Proyecto de Tesis Doctoral

Universidad Complutense de Madrid

Doctorado en Gobierno y Administracin Pblica

Los modelos de organizacin pblica de los gobiernos locales y

la calidad de sus polticas

Lic. Ivana Merlo Rodrguez1

(Aprobado por Dictamen del Comit de Evaluacin el da 4 de octubre de 2012)

1 En el punto 11 se presenta el CV de la candidata a PhD.

Director: PhD. Jos Luis Osuna Llaneza

Doctor en Ciencias Econmicas y Catedrtico E. U. de la Universidad de Sevilla. Ha sido Director del Departamento de Economa Aplicada II desde mayo 1999 hasta julio de 2007.

En la actualidad imparte docencia en las Facultades de Ciencias Econmicas (Economa Andaluza) y Ciencias del Trabajo (Economa Espaola y Anlisis y Evaluacin de las Polticas de Empleo). Ha desarrollado investigaciones en el campo del Desarrollo Regional, las Polticas Sectoriales y su aplicacin en la U.E. y la Evaluacin de Polticas Pblicas.

Es Presidente y miembro fundador de la Sociedad Espaola de Evaluacin de Polticas Pblicas, en cuya Junta Directiva ha ocupado los cargos de Vicepresidente (2005/08) y Secretario General desde su creacin en el ao 2000 hasta el 2005.

Es miembro del Consejo Rector de la Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas, nombrado de conformidad con el Art. 12.5 del RD 1418/2006, en calidad de profesional independiente de reconocido prestigio, con fecha 16 de Marzo de 2011.

Es Evaluador de la Agencia Nacional de Evaluacin y Prospectiva (ANEP) del Ministerio de Ciencia e Innovacin del Gobierno de Espaa.

Ha sido miembro de la Comisin de Expertos del Ministerio de Administraciones Pblicas del Gobierno de Espaa, para la creacin de la Agencia de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (2004-2005).

Es Vicepresidente de la Comisin de Economa y Desarrollo Regional del Consejo Econmico y Social de Andaluca desde 1999 y miembro del Consejo Asesor para la Ciencia y Tecnologa en Andaluca.

Es Asesor Cientfico del Instituto de Estudios de Economa, Evaluacin y Empleo (I3E) desde su creacin en 2006.

Es Evaluador de la Revista Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas (GAPP), editada por el Instituto Nacional de Administracin Pblica.

Ha sido Consultor Internacional de Naciones Unidas para el Gobierno de Ecuador con el encargo de elaborar un Programa Mster para Altos Funcionarios de SENPLADES (Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo ) en Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Pblica por Resultados aprobado por el Consejo Nacional de Universidades de Ecuador (CONESUP).

Ha sido Evaluador del Proyecto para la Metaevaluacin de las Evaluaciones de Polticas Sociales en Mxico DF, convocada mediante concurso pblico internacional por EVALUA-DF, en Ciudad de Mxico, Marzo 2010.

Es Colaborador de la Honorable Cmara de Senadores de la Provincia de Buenos Aires (Argentina) en el marco del Programa para el Fortalecimiento Institucional y la Reforma del Estado.

Ha sido Stagiare Administratif de la DG XIV, Comisin Europea y miembro del Programa MEANs. (sobre Metodologas de Evaluacin) de la D.G. Regio (D.G. XVI), Comisin de la Unin Europea.

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Es el investigador espaol que ha dirigido un mayor nmero de proyectos relacionados con la Evaluacin de Polticas Pblicas; entre los que cabe destacar: Desarrollo de actuaciones tendientes al fortalecimiento del seguimiento y la evaluacin de la cooperacin espaola Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin y Estudio, desarrollo y elaboracin de Protocolos de Evaluacin de Actividades de I+D+i Fundacin Espaola

Director de la Gua de Evaluacin de Polticas y autor de numerosos artculos y captulos de libros sobre evaluacin.

Director del Mster Iberoamericano de Evaluacin de Politicas Publicas, que en el Curso 2009/10 desarrolla su III Edicin en la Universidad Internacional de Andaluca.

Ha participado y participa en numerosos cursos de Doctorado, Mster, Seminarios, Conferencias y Cursos de carcter nacional e internacional: Universidades del

Algarve y de Lisboa (Portugal); Universidad de Namur (Blgica); Universidad de Lathi (Finlandia); Universidad de la Habana (Cuba); Universidad del Estado de Yucatn, Mrida (Mxico); Universidad de los Lagos (Chile) ; la Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado (Venezuela); Universidad del Estado de Rio Janeiro (Brasil); Universidad de Lans (Argentina); Universidad Complutense de Madrid, Universidad de Santiago de Compostela; Universidad Pablo de Olavide, Sevilla; Universidad Internacional Menndez y Pelayo.

Es Profesor invitado del Instituto Nacional de Administracin Pblica, del Instituto de Estudios Fiscales, del Instituto Andaluz de Administracin Pblica de la Junta de Andaluca y del Centro de Documentacin Europea de la Universidad de Granada. Panelista y Coordinador de Paneles en todas las conferencias del CLAD (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo) desde el ao 2000.

Codirector: PhD. Ismael Crespo Martnez

Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la Universidad Complutense de Madrid.

Catedrtico de Ciencia Poltica en la Universidad de Murcia y Director del Departamento de Comunicacin Poltica e Institucional del Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset.

Director de Ms Poder Local, revista digital sobre comunicacin poltica y comportamiento electoral con foco en Espaa y Amrica Latina.

Entre 1997 y 1999, Director de Investigacin del Centro de

Investigaciones Sociolgicas (principal instituto demoscpico espaol), habiendo dirigido cerca de 200 estudios sociales y polticos.

Desde 1999 dirige el equipo de investigacin sobre campaas electorales ms importante de Espaa, habiendo concluido en 2004 el Proyecto Los efectos de las campaas electorales en la orientacin del voto, que elabor el primer estudio panel en Espaa con cerca de 30.000 entrevistas, 20 grupos de discusin y 6.000 anlisis de contenido de prensa y televisin, y desde 2010 dirigiendo el Proyecto financiado por el Plan Nacional de Investigacin Liderazgo y campaas electorales.

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En 2000 fue nombrado Director General de Universidades del gobierno espaol, y posteriormente, en 2002, cre y dirigi la Agencia Espaola de Evaluacin de la Calidad y Acreditacin Universitaria hasta 2004. En esta rea de educacin, coordin los trabajos de la Presidencia Espaola de la Unin Europea (2001-2002) y del Comit del Espacio Comn de Educacin Superior Unin Europea, Amrica Latina y Caribe (2000-2004). Ha trabajado como consultor para universidades, instituciones y gobiernos regionales y nacionales en Espaa, Argentina, Brasil, Costa Rica, Mxico, Per y Uruguay, habiendo dirigido en 2006 la campaa institucional para la promocin del voto en las ltimas elecciones presidenciales y legislativas peruanas.

En la actualidad es asesor principal de la Escuela Electoral del Per y codirector del Centro de Opinin Pblica de la Regin de Murcia.

Ha sido profesor de plantilla en la FLACSO de Mxico y en las universidades espaolas Pblica de Navarra y Salamanca.

En Espaa es Director del postgrado de mayor reconocimiento nacional en el rea de comunicacin, el Mster en Comunicacin Poltica e Institucional de la Fundacin Ortega y Gasset, elegido como mejor Mster en su rea por El Mundo y por Dircom, as como director del Programa de Doctorado Sociedad de la Informacin (Universidad Complutense de Madrid).

En Amrica Latina los doctorados en Poltica y Gobierno (Universidad Catlica de Crdoba, Argentina) y Gobierno y Asuntos Pblicos (Universidad Tecnolgica Nacional, Buenos Aires), y los Mster en Administracin Pblica (La Rioja, Argentina), Gobernabilidad y Procesos Electorales (Lima, Per) y Gestin de Campaas Electorales (Montevideo, Uruguay).

Su labor investigadora en el campo de la ciencia poltica ha sido distinguida con el reconocimiento de tres sexenios por la Comisin Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora.

As, entre sus ltimas publicaciones se encuentran, Metodologa de la Ciencia Poltica (CIS, Madrid: 2011), La Conquista del Poder (La Cruja, Buenos Aires: 2009), Elecciones y Sistemas Electorales Presidenciales en Amrica Latina (Porra, Mxico: 2008) y Poltica y Gobierno en Amrica Latina (Tirant lo Blanch, Valencia: 2005).

A lo largo de su trayectoria profesional ha recibido diversas distinciones, entre las que destacan la concesin de la Encomienda con placa de la Orden Civil de Alfonso X el Sabio por el Gobierno espaol, o la concesin del grado de Comendador de la Ordem Nacional do Cruzeiro do Sul, por Decreto del Presidente Fernando H. Cardoso, y los reconocimientos de mayor nivel acadmico de las Universidades peruanas de Lima y Csar Vallejo de Trujillo, y Catlica de Crdoba y Nacional de La Rioja en Argentina.

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Resumen

Hoy, la mayora de los autores acuerdan en el rol protagnico de los gobiernos locales tanto en los procesos de desarrollo integral, inclusivo y sustentable como as tambin en las estrategias de fortalecimiento de la democracia participativa.

Con la misma fuerza y sobre otra cuestin, hay un acuerdo generalizado que las polticas pblicas (public policy) muestran al estado en movimiento.

Sin embargo, las polticas pblicas locales pareciera muestran ciertas caractersticas comunes, entre las que se pueden mencionar: la dbil planificacin, la inexistencia de mecanismos de evaluacin, la inestabilidad, la centralidad y arbitrariedad en la toma de decisin, la dbil adaptabilidad de las polticas, la descoordinacin e incoherencia intra administracin, el inters pblico difuso, el escaso nivel de participacin ciudadana y sectorial, el estilo patrimonialista en la decisin, el clientelismo, principalmente, en las polticas sociales, la ausencia de la carrera administrativa dentro de sus estructuras burocrticas, el ingreso por proximidad y no por concurso, entre otras.

La presencia, en todo o en parte, de las caractersticas mencionadas es una invitacin a una serie de interrogantes: es pertinente colocar a los gobiernos locales en un rol protagnico de cara al desarrollo integral de un territorio determinado sin antes analizar por un lado las caractersticas que presentan las polticas pblicas de los gobiernos locales para luego explicar las potenciales causas que colaboraran con esta realidad? la gobernanza, el gobierno de datos, la apertura de la informacin pblica, el nuevo gerenciamiento pblico, el gobierno en redes son modelos de gestin aplicables a los gobiernos locales o solo a algunas prcticas aisladas dentro de ellos? la autonoma de los gobiernos locales va acompaada de competencias reales de intervencin? los gobiernos locales en Amrica Latina, en general, y en Argentina, en particular, padecen de buropatologa?

En este sentido, las polticas pblicas pueden ser consideradas como productos devenidos de un proceso social y poltico inserto, en trminos generales, en un sistema social, y en un sector pblico, desde lo particular. Por ello, hipotetizar sobre el vnculo existente o no entre los modelos en que los gobiernos locales han organizado sus administraciones pblicas puede ser un avance que permita explicar las caractersticas actuales de las polticas pblicas locales.

As, el rol que desde el plano de la teora se les asigna a los gobiernos locales se configurara no ya desde acuerdos generalizados sino desde la evidencia emprica de su realidad administrativa y su vinculacin con la calidad de sus polticas.

Sera poco pertinente continuar analizando a los gobiernos locales como autoridades gerenciales o bien como nodos que integran redes de decisiones colectivas o procesos de cogestin pblico-privado, sin profundizar desde la teora con comprobacin emprica cules son las caractersticas actuales de las administraciones y su vinculacin con la calidad de las polticas.

En los aos noventa, Tecco (1997) plante que los gobiernos locales no concretaron en sus modelos de administrar todas las caractersticas del modelo clsico burocrtico; en algunos casos, tanto municipios como provincias,

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construyeron ensamblajes de ciertas modalidades burocrticas con algunos elementos de la nueva gerencia pblica.

En ese sentido, el modelo burocrtico weberiano en Amrica Latina, pareciera que alcanz una instalacin incompleta. Joan Prats afirm que si la reforma administrativa fracas no fue porque el modelo burocrtico que se trataba de implantar no era el adecuado. De hecho el modelo ha dado y sigue dando rendimiento excelente en muchos pases desarrollados. Fracas porque en Amrica Latina no existan las condiciones polticas, econmicas y sociales para la vigencia eficaz del modelo. En Amrica Latina no lleg a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente el sistema que Weber llam de dominacin racional-legal encarnado en la burocracia lo que se desarrollaron mayormente fueron buropatologas, que en el mejor de los casos se aproximaban al sistema mixto que Weber llam burocracias patrimoniales (Prats, 1999: 4).

El proyecto de tesis doctoral pretende explicar la relacin entre los modelos de administracin pblica (variable dependiente) y las dimensiones de la calidad de las polticas pblicas locales (variable independiente). Para ello, la variable dependiente ser analizada a partir de la presencia o ausencia de ciertas caractersticas de tres modelos de organizacin pblica bsicamente: a) modelo patrimonialista, b) modelo racional legal y c) modelo post-burocrtico (nueva gerencia pblica y/o governance). Paralelamente, la calidad de las polticas pblicas ser analizada a partir de nueve dimensiones: a) estabilidad, b) adaptabilidad, c) coordinacin y coherencia, d) implementacin, e) orientacin al inters pblico, f) eficiencia, g) participacin social, h) grado de planificacin y finalmente i) evaluacin.

A los fines de explicar con claridad la relacin entre ambas variables, el modelo analtico propuesto trabajar como variables de control las siguientes: a) nivel educativo local, b) flujos financieros desde el gobierno federal al gobierno local (flujo por habitante), c) flujos financieros desde el gobierno provincial al gobierno local (flujo por habitante), d) categora institucional, e) partido poltico del gobierno local.

Con el propsito de neutralizar ciertas variables derivadas de los diseos institucionales de cada una de las Provincias argentinas (diseo del rgimen municipal; rgimen de coparticipacin provincial; relacin poltica institucional Provincia Nacin, entre otras) el trabajo de campo se realizar sobre el universo de gobiernos locales de una de las provincias argentinas.

Al momento de seleccionar el universo sobre el que se trabajar, la Provincia de Crdoba cuenta con ciertas caractersticas que se consideran argumentos suficientes: a) Crdoba es la segunda provincia en poblacin y en Producto Bruto Geogrfico b) el universo de gobiernos locales cordobeses es heterogneo, lo que permite contar con elementos que representen diversidad en los casos a analizar, c) es la Provincia con mayor nmero de gobiernos locales y d) posee una tradicin municipalista reconocida a escala nacional, al haber sido una de las primeras Provincias en reconocer la autonoma municipal en su Constitucin.

El total de gobierno locales de la Provincia de Crdoba representa el 19% (427) del total de gobiernos locales argentinos (2.247), siendo el Estado subnacional que mayor cantidad de gobiernos posee; a lo cual debe sumarse que el

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rgimen jurdico de esta Provincia ha sido uno de los primeros en reconocer plena autonoma a los gobiernos locales, ya que en su artculo 180 la Constitucin provincial reconoce la existencia del municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el rgimen municipal basado en su autonoma poltica, administrativa, econmica, financiera e institucional los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones.

En la actualidad, Crdoba reconoce 427 gobiernos locales: 249 municipios (ms de dos mil habitantes) y 178 comunas (menos de dos mil habitantes). Ahora bien, desde el punto de vista institucional el 58% son municipalidades y el 42% son comunas. Pero desde el punto de vista demogrfico y segn los datos del ltimo Censo Provincial (2008) el 62% tienen menos de dos mil habitantes, el 27% tienen entre dos mil y 10 mil habitantes y slo el 11% tiene ms de diez mil habitantes (ciudades a las que se les reconoce la capacidad de dictarse su propia Carta Orgnica).

El diseo de anlisis del proyecto de tesis es cuantitativo con un objetivo de conocimiento explicativo debido a que: a) se planificarn anticipadamente el tipo de procedimientos matemticos y estadsticos a los que se sometern los datos y b) las variables son operativamente cuantificables.

Teniendo en cuenta la unidad de relevamiento, la poblacin es finita (N) quedando determinada de la siguiente manera: N1= Gobiernos locales; N1= 427.

El tipo de muestreo con el cual se trabajar para la N1 con un mtodo de muestreo probabilstico sin reemplazo y estratificado con afijacin proporcional, debido a que dentro del total de la poblacin en estudio se puede distinguir diferentes estratos (ciudades con ms de 10.000 habitantes, localidades con habitantes entre 2.000 y 10.000 y localidades con menos de 2.000 habitantes) relevantes para el problema de investigacin.

Los estratos son, simultneamente, homogneos con relacin a sus elementos internos y heterogneos con relacin a la diferencia que existe entre ellos. El tamao de la muestra (n1) se obtendr aplicando la frmula para poblaciones finitas con el sesgo de correccin de las mismas con la utilizacin del mtodo de muestreo de afijacin proporcional; con un margen de error 4% y un nivel de confianza del 97,75%.

Finalmente, se presentan como conjeturas de contexto: a) los gobiernos locales con poblaciones menores a diez mil habitantes presentaran mayores caractersticas de modelos pre burocrticos de organizacin pblica; b) los gobiernos locales con poblaciones mayores a diez mil habitantes presentaran caractersticas incompletas de modelos burocrticos de organizacin pblica combinadas con caractersticas de modelos post burocrticos (gerenciales y/o governance) y c) la mayora de los gobiernos locales presentaran combinaciones de modelos de organizacin pblica.

Como hiptesis explicativa se presentan: a) la calidad de las polticas pblicas sera menor en los gobiernos locales con mayores caractersticas pre y burocrticas y b) la calidad de las polticas pblicas sera mayor en los gobiernos locales con mayores caractersticas post burocrticas.

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As, el presente proyecto de tesis doctoral pretende, por un lado, describir los modelos de gestin pblica local presentes en los gobiernos locales e identificar en qu medida esos modelos impactan en la calidad (nueve dimensiones) de las polticas pblicas.

Esta tesis aportar no slo en la caracterizacin de los gobiernos locales a partir de la descripcin de sus administraciones pblicas sino tambin en qu medida esas caractersticas impactan o no en la capacidad de gobernar, entendiendo que gobernar es gobernar por polticas pblicas.

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1. Planteamiento del problema y estado del arte

La relacin entre poltica y administracin ha sido objeto de debate a lo largo de las diferentes teoras de las organizaciones.

Desde la teora genrica de la organizacin la separacin entre poltica y administracin (polticos y burcratas) fue plateada por Weber al sostener que la burocracia2 estaba integrada por funcionarios individuales libres, neutrales, profesionales y absolutamente separados de la poltica, es decir, burcratas capaces de establecer objetivamente las normas generales a cada individuo. Asimismo, Weber sostuvo que las organizaciones (tanto pblicas como privadas) tenderan, en el largo plazo, a burocratizarse3.

La teora genrica parte del supuesto que las organizaciones no se diferencian al ser pblicas y privadas; por lo tanto pueden ser analizadas y estudiadas con las mismas perspectivas y metodologas bajo el supuesto que la carga valorativa de lo pblico no est presente en la administracin pblica, es decir, parte del supuesto epistemolgico de separacin del hecho con respecto a los valores subjetivos (objeto separado del sujeto).

Ahora bien, estos supuestos implican dentro de la administracin pblica sostener que los burcratas no tienen intereses individuales por lo tanto no harn uso para beneficio propio de los recursos pblicos disponibles ni de las prerrogativas que podra otorgarle ser parte de la estructura del Estado.

Analizar la administracin pblica desde la teora genrica de la organizacin es suponer que la administracin pblica tan slo es un medio para alcanzar un fin, es decir, los burcratas son agentes profesionales neutrales que ejecutan las decisiones polticas de las instituciones. Desde esta perspectiva no podra explicarse, por ejemplo, por qu las polticas fallas en su proceso de implementacin o bien por qu las oficinas de la administracin, en muchos casos, retrasan o contra argumentan alguna decisin tomada por un funcionario poltico. Y ms an, tampoco podra explicarse por qu las instituciones polticas han implementado, durante dcadas, un sinnmero de mecanismos tendientes a limitar el poder de la burocracia.

Si la administracin pblica tuviera la misma lgica y naturaleza que la administracin de una empresa, podran aplicarse las mismas herramientas pero se estara negando la naturaleza misma de la burocracia como elemento del Estado, y se estara afirmado que el Estado es similar al mercado.

Esta ltima posicin surgi tras la crisis de los Estados benefactores, al diagnosticarse que el problema radicaba en las caractersticas de los Estados; por lo tanto se deban importar lgicas de mercado a los fines de eficientizar4 lo pblico, como ms adelante se profundizar.

Claramente, la administracin pblica tiene una naturaleza distinta de la administracin privada por el slo hecho de ser un elemento del Estado.

2 Organizacin tpica del principio legitimador puro legal racionalista.

3 En este punto, se identifica, claramente, a la concepcin weberiana con la teora genrica de la organizacin.

4 Lo paradjico de esta postura fue que el Estado era reconocido como el problema pero tambin quin deba resolver

dicho problema, es decir, la solucin (Evans, P.).

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El Estado es una estructura social cuya naturaleza difiere de cualquier otra estructura o institucin social. Esta diferenciacin est vinculada no slo con los fines que persigue el Estado (lo colectivo, el bien comn)5 sino tambin y sobre todo, por los medios (herramientas) que el Estado dispone: a) la coaccin ejercida es monoplica (no hay varios nodos de poder sino uno central6); b) la coaccin es legtima, los sbditos adhieren racionalmente a la necesidad de estar sujetos a esa estructura de poder, es decir, requiere de los actores sociales para hacer concreta su dominacin; c) posee una dimensin material expresada en instituciones que ejercen efectivamente el poder; y d) el dominio se ejerce dentro de un territorio y es necesaria la externalizacin de ese poder (reconocimiento por parte de otros Estados).

Ese monopolio de la coaccin, coercin y de la capacidad extractiva legtima del Estado es lo que hace que sea una institucin nica por su naturaleza, es decir, es la nica institucin a la que el colectivo le delega las decisiones generales y la capacidad de usar la fuerza en el caso necesario7 para restablecer el orden.

En este marco, la administracin pblica es la organizacin creada por el Estado para administrar esos medios y recursos estatales, es decir, integra la estructura del Estado y por lo tanto hereda la naturaleza estatal. Ahora bien, as como la administracin es parte de la estructura del Estado y eso la hace diferente de cualquier otra organizacin, el gobierno tambin es parte de la estructura del Estado y es diferente a la administracin pblica.

El gobierno, dependiendo de los regmenes polticos, posee legitimidad de origen y autoridad reconocida por el colectivo; est integrado por quienes o quien ha sido elegido para tomar las decisiones generales. Ahora bien, la manera de explicitarse del gobierno es a travs de la implementacin de polticas pblicas.

Polticas pblicas que suponemos, desde la perspectiva genrica de la organizacin, ejecutar la administracin, independientemente, del gobierno, es decir, con neutralidad burocrtica y profesionalismo. Esta posicin terica ha sido criticada y contra argumentada con poco xito en algunos autores y con ms xito en otros.

Desde un enfoque institucionalista, Guy Peters plantea que la relacin entre poltica y administracin (polticos y burcratas) es un proceso poltico (Peters: p. 343), es decir, es un proceso de conflicto y de cooperacin. Por ello, cada uno de los actores de este juego poltico desplegar, de acuerdo al momento histrico, sus herramientas para ampliar su base de poder.

Este proceso poltico entre administracin y gobierno, ha ido configurando la propia estructura de la administracin y del Estado. Algunos explican que esta puja entre gobierno y administracin ha sido una de las causales de la expansin de las burocracias sobre todo en Amrica Latina, donde nuestras

5 Cuestin que hoy se encuentra en discusin ante el surgimiento de organizaciones en la sociedad civil que tambin

persiguen fines colectivos o de bienestar sectorial o general.

6 Desde la teora genrica de la organizacin se afirma que el Estado es central; mientras que desde la actual teora de

la governance, el Estado ha perdido dicha centralidad para convertirse en un nodo (coordinador).

7 Esto variar de acuerdo a la organizacin de cada Estado y tambin a su forma de gobierno.

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administraciones se asemejan ms a organizaciones premodernas que a burocracias weberianas, como se intentar demostrar empricamente.

Ante el caso de un Estado de Derecho, uno de los ms sensibles efectos de este proceso poltico es su impacto en las polticas pblicas.

Ese impacto puede ser positivo en el caso que el proceso entre administracin y gobierno sea de cooperacin. Pero si ese proceso es conflictivo, las polticas pblicas se vern afectadas negativamente ante: a) la aplicacin de aquellas polticas que slo el juego entre poltica y administracin permita implementar, independientemente de la agenda social y b) la ampliacin, por parte del gobierno, de la autonoma burocrtica, entregando la decisin poltica a la inercia que caracteriza a esta ltima. En ambos casos, la sociedad es la perjudicada no slo por la calidad de las polticas aplicadas sino por el proceso constructivo que est operando en trminos de democracia, representacin y participacin8.

As, la primera forma de administrar al Estado Moderno fue el modelo clsico weberiano de burocracia mientras que la segunda forma de administrar ha sido la Nueva Gerencia Pblica (NGP) que surgi como un camino superador de la crisis del Estado Social y con el objetivo de hacer del Estado un Estado eficiente.

La NGP parti del diagnstico que la crisis de los Estados fue una crisis fiscal, es decir, un enorme y profundo desequilibrio entre ingreso pblico y gasto pblico. Ese desequilibrio fue consecuencia de la estructura del Estado Benefactor (para el neoliberalismo estaba condenado al dficit pblico).

Esta corriente gerencialista evoc una pasin por la eficiencia como la solucin para volver al equilibrio fiscal. Por ello, esta propuesta de administracin de lo pblico se encuadra en el enfoque de la nueva economa y de las finanzas pblicas (enfoque de ajuste).

Mientras que Weber afirmaba que la centralizacin favoreca la toma de decisin, la NGP criticar no slo el tamao (desbordado) del Estado sino tambin la centralizacin (jerrquica) de la burocracia.

Por ello, la NGP integr un paquete de reformas9 tendientes a sacar al Estado social de la crisis: a) el retorno a los mercados ya que la mano del Estado ha demostrado su ineficiencia10; b) la reforma fiscal a los fines de robustecer la hacienda pblica11; c) el redimensionamiento del gobierno, es decir, reduccin de su tamao; d) la gerencializacin, es decir, menor jerarqua y menor reglamentacin a los fines de dar lugar a la innovacin y a la consecucin de

8 En el sentido que las estructuras actuales condicionan el sendero de las estructuras futuras. Las futuras polticas

pblicas que se implementen o bien los rediseos institucionales que se pretendan, estn directamente vinculados y condicionados por lo existente.

9 El proceso de reforma en Amrica Latina se inici en los aos 80.

10 En este punto, es pertinente apelar a la postura de Peter Evans del Estado como actor con autonoma enraizada,

sobre todo en las intervenciones de los Estados en polticas de desarrollo (Zaire, Japn, Taiwan, Brasil, etc.) donde, claramente, se observa que la intervencin estatal ha sido promotora de nichos en el mercado; nichos que si no hubieran contado con esa intervencin no se habran desarrollado.

11 Se parta del diagnstico que la hacienda pblica era sumamente dbil.

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resultados en vez de legalidad12; y e) democratizacin sobre todo ante los socialismos y populismos latinoamericanos.

La NGP pretendi un gobierno limitado, de costo beneficio y delgado. Un Estado que redefiniera sus fines y sus medios porque asumi que el problema del Estado Social no era un problema de Estado sino de Gobierno, es decir, de un estilo de gobernar centrado en el gasto pblico. La premisa consista en la necesidad de descargar, a travs de una clara modificacin13 del paradigma burocrtico, a los Estados overload (sobrecargados de demanda social) para que dejaran de ser el centro de la demanda social14.

A partir de los principales puntos de reforma planteados por la Nueva Gerencia Pblica, se identificaron ciertas condiciones desfavorables para su aplicacin en Amrica Latina: a) la NGP desconoce (o ms bien pretende eliminar) la naturaleza del Estado y elabora una serie de propuestas de reforma elaboradas a partir del total apartamiento de un enfoque histrico de las instituciones pblicas; se propusieron reformas en una regin como Amrica Latina, donde las burocracias no presentan caractersticas weberianas que superar y b) la relacin entre poltica y administracin en Amrica Latina, en general, es una relacin conflictiva, por los procesos histricos de formacin de nuestros Estados.

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Mientras que en la burocracia weberiana la legalidad es la herramienta de neutralidad de la aplicacin de la norma, en la NGP se elevar como valor a la eficiencia econmica.

13Sntesis del paquete de reformas recomendadas por la NGP:

1) Disminucin de los niveles jerrquicos

2) Facultacin / empoderamiento de los mandos medios

3) Agencias ejecutivas independientes: creacin de instituciones democrticas no mayoritarias donde los incentivos no sean polticos porque si los hubiera actuaran como desincentivos.

4) Cultura administrativa y econmica: contratacin individualizada del personal pblico, cuya remuneracin ser en funcin del desempeo.

5) Control de gestin: medicin y evaluacin

6) Presupuestacin por resultados: programa operativo anual (previo estudio de impacto) demostrando que se alcanzarn los resultados sociales. Presupuestar con referencia al cliente y no al prestador (financiamiento orientado a la demanda y no a la oferta).

7) Marketizacion: contratacin de servicios.

En sntesis, la NGP es claramente reforma fiscal, redimensionamiento, cultura administrativista (eficiencia econmica como valor supremo); es compactacin de niveles jerrquicos; es desregulacin/re regulacin (revisin crtica); organizacin por procesos ms que por funciones (identificacin de los procesos secuencias de acciones que generan valor pblico en los ciudadanos clientes; el producto final con ciertas especificaciones que promueven valor pblico). Las funciones debern estar sintonizadas con los requerimientos del proceso.

14 La perspectiva de la gobernabilidad o ingobernabilidad (Crozier, Huntington, Watanuki: The Crisis of Democracy,

1975) introdujo el concepto de governability. All, no se critica al Estado ni a la economa sino a la socialdemocracia y al gobierno laborista. Critica al Estado que se hace cargo de la vida cotidiana (bienestar) de las personas, en donde la legitimidad del Estado est atada a la vida cotidiana de las personas. La demanda social est centrada en el gobierno. Si el Estado te dice que tienes derechos sociales, debe cumplirte esos derechos. As, se genera un desbalance entre la demanda social y la oferta pblica, generndose un Estado predispuesto a la deslegitimacin (desgobernabilidad).

Cmo la democracia ahora viene a decir que hay ingobernabilidad? Esta ingobernabilidad aparece cuando la demanda social supera la capacidad del gobierno. La gobernabilidad es la probabilidad de gobernar, que depende de la capacidad que tenga el gobierno de gobernar y si hay disposicin de la sociedad de obedecer. Esta obra tiene una mirada, claramente, institucional pero autores latinoamericanos anexaron la cuestin sociolgica, lo que ampli la teora de la gobernabilidad. El enfoque de la ingobernabilidad sostuvo que el gobierno haba perdido sus capacidades por lo tanto era necesario redotarlo lo perdido (lo que la democracia entiende que debera tener) como consecuencias de polticas de ajustes. Si se dota al gobierno democrtico con las capacidades tanto las que perdi como las que nunca tuvo entonces tienes gobernabilidad. Esta teora supone que un gobierno capaz es suficiente para dirigir a la sociedad.

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Las configuraciones institucionales de la regin tienden a favorecer el clientelismo poltico como recurso para ser elegido o reelegido, por lo tanto nuestras estructuras burocrticas lejos estn de ser profesionales.

Ahora bien, tras la crisis neoliberal del Estado social surge un nuevo interrogante: es suficiente el gobierno gerencial para conducir a la sociedad? El gobierno eficiente es importante pero para dirigir la sociedad se requiere de mucho ms, ste es uno de los supuestos tericos de la governance15.

Desde esta nueva perspectiva, el problema ya no est en el gobernante.

Antes de la democracia el problema estaba en el sujeto de gobierno, es decir, si posea legalidad y legitimidad de origen. Hoy, el problema est en el proceso de gobierno (competencia e impotencia), en el proceso de direccin (la accin directiva del gobierno), es decir, en la governance. En este proceso, el Gobierno ya no es el centro del sistema sino que es un nodo ms, un nodo que coordina pero que ya no puede decidir ni determinar a solas. As, el Estado se convierte en una condicin necesaria pero no suficiente, porque para gobernar ser necesario un proceso de negociacin, consenso e interdependencia con los otros subsistemas (Luhmman).

La crisis del Estado Social gener a la NGP y sta llev a peguntar por qu la crisis. As, governance surge a partir de la necesidad de superar la crisis neoliberal del Estado Social a travs de herramientas tericas centradas no ya en el tamao o estructura del Estado16 sino ms bien en la capacidad directiva de los gobiernos.

En este marco, surgirn interrogantes como si el gobierno (an financieramente sano y eficiente) es suficiente para conducir a la sociedad? Un gobierno polticamente legtimo, gerencialmente eficiente, robustamente financiero, es suficiente para dirigir a la sociedad? Puede hacerlo por s mismo o tiene que hacerlo en asociacin con otros?

As, la governance parte de la insuficiencia del gobierno y ya no de la eficiencia del gobierno, es decir, la definicin de la agenda pblica prioritaria del gobierno ahora deber consensuarse/negociarse con una sociedad con mayor

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Proviene del libro Modern governance: new government society interactions de Kooiman (1993) a partir del cual se mueve el objeto de anlisis. El concepto de governance incluye al de gobernabilidad porque es una actividad compuesta, producto de una dirigencia colectiva: governance system. Al principio fue un concepto descriptivo que slo planteaba que el gobierno haba dejado de gobernar a solas ya que estaban apareciendo modos de gobernar en asociacin en tres rubros: 1) polticas pblicas; 2) proyectos de inversin y 3) servicios pblicos.

Este concepto emocion, sobre todo, al Banco Mundial y a la OCDE que comenzaron a sostener que ese concepto descriptivo tena connotaciones valorativas, normativas y prescriptivas: Si gobiernas as, tienes un Buen Gobierno. As, este concepto descriptivo comenz a convertirse en un concepto terico (causa de/efecto de) cuando se argument con evidencias que el Estado ya no tena ni los recursos ni la autonoma para dirigir a la sociedad.

16 La corriente alemn (Mayntz) advierte cmo los gobiernos socialdemcratas no podan asegurar desarrollo entonces

se preguntan si los instrumentos (planificacin; alineamiento capital / trabajo; arbitraje en casos de conflicto; gasto pblico) que utilizaba el gobierno eran los apropiados, eran los idneos para resolver esos problemas. Entonces la cuestin sobre la direccin pasa a ser central, es decir, se discute si el gobierno es capaz de dirigir a la sociedad; y si el gobierno ya no es capaz de dirigir la orquesta social, qu hacer? Descubren que el gobierno socialdemcrata ha perdido efectividad en el instrumento porque no cuenta con toda la informacin sobre la dinmica econmica nacional influenciada internacionalmente. As, se cae la idea de plan cuando no se tiene informacin, de lo contrario el plan es retrico; no slo ya no se puede planificar por falta de informacin sino tambin porque los objetivos ya no son los mismos porque no hay alineacin entre capital y trabajo (en situacin de deflacin esto no es posible). El gobierno ya no puede decirle al capital y al trabajo qu hacer. Y tampoco el gobierno ya puede arbitrar en estos conflictos, ni tampoco lo puede resolver a travs del gasto pblico. Estos autores se preguntan qu va a pasar si el gobierno ya no puede con estos instrumentos?

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autonoma, coordinando niveles y variedad de actores (governance de multinivel).

La governance es un proceso mediante el cual una sociedad define sus objetivos (preferencias17) y las acciones causalmente idneas18 para alcanzarlos. En ese proceso participan mltiples actores y mltiples niveles (accin colectiva19) y el Estado aparece como necesario para coordinar el producto social; es el proceso de direccin de la sociedad donde a) se definen los fines/objetivos, es decir, los futuros preferidos y b) se definen las acciones (medios) para alcanzar esos futuros preferidos. As, el proceso de dirigir la sociedad tiene una estructura valorativa y una estructura tcnica.

As, governance es el proceso de participacin entre gobierno y sociedad, es decir, ser el producto de relaciones cambiantes (relaciones de pesos y poderes) que requiere de una instancia que asegure que exista cooperacin, arbitre los recursos, que asegure que la cooperacin sea eficaz (organizacin y divisin del trabajo, economa de escala) y que observe o sancione. Es el proceso social de decidir los objetivos y las acciones y se lleva a cabo en interdependencias, cooperacin, descentralizacin social. No hay un centro de inteligencia, porque ya no hay una instancia que tenga todos los recursos. Es un network governance (administracin en redes) en donde lo importante es crear puentes, un gobierno relacional. Un gobierno que tiene que coordinarse con otros y tiene que coordinar el proceso sin dirigirlo.

En este marco, el supuesto de la teora de la gobernanza afirma que sta requiere obviamente de las capacidades del gobierno, un gobierno experto y componente, sin incoherencias y deficiencias en su organizacin y operacin, financieramente robusto, legalmente impecable y administrativamente eficiente con un aparato administrativo con fuerza analtica y capacidad gerencial (Aguilar Villanueva, 2009: 29).

Ahora bien, este nuevo proceso de gobernar es aplicable a gobiernos que han sido caracterizados como buropatologas? Sera poco pertinente continuar analizando a los gobiernos locales como autoridades gerenciales o bien como sujetos que integran una red de decisiones colectivas, si pareciera que no han concretado en sus modelos de administrar todas las caractersticas del modelo clsico burocrtico o bien en otros casos han construido modelos que ensamblan caractersticas burocrticas como ciertos elementos de la nueva gerencia pblica.

En este marco, caracterizar empricamente las caractersticas de las administraciones de los gobiernos locales en la actualidad es un paso sumamente necesario. Sin embargo, esta sola descripcin no dara cuenta de su importancia si no se la vincula con el output del sistema poltico: las polticas pblicas y su calidad.

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Hace referencia a un sistema de valores, stos son los que hacen preferir ciertos fines o futuros, es el ethos social.

18 Implica un sistema de acciones causales tcnicas.

19 Donde hay accin colectiva hay dos posiciones: a) no es necesaria una instancia externa que garantice (Hayek:

anarqua) porque la sociedad y el mercado puede resolverlo; es una accin colectiva sin gobierno (Doctrina Social de la Iglesia que ve el hombre como un ser con disposicin al acuerdo) b) no puede haber governance sin gobierno (Aguilar Villanueva).

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2. Las polticas pblicas: la variable dependiente

Todo anlisis de poltica pblica20 est necesariamente predeterminado por un marco (una teora) mayor de referencia. Todo concepto o nocin de poltica

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Considerar a la poltica pblica como variable dependiente implica analizarla bajo los estudios del knowlegde of de las polticas. En el campo de las polticas pblicas existe una orientacin hacia el conocimiento del proceso de polticas y otra que privilegia el conocimiento en el proceso de polticas (artculo de Lasswell The emerging conception of the policy sciences publicado en 1970, en el primer nmero de la revista especializada Policy Sciences). Esta idea de dos tipos de conocimientos sobre las polticas que introdujo Lasswell, se argument en que lo distintivo del analisys policy es, precisamente, su orientacin en funcin de los problemas.

El analista de polticas aporta al anlisis de problemas un reacomodo creativo, una integracin entre conocimiento y accin. Es un mediador entre las reas especializadas del conocimiento y los que establecen los compromisos pblicos. Por ello, la ciencia de las polticas pblicas posee un carcter contextual, se vale de mltiples mtodos y est orientada, principalmente, a los problemas (Lasswell, 1970: 13-14). En este sentido, Merelman afirma que la ciencia de las polticas pblicas es teraputica y pragmtica: el mdico social se sana a s mismo en el proceso de aprender a sanar al sistema de gobierno (Parsons, 2007: 53).

Knowlegde of: incluye los esfuerzos de teora positiva que buscan producir descripciones, definiciones y explicaciones del proceso por medio del cual un sistema poltico dado elabora decisiones relativas a asuntos pblicos. Su propsito ltimo es conocer la lgica que subyace y dirige el proceso decisorio de un gobierno dado, su patrn de decisin y operacin de problemas pblicos. Lo primero que uno debe conocer es la historia de las decisiones, es decir, el conocimiento de las polticas, de su historia, de la memoria del pasado.

Knowlegde in: se refiere a los anlisis del proceso que consiste en la incorporacin de teoremas y datos de las ciencias en el proceso de deliberacin y decisin de la poltica con el propsito de mejorar la racionalidad de la construccin, examen, seleccin y desarrollo de las opciones de poltica, a travs del aporte de mtodos analticos, conocimiento e informacin.

Ese conocimiento de debe influir en el conocimiento en, a los fines de mejorar la calidad de la dinmica del proceso de decisin pblica; por lo tanto debe ser capaz de influir en los actores, las arenas, los instrumentos, que se desenvuelven dentro del sistema poltico. As, el especialista debe ofrecer una definicin del problema susceptible de ser procesado por el gobierno y por la sociedad, es decir, debe tender puentes entre las diferentes reas del conocimiento y las policies como as tambin entre los subsistemas sociales (Lincoln, 1990).

De esta manera, como resultante de estas dos orientaciones, es posible encontrarnos con una gama de actividades, integrantes de una tipologa de anlisis, dentro o fuera del proceso de polticas pblicas. En este marco, Lewis Gordon ha definido la variedad de estudios a lo largo de un continuum:

Variedades de anlisis de polticas pblicas Knowlegde of Knowlegde in

Anlisis de la polticas pblicas Anlisis para las polticas pblicas

Anlisis en el proceso de polticas pblicas

1 Anlisis de determinacin de polticas pblicas: se ocupa del qu, el para quin, el cmo y el cundo

2 Anlisis del contenido de las polticas pblicas: descripcin de la poltica y su proceso

3 Seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas: examina el desempeo de la poltica

4 Informacin para las polticas pblicas: a los fines de alimentar el proceso

5 Defensa de las polticas pblicas: elaboracin de argumentacin para ejercer influencia en la agenda de polticas

6 Diseo y Gestin de polticas: introduccin de herramientas a los fines de buscar la mejor opcin de poltica pblica e implementarla

Tomado y adaptado de Parsons (2007) y Gordon (1977).

El desarrollo del campo se asienta en dos grandes paradigmas: uno hiperracional y otro hiperpolitizado. El primero, pone nfasis en el carcter instrumental y prescriptivo del anlisis, constituyendo el abordaje racional y tcnico del

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a) Modelo patrimonialista

b) Modelo burocrtico

c) Modelo post burocrtico (NGP y/o governance)

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a) estabilidad

b) adaptabilidad

c) coordinacin y coherencia

d) implementacin

e) orientacin al inters pblico

f) eficiencia

g) participacin social

h) grado de planificacin

i) evaluacin

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pblica es el resultado de una meta-teora (macro) que explica procesos sociales y polticos. As, se entender a la poltica como output del sistema poltico, como resultado del conflicto de clases, como consecuencia de acuerdos entre grupos polticos o bien como producto de hegemona de las elites que persiguen prevalecer en el sistema social (Cruz Rubio, 2003: 2).

Como primera aproximacin, y desde un enfoque procesual e hiperracionalista, podra decirse que las polticas pblicas son una hiptesis causal, es decir, si sucede x, y bajo ciertos supuestos, entonces sucedera y. Son acciones causalmente idneas para producir una situacin deseada. Desde esta perspectiva, como hiptesis causal, las polticas pblicas no son ideologa. Ms adelante veremos cules son las crticas a este paradigma sobre las polticas.

Siguiendo a esta lnea de pensamiento, las polticas son un conjunto de acciones (de gobierno y/o de gobierno ms sociedad) orientadas a las soluciones de problemas pblicos para alcanzar situaciones futuras deseadas.

Ahora bien, desde este paradigma racionalista de las polticas surge el anlisis procesual, es decir, analizarlas como procesos. Pero bajo este lente conceptual slo se las analiza como proceso racional, siguiendo la lgica de hiptesis. Este enfoque ha sido sumamente criticado sobre todo desde las perspectivas hiperpolitizadas de las teoras de las polticas, pero se les ha reconocido su aporte, solamente, a los fines analticos para estudiar por fases, dada la complejidad de toda poltica.

Toda poltica pblica se desenvuelve en un contexto social, poltico institucional, econmico dentro y fuera de la propia estructura gubernamental. Adems, los fines que persiguen las polticas (cambio social) evitan que las mismas estn ajenas a la sociedad, con sus particularidades y complejidades. Por ello, una poltica pblica no es un proceso hipottico sino un proceso de construccin pblica, es decir, es y debera ser una coproduccin entre el Estado y la sociedad.

Las polticas pblicas deberan expresar la sntesis entre democracia y tecnoburocracia, las conclusiones de un aprendizaje social colectivo e inclusivo. As, se afirma que la poltica pblica es un ciclo de aprendizaje (Lindblom), es un producto de la esfera pblica: interlocucin, interaccin, dilogo pblico privado.

La poltica pblica es generada dentro de una arena pblica que es asimtrica, excluyente y competitiva. Polmica y de interlocucin plural. Por ello, la poltica pblica es producto de redes de polticas (redes de asuntos o redes de temas) a travs de emprendedores polticos y/o emprendedores cvicos.

En la dcada de los 50, el proceso de gobernar (proceso de toma de decisin) no era estudiado por la ciencia poltica ni tampoco por la ciencias de la administracin, especialmente, la pblica. La ciencia poltica se centraba en otros issues (politics: lucha por el poder) pero no en el gobierno y su manera de actuacin (policy: productos de la poltica). Entonces, el proceso de decisin, al

estudio de los problemas pblicos y las alternativas posibles de resolucin pblica. Por su parte, el abordaje hiperpolitizado ha buscado, mediante teoras provenientes principalmente de la ciencia poltica y la sociologa poltica, entender y explicar la actividad gubernamental y de los grupos de la sociedad conformados y articulados gracias a la ejecucin de polticas. Desde estas perspectivas, las polticas pblicas se entienden principalmente como variables dependientes, como resultado del acomodo y equilibrio de fuerzas que se configuran al interior del sistema poltico y de su rgimen.

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no haberse constituido en un objeto de estudio cientfico, representaba un punto ciego. Por otro lado, la democracia haba resuelto el problema de la legitimidad de los gobiernos (el quin gobierna) pero no la eficacia del gobierno.

La eficacia directiva hace referencia al conocimiento, es decir, a decisiones gubernamentales con bases cognoscitivas. As, poltica pblica surge para otorgarle legitimidad por resultados a la legitimidad poltica bajo el supuesto que la lgica de la causalidad no es la lgica del consenso.

En este marco, Lasswell publica su trabajo The policy orientation junto a Lerner en el ao 1951, dando origen, segn muchos autores, al public policy sciences - studies.

En trminos generales, la ciencia poltica ha entendido a las polticas pblicas como outputs del sistema poltico: en todo orden poltico (polity), la accin poltica (politics) produce resultados (policies); estos resultados son el producto de decisiones que emergen del sistema poltico. En este marco, es diferenciable la dinmica previa (arenas polticas, problemticas, actores, instrumentos, etc) a la toma de decisin pblica de la dinmica de la accin poltica dentro del proceso de polticas pblicas (Cruz Rubio, 2003: 2).

As, las polticas como instrumentos directivos del Estado se ocupan de aquello que se considera pblico en contraposicin de los asuntos que integran el mbito privado o individual21, es decir, parten del supuesto de la existencia de un mbito pblico o colectivo. Ahora bien, el alcance de cada mbito estar determinado por la meta-teora que enmarque no slo al anlisis sino tambin a la dinmica de la toma de decisin pblica.

La poltica pblica es un comportamiento propositivo, intencional (planeado, no casual) que se pone en movimiento con la decisin de alcanzar ciertos objetivos (satisfacer necesidades sociales) a travs de ciertos medios (que se orientan a la resolucin de problemas pblicos); un proceso o un curso de accin que involucra a un conjunto complejo de decisores y operadores. Y en democracia, una actividad de comunicacin pblica, ya que requiere ser explicada, transmitida y argumentada.

Una poltica pblica no es un fenmeno objetivo, dotado de un perfil evidente y bien definido. As, las polticas pblicas se entienden como un conjunto de proyectos y actividades que el Estado -en relacin con otros actores sociales- a travs del gobierno y la administracin, disea e implementa, con el propsito de satisfacer necesidades sociales determinadas (Graglia, 2005)22.

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La relacin entre lo pblico y lo privado ha sido objeto de anlisis desde los principios de la civilizacin. Desde los clsicos hasta el neoliberalismo o progresismo, la relacin entre lo pblico y lo privado ha sido un tema de reflexin permanente. Una posicin parte de entender a lo pblico desde la aplicacin del principio de subsidariedad, segn el cual la responsabilidad de toda situacin pertenece, primero, a aquellos que estn ms cerca del problema. Slo en el caso de que el individuo no pueda encontrar una solucin la responsabilidad pasar a la familia. Slo en el caso de que la familia no pueda resolver la situacin participar la comunidad. Slo en el caso de que el problema rebase a la comunidad deber participar el Estado (Etzioni; 1994).

22 A partir de esta afirmacin es necesario tener presente la diferenciacin conceptual entre bien comn, necesidad

social y problema pblico. Por bien comn se entiende al conjunto de aquellas condiciones de vida social que permiten a los grupos y a cada uno de sus miembros conseguir ms plena y fcilmente su propia perfeccin (Gaudim et Spes, 1966: 37). Ahora bien, necesidades sociales son aquellos valores que integran el conjunto de condiciones del bien comn, es decir, son aquellas condiciones que la sociedad no puede dejar de tener o bien si las carece las requiere. Las necesidades sociales pueden verse insatisfechas por la presencia de mltiples hechos y circunstancias. Toda vez que alguno o algunos de esos hechos son asumidos por el Estado como de su responsabilidad se transforman en

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Ahora, cmo se definen los problemas, qu son los problemas pblicos. En 1993, Kooiman afirm que los problemas sociales son en gran medida el resultado de varios factores interdependientes y ya no pueden ser considerados como los efectos de un nico factor, as como al hecho que el conocimiento tcnico y poltico de los problemas y sus soluciones posibles est disperso entre muchos actores (Kooiman, 1993: 255). As, la formacin de la agenda pblica es la conversin de una situacin en problema pblico que el gobierno ha tomado como una cuestin a resolver. Esto es un proceso para promover la causa, sumar apoyos, etc. Hay varios modelos23 que describen y explican dicho proceso.

En la realidad existen ciertas situaciones o hechos y no problemas. Claramente, esta definicin encuentra su origen en los enfoques constructivistas de los problemas sociales24 y en la teora que afirma que la realidad es una construccin social y no una realidad objetiva25.

Un hecho al vincularlo con el conjunto de valores del sujeto, se analiza la informacin referencialmente, es decir, al problema se lo analizar en funcin del sistema de valores de cada uno, si la resultante de dicho anlisis es que la situacin es compatible con los valores de ese sujeto, no se convierte en problema. Ahora bien, si hay incompatibilidad, esa situacin ser concebida como un problema. Por ello, se afirma que una construccin intelectual valorativa. As, para que ese hecho sea entendido como problema por la sociedad (muy fragmentada en sus valores) debe haber un conjunto de la sociedad que as lo entienda. Una vez asumido como problema, se define si es pblico o privado.

Este paso depender, principalmente, de la cultura poltica de cada sociedad. La conversin de un problema a problema pblico es porque la sociedad o el gobierno lo toman como tal. Pero tambin, y segn el modelo de los Tipos de Pblicos, existen agentes multiplicadores (mediticos, intelectuales, religiosos, nacionales o internacionales, etc.) que trabajando desde sus creencias, multiplican o no un asunto (issues) determinado.

problemas pblicos (Graglia, 2005), es decir, son pblicos a partir de la aplicacin del principio de subsidiariedad como ya se afirm anteriormente. En este sentido, toda poltica pblica asume la existencia de un problema.

23 En la dcada del 70 surge la obra de McCombs y Shaw, cuya hiptesis central fue que los medios definen la

agenda de toda campaa poltica, influyendo en la proyeccin de actitudes hacia los temas pblicos. Luego, en la dcada de los 80 aparece el modelo de establecimiento de la agenda de Rogers y Dearing (1986), el cual distingue tres tipos de agenda: los medios de comunicacin masiva, el pblico y las polticas pblicas (Parsons, 2007: 143). Otro modelo es el de conquista de pblicos.

Este modelo funciona como una bola de nieve. Sostiene que existe un hecho que se convierte en problema. Luego hay que convertirlo en problema pblico. De all, debe llegar a la agenda social (agenda sistmica) y de all a la agenda pblica (agenda institucional). Segn este modelo, la ciudadana podra calificarse en cuatro tipos de pblicos:

Identificados: rpida, hay un grupo que se identifica con el hecho.

Interesados: no est identificado con el hecho pero no est interesado.

Atento: leen, son ms informados

En general: comn y corriente.

Si se quiere ganar la agenda social, se debe ir ganando a estos cuatro pblicos.

24 Becker (1963). Henshel (1990).

25 Berger y Luckman, 1966. Luego, las polticas pblicas estuvieron influenciadas por las teoras de Foucault y

Habermas, que sostienen que las polticas como modos de discursos estructuran la realidad social.

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Por otro lado, hay temas que se consideran como pblicos (resolucin gubernamental) porque existen soluciones. En este sentido, segn el modelo de los Flujos Mltiples en una sociedad los asuntos se colocan en la agenda de gobierno si o slo si existen soluciones, actores, oportunidades y problemas.26

As, se puede definir a un problema como la brecha que existe entre la situacin actual y una situacin deseada o deseable. Esta brecha aparece como la manifestacin de una insatisfaccin, como algo que debe solucionarse, que puede identificarse y sobre la que se puede prever su trayectoria en el tiempo si no se interviene sobre la distancia que implica esa brecha (M. Sandomirsky).

En este sentido, la accin pblica materializada a travs de proyectos (en sentido amplio) y actividades gubernamentales plantea cursos de decisin y de accin tendientes a la resolucin de los problemas definidos como pblicos.

En este marco, las polticas pblicas pueden ser consideradas conceptualmente o bien como procesos racionales o bien como procesos polticos de construccin social, dependiendo de los lentes conceptuales con que nos acerquemos a ellas. Aqu se entiende a las polticas pblicas como un proceso de aprendizaje social (Lindblom, 1991) partiendo del supuesto que los poderes y recursos entre los diferentes sujetos que participan del proceso de la poltica se caracterizan por contar con poderes y recursos distribuidos de una manera desigual. As, la poltica pblica se convierte en la sntesis de las interacciones entre esos mltiples actores. En el proceso de hechura e implementacin de polticas se generan conflictos, acuerdos, encuentros e intercambios.

En este sentido, Lindblom expres con claridad: se burocratizan los procesos polticos, se politizan los procesos burocrticos, se socializan unos y otros. En el proceso de poltica pblica participan e intervienen diferentes actores sociales y privados (empresariales y asociativos).

Ahora bien, existe un acuerdo generalizado en sostener que todas las polticas pblicas representan al Estado en movimiento, es decir, son el producto del sistema poltico que materializa la ideologa de todo gobierno. De all, la importancia de poder argumentar, pre o post decisionalmente, todo proceso de decisin y de accin que representa una poltica pblica. Esa argumentacin implica la generacin de la informacin necesaria no slo para comunicar polticas sino tambin para evaluarlas; ya que tanto la comunicacin como la evaluacin son herramientas necesarias para una gestin pbica que gobierne a travs de polticas pblicas tendientes a la satisfaccin de las necesidades de la sociedad, es decir, tendientes al bienestar general.

Tanto para comunicar como para evaluar polticas es necesario que la poltica, si bien no existe como un hecho dado, cuente con un contorno ms o menos claro, es decir, se la pueda identificar como una accin que pretende alcanzar

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Segn este modelo habra cuatro posibilidades: a) si lo que se est diciendo que es problema cabe en lo que se entiende en las clases de problemas ya que es muy difcil ingresar algo que no se encuentre en ese catlogo preestablecido; b) si no existen soluciones es muy difcil que ingrese a la agenda, es decir, un problema es soluble por definicin; d) hay ms actores con soluciones en busca de problemas que problemas en busca de soluciones; y e) si no existen oportunidades nada de esto es posible, ya que las oportunidades son las que integran a cada uno de los flujos a partir de la creacin de situaciones de crisis.

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un conjunto de sentidos, previamente acordados y reflexionados, dotada de un conjunto de actividades y recursos pblicos.

En este sentido y a partir de la experiencia adquirida en el ejercicio de la profesin se ha detectado una gran dificultad de las gestiones para identificar y determinar con claridad las polticas que se encuentran o bien diseando o bien implementando. En la mayora de las gestiones tanto de gobiernos subnacionales como locales, la administracin de la cosa pblica presenta un dficit en materia de polticas, entendidas como proceso social de aprendizaje y como una accin con sentido, al no poder darles a cada una ese contorno que permitira comunicarla, evaluarla, redisearla y analizarla. Ese dficit no se refiere al xito o no de las polticas sino ms bien al sentido de la accin, es decir, se ha advertido una insuficiencia en la planificacin ya que gran parte de la accin pblica no es consecuencia de un momento de reflexin previa, de bsqueda de informacin que acerque la gestin, de una manera racional, al abordaje de la problemtica. Esta insuficiencia en la planificacin se ve reflejada ante el bajo nivel de planes, programas o proyectos previamente diseados. A su vez, esta indeterminacin de polticas genera un conjunto de problemas internos de las administraciones: superposicin de acciones; dificultades comunicacionales; ineficiencia de los recursos pblicos; alto grado de volatilidad de las polticas; bajo nivel de legitimacin de la accin pblica; etc.). Pero por otro lado, generan un conjunto de limitaciones de la administracin hacia la sociedad, en el sentido de que al no contar con diseos, la accin pblica se vuelve difusa, subjetiva y difcilmente comunicable.

3. Los modelos de organizacin pblica: la variable independiente

El Estado nunca es una instancia ahistrica sino que tiende a asegurar un modelo de acumulacin o de desarrollo definido; tiene que asegurar la continuidad y la sustentabilidad de una forma de producir y distribuir el ingreso. Todo Estado remite a un modelo de acumulacin determinado y a un modelo de organizacin de la administracin (Garca Delgado, Daniel: 2003).

En los aos 50 y 60, aos del Estado desarrollista en Amrica Latina, la matriz estadocntrica27 a partir de la que se relacionaba el Estado (federal), la sociedad y la economa, los gobiernos locales ocupaban un rol subsidiario y sin protagonismo; slo eran considerados como territorio frtil desde el clientelismo poltico (Cunill Grau, 1997). As, en Amrica Latina y para ese Estado elefantisico, el modo de organizar su administracin pblica se encontr en el modelo burocrtico weberiano, segn han sostenido autores como Garca Delgado.

Aguilar Villanueva sostiene que la burocracia, como modelo de organizacin de la administracin pblica, apareci como respuesta a tres grandes vicios de la administracin premoderna:

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esta matriz no slo expresa una regulacin estatal de la economa sino que supone un modo distorsionado de relacin Estado con la sociedad y un patrn sesgado de toma de decisiones y de resolucin de conflictos que se asienta en la mayora de los pases latinoamericanos a pesar de la diversidad de regmenes polticos (Cunil Grau, 1997: 202). En este sentido, Daniel Garca Delgado en su libro Estado, Sociedad y Mercado tambin abraza el concepto de matriz estadocntrica para caracterizar las relaciones del Estado en los aos de los Estados Paternalistas.

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a) la corrupcin - apropiacin del recurso pblico, confusin sobre qu es lo pblico y qu lo privado-;

b) para acabar con utopas costosas y

c) la arbitrariedad de la toma de decisin pblica.

Estas son las base de la aparicin de la primera forma de administrar lo pblico (modelo burocrtico28).

En los aos 70, la crisis de la deuda y la crisis del Estado, gener grandes crticas a las caractersticas estadocntricas de la sociedad como as tambin a las propiedades de las administraciones pblicas de Estados macroceflicos. Surgen entonces, entre los aos 80 y 90, las reformas administrativas tendientes a sanar al Estado, como ya se explicit anteriormente.

As, la segunda forma de administrar el Estado moderno la constituy la propuesta de la Nueva Gerencia Pblica (NGP), presentada como una va para superar la crisis del Estado Social y hacer de ste eficiente. Mientras que Weber argumentaba que la centralizacin favoreca la toma de decisin, la NGP tratar de superarla. En este sentido, el enfoque gerencial integr un paquete de reformas tendientes a sacar al Estado social de la crisis, promoviendo un gobierno limitado, regido por la lgica costo/beneficio compartiendo la prestacin de los bienes pblicos con el mercado y con la sociedad; un Estado que ya no resolviera los problemas sociales heterogneos con polticas universales y uniformes; y que desarrollara nuevas capacidades para gestionar polticas pblicas en arenas complejas de relaciones interorganizacionales.

La NGP integra un conjunto de reformas29, es decir, es un punto y no el conjunto.

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modelo clsico de administracin pblica, autosuficiente, productora cuasimonoplica de servicios pblicos uniformes para todos los ciudadanos Las lgicas universalistas y el paternalismo estatal contaban con una base material que las haca visibles y con el consenso poltico necesario para su legitimacin (Tecco, Claudio, 2006: 216).

29 Hay dos corrientes dentro del enfoque de la Nueva Gerencia Pblica:

a. La crisis del Estado de Bienestar es un problema financiero, no un problema del modo de gobernar. Por lo tanto, no es necesaria una reforma institucional, lo que hay que cambiar es el instrumento directivo (gasto) del gobierno, pero no es necesario cambiar al gobierno. Diagnostica como problema la hipertrofia del Estado, por lo que es necesario replegar al gobierno a sus funciones bsicas.

b. La otra corriente se enfoca ms en el Estado que en el gobierno. El problema est ubicado en la misma constitucin e instituciones del Estado social, en donde las sociedades se han convertido en sociedades estatizadas, con matriz estado-cntricas. Por ello, mientras no se reduzca la constitucin, los Estados tendern a estar en crisis permanentes. Esta corriente entendi que era necesario reducir lo que se consideraba mbito pblico: reforma del Estado / Reforma constitucional.

Ambas tendencias convergen en levantar una fuerte crtica al modelo burocrtico, proponiendo una descentralizacin decisional al interior y fuera de la administracin pblica a los fines de eficientizar al gobierno:

La vuelta a los mercados. La intervencin del Estado ha mostrado sus ineficiencias.

Reforma fiscal: para robustecer una hacienda pblica que era dbil.

Redimensionamiento del gobierno: reduccin del tamao del gobierno.

Gerencializacin: con menor jerarqua y menor reglamentacin, con el objetivo de que haya lugar a la innovacin, que se busque resultados en vez de legalidad y eleva como valor a la eficiencia econmica. Facultacin/empoderamiento de los mandos medios. Agencias ejecutivas independientes. Control de gestin: medicin y evaluacin. Presupuestacin por resultados: el programa operativo anual (previo estudio de impacto) demuestra que se alcanzarn los resultados sociales.

Democratizacin: ante los socialismos y populismos latinoamericanos

22

El Estado Gerencial parte de una diagnstico claro: no era un problema de Estado sino de un estilo de gobernar centrado en el gasto pblico, Estados sobrecargados de demanda social que deban dejar de ser el centro de dicha demanda.

Esas reformas estructurales en Amrica Latina privaron al Estado de ciertas capacidades, debilitndolo y disminuyndolo. El proceso de reforma del Estado en nuestra regin se desarroll paralelamente con el retorno de la democracia, la globalizacin, la desterritorializacin de la economa mundial, la revolucin tecnolgica y de la informacin.

En este sentido, Bernardo Kliksberg afirma que la humanidad llega a fines del siglo XX con avances de enorme magnitud y profundidad en sus capacidades cientficas, tecnolgicas y productivas. Se estn produciendo rupturas epistemolgicas simultneas en numerosos campos del conocimiento, que estn generando modelos conceptuales renovados para comprender los fenmenos, y una nueva ola de tecnologas basadas en conocimiento de amplsimas posibilidades. Los avances en campos como las telecomunicaciones, la microelectrnica, la biotecnologa, la ciencia de los materiales, las mquinas-herramientas, la informtica, y la robtica entre otros, estn transformando las matrices productivas bsicas. La posibilidad potencial de producir bienes y servicios se ha expandido y multiplicado rpidamente. Al mismo tiempo hay una revolucin de las expectativas. Se han comenzado a extender sistemas de base democrtica, donde la poblacin puede elegir sus representantes, y hay un reclamo generalizado por participacin creciente. Los pueblos esperan tener influencia real y en aumento en los esquemas de toma de decisiones, y hay un amplio movimiento hacia la constitucin de formas nuevas y ms activas de organizacin de la sociedad civil (1998: 267).

Al mismo tiempo, estos procesos de transformacin impactaron sobre el concepto de estado-nacin. En este sentido, Manuel Castells afirma que la capacidad instrumental del estado-nacin resulta decisivamente debilitada por la globalizacin. En la Edad Moderna, el estado-nacin tuvo un conjunto de competidores con los que convivi y coexisti, pero sin perder su centralidad de poder. Hoy, el estado-nacin ha perdido peso relativo dentro del mbito de soberana compartida que caracteriza al escenario de la poltica mundial actual (2004: II, 272; 334). Hoy el estado-nacin integra un sistema de gobierno internacional, donde sus principales funciones son la de proveer de legitimidad y garantizar la responsabilidad de los organismos de gobierno subnacionales.

La NGP es reforma fiscal, redimensionamiento, cultura administrativista (eficiencia econmica como valor supremo); es compactacin de niveles jerrquicos; es desregulacin/re-regulacin (revisin crtica); organizacin por procesos ms que por funciones (identificacin de los procesos secuencias de acciones que generan valor pblico en los ciudadanos clientes; el producto final con ciertas especificaciones que promueven valor pblico). Las funciones debern estar sintonizadas con los requerimientos del proceso.

Tres lneas de NGP:

1) Anglosajona: Nueva Zelanda, Australia, Clinton, Al Gore, Tachert es la lnea dominante.

2) OCDE Organizacin para la cooperacin y el desarrollo - : lnea gerencial ms equilibrada. Europa Continental.

3) CONSENSO DE SANTIAGO y CONSENSO DEL CLAD: Es hora de abandonar el Consenso de W. La referencia para el consenso de Santiago es el libro La hora de las instituciones. Ms all del Consenso de W. y para el consenso del CLAD es Una nueva gestin pblica para Amrica Latina de 1998.

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Antes de la democracia podamos decir que el problema estaba en el sujeto de gobierno, es decir, si posea legalidad y legitimidad de origen. Por lo tanto, hoy el problema est en el proceso de gobierno (competencia e impotencia), en el proceso de direccin (la accin directiva del gobierno): la governance, donde el Estado es un nodo del sistema social. En este marco, Aguilar Villanueva en su libro Gobernanza y gestin pblica define a la gobernanza como el proceso mediante el cual una sociedad define sus objetivos (preferencias) y las acciones causalmente idneas para alcanzar esos objetivos; es el proceso de direccin de la sociedad; es una accin intencional y tambin a una accin causal (implica un sistema de acciones causales tcnica -). As, el proceso de dirigir la sociedad tiene una estructura valorativa y una estructura tcnica.

Ahora bien, de una manera sinttica se ha recorrido los tres principales modelos de gestin pblica: desde el burocrtico weberiano pasando por el modelo gerencial y culminando en el modelo de gobernanza.

A partir de las reformas de ajustes y de la globalizacin, los gobiernos locales comenzaron a adquirir protagonismo en los procesos tendientes a la consolidacin de estrategias de desarrollo. Dejaron de ser meros prestadores de servicios pblicos para convertirse en actores polticos ante el desarrollo30 y luego para gestionar asociadamente31.

Hoy, la mayora de los autores acuerdan en el rol protagnico de los gobiernos locales tanto ante procesos de desarrollo32 como as tambin de fortalecimiento

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En los aos ochenta surgieron modelos de crecimiento endgeno como respuesta a los enfoques neoclsicos de desarrollo. En sntesis, estos modelos entendieron que lo endgeno est vinculado con suponer que la acumulacin de capital y la innovacin son consecuencia (efectos) de decisiones tomadas por agentes racionales maximizadores de ganancias en un contexto histrico determinado (Moncayo Jimnez, 2002: 12). As, Krugman da origen al marco terico de la nueva geografa econmica (NGE) la cual afirma que el crecimiento regional es producto de una interrelacin entre dos fuerzas: una centrpeta los encadenamientos hacia atrs y hacia delante de las empresas conducen a una aglomeracin de actividades y otra centrfuga costos de la tierra, del transporte, deseconomas externas son los que ponen lmites o van configurando la aglomeracin-. As, la estructura espacial de una economa ser el producto resultante de los encuentros entre estas dos fuerzas.

Es aqu donde comienza a tener importancia en el anlisis la geografa fsica y el entorno natural en el crecimiento econmico de un territorio determinado. As, este enfoque de la NGE afirma que el libre juego de las fuerzas del mercado conduce inexorablemente a una intensificacin de las desigualdades regionales (Moncayo Jimnez, 2002: 13).

A este concepto, debemos agregar todo lo anteriormente descripto como Nueva Geografa Institucional, capital social, conocimiento, externalidades, regiones, innovacin, acumulacin, regiones. Pero hay un factor que el desarrollo incluye, y es la sustentabilidad.

La sustentatibilidad del desarrollo se la encuentra en el equilibrio o ms bien en la armona sistmica, que respeta las generaciones futuras, entre: capital humano, capital natural, capital fsico, capital financiero, capital institucional y capital cultural.

As, Los nuevos marcos tericos inspiran, a su turno, una nueva generacin de polticas, mediante las cuales son los propios territorios los que toman la iniciativa de impulsar activamente su desarrollo (Moncayo Jimnez, 2002: 5).

31 En este sentido, ver Graglia, Emilio. Polticas municipales para el desarrollo local y regional. En: Polticas

municipales y regionales para el desarrollo local y regional. Crdoba, EDUCC, 2008, pp. 13-32.

32 Moncayo Jimnez parte de la afirmacin que el proceso de globalizacin incompleto y asimtrico ha abierto la puerta

a nuevas opciones de desarrollo pero tambin ha restringido otras. Por otro lado, las consecuencias de la dcada del noventa en la regin han puesto de manifiesto un nuevo desafo, es decir, no ya la profundizacin de paquetes de reformas de segunda y/o tercera generacin sino ms bien una nueva visin del desarrollo, en donde ste persiga objetivos ms amplios que el crecimiento o la estabilidad de variables macroeconmicas. En este sentido, el autor plantea que en la dcada de los noventa precisamente se produjeron por un lado, ciertos avances en la reduccin de la inflacin y los desequilibrios fiscales y en el incremento de las exportaciones y la Inversin Extranjera Directa pero por otro lado ha sido frustrante en materia de crecimiento econmico, productividad, sostenibilidad y vulnerabilidad externa y la productividad total de los factores antes que aumentar disminuy en la mayoras de los pases y en consecuencia la pobreza y las tensiones distributivas se agudizaron (Moncayo Jimnez, 2002: 7-8).

En las teoras neoclsicas de desarrollo, variables tales como localizacin espacial de la actividad productiva, factores relativos al espacio y la geografa no eran incluidos en los anlisis del crecimiento y de la acumulacin del capital. En este sentido, Moncayo Jimnez plantea la necesidad de un nueva agenda de desarrollo que suponga un proceso de

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de la democracia participativa33 y hasta en algunos de democracia radical. Si bien cierto que las polticas pblicas requieren de una territorialidad que de

abajo hacia arriba basado en el potencial endgeno de los territorios, la localizacin de los procesos de acumulacin de capital, de innovacin y de formacin de capital social y que tambin respete los derechos de la futuras generaciones.

En este marco, el nuevo enfoque de desarrollo pone sobre la mesa una nueva manera de concebir y entender al territorio, donde estos ya no son tan slo espacios fsicos o campos de maniobras sino ms bien se han convertido en actores del desarrollo (Veltz, P., 1999: 18).

33 La democracia local ha sido revalorizada y resignificada, en muchos casos, como instrumento de superacin de

crisis. En donde al mismo tiempo que se revaloriza lo local se vuelve a darle otros sentidos y alcances a la democracia. En este sentido, Font afirma que una escala de gobierno menor facilita el desarrollo de instrumentos participativos, en tanto que abre el dilogo y la interaccin cara a cara.

La agenda democrtica a nivel local, como a cualquier otro nivel de gobierno, est constituida por los problemas que son considerados como pblicos, por lo tanto, el Estado est asumiendo responsabilidad sobre la resolucin de dichas situaciones. Ahora bien, los problemas como hechos objetivos, no existen. Los problemas son construcciones intersubjetivas, son percepciones que se ven afectadas por condicionantes materiales. Por ello y dado que el punto crtico de todo proceso de decisin pblica es la definicin de los problemas

33, esa definicin debe ser,

inexorablemente, participativa. El desafo de la construccin de una agenda local de gestin democrtica se encuentra en la redefinicin de los vnculos ciudadanos administracin, en donde se escuchen las voces ciudadanas en los procesos de toma de decisin pblica.

Por otro lado, la crisis de representacin poltica, la crisis de los partidos como vehculos de expresin del ideal de nacin, la multiplicacin de actores sociales, el papel de los medios de comunicacin, la deuda social de la democracia, la debilidad del Estado de Derecho, han puesto y ponen sobre la mesa la necesidad de nuevos liderazgos y de nuevos procesos de toma de decisiones colectivas que van ms all de la idea de representacin clsica del abate Siyes.

En este sentido, los diferentes autores profundizan sobre la vinculacin entre los conceptos de democracia, participacin y ciudadana y asumen que el centro de gravedad de la vida poltica se ha visto modificado, y ya no se encuentra en el Parlamento ni en los partidos de masas.

Salazar Ugarte plantea que el concepto democracia se vincula con el de participacin, desde la definicin de Kelsen en donde la democracia es el rgimen en el que las directrices (normas) ascienden desde la base, es el rgimen donde los ciudadanos participan de la elaboracin de las normas que rigen o reglamentan la vida social. Pero el autor entiende, que la democracia no es tan slo esta imagen sino tambin la extensin de la participacin. Mientras que autores como Quiroga, Font y Echavarra harn nfasis ya no en la extensin sino en la intensidad de la participacin como ejercicio efectivo de la ciudadana en una democracia deliberativa.

Hugo Quiroga plantea que el espacio poltico y social se ha visto transformado, principalmente, por tres fenmenos: la crisis de representacin, la inseguridad social y la inseguridad civil. En este marco, la ciudadana

33 no adquiere un

significado de inclusin e igualdad, y para el autor aqulla implica el acto consciente de voluntad de entrar en la comunidad y se organiza en base a derechos individuales y al principio de representacin (ciudadano gobernado) y siempre se ha regido por la dialctica exclusin inclusin. Por su parte, Font describe que en las sociedades en las que aparece el voto universal (extensin del concepto de ciudadana), son sociedades en las que la mayora de la poblacin no alcanza a superar la escuela primaria, lo cual genera una brecha (intensidad del concepto de ciudadana) entre esta mayora y una pequea minora (lite poltica) que posee el acceso al conocimiento y la informacin. As, los partidos se convirtieron en los vehculos para informarse, movilizarse y votar. Hoy, sostiene el autor, la universalizacin de la educacin secundaria, el acceso a la educacin terciaria o universitaria, el papel de los medios, han dado lugar a una movilizacin cognoscitiva, donde los ciudadanos no se conforman con ese rol pasivo sino que reclaman mayor involucramiento en la vida pblica.

La ciudadana se define a travs de la participacin, y todo ciudadano tiene derecho a participar en los asuntos pblicos por s mismo (o a travs de sus representantes). Ahora bien, Quiroga plantea el interrogatorio si es posible ejercer ese derecho de participacin en la vida pblica sino se tienen garantizados un mnimo de condicionantes econmicos y sociales. As, el autor entiende que la igualdad social es una condicin necesaria para el ejercicio efectivo de la ciudadana y es la democracia la que debe ocuparse de la exclusin y la desigualdad, porque de lo contrario se reconocen derechos que no se pueden ejercer (conciencia de ciudadana) dentro del mismo sistema capitalista democrtico que los reconoce; y as el ciudadano gobernado opaca o veda al ciudadano autnomo. As, se entiende que la democracia es liberal y social al mismo tiempo (Zalazar Ugarte, 2004: 53).

En este mismo sentido, Font entiende que los recursos que favorecen la participacin ciudadana se encuentran desigualmente distribuidos, por lo tanto la intensidad de la participacin tambin ser desigual.

En nuestra actualidad, la participacin como ejercicio efectivo de la ciudadana debe hacer frente a un conjunto de desafos: a) el ciudadano moderno invierte la mayor parte de su tiempo en establecer e implementar estrategias de supervivencia; b) el concepto de lo pblico se ha visto ampliado, ya no hace slo lo referencia a lo pblico estatal (se ha visto ampliado a consecuencia de la incorporacin de nuevos temas al universo poltico Joan Font-) sino tambin a lo pblico asociativo como un espacio plural de voces (Quiroga), en donde aparecen los denominados pblicos temticos (Font); y c) la visibilidad de los hechos que otorgan los medios de comunicacin, formando opinin pblica.

En este sentido, Quiroga plantea que nos encontramos ante una democracia de audiencia, donde las decisiones se toman sobre la base de la vinculacin entre el gobierno y la opinin pblica, la cual se caracteriza por encontrarse fuera de las representaciones, es voltil y sin lugar propio.

Por otro lado, en la actualidad pareciera que nos encontrramos ante una moda de participacin (Font), lo cual puede ser considerado una oportunidad pero al mismo tiempo un riesgo. Oportunidad en el sentido, que desde ese lugar se

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cuenta de la dimensin endgena de toda estrategia de desarrollo, cabe preguntarnos qu capacidades gubernativas presentan los gobiernos locales y de qu manera stas influyen en la calidad de las polticas pblicas locales.

El modelo burocrtico weberiano en Amrica Latina, alcanz una instalacin incompleta. Joan Prats, afirm si la reforma administrativa fracas no fue porque el modelo burocrtico que se trataba de implantar no era el adecuado. De hecho el modelo ha dado y sigue dando rendimiento excelente en muchos pases desarrollados. Fracas porque en Amrica Latina no existan las condiciones polticas, econmicas y sociales para la vigencia eficaz del modelo. En Amrica Latina no lleg a institucionalizarse sino parcial y excepcionalmente el sistema que Weber llam de dominacin racional-legal encarnado en la burocracia lo que se desarrollaron mayormente fueron buropatologas, que en el mejor de los casos se aproximaban al sistema mixto que Weber llam burocracias patrimoniales (Prats, 1999: 4).

Por ello, sera poco pertinente continuar analizando a los gobiernos locales como autoridades gerenciales o bien como sujetos que integran una red de decisiones colectivas, si pareciera que nuestros gobiernos locales tal cual como lo plantea Tecco34 no han concretado en sus modelos de administrar todas las caractersticas del modelo clsico burocrtico; en algunos casos, tanto municipios como provincias, han construido ensamblajes de ciertas modalidades burocrticas como algunos elementos de la nueva gerencia pblica35.

En nuestros gobiernos locales, an predominan rasgos patrimoniales y clintelares, propios de las administraciones premodernas. Esta afirmacin se desprende que casi el 90 % ms de las actividades que se desarrollan en un gobierno local (municipalidad o comuna en la Provincia de Crdoba36) no estn

pueden promover espacios genuinos de participacin ciudadana en los procesos de construccin de decisiones colectivas. Pero es un riesgo, en cuanto a la institucionalidad que los Departamentos Ejecutivos le terminan otorgando a los procesos participativos, generando mecanismos y espacios que promueven fracasos de participacin ficticia.

Echavarra plantea que hay mecanismos o bien espacios que no promueven la participacin ciudadana sino ms bien una participacin administrativa, es decir, procesos de consulta que ubican al ciudadano en un lugar que ms que ser parte de la toma de decisin pblica tan slo se le consulta. En este sentido, la calle, que se encuentra fuera de los procedimientos institucionales, se ha convertido en una arena poltica, en un espacio de expresin y de construccin de identidad poltica (Quiroga).

Quim Brugu expresa que la participacin es muy difcil, requiere de poltica y no tenemos; reclama ciudadanosy no los encontramos pero es inevitable, porque solos no podemos, estamos impotentes. Asimismo, considero que esta frase es exacta para