lnv en de bestuurlijke keten, - ifv...binnen het ministerie van lnv (de functionele keten) is sprake...
TRANSCRIPT
LNV EN DE BESTUURLIJKE KETEN, een zoektocht naar afstemming en samenwerking tijdens dierziektecrises
Deze scriptie is geschreven in het kader van de opleiding: Master of Crisis and Disaster Management, leergang 7
Fred de Klerk Rotterdam, mei 2006
2
3
Voorwoord
De voorliggende scriptie is geschreven in het kader van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management.
Tijdens deze twee jaar durende opleiding ben ik meer bekend geworden met de lokale, regionale en provinciale
bestuursvormen. De eerste aanzet daartoe werd gegeven door mijn medestudenten, maar vervolgens heeft ook
de binnenlandstage hier aan bijgedragen. Wat blijkt, op elk niveau is er goed met de diverse betrokkenen te
praten. De heersende opvattingen zijn vaak reëel en realistisch. Zo werd ik meer en meer gefascineerd door het
dilemma van het moeizaam samenwerken van de lokale en de landelijke overheid bij dierziektecrises. Dit blijkt
toch ingewikkelder te zijn dan gedacht. In deze scriptie leest u daar meer over.
Het schrijven van deze scriptie kostte tijd. Meer tijd dan ik had verwacht. Dit betekent dat ik in de afgelopen
periode minder tijd heb kunnen besteden aan andere zaken. Voornamelijk is dit ten koste gegaan van het
gezinsleven. Een woord van dank aan Marry en Eline is dan ook zeker op zijn plaats. In de afgelopen maanden
hebben zij mij tijd en ruimte gegeven om deze scriptie toch nog “op tijd” af te ronden.
Ik hoop dat bekendheid met het onderwerp de eerste stap is op weg naar de oplossing.
Veel leesplezier.
Fred de Klerk
Rotterdam, mei 2006
4
5
Samenvatting
In deze scriptie wordt de achterliggende oorzaak beschreven van het onvoldoende afstemmen en samenwerken
van het ministerie van LNV en de bestuurlijke keten tijdens uitbraken van dierziekten. Het blijkt dat de
crisisorganisatie binnen de bestuurlijke keten en binnen het ministerie van LNV anders is opgezet. Binnen de
bestuurlijke keten is sprake van een decentrale besluitvorming en een decentrale uitvoering. Verder vindt de
opschaling plaats via het “bottom-up” principe. Binnen het ministerie van LNV (de functionele keten) is sprake van
een centrale besluitvorming en een decentrale uitvoering, oftewel een “top-down” benadering.
Bovenstaande betekent dat er in de praktijk veelvuldig misverstanden ontstaan. De regionale besluitvormers in
de bestuurlijke keten begrijpen niet dat hun LNV-collega’s de besluitvormingsvraagstukken aan het ministerie
moeten voorleggen. Dit vergt van alle betrokkenen veel flexibiliteit op het gebied van samenwerken. Wil men in
dergelijke omstandigheden goed kunnen functioneren, zal men goed op de hoogte moeten zijn van het volledige
netwerk. Ook zal men over de capaciteiten moeten beschikken om binnen een netwerk te kunnen acteren.
Het blijkt dat dit verschijnsel zich niet enkel voordoet bij de bestrijding van dierziekten. Ook in 1998 met de
extreme regenval, deed dit verschijnsel zich voor. Er was toen sprake van het schuren van de bestuurlijke of
algemene keten met de waterschappen, de functionele keten.
Na de laatste grote uitbraak in 2003 zijn behoorlijk wat stappen in de goede richting gezet. Zo heeft het ministerie
van LNV geoefend met veiligheidsregio’s. Onderwerp van deze oefeningen was het afstemmen van verschillende
maatregelen. Daarnaast zijn er in verband met dreigende uitbraken van aviaire influenza en klassieke
varkenspest (KVP) maatregelen getroffen die de samenwerking ten goede komen. Dit betreft onder andere de
huisvesting van het Landelijk Operationeel Centrum van de Algemene Inspectie Dienst van LNV bij het Landelijk
Operationeel Coördinatiecentrum van BZK. Verder is ook het afstemmingsoverleg van de LNV Regiodirectie Oost
met de bestuurders in de omgeving van Winterswijk, in verband met een KVP dreiging, een goed voorbeeld.
Om dit dilemma verder op te lossen moet onder andere gedacht worden aan een jaarlijkse “meet and greet”
tussen alle hoofdverantwoordelijken op regionaal niveau. Op het operationele niveau van de veiligheidsregio kan
gedacht worden aan het houden van een jaarlijkse “tabletop”-oefening. Dit geeft snel duidelijkheid over de taken
en verantwoordelijkheden van de diverse actoren.
6
7
Inhoudsopgave
1 Inleiding .......................................................................................................................................................... 9
2 Crisisbestrijding binnen de bestuurlijke keten en binnen het ministerie van LNV ................................ 11
2.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 11
2.2 Bestuurlijke rampenbestrijdingsorganisatie ............................................................................................ 11
2.3 LNV crisisorganisatie ............................................................................................................................. 14
2.4 Concluderend ......................................................................................................................................... 16
3 Het probleem nader beschreven en verder uitgediept ............................................................................. 19
3.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 19
3.2 KVP 1997-1998 ...................................................................................................................................... 19
3.3 MKZ 2001 .............................................................................................................................................. 21
3.4 AI 2003 ................................................................................................................................................... 24
3.5 Concluderend ......................................................................................................................................... 26
4 Analyse van het probleem aan de hand van literatuur ............................................................................. 27
4.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 27
4.2 Centralisatie / decentralisatie ................................................................................................................. 27
4.3 Netwerkmanagement ............................................................................................................................. 29
4.4 Toetsingscriteria ..................................................................................................................................... 33
5 Resultaten literatuuronderzoek .................................................................................................................. 35
5.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 35
5.2 KVP 1997-1998 ...................................................................................................................................... 35
5.3 MKZ 2001 .............................................................................................................................................. 36
5.4 AI 2003 ................................................................................................................................................... 37
5.5 Specifiek iets voor dierziektecrises? ...................................................................................................... 37
5.6 Concluderend ......................................................................................................................................... 39
6 Vooruitgang in de afgelopen twee jaar ...................................................................................................... 43
6.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 43
6.2 LNV ........................................................................................................................................................ 43
6.3 BZK ........................................................................................................................................................ 45
6.4 Provincies .............................................................................................................................................. 46
6.5 Rol Rijksheren ........................................................................................................................................ 46
6.6 Overigen ................................................................................................................................................ 47
8
7 Conclusies en aanbevelingen ..................................................................................................................... 49
7.1 Algemeen ............................................................................................................................................... 49
7.2 Conclusies .............................................................................................................................................. 49
7.3 Aanbevelingen........................................................................................................................................ 50
8 Literatuuropgave .......................................................................................................................................... 51
9 Lijst met afkortingen .................................................................................................................................... 53
9
1 Inleiding
In de afgelopen tien jaar is Nederland met regelmaat getroffen door uitbraken van zeer ernstige besmettelijke
dierziekten. Dit waren de uitbraken van klassieke varkenspest (KVP) in 1997-1998, van mond- en klauwzeer
(MKZ) in 2001 en van aviaire influenza (AI) in 2003. Deze uitbraken komen altijd onverwacht. Na het aandienen
van de eerste tekenen zal er onvoldoende tijd zijn om alle noodzakelijke voorbereidingen te treffen.
Voorbereidingen om een calamiteit van deze omvang te bestrijden, moeten dan ook (ruim) van tevoren getroffen
worden.
De bestrijding van dergelijke uitbraken vraagt van vele partijen een enorme inzet. Een inzet die de reguliere
werkzaamheden onder druk zet en het betreft vaak werkzaamheden die niet tot het reguliere takenpakket van
een organisatie behoren. Daarnaast en minstens zo belangrijk is de bestrijding voor veel personen (zowel
veehouders als medewerkers aan de bestrijding) een gebeurtenis die veel emotie teweegbrengt. Van het
ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) wordt een grootschalig optreden vereist. Binnen LNV
nemen diverse diensten en directies deel aan de bestrijding. Naast LNV zijn veel meer actoren van belang bij de
bestrijding. Hierbij moet gedacht worden aan medewerkers van gemeenten, provincies, andere ministeries,
brandweer, politie, leger, etc..
Nadat de uitbraken zijn bestreden, volgen de evaluaties. Om verantwoording af te leggen aan de Tweede Kamer
heeft LNV ervoor gekozen om alle grote uitbraken ook door een externe partij te laten evalueren. Zo is de KVP
uitbraak geëvalueerd door Deloitte en Touche, de MKZ uitbraak door de B&A-Groep en is de AI uitbraak
geëvalueerd door Berenschot. De evaluatierapporten bevatten adviezen ter verbetering die op uitéénlopende
gebieden liggen. De conclusies en aanbevelingen worden gebruikt om de verschillende draaiboeken bij te stellen.
Eén van deze verbeterpunten betreft de samenwerking en afstemming tussen LNV en de lokale en de provinciale
overheid. Dit verbeterpunt komt zowel terug in het evaluatierapport van de MKZ-uitbraak als in het
evaluatierapport van de AI-uitbraak. Tijdens en na een uitbraak blijkt dat gemeenten en provincies zich
onvoldoende betrokken voelen of hebben gevoeld bij het nemen van de verschillende beslissingen en bij het
uitvoeren van de daaruit voortvloeiende maatregelen. Deze gevoelens van ongenoegen zorgen voor ongewenste
spanningen tussen de verschillende bestuurslagen.
Deze scriptie beschrijft de mogelijke oorzaken van de hierboven beschreven moeizame afstemming. Zowel
medewerkers van LNV als medewerkers van de lokale, regionale en provinciale overheid kunnen hun voordeel
doen met de inhoud van deze scriptie. Het gewenste resultaat zou moeten zijn dat bij toekomstige bestrijdingen
10
de afstemming tussen het uitvoerende ministerie en bestuurlijke overheidsinstanties (gemeenten en provincies)
naar wederzijdse tevredenheid verloopt. Opdat het eerder genoemde verbeterpunt niet meer terugkomt in
volgende evaluatierapporten.
Voor deze scriptie is allereerst gebruik gemaakt van de eerder genoemde evaluatierapporten. Aan de hand van
de bevindingen is in de literatuur gezocht naar theoretische kaders die deze bevindingen zouden kunnen
verklaren. De bevindingen zijn aan de hand van het theoretische kader geanalyseerd. Als laatste is onderzocht of
er sinds 2003 verbeteringen zijn opgetreden.
De scriptie is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk twee beschrijft de wijze waarop binnen de bestuurlijke keten en
binnen het ministerie van LNV de crisisorganisatie is ingericht. In hoofdstuk drie wordt het eerder beschreven
probleem (onvoldoende afstemming en samenwerking) nader uitgediept. Elk van de drie uitbraken wordt
afzonderlijk beschreven. Hoofdstuk vier geeft het theoretische kader weer. Hoofdstuk vijf bevat de analyse van de
beschreven problemen aan de hand van de gevonden literatuur. Hoofdstuk zes beschrijft de vooruitgang die in de
afgelopen twee jaar door diverse partijen is geboekt. Hoofdstuk zeven bevat conclusies en aanbevelingen.
11
2 Crisisbestrijding binnen de bestuurlijke keten en binnen het ministerie van LNV
2.1 Algemeen
Voor een goede begripsvorming is het van belang dat een ieder een helder beeld heeft van de opbouw van de
crisisorganisatie. Dit geldt zowel voor de crisisorganisatie binnen het ministerie van LNV als binnen de
bestuurlijke keten. Dit is de reden dat er gekozen is om allereerst een overzicht te geven van de opbouw van de
bestuurlijke rampenbestrijdingsorganisatie en van de LNV crisisorganisatie.
2.2 Bestuurlijke rampenbestrijdingsorganisatie
De aansturing in de bestuurlijke of algemene keten laat zich vooral omschrijven als “bottom-up” georiënteerd.1 De
basis van de rampenbestrijding ligt – zowel bestuurlijk als uitvoerend – bij de gemeenten. Dit wordt dan ook
treffend getypeerd door burgemeester Mans op pagina 1 van het boek “Als dat maar goed gaat, Bestuurlijke
ervaringen met crises”2: met de term “eenzame opperbevelhebber”. Indien een ramp of crisis een grotere
uitstraling heeft dan het lokale vlak, komt een hoger bestuursniveau in beeld.3 Dit laatste kan de provincie of het
rijk zijn, maar kan ook de veiligheidsregio zijn. Ook in deze gevallen blijven de burgemeesters elk eigenstandig
verantwoordelijk, maar de Commissaris van de Koningin kan de betrokken burgemeesters een beleidsaanwijzing
geven.4 In het volgende gedeelte is zoveel als mogelijk de nabije toekomst beschreven. Hierbij is derhalve al
volledig invulling gegeven aan de veiligheidsregio.
2.2.1 Wetgeving
De in dit geval van toepassing zijnde wet is de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo). In deze wet wordt
geregeld dat er een “gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines vereist is
om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken”. Het gaat er daarbij om dat normale
bevoegdheden niet toereikend zijn om de vereiste coördinatie te bewerkstelligen. De inhoud van de
opperbevelsbevoegdheid is immers het scheppen van een hiërarchie tussen de burgemeester en de betrokken
organisaties. Tevens kan er een hiërarchie worden ingesteld binnen de bestuurlijke hoofdstructuur
(aanwijzingsbevoegdheden).5
1 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004 2 Jong, W. en Johannink, R., Als dat maar goed gaat, Bestuurlijke ervaringen met crises, Epe, 2005 3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, 12 maart 2002 4 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, 12 maart 2002 5 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004
12
In paragraaf 2.3 komt het begrip “Rijksheer” aan de orde. Het instituut Rijksheer is terug te voeren tot de Tweede
Wereldoorlog.6 Wanneer het contact tussen een gebied en de minister is verbroken (lees: wanneer Nederland of
een deel daarvan bezet is), vervult de Rijksheer de rol van substituut-minister. Dat houdt in dat deze
plaatsvervangend minister kan beschikken over de bevoegdheden die aan de minister in een aantal noodwetten
zijn toegekend. Het betreft functionarissen die in normale omstandigheden in de betreffende sector werkzaam
zijn. Op grond van artikel 11 van de Wrzo en de ambtsinstructie van de Commissaris van de Koningin dienen de
Rijksheren bevelen of aanwijzingen op te volgen van het bevoegd gezag (burgemeester). De burgemeester heeft
dan ook het opperbevel jegens deze Rijksheren.7
2.2.2 Gemeente
Zodra de burgemeester de Wrzo van toepassing heeft verklaard, heeft hij het opperbevel (artikel 11, lid 1).8 De
burgemeester wordt in zijn werkzaamheden ondersteund door de gemeentelijke rampenstaf. Deze rampenstaf
bestaat uit een Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) en een Gemeentelijk Operationeel Team (GOT). In de
gemeente wordt direct na het voltrekken van de ramp een Gemeentelijk Coördinatie Centrum (GCC) ingericht.
Vanuit dit GCC wordt er sturing gegeven aan de rampenbestrijding. Ter plaatse van de ramp wordt het
Coördinatieteam Plaats Incident (CTPI) gevormd. Indien de ramp zich uitstrekt over meerdere gemeenten zal
opgeschaald worden tot regionaal niveau.
2.2.3 Veiligheidsregio
In het Beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007 wordt aangegeven dat de veiligheidsregio hét hart van de
crisisbeheersingsorganisatie op decentraal niveau is.9 Binnen de veiligheidsregio wordt het Regionaal
Beleidsteam (RBT) gevormd uit de leden van het Regionaal Crisisbestuur (dit zijn de burgemeesters van de
getroffen gemeenten). Indien nodig wordt het RBT uitgebreid met Rijksheren in de rol van adviseur. De uitvoering
van de besluiten van het RBT en de vertaling daarvan naar het operationele veld – inclusief de diensten
ressorterend onder de Rijksheren en de waterschappen – wordt verzorgd door het Regionaal Operationeel Team
(ROT).10 Het ROT heeft tijdens crises een operationeel leider die de leiding voert over alle commandanten van de
verschillende betrokken sectoren, inclusief de “niet openbare orde en veiligheidsdiensten” (waterschappen en
Rijksheren). De voorzitter van het Regionaal Veiligheidsbestuur is ook voorzitter van het RBT en is tevens de
korpsbeheerder. Deze voorzitter krijgt de bevoegdheid om het beleidsteam bijeen te roepen en bovendien leidt hij
de operationele aansturing. Tevens krijgt deze functionaris de wettelijke taak de operationeel leider van het ROT
aan te sturen. Mocht de voorzitter er met zijn collega-burgemeesters niet uitkomen dan is de Commissaris van de
6 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 7 Capgemini, De positie van de Rijksheren in de veiligheidsregio, Utrecht, april 2006 8 Jong, W. en Johannink, R., Als dat maar goed gaat, Bestuurlijke ervaringen met crises, Epe, 2005 9 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004 10 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004
13
Koningin bevoegd om aanwijzingen te geven aan de voorzitter en de andere burgemeesters (artikel 12 Wrzo).11
Daar waar rampen of crises regio-overstijgend zijn, zal opgeschaald worden naar nationaal niveau12 (en dus niet
naar provinciaal niveau).
2.2.4 Provincie
De rol van de provincie is, in het licht van wat hierboven is beschreven, veranderd. In de responsfase zijn er voor
de provincies geen directe taken. Wel blijft de Commissaris van de Koningin, zoals hierboven beschreven, de
bevoegdheid houden om aanwijzingen te geven aan de burgemeesters en aan de voorzitter van het Regionaal
Veiligheidsbestuur.13 Verder kan de Commissaris van de Koningin volgens zijn ambtsinstructie aanwijzingen
geven aan Rijksheren inzake de wijze van samenwerking met andere Rijksheren en met decentrale overheden
(artikel 2, lid 3).14 In de operationele aansturing zijn de rollen van de commissaris van de Koningin verdwenen,
deze is zo “plat” als mogelijk geworden. De bestuurlijke aansturing vindt via de hiërarchische lijn plaats.15 Hierin
blijft een rol weggelegd voor de commissaris van de Koningin.
2.2.5 Rijk
In eerste instantie wordt een (dreigende) sectorale crisis op gepakt door de vakminister wiens beleidsterrein het
betreft. Hij is verantwoordelijk en belast met een adequate aanpak. Gelet op het feit dat in bijna alle crises er ook
een directe relatie is met het openbaar bestuur en/of de openbare orde en veiligheid, is er altijd afstemming
noodzakelijk met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De minister van BZK is
aangewezen als coördinerend bewindspersoon voor crisisbeheersing.16 Communicatie en informatievoorziening
met de bestuurlijke keten over de besluitvorming verloopt altijd via de minister van BZK door tussenkomst van het
Nationaal Coördinatie Centrum (NCC).17
Indien een dreigende crisis één sector overstijgt wordt op hoog ambtelijk niveau (DG/SG-niveau) het
Interdepartementaal Beleidsteam (IBT) geactiveerd. Op politiek-bestuurlijk niveau zal er een Ministerieel
Beleidsteam (MBT) worden geformeerd. De directie Crisisbeheersing, inclusief het NCC en het Expertisecentrum
Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) treedt ondersteunend en facilitair op ten behoeve van de
interdepartementale crisisbesluitvorming. Naast de bestuurlijke coördinatie faciliteert de minister van BZK ook de
11 Remkes, J.W., brief 2006-0000073209, Den Haag, 7 maart 2006 12 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004 13 Remkes, J.W., brief 2006-0000073209, Den Haag, 7 maart 2006 14 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 15 Remkes, J.W., brief 2006-0000073209, Den Haag, 7 maart 2006 16 Geveke, H.,VOM Jaarboek 2005, Rampen, crises en de gevolgen, Den Haag, 2005, p. 27-32 17 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004
14
coördinatie van de operationele inspanningen zowel in de voorbereidingsfase als in de responsfase door het
Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC)18
2.3 LNV crisisorganisatie
De LNV crisisorganisatie wordt beschreven in het LNV Handboek Crisisbesluitvorming19. De crisisorganisatie van
LNV sluit aan op de nationale crisisbesluitvorming, beschreven in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming20.
De LNV crisisorganisatie laat zich het best beschrijven als een organisatie met “centrale besluitvorming” en een
“regionale uitvoering” oftewel een “top-down” benadering. Binnen de LNV crisisorganisatie heeft de SG ambtelijk
de leiding. Hij besluit tot het activeren van het Departementaal Coördinatie Centrum (DCC-LNV), het instellen van
de departementale crisisstaf (DCS) en het activeren van een Regionaal Coördinatie Centrum (RCC-LNV). In het
geval van een crisis op het beleidsterrein van LNV, stelt de minister van LNV de minister-president en de minister
van BZK op de hoogte van het voorval. Tevens informeert hij hen over het verloop21.
2.3.1 Wetgeving
De wetgeving op het gebied van dierziekten bestaat sinds de negentiende eeuw en is een vroeg voorbeeld van
de verschuiving van noodrecht naar normaal recht. Momenteel wordt dit terrein beheerst door Europees recht. Dit
betekent dat de wijze waarop wordt gehandeld en waarop de voorbereiding plaatsvindt, is bepaald in Brusselse
wetgeving. Op het terrein van dierziekten worden in het gemeenschapsrecht drie centrale actoren aangegeven:
de Commissie, de lidstaat en de bevoegde autoriteit. De bevoegde autoriteit is een fenomeen dat alleen in de
responsfase optreedt, in Nederland is dat de minister van LNV. Met de aanwijzing van de minister van LNV als
bevoegde autoriteit wordt aangegeven dat de aanpak van dierziekten thans in Nederland gecentraliseerd is.22
De vraag doet zich vervolgens voor hoe dit zich verhoudt tot de decentraal georganiseerde aanpak van de
openbare orde en de (generieke) openbare veiligheid. Tot voor kort kende de Gezondheids- en welzijnswet voor
dieren (Gwwd) een rol toe aan de burgemeester bij de bestrijding van dierziekten. Deze rol van de burgemeester
is door een recente wijziging van de Gwwd vervallen. Dit laat echter de generieke bevoegdheden van de
burgmeester onverlet. Met het oog daarop wordt de burgemeester geïnformeerd over de door de minister
genomen maatregelen (artikel 21, lid 2). Volgens de huidige wet is er geen sturingsrelatie meer tussen de
18 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004 19 Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Handboek Crisisbesluitvorming, versie 1.0, Den Haag, maart 2002 20 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, 12 maart 2002 21 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den Haag, 12 maart 2002 22 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004
15
Minister van LNV en de burgemeester. Wil de Minister van LNV optreden tegen een maatregel van de
burgemeester, dan zal hij de bestuurlijke hoofdstructuur moeten volgen.23
2.3.2 DCC-LNV
Het DCC-LNV verricht ondersteunende taken voor de DCS. De taken van de DCS bestaan uit het beoordelen
van de situatie, het formuleren en beoordelen van mogelijke beleidsopties, het uitbrengen van advies aan de
minister, het verzekeren van een rechtmatige en doelmatige uitvoering van door de minister genomen
maatregelen, het vertalen van beleidsbeslissingen in opdrachten aan het departementale beleidsteam en het
formuleren en beoordelen van de te volgen communicatie en voorlichtingsstrategie. In de departementale
crisisstaf zitten naast de SG en DG, de directeur Voorlichting, de coördinerend directeur departementaal
beleidsteam, de coördinator crisismanagement, de coördinerend regiodirecteur, de directeuren van de betrokken
beleidsdirecties en uitvoerende diensten, de betrokken regiodirecteuren en mogelijk liaisons van andere
departementen.
De DCS wordt ondersteund door een departementaal beleidsteam, een departementaal communicatieteam, een
concern crisis control team, een borgingsstaf en een crisisauditteam. Het departementale beleidsteam houdt zich
in grote lijnen bezig met het verzamelen en interpreteren van informatie, het formuleren van beleidsvoorstellen,
het organiseren van klankbordoverleggen met belangengroeperingen, het opstellen van situatierapporten ten
behoeve van het DCC-LNV en het NCC. Zo heeft in het geval van besmettelijke dierziekten de Chief Veterinary
Officer (CVO) periodiek overleg met een grote vertegenwoordiging van belanghebbenden (variërend van
vertegenwoordigers van het productschap tot vertegenwoordigers van hobbydierhouders). Het departementale
communicatieteam draagt zorg voor de interne en externe communicatie. Een onderdeel hiervan is ook de
informatievoorziening richting het Nationaal Voorlichtingscentrum dat een onderdeel is van het NCC. Tevens
levert dit team voorlichters voor het RCC-LNV. Het concern crisis control team zorgt voor de niet beleidsmatige
ondersteunende taken. Hierbij moet gedacht worden aan financieel beheer, personeelszaken, logistieke zaken,
informatie-technologische ondersteuning, documentaire informatievoorziening en archivering. De Borgingsstaf
bepaalt de administratieve en financiële kaders en bewaakt het nakomen hiervan. Daar waar nodig geeft de
Borgingsstaf functionele aanwijzingen aan de uitvoerende diensten en de beleidsdirecties. Het crisisauditteam
beoordeelt de opzet en werking van de administratieve organisatie. Daarbij verschaft zij zekerheid over de
administratieve opzet van de crisisorganisatie, het financiële beheer en de verantwoording daarover.
23 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004
16
Informatie over genomen besluiten evenals over de actuele situatie worden door de coördinator
crisismanagement (in opdracht van de SG) door gegeven aan het NCC. Afhankelijk van de ernst van de situatie
onderhouden ook de bewindslieden en de SG’s contact met elkaar.
2.3.3 RCC-LNV
De SG wijst één van de vier Regiodirecteuren aan als coördinerend Regiodirecteur. De coördinerend
Regiodirecteur is verantwoordelijk voor het inrichten van een RCC-LNV. Vanuit dit RCC-LNV voeren alle
uitvoerende diensten van LNV haar werkzaamheden uit. Binnen het RCC-LNV is een regionale crisisstaf actief.
Deze regionale crisisstaf is verantwoordelijk voor de communicatie en de beleidsmatige afstemming met het
openbaar bestuur, andere regionale overheidsdiensten en regionale belangenorganisaties. Verder draagt zij zorg
voor de algehele coördinatie van de inzet van LNV-diensten, het verzorgen van actuele situatierapporten, het
adviseren van de departementale crisisstaf en het ondersteunen van de beleidsvoorstellen. De formele
aansturingslijnen binnen de verschillende LNV-diensten blijven overigens bestaan. Binnen het RCC-LNV zijn de
volgende teams aan het werk: regionaal beleidsteam, een denkgroep lange termijn, een regionaal
communicatieteam, regionaal team facilitaire-, personele- en financiële zaken, een afstemmingsoverleg en
klankbordgroepen. De denkgroep lange termijn is fysiek gescheiden van de hectiek van alledag. Deze groep
denkt na over mogelijke scenario’s en gevolgen van de besluitvorming. Het regionale communicatieteam houdt
zich bezig met de communicatie tussen het RCC-LNV en de doelgroepen en getroffenen in de regio. Daarnaast
draagt zij ook zorg voor de communicatie naar de medewerkers in het RCC-LNV. In het afstemmingsoverleg
worden de maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van LNV zijn genomen en die
mogelijk raakvlakken hebben met de openbare orde en veiligheid besproken met de (coördinerend)
burgemeester, politie en het Openbaar Ministerie (OM). In dit overleg wordt de informatie die voor alle partijen
van belang is voor het uitoefenen van de verschillende werkzaamheden uitgewisseld. In de klankbordgroepen
wordt regelmatig overleg gepleegd met verschillende belangengroepen. Dit in het kader van afstemming,
informatie-uitwisseling, draagvlakvorming, toetsen van haalbaarheid, etc..
2.4 Concluderend
Wat opvalt is dat er binnen de bestuurlijke of algemene keten sprake is van een “bottom-up” georiënteerde
organisatie. Zowel de besluitvorming als de uitvoering zijn primair decentraal georganiseerd. De crisisorganisatie
van het ministerie van LNV (de functionele keten) daarentegen is duidelijk “top-down” georganiseerd. Er is binnen
LNV sprake van centrale besluitvorming met een decentrale uitvoering. Deze beide crisisorganisaties
functioneren tegelijkertijd en naast elkaar. Voor een goed begrip is in de onderstaande figuren de informatie van
paragraaf 2.2 en 2.3 schematisch weergegeven. De eerste figuur is overgenomen uit het hoofdstuk
Crisiswetgeving doorlicht geschreven door Brainich in het boek Crisisbeheersing belicht24. Dit figuur geeft een
24 Brainich, E.T., Crisisbeheersing belicht, Crisiswetgeving doorgelicht, Den Haag, november 2005, p. 55-61
17
overzicht van de algemene en de functionele ketens. De tweede figuur is overgenomen uit het hoofdstuk
Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp geschreven door De Wijk in het boek Crisisbeheersing
belicht.25 Dit figuur geeft duidelijk aan dat zeer veel verschillende partijen betrokken zijn crisisbeheersing. Het
Beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007 geeft aan dat de afstemming tussen de algemene keten en de
functionele ketens dient te geschieden op regionaal niveau.
Figuur 1a. De algemene en de functionele keten in beeld.
Bron: Crisisbeheersing belicht, hoofdstuk: Crisiswetgeving doorlicht, geschreven door Brainich.
25 De Wijk, R., Crisisbeheersing belicht, Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp, Den Haag, november 2005, p. 29-37
18
Figuur 1b. De functionele keten en de algemene keten in één overzicht.
Bron: Crisisbeheersing belicht, hoofdstuk: Polderen en crisisbeheersing: een recept voor een ramp, geschreven
door De Wijk.
19
3 Het probleem nader beschreven en verder uitgediept
3.1 Algemeen
Een opvallend evaluatiepunt bij voorgaande dierziektecrises was dat provinciale en lokale bestuurders zich
onvoldoende betrokken voelden bij de bestrijding van uitbraken. In dit hoofdstuk zal dit probleem aan de hand
van de verschenen evaluatierapporten verder uitgediept worden. Er is gezocht naar passages en momenten
waarin de samenwerking en coördinatie beschreven werd. Per uitbraak zijn de onderzoeksresultaten beschreven.
Er is onderscheid gemaakt tussen de functionele ketens en de algemene keten.
3.2 KVP 1997-1998
Op 4 februari 1997 werd Nederland opgeschrikt door een bevestigd geval van KVP in Venhorst, Noord-Brabant.
Later bleek dat hier een lange high-risk period aan ten grondslag had gelegen. Gedurende deze periode heeft het
virus de tijd gehad zich ongemerkt te verspreiden. In mei en juni 1997 bereikte de epidemie haar top met ruim 20
nieuwe besmettingen per week. Na een strijd van anderhalf jaar, 429 besmette bedrijven, 1.286 preventief
geruimde bedrijven en ruim 10 miljoen gedode varkens, konden de laatste beperkende maatregelen opgeheven
worden. Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van twee evaluatierapporten die door Deloitte & Touche, in
opdracht van het ministerie van LNV, zijn opgesteld.26 27
3.2.1 Functionele keten
Binnen de functionele keten vielen twee zaken op. Allereerst was dit de stroeve samenwerking tussen
verschillende verantwoordelijke diensten. Het tweede en meest ingrijpende was het aanpassen van de aansturing
van de crisisorganisatie.
Direct na de melding van de verdenking door het Instituut voor Dierhouderij en Diergezondheid – Dienst
Landbouwkundig Onderzoek (ID-DLO) aan de centrale directie van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en
Vlees (RVV) werden niet direct duidelijk gecoördineerde voorbereidende activiteiten gestart. Dit heeft vertragend
gewerkt. Na de formele vaststelling van KVP startten de uitvoerende diensten van LNV, de Algemene Inspectie
Dienst (AID) en de RVV, haar werkzaamheden vanuit Boekel. De burgmeester van Boekel voorzag daarbij in
werkruimte. Deze werkruimte werd gecreëerd in het gemeentehuis en in de brandweerkazerne. Bij het begin van
de bestrijding was geen adequaat automatiseringsprogramma voorhanden. Verder bleek dat de
26 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, De uitbraak van klassieke varkenspest in Nederland, een evaluatie van de periode tot 10 april 1997, Den Haag, december 1997 27 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, De uitbraak van klassieke varkenspest in Nederland, Eindevaluatie, Den Haag, 30 maart 1998
20
Gezondheidsdienst voor Dieren (GD) en de Landelijke service bij regelingen (LASER) beide verschillende
databasesystemen hanteerden, die vervolgens niet op elkaar afgestemd konden worden.
In de aanloopfase van 4 tot 6 februari 1997 was de bestrijdingsorganisatie niet stabiel. Het aantal betrokken
instanties groeide voortdurend en daarmee de behoefte aan coördinatie en communicatie. Bij het uitoefenen van
bestrijdingstaken werden de AID en de RVV gehinderd door organisatorische en logistieke aanloopproblemen.
Na enkele dagen besloot de Minister van LNV tot een integrale opzet van de crisisorganisatie door aanstelling
van de SG als hoofdverantwoordelijke op centraal niveau en door de aanstelling van de regiodirecteur Zuid als
coördinerend Regiodirecteur. Hiermee werd de klassieke veterinaire structuur van varkenspestbestrijding ingebed
in een bredere bestuurlijke structuur. Daarbij behielden de CVO en de RVV elk de eigen verantwoordelijkheid en
bleven beide partijen toegang houden tot het besluitvormingsproces. Hierdoor bleven grote spanningen uit.
Tijdens het verloop van de crisis groeide in veterinaire kring het respect voor het niet-veterinaire leiderschap.
Deze centrale aansturing werd in de evaluatie als goed beoordeeld.
Voor de komst van de coördinerend Regiodirecteur verliep de coördinatie van de uitvoering van de veterinaire en
handhavingstaken aan de hand van diverse draaiboeken en standaardprocedures. De overige coördinatie vond
voornamelijk plaats op basis van intensieve wederzijdse afstemming in een door enorme inzet gekarakteriseerde
cultuur. Na de komst van de coördinerend Regiodirecteur werd de organisatie meer gelaagd en geformaliseerd
waardoor een meer hiërarchische organisatiestructuur ontstond.
Het centrale niveau heeft het decentrale niveau weinig beleidsvrijheid geboden. Dit heeft echter nooit tot concrete
klachten vanuit de regio geleid. Reden hiervoor kan zijn dat de decentrale leiding onderdeel heeft uitgemaakt van
het centrale overleg. Voorts werden de genomen besluiten door de directeur RVV uitgelegd aan de betrokkenen
in het RCC-LNV. Wel bleken er spanningen tussen centraal en decentraal daar waar het de informatiebehoefte
betrof. De decentrale informatie was onvoldoende afgestemd op de centrale besluitvorming. In de praktijk
betekende dit dat de gevraagde informatie vaak mondeling werd medegedeeld.
3.2.2 Algemene keten
Binnen de algemene keten vielen een drietal zaken op. Allereerst de resolute wijze van afstemmen door de
coördinerend Regiodirecteur met de lokale bestuurders. Vervolgens het aanpassen van de
“inspecteurbeschikking” en als laatste het ontbreken van klachten vanuit de bestuurlijke of algemene keten.
De coördinerend Regiodirecteur ordende direct de overlegstructuren in het RCC-LNV. Naast een driedagelijks
crisisteamoverleg met AID, RVV en de burgemeester van Boekel, riep zij ook een crisisstaf bijeen. Deze crisisstaf
bestond uit AID, RVV, de bestreffende burgmeesters, officier van justitie en de politiecommandanten. Het eerste
21
overleg had als doel de operationele besluitvorming af te stemmen en het tweede overleg had als doel de
afstemming met het lokale bestuur. De Commissaris van de Koningin gaf aan bij de verdere ontwikkelingen
betrokken te willen blijven, dit in verband met zijn verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid.
Ten tijde van deze uitbraak van KVP moest de veehouder nog verdenkingen van KVP melden bij de
burgemeester. De burgmeester was verplicht dit direct te melden bij de inspecteur-districtshoofd van de
Veterinaire Dienst (= kringdirecteur van de RVV). Deze ambtenaar deelde zo spoedig mogelijk de burgmeester
mede welke bestrijdingsmaatregelen hij nodig achtte. In spoedeisende gevallen (en een uitbraak van KVP is dat)
nam deze ambtenaar zelf een aantal maatregelen. Eén van deze maatregelen was het instellen van een
vervoersverbodgebied. Deze maatregel werd bekend gemaakt door aanplakking op de gemeentehuizen in het
betreffende gebied (de inspecteurbeschikking). Dit werkte vertragend. Niet alle gemeentehuizen waren
bereikbaar op het moment dat het vervoersverbod werd afgekondigd. Tijdens de crisis is deze procedure
aangepast. Een ministeriële regeling bleek door bekendmaking aan het Algemeen Nederlands Persbureau (ANP)
sneller te effectueren.
In geen van de beide evaluatierapporten is melding gemaakt van een stroef verlopende samenwerking of van
spanningen tussen LNV en de lokale of provinciale bestuurders.
3.3 MKZ 2001
Op 21 maart 2001 werd in Nederland voor het eerst sinds het instellen van het Europese non-vaccinatiebeleid (in
1991) MKZ vastgesteld. Deze uitbraak kwam nadat reeds een maand eerder dezelfde ziekte was uitgebroken in
het Verenigd Koninkrijk. Gedurende deze maand heeft LNV preventieve maatregelen getroffen om de gevolgen
van een eventuele uitbraak in Nederland zoveel als mogelijk te beperken. De eerste uitbraak treft een
rundveebedrijf in Olst, Overijssel. Meerdere uitbraken volgen. Om de uitbraak uiteindelijk te kunnen bestrijden,
past LNV noodvaccinaties toe. Eerst in een cirkel met een straal van 2 kilometer rond besmette bedrijven, later in
“de driehoek Zwolle-Deventer-Apeldoorn”. Het ruimen in plaats van preventief vaccineren stuit, met name bij de
hobbydierhouders en de melkveehouders, op veel verzet. Na 26 besmette bedrijven, 2.974 preventief geruimde
bedrijven en het doden van 386.000 dieren, werden de laatste beperkende maatregelen opgeheven. De gehele
bestrijding duurde “slechts” 96 dagen. Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van het evaluatierapporten van de
B&A Groep28 en van het COT29.
28 B&A Groep, MKZ 2001, De evaluatie van een crisis, Den Haag, 2002 29 COT, Besmet gebied, De MKZ-crisis getraceerd, Den Haag, 2002
22
3.3.1 Functionele keten
Bij het bestuderen van de functionele keten vielen drie zaken op. De sterk centralistische opzet was het eerste
dat opviel. Het tweede dat opviel was de moeizame planning van de ruimingen in de eerste weken. Het derde
punt was de verscheidenheid in “aanstuurlijnen”.
De crisisbeheersingsorganisatie van LNV was sterk centralistisch opgezet. Deze centralistische opzet maakte het
mede mogelijk snel en voortvarend te beslissen. De DCS kondigde de maatregelen af, die uitgevoerd werden op
regionaal en lokaal niveau. De DCS wilde zich in eerste instantie niet bezighouden met allerlei neveneffecten op
regionaal en lokaal niveau. De “bottom-up” signalen kwamen hierdoor niet of onvoldoende door. Het gevolg was
een kloof tussen beleid en uitvoering. Een groot deel van de uitvoering is soepel verlopen. In de activiteiten van
de LNV-diensten was de ervaring zichtbaar die de organisatie in eerdere crises had opgedaan.
De planning van de ruimingen was in de eerste week van de crisis een discussiepunt. Redenen hiervoor waren
o.a. de juistheid van de gegevens, een wisselende medewerking van de veehouders, lokale
bedrijfsomstandigheden maar ook de veranderende prioriteiten van het beleid. Het niet op orde hebben van de
planning had grote gevolgen voor diegenen die afhankelijk waren van de planning; allereerst de veehouders
wiens bedrijven nog geruimd moesten worden, maar ook andere bij de ruiming betrokken leveranciers en
organisaties.
Er bestond verwarring door het naast elkaar bestaan van twee verschillende typen van crisismanagement, die
van dierziektebestrijding van LNV, en die van de rampenbestrijding van BZK. Tenslotte was er binnen de LNV-
crisisorganisatie ook nog enige spanning en inefficiëntie tussen enerzijds de lijnen van de crisisorganisatie (DCC-
LNV en RCC-LNV) en anderzijds de staande organisatie (departementsdirecties, RVV). Dit laatste resulteerde in
verschillende aanstuurlijnen binnen diensten en directies.
3.3.2 Algemene keten
Bij het bestuderen van de algemene keten vielen er vier zaken op. Ten eerste het vroegtijdig informeren van de
overige bewindslieden en de rol van het IBT. Ten tweede het informeren van de bestuurders op regionaal niveau.
Ten derde de verschillende wijzen van handelen van Commissarissen van de Koningin. Ten vierde en als laatste
het ontbreken van een beleidsmatig handboek.
In de aandachtsfase is in een IBT de eventuele consequenties van een uitbraak van MKZ en het daarbij
behorende non-vaccinatiebeleid besproken. Door de minister van LNV zijn brieven naar collega ministers
gestuurd, waarin op voorhand een verzoek tot bijstand werd gedaan. Dit betrof o.a. de ministers van BZK,
Justitie, Defensie en Financiën. LNV ging er hierdoor vanuit dat het operationeel goed gewerkt zou kunnen
23
hebben. De besluiten werden in de DCS van LNV en in de Ministerrraad genomen. In het MBT en het IBT was
meer sprake van informatie-uitwisseling en niet van werkelijk overleg of van coördinatie. Hierdoor werd het
functionele niveau van de deelnemers aan het MBT en het IBT langzamerhand lager. Verschillende organisaties
probeerden zich een plaats te veroveren in de DCS. Alleen de plaatsvervangend directeur politie van BZK werd
op een gegeven moment gedetacheerd. De KLPD en het OM probeerden dit ook, maar herhaalde verzoeken
werden afgewezen.
Voor het informeren van de politie, lokale en provinciale bestuurders was het regionale crisisberaad belangrijk.
Tijdens dit overleg werden de problemen van de lokale en provinciale bestuurders door de aanwezige LNV-
medewerkers “meegenomen”, maar niet opgelost. De burgemeesters roemden overigens de inzet en
betrokkenheid van deze LNV-medewerkers, maar zij hadden de indruk dat ze een geringe invloed hadden op de
centrale besluitvorming. De lokale bestuurders ergerden zich aan het feit dat aan de door hen gemelde
problemen geen gehoor werd gegeven.
In de door de B&A Groep gevoerde gesprekken en bijeenkomsten met andere overheidsorganen klonk overigens
waardering door voor de voortvarendheid van de aanpak van het ministerie van LNV. Maar, naast deze
waardering was er echter ook veel kritiek en verwarring. Door het lokale bestuur en andere externe organisaties
beter voor te lichten en te faciliteren had het ministerie van LNV, eventueel in samenwerking met BZK, een hoop
frustraties, conflicten en inefficiënties kunnen voorkomen.
Binnen de MKZ uitbraak hebben Commissarissen van de Koningin zich verschillend opgesteld. Zo heeft de
Commissaris van de Koningin van Friesland zeer actief geïntervenieerd. Al voor de eerste uitbraak in Friesland
heeft hij een informatiebijeenkomst gehouden. Bij de ernstige verdenking in Friesland werd direct de
burgemeester en de Commissaris van de Koningin geïnformeerd. Dit leidde tot een crisisberaad op het
provinciehuis. De rolverdeling bij deze bijeenkomst was vanaf het begin duidelijk. De Commissaris van de
Koningin zat voor, de veterinaire verantwoordelijkheid lag bij de Regiodirecteur LNV en de verantwoordelijkheid
voor de openbare orde en veiligheid was des burgemeesters. Daarentegen maakte de Commissaris van de
Koningin van Noord-Brabant voor het afstemmen tussen de gemeenten gebruik van een reeds bestaand overleg
waarvan enkele burgemeesters en een aantal organisaties (o.a. LNV regionale directie Zuid) deel uitmaakten.
Met betrekking tot het maatregelenpakket en de compartimentering hebben handhavers en verantwoordelijken
voor de openbare orde en veiligheid lange tijd gezocht naar enig houvast, in de vorm van een draaiboek
waarmee ze uit de voeten zouden kunnen. Een beleidsmatig draaiboek werd gemist en, volgens het
evaluatierapport van de B&A Groep, leidde dit bij veel maatschappelijke organisaties, politiekorpsen, gemeenten,
provincies, waterschappen en het bedrijfsleven tot grote onvrede en frustratie. De regelgeving veranderde zeer
24
snel en was vaak operationeel onvoldoende uitgewerkt, dit maakte de uitvoering van de handhaving lastig.
Handhavers wisten vaak niet wat wel en niet mocht.
3.4 AI 2003
Twee jaar na de uitbraak van MKZ, werd Nederland opnieuw getroffen door een uitbraak van een erg
besmettelijke dierziekte, aviaire influenza oftewel klassieke vogelpest. Dit keer was Nederland het eerst getroffen
land in de Europese Unie en was van enige voorbereidingstijd geen sprake. De crisis begon vrijdagmiddag 28
februari 2003 met zes ernstige verdenkingen in de Gelderse Vallei. Aanvankelijk bleek dat er onvoldoende
dodingscapaciteit beschikbaar was. Met betrekking tot de bestrijding was er sprake van een “koude start”30. In
april sloeg de uitbraak over naar Limburg. Verder bleek dat het AI-virus ook de mens kon infecteren (ontstekingen
van het oogslijmvlies). Met als triest dieptepunt het overlijden van een dierenarts. Vooral het ruimen van
hobbypluimvee heeft veel verzet opgeleverd. Na een bestrijdingsfase van 175 dagen, werden de laatste
beperkende maatregelen opgeheven. In deze periode zijn 241 besmette bedrijven gevonden, zijn 1.381 bedrijven
preventief geruimd, is op 16.521 locaties hobbypluimvee gedood en zijn in totaal meer dan 30 miljoen vogels
gedood. Voor deze paragraaf is gebruik gemaakt van het evaluatierapport van Berenschot31.
3.4.1 Functionele ketens
Bij het lezen van het evaluatierapport viel met betrekking tot de functionele ketens drie zaken op. Allereerst was
dit de meer soepele samenwerking binnen LNV, verder was dit de afstemming tussen het DCC-LNV en het RCC-
LNV en het laatste dat opviel was de onbekendheid tussen de veterinaire en humane keten.
De opschaling binnen LNV verliep snel en soepel. De onderlinge samenwerking en coördinatie tussen de
verschillende diensten en directies van LNV was goed. Dit was zeker ook het gevolg van het feit dat veel
betrokkenen nog ervaring bezaten van vorige uitbraken. Een gesignaleerd probleem bij het werken binnen de
crisisorganisatie was het “dienen van twee bazen”, de reguliere directeur en de crisismanager. Het was niet altijd
duidelijk hoe de verantwoordelijkheidsverdeling was geregeld. Een punt van aandacht was wel het gebruik van
verschillende databasesystemen. Deze konden niet altijd eenvoudig op elkaar aangesloten worden.
Het bleek dat de behoefte ten aanzien van de besluitvorming niet altijd synchroon verliep tussen het RCC-LNV en
het DCC-LNV. Het RCC-LNV had af ten toe het gevoel dat de regionale problematiek onvoldoende gehoor vond
in de DCS.
30 Berenschot, De crisis tussen mens en dier, Evaluatie bestrijding AI-crisis, Utrecht, 2004 31 Berenschot, De crisis tussen mens en dier, Evaluatie bestrijding AI-crisis, Utrecht, 2004
25
Het bleek dat LNV niet goed op de hoogte was van de Landelijke Coördinatiestructuur voor
Infectieziektenbestrijding. Bij VWS was men niet goed op de hoogte van de crisisorganisatie van LNV. Vanaf het
moment dat duidelijk werd dat de ziekte ook besmettelijk was voor mensen, namen ambtenaren van VWS deel
aan de DCS van LNV. Het DCS fungeerde vervolgens als scharnierpunt in de communicatie tussen beide
ministeries.
3.4.2 Algemene keten
Met betrekking tot de algemene keten vielen een drietal zaken op. Het meest opvallende was het verschil in
samenwerking tussen de bestuurders in de Gelderse Vallei en in Noord-Limburg. Daarnaast zijn nog wat
opmerkingen over de wijze van samenwerken op nationaal en op lokaal niveau opgevallen.
Het ministerie van BZK-NCC startte direct met de coördinatie van de informatievoorziening naar de andere
overheden, zoals gemeenten. Medewerkers van het NCC namen deel aan de DCS. De samenwerking tussen
LNV en de andere ministeries verliep over het algemeen goed. Voor de interdepartementale coördinatie werd het
IBT ingesteld. Binnen het IBT had LNV een sterke regierol. Het IBT had een sterk informerend karakter meer dan
dat het besluitvormend was. Volgens het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming is het IBT niet primair voor
informatie-uitwisseling bedoeld: het behoort een afstemmingsorgaan te zijn, waar geïntegreerde besluitvorming
plaatsvindt.
Al op de eerste dag werden in de Gelderse Vallei de betrokken burgemeesters en provincies op de hoogte
gebracht van de situatie. Op 1 maart 2003 werd het eerste afstemmingsoverleg gehouden. In de eerste weken
vond dit overleg dagelijks plaats. De betreffende burgemeesters mochten zelf een voorzitter voor dit overleg
voordragen. Tijdens dit overleg waren naast, medewerkers van LNV, burgemeesters, politie, brandweer,
kabinetschefs, de officier van justitie, GGD en regelmatig ook de Commissarissen van de Koningin van
Gelderland en Utrecht aanwezig. Binnen het RCC-LNV hadden de gemeenten een vast aanspreekpunt. De
burgemeesters kregen het 06-nummer van de coördinerend Regiodirecteur en een voor hen bedoeld e-mail
adres. Deze voorzieningen werden door de coördinerend Regiodirecteur getroffen tegen de achtergrond van de
ervaringen opgedaan tijdens de MKZ-crisis. Zowel de medewerkers van LNV als de betrokken burgemeesters
waren positief over de samenwerking en over de kwaliteit van de informatie en over de sfeer tijdens het overleg.
Toen de uitbraak oversloeg naar het zuiden, functioneerde daar al een eigen bestuurlijke overlegstructuur die
geënt was op de gebruikelijke rampenbestrijding. De regionale rampenstaf, inclusief RBT en ROT, was zowel in
Noord- en Midden-Limburg als in Zuid-Oost-Brabant actief. Ook in het zuiden organiseerde LNV een
afstemmingsoverleg, dat opereerde als forum voor het informeren van gemeenten. LNV had geen zitting in het
ROT of RBT. De burgemeesters in het zuiden waren veel minder positief over de samenwerking met LNV dan in
26
de Gelderse Vallei. De zuidelijke gemeenten waren van mening dat de aanwezigheid van LNV in de eigen
bestuurlijke crisisorganisatie de effectiviteit van de bestrijdingsactiviteiten zou hebben vergroot, met name daar
waar het ging om de communicatie naar de bevolking. Later betrok LNV de rampenbestrijdingsstructuur van
Noord- en Midden-Limburg wel bij het ruimen van hobbydieren. De betrokken gemeenten waren van mening dat
deze samenwerking, op bestuurlijk en operationeel niveau, goed is verlopen.
De gemeenten hadden wel de indruk dat LNV te weinig gebruik heeft gemaakt van de lokale kennis van de
gemeenten. Het betreft dan vooral geografische kennis. Verder is de kans onbenut gebleven om te komen tot
een betere afstemming tussen LNV en de lokale en de regionale bestuurders. Dit verschil tussen landelijke en
lokale verantwoordelijkheid kan gemakkelijk aanleiding geven tot spanningen. Deze hebben zich dan ook
voorgedaan, zij het in mindere mate dan tijdens de MKZ-crisis in 2001.
Eén van de conclusies van het Berenschot-rapport is: “Het verdient aanbeveling om in samenwerking met het
ministerie van BZK, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) na
te gaan of er een uniform samenwerkingsprotocol kan worden opgesteld tussen LNV en de toekomstige
veiligheidsregio’s voor overleg tijdens crisissituaties.”
3.5 Concluderend
Na het lezen van de voorgaande drie paragrafen, blijkt duidelijk dat de verschillende bestuurlijke systemen voor
frictie zorgen. Deze frictie doet zich zowel voor op het bestuurlijke als op het operationele niveau.
LNV heeft een sterk centralistische aansturing met een decentrale uitvoering. Dit zorgt voor een adequate en
snelle besluitvorming. Daarentegen roept dit soms ook extra spanningen op in de verhouding tussen het RCC-
LNV en het DCC-LNV. Binnen de bestuurlijke keten is er sprake van decentrale besluitvorming en uitvoering. Dit
betekent dat de regionale besluitvormers (bestuurders) bij de regionale collega’s van LNV aan het “verkeerde
adres” zijn. De regionale LNV-collega’s beschikken niet over eenzelfde mandaat.
Daarnaast blijkt dat ook binnen de functionele keten niet iedereen direct weet wat de eigen taken en
verantwoordelijkheden zijn. Verder is men ook onbekend met de overige partijen die werkzaam zijn binnen de
crisisorganisatie. Na een aantal uitbraken is een duidelijke verbetering zichtbaar.
27
4 Analyse van het probleem aan de hand van literatuur
4.1 Algemeen
In hoofdstuk 2 is duidelijk geworden dat er een fundamenteel verschil zit in de opbouw van de crisisorganisatie en
de aanpak van de crisisbestrijding binnen LNV en binnen de bestuurlijke keten. Het meest kenmerkend is het
verschil in de “top-down” benadering van LNV en de “bottom-up” aanpak binnen de bestuurlijke keten. De
traditionele “centralisatie – decentralisatie” controverse wordt daarom verder uitgediept in paragraaf 4.2. Een
ander opvallend punt is dat een ieder in de eigen “keten” goed de weg weet te vinden. Zodra de ene keten echter
iets nodig heeft van de andere keten, wordt het een stuk lastiger. Het blijkt moeilijk te zijn om de overige partners
in de crisisbestrijding te vinden, laat staan te raadplegen. Aan de hand van theorievorming over
“netwerkmanagement” zal dit onderwerp in paragraaf 4.3 nader beschreven worden. In paragraaf 4.4 worden aan
de hand van het beschreven theoretisch kader, toetsingscriteria beschreven.
4.2 Centralisatie / decentralisatie
Besluitvorming binnen het openbaar bestuur loopt normaal via veel verschillende overlegvormen en gaat gepaard
met het nodige papierwerk. Een crisis laat zich het best karakteriseren door de termen: ernstige dreiging, grote
tijdsdruk en veel onzekerheid. Dit betekent dat de bureaucratische structuur en cultuur per direct aangepast dient
te worden. Dit resulteert vaak in het centraliseren van de besluitvorming. Deze centralisatie is, volgens ’t Hart et
al., de meest wijd verbreide strategie bij crises.32 In het visiedocument van de Commissie Brouwer33 wordt de
centralisatiereflex ook beschreven als één van de reflexen die optreedt na rampen. De achterliggende gedachte
hierbij is dat de onoverzichtelijke en onvoorspelbare werkelijkheid beheerst kan worden vanuit één centraal punt.
Dat hierdoor juist het zicht op de veelvormigheid van het bestaan verloren kan gaan, is op dat moment geen
overweging.
4.2.1 Waarom gecentraliseerde besluitvorming
Aan het idee om de besluitvorming te centraliseren, liggen drie gedachten ten grondslag.34 Ten eerste komt de
macht te liggen bij een zeer beperkte groep van hoge gezagsdragers. Zij nemen in kleine groep en enkel met de
meest vertouwde adviseurs de besluiten. Hierbij moet men wel beducht zijn voor zaken als groepsdynamica,
“groupthink” en het niet kunnen verwerken van een grote hoeveelheid gevarieerde informatie. Ten tweede komt
op deze wijze de besluitvorming direct te liggen bij de centrale overheid. Dit kan geschieden op ad hoc basis
maar kan ook rechtstreeks het gevolg zijn van geldende regelgeving. Door de besluitvorming bij de centrale
32 ‘t Hart, P., Rosenthal, U., Kouzmin, A., Crisis Decision Making, The Centralization Thesis Revisited, Administration & Society, Vol. 25 No. 1, mei 1993, p. 12-45 33 Visiedocument VNG Commissie Brouwer, Krachten bundelen voor veiligheid: regionaal denken, lokaal doen, mei 2002
28
overheid te leggen, is het mogelijk dat de verstandhouding met de lokale, regionale of provinciale overheid onder
druk komt te staan. Ten derde vraagt een crisis om een sterke, krachtdadige en besluitvaardige leider. Ten tijde
van een crisis zullen de volksvertegenwoordigers zich over het algemeen terughoudend opstellen, waardoor
mogelijk een constitutionele autocratie kan ontstaan, met de bijbehorende risico’s. Een zelfde beweging wordt op
het operationele niveau gezien. Hier ontstaat een strikt piramidale commandostructuur, met “unity in command”
als geldend principe.
4.2.2 Alternatieven
‘t Hart et al35 geven aan dat op basis van het verschil tussen het strategische en het operationele niveau onder
meer ook de mate van centralisatie van de besluitvorming beïnvloed kan worden. Hierbij is het enerzijds van
belang te kijken naar de hiërarchische positie terwijl anderzijds ook de geografische positie van de besluitvormers
(werkelijke afstand tot het betreffende incident) van invloed is. Verder zijn van belang: de aanwezige tijdsdruk,
persoonlijkheidskenmerken van de belangrijkste actoren, eerder opgedane ervaringen, organisatiestructuur en
infrastructurele zaken zoals communicatiefaciliteiten. Het alternatief voor centralisatie is decentralisatie.
Decentralisatie kan onderverdeeld worden in twee vormen, informele en formele decentralisatie. Informele
decentralisatie ontstaat door tijdsdruk bij de operationele leiders of door drukte op het centrale niveau. Formele
decentralisatie kan het gevolg zijn van ervaringen opgedaan tijdens eerdere crises, anticipatie op risico’s bij een
gecentraliseerde besluitvorming en van het noodzakelijk samenwerken van verschillende instanties. Voor dit
laatste punt geven ’t Hart et al aan dat in crisissituaties het coördineren tussen organisaties eerder het probleem
is, dan de oplossing. Dit probleem zal verder beschreven worden in paragraaf 4.3 Netwerkmanagement. Er zijn
geen vaste regels wanneer welke keuze de beste is. Afhankelijk van de omstandigheden, zal ook de gekozen
vorm verschillen. Wel is het van belang om steeds de voors en tegens in het vizier te houden. Verder zal
onafhankelijk van de gekozen keuze er rekening mee gehouden moeten worden dat achteraf verantwoording
afgelegd moet worden (de “checks and balances”).
4.2.3 Beeld van Nederland
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Hierin ligt het accent bij het lokale bestuur. Het algemene
beeld dat dan ook overheerst is dat crisisbeheersing in Nederland decentraal geregeld is: gemeenten zijn primair
aan zet en het rijk is slechts systeem verantwoordelijk. Dit geldt zeker niet voor het volledige veld. In de meeste
sectoren is het uitgangspunt niet decentralisatie maar juist centralisatie.36 Centralisatie of decentralisatie is
afhankelijk van welke overheidslaag voor welke belangen staat. Met name economische belangen worden in de
34 ‘t Hart, P., Rosenthal, U., Kouzmin, A., Crisis Decision Making, The Centralization Thesis Revisited, Administration & Society, Vol. 25 No. 1, mei 1993, p. 12-45 35 ‘t Hart, P., Rosenthal, U., Kouzmin, A., Crisis Decision Making, The Centralization Thesis Revisited, Administration & Society, Vol. 25 No. 1, mei 1993, p. 12-45 36 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004
29
structuur van crisisbeheersing centraal behartigd. In de Elsevier37 geeft Rosenthal aan dat ook het ministerie van
BZK de laatste tijd meer en meer centraliserend bezig is. Hierdoor komt er spanning te staan op de gewenste
“checks and balances”. Dit laatste in verband met het gewenste gezags- en beheersdualisme. Juist de “checks
and balances” kenmerken een rechtstaat.38
4.3 Netwerkmanagement
De te bestrijden crises, zo ook de genoemde dierziektecrises, blijken steeds complexer te worden. Meer en meer
actoren hebben (of eisen) daarin een eigen rol, verantwoordelijkheid en bevoegdheid.39 Ook Minister Remkes
geeft dit aan in het voorwoord van het boek “Crisisbeheersing belicht”40: “De hedendaagse dreigingen zijn
complexer en grootschaliger en treffen meer sectoren dan voorheen, hierdoor groeit ook het aantal professionals
dat betrokken is bij crisisbeheersing. De crisis-arena is al lang niet meer het exclusieve domein van de
“klassieke” rampenbestrijders en het openbaar bestuur.” Dit betekent dat het van belang is om met de juiste
actoren in het complexe netwerk van betrokkenen samen te werken. Tijdens de voorbereiding is het daarom
noodzakelijk kennis te hebben van het bestaande netwerk en de competentie te bezitten om hierin te opereren.
Brainich stelt in zijn boek41 dat de relatie tussen organisaties, vooral wanneer deze organisaties zich bevinden in
verschillende sectoren of op verschillende beleidsterreinen, de achilleshiel is van het crisismanagement. Dit
onderschrijft dat bij crisismanagement de nadruk dient te liggen op het in zicht hebben van het relevante netwerk.
4.3.1 Het ontstaan van netwerken
De toename van de wederzijdse afhankelijkheden in onze samenleving betekent dat wij meer en meer deel
uitmaken van netwerken. De Bruijn en Ten Heuvelhof geven vier oorzaken aan waarom het denken in netwerken
in opkomst is gekomen.42 Allereerst heeft de complexificering en de professionalisering van de moderne
samenleving bijgedragen aan het denken in netwerken. Deze toenemende professionalisering impliceert
mondigheid en daarmee geen interventies dulden van derden die niet over de relevante expertise beschikken.
Als tweede oorzaak wordt de globalisering genoemd. Meerdere beleidsprocessen overstijgen het nationale
niveau waardoor er meerdere nationale overheden bij betrokken zijn zonder dat er een hiërarchisch
bovengeschikte actor is. De derde oorzaak is de vervlechting van de publieke en de private sector. Deregulering
en liberalisering heeft ertoe geleid dat publieke functies door private partijen worden aangeboden. Hierdoor zijn
de overheden afhankelijk van private partijen voor het leveren van diensten. Private partijen moeten daarentegen
37 Elsevier, jaargang 61, nummer 4, 29 januari 2005, p. 36-38 38 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 39 Helsloot, I., VOM Jaarboek 2005, Rampen, crises en de gevolgen, Den Haag, 2005, p. 7-17 40 Remkes, J.W., Crisisbeheersing belicht, Den Haag, november 2005, p. 5 41 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 42 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004
30
vaak de overheid dulden als toezichthouder. Daar waar de interdependenties toenemen, ontstaan netwerken. Als
vierde en laatste oorzaak wordt de informatietechnologie genoemd. Alle gebeurtenissen zijn direct zichtbaar en
de snelheid van de communicatie is tegenwoordig zo snel dat alle partijen in een netwerk gelijktijdig geïnformeerd
worden.
Een netwerk43 kenmerkt zich door pluriformiteit en variëteit: veel verschillende actoren, producten, belangen en
machtsmiddelen. Sturing geven aan dit netwerk vergt kennis en expertise, waarover een enkele actor vrijwel
nooit zal beschikken. Dit betekent ook dat verschillende actoren, verschillende percepties van de werkelijkheid
kunnen hebben. Een ander kenmerk van een netwerk is de wederzijdse afhankelijkheid. Dit betekent dat
directieven van een actor door andere actoren niet worden geaccepteerd. Daarbij komt dat bovengeschiktheid in
een netwerk maar van tijdelijke aard is. Een derde kenmerk van een netwerk is dat er een gesloten houding
wordt aangenomen ten opzichte van de sturende actor. Sturingssignalen worden niet opgemerkt of men verzet
zich ertegen. Dynamiek is het vierde kenmerk van een netwerk. Posities van actoren wisselen voortdurend. Een
actor die eerst een onbetekende rol speelde in het netwerk, kan plotseling een belangrijke positie innemen en
voor anderen van cruciaal belang zijn. In een netwerk staat het probleem centraal en niet de oorzaak. Ook wordt
niet bij voorbaat bepaald welke koers wordt gevaren. Het gaat erom dat de juiste actoren met elkaar in contact
komen. Een netwerk kent derhalve een “neutraal” karkater.44
Om binnen de crisisbeheersing het netwerk goed in kaart te brengen staan twee vragen centraal: 1. “Wie heeft
welke rol oftewel wie is waarvoor verantwoordelijk?” en 2. “Wie informeert wie?”. Met het beantwoorden van deze
twee vragen ontstaat er een volledige lijst van alle ketenpartners (actoren). Het gaat hierbij om zowel de
ketenpartners in operationele als ook in informatieve zin.45 Tegelijkertijd wordt ook een verschil in opschalen
duidelijk, operationeel versus informatief.46 Dit in tegenstelling tot het oudere en niet bruikbare onderscheid
tussen de verticale en horizontale opschaling.47
4.3.2 Actoren binnen netwerken
In een netwerk zijn er vijf verschillende typen actoren48. Deze actoren zijn te onderscheiden door hun
preferenties: supporter, opposant of iets ertussenin en het soort macht dat zij hebben: productiemacht of
blokkade- of hindermacht. Dit resulteert in de volgende vijf soorten actoren of bondgenoten. Allereerst de
43 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004 44 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 45 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 46 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den Haag, juni 2004 47 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004 48 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004
31
supporters met productiemacht, deze zijn instaat om een positieve bijdrage te leveren aan het realiseren van de
doeleinden. Daarnaast zijn er opposanten met productiemacht. Zij hebben andere preferenties dan een
initiatiefnemer maar kunnen een initiatief wel helpen realiseren. Vervolgens zijn er opposanten met hinder- of
blokkademacht. Deze actoren zijn niet instaat om een positieve bijdrage te leveren maar kunnen wel de
initiatieven van andere actoren hinderen of blokkeren. Een andere groep zijn de actoren zonder duidelijke
preferenties en zonder duidelijke machtspositie. Deze actoren hanteren nogal eens “wait-and-see” gedrag. Zij
houden de opties open en wachten een kans af om problemen aan oplossingen te koppelen. Het laatste type is
de “kleine vos”. Deze partijen nemen in een netwerk een ondergeschikte positie in. Op bepaalde momenten
kunnen zij een lastige component zijn voor de sturende actor. De speldenprikken die zij onder normale
omstandigheden uitdelen zijn zonder risico; echter bij veel verzet van andere actoren kunnen zij een
doorslaggevende factor worden.
De wijze waarop organisaties binnen een netwerk zouden kunnen samenwerken is onder andere beschreven
door Pröpper49. Hij beschrijft daarbij wel het dilemma dat er enerzijds binnen het openbaar bestuur een
voortdurende roep is om meer coördinatie, integratie en samenwerking maar dat tegelijkertijd en anderzijds de
overheid traagheid, logheid en stroperigheid wordt verweten. De vraag is dan ook of een slagvaardige aanpak
wel gebaat is bij coördinatie, integratie en samenwerking van betrokken organisaties. Pröpper beschrijft drie
verschillende mogelijkheden om samen te werken: een structurele aanpak, een culturele aanpak en een
procesmatige aanpak.
De structurele aanpak behelst het verdelen van het probleem in kleinere relatief onafhankelijke onderdelen
(decompositie). Door deze verdeling wordt de benodigde coördinatie in het netwerk beperkt. Kenmerkend hierbij
is dat de afhankelijkheid tussen organisaties binnen deze componenten relatief groot is en de afhankelijkheid
tussen de componenten relatief klein. Voorwaarde voor deze aanpak is wel dat de problemen splitsbaar moeten
zijn.
De culturele aanpak betreft een holografische organisatie. Deze vorm van samenwerken gaat er vanuit dat indien
de verschillende onderdelen over dezelfde informatie beschikken en zij deze informatie op dezelfde wijze
verwerken, het mogelijk moet zijn dat de verschillende onderdelen relatief zelfstandig moeten kunnen werken
waarbij toch rekening gehouden wordt met het geheel. Kenmerkend hierbij is dat de grenzen tussen de
onderdelen vervagen en dat ze hun identiteit ontlenen aan het geheel. Hierbij is het van essentieel belang dat
nieuwe informatie volledig en snel wordt uitgewisseld.
De derde samenwerkingsvorm heeft betrekking op het proces en betreft het maximaliseren van flexibiliteit. Van
flexibiliteit kan pas sprake zijn wanneer de afzonderlijke organisaties een zelfstandige bijdrage kunnen leveren
49 Pröpper, I.M.A.M., Bestuurskunde, Samenwerking of autonomie in beleidsnetwerken, jaargang 9, nummer 3, mei 2000, p. 106-116
32
aan de aanpak van het probleem zonder dat zij gedwongen zijn samen te werken met andere organisaties.
Verder houdt de mate van flexibiliteit gelijke tred met de mate van reversibiliteit van de gekozen oplossing.
Een laatste mogelijkheid is nog de spontane ontwikkeling. Deze methode is afhankelijk van de individuele
strategieën van elk van de organisaties afzonderlijk en van de wisselwerking daartussen. Per organisatie wordt
een individuele keuze gemaakt op welke wijze wordt geparticipeerd in een netwerk. Deze keuze kan van geval tot
geval verschillen. Daarbij hoeft de keuze niet sec te bestaan uit één van de vier beschreven mogelijkheden, ook
mengvormen zijn mogelijk.
4.3.3 Hiërarchie binnen netwerken
Tot slot is er nog de vraag of er in een netwerk ruimte is voor hiërarchische vormen van sturing. Sturing die meer
het karkater heeft van “command and control”. Volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof50 is dit alleen mogelijk als er
aan drie condities wordt voldaan. Ten eerste moet de leider beschikken over gezagheddende inhoudelijke visie,
zodat de andere actoren deze aanvaarden. Ten tweede moet de leider over voldoende macht beschikken om
deze visie, aan andere actoren op te kunnen leggen. Ten derde moet de situatie stabiel zijn. Er moeten zich geen
nieuwe omstandigheden voordoen, die de betekenis van de visie of de machtspositie aantasten. Vaak wordt aan
deze voorwaarden niet voldaan. De toenemende complexiteit van zowel de publieke als de private sector
verdraagt zich niet met hiërarchische sturing. Een uitzondering wordt wel gemaakt voor crisissituaties. In deze
tijden herleven hiërarchische relaties.
4.3.4 Ervaringen
Het Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (DCC-
V&W) is al langer bekend met netwerkmanagement als vorm van crisismanagement. Dit blijkt uit een bericht van
december 1998 op het internet van het DCC-V&W. Eén van de conclusies was: “crisismanagement is
netwerkmanagement”. De basis voor het netwerkmanagement wordt gevormd door de zogenaamde
netwerkschema’s en calamiteitenplannen van de organisaties die deel uitmaken van het netwerk. Het gehele
proces bestaat uit een aantal stappen, te weten: een inventarisatie, een onderhoudssessie, een oefening en een
evaluatie.51 Om te toetsen of de verschillende organisatieonderdelen het crisismanagement/netwerkmanagement
goed hebben ingebed, heeft het DCC-V&W een aantal uitgangspunten op een rij gezet. Deze uitgangspunten
zijn:
− Het “crisisnetwerk” dient aan te sluiten op dagelijkse netwerken. Dit betekent het behoud van
verantwoordelijkheid door de getroffen organisatie. Verder moet het bruikbaar zijn van kleine naar grote
incidenten en crises.
50 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004 51 Website Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (www.dccvenw.nl) geraadpleegd op 9 april 2006
33
− In geval van incidenten en crises wordt een zo algemeen mogelijk netwerk benut. Niet voor ieder type
gebeurtenis dient een nieuw netwerk samengesteld te worden.
− Er moet niet in de valkuil gevallen worden om voor elke specifieke gebeurtenis precies op te schrijven wat er
gedaan moet worden, met als mogelijke uitzondering direct voorzienbare problemen.
− Opschaling geschiedt op basis van het onderscheid informeren en/of operationeel betrekken. Dit betekent
tevens het van tevoren informeren van organisaties die (nog) geen operationele functie vervullen.
− Er moet regelmatig geoefend worden met de spelers binnen het netwerk.
− Bij de nationale voorbereidingen wordt er aansluiting gezocht met internationale contacten.
Wordt aan al deze zes uitgangspunten voldaan, dan is, volgens het DCC-V&W, het
crisismanagement/netwerkmanagement goed ingebed in de organisatie.
4.4 Toetsingscriteria
Aan de hand van de hierboven beschreven theorie zullen de in hoofdstuk 3 beschreven uitbraken hierna
beoordeeld worden. Om deze toetsing uit te voeren zijn op basis van de beschreven theorie de volgende criteria
opgesteld.
− Op welk niveau vond de besluitvorming plaats?
Deze vraag volgt uit paragraaf 4.2 centralisatie / decentralisatie.
− Was het voor een ieder duidelijk wat zijn of haar taken en verantwoordelijkheden waren?
Deze vraag volgt uit paragraaf 4.3.1 het ontstaan van netwerken.
− Sloot het gebruikte netwerk aan op de dagelijkse werkzaamheden van betrokkenen?
Deze vraag volgt uit de aanbevelingen van het DCC-V&W, paragraaf 4.3.4
− Was er een duidelijk verschil in informatieve opschaling en operationele opschaling?
Deze vraagt volgt uit de paragrafen 4.3.1 en 4.3.4.
− Op welke wijze werkten de actoren binnen het netwerk samen?
De vraag volgt uit paragraaf 4.3.2 actoren binnen netwerken.
− Was binnen het netwerk een hiërarchische vorm van sturing zichtbaar?
Deze vraagt volgt uit paragraaf 4.3.3 hiërarchie binnen netwerken.
In het volgende hoofdstuk worden de resultaten van dit onderzoek beschreven.
34
35
5 Resultaten literatuuronderzoek
5.1 Algemeen
Aan de hand van de uitgekomen evaluatierapporten, is getracht om per uitbraak een antwoord te vinden op zes
vragen, zoals deze geformuleerd zijn in paragraaf 4.4. In dit hoofdstuk worden de resultaten weergegeven. In
paragraaf 5.5 wordt beschreven of dit een typisch verschijnsel is bij dierziektecrises of dat dit vaker is
voorgekomen. Paragraaf 5.6 beschrijft per vraag een samenvattend overzicht.
5.2 KVP 1997-1998
In het begin van de KVP-crisis blijkt dat de verschillende actoren niet goed op elkaar zijn ingespeeld. De
samenwerking tussen de verschillende actoren is onvoldoende. Na twee dagen besluit de Minister van LNV tot
centralisatie van de crisisorganisatie. Hiermee kwam de besluitvorming rechtstreeks bij het ministerie (de centrale
overheid) zelf te liggen. Tevens werd er een onderscheid gemaakt tussen het strategische en het operationele
niveau. De besluitvorming vond plaats in de DCS op het ministerie. De uitvoering werd verricht vanuit het RCC-
LNV. Ook binnen het RCC-LNV was een strikt piramidale commandostructuur ontstaan; met de coördinerend
Regiodirecteur aan de top. De communicatie vanuit de DCS verliep soepel. Dit kwam enerzijds doordat de
coördinerend Regiodirecteur uit het RCC-LNV deelnam aan de DCS en anderzijds doordat de directeur RVV (ook
deelnemer DCS) zelf tekst en uitleg kwam geven in het RCC-LNV.
De betrokken actoren waren wel op de hoogte van de eigen taken en verantwoordelijkheden, maar hadden geen
oog voor de dreigende crisis noch voor de overige actoren in het netwerk. In de dagelijkse bezigheden was een
dergelijke samenwerking vaak niet noodzakelijk. De coördinerend Regiodirecteur formaliseerde deze
samenwerking, door de overlegstructuren te ordenen. Dit gold niet alleen voor de uitvoerende diensten van het
ministerie van LNV maar ook voor de samenwerking met de lokale bestuurders. Hiermee bracht zij de
verschillende partijen verplicht bij elkaar aan tafel.
Binnen dit netwerk was een duidelijke hiërarchie zichtbaar. De coördinerend Regiodirecteur wist met haar manier
van leiding geven, alle verschillende actoren goed te laten samenwerken. De evaluatierapporten bevatten geen
passages waarin de samenwerking tussen de algemene keten en de functionele keten bekritiseerd wordt.
De evaluatierapporten lezend lijkt het erop dat de verschillende actoren in het netwerk met name “hebben
gekozen” voor de spontane ontwikkeling. Er zijn geen duidelijke andere vormen zichtbaar. De constructieve
manier van leidinggeven van de coördinerend Regiodirecteur heeft ertoe bijgedragen dat de actoren zich positief
hebben opgesteld. Hinder- of blokkademachten worden niet in de evaluatierapporten beschreven.
36
De crisisorganisatie is in de loop van de tijd flink gegroeid. Deze groei is vrijwel volledig operationeel geweest. In
de evaluatierapporten zijn geen passages gevonden dat er destijds een verschil is gemaakt tussen operationele
en/of informatieve opschaling.
5.3 MKZ 2001
Vanaf het begin start LNV met een zeer centraal geleide organisatie. Deze organisatie wordt gedurende de
uitbraak niet gewijzigd. De besluitvorming geschiedt in de DCS. Dit keer neemt de coördinerend regiodirecteur
van LNV niet zelf deel aan de DCS. Hierdoor heeft hij slechts indirect de mogelijkheid om de besluitvorming in de
DCS te beïnvloeden. De verstandhouding met het RCC-LNV komt hiermee deels onder druk te staan. Het RCC-
LNV heeft niet direct de indruk door de regionale problemen voldoende aandacht krijgen in de DCS. Ook de
lokale bestuurders komen tot de conclusie dat hun contactpersoon geen directe invloed heeft op de
besluitvorming. Hierdoor ontberen zij deze invloed ook. Dit wekt bij de lokale bestuurders gevoelens van
ongenoegen op.
Doordat de besluitvorming niet via het IBT en MBT verliep, verliezen de deelnemers interesse in deze netwerken
en laten zij zich vervangen door anderen. Zij die betrokken willen zijn bij de besluitvorming probeerden toegang te
krijgen tot de DCS. Daar werden de besluiten genomen. Verschillende partijen probeerden deel uit te maken van
dit netwerk. Dit lukte echter alleen de plaatsvervangend directeur politie van BZK. De KLPD en het OM
probeerden dit ook, maar zonder resultaat.
Over het algemeen was het voor de betrokkenen binnen LNV duidelijk wat zijn of haar taken en
verantwoordelijkheden waren. Dit werd mede veroorzaakt door eerdere ervaringen met de KVP uitbraak. De
verschillende diensten en directies van LNV wisten elkaar nu sneller te vinden. Het naast elkaar blijven bestaan
van de functionele aansturing in het RCC-LNV en de feitelijke hiërarchische aansturing, zorgde voor enige
onduidelijkheid.
Ook bij de MKZ-uitbraak is de crisisorganisatie sterk gegroeid. Er is tijdens deze uitbraak geen duidelijk verschil
geweest in informatieve of operationele opschaling. Het IBT in de aandachtsfase is een goed voorbeeld van
informatieve opschaling.
Bij deze uitbraak kan niet gezegd worden dat alle actoren binnen het netwerk even positief hebben
samengewerkt. Zo waren er burgmeesters die het nadrukkelijk opnamen voor de veehouders. Daarmee gingen
ze rechtstreeks in tegen de door de Minister van LNV genomen maatregelen. In dergelijke gevallen werd de
burgemeester een duidelijke belangenbehartiger. Daarmee vervulden deze burgmeesters de rol van opposant
37
met hinder- of blokkademacht. Uiteindelijk heeft dit gedrag niet geleid tot resultaat. Vanuit Den haag zijn de
burgemeesters gewezen op hun verantwoordelijkheden.
Een geheel andere rol tijdens deze crisis werd gespeeld door de Commissaris van de Koningin in Friesland. Hij
stelde zich constructief en pro-actief op. Daarmee stelde hij zich binnen het netwerk op als supporter met
productiemacht. Door alle partijen rond de tafel roepen heeft hij het samenwerkingsproces in grote mate
gefaciliteerd. Mogelijk heeft hier ook het gezag van de betreffende Commissaris van de Koningin meegespeeld.
5.4 AI 2003
LNV wijzigde haar crisisorganisatie niet. Ook in 2003 werd de crisis door LNV centraal aangestuurd. De
besluitvorming vond plaats in de DCS. Uitvoering van de werkzaamheden geschiedde vanuit het RCC-LNV.
Binnen LNV was het voor een ieder duidelijk wat voor hem of haar de taken en verantwoordelijkheden waren. Dit
kwam door het feit dat het merendeel ervaring had opgedaan tijdens de uitbraak van MKZ in 2001. Dit betekende
dat ook er ook bekendheid was met de overige actoren binnen het netwerk, voor zover deze ook in 2001 bij de
crisis waren betrokken. In 2001 had de uitbraak geen gevolgen voor de volksgezondheid. Dit is dan ook de reden
dat LNV onbekend was met het LCI en dat VWS niet op de hoogte was van de crisisorganisatie binnen LNV.
Ook bij de contacten met de lokale en regionale bestuurders bleek dat netwerkmanagement vooral betekende
elkaar veelvuldig zien. In de Gelderse Vallei hadden LNV en de lokale en regionale bestuurders elkaar twee jaar
daarvoor met de MKZ-uitbraak ook al eens ontmoet. De communicatiekanalen bestonden reeds en men ging op
de “oude voet” verder. Uit de evaluatie bleek dat deze bestuurders zeer tevreden waren over de samenwerking
met LNV. Noord-Limburg had dit verleden niet, met alle gevolgen van dien.
In het zuiden trof LNV een duidelijke opposant. Bij het overslaan van de infectie naar het zuiden, hadden de
bestuurders daar al een eigen overlegstructuur in het leven geroepen. De bestuurders vonden dat LNV hierop
diende aan te sluiten. Dit heeft LNV niet gedaan. LNV hield vast aan de wijze van afstemmen zoals dit ook
geschiedde in de Gelderse vallei. LNV heeft geen deel uitgemaakt van het RBT en het ROT. Later heeft LNV,
met het ruimen van hobbypluimvee, met succes gebruik gemaakt van deze opposant.
5.5 Specifiek iets voor dierziektecrises?
Nee, het bovenstaande is niet specifiek een probleem dat zich voordoet bij uitbraken van besmettelijke
dierziekten. Ook in 1998 toen Nederland getroffen werd door extreme hoeveelheden regenwater, waren er
problemen in de afstemming tussen de algemene en de functionele ketens. De regen leidde in grote delen van
het land tot wateroverlast. Veel bestuurders, zowel binnen de algemene keten als binnen de functionele ketens
38
(Waterschappen, Gedeputeerde Staten, ministerie van V&W) hebben gedurende deze periode de handen vol
gehad aan het oplossen van vele calamiteiten. In het boek “Extreme regen 1998”52 blijkt weliswaar dat ernstige
afstemmingsproblemen of competentiegeschillen zijn uitgebleven, wel was er sprake van onduidelijkheden en
fricties in de onderlinge afstemming tussen de algemene en de functionele keten (het “schuren” der ketens).
Voor de meeste gemeenten zijn de waterschappen een relatief onbekende bestuurlijke partner.53 Het ontbreekt
aan kennis, bevoegdheden en taken van het waterschapsbestuur. Met name de bestuurlijke verhouding tussen
de burgemeester en de dijkgraaf is vaak onduidelijk. Gelet op het “technische karakter” van de wateroverlast,
hebben veel burgemeesters het initiatief (en de coördinatie) over gelaten aan de dijkgraven en de
waterschappen. Meer “schuring’’ trad op in de uitvoering, tussen de brandweer en de waterschappen. In 1998
was het natuurlijke knooppunt van de algemene en de functionele keten de provincie. Het coördinerende
optreden van de Commissaris van de Koningin droeg bij aan het voorkomen van potentiële belangenconflicten
tussen de ketens.
De meeste problemen hebben zich voorgedaan op het terrein van informeren. Dit kwam onder andere door een
gebrek aan reeds bestaande contacten. Verder kenmerkte het waterschap zich door veel uitvoerende
professionals en maar weinig personen met bestuurlijke contacten. Als laatste waren en grote verschillen in de
belevings- en ervaringswereld van gemeenten en waterschappen.
Door het COT zijn in het boek “Extreme regen 1998”54 vier varianten aangetroffen waarop werd “samengewerkt”.
Allereerst was dit het functionele primaat. De waterschappen gaven invulling aan de bestrijdingsmaatregelen en
de gemeenten hielden zich, bewust of onbewust, afzijdig. De tweede variant was de gescheiden trajecten. De
beide crisisorganisaties acteerden relatief onafhankelijk van elkaar. De onderlinge afstemming was nauwelijks
georganiseerd. In de derde variant werden de waterschappen geïntegreerd binnen de gemeentelijke of
provinciale crisisteams. De waterschappen werden zo opgenomen in de reguliere structuur van de
rampenbestrijdingsorganisatie. De vierde variant betrof een gezamenlijk coördinatienetwerk. In deze variant werd
een nieuwe integrale crisisorganisatie opgezet. Deze variant heeft zich niet als zodanig voorgedaan, wel waren er
nieuwe elementen zichtbaar.
Ook in andere situaties blijkt het van belang te zijn te weten wat wiens verantwoordelijkheden zijn. Dit wordt
geïllustreerd met de volgende twee voorbeelden. In het boek “Als dat maar goed gaat”55 geeft burgemeester
Mans op pagina 17 aan dat er bij rampen maar één de baas is, en dat is de burgmeester! Wel geeft hij daarbij
52 COT, Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1999 53 COT, Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1999 54 COT, Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1999 55 Jong, W. en Johannink, R., Als dat maar goed gaat, Bestuurlijke ervaringen met crises, Epe, 2005
39
aan dat het vervolgens verrassend was om geconfronteerd te worden met de verregaande bevoegdheden van de
Arbeidsinspectie. “Iedereen behalve de Arbeidsinspectie mag van het rampterrein verbannen worden.” Op
dezelfde pagina vertelt burgemeester Marianne Burgman van de gemeente de Ronde Venen dat het uitermate
verstandig is om direct de betrokken derde partij (in dit geval Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht) in het
Beleidsteam te betrekken; “Je moet geen gesodemieter krijgen over bevoegdheden”.
5.6 Concluderend
In paragraaf 4.4 zijn heldere toetsingscriteria geformuleerd. Aan de hand van hetgeen hierboven beschreven is,
zal in deze paragraaf elk van de toetsingscriteria afzonderlijk beantwoord worden.
5.6.1 Op welk niveau vond de besluitvorming plaats?
Bij de dierziektecrises is er voor gekozen om de besluitvorming te centraliseren. Was er bij aanvang van de KVP-
uitbraak aanvankelijk nog sprake van een decentrale besluitvorming, werd dit na twee dagen door de minister
van LNV omgevormd naar een centraal aangestuurde crisisorganisatie. Volgens ’t Hart et al56 een voorspelbare
reactie. Hiermee kwam de besluitvorming rechtstreeks bij de centrale overheid te liggen. LNV heeft vervolgens
deze lijn nooit meer losgelaten. Besluitvorming binnen de bestuurlijke keten daarentegen geschiedde en
geschiedt op regionaal niveau. Ook bij de extreme regen in 1998 lag de besluitvorming in de functionele keten:
decentraal, bij de dijkgraven en de waterschappen.
Het geeft wrijving dat LNV en de bestuurlijke keten op verschillende niveaus besluiten nemen. De
besluitvormende bestuurders uit de algemene keten missen op regionaal niveau hun “gelijken” uit de functionele
keten. De centraal genomen besluiten van LNV geven deze bestuurders uit de algemene keten het gevoel dat ze
voor voldongen feiten worden geplaatst.
5.6.2 Was het voor een ieder duidelijk wat zijn of haar taken en verantwoordelijkheden waren?
De eigen taken en verantwoordelijkheden waren voor een ieder vaak wel duidelijk. Dit gold zowel voor de actoen
uit de functionele als uit de algemene keten. Voor nieuwe taken gold dit niet altijd. Zo was er bij de handhavers
binnen de algemene keten een grote behoefte aan instructies op papier (een beleidsmatig draaiboek).
5.6.3 Sloot het gebruikte netwerk aan op de dagelijkse werkzaamheden van betrokkenen?
Nee, geen van de betrokken actoren was in eerste instantie goed op de hoogte van de overige betrokken partijen
in het netwerk. Deze kennis werd gedurende de crisis opgebouwd. Eenmaal opgedane ervaring hielp geweldig bij
volgende uitbraken. Brachten nieuwe crises echter weer nieuwe elementen met zich mee, dan was er wederom
56 ‘t Hart, P., Rosenthal, U., Kouzmin, A., Crisis Decision Making, The Centralization Thesis Revisited, Administration & Society, Vol. 25 No. 1, mei 1993, p. 12-45
40
onbekendheid over de verschillende actoren binnen het netwerk. In de voorbereidende fasen zijn geen duidelijke
aanwijzingen gevonden dat van tevoren actief het netwerk in kaart is gebracht.
5.6.4 Was er een duidelijk verschil in informatieve opschaling en operationele opschaling?
Over het algemeen zijn er geen duidelijke voorbeelden beschreven waarin een verschil is gemaakt tussen de
operationele en de informatieve opschaling. Wel een duidelijk voorbeeld van informatieve opschaling was het IBT
in de aandachtsfase voor de daadwerkelijke uitbraak van MKZ. Reeds van tevoren waren de verschillende
ministeries geïnformeerd over de mogelijke gevolgen van een uitbraak van MKZ. Verschillende verzoeken om
bijstand waren al uitgestuurd.
Wat blijkt is dat de operationele opschaling vaak wel voldoende is, maar dat tegelijkertijd vergeten wordt om de
mede-actoren in het netwerk die niet direct vanaf dag één een actieve rol vervullen, te informeren. Dit geeft deze
actoren een gevoel van uitsluiting en van onbegrip. Deze informatie achterstand leidt tevens tot een verlengde
voorbereidingstijd van deze actoren. Bij tijdig informeren, hadden deze voorbereidingen tijdens de “nog niet
actieve”-fase kunnen geschieden.
5.6.5 Op welke wijze werkten de actoren binnen het netwerk samen?
Uit de evaluatierapporten blijkt dat de grondhouding van de verschillende diensten en directies binnen LNV
positief was. Er werd daar waar men bekend was met elkaar goed samengewerkt. Tijdens de uitbraak van KVP
werd onder leiding van de coördinerend Regiodirecteur goed samengewerkt met de lokale bestuurders.
Gedurende de MKZ-uitbraak werden duidelijke opposanten zichtbaar in het netwerk. Een aantal burgemeesters
waren hiervan schoolvoorbeelden.
De samenwerkingsvormen die door het COT57 zijn geobserveerd bij de extreme regen in 1998 zijn van een
andere dimensie dan de door Pröpper58 beschreven samenwerkingsvormen. Waarschijnlijk waren er, in die
gevallen dat de waterschappen deel hebben uitgemaakt van de rampenbestrijdingsorganisatie of dat zij deel
uitmaakten van een nieuw gevormde crisisorganisatie, structurele en culturele samenwerkingsvormen van
Pröpper zichtbaar. Een procesmatige samenwerking lijkt, gelet op het onderwerp en de bijbehorende
irreversibele besluitvorming, minder waarschijnlijk. In de andere gevallen zal er meer sprake zijn geweest van
een spontane ontwikkeling.
57 COT, Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1999 58 Pröpper, I.M.A.M., Bestuurskunde, Samenwerking of autonomie in beleidsnetwerken, jaargang 9, nummer 3, mei 2000, p. 106-116
41
5.6.6 Was binnen het netwerk een hiërarchische vorm van sturing zichtbaar?
Ten tijde van de uitbraak van KVP, was er binnen het netwerk een duidelijke hiërarchie zichtbaar. Kijkend naar de
voorwaarden volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof59, dan werd voldaan aan de eerste eis: een gezaghebbende
inhoudelijke visie. De tweede eis: het kunnen opleggen van de visie aan andere actoren, ging slechts ten dele op.
Met het mandaat van de Minister van LNV, was dit mogelijk bij de verschillende actoren van LNV, maar dit was
niet mogelijk bij de burgemeesters en politiecommandanten. De derde eis: de situatie moet stabiel zijn, gold
zeker niet voor het begin van de KVP-uitbraak. Toch wist de coördinerend Regiodirecteur met haar manier van
leiding geven, alle verschillende actoren goed te laten samenwerken.
In de andere crises was veel minder sprake van hiërarchische sturing. Wel is opgevallen dat bepaalde personen
hun gezag hebben laten gelden. Dit is vaak minstens zo effectief. Een voorbeeld van het laten gelden van het
gezag is de Commissaris van de Koningin van Friesland ten tijde van de MKZ uitbraak. Daar waar het gezag
onbetwist is, is het in dergelijke crisissituaties zeer goed te gebruiken.
59 Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004
42
43
6 Vooruitgang in de afgelopen twee jaar
6.1 Algemeen
In de afgelopen periode zijn velen bezig geweest met de voorbereidingen op een mogelijk nieuwe uitbraak van
aviaire influenza in Nederland. Daarnaast worden er met regelmaat op het gebied van dierziektecrises zowel
uitvoeringsgerichte als beleidsmatige oefeningen gehouden. Aan de hand van deze oefeningen en aan de hand
van de ervaringen met de voorbereidende werkzaamheden in de afgelopen periode, is er onderzocht of en zo ja
op welke wijze er rekening is gehouden met het geconstateerde probleem van de “schurende ketens”. Met als
centrale vraag: “weten de ketens elkaar nu wel te vinden?”
6.2 LNV
Binnen het ministerie van LNV is naar aanleiding van de bekende evaluatierapporten, nadrukkelijk aandacht
besteed aan de bestuurlijke samenwerking. In dit kader vinden bijvoorbeeld oefeningen plaats tussen een LNV-
regio en één van de veiligheidsregio’s. Deze, door de Radboud Universiteit Nijmegen georganiseerde, oefening
heeft al tweemaal plaatsgevonden. Allereerst hebben op 15 november 2005 LNV Zuid en de veiligheidsregio
Noord- en Midden-Limburg geoefend. Vervolgens was het op 2 februari 2006 de beurt aan LNV Oost en de
veiligheidsregio IJssel-Vecht. Beide keren werd een uitbraak van MKZ geoefend. Ter voorbereiding op de
oefening werd het in figuur 2 getoonde “communicatieschema” naar de deelnemers toegestuurd. Dergelijke
oefeningen maken voor beide partijen duidelijk wie de overige partners zijn in het netwerk. Verder bieden deze
oefeningen de mogelijkheid om zich te verdiepen in elkaars problemen.
Tijdens deze oefeningen was één van de gekozen oplossingen het werken met liaisons. Dit bleek toch lastiger
dan gedacht. Wat hier onder andere speelde was het verschil in “besluitvormingsmacht”. Het RBT heeft een
zekere besluitvormingsmacht op het moment dat de situatie verergert, de liaison van LNV (maar ook de
coördinerend Regiodirecteur in het RCC-LNV) heeft dit niet. Verder hebben de “LNV-ers” met name aandacht
voor de haar “wettelijk opgelegde taken” en vergeten daarbij soms de bestuurlijke en maatschappelijke belangen.
Verder is er door LNV op 15 en 16 februari 2006 een internationale MKZ-oefening gehouden. Tijdens deze
oefening stond besluitvorming en communicatie rond vaccinatie centraal en tevens de samenwerking tussen het
DCC-LNV en het RCC-LNV. Op 15 en 16 november 2005 was er reeds door de uitvoerende diensten van LNV
een paraatheidsoefening gehouden. De paraatheid van alle betrokken partijen bleek ruim voldoende. Het
leermoment van deze oefening was de enorme “overheidsdruk” op de veehouder. In een korte periode kreeg de
veehouder te maken met veel verschillende diensten en partijen van LNV. Er zal gezocht moeten worden naar
een meer gestroomlijnde communicatie.
44
Figuur 2. Overlegstructuur functionele keten en algemene keten op regionaal niveau.
Bron: Ministerie van LNV.
In verband met de toenemende dreiging van KVP in het Kreis Borken in Duitsland, heeft het ministerie van LNV
op 20 april 2006 te Winterswijk een voorlichtingsbijeenkomst gehouden. Uitgenodigd waren de burgemeesters
van de regio Achterhoek en van een deel van de regio Twente, vertegenwoordigers van de betreffende
veiligheidsregio’s en vertegenwoordigers van de provincies Gelderland en Overijssel. Tijdens deze bijeenkomst
heeft LNV nadere uitleg gegeven over de stand van zaken in Duitsland, over de reeds uitgevoerde
werkzaamheden, over wat er gaat gebeuren als er een KVP-uitbraak wordt vastgesteld en over de wijze van
communiceren. Wederom een voorbeeld waarbij de beide ketens elkaar leren kennen. Door te weten wie de
contactpersonen zijn van de “andere keten”, wordt het afstemmen al een stuk eenvoudiger.
Beide bovenstaande alinea’s geven aan dat zowel de veiligheidsregio’s als LNV blijven uitgaan van de eigen
“crisisbeheersingsstructuren”. Met dit verschil dat er nu nadrukkelijk gezocht wordt op welke wijze deze niet-
congruente vormen met elkaar kunnen communiceren.
Na een verzoek van de AID aan de politie om middels “ogen en oren” de AID te faciliteren bij de controles op het
naleven van de ophok- en afschermplicht, heeft het LOCC aangeboden om onderdak te bieden aan het Landelijk
Operationeel Centrum (LOC) van de AID. Zo kon de AID gebruik maken van alle crisisfaciliteiten van het LOCC
45
en droeg het tegelijkertijd bij tot een goede samenwerking met de politie. Wekelijks werden alle politieregio’s
geïnformeerd over de laatste stand van zaken. De AID geeft aan dat het huisvesten van het LOC bij het LOCC
een goede keuze is geweest. Dit is de samenwerking met de politie zeer ten goede gekomen. Hiermee liep de
handhaving van algemene keten en van de functionele keten hand in hand.
6.3 BZK
Het NCC pakt haar coördinerende taak op door de communicatie richting de provincies en veiligheidsregio’s te
stroomlijnen. In het begin levert dit wat afstemmingsproblemen op. Later gaan brieven van LNV, via het NCC
naar de provincies en de gemeenten.
Het Expertisecentrum voor Risico- en Crisiscommunicatie (ERC) heeft rond de dreiging van een uitbraak van AI
onder wilde watervogels of commercieel pluimvee ondersteunende activiteiten verricht. De Gouw van het ERC
geeft aan dat er tegelijkertijd via communicatieadviseurs uit de regio’s gewerkt wordt aan meer bekendheid van
alle voorbereidingen die worden getroffen. Kennis van de voorbereidingen, zal mogelijk ook het draagvlak in het
land ten goede komen. Dit alles met als doel de genoemde communicatieproblemen bij de uitbraken van MKZ en
AI te voorkomen.
Ter voorbereiding op een mogelijke uitbraak van AI, wordt door het LOCC een operationeel overleg gevoerd.
Deelnemende partijen aan dit overleg zijn, namens het ministerie van BZK, het LOCC en het ERC, namens het
ministerie van LNV de AID en de VWA, namens het ministerie van Defensie, de KMAR, namens het ministerie
van financiën, de Douane, namens het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de IWV en tevens het LCI, de
KLPD, de politie, de brandweer, de GHOR en gemeenten.
Het LOCC heeft op 24 april 2006 met alle deelnemers een “tabletop”-oefening aviaire influenza gehouden. Aan
de hand van een aantal scenario’s is uitgebreid doorgesproken wie in dergelijke situaties welke taken en
verantwoordelijkheden heeft. De scenario’s waren zo gekozen dat er voor alle betrokkenen “werk aan de winkel”
was. Het bleek dat een dergelijke oefening goed inzicht geeft in wat de taken en verantwoordelijkheden van de
andere actoren in “het netwerk” zijn. De in de scenario’s geschetste problemen varieerden van “positieve wilde
watervogels” en onrust onder bepaalde bevolkingsgroepen tot een verongelukte destructiewagen en gijzelingen.
Verder zijn er in de afgelopen twee jaar met grote regelmaat artikelen over dierziekten en dierziektebestrijding
gepubliceerd in de Nieuwsbrief Crisisbeheersing van het ministerie van BZK. Dit geeft een duidelijk accent aan
de urgentie om voorbereid te zijn op eventuele uitbraken. Verder draagt het bij aan de “awereness” onder de
bestuurders in de algemene keten.
46
6.4 Provincies
In de afgelopen periode hebben zowel de voormalig coördinerend regiodirecteur van LNV en de Inspecteur-
Generaal van de VWA van gedachten gewisseld met de Commissarissen van de Koningin over de mogelijke
gevolgen van een uitbraak van AI. Eén van de aandachtsgebieden tijdens deze bijeenkomsten was de
veranderde positie van de Commissaris van de Koningin tijdens de responsfase bij crisisbeheersing.
In de afgelopen periode heeft de provincie Zuid-Holland een eigen dierziekten relateerde oefening gehouden.
Tijdens deze oefening werd een uitbraak van AI geënsceneerd waarbij de verspreiding onder andere via
muskusratten en muskusrattenbestrijders verliep. Hiermee was er een duidelijk verband met de uitvoerende
werkzaamheden van de provincie. De provincie Zuid-Holland ziet haar eigen rol in rol in de crisisbeheersing
voornamelijk liggen op het coördinerende vlak. Daarbij komt dat zij deze rol ook voor ogen heeft indien de grootte
van een calamiteit van dien aard is dat het de grenzen van de veiligheidsregio overschrijdt. Deze coördinerende
activiteiten van de Commissaris van de Koningin tussen de voorzitters van de veiligheidsregio’s zullen in
november 2006 aan de hand van een aviaire influenza-oefening geoefend worden.
6.5 Rol Rijksheren
Het ministerie van BZK heeft een onderzoek laten verrichten naar de huidige en de gewenste samenwerking
tussen de Rijksheren en de veiligheidsregio’s. Dit onderzoek is uitgevoerd door Capgemini.60 Op dit moment vindt
samenwerking enkel plaats als hierom gevraagd wordt. Vaak is de veiligheidsregio de vragende partij. Het
informele netwerk van de voorzitter van de veiligheidsregio is mede bepalend. De taak van de Rijksheer betreft
“aanbodgerichte advisering”. De Rijksheren met een eerste lijns verantwoordelijkheid vormen hierop een
uitzondering.
Afstemming tussen de Rijksheren en de veiligheidsregio’s heeft thans nog onvoldoende aandacht. Dit wordt
enerzijds veroorzaakt door de verschillende responstrajecten en anderzijds door de prille ontwikkeling van de
veiligheidsregio’s. Allereerst is het van belang dat beide partijen elkaar kennen (kennen en gekend worden).
Verder moet er onderscheid gemaakt worden tussen de bestuurlijke en operationele rol van de Rijksheer. Als
laatste zal er duidelijkheid moeten komen of de Rijksheren verplicht of gevraagd deelnemen aan het RBT. De
Rijksheren geven aan “verplicht”, de vertegenwoordigers van de veiligheidsregio geven aan “gevraagd”.
Capgemini geeft als aanbeveling dat Rijksheren met een eerste lijns bevoegdheden verplicht zitting hebben in het
RBT. Rijksheren zonder eerst lijns bevoegdheden nemen op verzoek deel aan het RBT. In ROT kunnen
vertegenwoordigers van de Rijksheren gevraagd worden om deel te nemen of te adviseren.
60 Capgemini, De positie van de Rijksheren in de veiligheidsregio, Utrecht, april 2006
47
In het rapport van Capgemini61 wordt wel als voorwaarde voor samenwerken op het operationele vlak gesteld dat
“de Rijksheer vanuit een gedeeld (regionaal) belang moet denken en handelen en niet slechts vanuit het belang
van zijn of haar ministerie”.
6.6 Overigen
Maar het kan ook anders. Op 31 maart 2006 hield de GHOR een oefening ruiming van besmet pluimvee op een
pluimveehouderij in Dirksland. Aan deze oefening is deelgenomen door de GHOR, GGD, politie en brandweer.
Geen van de diensten of directies van het ministerie van LNV was op de hoogte van de oefening, laat staan dat
ze eraan deelgenomen hebben. Wat dat betreft moet er nog nodig aan het netwerk gewerkt worden.
61 Capgemini, De positie van de Rijksheren in de veiligheidsregio, Utrecht, april 2006
48
49
7 Conclusies en aanbevelingen
7.1 Algemeen
In dit hoofdstuk wordt teruggekeken op de voorliggende hoofdstukken van deze scriptie. Dit heeft geresulteerd in
een zevental conclusies en een zestal aanbevelingen. Deze conclusies en aanbevelingen worden in de volgende
twee paragraven beschreven.
7.2 Conclusies
1. Dierziektebestrijding is een complexe materie. Goed netwerkmanagement is daarbij een vereiste. Alle
adviezen omtrent netwerkmanagement ten spijt, zijn de verschillende actoren nog niet volledig bekend met de
andere partijen binnen het netwerk. De onbekendheid betreft zowel welke actoren als diens bevoegdheden.
2. Er wordt geleerd van het verleden en van de geschreven evaluatierapporten. Zo wordt er door LNV
daadwerkelijk geoefend. Daarbij wordt er speciaal aandacht besteed aan multidisciplinaire oefeningen, met name
het samenwerken met veiligheidsregio’s.
3. LNV hanteert bij dierziektebestrijding een strikt centraal aangestuurde crisisorganisatie. De besluitvorming
vindt plaats in de DCS. Bij toenemende calamiteiten worden de besluiten in de veiligheidsregio door het RBT
genomen. Dit betekent dat in een regionaal overleg de betrokkenen uit de bestuurlijke en functionele keten niet
over eenzelfde mandaat beschikken.
4. Door de besluitvorming te centraliseren, ontstond er een kloof tussen “centraal” en de “regio”, oftewel tussen
het DCC-LNV en het RCC-LNV. Naar het oordeel van het RCC-LNV was er “centraal” te weinig aandacht voor
“regionale onderwerpen”.
5. LNV en de bestuurlijke keten blijven elk vasthouden aan de eigen wijze van crisisbeheersing. De “top-down”
aangestuurde LNV crisisorganisatie en de meer “bottom-up” georiënteerde crisisorganisatie binnen de
bestuurlijke keten blijven naast elkaar bestaan.
6. Door het LOC van de AID in te richten bij het LOCC van BZK is er daadwerkelijk een verbinding gevormd
tussen de algemene en de functionele keten. Deze verbinding is op handhavingsniveau tot stand gebracht.
7. In de huidige opzet zijn nog twee essentiële onderdelen van de ketens niet volledig uitgekristalliseerd. Ten
eerste hebben de Commissarissen van de Koningin zich nog niet volledig neergelegd bij het gewijzigde “taken en
50
verantwoordelijkheden”-pakket in de “responsfase”. Ten tweede is ook de positie van de Rijksheren nog
onderwerp van discussie. Afhankelijk van de definitieve keuzes, zal dit meer of minder van invloed zijn op de
wijze van afstemmen en samenwerken.
7.3 Aanbevelingen
1. Organiseer jaarlijks een “meet and greet” tussen de sleutelfiguren bij een dierziekte uitbraak. Deze
bijeenkomsten kunnen zowel centraal als decentraal gehouden worden. Hierbij zou decentraal een rol weggelegd
kunnen zijn voor de Commissaris van de Koningin, waarbij de Regiodirecteur van LNV als initiator zou kunnen
optreden. De jaarlijkse “meet and greet” zou gepaard kunnen gaan met een aantal “laatste stand van zaken”
presentaties van de beide ketens.
2. Afstemming met de lokale en regionale bestuurders vindt door de coördinerend Regiodirecteur plaats in het
bestuurlijk afstemmingsoverleg. Indien nodig geschiedt dit dagelijks. Dit maakt een LNV-liaison in het RBT
overbodig.
3. Ter verbreding van de kennis van alle betrokken partijen in het ROT, is het gewenst om meerdere “tabletop”-
oefeningen te houden. Op deze wijze worden verschillende actoren “spelenderwijs” geïnformeerd over de taken
en bevoegdheden van de andere actoren binnen het netwerk. Deze “tabletop”-oefeningen zouden in elke
veiligheidsregio gehouden moeten worden.
4. Deze vierde aanbeveling is overgenomen van Brainich von Brainich Felth62. Neem in de Gwwd een passage
op waarin de afstemming tussen het ministerie en de gemeenten, veiligheidsregio’s en provincies wordt belegd.
Dit overeenkomstig artikel 14 van de Wrzo.
5.De coördinerend Regiodirecteur van het RCC-LNV dient zelf deel uit te maken van de DCS. Hiermee worden
de onderwerpen van het RCC-LNV met voldoende gewicht in de DCS verdedigd. Dit om het “regionale onbegrip”
te voorkomen.
6. Gelet op het feit dat dierziektecrises altijd de grenzen van een veiligheidsregio overschrijden, zou het logisch
zijn om in dergelijke gevallen binnen de bestuurlijke keten direct te kiezen voor een landelijke opschaling (met
centrale besluitvorming en regionale uitvoering). Een bijkomend voordeel is dat de algemene en de functionele
keten vanaf dat moment synchroon aangestuurd worden.
62 Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004
51
8 Literatuuropgave
− B&A Groep, MKZ 2001, De evaluatie van een crisis, Den Haag, 2002
− Berenschot, De crisis tussen mens en dier, Evaluatie bestrijding AI-crisis, Utrecht, 2004
− Brainich von Brainich Felth, E.T., Het systeem van crisisbeheersing, Bevoegdheden en verplichtingen bij de
voorbereiding op het optreden tijdens crises, Den Haag, 2004
− Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F ten., Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 2004
− Capgemini, De positie van de Rijksheren in de veiligheidsregio, Utrecht, april 2006
− COT, Besmet gebied, De MKZ-crisis getraceerd, Den Haag, 2002
− COT, Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, Alphen aan den Rijn, 1999
− Elsevier, jaargang 61, nummer 4, 29 januari 2005, p. 36-38
− ‘t Hart, P., Rosenthal, U., Kouzmin, A., Crisis Decision Making, The Centralization Thesis Revisited,
Administration & Society, Vol. 25 No. 1, mei 1993, p. 12-45
− Jong, W. en Johannink, R., Als dat maar goed gaat, Bestuurlijke ervaringen met crises, Epe, 2005
− Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, Den
Haag, juni 2004
− Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Den
Haag, 12 maart 2002
− Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Crisisbeheersing, Crisisbeheersing
belicht, Den Haag, november 2005
− Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Handboek Crisisbesluitvorming, versie 1.0, Den Haag,
maart 2002
− Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, De uitbraak van klassieke varkenspest in Nederland,
een evaluatie van de periode tot 10 april 1997, Den Haag, december 1997
− Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, De uitbraak van klassieke varkenspest in Nederland,
Eindevaluatie, Den Haag, 30 maart 1998
− Pröpper, I.M.A.M., Bestuurskunde, Samenwerking of autonomie in beleidsnetwerken, jaargang 9, nummer 3,
mei 2000, p. 106-116
− Remkes, J.W., brief 2006-0000073209, Den Haag, 7 maart 2006
− Visiedocument VNG Commissie Brouwer, Krachten bundelen voor veiligheid: regionaal denken, lokaal doen,
mei 2002
− VOM, Jaarboek 2005, Rampen, crises en de gevolgen, Den Haag, 2005
52
− Website Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat
(www.dccvenw.nl), geraadpleegd op 9 april 2006
53
9 Lijst met afkortingen
AI aviaire influenza
AID Algemene Inspectie Dienst, onderdeel van het ministerie van LNV
BZK ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
CTPI Coördinatieteam Plaats Incident
CVO Chief Veterinary Officer
DCC-LNV Departementaal Coördinatie Centrum van het ministerie van LNV
DCC-V&W Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing van het ministerie van
Verkeer en Waterstaat
DCS Departementale Crisisstaf van het ministerie van LNV
DG Directeur-Generaal
ERC Expertisecentrum voor Risico- en Crisiscommunicatie
GBT Gemeentelijk beleidsteam
GCC Gemeentelijk Coördinatie Centrum
GD Gezondheidsdienst voor Dieren
GGD Gemeenschappelijke gezondheidsdienst
GHOR Geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen
GOT Gemeentelijk operationeel team
Gwwd Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
IBT Interdepartementaal beleidsteam
ID-DLO Instituut voor Dierhouderij en Diergezondheid – Dienst Landbouwkundig Onderzoek
KLPD Korps Landelijke Politiediensten
KMAR Koninklijke Marechaussee
KVP klassieke varkenspest
LASER Landelijke service bij regelingen, onderdeel van het ministerie van LNV
LCI Landelijke Coördinatiestructuur Infectieziektenbestrijding
LNV ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
LOC Landelijke Operationeel Centrum, onderdeel van de AID
LOCC Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum
MBT Ministerieel beleidsteam
MKZ mond- en klauwzeer
NCC Nationaal Coördinatie Centrum van het ministerie van BZK
OM Openbaar Ministerie
54
PCC Provinciaal Coördinatie Centrum
RBT Regionaal beleidsteam
RCC-LNV Regionaal Coördinatie Centrum van het ministerie van LNV
ROT Regionaal operationeel team
RVV Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees
SG Secretaris-Generaal
V&W ministerie van Verkeer en Waterstaat
VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten
VWA Voedsel en Waren Autoriteit
VWS ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wrzo Wet rampen en zware ongevallen