos. Es docente de licen-ciatura en la fes-Acatlán y la Facultad de Economía de la unam, uia, La Salle, en áreas económico administrativas, matemáticas, probabilidad y estadística. Ha participado en proyectos de inves-tigación en el tema de la innovación tanto para el caso de México como de América Latina. Actualmente en su estancia posdoctoral


está desarrollando investigación en el Posgrado de Economía y Gestión de la Innovación, bajo la tutoría de la Dra. Graciela Carri-llo y la Dra. Gabriela Dutrenit .

Lilia Domínguez Villalobos

Profesora en la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Economía de la unam. Sus líneas de investigación son: industria, medio ambiente y de 2006 para acá, economía de género. Su tesis doctoral fue publicada en un libro con el título de: México: em-presa e innovación ambiental (2006), publicado en Porrua. Entre los libros relacionados con la industria están: Tecnología y compe-titividad en un nuevo entorno (1998) en coautoría con José War-man; Transición hacia las tecnologías Flexible y la Competitividad (1999); Estructura de mercado en la industria mexicana (2003) en coautoría con Flor Brown. En el tema de género destacan varios trabajos en los que se analizan las brechas salariales en la maquila-dora publicado en el libro Cuatro Décadas del modelo maquilador en el norte de México del Colegio de Sonora en 2010; los libros en coautoría con Flor Brown titulados: “México; México: desigual-dad económica y género”, pueg y la Facultad de Economía de la unam, y México, mujeres y economía, editado por la Facultad de Economía con el apoyo de onu Mujeres, un artículo en el Journal of Feminist Economics y otro en Estudios Demográficos y Urba-nos. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel iii.


Francisco Martínez Gómez

Doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Guadalajara-ciesas-Occidente. Actualmente es investigador del Centro de Investigaciones Socioeconómicas de la Universidad Autónoma de Coahuila (cise) y profesor en el Departamento de Economía Agrícola de la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro. Su tema de investigación es la globalización de la economía y la so-ciedad y sus impactos en la agricultura y el desarrollo rural. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores y autor y coautor de diferentes artículos y libros.

Eric Israel Ríos Nequis

Licenciado en Mercadotecnia por la Universidad Tecnológica de México (unitec). Maestro en Administración y Dirección de empresas Industriales por la escuela de Organización industrial, Madrid España. Maestro de Negocios de la Administración por la Universidad de las Américas (udla). Candidato a Doctor en Economía por la unam con la tesis “Patrones de competencia de la industria farmacéutica mexicana en el mercado de patente ex-pirada: el caso de los antibióticos. Profesor Investigador en la Uni-versidad Politécnica Metropolitana de Hidalgo en la Licenciatura en Comercio Internacional y Aduanas.


Claudia Schatan

M.A. en Economía, Universidad de Cambridge, Inglaterra y B.A. en Economía, Universidad de Chile, Santiago, Chile. Entre sus principales actividades destacan: académica e Investigadora Vi-sitante, en la Universidad Iberoamericana, Jefa de la Unidad de Comercio Internacional e Industria, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), Naciones Unidas; Catedrática Investigadora del Centro de Investigación y Docencia Económica (cide), México. Investigadora visitante en varias universidades en Estados Unidos (Harvard Institute of International Development, hiid, Universidad de Harvard; Center for United States-Mexican Studies, Universidad de California en San Diego, entre otras). Pu-blicaciones: “Centroamérica y México: política de competencia a principios del siglo xxi”, Coordinado con Eugenio Rivera, Serie Libros De cepal, cepal-idrc, 2008; “Condiciones y Políticas de Competencia; Economías pequeñas de Centroamérica y El Cari-be”, coordinado con Marcos Avalos, Fondo de Cultura Económica y cepal, México, 2006.

Los retos de la nueva política industrial fue editado por la Facultad de Economía de la unamy se terminó de imprimir el 23 de diciembre de 2015,

en los talleres de Lito Roda S.A. de C.V.La escondida núm. 2, col. Los Volcanes,

Delegación Tlalpan, México D.F.Se usaron fuentes Minion Pro 11/14, 10/14 y 9/10;

y Myriad Pro 18/21 y 10/14304 páginas impresas en offset

en papel cultural de 90 gramos, en tamaño 14 x 21.5 cm, encuadernación cosido y pegado en hotmelt.

El cuidado de la edición estuvo a cargo de Eladio Periáñez César y Jimena Olguín Blanco.

Tiraje 500 ejemplares.