LOS ENFOQUESSECTORIALES EN

LA AGRICULTURA Y ELDESARROLLO RURAL

POLÍTICA

POLÍTICALOS ENFOQUESSECTORIALES EN

LA AGRICULTURA Y ELDESARROLLO RURAL

ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN 1Enfoque sectoriales 2Enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural 3¿Por qué establecer una política del FIDA con respecto a los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural? 4

EXPERIENCIAS Y ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS 7La relación entre los DELP y los enfoques sectoriales 8Los problemas especiales del sector agrícola 8Identificación con los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural (apropiación) 9Los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural y la descentralización 10Seguimiento del impacto de los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural 11La financiación de los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural 11Enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural y eficacia de la ayuda 12

CONSECUENCIAS PARA LA PARTICIPACIÓN DEL FIDA EN ENFOQUES SECTORIALES EN LA AGRICULTURA Y EL DESARROLLO RURAL 15Contexto 16Qué puede aportar el FIDA a los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural 16Cómo participará el FIDA en los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural 18Política del FIDA 21

RECOMENDACIÓN 23

ÍNDICE

ANEXOS 25I. Disposiciones relativas al seguimiento y evaluación de la aplicación

y el impacto de los enfoques sectoriales y su examen 26II. Fondos en común: disposiciones fiduciarias para la utilización de fondos

y la presentación de informes 28III. Aclaración y aprobación por la junta ejecutiva 32

ABREVIATURAS Y SIGLAS 34

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ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

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Enfoques sectoriales

Introducción. Durante el último decenio se haproducido una transformación de la ayudainternacional al desarrollo, basada tanto en unconsenso sin precedentes sobre los objetivos dedesarrollo a escala nacional e internacional comoen una coincidencia por parte de un gran númerode interesados en la ayuda al desarrollo conrespecto a la forma de procurar el logro de esosobjetivos más eficazmente. Se trata de unatransformación motivada por diversos factoresentre los que cabe citar como más importantes, aescala mundial, los objetivos de desarrollo delMilenio, con los que se comprometieron losgobiernos del todo el mundo en septiembre de2000, y, a escala nacional, los documentos deestrategia de lucha contra la pobreza de (DELP) yotros tipos de estrategias de reducción de lapobreza, que constituyen, en la mayoría de lospaíses más pobres del mundo, un punto nacionalde referencia para las actividades de desarrollo,así como, a escala de la comunidad internacionaldel desarrollo, el programa de armonización,alineación y resultados que, tras la Declaraciónde París de febrero de 2005 sobre la eficacia de laayuda al desarrollo, pretende modificar la formaen que trabaja la comunidad internacional deldesarrollo (donantes y asociados) y potenciar elimpacto de la asistencia al desarrollo medianteuna mayor alineación de estrategias a escalanacional, junto con una mayor apropiaciónnacional de las actividades de desarrollo.

Los enfoques sectoriales, en general, y losenfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural, en particular, se adaptanclaramente a la nueva arquitectura internacionaldel desarrollo surgida de esta transformación. Enalgunas circunstancias, los enfoques sectoriales(programas sectoriales elaborados y ejecutados aescala nacional para lograr el cumplimiento deunos objetivos básicos de crecimiento y alivio dela pobreza con una base amplia) se consideran laplataforma más eficaz para lograr elcumplimiento de objetivos sectoriales comunes.No existe una definición aceptada universalmentede lo que se entiende por enfoque sectorial y, dehecho, es frecuente que se utilicen los términos“enfoque por sectores”, “apoyo sectorial”,

“programa sectorial”, “programa de inversiónsectorial” y “enfoque sectorial” sin distinguirlosentre sí. Sin embargo, la siguiente definición esmuy citada: “…todos los fondos significativos quese canalizan hacia un sector apoyan una solapolítica sectorial y un solo programa de gastos,bajo la dirección del gobierno, adoptandoenfoques comunes para todo el sector ybasándose cada vez más en los procedimientosdel gobierno para desembolsar todos los fondos yresponder de ellos 1”.

Aunque la forma que adoptan los distintosenfoques sectoriales varía considerablemente,comparten una serie de características comunes.Primero, constituyen una asociación entre ungobierno, de quien se espera que aporteliderazgo, sus asociados internacionales en eldesarrollo, de quienes a su vez se espera queadopten posturas comunes y que, en la medida delo posible, armonicen su apoyo, y otrosinteresados, con inclusión de la sociedad civil y elsector privado. Segundo, no se esperaexpresamente que los enfoques sectorialesconstituyan un esquema de actuación, y lasasociaciones que se establezcan estándestinadas más bien a servir de marco a unproceso de diálogo y acción en torno a una visióny unos objetivos sectoriales compartidos. Tercero,y en contraste con enfoques anteriores, sepretende que los enfoques sectoriales se centrenno sólo en las financiación de un programageneral de inversión, sino también en un diálogosobre políticas y un cambio, así como en laprestación de apoyo a las institucionesnacionales y su reforma.

Acuerdos de financiación. En tanto queprogramas de inversión, los enfoques sectorialespretenden abarcar todos los fondos públicosdirigidos al sector en cuestión. Esto tiene dosconsecuencias importantes: primero, que todoslos fondos que se canalizan hacia el sector debenprestar apoyo a las políticas, estrategias yactividades de inversión asociadas con el enfoquesectorial y, segundo, que todos los fondos,incluidos los apartados por asociados en eldesarrollo, deben considerarse“presupuestarios”, es decir, deben figurar en elpresupuesto nacional y estar reflejados en elmarco del gasto a medio plazo2 y en las

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1 A. Brown, M. Foster, A. Norton y F. Naschold:The Status of Sector WideApproaches, WorkingPaper 142, Londres:Instituto de Desarrollo de Ultramar (ODI), enero de 2001.2 El marco del gasto amedio plazo es unmecanismo de gestión delgasto público destinado aaumentar la capacidad delministerio de hacienda dedirigir la economíadistribuyendo losdesembolsos públicos,incluidos los financiadospor la asistenciainternacional al desarrollo,entre los demásministerios, y dentro deellos, durante un períodorotatorio de tres años.

consignaciones anuales. No obstante, el enfoquesectorial no es en sí mismo un instrumento deayuda: no existe ninguna relación automáticaentre dicho enfoque sectorial y un tipo concretode mecanismo de financiación. Así pues, losasociados en el desarrollo pueden librar fondospara apoyar un enfoque sectorial de diversasformas, entre las que cabe citar:n Apoyo presupuestario. El apoyo

presupuestario general consiste en ellibramiento de fondos no vinculados paraapoyar el DELP y el marco del gasto a medioplazo, que se entregan al ministerio dehacienda para que éste los distribuya a losdistintos sectores en función de lasprioridades nacionales. Si el apoyopresupuestario se presta a un sector, losfondos se vinculan al sector concreto de que se trate.

n Canasta de fondos o fondos en común. Setrata de un acuerdo en virtud del cual losasociados en el desarrollo depositan susfondos en una sola cuenta específica,dependiente del ministerio de hacienda o delministerio del sector de que se trate, abiertaexpresamente para financiar las actividadesde inversión definidas y convenidas en elenfoque sectorial o elementos específicos deese enfoque sectorial, y desde la que sehacen los desembolsos correspondientes.

n Fondos no comunes. Se trata de fondoslibrados para financiar actividades concretasdel enfoque sectorial o para financiarproyectos definidos que están incluidos en elámbito de un enfoque sectorial más amplio.

Disposiciones fiduciarias. Las disposicionesfiduciarias que se utilizan en los enfoquessectoriales abarcan los sistemas y procedimientosde planificación y presupuestación; el desembolsode fondos; las adquisiciones, y la contabilidad y lasauditorías externas. La aceptación de estasdisposiciones por todos los interesados en elenfoque sectorial tiene por finalidad disminuir los costos de transacción que ha de soportar el gobierno, reduciendo al mínimo la exigencia de requisitos diferentes por los distintosfinanciadores, y contribuir a reforzar la capacidadde contratación y de gestión financiera delgobierno.

Situación de los enfoques sectoriales hasta lafecha. El modelo de los enfoques sectoriales seelaboró pensando en los sectores sociales,principalmente los de la salud y la educación, y,conforme a la estimación más reciente (del año2000), la mayoría (el 56%) se centraba en estosdos sectores. También se han utilizado mucho enel sector de las carreteras y el transporte. En laagricultura y el desarrollo rural, los enfoquessectoriales representaban sólo un subconjuntorelativamente pequeño del universo de enfoquessectoriales en aquel momento (el 13%),proporción que probablemente sea hoy todavíainferior. Del universo total de 90 enfoquessectoriales estimado en el año 2000 (que sesupone que es hoy considerablemente mayor), un 85% correspondía al África Subsahariana (y la mayoría a África Oriental y Meridional), y un9% a Asia3.

Enfoques sectoriales en laagricultura y el desarrollo rural

A pesar del reducido número de programassectoriales en la agricultura y el desarrollo ruralque se han puesto en práctica hasta la fecha, sepuede observar una evolución clara en elplanteamiento adoptado. Los programas deinversión en el sector agrícola (PISA) deprincipios del decenio de 1990, caracterizados porsus exigencias normativas previas y sufocalización en la inversión, dieron paso a losprimeros enfoques sectoriales que buscabanestablecer alianzas entre el gobierno y susasociados en el desarrollo como base parapromover un proceso de diálogo sobre políticas einversiones sectoriales4. A su vez, estos enfoquescedieron el paso a los enfoques sectoriales másrecientes, en los cuales, al definir “el sector”, seva más allá de la jurisdicción del ministerio deagricultura y se adopta un enfoque intersectorialmás amplio.

Como características de estos enfoquessectoriales más recientes cabe mencionar lassiguientes: primero, se pretende que se centrenen los resultados y se orienten por las demandasde sus clientes y otros agentes que operan dentro

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3 Foster, Brown yNaschold: What’sdifferent aboutagricultural SWAps?,documento presentado enla Conferencia deAsesores sobre RecursosNaturales delDepartamento deDesarrollo Internacional(DDI). Londres: ODI, 2000.4 Bazeley, 2000. SIPs,SWAps, and Livelihoods.Informe al DDI-Malawi,Crewkerne: the IDL Group, 2001.

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del sector, en lugar de basarse en laconfiguración actual de las organizaciones delsector. Segundo, procuran definir el sectoragrícola, por consiguiente, en términos ampliospara abarcar la gama de factores que influyen enel éxito de los medios de subsistencia basados enla agricultura y, por eso, pueden participar enellos otros ministerios que pueden contribuir alcumplimiento de este programa. La coordinaciónde estos distintos agentes, incluido el sectorprivado, es una de las funciones fundamentalesde los enfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural (y precisamente por esta razónpuede que no sean aconsejables estos enfoquesen los países en que los mecanismos decoordinación intersectorial sean débiles). Tercero,su planteamiento intersectorial se traduce en quese podría considerar más adecuado calificarloscomo enfoques sectoriales de los medios desubsistencia rurales o del desarrollo rural yfrecuentemente se consideran los “pilaresrurales” de los DELP. Esto es importante, dada latrascendencia del sector para la reduccióngeneral de la pobreza y el crecimiento en muchospaíses. Este enfoque se puede encontrar, porejemplo, en Uganda, cuyo Plan para lamodernización de la agricultura se considera, porlo general, uno de los enfoques sectorialesrurales más maduros.

En total, menos de una docena de países tienenexperiencia en la ejecución de programas para laagricultura y el desarrollo rural del tipo de losPISA y de los enfoques sectoriales, o estánplanificando actualmente un programasemejante. Entre ellos cabe mencionar aLesotho, Malawi, Mozambique, la RepúblicaUnida de Tanzanía, Rwanda, Uganda y Zambia, enÁfrica Oriental y Meridional; Ghana y Benin, enÁfrica Occidental y Central, y Honduras yNicaragua en América Latina. La mayoría deestos países pertenecen a África Oriental yMeridional. El motivo de esta concentracióngeográfica probablemente haya que buscarlo enla combinación de un nivel elevado dedependencia de la ayuda de los países de laregión, así como en el carácter específico de lasrelaciones entre los gobiernos y los donantes y larelación particular entre el desarrollo agrícola yrural y la reducción de la pobreza en ellos. En lospaíses en los que la agricultura genera un

porcentaje relativamente pequeño del productointerno bruto o en los que las instituciones ypolíticas son más sólidas, la reducción de lapobreza rural se puede abordar más eficazmentea través de proyectos y programas focalizados5.Igualmente, en los países y regiones en los que laasistencia externa representa un porcentajemucho más bajo del gasto público, o donde lasperspectivas de los donantes son más variadas, laincidencia y la posibilidad de enfoques generalespueden ser diferentes6.

¿Por qué establecer una políticadel FIDA con respecto a losenfoques sectoriales en laagricultura y el desarrollo rural?

Los enfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural constituyen una opciónestratégica básica que han preferido algunosgobiernos asociados del FIDA preocupados por lareducción de la pobreza rural y que, si están bienelaborados, ofrecen posibilidades importantes dealiviar ese fenómeno. También han sidoaprobados con firmeza por la Declaración deParís de 2005 sobre la eficacia de la ayuda aldesarrollo, de la que el FIDA es un signatariocomprometido7. La participación, no sólo en suejecución sino también en su elaboración, ofreceal Fondo una oportunidad singular de promoverpolíticas e inversiones a escala nacional querespondan a las necesidades reales de lapoblación rural pobre. Por consiguiente, lacuestión que se plantea al FIDA no es si debeapoyar la elaboración y aplicación de enfoquessectoriales sino más bien cómo debe hacerlo.Este documento pretende dar respuesta a estacuestión. Su propósito es presentar una política yuna estrategia conexa del FIDA que le permitaestablecer cómo participar en enfoquessectoriales en la agricultura y el desarrollo ruralde forma tal que, por un lado, sea plenamenteconforme a su mandato y a los mecanismosfinancieros y de otro tipo de que dispone y, de otrolado, utilice su ventaja comparativa y suexperiencia para lograr el máximo efecto ycontribuir así a maximizar el impacto de losenfoques sectoriales en la reducción de la

5 En Asia, por ejemplo, elFIDA se centra en laszonas rurales más pobresy en las poblacionesmarginadas(frecuentemente minoríasétnicas), mientras que enAmérica Latina se utilizaun enfoque territorial paraponer en relación a lapoblación rural pobre deuna determinada regióncon mercados dinámicos ycon agentes sociales ysectores (no pobres)esenciales para los pobres.6 Tal parece ser el casode África Occidental yCentral, donde losgobiernos y la mayoría delos donantes prestan unreducido apoyo activo alos enfoques sectorialesen la agricultura.7 En esta Declaración, elIndicador de Progreso n.o 9hace referencia a “utilizardisposiciones oprocedimientos comunes”y establece una metaporcentual para la ayudasuministrada a título deenfoques basados enprogramas. A esterespecto, los enfoquessectoriales se incluyenexpresamente en ladefinición de los enfoquesbasados en programas.

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pobreza rural. Este último punto es fundamental:el objetivo no es centrarse en el impacto de losfondos del FIDA únicamente, sino más bienutilizar la intervención del Fondo comocatalizador para conseguir que los enfoquessectoriales sean un vehículo eficaz para reducir lapobreza rural a escala nacional.

En los últimos años, el FIDA ha participado endiversos enfoques sectoriales en la agricultura yel desarrollo rural en África Oriental yMeridional8. Esta participación ha adoptadodiversas formas en los distintos países: suexperiencia incluye prestar apoyo al proceso deelaboración de las estrategias para un sector enlas que se basará un enfoque sectorial; contribuira su preparación teórica y planificación; prestarapoyo a la elaboración de políticas subsectorialesdentro del marco del enfoque sectorial, ycontribuir a su financiación y prestar apoyo a suaplicación. Un objetivo importante de estedocumento de políticas, por consiguiente, essintetizar los conocimientos acumulados ypromover su difusión e institucionalización entodo el Fondo. De este modo, se espera tambiénaportar directrices y orientación a todo elpersonal del FIDA que trabaja en países donde seestá considerando un enfoque sectorial. No sóloeso: la aclaración de la postura del Fondo conrespecto a los enfoques sectoriales aseguraráunas expectativas comunes por parte de losgobiernos asociados del FIDA así como de otrosmiembros de la comunidad del desarrollo. Engeneral, se espera que este documento depolíticas sirva de plataforma para que el FIDArealice sus operaciones de inversión con másinformación, intervenga en un diálogo mássustantivo sobre políticas y forme másasociaciones efectivas con los gobiernos y otrosasociados en el desarrollo.

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8 Para ampliar suexperiencia, el FIDA estáplanificando actualmentesu participación en unenfoque sectorial en Nicaragua.

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EXPERIENCIAS YENSEÑANZAS EXTRAÍDAS

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9 Foster et al.: op.cit.,2000.

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Dado el número muy limitado de enfoquessectoriales en la agricultura y el desarrollo ruralque se han llevado a la práctica hasta la fecha,quizás no quepa sorprenderse de que falte unanálisis sistemático de las experiencias. Noobstante, aprovechando un conjunto de exámenespor países, la limitada experiencia del FIDA y laliteratura sobre estos enfoques en otros sectores,es posible identificar una serie de cuestionesfundamentales y enseñanzas con respecto a losenfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural como vehículos eficaces parareducir la pobreza rural.

La relación entre los DELP y los enfoques sectoriales

Los DELP y otros documentos equivalentesconstituyen el marco general de políticas para unpaís: sirven de base para establecer un marconormativo en el sector de la agricultura y eldesarrollo rural de reducción de la pobreza que, asu vez, sirve de marco para el enfoque sectorial.En algunos países, estas relaciones estánfirmemente establecidas y el enfoque sectorialdel desarrollo rural se ha considerado uno de los“pilares” de los DELP. Sin embargo, algunosenfoques sectoriales no se han centrado enreducir la pobreza rural como objetivofundamental, y las secciones dedicadas a laagricultura y el desarrollo rural en muchos DELPson insuficientes y necesitan análisis másprofundos y su reformulación, lo que quizás sedeba al apresuramiento en el proceso deelaboración de muchos de los primeros DELP.

Hoy en día, los gobiernos y sus asociados en eldesarrollo entienden mejor las relaciones entrelos DELP, los marcos de políticas sectoriales y losenfoques sectoriales que unos años antes. Cabeextraer dos enseñanzas concretas. La primera esla necesidad de garantizar una firme focalizaciónen la reducción de la pobreza en todos los nivelesde las políticas y estrategias, y una coherencia ycontinuidad en las metas, objetivos y resultadospretendidos y en los enfoques adoptados en losdistintos niveles. La segunda es reconocer elcarácter iterativo de los procesos de elaboración

de políticas y estrategias y utilizar las enseñanzasextraídas en un nivel para entender mejor y fijarlas prioridades futuras en todos los niveles, con elfin de garantizar un progreso constante. Así pues,los futuros enfoques sectoriales han deaprovechar los elementos de más alto nivel de lajerarquía de estrategias de reducción de lapobreza, y en la siguiente generación de ese tipode estrategias se deben aprovechar de forma mássustancial los enfoques sectoriales en laagricultura y el desarrollo rural y la experienciaadquirida con el fin de asegurarse de que tienenunas metas y prioridades, y unos focos deatención, mejor definidos, aunque con un alcancemás holístico, que las de la primera generación.

Los problemas especiales del sector agrícola

Lo más frecuente es que los programas para todoun sector se centren en los sectores sociales(salud y educación), y el modelo desarrollado paraestos sectores es el que ha servido de base parael primer enfoque sectorial en la agricultura. No obstante, el sector agrícola tiene una serie de características que lo diferencianfundamentalmente de otros y que quizá haganintrínsecamente más difícil elaborar y aplicar unenfoque sectorial en esta esfera9.n El papel del Estado en la agricultura es

distinto de su papel en los sectores sociales.Los gobiernos no son directamenteresponsables del logro de un crecimientoagrícola: al contrario, en un entornocaracterizado por el fracaso amplio y profundodel mercado, se pide a los gobiernos quegeneren, con sus inversiones y políticas, unascondiciones que permitan a los productoresdel sector privado y los intermediarios delmercado ampliar sus actividades económicasy sus relaciones de mercado. Por tanto, supapel es indirecto (hacer frente al fracaso delmercado en la economía rural y ayudar a susclientes a participar activamente en elmercado definido por el nuevo entorno), másque directo (aplicar políticas de prestación deservicios). Se trata de un papel difícil y quizálas políticas y servicios agrarios no se hayan

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adaptado fácilmente a las nuevas exigenciasque se les imponen.

n En todos los países, el sector agrícola estáformado por millones de productores eintermediarios del mercado que operan encondiciones extremadamente diversas enfunción del entorno agroecológico, los nivelesde disposición de activos y la combinación deéstos, los objetivos de producción y el accesoa servicios técnicos y financieros y a losmercados. Quizás sea más necesario que enlos sectores de la salud o la educacióndesarrollar localmente tecnologías agrícolasen estrecha colaboración con los productoresrurales, quienes tratarán de encajarlas en susmedios económicos de subsistencia másamplios. Además, como las tecnologíasagrícolas tienden a orientarse hacia gruposespecíficos, si no se presta una estrechaatención a esta orientación, es fácil que losbeneficios sean acaparados por las élitesrurales locales más que por los pobres rurales.

n Aparentemente es más difícil llegar a unconsenso amplio sobre las cuestionesfundamentales en el sector de la agricultura yel desarrollo rural que en los sectoressociales. Los donantes no siempre están deacuerdo con los gobiernos, y ni siquiera entreellos, sobre cuál es el papel adecuado para elEstado y, en particular, cuáles deben ser loslímites del papel de éste en el sector agrícola,o sobre la medida en que un enfoque sectorialdebe ser ampliamente intersectorial (y, porconsiguiente, interinstitucional) más queagrícola (y, por consiguiente, reservado alministerio de agricultura únicamente). En algunos países se han producido debates intensos, en algunos casos noresueltos, sobre el alcance apropiado de unenfoque sectorial en la agricultura y el desarrollo rural.

Estas características del sector agrícola significanque no es conveniente aplicar acríticamente unmodelo institucional elaborado para otros sectores.Por tanto, es necesario elaborar el modelo de losenfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural de forma pragmática, sobre la basede la comprensión de las cuestionesfundamentales a que han de hacer frente los

2productores agrícolas pobres en entornosconcretos (y no a partir de modelos a priori),partiendo de una visión coherente del desarrollodel sector y su papel en la reducción de la pobrezarural y teniendo en cuenta las limitacionesnormativas e institucionales de cada país.

Identificación con los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollorural (apropiación)

El impulso inicial de los programas de inversiónsectorial, y, más recientemente, de los enfoquessectoriales, procedió de la comunidadinternacional de desarrollo más que de losgobiernos y, debido en parte a ello, los programasde inversión sectorial y algunos de los primerosenfoques sectoriales padecieron lasconsecuencias de la falta de identificación de losgobiernos con las ideas fundamentales. EnMozambique, por ejemplo, el proceso de diseñodel Programa de gasto público en el sectoragrícola (PROAGRI), estuvo muy influido por losdonantes y se tradujo en una serie de principiosbásicos que fueron discutidos por el Gobiernodebido al mucho tiempo necesario para suaplicación. Sin embargo, la evolución de losprogramas sectoriales, desde los programas deinversión sectorial a los enfoques sectoriales, consu focalización en las alianzas, ha tenido el efectogradual de convertir en realidad el logro de unaapropiación nacional de las políticas y estrategiassectoriales. Tal es el caso, sin duda, de Uganda,donde hay una clara apropiación de losargumentos y políticas fundamentales, lo quetambién ocurre en menor medida en Nicaragua.

Por otro lado, el personal de algunos ministeriossigue teniendo la sensación de que los enfoquessectoriales se les han impuesto no sólo porinfluencia de los donantes, sino también de losministerios de hacienda, que valoran la lógicapresupuestaria de dichos enfoques. Más aún, en un número significativo de países el personalde los ministerios de agricultura, y en particular el personal destacado fuera de la capital, tiene un escaso conocimiento del contenido conceptual

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de los enfoques sectoriales y un limitadocompromiso con éstos, y normalmenteconsideran que aplicar el enfoque sectorial es“seguir como siempre”. Dejando aparte a losgobiernos, la mayoría de los enfoques sectorialespretenden promover la participación de inversoresy proveedores de servicios del sector privado en elsector de que se trate y reservan un papeldestacado a las organizaciones de la sociedadcivil, sean éstas organizaciones de productores uorganizaciones no gubernamentales (ONG). Noobstante, la arquitectura institucional adoptadapara los enfoques sectoriales no siempre haconseguido comprometer a estos grupos comoasociados en su desarrollo y no todos losenfoques sectoriales han procurado aumentar sucapacidad de intervenir en el sector de formasignificativa y eficaz10. La lección es evidente:conseguir que todas estas partes (losfuncionarios públicos, los agentes del sectorprivado y las organizaciones de la sociedad civil)hagan suyo el enfoque sectorial es una laborfundamental que los presentes y futurosenfoques sectoriales han de abordar de formamás estructurada que en el pasado11, y como unelemento fundamental del proceso de descentralización.

Los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollorural y la descentralización

La descentralización es una cuestión departicular importancia en el sector agrícola queexige estrategias y enfoques adaptadoslocalmente que respondan a las característicaslocales; sin embargo, plantea problemaspolíticos, técnicos y administrativos complejos alos gobiernos y exige una gran capacidad degestión para guiar el proceso. La mayoría de lospaíses con enfoques sectoriales en la agriculturay el desarrollo rural han iniciado algún tipo deproceso de descentralización nacional, comoparte de una reforma más amplia de los servicios públicos.

Sea cual sea el modelo de descentralizaciónadoptado, es necesario que los enfoquessectoriales contribuyan a reforzar la capacidadlocal. Es necesario prestar apoyo a losfuncionarios públicos a escala local, por un ladopara mejorar su comprensión del proceso de losenfoques sectoriales y su compromiso con elmismo y, por otro lado, para reforzar sucapacidad de presupuestación, gestión financieray presentación de informes planificación(participativas). La experiencia de diversos paísessugiere que los esfuerzos por promover la ofertano pública de servicios de apoyo a la agriculturaestán gravemente limitados por la escasacapacidad del sector privado y las ONG en laszonas rurales. Otro elemento de una estrategiapara reforzar los procesos de descentralizaciónbasada en los enfoques sectoriales es aumentarla capacidad de éstos de responder a lasdemandas de los agricultores.

No obstante, la descentralización no es en símisma un fin; debe ser más bien un medio paraestablecer servicios eficaces, sensibles yorientados por la demanda y, en particular, parahacer que los servicios públicos sean másresponsables a escala local ante la poblaciónrural pobre. Sin embargo, no hay ningún motivoparticular para que la descentralización,considerada aisladamente, aumente laresponsabilidad; al contrario, es muy posible querefuerce la influencia y el poder de las éliteslocales. Por tanto, la cuestión fundamental espotenciar a la población rural pobre: capacitarlapara que desarrolle la competencia práctica, losconocimientos, la confianza y la organización quenecesita para participar en los proceso políticoslocales y lograr que los proveedores públicos yprivados de servicios le rindan cuentas. Losenfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural han tendido a centrarse en ladescentralización de arriba a abajo; gran parte de la intervención del FIDA hasta la fecha hatenido por objeto aumentar la capacidad de abajo a arriba, con el fin de promover unaresponsabilidad real frente a la población ruralpobre. Esta actuación ha de seguir siendo una desus prioridades principales.

10 En Nicaragua yHonduras lasorganizaciones de lasociedad civil no estánplenamente satisfechascon los enfoquessectoriales y han pedidomantener consultas másamplias y que se utilicenmétodos participativos;uno de los motivos por losque no se consolidó elPISA del Senegal fue lafirme oposición de lasociedad civil.11 Se trata de unaobservación planteadavivamente en el procesode examen del Programade desarrollo del sectoragrícola, llevado a cabopor el Ministerio deAgricultura y SeguridadAlimentaria de laRepública Unida de Tanzanía.

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2Seguimiento del impacto de los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural

Para que los enfoques sectoriales en laagricultura y el desarrollo rural contribuyaneficazmente a la reducción de la pobreza rural,han de ponerse en marcha procesos ymecanismos que permitan identificar losproblemas económicos reales de los productoresrurales pobres, y darles respuesta, además dehacer un seguimiento del efecto y el impacto delas actividades de inversión financiadas. Laexperiencia sugiere que la fijación de objetivospara los enfoques sectoriales no ha sidoautomática, aunque se trata de una cuestión queel FIDA ha procurado poner de relieve, y que se haprestado más atención a los sistemas de gestiónfinanciera y de presentación de informesfinancieros que a la presentación de informessobre cuestiones físicas y el seguimiento delimpacto. En efecto, a pesar de que se reconocecada vez más la necesidad de que los enfoquessectoriales tengan unos marcos y unosindicadores eficaces para su seguimiento, hasta lafecha ninguno de ellos dispone de sistemas deseguimiento que funcionen eficazmente en todoslos niveles. Por un lado, eso disminuye lacapacidad de los gestores de los enfoquessectoriales de evaluar si las actividades que seestán realizando son adecuadas y oportunas; porotro lado, hace difícil establecer en qué medida losenfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural han tenido un efecto positivo en lareducción de la pobreza rural. En ausencia dedatos fiables, sólo resulta posible afirmar que esprobable que ni los PISA originales ni la primerageneración de enfoques sectoriales han tenidodemasiadas consecuencias para la poblaciónpobre. En cambio, el Plan para la modernizaciónde la agricultura de Uganda, el enfoque sectorialmás avanzado de la segunda generación, fuesometido a su segundo examen conjunto en 2003y en él se concluyó que, aunque hubiera peligro deque los pobres no recibieran los beneficios dedicho plan, si se adoptaban ciertas medidas, susposibilidades de éxito en la reducción de lapobreza eran elevadas12.

12 Se espera que elexamen a mitad deperíodo del Plan para lamodernización de laagricultura, previsto paraabril o mayo de 2005, secentre directamente en lacuestión del impacto.13 En Mozambique, porejemplo, la Unión Europeacontribuye al fondo encomún, pero tambiénfacilita apoyo al Tesoro através del presupuestogeneral y apoya proyectos individuales.

Establecer un sistema de seguimiento yevaluación (SyE) eficaz de cada enfoque sectoriales claramente un desafío importante y, dadas lasdificultades que ha planteado hacerlo con losproyectos, no debe infravalorarse la magnitud dela labor necesaria para establecer este sistema aescala nacional. No obstante, se trata de unaesfera que necesita más atención y apoyo porparte de los donantes: es fundamental, en efecto,si se quiere que los enfoques sectoriales tengan elimpacto previsto como vehículos para la reducciónde la pobreza rural.

La financiación de los enfoquessectoriales en la agricultura y el desarrollo rural

Actualmente se utilizan diversos mecanismospara financiar los programas sectoriales en laagricultura y el desarrollo rural: ayudas a travésde los presupuestos generales; canastas defondos o fondos en común a escala de sector, yfondos para fines específicos o para proyectos. Enla práctica, ninguna de estas opciones es tandiferente como parece y la mayoría de losenfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural se financian realmente a travésde los tres mecanismos. Muchos donantesutilizan más de uno de estos mecanismos en elmismo país y, en realidad, hay casos en que undonante utiliza los tres mecanismossimultáneamente13.

Por consiguiente, ¿interesa saber cómo sefinancian los enfoques sectoriales? Una de lasjustificaciones fundamentales de estos enfoqueses el deseo de reducir los costos de transacciónque supone el hecho de tener que cumplir losnumerosos requisitos de planificación y rendiciónde cuentas impuestos por los donantes. Elejemplo del sector de la salud en Mozambique,donde antes del enfoque sectorial se recibía elapoyo de más de 20 donantes diferentes,constituye sin duda un argumento convincentepara armonizar de algún modo los acuerdos definanciación. Algunos han alegado además que,

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teniendo en cuenta los esfuerzos por mejorar lagestión nacional del gasto público, los programassectoriales deberían ser financiadosteóricamente a través del presupuesto general.Se ha sugerido que las canastas de fondos o losfondos en común pueden distorsionar ladistribución de éstos entre los sectores y, portanto, quizá no sean la mejor solución. Noobstante, los argumentos en favor de las ayudas através los presupuestos generales presuponenque las asignaciones presupuestarias entre losdistintos sectores se realizan de acuerdo conprocedimientos transparentes y tecnocráticos,vinculados con los DELP o documentos similares.Sin embargo, de hecho, el sector agrícola estáescasamente representado en los DELP y en losprocesos políticos relacionados con lasnegociaciones presupuestarias, y en muchospaíses el ministerio de agricultura no es capaz deconseguir una consignación presupuestaria a laaltura de su importancia para la reducción de lapobreza. Además, cuando los donantes sustituyenlos fondos en común a escala de sector porayudas a través de los presupuestos generalesposiblemente renuncian también al proceso encurso de diálogo sobre políticas a escala desector y potencialmente debilitan así los enfoquessectoriales14. Así pues, la cuestión de lasmodalidades de financiación no es sencilla y,teóricamente, la decisión sobre la forma que hade adoptar la ayuda que un asociado concreto enel desarrollo ofrezca debe ser pragmática,orientada por los resultados y formulada enconsulta con el gobierno.

Una cuestión distinta relacionada con lafinanciación de los enfoques sectoriales es laconsignación presupuestaria para el ministerio deagricultura (o “techo presupuestario”). En muchoscasos, debido a la escasa capacidad de influenciapolítica de los ministerios de agricultura en elproceso de negociación de los presupuestos, lostechos fijados para ellos se consideran demasiadobajos. Esto ha significado, en el caso de Ugandapor ejemplo, que el único elemento de su Planpara la modernización de la agricultura querealmente ha despegado es el Programa deservicios nacionales de asesoramiento agrícola yaún éste ha sido reducido con el fin de que elMinisterio pudiera respetar su techo de gastos, apesar de que se disponía de fondos de los

donantes para financiar gastos adicionales15. En esencia, es frecuente que se produzca undesacuerdo entre los objetivos de reducción de lapobreza del sector y los recursos disponibles paralograr estos objetivos. La cuestión es clara: enparticular para los asociados en el desarrollo queparticipan en el diálogo sobre políticas en unamacroescala, es necesario subrayar laimportancia de un proceso de asignación derecursos presupuestarios que sea transparente,favorable a la población rural y a los pobres. ElFIDA tiene que colaborar con ellos para lograr elcumplimiento de este programa.

Enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural y eficacia de la ayuda

Parte del programa con respecto a la eficacia dela ayuda es promover unos compromisos definanciación a medio plazo fiables por parte delas organizaciones internacionales dedesarrollo. En la práctica, la fiabilidad de lafinanciación de los donantes es una cuestiónimportante. En concreto, el PROAGRI se ha vistoafectado negativamente por la falta de uncumplimiento total de los compromisos definanciación confirmados por los donantes: en2003, no se hizo efectivo hasta un 33% de loscompromisos, incumplimiento que dio lugar auna disculpa del donante por el incumplimientode promesas y por los retrasos en eldesembolso16. En este caso concreto, los fondosaportados por el FIDA al PROAGRIdesempeñaron un papel fundamental alasegurar un flujo continuo de fondos hacia elsector en un momento en el que no llegaban losfondos de otros donantes17.

Un supuesto del que se parte es que adoptarenfoques cada vez más armonizados, como en elcaso de los programas sectoriales, reduce loscostos de transacción que supone para losgobiernos tratar con múltiples asociados queaportan fondos. Sin embargo, según un estudio(en el sector de la educación), los gobiernosconstataron realmente que los costos detransacción aumentaban cuando se adoptaba un

14 En Mozambique, dondese iniciará en breve laejecución del PROAGRI II,algunos asociadosfundamentales en eldesarrollo estánrenunciando a contribuir ala canasta de fondos yestán optando al contrariopor ofrecer su apoyo através de proyectos y delos presupuestosgenerales. Aunque enteoría ello sea totalmenteconforme con el apoyo alos enfoques sectoriales,preocupa el hecho de quese estén retirandotambién del Grupo detrabajo y el ForoConsultivo del PROAGRI,que son los forosprincipales para el diálogosobre políticas a escala de sector.15 Es interesante señalarque la proliferación deministerios en laRepública Unida deTanzanía (hay seisrelacionados de una formau otra con el desarrolloagrícola y rural) parecegarantizar que seestablece para cadasubsector un techopresupuestario blindado,en lugar de tener queluchar por fondos dentrode una canasta de fondosmás amplia para eldesarrollo agrícola y rural.16 Asociación Estratégicacon África: Grupo detrabajo sobre losprogramas sectoriales,informe de la misión(diciembre de 2003).17 Los fondos del FIDAtienen para los gobiernosla ventaja de suprevisibilidad (norequieren una aprobaciónanual) y la desventaja debasarsepredominantemente enpréstamos y no endonaciones. En el caso delPrograma de serviciosnacionales deasesoramiento agrícola deUganda, los fondos delFIDA fueron los últimosutilizados por el Gobiernoya que éste trataba —compresiblemente— deaprovechar al máximo losfondos procedentes dedonaciones, más que losprocedentes de préstamos.

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18 Brown et al.: op. cit, 2001.19 Proceso de examen delPrograma de desarrollodel sector agrícola, op. cit.

enfoque sectorial hasta que las nuevas medidassustituían totalmente a las antiguas18. También se ha observado que el “diálogo sobrepolíticas” ordinario que genera el enfoquesectorial entre el grupo donante y el gobiernopuede en realidad exigir el mismo tiempo a losfuncionarios públicos que las reuniones paraproyectos específicos que se manteníananteriormente. En la República Unida deTanzanía se manifestó la preocupación concretade que muchos asociados en el desarrollotuvieran tendencia a centrarse en cuestionesadministrativas menores, que aportan poco valorañadido estratégico cuando se quiere ayudar alGobierno de la República Unida de Tanzanía aresolver otras cuestiones más fundamentales19.

Existen muchos ejemplos de diálogo productivoque dio lugar a cambios de política sobre lascuestiones fundamentales con que se enfrentanel sector agrícola en general y la población ruralpobre en particular. Sin embargo, es evidente queno todos los representantes de los donantes enlos países tienen un sólido conocimiento técnicode las cuestiones fundamentales con que seenfrenta el sector agrícola, o pueden intervenircon la proximidad necesaria. De ser éste el caso,no sólo sufre las consecuencias el diálogo sobrepolíticas sino que también se reduce la capacidadde los donantes de ofrecer un apoyo eficaz a laejecución de enfoques sectoriales en laagricultura y el desarrollo rural. En últimoextremo, la falta de eficacia y fiabilidad delcompromiso de los asociados en el desarrollo delos gobiernos con los enfoques sectoriales en laagricultura y el desarrollo rural se ha deconsiderar un motivo real de preocupación por eléxito del modelo de los enfoques sectoriales. Encambio, constituye un sólido argumento para laplena participación del FIDA en el proceso de losenfoques sectoriales y, en particular, sugiere quese ofrece una oportunidad importante dedesempeñar un papel activo y sustancial no sólocomo financiador fiable sino como agenteinformado y experimentado tanto en el diálogosobre políticas, en relación con las cuestionesque plantea la reducción de la pobreza, como enlos procesos de apoyo a la ejecución.

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CONSECUENCIAS PARA LAPARTICIPACIÓN DEL FIDA ENENFOQUES SECTORIALES EN LA AGRICULTURA Y EL DESARROLLO RURAL

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Contexto

El FIDA está comprometido con la reducción de lapobreza rural. Su objetivo es contribuir aldesarrollo a largo plazo de oportunidades para lapoblación pobre y, de este modo, al cumplimientode los objetivos de desarrollo del Milenio, y enparticular a la erradicación de la pobreza extremay el hambre. A escala nacional sus programas seorientan por las políticas, estrategias yprogramas de los gobiernos asociados y tratan decontribuir al desarrollo de esas políticas,estrategias y programas, presentados en muchoscasos en el marco de un DELP, pero en otrosmuchos casos bajo otro tipo de estrategianacional de reducción de la pobreza. El Fondo essignatario de la Declaración de París de 2005sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo y estácomprometido plenamente con el programadefinido en ésta.

Los determinantes de la forma en que se utilizanlos recursos del FIDA han de ser, por un lado, lasopciones disponibles y el impacto previsto deéstas en la reducción de la pobreza y, por otro, laposición y las prioridades de sus gobiernosasociados. En algunos casos, éstos puedenorientar al FIDA hacia un compromiso con unenfoque sectorial en la agricultura y el desarrollorural. No obstante, es evidente que si biengenéricamente los enfoques sectoriales puedenestar relativamente difundidos, el fenómeno delos enfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural es extremadamente limitado.Esto significa que es improbable que el FIDA secomprometa principalmente con procesos deenfoque sectorial salvo en el número limitado depaíses en que estos procesos han sido aceptadospor todos los interesados como el camino aseguir. En los países donde el FIDA disponga deun margen para añadir valor al proceso, prestaráun apoyo activo a la elaboración de enfoquessectoriales y a su puesta en práctica. En ese caso,el compromiso del FIDA le ofrecerá unaoportunidad importante de influir de formasustancial en la elaboración de políticas yestrategias para la reducción de la pobreza rurala escala nacional.

Por otro lado, es importante no sobrevalorar ladiferencia entre los países que han adoptado unenfoque sectorial en la agricultura y el desarrollorural y los que no lo han adoptado: en todos lospaíses, el FIDA procurará contribuir al logro delos objetivos de desarrollo del Milenio y, enparticular, procurará capacitar a la poblaciónrural pobre para superar su pobreza. En muchospaíses prestará apoyo a los gobiernos que deseenelaborar políticas y estrategias nacionales,sectoriales y subsectoriales, para reducir lapobreza y promoverá la participación de lasorganizaciones de la población rural en losprocesos relacionados con su elaboración. Entodos los países, sus programas prestarán apoyoa tales políticas y estrategias. En todos los países,el FIDA procurará trabajar de forma que sereduzcan los costos de transacción del gobierno yse contribuya a mejorar la eficacia general de laayuda. Y en todos los países, no sólo aportarárecursos a través de préstamos y donacionespara financiar inversiones dentro del sector sinoque también procurará ampliar su eficacia através del diálogo sobre políticas, la gestión delos conocimientos, la búsqueda del impacto y elestablecimiento de alianzas.

Qué puede aportar el FIDA a los enfoques sectoriales en laagricultura y el desarrollo rural

Los interesados, incluido el FIDA, entienden hoymucho mejor las oportunidades y dificultades delos enfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural que cuando se empezaron autilizar. Se reconoce que los enfoques sectorialesno son unos esquemas que los interesados selimitan a suscribir sino que son el producto de sucolaboración. Los interesados tienen quecolaborar para generar soluciones nuevas ygenerales y lo que “sale” no puede ser mejor quelo que “entra” en el proceso. Por consiguiente, elobjetivo es colaborar con los gobiernos y otrosasociados en el desarrollo para elaborarlos y acontinuación reforzarlos constantemente en elcurso de su aplicación. En estas circunstancias, laparticipación en los enfoques sectoriales ofrece al

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FIDA una oportunidad singular de tener unimpacto catalizador en la reducción de la pobrezarural, añadiendo valor a los mismos mediante lapromoción de temas y cuestiones que sabe,gracias a un cuarto de siglo de experiencia, queson fundamentales para los medios desubsistencia de la población rural pobre. Tiene elmandato de hacerlo, y lo hace valiéndose de sufirme marco conceptual para la reducción de lapobreza, que se concreta en su Marco Estratégico(2002-2006) y sus estrategias regionales, asícomo en su importante experiencia de trabajo enla reducción de la pobreza rural.

Reforzar la focalización en la pobreza. Aunquelos enfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural se centren cada vez másexpresamente en la reducción de la pobreza, esono quiere decir de ningún modo que todos losgobiernos o sus asociados en el desarrollo tenganuna sólida experiencia en el planteamientooperacional de este objetivo. En consecuencia, nose puede dar por hecho automáticamente que losenfoques sectoriales se basan en unplanteamiento conceptual sólido de la reducciónde la pobreza o que pueden hacer que se cumplael programa orientado por la demanda que lossustenta. Por consiguiente, el objetivo del FIDA alparticipar en enfoques sectoriales en laagricultura y el desarrollo rural será siempre elmismo: asegurarse de que favorecen a los pobres.El FIDA tiene un papel fundamental y directo quedesempeñar, tanto apoyando el surgimiento depolíticas que respondan de forma directa a lasnecesidades de la población rural pobre comopromoviendo planteamientos prácticos einstrumentos para llevar a la práctica esaspolíticas. Entre ellos cabe mencionar laconsolidación de la idea de que los pobres de laszonas rurales deben ser el grupo-objetivo de losenfoques sectoriales; ayudar a desarrollar elconocimiento de los medios de subsistencia delgrupo-objetivo y de las dificultades yoportunidades económicas de éste; promover unplanteamiento de la investigación y la extensiónorientado por los clientes; promover la creaciónde redes comerciales rurales; prestar apoyo a lacreación de grupos empresariales de agricultores,e identificar las necesidades específicas de lasmujeres y elaborar planteamientos quefavorezcan la promoción de éstas.

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20 El Gobierno de Rwanda,con el apoyo del FIDA yotros asociados, estásometiendo a pruebaactualmente un sistemade consultas a escalalocal para el Planestratégico detransformación agrícola,que es relativamenterápido y tiene al mismotiempo un área decobertura amplia.21 En este contexto, elFIDA ha podidoasegurarse de que elprimer componente delPrograma de apoyo a losservicios agrícolas, en laRepública Unida deTanzanía, es lapotenciación de lacapacidad de acción de los pobres.

En último extremo, la base más segura paralograr que los enfoques sectoriales favorezcan alos pobres es potenciar al máximo la aportaciónde los propios pobres a su diseño y aplicación. ElFIDA colaborará con otros interesados paraincluir representantes de los pequeñosproductores en los procesos fundamentales deconsulta así como para reforzar la capacidad dela comunidad de pequeños propietarios y de susrepresentantes de analizar colectivamente yarticular sus necesidades fundamentales decambio sectorial20. El FIDA procurará tambiénaumentar su presencia en los mecanismosnacionales y locales de aplicación de los enfoquessectoriales de forma que se refuerce sucapacidad de ejercer un control efectivo sobre losproveedores de servicios (públicos y privados) conlos que interactúan y, de este modo, hacer queestos proveedores de servicios les rindan cuentaspor ser quienes eligen y usan estos servicios21.Por consiguiente, el FIDA ha de promoverefectivamente la gobernanza en los enfoquessectoriales y en cada una de las instituciones queintervienen en ellos, con el objetivo no sólo delograr una buena gestión sino de que ésta incluyauna mayor presencia de la población rural pobreen la adopción de decisiones.

Aumentar la focalización en el impacto.Los enfoques sectoriales exigen un compromisomuy amplio e intenso en la etapa de elaboraciónde los programas, precedido por una labornormativa y estratégica bastante intensa.Además, han de venir acompañados de unaestrecha atención al impacto y los resultadosdurante su aplicación, entre otras cosas porquelos enfoques sectoriales se consideran procesosde ajuste constante en los que es fundamental laretroalimentación informativa sobre su aplicacióne impacto. Como antes se indicó, la situaciónactual del seguimiento de los enfoquessectoriales en la agricultura y el desarrollo ruralno es satisfactoria. Por un lado, representan unaconcentración de los esfuerzos de los interesadoscon respecto al desarrollo agrícola y la reducciónde la pobreza rural y, normalmente, tienendimensiones bastantes innovadoras. Por otrolado, se están haciendo muy pocos esfuerzos porestablecer si están funcionando, es decir, si estánlogrando el impacto previsto sobre la pobrezarural. Este hecho ha de considerarse una laguna

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importante si se considera que los enfoquessectoriales son medios más que fines. Porconsiguiente, el FIDA ha de considerar esferas departicular interés las siguientes: a) asegurar quelos enfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural tengan unos sistemas eficacesde seguimiento de los resultados y el impacto; b) ayudar a que se comprenda mejor el valor delSyE y a que se cree la capacidad necesaria pararealizar dichas labores a escala nacional y local, yc) sobre todo, promover una cultura de gestiónorientada al impacto y una demanda de datos deSyE entre los administradores de los enfoques sectoriales.

Reforzar la identificación de los gobiernos conlos enfoques sectoriales. El nuevo programa deldesarrollo en general, y los enfoques sectorialesen particular, pretenden expresamente alentar alos gobiernos a asumir un papel más firme deliderazgo en la coordinación de la asistencia aldesarrollo y ayudarles a crear la capacidad parahacerlo. Pretenden asegurarse de que laasistencia al desarrollo se proporciona en funciónde las prioridades de los países y de forma que seapoyen sus políticas e instituciones; y pretendenpromover la adopción por todos los asociados enel desarrollo de los principales procedimientosfiduciarios del país. Para el FIDA, se trata de unterreno familiar: como institución financieramultilateral, el Fondo siempre ha proporcionadopréstamos a los gobiernos para financiar losprogramas de éstos, gestionados también deacuerdo con los procedimientos de éstos; y desdehace mucho tiempo ha sido un tema recurrentepara el FIDA la importancia de promover laidentificación de los gobiernos con losprogramas. Es este un papel que muchosgobiernos han reconocido y apreciado. Lo que nosiempre ha hecho el Fondo en el pasado esabordar estas cuestiones en el contexto de unenfoque sectorial en el que participan múltiplesinteresados, en lugar de hacerlo en el contexto deuna relación bilateral más estrecha; en el futuro,los esfuerzos en esta esfera habrán de hacerseexpresamente en el contexto del marco decolaboración más amplio de un enfoque sectorial.

Cómo participará el FIDA en losenfoques sectoriales en laagricultura y el desarrollo rural

Los documentos sobre oportunidadesestratégicas nacionales (COSOP). Estosdocumentos son el punto de partida para definir elfuturo compromiso operacional del FIDA en unpaís, y el proceso de elaboración de unacomprensión institucional interna de lascuestiones que plantea un enfoque sectorial en laagricultura y el desarrollo rural ha de iniciarse enesta etapa. Por eso, los COSOP han de centrarseexpresamente en cuestiones tales como elliderazgo del gobierno en lo que respecta, porejemplo, a la formulación de políticas y estrategiassectoriales y la reforma institucional y la voluntadde éste de establecer una asociación con lasorganizaciones de desarrollo activas en el sector.Igualmente, deben evaluar los esfuerzos que esténhaciendo las organizaciones de desarrollo paraarmonizar sus prácticas y operaciones en el sectory alinearlas con los sistemas y procedimientos delgobierno, bajo el liderazgo de éste. También debenponerse de manifiesto las perspectivas de unenfoque sectorial, si se debate la cuestión. Estosantecedentes hacen de telón de fondo delcompromiso estratégico propuesto en el COSOP.

Participación temprana. Una de las leccionesfundamentales de la participación hasta la fechaen enfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural es que cuanto antes intervengael FIDA en el proceso de elaboración de unenfoque sectorial más podrá influir en su forma ycontenido22. Por un lado, la buena calidad de unenfoque sectorial en la agricultura y el desarrollorural contribuirá sin duda a que se establezcanpolíticas e instituciones mejores; por otro lado,éstas deben basarse en unas buenas estrategiasnacionales de desarrollo agrícola y rural y en lacapacidad institucional para dirigir y gestionar la preparación y aplicación de un enfoquesectorial23. En el futuro, el FIDA prestará un apoyoactivo a la preparación de enfoques sectoriales enla agricultura y el desarrollo rural insistiendomás en su participación en las primeras etapasde la elaboración de una estrategia nacional y enla creación de capacidad institucional. Para ello,no sólo utilizará recursos de préstamos y

22 Es significativo que enla República Unida deTanzanía y Uganda, dondeel FIDA participó prontoen el proceso, el diseñodel enfoque sectorialresponde en gran medidaa las necesidades de losproductores ruralespobres.23 El FIDA está prestandoapoyo actualmente enMadagascar a lapreparación de unaestrategia de desarrollorural desde los primerospasos; en Rwanda, por suparte, reforzará lacapacidad planificadora yoperacional del Ministeriode Agricultura parapermitirle que elabore yponga en práctica unenfoque sectorial en laagricultura. Estasactividades se estánllevando a cabo enestrecha colaboración conotros asociados en eldesarrollo dentro de lospropios países.

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donaciones vinculados directamente con el ciclode los proyectos o programas, y su propiocompromiso con ellos, sino también donacionespuntuales a los Estados Miembros.

Disposiciones relativas a la financiación. Losenfoques sectoriales pretenden expresamentepromover el uso de los sistemas de los propiosgobiernos para la gestión financiera de losrecursos de los programas. Como participantepleno y activo en un enfoque sectorial, esconveniente que el FIDA trate de canalizar susrecursos a través de los acuerdos para la puestaen común de fondos que se establezcan a escaladel sector, aunque, como institución dedicadaexpresamente a la reducción de la pobreza rural,el apoyo presupuestario (sea a través de lospresupuestos generales o a escala de sector) nosea para el FIDA un mecanismo aconsejable definanciación. La participación en acuerdos depuesta en común de fondos no sólo permitirá alFIDA aportar su contribución al programa dearmonización sino que también afirmará sureputación ante los gobiernos y sus asociados enel desarrollo y le permitirá desempeñar un papelmás activo en el planteamiento de cuestiones queconsidere fundamentales para el éxito delenfoque sectorial.

En lo que respecta a la puesta en común defondos en el marco de un enfoque sectorial, esfundamental el hecho de que aunque, porsupuesto, sea posible identificar todo el conjuntode actividades que se financiarán en dicho marco,a diferencia de lo que sucede con un proyecto“tradicional”, el FIDA no podrá identificar a quéactividad concreta dentro del plan de trabajoconvenido para el enfoque sectorial se dedicaránsus recursos ni por tanto podrá atribuir elimpacto específicamente a su inversión. Estosignifica que es fundamental para el FIDAparticipar activamente en la definición del marcode prioridades, salvaguardias y sistemas deevaluación del enfoque sectorial en su conjunto.Por consiguiente, en colaboración con el gobiernoy los demás asociados, el FIDA, por un lado,examinará y aprobará los objetivos, los resultadosy el conjunto de actividades de inversión que sefinanciarán en el marco del enfoque sectorial(incluida la contribución del Fondo a través de laevaluación ex ante del plan del programa y los

3exámenes ex ante de los planes de trabajo ypresupuestos anuales (PTPA) de los enfoquessectoriales), mientras que, por otro lado, prestaráapoyo a la preparación de disposicionesfiduciarias y de SyE para el enfoque sectorial. Sise considera, sobre la base de un examen formal,que las disposiciones establecidas cumplen losrequisitos necesarios para que el FIDA las acepte,entonces podrá canalizar sus recursos a travésdel mecanismo de puesta en común de fondos establecido para el enfoque sectorial.Entre los elementos fundamentales que habrán de examinarse cabe mencionar lossistemas y procedimientos de planificación ypresupuestación, desembolso, adquisición,contabilidad y auditoría externa (véase el anexo I)y, aunque no sea estrictamente un elemento delas disposiciones fiduciarias, los sistemas yprocedimientos de SyE (anexo II). En caso de queno todos se consideren satisfactorios, el FIDAprestará su apoyo al enfoque sectorial de acuerdocon sus procedimientos normales de adquisicióny gestión financiera hasta que se llegue a unasdisposiciones comunes satisfactorias.

Contribución al diálogo sobre políticas. El FIDApuede aportar valor añadido a los enfoquessectoriales principalmente a través de suparticipación directa en un diálogo sobre lasprincipales cuestiones normativas e institucionalessobre las que tiene experiencia y conocimientosespeciales, que antes se han identificado:especialmente aumentar la focalización en lapobreza, reforzar la responsabilidad del gobierno yotros proveedores de servicios frente a la poblaciónrural pobre, asegurar una atención efectiva alimpacto y promover la identificación del gobiernocon él mismo. El fundamento de esta participaciónse encuentra en los documentos estratégicosfundamentales del FIDA, así como en la experienciay los conocimientos extraídos de sus proyectos yprogramas, dentro del país y en otras partes. ElFondo tiene experiencia y conocimientosespecializados principalmente en la microescala(punto débil de los enfoques sectoriales), y aquí esdonde cabe esperar que aporte más valor añadido;sin embargo, también trabajará con los donantesque aporten fondos a través de los presupuestosgenerales y en cuestiones de macropolíticarelacionadas con el medio rural y la reforma delsector público.

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El diálogo sobre políticas es una actividadextremadamente intensa y gran parte de la laborque supone se realiza dentro de los países. Estoha creado problemas especiales al FIDA, cuyomodelo actual de actuación institucional se centraen la ejecución de programas nacionales y en lacreación de capacidad, y cuyo personal tienemayoritariamente su sede en Roma. Parte de larespuesta del Fondo ha sido movilizarrepresentantes locales (equivalentes a losoficiales nacionales de programas, que son losasesores sectoriales en muchas representacionesbilaterales y multilaterales) en el marco delprograma piloto relativo a la presencia sobre elterreno y disposiciones similares. Este personal,que trabaja en estrecha colaboración con losgerentes de los programas en los países, hapermitido al FIDA intervenir más eficazmente enlos enfoques sectoriales y procesos conexos ydesempeñar cada vez más un papel sustantivo enel diálogo sobre políticas. Sin embargo, hay quedeterminar todavía si este planteamientopermitirá al Fondo desempeñar este papelexplotando al máximo su potencial, o si senecesita una mayor presencia del FIDA sobre elterreno. Mientras tanto, sin embargo, el Fondo seasegurará de que tiene algún tipo de presenciadirecta sobre el terreno en los países en los queestá planeando participar en un enfoque sectorial.

Examen de los enfoques sectoriales yadministración de los préstamos y donaciones.Los enfoques sectoriales son sometidos por logeneral a dos tipos de exámenes conjuntos:exámenes técnicos de su aplicación, basados envisitas sobre el terreno del gobierno y susasociados en el desarrollo, y un examen anual,más formal y realizado por todas las partes, delos progresos logrados durante el año anterior ydel PTPA del año siguiente. El FIDA (tanto a travésdel personal de la Sede, como a través de supresencia sobre el terreno) y la institucióncooperante que haya contratado desempeñaránun papel activo en las dos series de actividades,aportando su considerable experiencia en apoyode proyectos y programas aprobados ygestionados por el gobierno y centrándoseparticularmente en las cuestiones de políticaantes mencionadas. El papel específico quedesempeñará la institución cooperante del FIDAen el contexto de un enfoque sectorial puede ser

ligeramente distinto del papel usual quedesempeña en un proyecto tradicional, lo que sedebe detallar en la carta de nombramiento. Estacuestión se examina con más detalle en el anexo I.

Utilización de los proyectos para reforzar losenfoques sectoriales. En general, tanto losgobiernos como sus asociados en el desarrolloaceptan que los enfoques sectoriales no exigen laeliminación de todos los proyectos a cambio de un“programa sectorial” monolítico. Aunque esosenfoques representan un esfuerzo porsistematizar y prestar apoyo a un marco generalsólido del desarrollo rural, también se suponeque son procesos y que, como tales, necesitan laaportación de nueva información y nuevasperspectivas para que sirvan de motor de supropio desarrollo. Esta innovación ha de procederprincipalmente del exterior y cabe argumentarque un tipo de organización como la de losproyectos es el mejor vehículo para promoverla.

Por consiguiente, los enfoques sectorialesnecesitan realmente, en un cierto sentido,proyectos para su renovación continua, siempreque estos proyectos cumplan algunos criteriosimportantes. Entre estos criterios cabeasegurarse de que: a) se centran exactamente encuestiones o temas que no se abordenadecuadamente con el sistema actual; b) apoyanunos principios coherentes en términosgenerales con los del enfoque sectorial (porejemplo, promoción de los agricultores, creaciónde capacidad entre los pobres y asociación con elsector privado); c) su éxito no depende decondiciones que no se puedan reproducir a escalasectorial; d) tienen unos sistemas adecuados demedición, análisis y presentación de informes; e) incluyen mecanismos para la transferencia de los resultados validados a sistemasinstitucionales y normativos más amplios, y f) están coordinados eficazmente en el marco delenfoque sectorial y promueven el liderazgo delpropio país, utilizan los sistemas del propiogobierno, respetan el marco del gasto a medioplazo y siguen las prácticas óptimas definidas porel programa de armonización. El FIDA, pues, noprescindirá de los proyectos sino que, encolaboración con sus asociados dentro del país,se asegurará de que los proyectos que elabore

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sean de un determinado tipo, es decir, proyectosque innoven, aumenten los conocimientos ypuedan influir tangiblemente en el proceso demodificación de las políticas e institucionessectoriales. Los proyectos que se elaboren eneste contexto se evaluarán cada vez más enfunción de estos criterios.

Política del FIDA

En los países cuyo gobierno tenga interés enestablecer un enfoque sectorial en la agriculturay el desarrollo rural como planteamiento parareducir la pobreza rural y donde el FIDA puedainfluir, mediante su participación, en la forma y ladirección futuras del enfoque sectorial propuesto,el Fondo prestará apoyo activo al gobierno ydemás interesados para establecer la baseestratégica e institucional de dicho enfoque. Unavez se haya establecido la base de este enfoquesectorial, y el gobierno y sus asociados en eldesarrollo se hayan comprometido con su puestaen práctica, el FIDA participará en el enfoquesectorial y, a través de esta participación,procurará aportarle valor añadido y convertirlo enun vehículo más eficaz para reducir la pobreza rural.

Sin embargo, la participación del FIDA en losenfoques sectoriales no excluirá las actividadesbasadas en proyectos, y es probable que en todoslos países en los que participe en un enfoquesectorial intervenga al mismo tiempo en otrasactividades financiadas con préstamos odonaciones en apoyo de políticas nacionales ysectoriales de reducción de la pobreza rural. Y enlos países en los que no esté previsto aún unenfoque sectorial, situación que se planteará enrealidad en la gran mayoría de los paísesprestatarios del FIDA, los proyectos, y en algunoscasos los programas subsectoriales, seguiránconstituyendo el principal modus operandidel Fondo.

En los países en que el FIDA participe enenfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural, su mayor posibilidad de aportarvalor añadido será participar en un diálogo sobre

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24 Una vez aprobada estapolítica, la Oficina deEvaluación seguirátrabajando para prepararel marco del seguimientoy los indicadores queservirán de base para la evaluación.

políticas en esferas de importancia fundamentalpara la reducción de la pobreza rural y en losexámenes técnicos y operacionales de otro tipode los progresos logrados y de las actividades deinversión planificadas. Sin embargo, paraparticipar en los acuerdos armonizados definanciación, que representan un elementofundamental de todos los enfoques sectoriales,tendrá también que examinar los objetivos, losresultados y el conjunto de las actividades deinversión propuestas para su financiación en elmarco del enfoque sectorial, por un lado, yconvencerse de la adecuación de lasdisposiciones fiduciarias y de SyE gestionadaspor el gobierno, por otro. En caso de que lasdisposiciones se consideren satisfactorias (segúnse explica en el anexo II), podrá entonces optarpor participar en los acuerdos de puesta encomún de fondos (aunque no en acuerdos deprestación de apoyo a través de los presupuestosgenerales o sectoriales). En caso de que lasdisposiciones fiduciarias no sean todavíaadecuadas, el FIDA prestará su apoyo al enfoquesectorial basándose en sus propios sistemas yprocedimientos (de desembolso y otros),apoyando al mismo tiempo la elaboración deacuerdos financieros con el gobierno. En cuantoel FIDA considere que estos acuerdos sonsatisfactorios, estará autorizado para participaren la puesta en común de fondos.

De momento no se puede establecer claramenteen cuántos enfoques sectoriales participará elFIDA en los próximos años. Sin embargo, una vezque haya acumulado más experiencia, suparticipación será sometida a una evaluaciónindependiente para valorar cuestiones talescomo: a) la eficacia en materia de desarrollo delos enfoques sectoriales apoyados por el FIDA; b) el valor añadido que la participación del FIDAles aporta; c) el impacto de la participación en losrecursos humanos y de otro tipo del FIDA; d) laconveniencia de esta política, y e) la medida enque el FIDA ha respetado esta política en susparticipaciones futuras en enfoques sectoriales24.Esta evaluación se llevará a cabo en 2008.

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RECOMENDACIÓN

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Se recomienda que la Junta Ejecutiva apruebe elproyecto de política del FIDA sobre los enfoquessectoriales en la agricultura y el desarrollo ruralque se presenta en este documento y se define enparticular en los párrafos 47 a 50 supra y sedetalla en los anexos I y II.

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anexos

Anexo I

:: Disposiciones relativas alseguimiento y evaluación dela aplicación y el impacto delos enfoques sectoriales y su examen

Anexo II

:: Fondos en común:disposiciones fiduciariaspara la utilización de fondosy la presentación deinformes

Anexo III

:: Aclaración y aprobación porla junta ejecutiva

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1. Seguimiento y evaluación. La existencia de un sistema bien definido de seguimiento del impacto ylos resultados, con un sistema sólido de supervisión y unos indicadores de resultados intermediosy finales que habrán de compararse con unos datos básicos, se considera fundamental como marcopara la aplicación de los enfoques sectoriales. En la evaluación ex ante, el gobierno, el FIDA y todoslos financiadores participantes se pondrán de acuerdo sobre: a) una serie de indicadores (derivadosdel marco lógico, y por tanto mensurables) del impacto, los efectos y el producto del programa, conobjetivos y umbrales temporales; b) los datos básicos que deberán compilarse y la entidadresponsable de su compilación, y c) el sistema de seguimiento y presentación de informes sobre losresultados que se utilizará y el presupuesto que se destinará a este fin. En la medida de lo posible,se adoptarán los sistemas SyE que utilicen los organismos sectoriales25.

2. Durante la aplicación, el FIDA prestará asistencia, en la medida de lo necesario, para que se lleguea un entendimiento sobre el valor del SyE y para crear la capacidad necesaria a fin de realizaractividades de SyE a escala nacional y local. En todo momento, el valor añadido que aportará serápromover la focalización en la evaluación del impacto del enfoque sectorial en los medios desubsistencia de los productores rurales pobres. También desempeñará un papel activo en lapromoción de una cultura de gestión en función del impacto dentro del enfoque sectorial en suconjunto: alentando a los administradores del conjunto del enfoque sectorial y de sus componentesa demandar datos de SyE y a reevaluar constantemente y a ajustar las actividades de inversión a lasque se preste apoyo, según proceda, en función de la información y los conocimientos adquiridos.

3. Todas las partes evaluarán los progresos hechos en función de los indicadores de los resultadosconvenidos como parte del proceso de examen de los enfoques sectoriales, y harán los ajustes queprocedan en el programa. Cuando se llegue a la terminación, se realizará una aprobación final delenfoque sectorial, según establezcan de común acuerdo todos los asociados.

4. Exámenes conjuntos. Los enfoques sectoriales por lo general son sometidos a dos tipos deexámenes, realizados conjuntamente por el gobierno y sus asociados en el desarrollo. Los primerosson los exámenes técnicos de su aplicación, basados en las visitas sobre el terreno de ambaspartes; los segundos son los exámenes anuales, de carácter más formal, de los progresos logradosen el año anterior y del PTPA del año siguiente. Los primeros deben desempeñar un papelfundamental en el logro de un entendimiento común sobre las cuestiones básicas de la aplicaciónsobre el terreno y el impacto del programa; los segundos constituyen el foro fundamental paradebatir y resolver sobre las cuestiones de carácter normativo y operacional, para ajustar elprograma, según proceda de acuerdo con la experiencia acumulada, y para examinar y aprobar elPTPA, incluidas las actividades de inversión propuestas, los planes de gasto y financiación, el plande adquisiciones y los indicadores de resultados que han de controlarse. En estos dos exámenes, elFIDA o su institución cooperante desempeñarán un papel activo, aprovechando su considerableexperiencia en la prestación de apoyo a la aplicación y la supervisión de proyectos y programasaprobados y administrados por los gobiernos.

25 En este contexto, hayque señalar las siguientescuestiones específicas: a) evidentemente, no seráposible atribuir el impactoa los fondos aportados por el FIDA únicamente, y b) por lo tanto, quizás nosea posible que el Fondose asegure de que elmecanismo común depresentación de informesque elaboren y apruebentodas las partes seaplenamente conforme conel sistema de gestión delos resultados y elimpacto (RIMS), en suconfiguración actual.

ANEXO IDISPOSICIONES RELATIVAS AL SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LAAPLICACIÓN Y EL IMPACTO DE LOS ENFOQUES SECTORIALES Y SU EXAMEN

5. El papel de la institución cooperante del FIDA. La institución cooperante del FIDA tiene un papelimportante que desempeñar en el contexto de los enfoques sectoriales, aunque las funciones queel Fondo esperará que realice difieran de las que realizaría en un proyecto más tradicional. Enparticular, desempeñará sus funciones de apoyo técnico y de apoyo a la aplicación y, en caso de queel FIDA participe en un acuerdo de puesta en común de fondos, su papel fiduciario dentro del marcomás amplio de la asociación general entre el gobierno y sus asociados en el desarrollo y, por tanto,se le pedirá que colabore estrechamente con otros miembros del grupo de donantes y que participeen procesos abiertos a toda la alianza. En caso de que el FIDA haga su contribución financiera através de un acuerdo para la puesta en común de fondos, su papel de administrador financierodiferirá también del que normalmente desempeña, y los informes sobre la gestión financiera de lascuentas en común servirán de base para aprobar las peticiones de desembolso del gobierno.

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anexo I

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1. El objetivo expreso de los enfoques sectoriales es favorecer la aplicación de los sistemas de gestiónfinanciera de los gobiernos a los recursos de los programas. Es conveniente que el FIDA, comoasociado pleno y activo en los enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural, procurecanalizar sus recursos a través de los acuerdos de puesta en común de fondos a escala del sectorque se hayan establecido aunque, como institución dedicada expresamente a la reducción de lapobreza rural, el apoyo a través de los presupuestos (sean los presupuestos generales o lospresupuestos a escala del sector) no sea un mecanismo aconsejable de financiación cuando existeuna participación del Fondo.

2. Antes de que el FIDA participe en un acuerdo de puesta en común de fondos para un enfoquesectorial, tendrá que convencerse de que se han adoptado todos los elementos principales de lasdisposiciones fiduciarias para la gestión eficaz del enfoque sectorial. Normalmente esto se haráantes de la evaluación ex ante del enfoque sectorial, o durante la misma, lo que permitirá al FIDAdesembolsar sus fondos de acuerdo con las disposiciones sobre la puesta en común de fondosdesde el inicio del enfoque sectorial. Sin embargo, en algunos países puede plantearse la situaciónde que, para no retrasar excesivamente la aplicación del enfoque sectorial aprobado por todos losinteresados, los asociados en el desarrollo empiecen a desembolsar sus fondos de conformidad consus propios mecanismos y, al mismo tiempo, así como durante la aplicación del enfoque sectorial,ayuden al gobierno a establecer disposiciones fiduciarias. En estas circunstancias, el FIDAempezará a desembolsar sus fondos de apoyo al enfoque sectorial utilizando los mecanismostradicionales de financiación de proyectos (y de conformidad con sus propios procedimientosnormalizados de desembolso, adquisición y auditoría externa) y podrá acogerse a los acuerdossobre la puesta en común de fondos en el curso de la aplicación, una vez que se haya convencido deque se han adoptado las disposiciones fiduciarias adecuadas.

3. En cualquier caso, las disposiciones fiduciarias relativas a los fondos en común se explicarán en undocumento que se presentará a la Junta Ejecutiva para su aprobación. En caso de que en elmomento en que la Junta Ejecutiva apruebe la financiación se proponga participar en la puesta encomún de fondos cuando se haga efectivo el convenio de financiación, se incluirá una descripciónde esas disposiciones en el Informe y recomendación del Presidente, mientras que en aquelloscasos en que se pretenda pasar de una financiación tradicional del proyecto a una puesta en comúnde fondos en el curso de la aplicación del enfoque sectorial, las disposiciones propuestas seexplicarán en un memorando del presidente, que se someterá a la Junta Ejecutiva para suaprobación.

4. El proceso de examen y aprobación de las disposiciones fiduciarias será un ejercicio conjunto, querealizarán todos los asociados en el desarrollo interesados en participar en los acuerdos de puestaen común de fondos. Desde el punto de vista del FIDA, participarán en él no sólo las divisionesregionales, dependientes del Departamento de Administración de Programas, sino también la

ANEXO IIFONDOS EN COMÚN: DISPOSICIONES FIDUCIARIAS PARA LA UTILIZACIÓN DE FONDOS Y LA PRESENTACIÓN DE INFORMES

Oficina del Consejero Jurídico General y la Oficina del Contralor, con el fin de abarcar todas lasposibles cuestiones que se planteen. En la práctica, estos exámenes normalmente serán dirigidospor el Banco Mundial si participa en los acuerdos de puesta en común de fondos y, en todo caso,será necesaria su aprobación de las disposiciones sobre gestión financiera y sobre adquisicionespara que el FIDA participe en el acuerdo de puesta en común de fondos.

5. Es probable que el examen en sí mismo comprenda tres elementos básicos: en primer lugar, seránecesario confirmar que existen dentro del país las condiciones previas necesarias para elestablecimiento de un acuerdo de financiación común. Estas condiciones previas incluirán laestabilidad macroeconómica, un firme compromiso del país y la existencia de capacidadinstitucional para gestionar el enfoque sectorial, una sólida estrategia sectorial y la existencia de unmecanismo eficaz de coordinación de los donantes. En segundo lugar, en el propio examen seaprovecharán, siempre que sea posible, otros instrumentos y diagnósticos nacionales y externos delos que pueda ya disponerse. Entre ellos cabe mencionar el marco de gastos a medio plazo y losexámenes de los gastos públicos recientes (a escala nacional o sectorial), los informes sobre lasevaluaciones de los procedimientos nacionales de adquisición y las evaluaciones de la capacidad degestión financiera del país de que se trate. En tercer lugar, se examinará cada uno de los elementosde las disposiciones fiduciarias para determinar si son satisfactorias. Entre ellas cabe mencionarlos sistemas y procedimientos de: a) planificación y presupuestación; b) desembolso de fondos; c)adquisición, y d) contabilidad y auditoría.

a) Planificación y presupuestación. La meta, los efectos y los productos del plan de aplicación delenfoque sectorial servirán de punto de partida para elaborar el PTPA del programa26. El FIDAparticipará en el examen conjunto (gobierno y asociados en el desarrollo) del PTPA,considerando particularmente: i) las actividades y gastos de inversión propuestos y suimportancia para el logro de los resultados previstos, y ii) el proceso de elaboración del PTPA,con el fin de garantizar que está descentralizado, se elabora de abajo a arriba y en él participanrealmente las organizaciones comunitarias rurales.

b) Desembolso de fondos. En la evaluación ex ante (o durante un examen específico que se llevaráa cabo en el curso de la aplicación del enfoque sectorial), el FIDA colaborará con el gobierno ysus demás asociados financiadores para identificar las actividades de inversión que sefinanciarán con los fondos en común, y aprobar la parte que cada financiador que participe enel acuerdo aportará a los fondos en común. El FIDA depositará en la cuenta de los fondos encomún, por adelantado, la parte convenida y, después del segundo desembolso, librará fondossobre la base de los informes de seguimiento financiero consolidados (trimestral osemestralmente) que preparará el gobierno y se distribuirán a todos los financiadores queparticipen en la cuenta en común. Los informes de seguimiento financiero reflejarán lasactividades y los gastos correspondientes que se hayan producido en el período anterior asícomo un plan de trabajo y un presupuesto para el período siguiente.

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anexo II

26 A su vez, éste serviráde base para que losdonantes bilateralescomprometan su nivel deapoyo financiero duranteel año siguiente.

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No se someterá al FIDA (o a su institución cooperante) ni a los demás financiadores ladocumentación justificativa de las transacciones individuales financiadas con los fondos encomún, aunque el gobierno estará obligado a mantener un registro adecuado de lastransacciones, que podrá ser examinado si se considera necesario (junto con los informes deseguimiento financiero y los informes de auditoría), para determinar si los desembolsosrealmente respetaron el marco de financiación convenido.

c) Adquisiciones. Los procedimientos de adquisición que proponga el gobierno serán examinadospor el FIDA y todos los demás asociados financiadores en la fase de evaluación ex ante (omediante un examen específico) y sólo se utilizarán en los gastos financiados con los fondos encomún si se consideran satisfactorios. Cada PTPA de un enfoque sectorial incluirá un plan deadquisiciones en el que se identificarán los bienes y servicios que se adquirirán, el método deadquisición y la fuente de financiación (fondos en común u otros), y todo ello será sometido a laaprobación previa del FIDA y todos los demás financiadores participantes. Las adquisicionesfinanciadas con los fondos en común serán sometidas a un examen ex post. El gobierno, el FIDAy todos los asociados que participen en la cuenta de fondos en común aprobarán un plan en elque se detallará la frecuencia de los exámenes, el procedimiento a seguir y la responsabilidadde la realización de los exámenes. El FIDA y todos los demás asociados recibirán copia de losexámenes y, en caso de que éstos pongan de manifiesto que en una adquisición no serespetaron los procedimientos acordados, el FIDA se reservará el derecho de cancelar la sumaen cuestión de su préstamo (o donación) o de pedir su reembolso.

Dado que los recursos de los donantes son fungibles y que es necesario evitar que aumentenlos costos de transacción para el gobierno y que se actúe en contradicción con el programa dearmonización, la financiación por el FIDA de los gastos admisibles no se limitará a laadquisición de bienes, obras y servicios de consultoría ofrecidos por los Estados Miembros delFIDA.

d) Contabilidad y auditorías. En la evaluación ex ante, el gobierno, el FIDA y todos los demásasociados financiadores que participen en los acuerdos de puesta en común de fondos tendránque llegar a un acuerdo sobre la adecuación de los procedimientos y prácticas de contabilidaddel gobierno en todos los niveles y sobre la frecuencia, forma y contenido de los informes deseguimiento financiero consolidados. Las cuentas serán sometidas a auditorías externas querealizarán o bien el auditor general del gobierno o bien una firma privada de auditorescontratada por el mismo. Se necesitará llegar a un acuerdo con respecto a las disposicionessobre la auditoría, con inclusión de la frecuencia, el formato y el contenido de los informes deauditoría, los criterios que se aplicarán para seleccionar al auditor y el seguimiento de lasrecomendaciones de la auditoría. El costo de las auditorías externas podrá sufragarse con losfondos en común.

6. Los acuerdos sobre todos los elementos anteriores, así como sobre el marco de SyE, se reflejaránen el memorando de entendimiento del enfoque sectorial, documento formal en el que se fijará elmarco de la colaboración entre el gobierno y los asociados en el desarrollo que hayan aprobado elacuerdo de puesta en común de fondos27. El memorando de entendimiento será firmado por todaslas partes.

27 El memorando deentendimiento podrádefinir también las normasy procedimientos quehabrán de respetarse parala evaluación del impactoambiental. Siempre quesea posible, el FIDA y losdemás asociadosutilizarán los sistemas queutilice el gobierno. Éstosserán examinadostambién antes de laevaluación ex ante, odurante la misma y, encaso necesario, sefacilitará apoyo parareforzar losprocedimientos deevaluación del impactoambiental que utilizará elgobierno antes de suaprobación por todas las partes.

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1. La Junta Ejecutiva aprobó la “Política del FIDA sobre los enfoques sectoriales en la agricultura y eldesarrollo rural”. Funcionarios del FIDA proporcionaron aclaraciones sobre una serie de cuestionesesenciales; y tras acordar que las cuestiones planteadas se incluirían como anexo en la versióndefinitiva del documento de políticas, todos los miembros de la Junta Ejecutiva pudieron dar surespaldo a la política.

2. Al presentar dicho documento, se confirmó que el Fondo aportaría recursos para respaldarprogramas (más que enfoques) sectoriales: iniciativas concretas dirigidas a promover un programade cambio, basados tanto en inversiones como en el diálogo sobre políticas, con los que financiarun conjunto de actividades análogas a proyectos y centrados en la reducción de la pobreza rural. Seestima que esos programas están en plena consonancia con el mandato del Fondo y no constituyenuna desviación sustancial con respecto a su modus operandi tradicional: cuentan con metas,objetivos, resultados, actividades dotadas de un plan de gastos y un presupuesto conexos, así comocon un marco de seguimiento, unos indicadores y unos fines claros, y una serie de etapasfundamentales. Al apoyar programas sectoriales, el FIDA sabrá de manera precisa a quécontribuirán sus fondos y, de ese modo, financiará exactamente las mismas actividades de inversióna las que presta apoyo mediante proyectos de carácter tradicional, en pos de la consecución de unasmetas y objetivos análogos.

3. La política no permite al FIDA prestar apoyo presupuestario general o sectorial a sus EstadosMiembros. El Fondo no tiene intención de poner a disposición sus recursos de ese modo puesto queno supone ninguna ventaja comparativa para él. El FIDA proporcionará recursos bien mediante unacuerdo de puesta en común de fondos, a nivel de todo un programa o de un proyecto subsectorialque forme parte de ese programa, bien mediante acuerdos tradicionales de financiación conjunta oindependiente. Esto es tanto más importante cuanto que el FIDA se ha adherido a la Declaración deParís sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo, que ha recibido el respaldo de todos los miembrosde su Junta Ejecutiva. Sin embargo, el FIDA sólo participará en un acuerdo de puesta en común defondos cuando éste cuente con el respaldo del Banco Mundial respecto de los acuerdos fiduciariosdispuestos para el programa; a efectos prácticos esto significa que el Banco Mundial o bienparticipará en los acuerdos de puesta en común de fondos o bien prestará apoyo presupuestario algobierno de que se trate, al margen del programa sectorial.

ANEXO IIIACLARACIÓN Y APROBACIÓN POR LA JUNTA EJECUTIVA

4. La cuenta en común para un determinado programa sectorial al que el FIDA contribuya (queconstará de actividades, un presupuesto y marcos de seguimiento definidos y convenidos) estaráconstituida por los recursos proporcionados por el gobierno y sus asociados en el desarrollo, enparte provenientes del ministerio de hacienda (incluidos fondos suministrados por algunosasociados en el desarrollo en forma de apoyo presupuestario) y, en parte, desembolsadosdirectamente en la cuenta por los asociados en el desarrollo. Una vez desembolsados en la cuentaen común, los recursos del FIDA y de otras partes se utilizarán sólo y exclusivamente para respaldarlas actividades y los gastos del programa sectorial que hayan sido aprobados, tal como se describemás arriba y excluyendo cualquier tipo de apoyo presupuestario.

5. En otro orden de cosas, se explicó a los miembros de la Junta Ejecutiva que se hallaba en curso lareforma del RIMS para adaptar los mecanismos de financiación del FIDA a la prestación de apoyo aprogramas sectoriales, y se confirmó que, según lo previsto, la Oficina de Evaluación independienteevaluaría la política en 2008.

anexo III

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ABREVIATURAS Y SIGLAS

DELP Documento de estrategia de lucha contra la pobrezaODI Instituto de Desarrollo de UltramarONG Organización no gubernamentalPISA Programa de inversión en el sector agrícolaPROAGRI Programa de gasto público en el sector agrícolaPTPA Plan de trabajo y presupuesto anualSyE Seguimiento y evaluación

Todas las fotografías son propiedad del FIDAG. Bizzarri, R. Chalasani, L. Dematteis, F. Mattioli, L. Taylor

Impreso por: Quintily, Roma (Italia)Abril de 2006

Fondo Internacional de Desarrollo AgrícolaVia del Serafico, 107 00142 Roma (Italia)Tel.: +39 06 54591 Fax: +39 06 5043463Correo electrónico: ifad@ifad.orgwww.ifad.org