los pequeños productores y las cadenas agropecuarias

Temas fundamentales en la inserción de pequeños productores en cadenas comerciales para una estrategia de Desarrollo Rural

PROYECTO ARGENTINA RURAL 1

“Temas Fundamentales en la Inserción de Pequeños Productores en Cadenas Comerciales para una Estrategia de

Desarrollo Rural”

Autores:

Carlos Alberto Rossi∗ Carlos Alberto León∗∗

∗ Responsable de la consultoría ante el RIMISP. ∗∗ Coautor del documento en acuerdo con el RIMISP.

Este documento integra los análisis de los Tópicos Transversales efectuados en el marcode la preparación de la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural para la Argentina. Esparte del convenio entre la Secretaría de Agricultura Ganadería Pesca y Alimentación y elPrograma Multidonante –establecido entre el Gobierno de Italia, el Fondo Internacionalde Desarrollo Agrícola y el Banco Interamericano de Desarrollo. La coordinación de lapreparación de la Estrategia es responsabilidad del Rimisp – Centro Latinoamericano parael Desarrollo Rural. Las opiniones expresadas en este trabajo son de la exclusivaresponsabilidad de los autores.



INDICE

1. INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................3

2. LA TRANSFORMACIÓN ESTRUCTURAL DEL SECTOR AGROPECUARIO Y SUS CONSECUENCIAS SOBRE LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EXPLOTACIONES ................................................................................................................................5

3. CARACTERÍSTICAS DE LOS PPA Y SU INSERCIÓN EN LAS CADENAS PRODUCTIVAS .....................................................................................................................................7

4. DEBILIDAD SISTÉMICA DEL ENTORNO PRODUCTIVO Y PRINCIPALES LIMITACIONES DE LAS CADENAS PRODUCTIVAS EN LAS QUE SE INTEGRAN LOS PPA.................................................................................................................................................11

5. LOS PPA EN EL SISTEMA VERTICAL DE MERCADEO DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS. LA IMPORTANCIA DE LA ORGANIZACIÓN DE LOS PPA ...13

6. TEMAS CENTRALES DE LAS CADENAS DE PPA ....................................................16

7. NUEVOS CONCEPTOS EN TORNO A LAS CADENAS PRODUCTIVAS. LA FUNCIÓN DE LA INNOVACIÓN TECNOLÓGICA EN LA CREACIÓN DE VALOR AGREGADO Y DE NUEVOS ACTORES. CLUSTERS Y REDES .......................................17

8. DIAGNÓSTICOS RECIENTES SOBRE DIFICULTADES Y LOGROS EN EL ACCESO DE PPA A LOS MERCADOS........................................................................................23

9. TEMAS CRUCIALES PARA LA INTEGRACIÓN VERTICAL DE LOS PPA ...........28

10. TEMAS CENTRALES DE LAS EXPERIENCIAS DE PROGRAMAS NACIONALES Y ORGANIZACIONES DE APOYO EN MATERIA DE COMERCIALIZACIÓN DE LOS PPA ..........................................................................................30

11. SINERGIA EN LAS CADENAS PRODUCTIVAS. VENTAJAS DE LA ASOCIACIÓN ENTRE LOS ACTORES, DE LA CREACIÓN DE REDES CON EMPRESAS LÍDERES, DE LA VINCULACIÓN TECNOLÓGICA CON EL SISTEMA CIENTÍFICO TECNOLÓGICO EXISTENTE.............................................................................32

12. LA IMPORTANCIA DE LA VINCULACIÓN TECNOLÓGICA EN EL AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD DE LAS PEAP.................................................................................37

13. EL ROL DEL ESTADO EN LA CREACIÓN, DESARROLLO Y FORTALECIMIENTO DE CADENAS PRODUCTIVAS Y COMERCIALES DE PPA. PROPUESTAS DE GENERACIÓN DE INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS Y DE ÁMBITOS INSTITUCIONALES PARA CONSIDERAR EN LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL .....................................................................................................................42

14. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA Y OTROS MATERIALES DE INTERÉS .......48

ANEXOS .................................................................................................................................................57



1. Introducción Este documento aborda uno de los temas “transversales” que forman parte del Pro-yecto “Asistencia Técnica para el Desarrollo de una Estrategia Nacional y Provincial de Desarrollo Rural para la Argentina (Argentina Rural)”, que está siendo elabora-do por el RIMISP - Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural - para la Se-cretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, a través de un contrato sus-crito con el FIDA. Este trabajo es el producto de una consultoría de corta duración, cuyo objetivo es aportar elementos para la formulación de la citada Estrategia que busca “contribuir a la reducción de la pobreza rural y a fortalecer el desarrollo en las áreas rurales”. A nuestro juicio el objetivo de reducir la pobreza rural tiene una importancia central y el Proyecto debería tener términos temporales cuantitativos y como meta final su completa eliminación, al menos en términos que están más allá del concepto de lí-nea de pobreza (Véase Anexo 1, punto 3). Esta opinión se funda en la enorme dotación de bienes naturales disponibles, apro-piados y no apropiados, utilizados, subutilizados o mal utilizados, con los que cuenta el territorio de la Argentina, en la dotación de medios de producción y en el nivel actual de la producción, la cual permite generar bienes que pueden alimentar a una población varias veces superior a la del país. Consideramos que esta estrategia, además del objetivo mencionado y de otros que plantea el proyecto, debería propender, entre otros fines compatibles con los mis-mos, a: 1. Detener y revertir el proceso de despoblamiento rural. 2. Detener y revertir el proceso de concentración de la tierra. 3. Promover una ocupación más equilibrada del territorio nacional. 4. Promover el pleno empleo rural tanto agropecuario como no agropecuario. 5. Modificar el eje de la política agropecuaria, centrado en aumentar las exporta-

ciones, privilegiando en primer lugar la satisfacción plena de las necesidades de alimentos y de otros bienes de origen agropecuario de la población de nuestro país, sin abandonar objetivos de expansión del comercio exterior.

6. Todo ello contribuirá a promover el Desarrollo Rural Sostenible en los planos so-cial, económico, ecológico e institucional.

El despoblamiento rural alcanza niveles incompatibles con una distribución equili-brada de la población en el territorio nacional e implica un alto grado de desaprove-chamiento de los bienes naturales disponibles. El actual modelo técnico de la agri-cultura industrial tiende a ser simplificativo, productivista y deteriorante (Cerisola, 1989) y contribuye al empobrecimiento y marginación de la mayoría de la población rural. No hay desarrollo rural posible sin población, ni con pérdida permanente de población. El proceso de concentración de la tierra, sea por su tenencia o su propiedad, es fla-grante e inédito, salvando el proceso de apropiación original completado a comien-zos del siglo XX. Si ese proceso no se detiene y, más aún, no se revierte, conti-nuará el despoblamiento rural, pero, además, no habrá perspectivas de saltos cua-litativos en la situación de pobreza de pequeños productores y trabajadores rurales. El límite que impone la dimensión de los predios, e incluso su desplazamiento hacia las tierras menos aptas, torna improbable que éstos logren un nivel de producción y



productividad que permita generar ingresos para superar su debilitada condición, por más empeño y recursos que se dispongan en programas y proyectos. Un modelo alternativo de desarrollo rural y aprovechamiento sostenible de las po-tencialidades del territorio permitiría crear miles de puestos de trabajo, eliminando la desocupación y la subocupación, y atrayendo el retorno de población rural que ha sido obligada a migrar e incluso a pobladores urbanos que buscan un hábitat de mayor contacto con la naturaleza. Sería, por otra parte, una orientación más eco-nómica de las políticas públicas demográficas y de empleo dado que, según algunos autores, crear un puesto de trabajo en el medio rural cuesta varias veces menos que hacerlo en el sector urbano y sostener a una familia rural demanda menores gastos en infraestructura y servicios (Lacki (1995), citando a Schlotfeldt (1983) y Bittencourt de Araujo, N. et al (1993)). Desde ya, dicho modelo alternativo requie-re, como condición previa, una política nacional de desarrollo muy diversa a la vi-gente en los últimos lustros. Abordar el análisis del tema de la comercialización de los pequeños productores agropecuarios implica, necesariamente, efectuar consideraciones en la esfera de la producción tanto primaria como en la manufactura, en la disponibilidad de recursos humanos y medios de producción, con sus aspectos tecnológicos, las características de la demanda y también referirse a otros eslabones del proceso de distribución. Algunos de esos temas serán objeto de análisis a lo largo de este documento. La comercialización es uno de los aspectos más críticos que deben enfrentar los pe-queños productores, si han logrado superar con relativo éxito la etapa de la produc-ción, para colocar sus productos en la corriente de distribución y obtener los ingre-sos que retribuyan adecuadamente su trabajo y el de otros miembros de su familia, como así también para reponer, al menos, el desgaste de sus medios de produc-ción. En el curso del trabajo se verá que hemos puesto un mayor énfasis en el desarrollo de procesos de innovación por parte de la pequeña producción, como una de las condiciones necesarias para lograr una articulación con los mercados, y, por su-puesto, en la constitución de organizaciones adecuadas que les permitan superar las enormes limitaciones que deben enfrentar cuando operan en forma aislada. Esta perspectiva es de aplicación más o menos inmediata a una parte relativamente me-nor de los pequeños productores (e incluso medianos) que son los que poseen ex-plotaciones que se ubican en el estrato superior de su segmento, tanto sea por dis-ponibilidad de tierra, medios de producción, ubicación, potencialidad de desarrollo de productos diferenciados, etc. Es imposible en un trabajo de estas características contemplar todas las situaciones existentes que resultan ser muy heterogéneas. No obstante, muchos de los con-ceptos que se expondrán son aplicables a situaciones de campesinos y trabajadores pobres sin tierra o muy escasa, por ejemplo a través de la constitución de coopera-tivas de trabajo y producción en predios de dimensiones adecuadas para su utiliza-ción colectiva1/. En otras palabras, entendemos que para los más pequeños productores y trabaja-dores sin tierra es necesario desarrollar otras acciones que permitan fortalecer las capacidades para la producción de subsistencia y el mejoramiento de sus condicio-nes de vida, buscar una inserción o ampliación paulatina en actividades productivas orientadas al mercado, dotándolos de recursos de todo tipo, comenzando por ade-cuadas extensiones de tierra y suficientes medios de producción, bajo diversas for-

1 / La experiencia de la Cooperativa “Trabajadores Unidos” de Trabajo y Producción Ltda. de Campo de Herrera en Tucumán, con casi 40 años de existencia, con sus progresos y defectos, es un ejemplo concreto que podría replicarse en múltiples situaciones.



mas asociativas, y también la creación de empleos rurales en muy distintas activi-dades, entre las que deben incluirse las vinculadas con la conservación, recupera-ción, manejo y utilización alternativa de los recursos naturales. A medida que los planes y proyectos de esta naturaleza alcancen dimensiones mayores, aparecerán, entre otras, las necesidades de apoyo a los procesos de comercialización y para ello estimamos que las estrategias e instrumentos propuestos en este trabajo resultan adecuados. Hemos considerado pertinente presentar un cuadro de situación de algunos aspec-tos de la estructura agraria argentina y su dinámica, para introducirnos luego en la problemática específica de la articulación de los pequeños productores con los mer-cados. Ello es así en virtud de la conexión que, entendemos, existe entre el proceso de cambios en el sector agropecuario y la situación particular de las fracciones más débiles de dicha estructura, frente a sus posibilidades de mantener o mejorar su posición en los mercados. Finalmente, debemos señalar que este trabajo complementa otros estudios realiza-dos en el ámbito del PSA-PROINDER (Chiodo, 1996, Cattáneo, 1999 y 2000, y Car-ballo et al, 2004) de los cuales se han tomado diversas referencias y que entende-mos deberían ser tenidos muy en cuenta al momento de elaborar las políticas, pla-nes y proyectos sobre comercialización de pequeños productores. También se han incorporado propuestas surgidas en el marco del Taller realizado el 26/08/05. 2. La transformación estructural del sector agropecuario y sus

consecuencias sobre las pequeñas y medianas explotaciones

El sector agropecuario argentino observó una profunda transformación estructural en las últimas tres décadas, pero sobre todo en los últimos tres lustros. Con el im-pulso de las políticas macroeconómicas y sectoriales aplicadas desde 1976, que fueron profundizadas en los años ’90, el proceso de concentración y centralización de capital en el sector abarcó a todas las regiones del país. El modelo de creci-miento agropecuario de la Argentina, está fuertemente orientado al mercado mun-dial, y se ha basado, en general, en el aumento de la escala de las unidades pro-ductivas, el uso de mayores dotaciones de capital, insumos industriales y aplicación de biotecnología, empleando técnicas dirigidas a reducir el empleo de fuerza de tra-bajo y poniendo énfasis especial en la expansión de los cultivos temporales, típicos de la agricultura de especulación2/, desplazando o debilitando actividades dirigidas a abastecer el consumo interno. Este proceso ha tenido múltiples consecuencias a lo largo de las distintas cadenas productivas y agroindustriales, pero particularmente interesa aquí lo ocurrido en primer eslabón, esto es, el impacto sobre el conjunto de explotaciones agropecua-rias (EAP) del país. Una de sus manifestaciones más evidentes ha sido la desapari-ción de miles de unidades productivas que fueron integradas, absorbidas o fusiona-das en otras de mayor tamaño3/. Si bien se trata de un proceso general, típico del avance del capitalismo en el agro, destacan en el caso argentino al menos tres características, sobre todo en el último período intercensal 1988-2002: por un lado, la extensión e intensidad del proceso 2 / Concepto propuesto por Pierre George (1963) para definir las actividades agrícolas temporales, guiadas por la demanda mundial, y que el autor considera la forma superlativa de la agricultura de mercado. 3 / El número de EAP se redujo en forma sostenida durante más de tres décadas tal como lo muestran los censos realizados desde 1969 hasta 2002. En ese lapso desaparecieron casi 205.000 explotaciones, el 38% de las que existían en 1969. Pero entre 1988 y 2002 el proceso se aceleró elevando la tasa anual de bajas. Según los resultados censales, han dejado de funcionar, en promedio, casi 6.300 explotaciones por año, más de 500 por mes.



de concentración y centralización de capital en el agro, por otro, la ausencia casi total de políticas e instrumentos para atenuarlo, y finalmente, la falta de corres-pondencia con un proceso concurrente de absorción en actividades industriales y de servicios de la población desplazada4/, como fue ocurriendo en los países desarro-llados e incluso en los nuevos países industriales5/. La devaluación del peso a partir de enero de 2002, fortaleció la posición relativa de los capitales más concentrados de la agricultura, en especial la de exportación, tanto respecto de los capitales subordinados y pequeños agricultores, como de los de otras actividades económicas6/. La consecuencia es que aumentó la presión de dichos capitales por disponer de más tierra, a pesar que la mejora de precios relati-vos e ingresos puede haber favorecido a una parte de los medianos y pequeños productores, de modo tal que puede conjeturarse que ha continuado disminuyendo la cantidad de EAP en los años transcurridos después del censo de 2002. La reducción en la cantidad de EAP ha operado exclusivamente sobre los estratos de las unidades pequeñas y medianas, y dentro de ellos, las de menor dimensión. De este modo, la superficie promedio por EAP llegó en 2002 a 588 ha, incremen-tándose un 25,3% con respecto a las 469 ha que promediaban en 19887/. El CNA’02, aún con sus limitaciones e interrogantes8/, permite efectuar una estima-ción aproximada sobre la desaparición de las EAP pequeñas y medianas, que puede ser confrontada con el aumento de las grandes explotaciones, en ambos casos con relación al CNA’88. (Véase Anexo 1, punto 1). Según dicha estimación las pequeñas EAP (en adelante PEAP) eran aproximada-mente 186.900 en 2002, pero esa cantidad podría ser calculada en unas 176.000 en 2005. Si se toma en cuenta que en 1988 se estimó la existencia de 245.000 PEAP, ello significa que habrían desaparecido alrededor de 70.000 PEAP en los últi-mos 17 años, en su gran mayoría de los estratos más bajos – alrededor de 14 ha por PEAP, en promedio -, con una pérdida de casi un millón de hectáreas. Las medianas EAP disminuyeron entre 1988 y 2002 en 31.000 unidades, casi un 21%, con una pérdida de 4,5 millones de hectáreas. Sólo aumentó la cantidad de grandes EAP en casi 1.500 unidades y su superficie creció en 3,5 millones de ha. Cabe señalar que en 2002 cada EAP grande equivalía a 207 PEAP o bien a 15 EAP medianas. Algunas de las consecuencias de este proceso son las siguientes (véase Anexo 1, punto 2): • Reducción del número de productores agropecuarios: según los datos del

CNA en 2002 había aproximadamente 55 mil productores menos que en 1988. • Disminución del número de personas ocupadas en la agricultura: según

el CNA en 2002 se registraron alrededor de 250 mil personas ocupadas menos 4 / Dicho esto sin que signifique un juicio de valor positivo sobre este tipo de procesos. 5 / En la mayoría de los cuales, además, ocurrieron procesos de reforma agraria, obviamente ausentes en el caso argentino. 6 / Los precios implícitos en el Valor Agregado Bruto del Sector Agropecuario crecieron el 275,4% entre 2001 y 2004 mientras que los del PIBpm aumentaron 76,2%. Así el VAB a precios corrientes del Sector Agropecuario pasó de representar el 4,3% del PIBpm en 2001 al 9,4% en el año 2004. (Estimaciones realizadas con datos de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales, INDEC; véase los Cuadros 15 y 16 en el sitio http://www.mecon.gov.ar/secpro/dir_cn/prensa_y_difusion/16jun05/) 7 / Para tener una referencia del significado de este aumento del tamaño medio de las EAP en la Argentina, vale compararlo con el de Estados Unidos: en 2002 el tamaño promedio de las EAP era de 178 ha, el mismo que existía en 1982 y un 10% menor que el de 1992. Es decir que el tamaño promedio de las EAP en la Argentina es 3,3 veces mayor que la de los Estados Unidos. (Ver http://www.nass.usda.gov/census/census02/volume1/us/st99_1_001_001.pdf). 8 / Nos referimos especialmente a las posibles fallas de cobertura que revelan los resultados en varias provincias, como en las de Córdoba y Buenos Aires.



que en 1988. Si en cambio se toman en cuenta los datos de los censos de po-blación de 1991 y 2001, el número de personas ocupadas en el sector había caído en más de 430 mil personas.

• Despoblamiento rural: nuevamente utilizando los datos de los censos de po-blación, en 2001 la población rural dispersa – dentro de la cual se incluye la po-blación agrícola – había registrado una disminución de casi 457 mil personas. Como la población rural agrupada creció, aunque proporcionalmente menos que la población urbana, la población rural total tuvo hasta 2001 una caída de más de 351 mil personas.

• Aumento de la pobreza y la indigencia entre la población rural: hacia 2002, según estimaciones del BM, la pobreza rural alcanzaba al 73% de la po-blación y al 40% la indigencia. Si bien esos datos refieren al momento de mayor agudización de la crisis económica y social de los últimos lustros, estimamos que actualmente la pobreza rural se ubicaría bien por encima del 50%, aunque con una incidencia diversa en las distintas regiones.

• Pérdida de importancia relativa de la participación de los pequeños pro-ductores agropecuarios en los mercados: es un aspecto que atañe directa-mente a la materia de este documento; el notorio retroceso de la cantidad de PEAP trajo como consecuencia una disminución de la participación de los pe-queños productores agropecuarios (en adelante PPA) en la oferta de productos agropecuarios.

Pero más que cuantitativa, que por cierto lo es, esa caída en la participación de los PPA en los mercados debe relacionarse con la pérdida de significación en el proceso de acumulación y valorización de capital. Dicho de otro modo, mientras que hasta los años ’70 u ’80, según los casos, los PPA cumplían funciones como proveedores de materias primas a bajo precio, trasladando excedentes a otros agentes de la cadena, o alternativamente o simultáneamente, eran tomados como referencia para establecer precios mínimos que operaban a favor de ge-nerar renta diferencial de grandes productores, o bien constituían, junto a sus familias, una reserva de fuerza laboral en el medio rural, esas funciones pare-cen haber perdido significación económica y social, especialmente para las acti-vidades capital/tierra – intensivas e incluso para las viejas y nuevas industrias regionales de transformación. Estas consideraciones son válidas aún en los casos de producciones donde aún la presencia de PPA es bastante elevada, como por ejemplo la yerba mate, el té y el tabaco en Misiones, la ganadería ovina en Jujuy, la caprina en Santiago del Estero, Río Negro y Neuquén, distintas actividades hortícolas en varias provin-cias, etc. En casi todos los casos el sostenimiento de los PPA se ha basado en su resistencia a ser desplazados, en el mantenimiento de algunas estructuras de apoyo y ciertas intervenciones estatales que han atenuado el proceso general.

3. Características de los PPA y su inserción en las cadenas

productivas Los PPA poseen explotaciones que por sus dimensiones, disponibilidad de medios de producción y cantidad y calidad de bienes producidos, no alcanzan a generar ex-cedentes para la acumulación de capital, o bien, visto desde otra perspectiva, no alcanzan a generar ingresos mayores a los necesarios para sostener la reproducción simple de una unidad familiar9/.

9 / Para lograr una clasificación de mayor precisión y tipologías de utilidad analítica u operativa de las PEAP, es necesario considerar un número importante de variables, tanto cuantitativas como cualitativas, tales como extensión de tierra total y cultivable, formas de tenencia, productos desarrollados, dotación de ganado, componentes físicos del capital fijo y circulante, composición de la fuerza de trabajo familiar, ingresos prediales y extraprediales, etc., cuestión que está más allá de las posibilidades de este trabajo.



En las PEAP la presencia del trabajo familiar es definitoria, generando una organiza-ción laboral de la cual depende la continuidad de las actividades productivas, aún cuando puede admitirse la presencia de trabajo asalariado en forma transitoria. Dicho de otro modo, en las PEAP no existe centralidad o hegemonía del trabajo asalariado para sostener la continuidad de los procesos productivos, en particular, del trabajo asalariado permanente. Las PEAP tienen un acceso limitado al capital, definición que admite la presencia de ri-queza y/o capital, siempre que el límite superior en la escala de esas unidades corres-ponda a la presencia parcial de componentes del capital, incluso dotaciones de capital depreciado o simplemente son dependientes de la disposición de capital circulante. Lo definitorio es que en las PEAP que se ubican en el estrato superior de su universo hay limitaciones severas o directamente imposibilidad de sostener un proceso indepen-diente de acumulación. El fenómeno de la ocupación en actividades extraprediales, bajo diversas categorías ocupacionales, en forma temporal o permanente, tanto en actividades agrarias como no agrarias, alcanza dimensiones variables pero significativas, tanto para los PPA ti-tulares de las PEAP como para miembros de sus familias. Estas actividades permiten consolidar ingresos con los obtenidos de la propia PEAP. Algunas de las siguientes características de las PEAP tienen diversa extensión y pro-fundidad en el universo de los PPA:

a. Pequeña escala de producción, en muchos casos poco especializada o bien en productos de baja calidad.

b. Baja productividad de la tierra y del trabajo. c. Empleo de técnicas tradicionales u obsoletas de manejo. d. Medios de producción obsoletos. e. Dispersión espacial. f. Ocupan, en muchos casos, las tierras de peor calidad en su región. g. Son mayoritarias las situaciones precarias de tenencia de la tierra. h. Subutilización de los recursos disponibles (tierra, fuerza de trabajo, medios

de producción) Estas características generales de los PPA y las PEAP, combinadas con la multiplici-dad de regiones y actividades, delinean un universo de gran heterogeneidad de si-tuaciones. Una clasificación de distintos tipos de PPA propuesta por Soverna y Craviotti (2003) es la siguiente: . Población rural pobre sin tierra o con poca tierra y producción única-mente de subsistencia: se trata de población presente en núcleos urbanizados o bien dispersa en el medio rural; pueden ser PPA de subsistencia; son desocupados o subocupados y si tienen trabajo permanente sus ingresos están por debajo de la LP. . PPA con producción de subsistencia, con una limitada producción para el mercado o lo hacen en forma esporádica: son productores que venden para te-ner algún ingreso monetario, el cual pueden combinar con los que provienen de trabajos temporales. Poseen poca tierra, reducida o nula disponibilidad de capital, poco ganado. . PPA con recursos e inserción en mercados, de carácter limitado: son pro-ductores de bienes para el mercado cuya venta es la fuente principal de ingresos monetarios. Poseen limitaciones en la cantidad de tierra y el capital que disponen. . Productores con inserción en mercados formales: sus ingresos principales provienen de la agricultura comercial, pero tienen dificultades para renovar su ca-pital, problemas de gestión empresaria, de acceso a tecnología y a información



adecuada sobre mercados. En general, se trata de productores que poseen las que hemos definido como medianas EAP. Consideramos que esta clasificación resulta útil para una orientación general de los programas en función de establecer grandes grupos de beneficiarios para las políti-cas de desarrollo rural. Sin embargo estimamos que se requieren categorizaciones mucho más precisas para fines operativos relacionados con los temas de este do-cumento que atiendan las múltiples situaciones a que dan lugar las diferentes re-giones, productos y cadenas productivas y agroindustriales. Más adelante se propo-ne una metodología para el análisis de las cadenas en cuyo marco podrían diferen-ciarse los PPA de forma mucho más específica. Dos rasgos principales caracterizan el universo de las PEAP en la Argentina (Carba-llo et al, 2004): a. Las PEAP producen para al mercado: en su gran mayoría orientan al merca-do tanto la oferta de sus productos como la demanda de los insumos que emplean, por lo general, escasos. En otras palabras, no son PEAP que produzcan sólo para el autoconsumo ni utilicen únicamente insumos autoproducidos. Sin embargo, el fuerte proceso de desplazamiento, desarticulación y pérdida de interés sobre la oferta de las PEAP, puede haber modificado su estructura interna, cambiando la proporciones de la oferta para el mercado y para el autoconsumo a favor de esta última. b. En las PEAP predomina la integración a las agroindustrias: mayoritaria-mente la oferta de productos de las PEAP ha estado constituida por materias primas dirigidas a ramas agroindustriales (cultivos industriales, alimentarios, productos ganaderos, etc.). Por supuesto existe un conjunto importante de PEAP que ofrecen productos para el consumo directo (hortalizas, frutas, productos de granja, etc.) tanto en mercados locales como regionales o nacionales, como así también PPA que han avanzado en interesantes desarrollos de elaboración de productos artesanales. La articulación con agroindustrias especializadas contribuyó a conformar sistemas de monocultivo, haciendo más vulnerable la posición de los PPA en la estructura de comercialización. Esta debilidad se fue acentuando con su pérdida de participación, que ya era minoritaria, en la oferta de materias primas. Una actitud defensiva, al interior de las PEAP sobrevivientes, ha sido ampliar la producción para el autocon-sumo, adecuar la oferta para el mercado a las condiciones de cada ciclo y buscar alternativas de diversificación. Otro costado débil es la orientación al mercado interno de varias de las agroindus-trias a las cuales los PPA proveen (algodón, mandioca, yerba mate, caña de azúcar, etc.). Esto no quita la presencia de otros rubros en los cuales el mercado mundial es el núcleo dinámico de la actividad (cereales y oleaginosas - aunque con presen-cia marginal de PEAP -, tabaco, té, tung, lana y pelos, etc.) En ese contexto, pueden delimitarse tres situaciones principales sobre el tipo de oferta de los PPA (Carballo et al, 2004): i. PPA cuya oferta para el mercado se dirige a satisfacer la demanda de consumo final de los hogares. Esto incluye, principalmente, productos de con-sumo directo tales como la mayor parte de las frutas y hortalizas, entre los agríco-las, y aves, huevos, leche y ganado menor, entre los pecuarios. Este es uno de los grupos más heterogéneos por la diversidad de situaciones de PPA: desde PPA de subsistencia que comercializan sus excedentes o destinan algunos productos espe-cíficos para la venta en mercados exclusivamente locales, hasta PPA que producen con el definido propósito de vender sus productos, tal como son cosechados o bien



con pocas modificaciones dirigidas básicamente a su acondicionamiento para la venta, y se orientan a mercados regionales o nacionales. ii. PPA cuya oferta para el mercado está constituida por materias primas destinadas a las agroindustrias. En este caso se pueden diferenciar dos tipos de situaciones, según el tipo de productos: (ii.1) aquellas en los cuales los productos requieren un procesamiento inmediato, regional o local, tales como algodón en bruto, hojas de yerba mate y de té, caña de azúcar, hojas de tabaco, mandioca, uvas para vinificar, leche cruda, aves y ganado para matanza, etc.; y (ii.2) aquellas en los que requieren algún acondicionamiento o selección, pero que pueden ser al-macenados durante un tiempo pues su industrialización no es necesariamente in-mediata, tales como cereales, oleaginosas, legumbres secas, miel y ciertas frutas y hortalizas. Esta diferencia es muy importante ya que en este último caso existe la posibilidad de manejar stocks y flujos, mientras que no ocurre lo mismo en el caso de los productos que deben ser elaborados de inmediato. Este es el grupo más nu-meroso de PPA y también es muy heterogéneo, no sólo por la diversidad de pro-ductos y regiones en las que se hallan diseminados, sino también por la dimensión económica de sus PEAP. iii. PPA cuya oferta para el mercado se compone de productos con algún grado de elaboración o transformación, prescindiendo de o evitando las grandes estructuras agroindustriales. Este caso alcanza a PPA de algunos pro-ductos incluidos en los tipos anteriores que los acondicionan o elaboran, transfor-mando su condición original en las propias fincas en forma individual o bien en pe-queñas industrias agrícolas – artesanales, semiartesanales e incluso con cierta tec-nificación - que los agrupan, o la producción de especialidades o nuevos productos que se ofrecen con cierto valor agregado. Comprende no sólo la producción sino también el acondicionamiento y empaque de frutas y hortalizas, la elaboración de conservas de las mismas, la preparación de especias y aromáticas, productos lác-teos, apícolas, embutidos, chacinados, procesamiento de fibras, elaboración de teji-dos, productos de la madera, del cuero, etc. Aquí se consideran todos aquellos ca-sos en los cuales los PPA agregan valor a sus productos con el objeto de mejorar su posición en el sistema de mercadeo. Se trata del grupo más reducido dentro del universo de PPA, aunque también presentan situaciones muy diversas y perspecti-vas de dinamismo ascendente. Esta clasificación de PPA tampoco es operativa a los fines de definir planes y pro-yectos, pero complementa a la anterior para tener un trazo grueso de los sujetos que, en cada caso, es necesario delimitar en fracciones cada vez más homogéneas por región, actividad, producto, proceso, mercado, etc. En ese sentido debemos destacar los casos de PPA con cierto grado de especializa-ción en actividades con importantes costos hundidos como son todos los que dedi-can una parte o la totalidad de sus predios a cultivos permanentes o bien han for-mado rodeos ganaderos de renta, que si bien pueden ser desarraigados, en un caso, o liquidados o reemplazados, en el otro, el cambio de actividad constituye una decisión muy difícil de adoptar y de implementar. Dicho en otros términos, las PEAP especializadas en plantaciones permanentes o en la explotación ganadera, que es-tán difundidas en todas las regiones del país y que cuentan con al menos una dota-ción de capital mínimo que es el constituido por las mismas plantaciones o sus pe-queños rodeos de ganado, tienen muy pocas chances de cambiar de actividad en el corto o mediano plazo. Se requieren estrategias para mantener y mejorar esas ac-tividades en las que basan sus ingresos y, al propio tiempo, encontrar alternativas productivas para diversificarlas.



4. Debilidad sistémica del entorno productivo y principales limitaciones de las cadenas productivas en las que se integran los PPA

Las políticas económicas asociadas con el régimen de acumulación denominado de “sustitución de importaciones”, incluían mecanismos de intervención del Estado que brindaban una mínima estabilidad para la inserción de los PPA. La política neoliberal desplegada en toda su extensión desde inicios de los ’90, des-pués de un período de auge y beneficios para los sectores más concentrados de la economía, desembocó en una crisis sin precedentes que no sólo impactó de manera negativa en la economía y en amplios sectores de la sociedad, sino que específica-mente contribuyó a la desarticulación de las estructuras agroproductivas regionales provocando: i. La pérdida de vigencia de la pequeña producción agropecuaria y una fuerte dis-minución de su participación en la oferta de la mayor parte de las cadenas. ii. Una intensa concentración, centralización y oligopolización de los mercados, con fuertes transferencias de excedentes por parte de la pequeña producción rural indi-vidual. iii. Desempleo estructural, no solamente por el deterioro de la pequeña producción agraria, sino también por el avance en las economías regionales de cultivos exten-sivos característicos de la región pampeana10/. iv. Fuerte retroceso en las condiciones sociales y económicas de la población.

Como sostiene Katz (1999) refiriéndose a este mismo proceso ocurrido a nivel de toda América Latina, fueron desapareciendo formas organizativas de la producción que eran propias de la etapa de sustitución de importaciones y emergiendo nuevos modelos organizacionales en un contexto de exclusión social, inequidad y precariza-ción. Las distintas regiones de la Argentina, especialmente las extrapampeanas, transi-taron procesos semejantes a los que tuvieron lugar en otros países de la región. Si bien en los ´90 hubo crecimiento de la producción agropecuaria, el dinamismo se focalizó en pocas ramas de la producción, a partir de la concentración productiva y la orientación al mercado mundial. Ambas tendencias, la de centralización y concentración, y la de pérdida de partici-pación de la pequeña producción, se potenciaron a partir del desmantelamiento de los organismos e instrumentos de regulación que, aunque en forma muy parcial, actuaban sosteniendo a la pequeña y mediana producción agropecuaria. Las PEAP que subsistieron a este proceso, quedaron relegadas en las cadenas pro-ductivas tradicionales, no sólo con bajos niveles de participación, sino también con productos de bajo valor agregado y de alta indiferenciación, casi sin alternativas de reconversión, con bajas posibilidades de asociatividad debido a lo restrictivo del entorno. De este modo, la subordinación que tradicionalmente existía por parte de los PPA con relación a los grupos hegemónicos de las cadenas agropecuarias, se intensificó y se agudizó. 10 / Un ejemplo elocuente es el desplazamiento del cultivo de algodón por la soja en la región chaqueña, con requerimientos de empleo notoriamente inferiores.



Como se ha dicho, una de las agravantes es la falta de significación de la produc-ción de las PEAP en muchas cadenas. Anteriormente, los grupos hegemónicos nece-sitaban a los PPA, sea bajo formas de “agricultura de contrato” o de simple sujeción

La debilidad sistémica de las Pequeñas Explotaciones Agropecuarias En la actualidad, las PEAP, en la mayor parte de las cadenas, se caracterizan por su alta debi-lidad sistémica y sus indicadores más elocuentes son los siguientes: • Concentración económica: ocurre en la mayor parte de las cadenas productivas. La situa-

ción es de tal magnitud, que, como ya se mencionó, la oferta de las PEAP es, en muchoscasos, absolutamente prescindible. Lo que queremos significar, es que la debilidad de losPPA en estas cadenas es mucho mayor que en épocas anteriores.

• Subutilización de recursos: si bien en la mayor parte de las regiones extrapampeanas ladotación de recursos naturales en propiedad o tenencia de las PEAP es insuficiente a los fi-nes de su crecimiento económico, existe la paradoja que, no obstante, los pocos recursosque disponen se hallan subutilizados. La subutilización obedece en muchos casos a la insu-ficiencia financiera agravada por la inexistencia de líneas crediticias para realizar inversio-nes o para capital de trabajo. En otras situaciones, la subutilización se origina en el dete-rioro y/o inexistencia de infraestructura necesaria para la producción o comercialización,como por ejemplo sistemas de riego, de almacenamiento, de transporte, etc.

• Mano de obra excedentaria: la reducción de la producción basada en la pequeña explota-ción rural y la subutilización de recursos recién mencionada, origina un excedente defuerza de trabajo, que en gran medida se halla en condiciones de ociosidad o subocupa-ción. A diferencia de lo que ha ocurrido en países desarrollados con los procesos de despo-blamiento de las áreas rurales, la desindustrialización que acompañó a las economías ru-rales, impidió absorber la mano de obra sobrante del campo en el área rural, pero tambiénen la urbana, como ya hemos señalado.

• Deterioro en los procesos productivos y de la rentabilidad: las PEAP que continúaninsertas en las cadenas agropecuarias, lo hacen, en la mayoría de los casos, en condicionesde muy baja productividad, especialmente por la falta de incorporación de tecnología acausa de la imposibilidad de su financiamiento. Existen altos costos de transacción, bajacalidad de la producción y problemas de gestión y acceso a la información. Al mismotiempo, la rentabilidad también se ve disminuida por los precios relativamente bajos quereciben los PPA. Los distintos precios que se originan en las cadenas productivas, en virtudde la circulación de la producción y de la incidencia de las distintas funciones comerciales,están lejos de conformarse de acuerdo a condiciones de transparencia y de los costos re-ales de la intermediación. Se produce un conjunto de transferencias de rentas y exceden-tes hacia los sectores hegemónicos de las cadenas, que dañan y deprimen el precio final.Esta situación está muy relacionada con la pérdida de la legislación normativa y de los or-ganismos de regulación, ya mencionados anteriormente.

• Obstáculos a la reconversión productiva: el panorama anteriormente descripto de bajarentabilidad de las producciones tradicionales y de subutilización de recursos no ha condu-cido, lamentablemente, a desarrollar procesos de reconversión productiva hacia nuevas ac-tividades. Las cadenas productivas en las cuales participan los PPA siguen siendo de bajaespecialización y orientadas a mercados indiferenciados.

• Inexistencia en la mayor parte de las provincias de áreas gubernamentales de planea-miento preocupadas en el largo plazo: provoca profunda desinformación, con relación ahacia dónde orientar la reconversión productiva o la búsqueda de nuevas alternativas. Enmuchos casos, prevalecieron intentos basados en esfuerzos técnicos de adaptación de nue-vas especies, que al carecer del análisis económico y/o de inserción en los mercados, mal-gastaron los pocos recursos existentes y generaron desconfianza en los procesos orientadoshacia la búsqueda de “nichos de mercado”.

• Debilidad del proceso de vinculación tecnológica entre instituciones y la pequeña pro-ducción agropecuaria: la fragilidad en la que se desenvolvieron las instituciones en la úl-tima década y media, impidió desarrollar una política activa en materia de vinculacióntecnológica hacia este sector.



y subordinación, pero no es ésta la situación actual prevaleciente, dado la fuerte integración horizontal y, en algunos casos, también vertical de la gran producción agropecuaria y el deterioro que en materia de calidad, genética y/o cuidados sani-tarios, está sumida la mayor parte de las PEAP, que las aleja de mercados exigen-tes. Este profundo cambio estructural se produjo de manera paralela al retiro del sector público de sus funciones de regulación, al derogarse la legislación respectiva y eli-minarse los organismos de arbitraje11/. El reducido poder público remanente pade-ció, además, de fuertes restricciones presupuestarias, que potenciaron su debilita-miento. Si bien desde el sector público agropecuario hubo intentos de mitigar este cuadro, a través de distintos programas (Cambio Rural, PSA, PROINDER, etc.) los mismos no constituyeron políticas explícitas ni instrumentos suficientes para detener los procesos descriptos. 5. Los PPA en el Sistema Vertical de Mercadeo de Productos

Agropecuarios. La importancia de la organización de los PPA

Es oportuno señalar que la expresión “mercadeo”, tomando conceptos de un tra-bajo del IICA (Caracciolo de Basco, 1993), quiere significar cualquier acción dirigida a influir o intervenir en los mercados. El mercadeo constituye la aplicación de técni-cas que permiten identificar y generar mercados para los productos, cumpliendo el doble objetivo de satisfacer las necesidades de los demandantes y al propio tiempo hacerlo de una manera rentable para las unidades de producción. En tanto, la “co-mercialización” puede considerarse como una parte del concepto global de merca-deo, siendo aquella que abarca el proceso por el cual los bienes son trasladados desde los productores a los consumidores intermedios o finales. La definición del Sistema Vertical de Mercadeo de Productos Agopecuarios (SVMPA) presentada en la formulación del PROINDER (Chiodo, 1996) es apropiada para ca-racterizar la cadena en la cual los productores participan para ofrecer sus produc-tos. Se define el SVMPA “como el conjunto de fuerzas, condiciones e instrumentos asociados con el pasaje secuencial de un producto a través de dos o más merca-dos”. El SVMPA vincula distintos mercados según la complejidad del proceso que debe atravesar el producto primario en cuestión: manipuleo, preparación, acondi-cionamiento, almacenaje, embalaje, transporte, intermediación, transformaciones manufactureras, exportación. Ese producto puede ser sólo una materia prima que requiera una intensa transfor-mación que atraviese como insumo varias industrias antes de llegar como un pro-ducto muy diverso al consumidor final, como ocurre con el algodón en bruto, o bien un ser un producto que no requiere ninguna transformación para ofrecerlo como bien de consumo directo de los hogares, como pueden serlo las frutas frescas y las hortalizas. Entre estos extremos hay toda una variedad de bienes con distinta com-plejidad de tratamiento y con canales y mercados de diverso nivel y complejidad. En cualquiera de estos casos, sin embargo, es posible incorporar o lograr cambios

11 / El decreto de desregulación económica de 1991 (decreto N° 2284/91) disolvió diez organismos de intervención en la comercialización agropecuaria, de los cuales cuatro tenían importante gravitación para la pequeña y mediana producción extrapampeana. Es el caso de la Dirección Nacional de Azúcar, la Comisión Reguladora de la Producción y Comercio de Yerba Mate, el Mercado Consignatario Nacional de Yerba Mate y la Junta Nacional de Granos. En el caso de ésta última, si bien gravitaba principalmente en la región pampeana, disponía, no obstante, de mecanismos de apoyo a la producción del NOA y NEA, que posibilitaba la existencia de pequeños y medianos productores. Paralelamente, aquel decreto liberó los cupos de siembra, cosecha, elaboración y comercialización de caña de azúcar, yerba mate y viñedos y procedió a la liquidación de todos los bienes pertenecientes a los organismos liquidados.



cualitativos y cuantitativos que modifiquen el resultado final de las operaciones en términos de valor y de precio. Casi siempre que haya un cambio en el producto se estará, al mismo tiempo, cam-biando de mercado; siguiendo con el algodón, hay un mercado para el algodón en bruto y otro para la fibra de algodón y la semilla que se obtienen después del pro-ceso de desmotado; a su vez, estos dos productos pueden continuar a destinos di-ferentes: la fibra puede ir a las hilanderías, e iniciar un intenso proceso de trans-formaciones, o simplemente a la exportación, donde concluye el ciclo del producto dentro del país, mientras que la semilla puede ser recuperada para utilizarse como simiente, procesarse como forraje o bien dirigirse a una fábrica para extraer aceite y obtener subproductos proteínicos. El SVMPA involucra a distintos actores sociales, diversos productos, distintas etapas y procesos a lo largo de la cadena respectiva, incluyendo, claro está, los canales de comercialización y las formas, medios y modos de transporte. Los productores ocupan una posición en el SVMPA, de mayor o menor fortaleza o debilidad, y pueden desenvolver diversas estrategias destinadas a modificar dicha posición con el objeto de mejorarla, lo cual debería traducirse en mejores precios, mejores condiciones de comercialización, pagos, etc. Siguiendo a Chiodo (1996), se establecen dos tipos de relaciones entre los actores del SVMPA, una es la competencia y otra es la negociación. La competencia se es-tablece entre los agentes de un mismo nivel en la estructura de distribución. Los productores compiten entre sí, sean pequeños, medianos o grandes, con las conse-cuencias que tales dimensiones implican, los intermediarios mayoristas lo hacen con sus colegas, las agroindustrias hacen lo propio y así el resto de los elementos de la cadena. La competencia puede ser por precios o bien sin incluir precios (en aspectos cualitativos o cuantitativos de la comercialización). En cambio, entre los agentes de los distintos niveles prevalece la negociación, entre un productor y el agente o agentes que siguen en el respectivo canal de distribución del SVMPA, o bien con un proveedor de insumos, entre el intermediario y el exportador, el fabri-cante y el supermercado, etc. Para un PPA este agente puede ser sólo un transportista que se constituye en com-prador directo de sus productos en la propia finca o bien un comerciante bolichero local. Estas interacciones constituyen, por lo común, relaciones muy desfavorables para el PPA y que muestran su aislamiento y debilidad. También puede ser un con-signatario o comisionista en quien confía la venta hacia algún destino (industria, consumo interno final o exportación), o una cooperativa o una industria local, entre otras alternativas. Estas últimas se ligan especialmente con los productos que re-quieren un proceso industrial inmediato o más o menos inmediato después de la cosecha. En la negociación, que implica la formalización de un contrato, sea éste verbal o es-crito, las partes son desiguales, mucho más en el caso de los PPA, por lo cual los términos de la negociación son usualmente establecidos por quien ejerce la autori-dad, basada en el poder real que posee. Se trata de una autoridad no formal, pero sí reconocida, que se funda en la capacidad de sancionar las conductas contrarias a su interés (Chiodo, 1996). El canal de distribución es el camino que sigue el productor para hacer llegar el bien al consumidor final o intermedio. Típicamente se definen los canales mayorista, mi-norista o la distribución directa. Es una estructura formada por personas u organi-zaciones que facilitan la llegada del producto al usuario o consumidor. Por lo tanto, la función de la distribución es trasladar el producto desde su origen (productor,



mayorista, minorista) hasta un punto final o intermedio específico (mayorista, mi-norista, consumidor, usuario) Los productos pueden atravesar mercados institucionalizados – cooperativas, em-presas privadas de acopio y comercialización, compras estatales, compras directas de las agroindustrias o la venta directa en ferias o mercados regulares organizados – o bien mercados informales – transportistas, acopiadores locales (bolicheros, ba-rraqueros, etc.), venta directa no organizada. Se pueden identificar diversos flujos en estos intercambios: flujo físico de la mercancía, flujo del título de propiedad, flujo de pedidos, flujo financiero, flujo de información. En un contexto de tal complejidad, la condición de los PPA es doblemente proble-mática y no encaja en el enfoque económico ortodoxo (Carballo et al, 2004). De un lado, su capacidad de competir es escasa o nula y su poder de negociación es bajo o inexistente. Pero de otro lado, se halla la organización de la propia PEAP que se basa en el uso del trabajo familiar y en limitados medios de producción, y en el objetivo de la misma que no es la ganancia empresaria ni la acumulación de capital. Estas categorías económicas recién parecen cobrar sentido en las capas superiores de PPA. Frente a esta situación fáctica hay al menos dos caminos posibles: la transforma-ción de los PPA en pequeños empresarios capitalistas, que asuman los conceptos de competencia y negociación, desde una posición diferente, con conducta y gestión empresarial, inserción en los mercados desde una perspectiva más amplia, toma de decisiones orientada a objetivos de maximizar beneficios y acumulación de capital, o bien transitar el camino de la organización entre iguales para reducir sus debili-dades a la hora de competir y negociar, lo cual invoca igualmente la incorporación de criterios empresariales de conducción tanto de sus propias PEAP como de la or-ganización en la que participen. La primera variante remite a una fracción menor de los PPA que pueden ser aque-llos que posean algún atributo que los diferencie claramente del resto: producto, proceso, oportunidad de oferta, innovación tecnológica incorporada, conocimiento, información, etc. Esto no excluye la necesidad de organizarse con sus pares para aumentar, en el conjunto, su competitividad y su poder de negociación. La segunda variante, alude a la mayoría de los PPA que son los que producen pro-ductos con escasa diferenciación - materias primas o bienes de consumo amplia-mente difundidos y que otros productores producen con mayor eficiencia y calidad – y dentro de mercados competitivos. Para ellos es necesario, aunque no suficiente, enfrentar los problemas de mercado mediante una acción colectiva organizada. Esta puede adquirir muchas formas y niveles (Véase Carballo et al, 2004). La importancia de la acción colectiva en materia comercial es un aspecto central, ya que la que puede articularse exitosamente en las cadenas comerciales es la organi-zación y no el PPA individual (Cattáneo, 1999). Siguiendo a Barrera y Miranda, el autor afirma que la competitividad de las producciones campesinas se juega en las empresas asociativas. Así la organización se constituye en una virtual exigencia porque resulta insustituible para aprovechar las economías de escala, para reducir los costos de transacción, para aumentar la capacidad de negociación, para articu-larse en redes o clusters y para la conformación de estructuras que amplíen la ca-pacidad de gestión. Estas organizaciones económicas campesinas (OEC), término empleado por el FIDA, tienen un papel decisivo aunque requieran de la intervención de agentes externos, sean estos gubernamentales, no gubernamentales o ambos simultáneamente, o de acuerdo a las etapas de desarrollo de la experiencia.



En síntesis, la cuestión de la organización de los PPA no es simplemente un au-mento del volumen de la oferta, sino que alude a la constitución de un sujeto co-lectivo capaz de generar ventajas y fortalezas en la competencia y la negociación (Carballo et al, 2004). Por un lado, existen muchas evidencias de la constitución y crecimiento de organizaciones poderosas cuyos asociados siguen siendo pobres o rozan la pobreza. Dicho esto, hay que señalar que los avances que puedan resultar de la acción consciente, colectiva y organizada de los PPA que garantice una agru-pación democrática en su conducción y sus prácticas, no es condición suficiente ni garantiza que estos sujetos sociales salgan de la pobreza por ingresos tal como se mide con la LP, aunque sí podrían mejorar sus condiciones de vida (Véase Anexo 1, punto 3) 6. Temas centrales de las cadenas de PPA En el marco descripto, el enfoque de cadenas permite tener una visión amplia de la secuencia de elementos que intervienen en las distintas etapas del proceso de pro-ducción, distribución y consumo, y de la posición relativa que ocupan los PPA en las mismas y de las estrategias que despliegan para mantener o mejorar dicha posición (. Como se verá en el punto siguiente, la visión de las cadenas ha evolucionado a través del tiempo y ha recuperado su vigencia con nuevos conceptos, en función de los cambios estructurales que se fueron produciendo y de la importancia relativa de cada uno de los componentes de la cadena. El análisis de los elementos, secuencia y dinámica de las cadenas permite identifi-car los elementos débiles, los puntos o tramos críticos, la ubicación de los PPA en las etapas del fluir de bienes de la cadena (Lundy, s/f). Al propio tiempo, es posi-ble, a través de dicho análisis, encontrar respuestas eficaces para mejorar la posi-ción de los PPA en el SVMPA. También permite ubicar posibles fuentes de sinergias entre los distintos actores para aumentar la competitividad de la cadena en su conjunto. ¿Qué factores facilitan el acceso a los mercados de los PPA? Sin el ánimo de agotar todos los posibles destacamos los siguientes: Por el lado de la Demanda:

Temas centrales en las cadenas de Pequeños Productores Agropecuarios Los temas centrales en relación con las cadenas en las que intervienen PPA asociados ocuya asociación está en curso o se está promoviendo su constitución pasan por: i. Promover y fortalecer las organizaciones de PPA para la gestión del mercadeo de susproductos; ii. Aumentar la competitividad y el poder de negociación de los PPA a través de laorganización integral de sus actividades productivas y de comercialización; iii. Aumentar la producción individual y conjunta – mayor escala - y la productividad –mejoramiento e innovación tecnológica en todos los aspectos productivos y de gestión -; iv. Promover el desarrollo de estrategias generales y específicas tanto en la etapaproductiva como en la comercial; v. Promover la integración creciente de las etapas post-cosecha de la producciónprimaria, avanzando hasta donde sea posible en el control de los aspectos productivos yde mercadeo de la cadena; vi. Promover, donde la integración vertical no resulte posible o aconsejable, la creación yfortalecimiento de cadenas de valor para mejorar la rentabilidad de las PEAP organizadas.



• Demanda solvente y amplia que absorba sin dificultades la oferta presente y la previsible para el futuro, en lo posible cubriendo mercados de distintas dimen-siones (local, provincial, regional, nacional, internacional, o de distintas catego-rías de ingreso, etc.);

• Presencia de diversos compradores que compitan entre sí; • Mercados transparentes, con información plena que fluya entre todos los agen-

tes; • Presencia de canales formales. Por el lado de la Oferta: • PPA organizados; aunque, como hemos dicho, no es condición suficiente, pode-

mos decir que a mayor grado de organización y formalización se incrementa la capacidad de competir y negociar;

• Desarrollo e incorporación de innovaciones técnicas en los productos, en los procesos y en la gestión del proceso de comercialización, pero también en la adquisición de bienes y servicios para la producción;

• Atención permanente de las necesidades de los clientes, adecuando la oferta a las mismas;

• Capacidad de cambio ante las modificaciones del contexto y la demanda; • Incremento de la calidad y adecuada presentación de los productos. Por el lado del Contexto institucional: • Apoyo del sector público local, provincial y nacional a los PPA y sus organizacio-

nes: políticas generales y específicas adecuadas, programas y proyectos bien diseñados y convenientemente dotados de los recursos necesarios;

• Intervención del Estado a favor del fortalecimiento de los agricultores familiares, específicamente garantizando su acceso a los mercados en condiciones de pari-dad con los productores capitalistas a través del uso de instrumentos aptos en cada caso;

• Apoyo de las organizaciones no gubernamentales que disponen de las capacida-des adecuadas para intervenir en la capacitación, asistencia técnica, formulación y seguimiento de proyectos con PPA;

• Financiamiento a través fondos no reembolsables y de crédito en condiciones preferentes;

• Procesos continuados de capacitación – acción; • Facilitación del acceso a toda la información de mercados necesaria para la

toma de decisiones. Indudablemente se trata de un conjunto de condiciones ideales, puntos de llegada en algunos casos, que podrían ser establecidos como metas o estrategias a alcan-zar en la programación de los servicios de apoyo al mercadeo y la comercialización de productos de las PEAP.

7. Nuevos conceptos en torno a las cadenas productivas. La función de la innovación tecnológica en la creación de valor agregado y de nuevos actores. Clusters y redes

7.1. Las cadenas productivas



El concepto de “cadenas productivas”, aplicado a actividades de base agropecuaria, se utiliza desde hace aproximadamente cinco décadas, a partir de los trabajos de Davis y Goldberg (1957) sobre “agribusiness”, cuyo objetivo era analizar las rela-ciones insumo-producto intersectoriales. En relación con el desarrollo rural, fue frecuente la aplicación del concepto de cade-nas productivas y/o subsistemas de base agropecuaria, durante las décadas del ´70 y del ’80. Se utilizó, en gran medida, para la mayor comprensión de la conforma-ción de los precios que recibían los productores por parte de la industria, la expor-tación, el supermercado, etc. El análisis del sistema de una cadena productiva, permitía identificar los actores intervinientes, los distintos canales de comercialización en función de la enverga-dura o escala de los productores y los gastos de comercialización entre segmentos. Esta metodología contribuía a verificar la pérdida de significación del precio recibido por los productores, especialmente los más pequeños, ilustrando sobre los meca-nismos de subordinación ante la demanda oligopolizada. En la última década y media, ha vuelto a ser frecuente la utilización del concepto de cadenas productivas, en concordancia con los cambios operados en los años ´90 en materia de desregulación económica y que tantas implicancias negativas tuvieron en los ingresos de la pequeña producción en general y específicamente la agrope-cuaria. La pérdida de participación de las PEAP en la oferta de los distintos rubros producti-vos, la ínfima capacidad competitiva de la unidad agropecuaria aislada, condujo a repensar el concepto de cadena productiva, en la búsqueda de nuevas formas de reinserción para la pequeña producción. Se intenta hallar nuevas vías de inclusión para las PEAP, a partir de identificar al-ternativas de incremento del valor agregado en las cadenas productivas, ya sea por la aparición de nuevos proyectos, actores y empresas, por diferenciación y trans-formación industrial de la producción, etc. En este nuevo esquema, la incorporación de la innovación tecnológica es crucial. Es el conocimiento científico tecnológico aplicado a la producción, especialmente a tra-vés de procesos biotecnológicos, industriales, de desarrollos de nuevos productos, de organización institucional, de incorporación de sistemas de calidad, entre otros. En esta nueva conceptualización de la cadena productiva, las PEAP aisladas, nece-sitan para su participación y crecimiento, dos soportes fundamentales. Uno de ellos es la existencia de un entorno institucional e innovativo que les posibilite adquirir ventajas sistémicas y el otro es la búsqueda de esquemas y propuestas asociativas, que posibiliten alcanzar economías de escala, entre otros objetivos, dado que, como hemos dicho, no es suficiente la simple agregación de la oferta de productos. A diferencia del anterior concepto de cadena productiva, en los nuevos esquemas se hace hincapié en la necesidad de la fortaleza sistémica de los eslabonamientos (Gomes de Castro, et al, 2002 y Prompyme, 2004). Se alude a la conveniencia de presentar o modelizar una cadena de base agropecuaria, al modo de un sistema complejo, en el cual diversos agentes interaccionan dinámicamente, dando lugar a un flujo de mercancías, de información, de capital, de funciones y de identificar in-teracciones de tipo sinérgico. En dicha trama de relaciones complejas, se busca identificar a los distintos actores intervinientes, diferenciados por su ubicación más o menos gravitante en la cadena.



Se hace mención también al concepto de “Gerencia de las Cadenas Productivas” (Gomes de Castro, 2003), a través del desarrollo de distintas áreas de gestión, en aquellas cadenas bien estructuradas, tales como: i) gestión de la eficiencia (pro-ductividad y costos); ii) gestión tecnológica y de IyD; iii) gestión de la sostenibili-dad ambiental; iv) gestión de los mercados y oportunidades; v) gestión de con-tratos; vi) gestión de comunicación y de la información; vii) gestión en formación y capacitación; viii) gestión de nuevas políticas públicas en torno a las cadenas. Las nuevas conceptualizaciones de cadenas, intentan hallar vías de solución y pro-puestas a situaciones sectoriales y/o regionales de crisis. Se intenta identificar fuer-zas propulsoras y restrictivas, capacidad de transformación de insumos en produc-tos, de creación de nuevas empresas, de posibilidades de transferencias tecnológi-cas de las instituciones hacia el sector productivo, entre otros. A los efectos de desarrollar las fuerzas propulsoras de las cadenas productivas, es necesario en esta nueva concepción, el conocimiento estructural de las mismas y de las fortalezas y restricciones existentes. El problema que surge inmediatamente, es la selección de aquellas cadenas de base agropecuaria que son las que deben con-siderarse prioritarias, a los fines de asignar recursos para una determinada reacti-vación sectorial o regional. Es decir, de qué modo se pueden comparar diversas cadenas correspondientes a distintos rubros productivos, a los efectos de identificar potencialidades y restriccio-nes, con miras a desarrollar en primera instancia, aquellas que presenten más po-sibilidades de desarrollo y que tengan un mayor impacto económico y social. A tales efectos, surge también la necesidad de cuantificar los distintos atributos existentes en una cadena, con el propósito de posibilitar su comparación entre ellas. A solicitud de la Secretaría de Ciencia y Tecnología, un equipo técnico coordinado por M. Piñeiro (1997), elaboró una propuesta metodológica de valorización de ca-denas, mediante la utilización de una apreciable cantidad de indicadores económi-cos, sociales, tecnológicos y de gestión. Esta metodología, que a continuación se comentará, puede ser de gran utilidad para lograr diagnósticos estructurales, que permitan identificar potencialidades y restricciones de las distintas cadenas de base agropecuaria, con miras al desarrollo de instrumentos de reactivación. Se definieron cinco criterios para analizar las cadenas de base agropecuaria: a) Di-námica; b) Dimensión; c) Articulación; d) Regionalidad; e) Restricciones. La “dinámica” se define como la capacidad de desarrollo competitivo de la cadena agroindustrial. La “dimensión” alude al peso o incidencia a nivel micro y macroeco-nómico. La “articulación” se refiere a las facilidades y/o dificultades de la relación entre los distintos actores de la cadena. La “regionalidad” es la incidencia o impacto localizado espacialmente. Las “restricciones” son los obstáculos de distinta índole, que impiden el desarrollo competitivo de la cadena. La metodología propone, además de la utilización de los cinco criterios menciona-dos, una apreciable cantidad de parámetros, que permiten valorar al conjunto de la cadena, a partir de la calificación y ponderación de cada atributo. La metodología aludida permite, de este modo, trabajar con un conjunto de cade-nas y lograr un conocimiento profundo de las fuerzas potencialmente impulsoras que poseen y de los distintos niveles de restricciones que dificultan o imposibilitan su mayor desarrollo. Pero, además, es posible, de manera simultánea, comparar los distintos aspectos estructurales de varias cadenas y decidir la asignación de recur-sos para su desarrollo, de acuerdo a prioridades que se establezcan.



Así, por ejemplo, una cadena como la “apícola” dispone de varias ventajas compa-rativas para su desarrollo al nivel nacional, como por ejemplo: i) se halla presente en todas las regiones; ii) existe una fuerte demanda externa; iii) existen institucio-nes tecnológicas capacitadas para la asistencia técnica a la producción; etc., etc. Sin embargo, con la metodología propuesta es fácil advertir la existencia de una gran cantidad de pequeños apicultores, con déficit en cuanto a su capacitación tec-nológica y de gestión, con producción de bajo valor agregado y que desaprovecha una cantidad de otros productos posibles de ser elaborados a partir de la colmena. Siguiendo con este análisis, podría proponerse para una determinada cadena agro-pecuaria, la necesidad de un fuerte proceso de aprendizaje en materia de asociati-vidad, con el objeto de lograr escala y posibilitar la mayor diferenciación de la pro-ducción, por ejemplo a través de modernas salas de extracción de miel, o de ex-plotación de polen, extractos blandos de propóleos, etc., objetivos para los cuales existe una base científico tecnológica desarrollada, que no logra exteriorizarse o valorizarse económicamente por las restricciones antes mencionadas. Con relación a la necesidad de interpretar la problemática existente en las cadenas productivas, con miras a su mejoramiento futuro, Gomes de Castro (2003) hace mención a que diferentes grupos de actores pueden asumir comportamientos que revelan la posibilidad de cooperación o conflicto, dependiendo la diferencia de pre-valencia de estas posibilidades, del grado de coordinación formal existente entre los actores. Este autor considera que “idealmente” debería haber coordinación entre grupos so-ciales de diferentes eslabones de una cadena, mientras que la competencia debería ocurrir entre actores dentro del mismo eslabón. De este modo, fundamenta la aparente contradicción existente en cadenas pro-ductivas bien estructuradas o en las “aglomeraciones” o “clusters” que serán anali-zados posteriormente. Nos referimos a la dualidad entre competencia y coopera-ción. Gomes de Castro profundiza en el análisis prospectivo de las cadenas, con el objeto de conocer el comportamiento actual y futuro de sus actores y para comprender sus relaciones formales e informales, la distribución de los beneficios y de qué modo este comportamiento podría afectar el desempeño del conjunto. En todas las propuestas de análisis de posibilidades de desarrollo de cadenas pro-ductivas, se otorga especial trascendencia a la incorporación de innovación tecnoló-gica, como elemento dinamizador. Su importancia obedece a la concepción sisté-mica del “proceso de innovación” que se ha generalizado en los últimos años. Aplicando este concepto a la pequeña producción agropecuaria, es posible com-prender que distintas necesidades que hoy existen para su crecimiento, reconver-sión y/o diferenciación de la producción, pueden ser inscriptas en los actuales crite-rios de innovación tecnológica. Es decir, necesitan vinculación con las instituciones científico tecnológicas, políticas activas de promoción de innovación e inversiones, asistencia para iniciativas de asociatividad en función del logro de economías de es-cala, etc. Alburquerque (2004) analiza un conjunto de elementos relacionados con la innova-ción tecnológica y el desarrollo local. Sostiene la importancia de introducir las inno-vaciones al interior de la base productiva y tejido empresarial de un territorio y que la innovación no depende de la investigación básica, sino que es necesario que los usuarios se involucren en la adaptación y utilización de los resultados de la investi-gación.



En la misma línea, sostiene, que no basta el análisis a nivel “macro”. Es necesaria la comprensión de los niveles “micro” y “meso”, en los cuales se definen la rees-tructuración tecnológica y organizativa en los sistemas productivos como respuesta a la globalización. Por último, y como se verá en otro apartado de este trabajo, la concepción de ca-denas productivas se ha enriquecido en los últimos años, a partir de considerar el efecto sinérgico que sobre las mismas tienen las iniciativas asociativas entre los actores que las componen. 7.2. Los “clusters” y las redes Este nuevo alcance del concepto, es el que relaciona a las “cadenas productivas” con los llamados “clusters” y “redes”. Una amplísima cantidad de trabajos se han referido en los últimos años al concepto de “cluster” a partir de la popularización del mismo por parte de Porter (1990). Su conceptualización es difusa en la medida que se lo ha caracterizado de las más variadas formas. Hay quienes ponen énfasis en la localización, otros en la especiali-zación sectorial o en la fuerza sinérgica. Existen “clusters” industriales, agropecua-rios, de servicios, de diseño, de transporte, etc. Sin embargo, existe una amplia coincidencia en que en el “cluster” es muy impor-tante el desarrollo de los activos intangibles de la cadena, especialmente la innova-ción tecnológica y los procesos de aprendizaje, como elementos claves para la per-manente competitividad. Es en esta dispersión de acepciones, en donde algunos especialistas encuentran la importancia del concepto. Buitelaar (2005) considera que “la fortaleza de este tipo de concepto es que se puede amoldar fácilmente a la heterogénea realidad de cada caso. Se adapta bien a espacios geográficos de distinto tamaño, a grupos empresa-riales de conformación variable y a marcos institucionales disímiles. Sirve para es-tudios de tipo investigación - acción. En el fondo, cada estudio de caso de “clusters” o “aglomeraciones”, por más sui géneris que sea, plantea la pregunta central sobre la estrategia de mejoramiento de un conjunto de actores con intereses comunes. Tal vez por esto el concepto ha llamado tanto la atención y sirve para movilizar es-fuerzos colectivos en contextos distintos. El concepto de red es distinto. Normalmente se lo relaciona con los esfuerzos de cooperación de empresarios o productores pertenecientes a una misma rama o sector, que persiguen un objetivo específico en común. Es tal la dispersión de conceptos que incluso se relaciona a las “redes” con los “clusters”. Hay quienes consideran, a su vez, que un cluster puede estar integrado por conjuntos de redes que reflejan las estructuras organizativas existentes en las cadenas y que fortalecerían la noción del dinamismo y el grado de relación entre los agentes (Prompyme, 2004) Gutman et al (2004) en un reciente trabajo de análisis de la producción láctea ca-prina del NOA, realiza una conceptualización en torno a las distintas acepciones empleadas en relación a las “cadenas productivas”. Denomina cadena de valor (complejo, subsistema) a las articulaciones producto de las relaciones de tipo cliente/proveedor o insumo/producto. Menciona que uno de los aspectos funda-mentales en el estudio de la cadena de valor es la identificación de la etapa o em-presa “núcleo” de la cadena, que es el elemento activo en cuanto a la coordinación y articulación de la dinámica de la cadena.



El concepto de “cluster” lo equipara al de “trama regional”, aplicado a la explotación de recursos naturales y lo define por la fuerte relación existente entre los agentes y empresas localizadas en una región. Por último, coincide con otros autores (Prompyme, 2004) en la caracterización de las “redes” como las relaciones horizontales que se establecen entre empresas y/o agentes y en que los conceptos anteriores se hallan articulados y comparten la aproximación sistémica.

Los clusters y sus etapas Experiencias de desarrollo de “clusters” en otros países, dan cuenta de las dificultadespara alcanzar el crecimiento y desarrollo de los mismos. Esta complejidad puede apre-ciarse más claramente si profundizamos en los distintos estadios evolutivos, posibles dealcanzar por parte de un “cluster”. Si bien existen distintas referencias y trabajos al res-pecto, se elegirá el de Prompyme (2004) por la claridad con que expone las distintas fasesde desarrollo, identificando y exponiendo los distintos elementos de interacción y asocia-tividad. Se definen cuatro estadios que se resumen de la siguiente forma:

• Cluster Incipiente: se refiere a la actividad económica que puede surgir alrededorde un factor que llama “inicial” y que por ejemplo podría tratarse de la explota-ción de un recurso natural. Es decir, existe una aglomeración inicial que ha gene-rado la incipiente interacción entre los agentes de la cadena. Es lo que puede ocu-rrir normalmente con pequeños productores rurales. Esta fase se caracteriza porescasez de relaciones productivas entre los agentes, debilidad tecnológica e insu-ficiente demanda hacia el grupo. En este estado de “cluster incipiente” se encon-traría el “Conglomerado Competitivo Apícola” expuesto en el recuadro anterior.

• Cluster articulado: se refiere a los casos que una aglomeración en torno a laexplotación de un recurso, posibilita la articulación con actividades económicasdiferentes. Se va organizando verticalmente la producción, es decir la agregaciónde valor a la actividad inicial. En esta fase del cluster, las empresas que ya esta-ban interrelacionadas por motivos comerciales, se van ligando para su aporte a unproducto final. A diferencia de la fase inicial, existe articulación comercial entrelos agentes, paulatina agregación de valor debido a la existencia de demanda ybajo grado de utilización de innovación tecnológica.

• Cluster interrelacionado: se desarrollan espacios para canales de interrelación yvínculos y relaciones de confianza entre los agentes. Existen fuertes relacionesproductivas y comerciales entre los agentes. Hay más incorporación de tecnologíaque en la fase anterior. La demanda es más sofisticada y el cluster presenta undesarrollo institucional básico. Sin embargo, el cluster todavía no tiene una diná-mica de autogeneración que posibilite mejoras tecnológicas de más envergadura.

• Cluster autosuficiente: es de fuerte dinámica y el éxito radica en la interacciónpermanente entre los distintos agentes: productores agropecuarios en el caso quese trate de la explotación de recursos naturales, proveedores de insumos y servi-cios, instituciones conexas, etc. La búsqueda de nuevas posibilidades económicaslleva a un fuerte proceso de innovación y autosuficiencia tecnológica que es donderadica la fuerza de esta fase. La producción del cluster en esta etapa puede satis-facer mercados regionales, nacionales y externos. Coexistencia de competencia ycooperación, y atracción de nuevos agentes y un desarrollo institucional más sóli-do.

La secuencia evolutiva anteriormente reseñada, es importante para conocer los grados dedesarrollo que se podrían alcanzar, a partir de las primeras interacciones débiles y depoco impacto. La pregunta que debemos hacernos es, si un desarrollo de estas caracterís-ticas es posible lograrlo a partir de esfuerzos meramente internos de los actores que inte-gran un “cluster” o si es necesaria la generación de políticas e instrumentos públicos parael desarrollo de este tipo de “aglomerados”.



8. Diagnósticos recientes sobre dificultades y logros en el acceso de PPA a los mercados En este punto nos apoyamos fundamentalmente en el estudio más reciente sobre diagnósticos referidos a dificultades y logros en el acceso de PPA a mercados que pueden considerarse “dinámicos”, locales, regionales y externos que fue realizado por un equipo del Centro de Estudios y Promoción Agraria – CEPA – coordinado por Carlos Carballo González (Carballo et al, 2004) a solicitud del PROINDER y en el cual participó uno de los autores de este documento. También consideramos estu-dios de casos que analizan los resultados de distintas experiencias como el de Seci-lio y Knass (2003) sobre la Cooperativa Frigorífica L. N. Alem de Misiones (COFRA), el de Fernández (1999) sobre grupos de pequeños productores agroecológicos de la Cooperativas San Juan de la Sierra, la Asociación Feriantes de San Pedro, ambas de Misiones y Sociedad La Anunciación; más antiguos son los del un Taller Electrónico de intercambio de experiencias organizado por el RIMISP (1996) con los casos de la Cooperativa Los Cuatro Rumbos de Empedrado, Corrientes, y del Programa Regio-nal de Camélidos de la Asociación Agroganadera del Río Grande de San Juan. Tam-bién recogimos la experiencia de la Cooperativa Frutivitivinícola La Riojana con su experiencia en el desarrollo de vinos finos y su inserción en mercados europeos. Aunque no serán analizadas en este documento son muy importantes las experien-cias del Programa Mohair, en la comercialización de pelo caprino y del Ente de De-sarrollo de la Región Sur en Río Negro, en la producción y comercialización de lana y ganado ovino y bovino. En todos los casos, los trabajos estudiaron organizaciones de PPA, excluyendo la consideración de casos individuales. 8.1 Los casos estudiados por el CEPA y las limitaciones para la inserción de los PPA en los mercados En el estudio del CEPA se analizaron 16 organizaciones distribuidas en diez provin-cias de las cinco regiones del país, de las cuales 11 son cooperativas, otras 3 tienen otra forma jurídica y dos no poseen personería. Uno de los objetivos del estudio fue realizar un diagnóstico de limitaciones para la articulación de los PPA con los mer-cados en los aspectos institucionales, impositivos, previsionales, bromatológicos, organizativos, de gestión comercial, de compradores institucionales, en aspectos productivos, financieros, de acceso a la información y culturales, y para los pro-ductos orgánicos. Por razones de brevedad abordaremos sólo algunos aspectos ge-nerales y particulares del trabajo, y remitimos al texto completo del estudio ya que consideramos que este documento es un complemento de aquel. Entre los factores externos favorables de las organizaciones se destacan los casos de los PPA orientados a nichos de mercado con potencial de crecimiento (hongos, azúcar orgánico, pasas de uva y artesanías textiles), mientras que lo mismo ocurre con relación a mercados tradicionales sobreofertados como es el caso de las hortali-zas, donde existen perspectivas de crecimiento de la demanda para los productos denominados orgánicos. La organización de los PPA mejora su inserción en los mer-cados de cultivos industriales y los de otras materias primas tradicionales, como yerba mate, azúcar, miel, lana, ganado, donde los PPA aislados tienen extremas di-ficultades para lograr una articulación favorable, especialmente cuando se logran desarrollar cadenas de valor, canales alternativos, diferenciación de productos, formas de presentación, entre otras formas de “escala” que están más allá del vo-lumen de su oferta. Entre los factores internos destaca el heterogéneo tamaño de las organizaciones y la dinámica diferencial que se observa en vinculación con los cambios que se pro-ducen en la gestión comercial. En algunos casos ello se constituye en un incentivo para acercar nuevos miembros y en otros representa un factor de alejamiento por



las dificultades en adaptarse a dichos cambios. Se nota también la presencia de so-cios activos y pasivos, situación que parece acentuarse en las organizaciones de mayor tamaño. Algunas prefieren mantenerse con un número reducido de miem-bros para tener un manejo más personal y directo de sus relaciones. Un aspecto que resalta es la posibilidad de integración horizontal entre varias organizaciones de menor dimensión; esto se plasma en algunos casos que pueden considerarse relativamente exitosos como los de la Federación de Cooperativas Agropecuarias (FECOAGRO) de San Juan, la Federación de Cooperativas de la Región Sur (FECOR-SUR) de Río Negro, la Asociación de Ferias Francas de Misiones o la Red Puna de Jujuy. Bajo distintas formas de gestión, los PPA canalizan la comercialización de sus productos a través o por intermedio de estas organizaciones. En última instancia, se trata de alcanzar un volumen de oferta que permita ampliar la escala comercial, mejorar la competitividad y la capacidad de negociación. Pero también se han con-seguido mejoras en la calidad, la clasificación y la presentación de los productos. En un 75% de los casos las organizaciones ofrecen distintos servicios a los PPA – asistencia técnica, capacitación, compras conjuntas, adelantos para la compra de insumos, servicios de maquinaria, labranza, plantación, cosecha, etc. – notándose que aquellas que poseen una inserción más favorable disponen también de mayor oferta de servicios. El desarrollo de canales de distribución es un punto débil, el 40% tiene un solo ca-nal mientras que el 60% tiene dos o más en algunos casos. Se advierte una capaci-dad limitada para diversificar las articulaciones comerciales con el desarrollo de ca-nales alternativos. Esto, como otras debilidades en la estructura y funcionamiento del mercadeo de estas organizaciones, puede vincularse con el escaso desarrollo del área de gestión comercial: ninguna de las organizaciones estudiadas tiene un área específica, por lo general la gestión se halla a cargo de una o más personas más o menos idóneas. Se advierte una falta de profesionalización en el área de mercadeo, pocas personas a cargo de la gestión comercial, disponiendo de informa-ción escasa o a veces careciendo de ella. La gestión tiende a mejorar en la medida que se obtienen mejores resultados en la comercialización. Existen potencialidades y, por tanto, posibilidades de desarrollo de la inserción en redes de trueque, organizaciones de comercio justo, constitución de organizaciones de segundo o tercer grado al nivel nacional e incluso del MERCOSUR, así como for-talecer la gestión de apoyos externos de diverso tipo en las experiencias estudia-das. Respecto del diagnóstico de limitaciones estudiadas se destaca que la legislación impositiva y previsional resulta inadecuada para la amplia mayoría de los PPA e in-cluso para sus organizaciones, aunque éstas posean formalidad jurídica. Aunque esto no impide la comercialización de los productos, más aún puede facilitarla en muchos casos, constituye una severa restricción cuando se pretende una inserción en mercados dinámicos donde se requiere el cumplimiento de las formalidades fis-cales correspondientes y otras reglamentaciones que atañen a cuestiones de cali-dad y mercadeo. Lo propio ocurre con las normas relativas a los aspectos bromatológicos, que no deben ser confundidos con los de calidad, que tampoco se adecuan, en general, a las condiciones de la oferta de los PPA. Y finalmente, existen también dificultades para la constitución de organizaciones adecuadas a las características de los PPA, respetando la gradualidad de los proce-sos de desarrollo de los grupos hasta alcanzar alguna de las formas jurídicas reco-nocidas por la legislación vigente.



A todos estos aspectos que refieren al ámbito institucional en el que se desenvuelve la actividad de los PPA y sus organizaciones, se agregan los directamente vincula-dos a la institucionalidad para el mercadeo dentro de las estrategias oficiales de Desarrollo Rural. Sobre este aspecto el estudio encuentra que no existe una política nacional de promoción y asistencia a la comercialización de los PPA. Solamente en los programas aparece la atención de esta problemática como una componente de segunda importancia, pero no se ha podido superar un tratamiento segmentado, parcial y descoordinado. En los aspectos productivos los problemas son complejos, no sólo por la magnitud de la oferta en lo que refiere a lograr una escala para poder competir y negociar en mejores condiciones, sino en los aspectos relativos a la calidad, la continuidad y los diversos problemas del manejo mismo de las actividades productivas. Estas limita-ciones se registran aún en las organizaciones que cuentan con apoyo técnico per-manente de los organismos y programas de las distintas jurisdicciones. Finalmente, como ya se ha dicho, el estudio destaca que las limitaciones en la ges-tión comercial son amplias: falta de planificación de la producción y de adecuación de ésta a las demandas del mercado, inadecuada planificación de los recursos hu-manos, falta de información de mercado, falta o fallas en la información adminis-trativa de las organizaciones, entre otras. Algunos de estos problemas tienen una base técnica y productiva, y otros derivan de la carácter mismo de la oferta para el mercado. 8.2 Las experiencias de organizaciones de productores agroecológi-cos El trabajo de Fernández (1999) sobre organizaciones de productores agroecológicos señala las potencialidades y limitantes de este tipo de emprendimientos sobre la base del análisis de tres casos de los cuales dos son de PPA y uno de familiares ca-pitalizados, todos los cuales producen materias primas pero avanzan en la cadena de valor hasta obtener productos de consumo final diferenciados. La producción agroecológica presenta rendimientos e ingresos más estables, con baja carga de in-sumos adquiridos pero con mayores costos de producción, sobre todo por la mayor demanda de mano de obra. El trabajo destaca la importancia de los mercados locales para estos productos, aunque reconoce que el mayor dinamismo se expresa en el mercado internacional. Hay una demanda insatisfecha que favorece la colocación de los productos que se presentan diferenciados y permiten utilizar o explorar el uso de canales alternativos de distribución. Un aspecto interesante que observa el estudio es que los canales de venta directa al público requieren un mayor esfuerzo en la gestión comercial asociativa pero esto valoriza y fortalece el desarrollo de las organizaciones. También, considera, se puede lograr publicidad gratuita en medios masivos de comunicación. Como aspectos negativos se menciona la falta de una política nacional de fomento a la producción agroecológica, a pesar de la existencia de un sistema de certificación que, a su vez, resulta complicado y oneroso para los PPA. Coincide con el estudio del CEPA en destacar la inadecuación del sistema impositivo y de normas bromato-lógicas para los PPA. Existen también grandes dificultades en el control de plagas y enfermedades, para lo cual sería necesario disponer de innovaciones técnicas apro-piadas para este fin en el marco de la producción agroecológica. El trabajo señala que existen grandes requerimientos de capacitación y asistencia técnica, en especial para la gestión asociativa, la planificación estratégica de la co-



mercialización y la formación de organizaciones comerciales adecuadas. Se señala también la falta de financiamiento para infraestructura y para afrontar los costos de la comercialización. 8.3 La Cooperativa Frigorífica de L. N. Alem. Una experiencia de in-tegración vertical completa La experiencia de la COFRA de L. N. Alem, Misiones cuenta con el apoyo financiero del PRAT12/ e involucra un gran número de PPA, en su mayoría tabacaleros, – alre-dedor de 2.000 - aunque en forma diversa. Se trata del desarrollo de una empresa cooperativa agroindustrial verticalmente integrada desde la producción de las materias primas – alimentos y ganado porcino - hasta la etapa de distribución de los productos finales – carnes, productos cárni-cos y subproductos - al nivel de bocas de expendio minoristas. Posee un matadero y frigorífico, tres centros de cría de lechones, una fábrica de alimentos balanceados, otra de núcleos vitamínicos y una flota de camiones para el transporte de las mer-caderías. Unos 160 PPA reciben los lechones y los alimentos para su engorde y terminación; al llegar a su peso de faena los animales son recibidos por la COFRA. Otro grupo de 140 PPA realiza el ciclo completo con cerdas madres provistas por la cooperativa y que son inseminadas en forma artificial; los animales terminados son también reci-bidos por el frigorífico. Unos 1.400 PPA producen maíz y otros 370 producen soja para aprovisionar la fábrica de alimentos balanceados. En las actividades industria-les y de servicios de la cooperativa se emplean alrededor de 140 personas. La producción principal de la cooperativa es la carne de cerdo, acompañada por los chacinados, embutidos y otros derivados. La COFRA también faena ganado bovino que adquiere a unos 300 PPA. El mercado que abastece es provincial. La estrategia comercial se basa en el conocimiento masivo del producto, en la de-manda insatisfecha al nivel local, en la búsqueda del fortalecimiento del mercado interno, que actualmente presenta ventajas comparativas respecto de la competen-cia desde Brasil y en el desarrollo de canales de distribución propios como valor agregado de la cooperativa. La distribución es efectuada por la propia cooperativa a distintos supermercados de la provincia, tratando de evitar la intermediación, utili-zando transportes propios. Algunas desventajas de este sistema radican en los costos de mano de obra por el uso de repositores propios, los mayores costos derivados de la promoción, que no son asumidos por los demandantes, el poco cuidado de la conservación de los pro-ductos en las bocas de expendio y la ausencia de controles municipales. La coope-rativa no tiene una política de bonificaciones y premios por volumen demandado o pronto pago. Las relaciones con las bocas de expendio presentan aristas conflictivas por diferen-cias en los controles de volumen, de precios, la realización de descuentos por parte de los compradores. A mayor envergadura de la cadena de supermercados es ma-yor la complejidad de la relación. El estudio concluye que existe poco respeto a las buenas prácticas comerciales, falta el poder regulador del Estado, especialmente para eliminar las modalidades abusivas de los supermercados13/, tanto los de capi-tales locales como extranjeros.

12 / Programa de Reconversión de Areas Tabacaleras del Fondo Especial del Tabaco. 13 / Aunque sin confirmación, se cita, por ejemplo, que la condición para ingresar a las góndolas es que la primera “compra” sea de carácter gratuito.



Consideramos que la COFRA, al igual que el caso de la Cooperativa Tabacalera de Misiones, otro megaemprendimiento que reúne a más de 5.500 PPA, constituye un modelo empresarial de desarrollo agroindustrial donde los PPA son un eslabón de una cadena productiva en la que su participación es limitada. Tienen asegurado un destino para sus productos, están asistidos y considerados sus requerimientos téc-nicos en la producción, muchos tienen cobertura de servicios de salud para ellos y sus familias, pero sus ingresos, en la mayor parte de los casos, se ubican por de-bajo de la LP y algunas de sus necesidades básicas, por ejemplo en materia de vi-vienda, siguen insatisfechas. En otras palabras, la gran organización, la diversifica-ción productiva, la asistencia técnica, la provisión de insumos y servicios, y aún la cobertura de los servicios de salud no son suficientes para eliminar la pobreza de los PPA, aunque es probable que la haya atenuado. 8.4 Una experiencia de producción y comercialización de fibra de llama en San Juan Una experiencia diferente es la de la Asociación de Ganaderos de Río Grande, San Juan constituida por 9 comunidades con 180 familias, dedicadas a la producción de fibra de llama. La experiencia cita la realización conjunta de la esquila, el acopio, la clasificación y la comercialización del producto. La estrategia utilizada en esta úl-tima etapa consistió en enviar cartas a potenciales compradores con muestras de la mercadería ofrecida. Se interesaron intermediarios, barraqueros y la Asociación de Cooperativas Argentinas, una entidad de segundo grado al nivel nacional, que ad-quirió la mayor parte de la producción ofrecida. Se destacan como beneficios de esta estrategia el hecho de ofrecer cantidades y volúmenes de acuerdo a las necesidades de las industrias, aumenta la capacidad de negociación de los productores, existe un avance en la cadena de valor (limpieza, clasificación, embalaje, etc.) y se obtuvo un precio diferencial. 8.5 La Cooperativa Cuatro Rumbos. Experiencia en la comercializa-ción de algodón, frutas y hortalizas El caso de la Cooperativa Cuatro Rumbos de Empedrado, Corrientes, tuvo la parti-cularidad de que sus asociados fueron 12 consorcios de PPA algodoneros, con un total de alrededor de 60 productores. La cooperativa encaró el acopio, almacena-miento y empaque del algodón para comercializarlo en forma conjunta en la em-presa provincial de desmote Tipoití y otro tanto hizo con la producción frutihortícola a través de un acuerdo con la Cooperativa de Consignatarios del Mercado Central de Buenos Aires (COPIR) y también en ferias provinciales. La cooperativa brindó servicios de maquinaria agrícola y gestionó créditos para sus asociados, contando con el apoyo del Programa para Pequeños Productores del NEA (PPNEA) y de otros. 8.6 El desarrollo tecnológico en la producción y comercialización de vinos. La experiencia de la Cooperativa La Riojana La Cooperativa Frutivitivinícola La Riojana está ubicada en Chilecito, La Rioja. Sus asociados son 650 pequeños productores viñateros que entregan su producción a la bodega cooperativa en la cual trabajan 300 personas. Hasta mediados de los ’90 La Riojana elaboraba vinos denominados regionales que fraccionaba en envases tetra-brik, botellas y damajuanas, totalmente orientados al mercado regional y nacional. Hacia 1995, a partir de un crédito otorgado por el FONTAR (Fondo Tecnológico Ar-gentino) la cooperativa inició una profunda reconversión productiva desarrollando nuevos procesos y productos, e incorporando una moderna línea de producción. En gran medida, esta reconversión fue posible debido al desarrollo biotecnológico de levaduras “ecotípicas” que posibilitaron la obtención de vinos de alta calidad y es-pecificidad. Contando con estos nuevos productos, La Riojana comenzó a desarro-



llar nuevos canales de comercialización a través de un proceso exitoso de envío de remesas de vinos a mercados europeos, convirtiéndose en la actualidad en una de las principales bodegas exportadoras del país. 9. Temas cruciales para la integración vertical de los PPA Existen diferentes formas de integración agroindustrial. La primera es la integración vertical, por la cual una empresa integra distintas unidades de producción que utili-zan como insumo principal el producto de la o las que se encuentran en la etapa anterior del proceso productivo. En este caso se trata de una integración por pro-piedad – todas las unidades pertenecen a la misma empresa - y de control tecnoló-gico – la empresa tiene completa decisión sobre la tecnología de productos y de procesos de las distintas unidades de producción –. La integración puede abarcar también las distintas etapas de la distribución, incluso llegando a la demanda final. Una variante de esta integración es la integración vertical por medio de contratos. Existe una jerarquía superior, la empresa integradora, que establece los requisitos técnicos y de calidad que deberá tener la producción primaria para que ésta sea re-cibida por la industria que posee la empresa. En el contrato, verbal o escrito, se acuerdan los precios, las cantidades, las fechas de entrega, etc. De este modo, la empresa puede programar sus actividades productivas, asegurarse una determi-nada cantidad y calidad de su insumo crítico y conocer el precio que pagará por el mismo; el productor agropecuario, por su parte, también puede programar sus ac-tividades productivas, cuenta con la orientación técnica que le impone la empresa integradora para garantizar la calidad de la materia prima y conocer el precio que recibirá por sus productos14/. Nos interesa destacar, particularmente, otra forma de integración vertical que es la asociativa, usualmente bajo la forma cooperativa. En este caso, un conjunto de unidades de producción diferentes, en la que pueden existir distintas formas de propiedad, tanto de los medios de producción como de las susodichas unidades, confluyen para organizar distintas etapas de un proceso productivo. Una forma muy desarrollada de este tipo de integración lo constituye el caso de la COFRA que hemos citado anteriormente, pero también existen muchos casos de cooperativas que han desarrollado procesos de integración de diverso alcance. El caso de la COFRA es particularmente interesante porque no solamente desarrolla todo el ciclo de la producción porcina, basado en una fuerte componente tecnoló-gica, llegando a la matanza y procesamiento de carnes y subproductos, sino tam-bién lleva a cabo la fases “aguas arriba”, de producción de los insumos necesarios para la alimentación del ganado, y las fases “aguas abajo”, de distribución de los productos finales llegando incluso hasta la gestión de las góndolas de los supermer-cados. El otro caso de mucha trascendencia es el ya citado de la Cooperativa La Riojana donde vuelve a destacarse la componente tecnológica en la producción pero tam-bién en el desarrollo de mercados. Existe una amplia gama de posibilidades de alcanzar formas de integración o casi integración entre organizaciones de PPA que hayan logrado cierta fortaleza institu-cional y productiva con empresas productoras y comercializadoras que tienen ac-ceso a mercados dinámicos. Pero el requisito previo es precisamente que esas or-ganizaciones hayan alcanzado cierto desarrollo y una oferta de magnitud significa-

14 / Existen situaciones, como en la fruticultura, por ejemplo, en las cuales los productores entregan su producción al contratante casi “a ciegas” respecto a los precios a percibir y a los plazos en que serán liquidados los pagos.



tiva para el interés de la agroindustria o el agente de la distribución que forma parte de la cadena respectiva. Una variante de la integración vertical es la constitución de Agroindustrias Rurales de PPA de menor escala que los ejemplos mencionados anteriormente. Este seg-mento de integración es de relevante importancia para el Desarrollo Rural por el potencial de dinamismo de las economías regionales y como núcleos organizadores de las microregiones dentro de las mismas (Benito, 1989). Se trata de agroindus-trias de tipo tradicional pero que pueden incorporar innovaciones tecnológicas apropiadas para tener acceso a mercados locales, regionales, nacionales e interna-cionales dinámicos (Caracciolo de Basco, 1993). La elaboración de conservas de hortalizas, frutas, dulces, productos lácteos, artesanías textiles, productos de ma-dera, cuero, cestería, pequeños molinos de cereales y otros farináceos, frutas se-cas, nueces confitadas, alfajores, etc., tiene muchas posibilidades de expansión en la medida que se desarrollen con el adecuado apoyo técnico y financiero en todas las etapas productivas y de mercadeo.

Temas cruciales para la integración vertical de los PPA

En lo atinente a las experiencias de integración vertical de las propias organizaciones dePPA, a nuestro juicio se destacan los siguientes temas cruciales, siempre aclarando quepreviamente existe una base productiva y técnica de cierto nivel en la fase primaria:

1. Identificación adecuada del proyecto, lo cual incluye la determinación de la exis-tencia de una masa crítica de PPA y de un volumen de producción actual o poten-cial a desarrollar suficiente para lograr una escala industrial y económica sosteni-ble.

2. Apoyo financiero y técnico sostenible para todo el ciclo del proyecto, tanto parala fase industrial como para la etapa primaria. Los ejemplos de la COFRA, la CTM yLa Riojana son los que más se ajustan a esta idea. En cambio, un caso donde ladebilidad del esquema financiero y comercial refleja la importancia clave de estefactor, puede ser el de la planta de procesamiento de quesos con leche de cabrade FUNDAPAZ en Santiago del Estero, que debió ceder la gestión a una empresaprivada1/.

3. Se requiere una cantidad de PPA especializados en productos con posibilidades deexpansión con fuerte apoyo para la generación y adopción de técnicas apropiadasen todas las etapas del ciclo productivo.

4. Los productos deben contar con una demanda sostenida en el tiempo, en lo posi-ble en la mayor cantidad de distintos mercados a los que resulte factible acceder,más allá que luego se dé preeminencia a unos más que a otros.

5. Es necesaria la constitución de una o más organizaciones de los productores queabarquen las distintas etapas de la cadena vertical. El complejo agroindustrial de-bería estar bajo el control directo de esta o estas organizaciones.

6. Contar con un plan estratégico en materia de mercadeo y comercialización queasegure cantidad, calidad, continuidad y costos adecuados por el lado de laoferta, así como un permanente seguimiento y monitoreo de los requerimientosdel mercado, por el lado de la demanda.

1/ Resta saber, para valorar en forma positiva o negativa esta determinación, si los PPA ligados a esta experien-cia mejorarán o no su posición relativa en materia productiva y comercial.



10. Temas centrales de las experiencias de programas nacionales y organizaciones de apoyo en materia de comercialización de los PPA Desde la crisis mundial de los años ’30 se generalizó una fuerte intervención estatal en los mercados agropecuarios. La Argentina siguió esa corriente y se establecieron instituciones y regulaciones que persistieron hasta principios de la década del ‘90, aunque ya debilitadas o vaciadas de sus objetivos fundamentales. Durante ese largo período existió, en casi todas las cadenas productivas agroindustriales, un conjunto de normas legales y organismos específicos de aplicación que atendían las diversas cuestiones referidas a la comercialización. En muchos casos no existía un tratamiento diferenciado para los PPA, pero la mayor o menor intervención estatal en cada caso otorgaba cierto grado de protección o facilitaba su inserción en los mercados. La eliminación casi total de estas normas y organismos a comienzos de los ‘9015/, entre otros cambios que hemos mencionado, debilitó profundamente la posición de las pequeñas y medianas explotaciones agropecuarias en los respectivos mercados. En lo que refiere a las PEAP, la política pública nacional cambió su orientación pa-sando de la consideración de productos, actividades o regiones, a emplear criterios de “focalización”, es decir, a estar orientada hacia segmentos sociales acotados (Carballo et al, 2004). A su vez, se segmentaron las acciones dirigidas a los peque-ños y medianos productores a través de programas específicos, dentro de los cua-les se incluyeron componentes de apoyo a la comercialización. Todos estos esfuer-zos han tenido la característica de estar aislados y descoordinados entre sí.

Programa Componente o área de intervención SubcomponenteUnidad de Minifundio Apoyo a la Comercialización de Proyectos Regionales

PRODERNEA Servicios Técnicos de Apoyo a la Producción Desarrollo Comercial y Agroindustrial

Cambio Rural Mercados, Comercialización y Agroindustrias

PROINDER Apoyo a las Iniciativas Rurales Apoyo a la Comercialización 1/

PSA Apoyo a la Comercialización

PROSAP Desarrollo Comercial1/ Es ejecutado por el PSA.

Fuente: Elaboración propia, con información de los sitios WEB de la SAGPyA y del INTA.

El apoyo al mercadeo en los programas de la SAGPyA y el INTA

El único intento de superación lo constituyó el frustrado Sistema de Apoyo al Mer-cadeo para Pequeños Productores (SAM), en 1994. Sobre la base de conceptos y estrategias elaboradas en el marco del SAM se constituyó el componente de Apoyo al Mercadeo en el PSA; luego esto evolucionó al formularse el proyecto PROINDER hasta definir un servicio de Apoyo a la Comercialización. Una evaluación preliminar sobre este nuevo intento (Carballo et al, 2004) destaca lo siguiente:

la falta de recursos económicos y la carencia de personal técnico con el perfil adecuado para reorientar los procesos de desarrollo comercial;

la carencia de profesionales capacitados para asistir el desarrollo comercial de los PPA, lo cual deriva en la necesidad de capacitar a los propios técnicos de los programas;

los problemas más evidentes de comercialización surgen cuando se alcanzan logros satisfactorios en la producción y productividad; allí se manifiesta la necesidad de la presencia de los Agentes de Comercialización;

15 / Uno de los pocos casos donde se mantuvo una política activa es en la cadena del tabaco, a través del FET, y recién en 2001 se restableció un cierto grado de intervención en la cadena de la yerba mate con la creación del INYM.



la función de dichos agentes es más compleja que la asignada; se trata de brindar, no sólo información y capacitación a los miembros de las organiza-ciones, sino de actuar hacia fuera de las mismas;

es preciso superar la separación artificial entre lo productivo y lo comercial; la organización para la comercialización es compleja en sí misma y requiere

tiempo y asistencia contina para alcanzar resultados sostenibles; esto se vería facilitado con un marco legal favorable.

El estudio señala que el apoyo al mercadeo constituye una modalidad de asistencia técnica inicialmente novedosa, sobre todo en los programas de PPA. Sin embargo, afirma que la misma no es valorada en su real importancia ni por el sector público ni por las organizaciones de apoyo que trabajan con los PPA. Concluye que la limi-tación es aún más severa si se reconoce que:

la experiencia de los programas no ha contado con instancias de reflexión y puesta en común de resultados capaces de facilitar la coordinación de es-fuerzos y estrategias, haciendo un uso más eficiente de los contados recur-sos asignados a esta temática;

no se ha logrado articular una acción común con otras áreas de la SAGPyA relacionadas con el mercadeo;

no se dispone de un número suficiente de especialistas en la materia, ni tampoco con la posibilidad de formarlos en cortos períodos de tiempo;

las actividades productivas impulsadas, en la mayor parte de los casos, con-tinúan adoleciendo de una clara identificación de mercados, manteniendo un sistema tradicional de intervención en el que primero se estimula la produc-ción primaria, luego “se sale a buscar el mercado” y posteriormente se aprende a vender y a organizar la comercialización. Esta visión atenta contra la sostenibilidad de los emprendimientos apoyados;

a las limitantes observadas al nivel de cada programa debe sumarse cierto grado de subestimación de las condiciones del contexto general en el que debieron y deben manejarse los PPA.

Por el lado de las ONGs existe una dilatada experiencia en materia de apoyo a la constitución de grupos y organizaciones de PPA, asistencia técnica para la produc-ción de subsistencia y de mercado, provisión de créditos o subsidios, entre otras acciones, pero sus estructuras son mucho más débiles aún que las estatales en materia de apoyo a la comercialización. En muchos casos el modelo de intervención es semejante al esbozado en un párrafo anterior y la falta de recursos humanos ca-pacitados es igualmente aguda. Pero además, al igual de lo ocurre con las interven-ciones públicas, con sus criterios de “focalización”, han fijado como prioridad la su-pervivencia de las familias de PPA más pobres, tratando de fortalecer cierto nivel de organización y la producción para consumo propio, más como contención social que como un paso necesario para ampliar sostenidamente su producción para el mer-cado. Este sesgo en la visión y objetivos del apoyo de estas instituciones contribuye a mantener el status quo y a no incorporar en los proyectos una visión orientada al mercado. En las provincias la institucionalidad del ámbito público vinculada a la comercializa-ción de PPA es escasa o bien está ausente. Por un lado ello es producto de que la Nación históricamente reservó para sí las directrices y recursos fundamentales para impulsar las acciones de DR, pero por otro, lo que existía en las provincias también fue eliminado en los años ’90 en su mayor parte. No obstante, pueden reconocerse algunas instituciones públicas que cuentan con grados diversos de intervención en materia comercial. En algunos casos porque cuentan con la infraestructura y los recursos financieros necesarios, como es el caso del Instituto de Fomento Agropecuario e Industrial (IFAI) de Misiones que ad-ministra el Ingenio Azucarero San Javier, adquiere la caña producida por más de



800 PPA y produce azúcar orgánico y alcohol, y también posee el Complejo de Re-cepción, Limpieza, Secado y Almacenaje de Granos en Bernardo de Irigoyen que está destinado a adquirir la producción de maíz, soja y poroto de unos 2.200 PPA del nordeste provincial. En otros, porque se ha creado un ámbito interinstitucional para facilitar la organización de los productores para la comercialización, como es el caso del Ente de Desarrollo de la Región Sur (ENDERSUR) de la provincia de Río Negro, constituido por diversas instituciones, que tiene un programa ganadero re-gional destinado a promover la organización de los productores para la comerciali-zación de sus productos. A marzo de 2003 había más de 300 productores partici-pando de la experiencia. Otro caso es la Agencia de Comercialización de Jujuy, una organización oficial de apoyo a la comercialización, si bien no está exclusivamente dedicada a la atención de los PPA. Por otro lado, están los avances de las propias organizaciones de PPA. De un lado, las ya mencionadas cooperativas COFRA y CTM de Misiones, que cuentan con el apoyo fundamental del PRAT, financiado por el FET. De otro, son destacables otras experiencias cooperativas como las de la Federación de Cooperativas de la Región Sur (FECORSUR) entidad de segundo grado que agrupa 7 cooperativas en Río Ne-gro con unos 500 PPA mayoritariamente laneros, la Asociación Provincial de Ferias Francas de Misiones que integra distintas Ferias organizadas en distintas ciudades de la provincia con más de 2.000 familias de PPA adheridas, la Federación de Coo-perativas Agropecuarias (FECOAGRO) de San Juan, integrada por 16 cooperativas que reúnen unos 400 productores asociados y la Sociedad de Chacareros Tempora-rios en la misma provincia, que reúne a unos 400 asociados y ha construido y ad-ministra el Mercado de Rawson, próximo a la capital provincial. También el Centro de Comercialización Campesina e Indígena, ligado a la Cooperativa Río Paraná de Misiones ha desarrollado una interesante alternativa de distribución de yerba mate y otros productos de PPA. Por último, debemos citar a la Red Puna y Quebrada de Jujuy que es una organización informal, pero fuertemente integrada por unas 25 comunidades indígenas, organizaciones no gubernamentales y de base, y que cuenta con un área especializada en promover la comercialización conjunta de la producción campesina. 11. Sinergia en las cadenas productivas. Ventajas de la asociación entre los actores, de la creación de redes con empresas líderes, de la vinculación tecnológica con el sistema científico tecnológico existente Como se ha explicado en el punto 6, los nuevos conceptos y consideraciones con relación a las “cadenas productivas” intentan hallar alternativas para superar el aislamiento de la producción individual en pequeña escala, a la cual se la considera inviable frente a la hegemonía del capital concentrado. Esta es la razón por la cual tanto se ha hablado recientemente de cadenas productivas y asociatividad. En realidad, si bien el término asociatividad no es preciso indica la búsqueda de co-operación y alianzas entre empresas o productores agropecuarios, en pos de un objetivo común. Así, por ejemplo, en lo que a PyMES industriales se refiere, los ejemplos más conocidos son los de las Uniones Transitorias de Empresas y los de la Agrupaciones de Colaboración. Con relación a las PEAP de Argentina, debido a la crítica situación por la que atrave-saron, especialmente en los ´90, tuvo lugar una importante cantidad de casos de cooperación y asociatividad. Una síntesis y reseña fue realizada por Tort (2002) relacionada a la implementación del Programa Federal de Reconversión Productiva para la Pequeña y Mediana Em-presa Agropecuaria, también conocido como “Cambio Rural”, en el cual se pensó en



la alternativa asociativa como un instrumento importante, a los efectos de inducir cambios en la estructura productiva y en la gestión, y para desarrollar opciones de reconversión y de incorporación de tecnología. Se partía de la premisa que para in-corporar tecnología existían restricciones haciéndolo desde el productor individual y que lograr nuevas formas organizativas colaboraría con este objetivo. Tort explica que el Programa “Cambio Rural” tenía la postura que el asociativismo no podía ser obligatorio y que cada grupo debía moldear la forma más adecuada. También se refiere a que el asociativismo desarrollado demostró una fuerte hetero-geneidad y una gran potencia. Las concreciones innovativas se lograron en diversas actividades productivas, en las más distintas etapas o ciclos del proceso de produc-ción y con distintos grados de formalización. Durante los primeros cinco años de existencia del Programa “Cambio Rural”, es de-cir desde 1993 a 1998, se habían registrado un total de 727 emprendimientos aso-ciativos, el 53% radicados en la región pampeana, 25% en el NEA, 10% en el NOA y el resto en Cuyo y Patagonia. Un dato interesante que aporta la autora, es que sobre un conjunto analizado de 993 grupos del Programa “Cambio Rural”, en el 42,2% de los mismos existía alguna organización asociativa. Otra información im-portante es que había 96 Cooperativas integradas al programa, que involucraban un total de 1.827 productores agropecuarios. No obstante, el trabajo señala las li-mitaciones político - económicas que debilitaron el desarrollo del cooperativismo durante dicho período. En el concepto de “redes” y “clusters” se hallan implícitos esquemas y planteos de tipo asociativo. El concepto de “redes” se utilizó fundamentalmente tratando de entender la asociatividad en función de lograr economía de escala. Es la razón por la cual, generalmente se habla de “redes” como integración horizontal. El concepto de “cluster” relaciona la cadena productiva con el asociativismo, pu-diendo ser este último de distinta índole. Puede tener un alcance geográfico espa-cial, sectorial, abarcar funciones específicas como aprovisionamiento de insumos o búsqueda de financiamiento. Puede integrar también distintas fases de una cadena, como por ejemplo la producción en común, o la comercialización, o el diseño, etc. En el ambiente de “clusters” la asociatividad entre actores tiene distinta dinámica. Puede comenzar con pequeñas interacciones y continuar con objetivos cooperativos importantes para otorgar competitividad a un conjunto de actores asociados. De ahí que el concepto de cluster se asocie al sinónimo de aglomeración o conglomerado competitivo. La ventaja de asociatividad del cluster es la flexibilidad de participación, el aprendi-zaje de los agentes y la economía de escala lograda. En una cadena productiva basada en el concepto de “aglomeración” o “cluster”, la asociatividad disminuye costos fijos, posibilita negociar mejor con actores exóge-nos, brinda mayor acceso a la información, logra escala no sólo en la organización y gestión, sino en la estructura para la innovación. Cuando los costos de transacción son elevados, la asociatividad y la coordinación de la producción vuelven más efi-ciente el sistema. En todos los casos lo común es la aglomeración, la concentración de agentes y ac-tores, la asociatividad en “algún objetivo”. El factor institucional es muy importante para el desarrollo de la estrategia asocia-tiva y de consolidación de un “cluster”. Ya sea el marco institucional formal, es de-cir la estructura legal existente, como el marco informal, es decir el de la cultura y



valores asumidos por la población (Prompyme, 2004). En los “clusters” se produce superposición entre la institucionalidad formal e informal. Con relación a sectores vinculados con recursos naturales, y por lo tanto se podría realizar la extensión al agropecuario, Buitelaar (2005) se plantea cuatro objetivos a alcanzar en las cadenas productivas: i) cómo evolucionar hacia productos diferen-ciados; ii) qué factores determinan que se incorporen nuevos eslabones; iii) cuál es el espacio para la innovación tecnológica en sectores de recursos naturales; iv) cómo contribuye el aprendizaje a poder ser más eficientes en otras actividades económicas. Una parte importante de la respuesta la encuentra en los ejes de la innovación tec-nológica, en sus cuatros principales pilares:

a) mejoramiento de procesos: es decir la capacidad de transformar insumos en productos de la manera más eficiente.

b) mejoramiento de productos: cuando las empresas se orientan a productos con valores unitarios más elevados, debido a la aparición de nuevos rubros o la diferenciación de la producción existente.

El Conglomerado Competitivo Apícola del NOA y Centro En octubre de 2002, en Famaillá, Tucumán, se creó ek “Conglomerado Competitivo” de laactividad apícola del NOA y Centro del país, término que se eligió en lugar de la palabra“cluster”. Dicho “Conglomerado” está integrado por un conjunto de Cooperativas de pe-queños apicultores de las distintas provincias del NOA y también por Cooperativas deSanta Fe y Entre Rios, con una gravitante participación de coordinación por parte del INTATucumán. Luego de un profundo análisis de las necesidades existentes para desarrollar la actividad,se definieron los propósitos fundacionales del “Conglomerado” y dentro de ellos se en-cuentran los distintos ejes descriptos anteriormente. En este caso, los objetivos apuntan a:

• Promocionar y fomentar el crecimiento productivo del sector apícola • Ampliar la capacidad de prestación de servicios • Generar un sistema de Gestión de la Calidad y capacitación que permita el

desarrollo de productos de calidad certificada a nivel internacional • Desarrollo de tecnologías orientadas a la construcción de una cadena de valor

para el sector, que incluya el desarrollo de nuevos productos • Realizar las gestiones necesarias para generar los instrumentos financieros que

permitan el adecuado desarrollo del sector • Promocionar los productos de calidad certificada obtenidos dentro del

“Conglomerado” • Toda otra acción que redunde en el beneficio del sector apícola

Para alcanzar los objetivos propuestos se identificaron tres áreas de trabajo: i) de gestióninstitucional, legal, económica y financiera; ii) de desarrollo de tecnologías de producto;iii) de desarrollo de tecnologías de proceso. Es interesante en este caso analizado, comprobar nuevamente, que la conceptualizaciónde “cluster” -en este caso denominado conglomerado competitivo- entraña la búsquedade desarrollo sistémico. Se busca la consolidación legal-institucional, nuevos desarrollostecnológicos de procesos y productos, la promoción comercial de la actividad, el mejora-miento de la gestión y la incorporación de la calidad, la búsqueda de financiamiento parael conjunto



c) mejoramiento de función: con la aparición de nuevas actividades o eslabo-nes en las cadenas productivas.

d) mejoramiento intersectorial: las competencias o aprendizajes adquiridos en una actividad o subsector pueden aplicarse a otros. Incluye la posibilidad de “saltar” de la producción primaria basada en los recursos naturales a la pro-ducción de bienes industriales.

Existen experiencias de otros países que demuestran que es posible generar políti-cas de estímulos a la creación de conglomerados competitivos o “clusters”. Así, por ejemplo, en España existe una Ley Reguladora de las Organizaciones Interprofesio-nales Agroalimentarias, que consisten en organizaciones representativas de los em-presarios de la producción, de la transformación y de la comercialización de un sector o producto agroalimentario. Las Organizaciones Interprofesionales se constituyen para alguna de las siguientes finalidades dispuestas por la Ley Reguladora:

• Mejorar la transparencia y eficiencia de los mercados • Mejorar la calidad de los productos y los procesos • Realizar o promover investigación y desarrollo • Promocionar los productos • Mejorar la información de los consumidores • Desarrollar acciones de mejora medioambiental • Actuaciones que permitan la adaptación de la oferta a la demanda

Véase la concordancia de estos objetivos, con los que se trazaron en la constitución del Conglomerado Competitivo Apícola. Para ser reconocida, la Organización Interprofesional deberá tener una representa-tividad mínima del 35 por 100 en todas y cada una de las ramas de actividad que la integran. Mediante una norma de carácter público, los acuerdos de la Organización Interprofesional pueden hacerse obligatorios a todos los productores y operadores del sector en cuestión. Es decir, desde el sector público, existe un marco regulatorio tendiente a la consti-tución de este tipo de organizaciones de tipo “sinérgicas” de los productores prima-rios. Hacia fines de 2002, existían Asociaciones Interprofesionales para los productores españoles de forrajes, manzanas y peras, de producción vacuna de carne, de cítri-cos, de productores porcinos, de productores de cereales e industrializadotes de harinas y panificables, de mostos y jugos de uva, de productores de huevos, de la cadena del higo seco y derivados, de la cadena de carne de pollo, de lino, de vinos, de productores cunícolas, de ovinos y caprinos de carne, del atún y de la cadena láctea. Otro ejemplo es el de Colombia, donde se ha avanzado en la constitución de Fon-dos Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros. Son contribuciones parafiscales im-puestas por una Ley, con el objeto de beneficiar a determinados subsectores que generan dichos fondos. Las contribuciones parafiscales son invertidas a los siguientes objetivos:

• Investigación y transferencia de Tecnología, Asesoría y Asistencia Técnica • Adecuación de la producción y control sanitario • Organización y desarrollo de comercialización • Fomento a las exportaciones y promoción del consumo



• Apoyo a la regulación de la Oferta y la Demanda para proteger a los produc-tos contra oscilaciones anormales de los precios y procurarles un ingreso remunerativo

• Programas económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del sub-sector respectivo

Nuevamente, aquí puede comprobarse la búsqueda de objetivos sistémicos dentro de las distintas cadenas de base agropecuaria. Existe un marco legal que establece las contribuciones parafiscales para los distintos subsectores. Hacia fines de 2000 se habían creado trece Fondos Parafiscales, de los cuales 10 pertenecían al sector agrícola. Es interesante la experiencia de los Programas de Mercadeo Genéricos para Pro-ductos Agrícolas o “Marketing Orders” en el estado de California, Estados Unidos. Estos Programas tienen como objetivo ordenar la actividad de comercialización de un determinado producto e incrementar los ingresos que reciben los productores (Figueroa y Gonzalez, 1998). Hacia 1998 operaban cuarenta y ocho programas es-tatales en California, que abarcaban más del 50% de la producción agropecuaria estadual. Recaudaban más de 150 millones de dólares por año que destinaban a promoción. Gutman (2004) en su trabajo ya mencionado sobre producción caprina láctea en el NOA, aporta un conjunto de propuestas de políticas para consolidación de un “clusters” de dicha actividad. Entre los elementos que propone, pueden mencio-narse:

• Políticas dirigidas a organizar y proveer servicios de forma más eficiente: alude aquí a la necesidad de organizar las políticas sistémicas, en cuanto a información disponible, coordinación interinstitucional, diseño de incentivos.

• Políticas para atraer inversiones: para crear nuevas tramas o para moderni-zar las existentes. Para ello se propone la promoción de desarrollos innova-tivos y la adecuación de programas y recursos a las necesidades regionales.

• Políticas para aumentar las redes y los procesos de aprendizaje: aquí se pro-pone estimular redes locales, canales de comunicación entre empresas, faci-litación de conexiones externas.

• Políticas para mejorar la capacitación de los recursos humanos. En todas las cadenas de base agropecuaria existen núcleos dinámicos, que son los que aportan al mayor valor agregado, los que tienen iniciativas innovadoras y están dispuestos a afrontar permanentes reestructuraciones para incrementar la compe-titividad. Generalmente, este núcleo corresponde al segmento económicamente he-gemónico de la cadena, que es, en la mayoría de los casos, la etapa de procesa-miento industrial. Es el caso de los ingenios azucareros en relación a la actividad cañera o de los grandes procesadores y exportadores de frutas, o el sector molinero en la yerba mate, etc. En la actualidad, en la mayor parte de las cadenas de la Argentina, las relaciones y articulaciones entre los agentes se establecen sin la existencia de legislación ni or-ganismos regulatorios. Los que existían, aun funcionando débilmente, fueron di-sueltos en 1991. Dos estudios recientes son ilustrativos al respecto. El estudio sobre caprinos de Gutman (2004) sostiene que en las tramas de leche caprina las articulaciones intersectoriales se establecen en contextos de ausencia de marcos regulatorios, falta de transparencia y de información adecuada, lo que se traduce en fuertes asimetrías al interior de la cadena de valor, con el mayor peso en los productores primarios, que mantienen relaciones totalmente informales entre sus tambos y la industria quesera.



En un trabajo realizado por Carballo (2004) referido a la yerba mate plantea que en la provincia de Misiones, existen actualmente 13.000 productores con menos de 10 ha de yerba mate, es decir el 75% del total. En el otro extremo, menciona la exis-tencia de 234 secaderos y 90 molinos, 10 de los cuales concentran el 70% de la molienda. Obviamente son las empresas más importantes de la molienda y secado los actores más dinámicos de la cadena sectorial, en virtud de su capacidad económico comer-cial para hacer frente a los hipermercados o a la apertura de mercados externos o por su capacidad en realizar inversiones para la modernización tecnológica. Carballo explica que este fuerte proceso de concentración se produjo a partir de la desregulación de la actividad, iniciada con el decreto 2284/91 y la disolución de la Comisión Reguladora de Yerba Mate (CRYM) y del Mercado Consignatario de Yerba Mate y el abandono del registro de productores, control de calidad y liberación de cupos. Señala que, como resultado, la participación de los productores primarios se redujo notablemente en relación con el precio final al consumidor. En 1991, el Kg de la hoja verde equivalía a $ 0.20 y pasa a abonarse sólo 0.02 $/kg diez años después. Carballo lo adjudica a la subordinación técnica y financiera del subsector primario a los de procesamiento y comercio. Da cuenta de cómo la falta de un marco regula-torio significó la persistencia de condiciones de sobreoferta. En contraposición, el trabajo ilustra cómo, a partir de la creación del Instituto Na-cional de la Yerba Mate a principios de 2002, precedido de grandes conflictos prota-gonizados por los productores primarios, se fue posibilitando una cierta recomposi-ción del precio al productor. Los casos analizados de caprinos y yerba mate, pueden hacerse extensivos a la casi totalidad de las cadenas productivas, como azúcar, algodón, frutas, hortalizas, etc, de las economías regionales extrapampeanas. La inexistencia de políticas públicas y marcos regulatorios, imposibilitan el fortale-cimiento de los pequeños productores en torno a las distintas cadenas, dificulta enormemente la creación de “clusters” o “conglomerados” y en los casos de cade-nas más o menos estructuradas, imposibilita la articulación de la pequeña produc-ción con el núcleo dinámico de las mismas, en la medida que resulta casi imposible la interacción sinérgica entre “desiguales” en términos de escala económica. 12. La importancia de la vinculación tecnológica en el aumento de la productividad de las PEAP Una política activa de vinculación tecnológica debería basarse en dos pilares. El primero es el de programar e incentivar prioritariamente, aquellos desarrollos tec-nológicos que pudieran volcarse para incrementar la rentabilidad de la pequeña producción, a través de las dos vías posibles: aumento de productividad de la acti-vidad predominante y/o identificación de nuevos rubros con valores unitarios de producción más elevados. En segundo término, se carece de una definición trascendente en la mayor parte de las instituciones, que permita volcar los esfuerzos científico - tecnológicos en pos de las necesidades de crecimiento de la pequeña producción agraria y agroindustrial. Prevalece en distintos ámbitos, ya sea por desconocimiento o por una actitud más



“facilista”, la convicción que las innovaciones son más factibles de desarrollar en la esfera de una empresa grande. Una importante cantidad de hechos innovativos de las instituciones podrían ser ca-nalizados y desarrollados comercialmente por la pequeña producción en estructuras asociativas que posibiliten lograr escalas adecuadas. Para que ello sea posible, no solamente hay que desenvolver este tipo de tecnologías en las instituciones, sino generar la preocupación e instrumentos necesarios para su posterior transferencia y adopción por parte de las PEAP. La Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, está desarrollando en la actualidad un programa de identificación de la oferta científico - tecnológica exis-tente en las Instituciones y que podrían ser valorizadas luego de su transferencia a empresas productivas. Si bien este programa está aún en ejecución, algunos re-sultados preliminares indican que existe un amplio potencial científico tecnológico que aún no fue trasladado a la producción, conclusión que abona la aseveración anterior. Existe desarticulación entre los Programas de Asistencia a los Pequeños Productores Agropecuarios gestionados desde distintas instancias del aparato público nacional, provincial y municipal. La mayor parte de ellos se hallan descoordinados a nivel es-pacial y en cuanto a los objetivos específicos que persiguen. De este modo, se pro-ducen esfuerzos superpuestos, problemas de escala en la intervención a raíz de la fragmentación de instrumentos y recursos, desarticulación y/o vacíos de interven-ción en lo que hace a distintas etapas y/o actores en las cadenas y áreas de inte-rés, a veces, absolutamente descubiertas. Así por ejemplo, llama la atención la escasez de programas institucionales orienta-dos a identificar oportunidades económicas externas, que puedan ser derivadas para su aprovechamiento a cadenas productivas integradas por pequeños produc-tores. Deberíamos detenernos a reflexionar sobre las causas de la persistencia de la des-articulación institucional y de la falta de políticas e instrumentos sistémicos, que lo-gren impactar en la reestructuración o reconfiguración de las cadenas productivas de pequeños productores. Distintas Secretarías como la de Industria, de Agricultura, de Ciencia y Técnica, distintos Consejos Federales sectoriales, en los cuales participan activamente las provincias, debaten permanentemente sobre este problema, al cual lo consideran una de las causas del bajo impacto de las instituciones en los sectores productivos, especialmente de la pequeña y mediana producción. Instituciones internacionales y de alcance continental, como IICA, CEPAL, PNUD, han alertado y escrito en infini-dad de oportunidades sobre esta problemática. Creemos que no se trata de un problema ni coyuntural, ni de fácil solución, ni que su superación obedezca a iniciativas voluntaristas de coordinación interinstitucional. Las articulaciones entre distintos ámbitos, como el nacional y provincial y entre dis-tintos sectores como el agrícola, el industrial, el de ciencia y técnica, el de la esfera social, etc., solamente es posible cuando existen objetivos de planificación. La falta de programas nacionales y regionales de planificación y de políticas e ins-trumentos económicos, regionales y sectoriales en torno a objetivos específicos, impiden la concreción de esfuerzos interinstitucionales en torno al logro de deter-minados objetivos.



Es decir, la articulación interinstitucional no es un objetivo de Estado, sino el interés del titular de una determinada cartera y su impulso puede durar tanto como el tiempo de su permanencia en un Ministerio o Secretaría. Gatto (2004) a partir de un diagnóstico de las economías regionales extrapampea-nas, sostiene que existen múltiples oportunidades para ser aprovechadas y que la-mentablemente se malgastan por la debilidad sistémica existente. A estos efectos, propone, entre otros: • Reestructurar el aprendizaje local, con el objetivo de poner en marcha nuevas

actividades. • Crear canales de comercialización que incluyan cumplimiento de normas y pará-

metros de calidad. • Identificar rubros y alternativas productivas existentes. Al respecto, menciona

una importante cantidad de productos frutihortícolas procesados, que se comer-cializan internacionalmente en mercados, en los cuales Argentina no participa y en rubros que podrían ser provistos por las regiones extrapampeanas.

• Fortalecer tramas y cadenas productivas para atenuar el frágil tejido empresa-rial.

• Consolidar las instituciones promotoras del desarrollo y el financiamiento. • Crear estrategias de desarrollo local basadas en componentes autosinérgicos,

para reaccionar ante las oportunidades, a partir de un proceso de aprendizaje compartido entre las Instituciones y los individuos.

En 2001, la Secretaría de Ciencia y Tecnología, realizó un relevamiento y un con-junto de Talleres en las provincias del Noroeste, tendientes a identificar nuevas al-ternativas productivas y/o nichos de mercado, en el área agropecuaria y agroin-dustrial (León, 2001). Se solicitó a la distintas instituciones científico tecnológicas, como INTA, INTI, Uni-versidades, proyectos FONTAR, FONCyT, CONICET, entre otros, que participaran con aquellos desarrollos que consideraban “maduros” para ser transferidos al sector productivo. A tales fines, se organizaron paneles de discusión sobre nuevos rubros para la re-gión en relación a fruticultura, acuicultura, apicultura, producción orgánica, flori-cultura, cadenas de base pecuaria como caprinos y camélidos, poliproductos a par-tir de la transformación industrial de materias primas de distintas cadenas, entre otros. Los resultados y conclusiones más importantes fueron los siguientes: i. Existe una importante cantidad de nuevas alternativas productivas, tanto prima-rias como biotecnológicas e industriales, con distinto grado de madurez innovativa, que se mantienen cautivas en las instituciones científico tecnológicas. No se trans-fieren al sector productivo fundamentalmente por falta de iniciativas en materia de vinculación tecnológica, especialmente por la inexistencia de análisis económicos necesarios para consolidar una buena transferencia. ii. No existe en la mayor parte de las instituciones ninguna política específica de vinculación tecnológica con la pequeña producción rural. Posiblemente se logre, en la medida que las instituciones involucradas definan la prioridad para este compor-tamiento. iii. El sector productivo de pequeños productores dispone de recursos naturales y de equipamiento que podría orientarse hacia las nuevas alternativas productivas. Necesita para tomar iniciativas, que además de los desarrollos tecnológicos, los “ni-



chos” que se proponen dispongan de los correspondientes planes de negocios y análisis económicos que brinden certidumbre de implementación. iv. Lamentablemente, tanto las áreas económicas de los gobiernos provinciales como las Universidades, desde sus departamentos académicos de Ciencias Econó-micas, no están trabajando con la información económica necesaria para proyectos de esta índole. v. Por lo sostenido anteriormente, puede afirmarse que los procesos de reconver-sión productiva de la pequeña producción rural, no solamente no se llevan a cabo por restricciones de financiamiento, sino porque las iniciativas existentes están de-sarrolladas en la mayor parte de los casos a nivel tecnológico, existiendo una ver-dadera orfandad en materia de la economía de los proyectos. Como producto del relevamiento realizado en el programa NOA de la SECyT, fueron identificados los objetivos de innovación productiva encuadrados en diversos sub-sistemas tecnoalimentarios (ver cuadro). Por último, en el trabajo del CEPA (Carballo et al, 2004) sobre la articulación de los (PPA) con el mercado, se identificaron cuatro grandes problemas que caracterizan a las organizaciones de pequeños productores (es importante recordar, que se basó en el estudio de 16 organizaciones de PPA). Ellos son:

• Problemas de gestión organizativa para la provisión de materia prima para la comercialización en las cadenas

• Problemas de dependencia de un único comprador, lo que otorga vulnerabili-dad al sistema

• Problemas de escala, es decir, dificultad para aprovechar el potencial reque-rido por la demanda den los distintos mercados

• Problemas técnico-productivos, que comprometen la continuidad de la oferta.

Puede observarse, la similitud con las restricciones estructurales, anteriormente se-ñaladas en este capítulo. En el trabajo se hace un distingo en relación a aquellos productores que constituyen población rural indigente y de subsistencia, considerando que en estos casos son muy pocas las posibilidades de participar, sin fuertes apoyos externos, en mercados en los que intervienen agentes económicos solventes. El trabajo sostiene que, en estos casos, la asistencia debería concentrarse en segu-ridad alimentaria y generación de empleo. En cambio, en el caso de los PPA que generan aunque sea mínimos excedentes, es factible pensar, diseñar e implementar políticas públicas de desarrollo.



* Alcohol anhidro de caña de azúcar, para su utilización como aditivo de naftas.

* Azúcar líquida a partir de azúcar común, para reemplazar a fructosa como jarabe de bebidas gaseosas.

* Producción de azúcar orgánico

* Azúcar fortificado

* Utilización de caña de azúcar y subproductos de la industria parala producción de ganado bovino

* Introducción de tecnologías de gestión, con el objeto de diferenciar la producción, y convertirla de “commodity” en "speciality”: denominación de origen, trazabilidad, producción orgánica.

* Experimentación y desarrollo de nuevos productos derivados de la industria cítrica, para su utilización como sustancias nutracéuticas, para la industria del aroma, para la producción de detergentes industriales

* Tambos caprinos: mejoramiento genético de rodeos

* Producción de alimentos probióticos a partir de leche de cabra

* Producción de yoghurt de leche de cabra como producto terapéutico antialérgico

* Tambo de búfalas para la producción de muzzarella

* Tambo de ovejas: utilización de las características probióticas de la leche

* Productos lácteos a partir de leche de cabra y de oveja, diferenciándolos por calidad y origen

* Tecnologías de secado y conservación

* Tecnologías de frio

* Packaging de palto, mango y frutos de tuna

* Tecnologías de producción y gestión de arándanos

* Tecnologías de producción y gestión de durazno primicia

* Genética de frutilla: nuevos cultivares, resistencia a patógenos, etc.

* Tecnología de producción hidropónica de hortalizas

* Tecnología para la producción de hortalizas en invernáculos

* Tecnología de producción diferenciada de frutas y hortalizas (producción orgánica, integrada, trazabilidad, etc).

* Industrialización de la producción, incorporación de cadenas de frio y de packaging

Cría de animales* Incorporación de tecnología en cunicultura, cria de chinchillas, codornices, etc, en función de los avances existentes

* Intensificación de la ganadería vacuna mediante la utilización de siembra de pasturas en secano y regadío, y con desmonte selectivo (actividad silvopastoril)

* Introducción de nuevas especies forrajeras subtropicales y cerealeras, para su utilización en sistemas silvopastoriles

* Proyectos de mejora de la oferta forrajera mediante técnicas de conservación de forraje

* Desarrollo y difusión de tecnología para la producción del extracto blando de propóleos, a partir de la planta piloto del INTA Famaillá

* Desarrollo de genética seleccionada, y certificación de material vivo de alta calidad

* Diferenciación de la producción de miel: denominación de origen, trazabilidad, productos aromatizados o con aditivos, etc.

* Desarrollo de especies aromáticas y medicinales para alimentos , perfumes e industria farmacéutica

* Desarrollo de tecnología para la producción de maní orgánico

* Desarrollo de tecnología para camélidos

* Desarrollo de tecnología de cosecha en olivo y de extracción de aceite de alta calidad (Catamarca)

* Desarrollo de tecnología para proyectos forestales (si bien no es un agroalimento, se incluye por las posibilidades ecológicas y económicas de la región)

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la SECyT

Tambo y producción láctea no vacuna

Frutihorticultura

Ganado y carne vacuna

Apicultura

Otros

Cañero - azucarero

Subsistema tecno - alimentario

Objetivos de innovación productiva

Citrícola



13. El rol del Estado en la creación, desarrollo y fortalecimiento de cadenas productivas y comerciales de PPA. Propuestas de generación de instrumentos de políticas y de ámbitos institucionales para considerar en la Estrategia de Desarrollo Rural En páginas anteriores se ha señalado un conjunto de problemas que limitan la inte-gración de los PPA en las distintas cadenas. Podrían resumirse en los siguientes puntos:

• En las distintas economías extrapampeanas, en la mayoría de las cadenas de base agropecuaria, los PPA deben enfrentarse a núcleos dinámicos o he-gemónicos muy concentrados económicamente. Es decir, es una integración entre desiguales, sin la existencia de marcos regulatorios que brinden el ar-bitraje necesario para la coexistencia.

• Dichos núcleos hegemónicos no desarrollan políticas de fortalecimiento hacia

los PPA, al modo de lo que a veces ocurre en algunas cadenas industriales, en las cuales el segmento dinámico necesita a las PyMES y las fortalece me-diante distintos instrumentos, como por ejemplo la incorporación de siste-mas de calidad, el mejoramiento de la gestión, la creación de garantías recí-procas, etc. Por el contrario, en la mayoría de las cadenas agropecuarias el proceso de concentración es tan importante, que es frecuente la integración horizontal y vertical de las grandes empresas, hecho que torna prescindible, a veces, la oferta de los PPA.

• Los PPA carecen de recursos financieros para su crecimiento económico, re-

troalimentando las asimetrías anteriores, impidiendo su modernización tec-nológica, el desarrollo de nuevos productos, las inversiones en infraestruc-tura necesarias, etc. Por el contrario, coexisten en las cadenas en condicio-nes de baja productividad y calidad, y con altos costos de transacción.

• La debilidad estructural de los PPA y la carencia de marcos regulatorios en

los principales subsectores, son causas importantes del debilitamiento espe-cífico del precio que recibe su producción.

• Los distintos Programas gubernamentales de asistencia e intervención hacia

los PPA, dado el elevado grado de desarticulación entre sí, no logran impac-tar de manera significativa. Por lo tanto, los procesos de diversificación y/o reconversión productiva logrados son insuficientes y carentes de significa-ción a nivel de las regiones.

• Las instituciones de ciencia y tecnología como INTA, INTI, CONICET, Univer-

sidades, etc., no disponen de políticas específicas de transferencia del cono-cimiento científico - tecnológico orientado hacia los PPA, ni programas de creación de nuevas empresas de base tecnológica que se orienten específi-camente a este estrato.

• Se carece de oficinas públicas nacionales o provinciales preparadas o preo-

cupadas en aportar información estratégica y análisis económico en relación a nuevas oportunidades productivas y comerciales, factibles de ser aprove-chadas por los PPA. De este modo, aun en aquellos programas que disponen de recursos financieros para reconversión productiva, el aprovechamiento o resultado final es exiguo.

Debe tenerse en cuenta que, según un estudio de la FAO (1991), los programas de DR presentan al menos tres aspectos negativos respecto del mercadeo: la primera



es que la mayor parte de los proyectos no contemplan consideración ni recursos para el mercadeo, confiando en que la “mano invisible” resolverá los problemas, la segunda es que se pone toda la responsabilidad de resolver el tema en los técnicos, asignando la mayor parte de los recursos para su contratación y la tercera es que se canalizan créditos para la producción, la infraestructura y los equipos pero muy poco o nada a solventar servicios de apoyo a la comercialización. Este conjunto de debilidades sistémicas o estructurales y de política institucional, no son recientes, sino casi permanentes en la historia económica a nivel nacional o de nuestras regiones productivas. Durante los ´90 se acentuó y profundizó una situación que ya existía, pero que no se manifestaba de modo tan contundente a raíz de la existencia de marcos regula-torios, que aunque débiles, otorgaban alguna protección a la pequeña producción agropecuaria en algunas regiones. Revertir esta situación no es cuestión de “voluntarismo”, ni de puntualizar o identi-ficar ordenadamente las debilidades y necesidades existentes para dotar de “com-petitividad” a los PPA. La perdurabilidad de las condiciones de atraso sistémico, su acentuación en la úl-tima década y media y la complejidad de las restricciones que se deben superar, son de tal magnitud, que solamente son posibles de revertir a partir de una pro-funda decisión del sector público en materia de asistencia al desarrollo de los PPA. Por lo tanto, se propone la necesidad de impulsar la sanción de una Ley Nacional de Promoción de la Economía de los Pequeños Productores Agropecuarios, que defina como ejes fundamentales:

• Fortalecer la integración de la pequeña producción agropecuaria en las dis-tintas cadenas productivas

• Impulsar la asociatividad en la búsqueda de racionalidad de escala tecnoló-gica y económica para nuevos emprendimientos basados en PPA

• Diseñar y construir la institucionalidad que posibilite la planificación e imple-mentación de las medidas necesarias

• Evaluar y desarrollar propuestas para afrontar los graves problemas de te-nencia de la tierra existentes en muchas provincias (propuesta realizada en el Taller por participantes de Jujuy, Formosa y Misiones, y que compartimos plenamente). Ello conlleva la necesidad de impulsar reformas estructurales.

Los recursos necesarios para financiar una Ley de estas características no son cuantiosos, ni desequilibrantes para el presupuesto nacional o los provinciales. En primer lugar, por lo poco gravitante de la participación de los PPA en la actual oferta total, en términos de PIB. En segunda instancia, porque ya existe a nivel del sector público nacional, provin-cial y municipal, en instituciones científico - tecnológicas, etc., una apreciable canti-dad de recursos que podrían volcarse, de manera articulada y específicamente orientada, hacia estos nuevos objetivos. De este modo, la Ley actuaría como vehí-culo o catalizador de la tan mentada necesidad de sinergia institucional. Los instrumentos más importantes que deberían desarrollarse son los siguientes:

• Creación de marcos regulatorios sectoriales: se propone la creación o recu-peración de una base normativa que permita arbitrar y equilibrar la partici-pación de los PPA en las cadenas oligopolizadas. Esta propuesta no aboga por la proliferación de leyes y organismos de intervención complejos ni con presupuestos costosos. Existen suficientes instituciones para actuar como



autoridad de aplicación de una nueva base normativa, como la propuesta, sin la necesidad de crear otras nuevas instituciones.

• Implementación de Planes nacionales y regionales de desarrollo de las prin-

cipales cadenas de base agropecuaria: propiciando análisis prospectivos, de incrementos productivos, de incorporación de tecnología, de incremento de valor agregado industrial, biotecnológico, etc. En el Taller se puso énfasis en la necesidad de avanzar con estudios minuciosos para cada rama de activi-dad y producto, de modo de poder identificar problemáticas y necesidades específicas.

• Estímulo a la diversificación productiva: a través del desarrollo de nuevas

cadenas de productos, basadas en proyectos asociativos de PPA, que brin-den la escala económica necesaria para cada caso específico

• Creación de Consejos Consultivos Sectoriales: integrados por las principales

instituciones regionales, que posibiliten el involucramiento de las mismas a los objetivos anteriores y genere la institucionalidad sinérgica necesaria.

• Creación de un Plan Nacional de Vinculación Tecnológica: que impulse que

una proporción importante de la transferencia tecnológica de las institucio-nes, se oriente hacia proyectos de PPA. En el Seminario, los participantes hi-cieron hincapié en la necesidad de lograr mecanismos de aumento de escala para la implementación de proyectos innovativos de PPA.

• Creación de un Plan Nacional de Comercialización: para identificar y elaborar

la información y estudios necesarios para asegurar el éxito comercial de los nuevos emprendimientos, y para diseñar las políticas específicas a implementar. Se trata de lograr que las áreas de la SAGPyA, de las Secretarías de Agricultura provinciales, de áreas de economía del INTA y de Facultades de Ciencias Económicas, dispongan de la capacidad de elabo-ración y formulación de proyectos, de análisis de variables económicas en horizontes de largo plazo, de implementación de planes de negocio y de ca-pacitación de cuadros gerenciales para nuevos proyectos. Conocimiento que en la actualidad existe a nivel teórico o académico, pero no volcado a la asistencia de proyectos.

• Asistencia financiera a la pequeña producción agropecuaria: al modo de “ca-

pital semilla” y/o “capital de riesgo” para nuevos emprendimientos asociati-vos de mayor envergadura innovativa y/o de mayor valor agregado indus-trial. Este tipo de asistencia financiera se orientará a crear condiciones más equitativas para la asociación de los pequeños productores con empresas grandes, que constituyen núcleos dinámicos en las cadenas, para el desarro-llo de proyectos de integración vertical y para el desarrollo de Agroindustrias Rurales como las mencionadas en el punto 6.

• Desarrollo de Programas de Incubadoras de Empresas, Parques y Polos Tec-

nológicos: asentados en instituciones científico tecnológicas, que posibiliten la creación de nuevas empresas agroindustriales de base tecnológica y ope-radas por PPA.

• En lo que atañe específicamente a los campesinos más pobres, con muy

baja inserción en los mercados, en el Taller se propuso estudiar profunda-mente qué recomendaciones realizar para su inserción en las cadenas, por-que acciones incorrectamente evaluadas podrían llevar a una descomposi-ción aún mayor de este sector, ante una confrontación económica imposible de sobrellevar con los actores concentrados de las cadenas.



• Asistencia tecnológica y financiera para la creación de “clusters” o “aglome-rados competitivos” regionales o sectoriales: a partir de cadenas productivas tradicionales o de la creación de nuevas cadenas con base de PPA:

Para el desarrollo de nuevas funciones y/o actores. Para el desarrollo de nuevos productos no tradicionales. Para el desarrollo de proyectos asociativos entre segmentos de la ca-

dena. Para el desarrollo de infraestructura pública que atraiga nuevas inver-

siones productivas. Para el desarrollo de estrategias comerciales de apertura de nuevos

mercados. Para el desarrollo de políticas de articulación entre instituciones y em-

presas. Para el desarrollo de innovación tecnológica. Para el desarrollo de redes locales, regionales e internacionales y de

comunicación entre empresas e instituciones públicas y privadas. Para el desarrollo de los aprendizajes y capacitación necesarios para

reaccionar ante posibilidades u oportunidades externas. La estrategia para el Plan Nacional de Comercialización implica: i. Crear y definir las funciones y responsabilidades de un Servicio Unificado de Apoyo al Mercadeo; ii. Definir las funciones y responsabilidades de las unidades provinciales del citado Servicio; iii. Planificar los sistemas de comercialización de los PPA, analizando los instru-mentos legales, de infraestructura y de financiamiento necesarios. iv. Planificar la capacitación para formar profesionales y técnicos especializados en mercadeo y comercialización. v. Formular los requerimientos sobre el sistema de ciencia y tecnología para el de-sarrollo y la incorporación de las innovaciones tecnológicas requeridas en las esfe-ras de la producción y el mercadeo. Las estrategias al nivel de los PPA deberían contemplar: 1. Escalar progresivamente desde la etapa elemental de concentrar la producción del grupo de PPA y vender en la zona la producción, aunque sea bajo la modalidad de una organización informal, hasta etapas superiores (producción acondicionada, embalada, con algún proceso que le agregue valor, etc. y que propicie una mayor diversificación) 2. Avanzar en la cobertura de la demanda desde mercados locales hasta mercados provinciales, regionales y nacionales. 3. En los casos en que resulte posible, avanzar en los procesos de preindustrializa-ción e industrialización de los productos mediante las Agroindustrias Rurales o bien a través de estructuras más complejas de integración vertical. 4. Búsqueda permanente de nuevos productos y procesos que ayuden a mejorar los ingresos y así fortalecer la posición de los PPA.



Cada etapa tiene demandas especificas en cuanto a la organización de los PPA y a los servicios que deberían implementarse y que se pueden resumir en financieros, técnicos, productivos, de capacitación y de investigación de mercado. Sin perjuicio de otras acciones, se presentan tres propuestas para cada plazo indi-cado. Todas estas acciones deberían contemplar criterios de sustentabilidad eco-nómica, ecológica, social e institucional, incluyendo la promoción de otras alternati-vas agrícolas de bajo uso de energía fósil e insumos químicos (agroecología, agri-cultura biológica, agricultura orgánica, etc.) Cabe aclarar que los plazos menciona-dos obviamente no son taxativos ni señalan, en los casos del mediano y largo, que hay que esperar el transcurso de esos tiempos para iniciar las acciones propuestas. Para el corto plazo (dentro del año desde el inicio) se propone: 1. Articular y coordinar todos los actuales servicios de apoyo a la comercialización de los distintos programas de la SAGPyA, del INTA y de otros organismos con el fin de sumar los esfuerzos presentes, como paso previo a la constitución del Servicio Unificado de Apoyo al Mercadeo. Adicionalmente, en el Taller se propuso la creación de una Agencia Nacional de Desarrollo con el objeto de lograr la articulación y la coordinación interinstitucional de todas las acciones de DR. 2. Elaborar la legislación nacional de promoción antes mencionada que impulse el fortalecimiento de la agricultura familiar y la asociativa de PPA y trabajadores rura-les, estableciendo, específicamente, lineamientos generales de intervención y re-gulación estatal para fortalecer la inserción de los PPA en los mercados, así como la disposición de los fondos presupuestarios requeridos. 3. Identificar con mayor grado de detalle los instrumentos apropiados para desarro-llar las estrategias y las actividades de mercadeo, así como los recursos necesarios para los distintos tipos de proyecto, etapas, productos, procesos y tipo de organiza-ción. Para el mediano plazo (dentro de los dos años desde el inicio) se propone: 1. Crear un Servicio Unificado de Apoyo al Mercadeo con la finalidad de asistir a los distintos programas públicos y de organizaciones no gubernamentales de desarrollo rural, como cabeza de una red que integre iniciativas regionales, provinciales, mu-nicipales y territoriales. La base de recursos humanos y materiales de este Servicio deberían constituirla los actuales componentes de mercadeo de los distintos pro-gramas de intervención. 2. Fomentar, a través de planes nacionales y regionales de desarrollo de las distin-tas cadenas, la ampliación de la base productiva de los PPA y las capacidades de gestión comercial, mejorando la productividad mediante el apoyo financiero (crea-ción de un Plan Nacional de Asistencia Financiera) y técnico necesario para incor-porar innovaciones técnicas y de gestión en todas las etapas de la producción pri-maria, agroindustrial y para el mercadeo y la comercialización. 3. Implementar un plan para la asistencia tecnológica y financiera dirigida a la creación de “clusters” o “aglomerados competitivos” regionales o sectoriales, para desarrollar nuevas funciones y productos, para la participación de las pequeñas empresas de base agropecuaria en cadenas productivas, desarrollando proyectos de infraestructura pública, de asociativismo, de estrategias comerciales para la apertura de nuevos mercados y otras acciones relacionadas. Para el largo plazo (dentro de los 3 años desde el inicio) se propone:



1. Promover el desarrollo de Agroindustrias Rurales, con amplia participación de los PPA, sobre la base de las organizaciones productivas y comerciales creadas, pro-curando diversas formas de integración vertical y horizontal. 2. Desarrollar planes de concentración y ampliación parcelaria de las PEAP que permitan aumentar, en forma sostenible, la escala de la producción y la participa-ción de la oferta campesina en los mercados. 3. Promover la formación de profesionales y técnicos especializados en el diseño y aplicación de planes de negocio, y gestión del mercadeo, con especialización en las actividades de los pequeños y medianos productores rurales. Finalmente, hay que mencionar que en el Taller se enfocó la atención en torno a cómo se construye el poder necesario para llevar adelante este conjunto de pro-puestas. En esta misma línea de pensamiento, los participantes propusieron es-tructurar redes de participación, que incluyan del mismo modo, la continuación de todos los análisis y discusiones que surgieron en la jornada, para ser partícipes ple-nos de una eventual propuesta de políticas que realice la Secretaría de Agricultura, Ganadería Pesca y Alimentos como consecuencia de adoptar las recomendaciones de la Estrategia del Proyecto Argentina Rural.



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Anexos 1. Estimación de EAP pequeñas, medianas y grandes en 2002 y comparación con 1988 Esta estimación se efectúa tomando en cuenta únicamente la variable superficie de las EAP, declarada por los titulares y estableciendo ciertos cortes16/ para definir las “pequeñas”, “medianas” y “grandes” explotaciones17/. Es más que nada un intento para dimensionar el cambio ocurrido en una de las variables clave de la estructura agraria, cual es la superficie total de las explotaciones, asumiendo el hecho de que, seguramente, en cada uno de estos estratos definidos según el criterio de la super-ficie18/, habrá explotaciones que correspondan ser consideradas en otro si se hu-biese dispuesto de información socioeconómica para caracterizarlas con criterios más precisos de tamaño. No puede pasar inadvertido al lector que, entre otras, es objetable el criterio de mantener en 2002 los mismos estratos de tamaño que en 1988, cuando al propio tiempo hemos postulado que casi todo el período se ha ca-racterizado por el aumento de la escala de las EAP. En efecto, ello es así y, por con-secuencia, es probable que existan más explotaciones pequeñas que las calculadas y menos explotaciones medianas. Bajo esas restricciones, primero debe señalarse que en 2002 las grandes explota-ciones eran 28.042, el 8,4% del total (9,4% de las EAPs con límites definidos) y po-seían el 76,4% de la superficie declarada, con un promedio de 4.761 ha por EAP. Mientras tanto, en 1988 eran 26.503, el 6,3% del total (7% de las EAPs con límites definidos) y poseían el 73,7% de la superficie declarada, con un promedio de 4.933 ha por EAP. En síntesis, aumentó el 5,8% la cantidad de grandes explotaciones, aumentó un 2,1% la superficie total (más de 3,2 millones de ha) y disminuyó el 3,5% la superficie promedio. Por su parte, el conjunto de las pequeñas y medianas explotaciones eran 305.491 (de las cuales 269.383 tenían límites definidos y 36.108 no los tenían) y constituían en 2002 el 91,6% del total. Pero las pequeñas y medianas explotaciones con límites definidos tenían apenas el 23,6% de la superficie total y un promedio de 153 ha por EAP. En 1988 las pequeñas y medianas explotaciones eran 394.718 (de las cuales 351.854 tenían límites definidos y 42.864 no los tenían), constituían el 93,7% del total y las de límites definidos poseían el 26,3% de la superficie total. La superficie promedio era de 133 ha. Surge así que la totalidad de la caída en el número de EAPs observada entre 1988 y 2002 debe atribuirse al estrato de las pequeñas y medianas. Mientras tanto, las pequeñas explotaciones eran 186.883 en 2002 de las cuales 150.775 tenían límites definidos y 36.108 no los tenían19/. En 1988 eran 244.809 de las cuales 201.945 tenían límites definidos y 42.864 no los tenían. La caída fue del 23,7% en el total pero cayeron más, un 25,3%, las pequeñas explotaciones con

16 / En las provincias de la Región Pampeana se consideraron pequeñas las explotaciones hasta 50 ha, medianas las que van de 51 ha hasta 1.000 ha y grandes las de más de 1000 ha. En las Regiones NEA y NOA las pequeñas tienen hasta 100 ha, las medianas desde 101 ha hasta 1.000 ha y las grandes más de 1.000 ha. En la Región Cuyana las provincias de Mendoza y San Juan se trataron igual que las de la Región Pampeana y San Luis como las del NEA y NOA. En la Región Patagónica Neuquén y Río Negro Las explotaciones sin límites definidos se consideraron todas como pequeñas 17 / Este instrumento es sólo una vía indirecta para clasificar las explotaciones porque lo que realmente importa es la dimensión económica de la empresa y su carácter capitalista. 18 / La fuente para los datos del CNA’02 es http://www.indec.mecon.gov.ar/agropecuario/cuadros/c2_tot.xls y para los datos del CNA’88 la publicación “Censo Nacional Agropecuario 1988, resultados generales, Total del País”, N° 26, INDEC, Agosto 1992. 19 / La mayor parte de estas EAPs son ganaderas. Podría intentarse estimar la superficie aproximada que ocupan según el tamaño de sus rodeos. Esto resultaría más difícil en las explotaciones que practican la trashumancia.



límites definidos. La superficie total de las pequeñas explotaciones con límites defi-nidos alcanzó a 3,4 millones de ha en 2002, con un promedio de 23 ha por unidad, mientras que en 1988 tenían una superficie de 4,25 millones de ha y un promedio de 21 ha por unidad. Esto significa que las pequeñas explotaciones perdieron el 20% de la superficie, un total de 825 mil ha. Claramente, se advierte una notable reducción de las medianas explotaciones. En 2002 eran 118.608, un 20,9% menos que las 149.909 de 1988. La superficie ocu-pada en 2002 alcanzó 37,9 millones de ha, el 21,7% del total, con un promedio de 320 ha por unidad. En 1988 la superficie había sido de 42,44 millones de ha, el 23,9% del total, con un promedio de 283 ha por unidad. Las medianas explotacio-nes perdieron más de 4,5 millones de ha y su área promedio aumentó el 12,9%. En cuanto a la distribución de las pequeñas explotaciones en cada región, el NEA concentra el 36,8%, el NOA el 21,3%, la Cuyana el 19,4%, la Pampeana el 16,6% y la Patagónica el 5,9%. No obstante, cabe señalar que la distribución al interior de cada región muestra diferencias y también la dinámica que han tenido los cambios. Por ejemplo, en el período intercensal en Misiones casi no hubo cambios en la can-tidad de pequeñas explotaciones mientras que en el Chaco disminuyeron un 34%, con una pérdida de más de 4.500 pequeñas explotaciones. Entonces, con el margen de error propio de una estimación con las limitaciones apuntadas, la cantidad de pequeñas explotaciones en 2002 rondaba las 186.900, dejando en claro que en los 3 años transcurridos desde el último censo, si se man-tuvieron las tendencias observadas entre 1988 y 2002, y guardando las debidas proporciones, habrían desaparecido entre 10 mil y 12 mil pequeñas explotaciones adicionales. Recordemos que en 1988 existían 244.800 pequeñas explotaciones agropecuarias, según el criterio empleado en este caso, por lo cual hasta 2005 habrían sido des-plazadas alrededor de 70.000 PEAP y unas 37.000 EAP medianas. En tanto, más de 1.800 unidades se habrían agregado al exclusivo grupo de las grandes EAP. Cabe notar que una gran EAP, según las relaciones observadas en los datos censales y bajo el criterio utilizado, equivalía en 2002 a 207 PEAP o bien a 15 EAP medianas. 2. Algunas consecuencias de la disminución de explotaciones agro-pecuarias La notable disminución de unidades productivas conlleva un sinnúmero de fenóme-nos asociados. El más evidente es la reducción del número de productores agropecuarios y del número de personas ocupadas en la agricultura. Entre 1988 y 2002 la cantidad de productores se redujo en 55.000 personas aproxima-damente. Podría argumentarse, con cierta razón, que los productores desplazados resultan posteriormente ocupados como trabajadores permanentes o transitorios en las em-presas que pasan a controlar las tierras que antes poseían. Sin embargo, ni los da-tos del censo agropecuario, ni los del censo de población, ni las evidencias que arrojan el tipo de actividades que reemplazan a los antiguos quehaceres de los pe-queños y medianos agricultores, ni de las técnicas de producción empleadas – to-das tendientes a sustituir fuerza de trabajo por capital – deja casi lugar a esa posi-bilidad, con las excepciones que puedan existir, especialmente su incorporación en los servicios agrícolas y pecuarios, una de las ramas más dinámicas del sector agropecuario o en algunas agroindustrias regionales. Si se toma en cuenta que en su gran mayoría las explotaciones desaparecidas constituían, a su vez, hogares agrícolas y suponiendo un total de 5 miembros por



EAP, entre 1988 y 2002 unas 465.000 personas podrían haber abandonado el há-bitat agrícola20/, aunque una parte habría permanecido en el espacio rural o incluso en el agrícola. Consignemos que estas estimaciones son bastante consistentes con los datos del CNPHyV’01 e incluso con los del CNA’02. La población rural dispersa (en gran parte “población agrícola”), según el primero, se redujo en 456.679 personas entre 1991 y 2001, esto es, un 14,9%, en tanto que la población rural agrupada, en cambio, creció el 9,4%, bastante menos que la población urbana que lo hizo en un 14,1%. En total, la población rural cayó un 8,4% en el período intercensal, o sea 351.238 personas. Esta es otra de las consecuencias de las políticas de los últimos 30 años, el despo-blamiento rural que cobra una magnitud inusitada en especial en los territorios más ricos desde el punto de vista de la calidad de sus suelos y la benignidad de su clima. Así, la provincia de Buenos Aires, el estado de mayor valor de producción agropecuaria del país, con más de 30 millones de ha de superficie y cerca de 28 millones de ha bajo explotación agropecuaria, tenía en 2001 una población rural dispersa de poco más de 300 mil personas, esto es, poco más de un habitante por km2.

1991 2001 Absoluta Relativa

Total 32.615.528 36.260.130 3.644.602 11,2

Urbana 1/ 28.436.110 32.431.950 3.995.840 14,1

Rural 2/ 4.179.418 3.828.180 -351.238 -8,4

agrupada 1.118.092 1.223.533 105.441 9,4

dispersa 3.061.326 2.604.647 -456.679 -14,9(*) Se considera población urbana a la que vive en localidades de 2.000 habitantes o más y

población rural al resto.1/ Totaliza estrictamente a las localidades que al Censo 1991 tenían 2.000 habitantes o más.2/ La población rural agrupada es la que vive en localidades de menos de 2.000 habitantes y elresto es la que se encuentra dispersa a campo abiertoFuente: INDEC, CNPyV 1991 y CNPVyH 2001.

Año Variación 2001/1991

Argentina. Población urbana y rural en 1991 y 2001 (*)

Población

Ahora bien, mientras la Argentina tenía en 2001 un 10,7% de población rural, Es-tados Unidos contaba con una proporción del 21%. Más allá de las diferencias que pueda haber en las definiciones metodológicas, cabe preguntarse: ¿la Argentina es un país más desarrollado que Estados Unidos? La respuesta podría ser afirmativa, aún sin comparar el PIB per cápita de ambos países, si fuera muy distinta la forma en que se distribuyen en nuestro país los activos y los ingresos. Si la Argentina tu-viese una población bien alimentada, sin pobres ni excluidos, con una distribución relativamente equitativa de ingresos y activos tal vez podría decirse que su grado de desarrollo fuese alto, aunque el PIB per cápita sea la octava parte del de EUA. El caso es diametralmente opuesto y por lo menos revela la enorme diferencia exis-tente en las políticas macroeconómicas y especialmente sectoriales, que en los EUA han permitido estabilizar el número de explotaciones e incluso acrecentar la pobla-ción rural. ¿Puede detenerse o revertirse la persistente reducción de pequeños y medianos productores agropecuarios? ¿Puede frenarse el despoblamiento rural? Hasta ahora las acciones oficiales, dicho esto en términos generales y particulares, han sido ab-solutamente incapaces de detener estos procesos y tal vez ni siquiera hayan ser-vido para atenuarlos. Sin embargo, la respuesta puede ser positiva a condición que

20 / Definido como un ámbito físicamente ligado al lugar donde se desarrollan las actividades productivas del agro, constituyente de una parte de la denominada población rural dispersa.



se produzca un cambio muy severo en las políticas macroeconómica, sectorial y de desarrollo rural, cuestión que no ha formado parte de la agenda de prioridades de las administraciones que se han sucedido en los últimos lustros. Sólo la acción de algunos programas de la SAGPyA y la de organizaciones no gubernamentales que coordinan con ellos o bien desarrollan los propios pueden haber contribuido a ate-nuar, muy limitadamente, los procesos reseñados. Otra de las consecuencias de la reducción del número de las pequeñas explotacio-nes agropecuarias es la pérdida de importancia relativa de la oferta de los PPA. Hasta 1988, según la información elaborada a partir del CNA de ese año, los PPA tenían una participación relativamente importante en la oferta de productos agrícolas (más del 40% en aromáticas, entre el 30% y el 40% en hortalizas, flores y cultivos industriales, entre el 20% y el 30% en cereales y oleaginosas, y entre el 10% y el 20% forrajeras, legumbres, frutales, forestales y otros cultivos n.c.p.) y en los productos ganaderos (más del 40% en asnales, mulares, caprinos, porcinos y camélidos, entre el 10% y el 30% en equinos, bovinos y ovinos) Pero la desaparición de decenas de miles de PEA en los 17 años transcurridos desde 1988 hasta el presente ha hecho perder en forma sustantiva la participación de los PPA en la mayor parte de las cadenas productivas. Esta pérdida de participación, muestra matices diferentes en algunos casos: es menor en las producciones de yerba mate, té, tung, tabaco, miel, pelo de llama y de caprinos, y resulta muy se-vera en las de cereales, oleaginosas, bovinos, caña de azúcar, frutales, entre otras. Un informe oficial reciente sobre la campaña triguera 2004/05 (ONCCA, 2005), se-ñala que de los 49.766 productores de trigo registrados el 18% comercializó más de 300 toneladas del cereal. Según cálculos propios, eso significó que esos pro-ductores concentraron el 76% de la producción. En el otro extremo 82% de los productores participaron con apenas el 24% de la cosecha. Dentro de este grupo los que podrían ser considerados PPA fueron el 22% del total pero aportaron ape-nas el 1,5% de la oferta. En cambio, merced a la intervención del Estado a través de la redistribución del im-puesto al cigarrillo por el Fondo Especial del Tabaco (FET), se han mantenido en la actividad miles de PPA tabacaleros en Misiones y también en otras provincias. 3. La pobreza entre los PPA Los pequeños productores agropecuarios (PPA) a los que alude este trabajo están directamente vinculados a las pequeñas explotaciones agropecuarias (PEAP). En su gran mayoría estos PPA se encuentran por debajo de la línea de la pobreza y una cierta cantidad por debajo de la línea de indigencia. Pero no necesariamente todos los PPA son pobres. Por cierto, así como el de PPA es un concepto relativo, también lo es el de la po-breza. Por un lado, la pobreza a la que aluden los indicadores y estudios socioeco-nómicos surge de situar a una persona o a un hogar como pobre según el monto de sus ingresos percibidos. Así, se traza la línea de la pobreza según el costo moneta-rio de un conjunto de bienes y servicios básicos de acuerdo a necesidades surgidas de estudios modales, y lo propio se hace con la línea de indigencia tomando en cuenta el costo de los alimentos indispensables para sostener la vida de esas per-sonas o familias. No hay aquí ninguna referencia a la percepción subjetiva del indi-viduo o la familia de su condición de pobreza, ni a las condiciones materiales espe-cíficas en las que tales personas desenvuelven su vida cotidiana (esto, en cambio, se puede mensurar parcialmente a través de los estudios de necesidades básicas insatisfechas o NBI).



Como bien señala Vandana Shiva (2005), citando al escritor africano R. Bahro21/ quien traza una distinción entre la pobreza como subsistencia y la miseria como carencia, es útil separar el concepto cultural de una vida simple y sostenible, que el paradigma del desarrollo entiende como pobreza, de la experiencia material de la pobreza como resultado de la desposesión y la carencia. Esto significa, siguiendo a Shiva, que la pobreza percibida como tal desde una perspectiva cultural, no nece-sita ser una pobreza material real, puesto que las economías de subsistencia que satisfacen las necesidades básicas mediante el autoabastecimiento no son pobres en el sentido carencial del término. Sin embargo, las visiones predominantes del desarrollo las consideran pobres por no participar en forma predominante de la economía de mercado y por no consumir bienes producidos en el mercado mundial y distribuidos por él, incluso aunque puedan estar satisfaciendo las mismas necesi-dades por otros medios. Desde esta perspectiva, la mayor parte de la pobreza rural que hoy se aprecia en la Argentina es un estado final de procesos acumulados a lo largo de décadas antes que una herencia cultural, no es un estado inicial de un pa-radigma de desarrollo que espera ser aplicado para mitigarla o hacerla desaparecer. Este enfoque de la cuestión de la pobreza rural nos parece debe ser muy tenido en cuenta para la acción, dada la existencia de muchísimos recursos y conocimientos entre la población rural que permitirían desarrollar una combinación balanceada de actividades de producción de bienes para uso propio, con bienes y servicios para ofrecer en el mercado. Ello podría contribuir al crecimiento de un tipo de economía social que asegure un aumento sustancial de la calidad de vida en términos de abastecimiento de alimentos, vestimenta, vivienda y medios de producción adapta-dos según tecnologías apropiadas para el segmento de pequeños productores po-bres. Según el BM y los estudios del PROINDER, en 2002 el 73% de la población rural de la Argentina se encontraba por debajo de la línea de pobreza y el 40% por debajo de la línea de indigencia. Si bien estas proporciones pueden haber variado positi-vamente hacia 2005 gracias al sostenido crecimiento de la economía, particular-mente el del sector agropecuario, y a la aplicación de planes y programas sociales, el rural sigue siendo la parte de la población con mayor incidencia de pobreza e in-digencia, aunque, el urbano es notoriamente el de mayor peso en términos abso-lutos22/. Resulta paradojal, pero no carente de explicación, que el hambre y la des-nutrición estén tan extendidos entre la población rural siendo la agricultura uno de los sectores de mayor crecimiento en los últimos lustros. Sería muy importante profundizar los estudios para distinguir el subconjunto de PPA pobres dentro del universo de la pobreza rural. Indudablemente ello requerirá efectuar nuevas indagaciones a partir de los datos del CNPHyV’01, del CNA’02 y de la nueva EGH que abarca también a la población rural.

21 / Bahro, R. “Poverty: the Wealth of the People”, in From Red to Green, London: Verso, 1984. 22 / Para una tipología de regiones con incidencia y peso de la pobreza rural véase Murmis, 2001.

los pequeños productores y las cadenas agropecuarias

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