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LINEAMIENTOS PARA PROMOVER LA

INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA EN EL PERÚ: 2012 – 2016

Informe encargado por la

Cámara Peruana de la Construcción

Realizado por:

Lima, agosto de 2012

Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012 – 2016 Agosto 2012

2

Este estudio refleja la mejor opinión de APOYO Consultoría, con la información disponible a la fecha, respecto del tema en cuestión; por lo que en concordancia con el código de ética del Grupo APOYO constituye una opinión independiente y no condicionada por el cliente contratante.

Equipo de investigación:

César Jara

Analista senior Economía Aplicada

[email protected]

Raúl Andrade

Director de proyectos Economía Aplicada

[email protected]

Carlos Córdova

Analista Economía Aplicada

[email protected]

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APOYO Consultoría (2012). Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2012-2016. Informe encargado por la Cámara Peruana de la Construcción - CAPECO. Lima, Perú.


3

CONTENIDO

I. RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................... 13

II. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 22

III. MARCO CONCEPTUAL Y EVIDENCIA EMPÍRICA ........................................................... 24

III.1. Relación entre la inversión en infraestructura y el desempeño económico y social de un

país .......................................................................................................................................... 24

III.2. Revisión de los impactos de la inversión en infraestructura en cada sector .................. 29

IV. DIAGNÓSTICO DEL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA ........................................... 39

a. CARRETERAS ............................................................................................................ 39

a.1. Diagnóstico ................................................................................................................... 39

a.2. Planeamiento de la infraestructura de carreteras ........................................................ 46

a.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura vial ................................... 50

b. PUERTOS ................................................................................................................... 56

b.1. Diagnóstico ................................................................................................................... 56

b.2. Planeamiento de la infraestructura portuaria ............................................................... 62

b.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura portuaria .......................... 64

c. AEROPUERTOS ......................................................................................................... 69

c.1. Diagnóstico ................................................................................................................... 69

c.2. Planeamiento de la infraestructura aeroportuaria ........................................................ 74

d. FERROCARRILES ...................................................................................................... 78

d.1. Diagnóstico ................................................................................................................... 78

d.2. Planeamiento de la infraestructura de ferroviaria ........................................................ 81

d.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura ferroviaria......................... 83

e. ENERGÍA ELÉCTRICA ............................................................................................... 86

e.1. Diagnóstico ................................................................................................................... 86

e.2. Planeamiento de la infraestructura eléctrica ................................................................ 94

e.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura eléctrica ........................... 97

f. SANEAMIENTO ........................................................................................................ 102

f.1. Diagnóstico .................................................................................................................. 102

f.2. Planeamiento de la infraestructura de saneamiento ................................................... 113

f.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de saneamiento .............. 117

g. SALUD ....................................................................................................................... 125

g.1. Diagnóstico ................................................................................................................. 125

g.2. Planeamiento de la infraestructura de salud .............................................................. 138

g.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de salud ......................... 139

h. EDUCACIÓN ............................................................................................................. 146

h.1. Diagnóstico ................................................................................................................. 146


4

h.2. Planeamiento de la infraestructura educativa ............................................................ 157

h.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura educativa ....................... 158

i. SEGURIDAD CIUDADANA Y CÁRCELES ............................................................... 163

i.1. Diagnóstico .................................................................................................................. 163

i.2. Planificación de la infraestructura de cárceles ............................................................ 170

i.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de cárceles ..................... 172

j. RIEGO ....................................................................................................................... 176

j.1. Diagnóstico .................................................................................................................. 176

j.2. Planificación de la infraestructura de riego ................................................................. 182

j.3. Oportunidades de mejora en el sector riego ............................................................... 185

V. ¿LA INVERSIÓN PUBLICA ES SUFICIENTE PARA CERRAR LA BRECHA DE

INFRAESTRUCTURA? ............................................................................................................ 189

V. 1 Brechas de infraestructura: Discusión metodológica................................................. 189

V.2 El Presupuesto Público en infraestructura .................................................................. 193

V.2.1 Estimación del Presupuesto Público al año 2016.................................................... 196

V.3 Comparación de brecha versus estimación de inversiones en infraestructura 2012-

2016 ................................................................................................................................... 198

VI. ¿QUÉ HACER PARA AGILIZAR LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN EN

INFRAESTRUCTURA? ............................................................................................................ 214

VI.1. Lineamientos para la priorización de sectores en la inversión en infraestructura .... 214

VI.2. Modalidades de inversión sugeridas para cada sector y subsector económico ...... 217

VI.3. Oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados ............... 219

VI.3.1. Planeamiento general de la inversión en infraestructura ...................................... 219

VI.3.2. Incentivar la participación del sector privado ......................................................... 228

VI.3.3. Desarrollo de la gestión en los Gobiernos sub-nacionales ................................... 239

VI.3.4. Manejo de conflictos sociales ................................................................................ 242

VII. CONCLUSIONES .............................................................................................................. 247

VIII. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................. 259

IX. ANEXOS ............................................................................................................................ 265


5

ÍNDICE DE CUADROS

CUADRO 1: ESTIMACIONES EMPÍRICAS DEL IMPACTO DE LA

INFRAESTRUCTURA .................................................................................................... 27

CUADRO 2: MULTIPLICADORES DE INGRESOS DE LA ECONOMÍA PERUANA 1/ 28

CUADRO 3: ESTIMACIONES EMPÍRICAS DEL IMPACTO DE LA

INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO ..... 32

CUADRO 4: INFRAESTRUCTURA VIAL DEL SINAC SEGÚN SUPERFICIE, 2011 .... 40

CUADRO 5: COMPARACIÓN DE LAS METAS DEL PLAN BICENTENARIO Y EL

PLAN DE GOBIERNO .................................................................................................... 47

CUADRO 6: EVOLUCIÓN PROYECTADA DE PAVIMENTACIÓN VS. EVOLUCIÓN

NECESARIA PARA ALCANZAR LA META DEL GOBIERNO DE PAVIMENTACIÓN EN

LA RED VIAL NACIONAL .............................................................................................. 47

CUADRO 7: RESUMEN DE LOS PLANES REGIONALES CONCERTADOS EN

MATERIA DE INFRAESTRUCTURA VIAL .................................................................... 48

CUADRO 8: SOBRECOSTOS DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL

RESPECTO DE SU MONTO DE VIABILIDAD .............................................................. 50

CUADRO 9: INFRAESTRUCTURA PORTUARIA EN EL PERÚ - 2010 ....................... 57

CUADRO 10: MODELOS BÁSICOS DE ORGANIZACIÓN DE LOS PUERTOS .......... 59

CUADRO 11: ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA DE LOS MUELLES DEL PERÚ -

2012 ................................................................................................................................ 61

CUADRO 12: PROFUNDIDAD DE MUELLE DE LOS PUERTOS DE ATRAQUE

DIRECTO DEL PERÚ, 2012 .......................................................................................... 62

CUADRO 13: CONEXIÓN DE TERMINALES PORTUARIOS A UN SISTEMA

INTERMODAL O MULTIMODAL DE TRANSPORTE, 2012 ......................................... 66

CUADRO 14: CLASIFICACIÓN DE LAS INSTALACIONES AEROPORTUARIAS, 2011

........................................................................................................................................ 71

CUADRO 15: LONGITUD DE LA RED FERROVIARIA DISPONIBLE EN PAÍSES DE

AMÉRICA LATINA, 2009 ............................................................................................... 79

CUADRO 16: RESUMEN DE PLANES REGIONALES QUE PRESENTAN

PROYECTOS FERROVIARIOS..................................................................................... 83

CUADRO 17: MRO DEL SEIN, ABRIL DE 2012 ........................................................... 90

CUADRO 18: PERÚ Y CHILE. COMPOSICIÓN DE LA RED DE TRANSMISIÓN, 2010

........................................................................................................................................ 92

CUADRO 19: RESUMEN DE PLANES REGIONALES ................................................. 95

CUADRO 20: CONFLICTOS SOCIALES ALREDEDOR DE LA CONSTRUCCIÓN DE

PROYECTOS ELÉCTRICOS ....................................................................................... 101

CUADRO 21: ÁMBITO POBLACIONAL POR OPERADOR, 2011 .............................. 104

CUADRO 22: METAS DE GESTIÓN DENTRO DEL PLANEAMIENTO SECTORIAL 115

CUADRO 23: INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y

SANEAMIENTO A TRAVÉS DE PROGRAMAS DE SANEAMIENTO, 2011 .............. 117

CUADRO 24: DISPONIBILIDAD DE AGUA POR REGIONES HIDROGRÁFICAS, 2011

...................................................................................................................................... 119

CUADRO 25: TIPOS DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD - 2011 ........................... 127

CUADRO 26: DISPONIBILIDAD DE HOSPITALES A NIVEL REGIONAL, 2011 ....... 129


6

CUADRO 27: DISPONIBILIDAD DE CENTROS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011

...................................................................................................................................... 130

CUADRO 28: DISPONIBILIDAD DE PUESTOS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011

...................................................................................................................................... 131

CUADRO 29: ANTIGÜEDAD DE INSTALACIONES HOSPITALARIAS EN EL PERÚ,

2005 .............................................................................................................................. 136

CUADRO 30: METROS CUADRADOS POR CAMAS HOSPITALARIA DE MUESTRA

DE 25 ESTABLECIMIENTOS 1/, 2005 ........................................................................ 137

CUADRO 31: VISIÓN DEL GOBIERNO Y PLANIFICACIÓN DEL SECTOR SALUD -

INFRAESTRUCTURA .................................................................................................. 139

CUADRO 32: AMBIENTES MÁS ALTA Y SIGNITICATIVAMENTE ASOCIADOS CON

EL APRENDIZAJE ESCOLAR ..................................................................................... 146

CUADRO 33: PERFIL DE ESCUELAS DE 3ER GRADO DE PRIMARIA -

INSTALACIONES ......................................................................................................... 147

CUADRO 34: DÉFICIT DE CENTROS DE EDUCACIÓN INICIAL EN ÁREA RURAL,

2011 1/ .......................................................................................................................... 150

CUADRO 35: DÉFICIT DE CENTROS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA EN ÁREA

RURAL, 2011 1/ ........................................................................................................... 153

CUADRO 36: PLAN EDUCATIVO NACIONAL – OBJETIVOS ALINEADOS A

INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA ............................................................................ 157

CUADRO 37: ESTADO DE LOS RECINTOS PENITENCIARIOS EN AMÉRICA DEL

SUR, 2008 .................................................................................................................... 163

CUADRO 38: POBLACIÓN EN LOS ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS

(EEPP), 2008-2011 ...................................................................................................... 166

CUADRO 39: SOBREPOBLACIÓN Y HACINAMIENTO POR OFICINA REGIONAL,

ENERO 2012 ................................................................................................................ 166

CUADRO 40: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS CON MAYOR

HACINAMIENTO A NIVEL NACIONAL, 2011 ............................................................. 167

CUADRO 41: ACCIONES INMEDIATAS PARA REDUCIR EL HACINAMIENTO ...... 171

CUADRO 42: OPINIONES VERTIDAS POR ENTIDADES INTERNACIONALES ...... 173

CUADRO 43: REVESTIMIENTO DE CANALES DE RIEGO EVALUADOS POR

INRENA, 2004 .............................................................................................................. 182

CUADRO 44: UNIDADES EJECUTORAS BAJO EL MINISTERIO DE AGRICULTURA,

2012 .............................................................................................................................. 184

CUADRO 45: RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES DE BRECHA EN

INFRAESTRUCTURA ANALIZADAS 1/ ...................................................................... 192

CUADRO 46: RESUMEN DE LAS ESTIMACIONES SELECCIONADAS POR SECTOR

...................................................................................................................................... 193

CUADRO 47: EVOLUCIÓN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DEL GOBIERNO

CENTRAL POR SECTORES, 2007-2012 .................................................................... 195

CUADRO 48: EVOLUCIÓN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DE LOS GOBIERNOS

REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012 ............................................................. 195

CUADRO 49: RESUMEN DE BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA Y

PROYECCIONES DE LA EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA AL AÑO 2016199

CUADRO 50: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR RIEGO ........................ 200

CUADRO 51: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SALUD ........................ 202


7

CUADRO 52: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR EDUCACIÓN .............. 205

CUADRO 53: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR FERROCARRILES ..... 206

CUADRO 54: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SANEAMIENTO .......... 208

CUADRO 55: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR AEROPUERTOS ........ 209

CUADRO 56: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR ELECTRICIDAD ......... 211

CUADRO 57: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR PUERTOS .................. 212

CUADRO 58: PLANEAMIENTO DE MEDIANO 1/ Y LARGO PLAZO 2/ POR

SECTORES .................................................................................................................. 222

CUADRO 59: CARACTERÍSTICAS DE LOS PLANES DE DESARROLLO REGIONAL

CONCERTADO ............................................................................................................ 226


8

ÍNDICE DE GRÁFICOS

GRÁFICO 1: CANALES DE TRANSMISIÓN ENTRE INFRAESTRUCTURA Y

CRECIMIENTO Y DESARROLLO ................................................................................. 25

GRÁFICO 2: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA VIAL, 2008 – 2011 ......................... 39

GRÁFICO 3: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA RVN, 2004 – 2011 ........... 41

GRÁFICO 4: RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011 ......................................... 41

GRÁFICO 5: EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE LA RED VIAL NACIONAL, 2005 - 2010 42

GRÁFICO 6: PORCENTAJE DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011 .... 43

GRÁFICO 7: ESTADO DE LA RED VIAL REGIONAL, 2002 ........................................ 44

GRÁFICO 8: ESTADO DE LA RED VIAL REGIONAL AFIRMADA, 2002 ..................... 44

GRÁFICO 9: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA RVR, 2000-2010 .............. 45

GRÁFICO 10: EVOLUCIÓN DEL NIVEL DE INVERSIONES EN LA RVL, 2000 – 2010

........................................................................................................................................ 46

GRÁFICO 11: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PORTUARIO –

2011 ................................................................................................................................ 56

GRÁFICO 12: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE PORTUARIO –

PERÚ .............................................................................................................................. 56

GRÁFICO 13: INSTALACIONES GENERALES PORTUARIAS ................................... 58

GRÁFICO 14: TERMINALES PORTUARIOS DE PROPIEDAD DEL ESTADO

PERUANO Y CARGA MOVILIZADA EN EL AÑO 2011 ................................................ 60

GRÁFICO 15: CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE AÉREO,

2008 -2011 ..................................................................................................................... 69

GRÁFICO 16: TRANSPORTE ÁEREO, PARTIDAS DE VUELOS EN TODO EL

MUNDO DE COMPAÑÍAS REGISTRADAS EN EL PAÍS, 2000 - 2009 ........................ 70

GRÁFICO 17: INSTALACIONES AEROPORTUARIAS DE ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA, 2011 .............................................................................................................. 71

GRÁFICO 18: TRANSPORTE AÉREO, TRÁFICO ANUAL DE PASAJEROS POR

ATERRIZAJE DE AEROPUERTOS MÁS IMPORTANTES 1/, 2010-2011 ................... 72

GRÁFICO 19: INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA DEL PERÚ POR

CONDICIÓN DE ADMINISTRACIÓN, 2011 .................................................................. 74

GRÁFICO 20: TRÁFICO FERROVIARIO DE PASAJEROS Y DE CARGA .................. 80

GRÁFICO 21: INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN EL PERÚ, 2011 .................. 80

GRÁFICO 22: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE ENERGÍA ELÉCTRICA – 2011

........................................................................................................................................ 86

GRÁFICO 23: ACCESO A ENERGÍA ELÉCTRICA PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

2009 ................................................................................................................................ 86

GRÁFICO 24: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR ELÈCTRICO EN EL

PERÚ .............................................................................................................................. 87

GRÁFICO 25: INVERSIONES EN GENERACIÓN ELÉCTRICA, 2001-2010 ............... 88

GRÁFICO 26: PRINCIPALES CENTRALES ELÉCTRICAS DEL PERÚ Y POTENCIA

INSTALADA POR REGIONES, 2010 ............................................................................ 89

GRÁFICO 27: MARGEN DE RESERVA OPERATIVO DEL SEIN, 1995-2010 ............. 90

GRÁFICO 28: CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA PER CÁPITA – PIURA,

LAMBAYEQUE, CAJAMARCA Y LA LIBERTAD ........................................................... 91


9

GRÁFICO 29: EVOLUCIÓN DE LA LONGITUD DE LAS LÍNEAS DE TRANSMISIÓN 91

GRÁFICO 30: ACCESO A ENERGÍA ............................................................................ 93

GRÁFICO 31: ACCESO A ENERGÍA ELÉCTRICA 2010, SEGÚN DEPARTAMENTO 93

GRÁFICO 32: COEFICIENTE DE ELECTRIFICACIÓN RURAL, 1993-2011 ............... 94

GRÁFICO 33: PRODUCCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA: COMPARATIVA POR TIPO

DE COMBUSTIBLE– SEIN 2010 ................................................................................... 98

GRÁFICO 34: EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN DE GOBIERNOS

REGIONALES EN ENERGÍA ELÉCTRICA, 2004-2011 ................................................ 99

GRÁFICO 35: DEUDA NO CORRIENTE/DEUDA TOTAL .......................................... 100

GRÁFICO 36: NIVEL DE ENDEUDAMIENTO (Deuda/activo) .................................... 100

GRÁFICO 37: ACCESO A FUENTES MEJORADAS DE AGUA, 2010 ...................... 102

GRÁFICO 38: ACCESO A SANEAMIENTO MEJORADO, 2010 ................................ 102

GRÁFICO 39: ACCESO A FUENTES DE AGUA MEJORADA EN EL ÁMBITO RURAL,

2010 .............................................................................................................................. 103

GRÁFICO 40: COMPONENTES DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO, SEGÚN LA

LEY GENERAL DE SANEAMIENTO ........................................................................... 103

GRÁFICO 41: ESTRUCTURA DEL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO DEL PERÚ:

EPS AL CENTRO DEL SISTEMA ................................................................................ 105

GRÁFICO 42: COBERTURA DE AGUA POTABLE POR PARTE DE LAS EPS, 2010

...................................................................................................................................... 106

GRÁFICO 43: COBERTURA DE ALCANTARILLADO POR PARTE DE LAS EPS, 2010

...................................................................................................................................... 107

GRÁFICO 44: TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES POR PARTE DE LAS EPS,

2010 .............................................................................................................................. 108

GRÁFICO 45: AGUA NO FACTURADA Y MICROMEDICIÓN DE LAS EPS, 2005 –

2011 .............................................................................................................................. 109

GRÁFICO 46: AGUA NO FACTURADA EN EL SISTEMA DE AGUA POTABLE, 2010

...................................................................................................................................... 110

GRÁFICO 47: ACCESO A AGUA POTABLE EN EL ÁMBITO RURAL, 2010 ............. 111

GRÁFICO 48: ACCESO A SERVICIOS HIGIÉNICOS EN EL ÁMBITO RURAL, 2010

...................................................................................................................................... 112

GRÁFICO 49: TIPO DE TRATAMIENTO QUE RECIBE EL AGUA ANTES DE SER

VENDIDA O DISTRIBUIDA A LOS CIUDADANOS ..................................................... 113

GRÁFICO 50: ACTIVIDAD ECONÓMICA Y DISPONIBILIDAD DE AGUA EN LAS

REGIONES HIDROGRÁFICAS DEL PERÚ ................................................................ 118

GRÁFICO 51: NÚMERO DE CAMAS HOSPITALARIAS POR CADA 1 000

HABITANTES, 2009 ..................................................................................................... 125

GRÁFICO 52: NÚMERO DE CAMAS HOSPITALARIAS POR CADA 1 000

HABITANTES EN PERU, 2003-2010 .......................................................................... 125

GRÁFICO 53: AGENTES DE SERVICIOS DE ASISTENCIA EN SALUD .................. 126

GRÁFICO 54: NÚMERO DE ESTABLECIMIENTOS DEL SECTOR SALUD ............. 128

GRÁFICO 55: CAMAS HOSPITALARIAS A NIVEL REGIONAL, 2010 ....................... 132

GRÁFICO 56: ¿CUÁLES SON LAS RAZONES POR LAS QUE NO ACUDIÓ A UN

CENTRO O ESTABLECIMIENTO DE SALUD? – SE ENCUENTRA LEJOS ............. 133


10

GRÁFICO 57: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO A PIE AL ES MÁS CERCANO,

2010 .............................................................................................................................. 133

GRÁFICO 58: ESTADO DE CONSERVACIÓN DE LAS INSTALACIONES DE

HOSPITALES DEL MINSA, 2005 ................................................................................ 135

GRÁFICO 59: TASA DE EJECUCIÓN DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA

DE SALUD, 2011 (%) ................................................................................................... 142

GRÁFICO 60: ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO ................... 148

GRÁFICO 61: EVOLUCIÓN DE LA TASA NETA DE MATRÍCULA EN LOS NIVELES

INICIAL, PRIMARIO Y SECUNDARIO ........................................................................ 149

GRÁFICO 62: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL INICIAL, 2010 ............... 151

GRÁFICO 63: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL PRIMARIO, 2010 .......... 152

GRÁFICO 64: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL SECUNDARIO, 2010 .... 154

GRÁFICO 65: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO DE PERSONAS EN EDAD

ESCOLAR QUE SE DESPLAZAN A PIE A SU IE ....................................................... 155

GRÁFICO 66: PORCENTAJE DE COLEGIOS QUE NECESITAN REPARACIÓN

PARCIAL, 2011 1/ ........................................................................................................ 156

GRÁFICO 67: LOCALES PÚBLICOS CON LOS TRES SERVICIOS BÁSICOS ........ 156

GRÁFICO 68: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS DEL INPE POR OFICINA

REGIONAL (OR), 2012 ................................................................................................ 164

GRÁFICO 69: INVERSIONES EN AMPLIACIÓN DE CAPACIDAD DE ALBERGUE DEL

SISTEMA PENITENCIARIO, 2006-2011 ..................................................................... 165

GRÁFICO 70: PORCENTAJE DE SOBREPOBLACIÓN EN EEPP, 2008-2011 ......... 166

GRÁFICO 71: HACINAMIENTO EN EEPP POR OFICINAL REGIONAL, ENERO 2012

...................................................................................................................................... 166

GRÁFICO 72: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA EN EL PERÚ,

2008-2011 .................................................................................................................... 168

GRÁFICO 73: OBJETIVOS PLANTEADOS POR EL INPE AL AÑO 2016 ................. 170

GRÁFICO 74: POBLACIÓN PENITENCIARIA POR CANTIDADES DE INGRESO, 2012

...................................................................................................................................... 174

GRÁFICO 75: TECNOLOGÍAS DE RIEGO ................................................................. 176

GRÁFICO 76: PORCENTAJE DE AGRICULTORES QUE UTILIZAN ALGÚN TIPO DE

INFRAESTRUCTURA DE RIEGO EN SUS CULTIVOS, 2004-2010 .......................... 177

GRÁFICO 77: PRESUPUESTO PÚBLICO EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

DE RIEGO, 2006-2010 ................................................................................................. 177

GRÁFICO 78: MEGAPROYECTOS DE RIEGO A NIVEL NACIONAL........................ 178

GRÁFICO 79: PARCELAS AGRÍCOLAS CON DISPONIBILIDAD DE SISTEMA DE

RIEGO, 2010 ................................................................................................................ 179

GRÁFICO 80: TECNOLOGÍAS DE RIEGO UTILIZADOS EN PARCELAS AGRÍCOLAS,

2010 .............................................................................................................................. 180

GRÁFICO 81: PORCENTAJE DE PARCELAS EN LA QUE SE HA DADO

MANTENIMIIENTO A SU SISTEMA DE RIEGO, 2010 ............................................... 181

GRÁFICO 82: RECURSOS HÍDRICOS E INFRAESTRUCTURA DE RIEGO ............ 182

GRÁFICO 83: EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO INICIAL MODIFICADO (PIM) EN

INFRAESTRUCTURA 1/ DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS

REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012 ............................................................. 194


11

GRÁFICO 84: GOBIERNOS REGIONALES: PROYECCIÓN DE LAS INVERSIONES

SEGÚN EL PERIODO DE GESTIÓN 2007-2010 DE LOS GR ................................. 196

GRÁFICO 85: GOBIERNO CENTRAL: PROYECCIÓN DE LAS INVERSIONES SEGÚN

EL PERIODO DE GESTIÓN PASADO 2007-2011 ..................................................... 196

GRÁFICO 86: PROYECCIÓN DE LA EJECUCIÓN DE INVERSIONES EN

INFRAESTUCTURA GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS REGIONALES, 2012-

2016 .............................................................................................................................. 198

GRÁFICO 87: PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN

INFRAESTRUCTURA DE RIEGO ............................................................................... 201

GRÁFICO 88: BRECHA CUBIERTA POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN



INFRAESTRUCTURA DE SALUD ............................................................................... 203




INFRAESTRUCTURA VIAL ......................................................................................... 204


INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA ............................................................................ 206




INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA ........................................................................ 207




INFRAESTRUCTURA DE CÁRCELES ....................................................................... 208




INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO ................................................................. 209




INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA .................................................................. 210




INFRAESTRUCTURA ELÉCTRICA ............................................................................. 211




INFRAESTRUCTURA PORTUARIA ............................................................................ 213




12

GRÁFICO 106: PRIORIZACIÓN DE SECTORES ECONÓMICOS, SEGÚN CRITERIOS

DE CRECIMIENTO ECONOMÍCO E INCLUSIÓN SOCIAL ........................................ 216

GRÁFICO 107: PRIORIZACIÓN DE SECTORES ECONÓMICOS BAJO EL CRITERIO

DE CRECIMIENTO ECONOMÍCO CON INCLUSIÓN SOCIAL .................................. 217

GRÁFICO 108: MODALIDADES DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA, SEGÚN

SECTOR ....................................................................................................................... 218

GRÁFICO 109: ESPACIOS DE MEJORA PARA LA AGILIZACIÓN DE INVERSIONES

EN INFRAESTRUCTURA ............................................................................................ 219

GRÁFICO 110: DIAGRAMA DEL CONFLICTO DE INTERESES EN LOS PROCESOS

DE INVERSIÓN ............................................................................................................ 231

GRÁFICO 111: DESCRIPCIÓN DE LA MODALIDAD DE OBRAS POR IMPUESTOS

...................................................................................................................................... 235

GRÁFICO 112: UBICACIÓN GEOGRÁFICA DE LOS CONFLICTOS SOCIALES ..... 243

GRÁFICO 113: ASPECTOS PENDIENTES DE DEFINIR EN LA REGLAMENTACIÓN

DE LA LEY DE CONSULTA PREVIA .......................................................................... 246


13

I. RESUMEN EJECUTIVO

Durante la última década, el Perú ha sido considerado como el país que ha liderado el

crecimiento económico de la región, pues entre 2002 y 2011 tuvo un crecimiento del

PBI anual de 6.4%, en promedio1, impulsado principalmente por la inversión y la

apertura comercial. Por su parte, si bien es cierto que la pobreza se redujo a la mitad

(de 54.3% a 27.8% entre 2002 y 2011), solo un tercio de esta se explicó por la

redistribución de ingresos2; incluso se observa que la desigualdad solo se redujo en

5% (Índice de Gini 2000: 51 y 2010: 48).

Actualmente, las proyecciones estiman que el crecimiento del PBI se situará entre

5.5% y 6.5% anual durante el periodo 2012 -2016; no obstante, el reto consiste en que

este crecimiento sea con inclusión social3. Para ello, es necesario continuar con la

estabilidad macroeconómica, promover los bajos costos de financiamiento, la apertura

comercial, pero sobretodo aumentar la competitividad del país mediante el incremento

y la mejora de la infraestructura actual.

El presente estudio, encargado por la Cámara Peruana de la Construcción, tiene como

objetivo brindar una serie de lineamientos para promover la inversión en

infraestructura en el Perú durante el quinquenio 2012 – 2016. Para ello, se cumple con

tres objetivos específicos: (i) identificar en qué medida las brechas de infraestructura

en el Perú podrían ser cubiertas al año 2016, a través de proyectos de inversión

pública, (ii) recopilar información sobre necesidades de inversión en sectores y

regiones, con el fin de identificar aquellos que pueden ser cubiertos a través de

ejecución por parte del sector público y a través de modelos que promuevan la

inversión privada en infraestructura; y (iii) proponer recomendaciones de política para

promover el desarrollo y ejecución de inversiones.

Se considera como infraestructura4 al conjunto de estructuras de ingeniería e

instalaciones de larga vida útil sobre la cual se produce la prestación de servicios

necesarios y actividades con fines productivos, políticos, sociales y personales (BID,

2000)5. El estudio analiza la infraestructura en 10 sectores económicos: carreteras,

1 Crecimiento acumulado de 76.4%.

2 El resto se debió al crecimiento económico

3 Entiéndase por inclusión social a aquella situación que asegura que todos los ciudadanos sin excepción,

puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social 2012). 4 El concepto de infraestructura utilizado contempla el equipamiento urbano; por ejemplo, las instalaciones

correspondientes al sector salud y educación. 5 BID (2000). Un nuevo impulso de la infraestructura regional de América del Sur.


14

puertos, aeropuertos, ferrocarriles, energía, saneamiento, salud, educación, riego y

seguridad ciudadana (cárceles).

Los principales hallazgos del estudio son resumidos a continuación6:

Estado de la infraestructura peruana

En general, al analizar el estado de la infraestructura peruana en relación con los

estándares de América Latina, se encuentra que, de acuerdo con el Reporte Global de

Competitividad 20127, el Perú tiene una calidad de infraestructura similar a la del

promedio de los países de América Latina (alrededor de 3.6 puntos sobre un máximo

de 78). Sin embargo, el nivel alcanzado aún refleja la necesidad de incrementar las

inversiones. Esto es notorio al comparar el valor del índice peruano (3.6) con el valor

en países como Chile (4.7) y Uruguay (4.5).

Por otro lado, el análisis de la evolución de los indicadores de infraestructura de cada

sector en el país revela que entre los años 2005 y 2011 la disponibilidad y calidad de

la infraestructura ha mejorado. Así, se observa que el porcentaje de la Red Vial

Nacional Pavimentada se incrementó en dos puntos porcentuales y el porcentaje de

agricultores con acceso de infraestructura de riego creció en cinco puntos

porcentuales. De igual forma ocurre con el acceso a servicios básicos: agua potable,

desagüe y electricidad, cuya cobertura se ha incrementado en 8, 10 y 15 puntos

porcentuales respectivamente. En el caso de los sectores ferroviario y salud, los

indicadores de infraestructura muestran más bien que esta no se ha expandido en

dicho periodo de tiempo.

6 Previamente se desarrolló una sección del marco teórico. En la misma, se revisó la literatura económica

sobre la relación entre la dotación de infraestructura y el desempeño económico y social de un país. Además, se revisaron los impactos específicos por cada sector que será sujeto de estudio en el presente documento. 7 El Reporte de Competitividad Global evalúa la competitividad de los países mediante tres ejes:

requerimientos básicos (donde se incluye infraestructura), elementos potenciadores de la eficiencia, e

innovación y factores de sofisticación. 8 Entre 2008 y 2011 el índice aumentó de 2.5 a 3.6.


15

INDICADORES DE INFRAESTRUCTURA POR SECTOR (2005-2010)

1/ Datos 2008 2/ Datos 2011 3/ Datos 2009

Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2011), Encuesta Nacional de Hogares (2010),

Instituto Nacional de Estadística e Informática (2010), Instituto Nacional Penitenciario (2010) y Ministerio de Salud (2009)

Elaboración: APOYO Consultoría

Como se ha podido apreciar, el Perú ha evolucionado de forma positiva en la

disponibilidad y calidad de infraestructura durante el último quinquenio, no obstante,

los resultados a nivel agregado estarían escondiendo la gran disparidad a nivel

regional. Por ejemplo, mientras que en Huánuco y Loreto solo el 67% de los hogares

accede a electricidad, en Ica, Callao y Lima prácticamente todos los hogares acceden

a este servicio; un resultado similar se observa en el sector agua y saneamiento. En

este punto es importante resaltar que los departamentos de la Selva -

específicamente, Loreto, Amazonas, Madre de Dios y Ucayali - y algunos de la Sierra -

Huánuco, Ayacucho, Huancavelica, Pasco y Junín, son aquellos en los que la

disponibilidad de infraestructura se encuentra muy por debajo del promedio nacional y;

por tanto, son regiones a las que se les debe prestar mayor atención.

¿La inversión pública resulta suficiente para cerrar la brecha de infraestructura

al año 2016?

Para determinar si la inversión pública directa en infraestructura por sí misma es

suficiente para cerrar la brecha de infraestructura de cada sector, se comparó la

brecha en infraestructura existente en cada sector con la inversión pública directa en

infraestructura proyectada. Para ello, se han utilizado estudios previamente realizados

2010

Tasa de acceso a electricidad 89%

Tasa de acceso a agua potable 76%

% de Red Vial Nacional pavimentada 54% 2/

Tasa de acceso a desagüe 76%

Tasa de acceso a infraestructura de riego 33%

% de sobrepoblación de cárceles 82% 2/

INDICADOR

Camas hospitalarias por cada 100 personas 1.5 3/

2005

74%

68%

52%

66%

28%

86% 1/

% de locales escolares en buen estado 19%

CARRETERAS

ELECTRICIDAD

AGUA

SANEAMIENTO

RIEGO

CÁRCELES

SALUD

EDUCACIÓN

Variación

+ 15 pp

+ 8 pp

+ 2 pp

+ 10 pp

+ 5 pp

- 4 pp

Kilómetros de redes ferroviarias 1 940 kmFERROCARRILES 1 940 km 0

1.5 0


16

por la CAF (2011)9, CIUP (2010)10, SUNASS (2010)11 e IPE (2009)12 que estiman la

magnitud de la brecha en infraestructura en diversos sectores13. Asimismo, se

proyectó el nivel de ejecución del presupuesto público invertido en infraestructura por

sector y subsector para el periodo 2012 – 2016 utilizando su evolución en años

anteriores como base. Finalmente, se verificó si el monto proyectado de inversión es

suficiente para cubrir la brecha estimada en cada sector.

Las cifras muestran que existe un grupo de sectores en los que la inversión pública

cubriría gran parte de la brecha al 2016; sin embargo, un grupo de sectores requeriría

de mayores inversiones. Así, se encuentra que los sectores en los que se observa que

es más factible que la proyección del Presupuesto Público al 2016 cubra la brecha

son: riego (90%), salud (77%) y carreteras (68%)14. Los sectores en donde el bajo

nivel de cobertura de la brecha es alarmante son cárceles (23%), saneamiento (11%),

aeropuertos (11%), electricidad (7%) y puertos (0.1%) y educación (38%) y

ferrocarriles (34%) en menor medida.

9 Cooperación Andina de Fomento (2011). Estimación de la brecha en infraestructura (2011-2025). En

imprenta. 10

Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversión pública: avances y desafíos para consolidar la competitividad y el bienestar de la población. Centro de Investigación Universidad del Pacífico. Lima - Perú. 11

SUNASS (2011). Propuesta metodológica para determinar la brecha en infraestructura del sector saneamiento al 2021: metodología SUNASS. Lima-Perú 12

IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018: La brecha de inversión en infraestructura en el Perú 2008”. Estudio por encargo de AFIN. Lima - Perú 13

En marzo de 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones realizó una estimación de la brecha de infraestructura en Transportes al año 2016, valorizada en US$11 000 MM. 14

El porcentaje fue tomado de las estimaciones del MTC (2012), que calculan una cobertura del sector privado del 32%, y una participación del Estado en el resto de brecha por cubrir.


17

BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA Y PROYECCIONES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EN EL QUINQUENIO 2012-2016

1/ Brecha calculada sobre metas de cobertura en salud, educación y riego del 100%. Fuente: CIUP (2010). 2/ Brecha calculada al año 2016. Fuente: Ministerio de transportes y Comunicaciones (2012). 3/ La cifra tomada para la cobertura de brecha al 2016 fue tomada de la información provista por Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2012). De acuerdo con el Ministerio, el sector privado asumirá US$ 3 612 MM del total, es decir, 32% de la inversión necesaria, mientras que el Estado cubrirá el resto (68%). 4/ Brecha calculada hacia el año 2018, salvo por el sector eléctrico: la información disponible permite una estimación hasta el año 2017. Fuente: IPE (2009) 5/ Brecha calculada al año 2016. Fuente: APOYO Consultoría


Dada las restricciones que las cifras anteriores implican, se propone promover la

participación privada en inversión en infraestructura a través de APP, obras por

impuestos e iniciativas privadas en algunos sectores (v.g. electricidad, cárceles,

puertos), y más bien, priorizar la inversión pública directa en aquellos sectores más

enfocados a servicios sociales, tales como educación y salud.

Lineamientos de política para promover las inversiones en infraestructura

Se identificaron como parte de los lineamientos de política, recomendaciones en tres

campos: priorización de la inversión en infraestructura según sector económico y

agente responsable (público o privado), modalidades de inversión sugeridas para cada

7%

7 480

Brecha

(US$ MM)

Presupuesto

Público

proyectado

(US$ MM)

Cobertura de

brecha al 2016

585 90%

812 77%

782 34%

3 238 38%

11 000 2/

653 1/

1 056 1/

2 415 4/

8 557 1/

Ejecución de 7 270 km de carreteras pavimentadas

Implementación de 1.3 MM has. con infraestructura

de riego y rehabilitación en infraestructura de riegode 214 162 Has.

Rehabilitación de EESS actuales por US$ 212 MM

y la construcción de 3 500 Centros Médicos(código SNIP 12846)

Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del

sector

Equivale a construcción de 32 000 colegios en

zonas rurales (Código SNIP: 14768)

Carreteras

Riego

Salud

Ferrocarriles

Educación

Equivalencia de brecha

11.1%Saneamiento

Aeropuertos

Electricidad

Puertos

6 306 4/ 701

571 4/

5808 326 4/

3 600 4/ 4 0.1%

Cárceles 480 5/ 109 23% Construcción de 16 penales Piedras Gordas II,

con una capacidad de 2 200 reclusos.

Implica 7.9 MM de nuevas conexiones de agua

potable y 6.6 MM de nuevas conexiones desaneamiento a nivel nacional.

Equivalente a la instalación de 5 700 MW de

potencia de generación, US$ 1 072 MM invertidosen líneas de transmisión y 1.4 MM de nuevas

conexiones urbanas y rurales.

63 11% Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del

sector

Proyectos incluidos en el Plan de Desarrollo del

sector

68% 3/


18

sector y subsector; y oportunidades de mejora transversales a todos los sectores

estudiados.

Los lineamientos para la priorización de sectores se realizaron bajo dos criterios

fundamentales: inclusión y crecimiento económico. Cada uno de ellos implica la

priorización de inversión en distintos sectores. Al contemplar como objetivo de política

la promoción de la inclusión social, los sectores priorizados son –en este orden-:

saneamiento, educación, salud, redes viales y energía. En tanto, al considerar como

objetivo de política promover el crecimiento económico, los sectores priorizados son

carreteras, educación, saneamiento, electricidad y salud. Cabe precisar que de

considerarse ambos criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento económico

con inclusión social, el orden de priorización de los proyectos de infraestructura es el

siguiente: carreteras, saneamiento, educación, salud, electricidad, riego, ferrocarriles,

puertos, cárceles y aeropuerto.

PRIORIZACIÓN DE SECTORES ECONÓMICOS, SEGÚN CRITERIOS


Las modalidades de inversión sugeridas para cada sector y subsector dependen de la

magnitud de los proyectos. Además, se considera pertinente diferenciar la intervención

de cada tipo de agente (privado o público) dependiendo de si se discute sobre la

construcción de la infraestructura o sobre la administración del servicio disponible a

partir de la construcción de la obra.

En relación con la construcción de la infraestructura, en la mayoría de sectores y

subsectores se debería promover la inversión mediante APP. Es el caso de la

Criterio: inclusión Criterio: crecimiento económico

Energía

Redes viales

Salud

Saneamiento

Educación

Salud

Educación

Saneamiento

Redes viales

Energía

1

2

3

4

5

Criterio: ambos

Energía

Saneamiento

Educación

Redes viales

Salud

1

2

3

4

5

Cárceles

Riego

Ferrocarriles

Puertos

Aeropuertos

6

7

8

9

10

1

2

3

4

5


19

inversión en infraestructura en todas las modalidades de transporte, la infraestructura

hidraúlica/riego, obras de captación de agua, construcción de cárceles y de grandes

hospitales y centros especializados en ciudades principales. Por su parte, la

construcción de infraestructura para generación y transmisión eléctrica se debería

promover únicamente a través de la inversión privada, en tanto que, la construcción de

infraestructura con inversión netamente pública debería realizarse en aquellos

sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por ende, de

poca rentabilidad. Así, el sector público debería encargarse de la construcción de

infraestructura educativa, la ampliación de la cobertura de agua potable, el acceso a

electricidad y la dotación de puestos de salud, sobre todo en zonas alejadas.

Al contemplar la administración del servicio, los entrevistados indican que el sector

privado debería administrar todas las modalidades de transporte (excepto las Red Vial

Departamental y Red Vial Local), las cárceles, el agua y saneamiento (cobertura y

captación de agua); la generación y transmisión eléctrica, la obras de infraestructura

hidráulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros especializados de

salud. Por su parte, el sector público debería encargarse de la administración de la

educación, de los centros y puestos de salud y de la distribución de energía eléctrica.

MODALIDADES DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA, SEGÚN SECTOR

1/ Infraestructura mayor de riego: referida a las obras de gran envergadura (presa de embalses, bocatomas, túneles de derivación, canales de derivación, obras de arte conexa). 2/ Infraestructura menor de riego: principalmente cita la red de canales laterales de todos los órdenes existentes, así como las obras de arte construidas a lo largo de ellos


Construcción de

infraestructuraAdministración

Privada

Saneamiento

Cobertura

Captación APP / Privada

Pública

Electricidad

PrivadaGeneración

Transmisión

Distribución

Carreteras

RV Nacional

RV Departamental

APP / Privada Privada

APP / Privada Pública

RV Local APP / Privada Pública

Pública Pública/Privada

Riego

Infraestructura mayor 1/

Infraestructura menor 2/

APP/ Privada Privada

APP/ Privada Pública

Salud

Puestos y Centros de Salud

Hospitales y centros especializados

Pública Pública


PúblicaEducación

Puertos APP/ Privada Privada

Aeropuertos APP/ Privada Privada

Cárceles APP/ Privada Privada

Ferrocarriles APP/ Privada Privada

Construcción de



20

Los campos de acción para agilizar las inversiones en infraestructura fueron

clasificados en cuatro frentes: (i) planeamiento general de la inversión en

infraestructura, (ii) promoción de la participación privada mediante mejoras en los

mecanismos actuales de inversión (APP y obras por impuestos); (iii) trabajo con

niveles de gobierno sub-nacionales; y (iv) manejo de conflictos sociales. Estos se

detallan a continuación.

En el campo del planeamiento, se ha encontrado que la falta de metas concretas en

cada sector (Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales vencidos) y Gobierno

Regional, aunada a la escasa coordinación intersectorial e interregional genera

incertidumbre para la inversión privada. Ante ello, se debería implementar mecanismos

para articular las decisiones y funciones en inversión en infraestructura entre distintos

niveles de gobierno (desarrollo de nuevas matrices de competencias); normar la

creación de planes de acción de corto y mediano plazo que sirvan como instrumentos

de gestión para que los planes de largo plazo se ejecuten efectivamente; enfatizar en

el seguimiento, monitoreo y evaluación de dichos planes de acción; y crear una

metodología que permita mejorar y estandarizar la elaboración de los actuales planes

de desarrollo regional, además de que estos se realicen en un contexto de

coordinación multisectorial.

En cuanto a la promoción de la participación de la inversión privada en infraestructura

se ha identificado que si bien existe una serie de modalidades de inversión (APP,

Iniciativas Privadas y Obras por Impuestos) que facilitan la participación del

empresariado, aún existen aspectos que deberían ser trabajados. Como ejemplos se

pueden mencionar: precisar el rol y la coordinación entre Pro Inversión, las entidades

concedentes y organismos reguladores a lo largo del proceso de las APP, sanear la

situación legal de las tierras durante la etapa previa al otorgamiento del contrato de tal

manera que este se diseñe con los parámetros adecuados, y modificar la Ley N°29230

(obras por impuestos) pues actualmente no genera incentivos significativos para la

participación de un espectro amplio de empresas privadas.

El proceso de descentralización ha traído consigo desafíos que implican trabajar en

conjunto con los Gobiernos Subnacionales. Así, en este frente, en principio es

necesario i) delimitar detalladamente las funciones de cada nivel del Gobierno en la

ejecución de proyectos de inversión según sector económico, divulgar las modalidades

de inversión alternativas a la inversión pública para invertir en infraestructura, difundir

las oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a través de la

coordinación con otros gobiernos locales o regionales; ii) permitir y promover el diseño


21

de concursos que contengan la ejecución de varias obras de menor envergadura, de

tal manera que el “paquete” resulte atractivo a empresas serias que garanticen su

correcta ejecución; y (iii) diseñar modelos de gestión de recursos humanos que eviten

la rotación laboral de funcionarios públicos (retención del talento).

En relación con la prolongación e intensificación de los conflictos sociales estos son un

factor de riesgo importante para el desempeño de la inversión (más del 70% de los

ejecutivos de empresas muestran mucha preocupación por el efecto que puede tener

sobre las inversiones). Por ello, es importante invertir en comunicación de los procesos

para reducir la resistencia social; además de trabajar articuladamente con la población,

de modo tal que sus expectativas se incluyan en el diseño de las APP, asimismo se

debe realizar campañas de comunicación efectivas para crear contextos favorables a

la ejecución de los proyectos. Además, se deben concluir las definiciones faltantes en

la reglamentación de la ley de consulta previa, recientemente aprobada, pues aún

existen vacíos que generan incertidumbre sobre el efecto de la Ley.


22

II. INTRODUCCIÓN

Durante la última década el Perú ha sido considerado como el país que ha liderado el

crecimiento económico de la región, pues entre 2002 y 2011 tuvo un crecimiento del

PBI anual de 6.4%, en promedio15, impulsado principalmente por la inversión y la

apertura comercial. Por su parte, si bien es cierto que la pobreza se redujo a la mitad

(de 54.3% a 27.8% entre 2002 y 2011), solo un tercio de esta se explicó por la

redistribución de ingresos16; incluso se observa que la desigualdad solo se redujo en

5% (Índice de Gini 2000: 51 y 2010: 48).

Actualmente, las proyecciones estiman que el crecimiento del PBI se situará entre

5.5% y 6.5% anual durante el periodo 2012 -2016; no obstante, el reto consiste en que

este crecimiento sea con inclusión social17. Para ello es necesario continuar con la

estabilidad macroeconómica, promover los bajos costos de financiamiento, la apertura

comercial, pero sobretodo aumentar la competitividad del país mediante el incremento

y mejor de la infraestructura actual.

En este contexto, la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) encargó a

APOYO Consultoría la elaboración de un estudio que provea una serie de

lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú para el periodo

2012 – 2016 en los siguientes sectores: Carreteras, Ferrocarriles, Puertos,

Aeropuertos, Energía, Saneamiento, Salud, Educación, Riego y Seguridad ciudadana.

El presente estudio tiene como objetivo brindar una serie de lineamientos para

promover la inversión en infraestructura en el Perú durante el quinquenio 2012 – 2016.

Para ello se cumple con tres objetivos específicos: (i) identificar en qué medida las

brechas de infraestructura en el Perú podrían ser cubiertas al año 2016, a través de

proyectos de inversión pública, (ii) recopilar información sobre proyectos y montos de

inversión en sectores y regiones que pueden ser atendidos a través de modelos que

promuevan la participación privada en la inversión en infraestructura; y (iii) proponer

recomendaciones de política para promover el desarrollo y ejecución de inversiones.

El presente informe refleja la mejor opinión de APOYO Consultoría respecto del tema

en cuestión, con la información disponible a la fecha. En concordancia con el código

15

Crecimiento acumulado de 76.4%. 16

El resto se debió al crecimiento económico 17

Entiéndase por inclusión social a aquella situación que asegura que todos los ciudadanos sin excepción, puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social 2012).


23

de ética del Grupo APOYO, es una opinión independiente y no está condicionada por

el cliente contratante del estudio.

Para la elaboración de este informe se empleó información disponible de diversas

instituciones peruanas (v.g. Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Salud,

Ministerio de Economía y Finanzas, Instituto Nacional de Estadística e Informática) y

extranjeras (v.g. Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, World Economic

Forum), Planes de Desarrollo Regional, documentos de trabajo especializados,

normatividad vigente de los sectores estudiados, manuales y programas de inversión,

entre otros. Adicionalmente, se aplicaron más de 35 entrevistas a los principales

stakeholders (funcionarios públicos, representantes del sector privado y académico) de

los 10 sectores estudiados.

Este documento está organizado en cuatro secciones. La primera sección contiene

una breve revisión de la literatura económica sobre la dotación de infraestructura y el

desempeño económico y social de un país, considerando las particularidades de cada

sector económico. En la segunda sección se realiza el diagnóstico de los 10 sectores

económicos estudiados, en él se describe la situación de la infraestructura del Perú en

comparación con el resto de países de América Latina; así como la evolución y las

diferencias a nivel regional, además se evidencian los retos que enfrenta cada sector y

las respectivas oportunidades de mejora. En la tercera sección, se responde a la

siguiente pregunta: ¿La inversión pública directa que se proyecta para el quinquenio

que empieza es suficiente para cerrar la brecha de infraestructura en cada sector al

año 2016? En la cuarta sección, sobre la base de los tres acápites anteriores y las

entrevistas, se desarrollan recomendaciones para promover la inversión eficiente y

eficaz en infraestructura considerando tres aspectos: priorización de proyectos de

inversión en infraestructura según sector económico; modalidades de inversión

sugeridas para cada sector y subsector; y oportunidades de mejora transversales a

todos los sectores estudiados. Finalmente, se presentan los anexos con

documentación importante para el estudio así como las referencias bibliográficas

utilizadas.


24

III. MARCO CONCEPTUAL Y EVIDENCIA EMPÍRICA

El objetivo de esta sección consiste en desarrollar una breve revisión de la literatura

económica sobre la relación entre la inversión en infraestructura y el desempeño

económico y social de un país.

III.1. Relación entre la inversión en infraestructura y el desempeño

económico y social de un país

La dotación de infraestructura se puede definir como el conjunto de estructuras de

ingeniería e instalaciones de larga vida útil que constituyen la base sobre la cual se

produce la prestación de servicios necesaria para el desarrollo de actividades

productivas, políticas, sociales y personales (BID, 2000)18. Existe amplia investigación

que muestra una relación positiva entre la dotación de infraestructura y el desempeño

económico y social de un país (Aschauer, 198919; Munnell, 199020; Hulten y Schwab,

199121; Calderón y Servén, 200422; Runsinarith, 200823; Roy, 200924; Ogun, 201025 y

Seetanah, Ramessur y Rojid, 200926).

El Banco Mundial (1994)27 desarrolló un marco analítico que delimita los procesos a

través de los cuales la inversión en infraestructura genera beneficios. Estos procesos

se dan a partir de dos principales fuentes de impacto: la instalación y mejoramiento de

servicios de infraestructura y la movilización de recursos para la construcción de esta

infraestructura. A su vez, estas fuentes transmiten sus efectos sobre la inversión

mediante dos canales: el social y el económico. En la literatura económica, el impacto

18

El concepto de infraestructura utilizado en el presente estudio contempla el equipamiento urbano; por ejemplo, las instalaciones correspondientes al sector salud y educación. 19

Aschauer, David Alan (1989). Is public expenditure productive? Journal of Monetary Economics, Elsevier, vol. 23(2), pages 177-200. 20

Munnell, Alicia (1990). How does Public Infrastructure Affect Regional Economic Performance? Proceedings of Conference; Federal Reserve Bank of Boston; Boston - EEUU 21

Hulten, C.R. and R.M. Schwab (1991). “Is there too little public capital? Infrastructure and Economic Growth”. Conference paper, American enterprise institute, February. 22

Calderón, C. y Servén, L. (2004) “The effects of infraestructure development on growth and income

distribution” Banco Central de Chile, Documento de Trabajo N° 270. 23

Runsinarith, P. (2009) “Infrastructure Development and Poverty Reduction: Evidence from Cambodia´s

border provinces” Graduate School of International Studies, Nagoya University. 24

Roy, K. (2009). Effect of public infrastructure on poverty reduction in India: a state level study for the

period 1981-2001. Indian Journal of Millenium Development studies: an international journal. Volume 4,

Number 1, March 2009, pp. 99-111. 25

Ogun, T.P. (2010) “Infrastructure and Poverty Reduction – Implications for Urban Development in

Nigeria” UNU-WINDER Working Paper No. 2010/43. 26

Seetanah, B., Ramessur, S. y Rojid, S. (2009) “Does Infraestructure Alleviates Poverty in Developing

Countries?” International Journal of Applied Econometrics and Quantitative Studies V6-2. 27

Banco Mundial (1994). Informe sobre el desarrollo mundial: infraestructura y desarrollo. Washington:

Oxford University Press


25

final de estos dos canales suele ser cuantificado a través de indicadores agrupados en

dos grandes esferas: el crecimiento económico y el desarrollo.

GRÁFICO 1: CANALES DE TRANSMISIÓN ENTRE INFRAESTRUCTURA Y CRECIMIENTO

Y DESARROLLO


La ilustración precedente permite explicar los canales de transmisión mencionados.

Por un lado, la inversión en infraestructura permite generar o ampliar la disponibilidad

de servicios para la población, lo cual en sí mismo, constituye un elemento de

desarrollo. A su vez, el acceso a servicios básicos favorece la mejora en los

indicadores sociales: por ejemplo, tener acceso a agua potable puede mejorar la salud

de la población, pues reduce la incidencia de enfermedades infecciosas estomacales

y la mortalidad infantil. Asimismo, la inversión en la construcción de una carretera

permite disminuir tiempos de movilización, por lo que la población enferma puede ser

trasladada a tiempo y de forma oportuna a centros de salud y la población en edad de

asistir a escuelas puede hacerlo a menor costo por la reducción en los costos de

transporte.

Por otro lado, dado que para la construcción de infraestructura es necesaria una

movilización de recursos, existen efectos directos e indirectos que se traducen en

mejoras en crecimiento económico y desarrollo. Los efectos directos están

relacionados con los requerimientos de bienes (maquinaria, equipos, insumos) para la

construcción de las instalaciones y con la creación de empleos temporales de manera

I

N

V

E

R

S

I

Ó

N

E

N

I

N

F

R

A

E

S

T

R

U

C

T

U

R

A

Dimensión social:

Mejora en el acceso y

calidad de los servicios

públicos y sociales

(transporte, electricidad,

agua y saneamiento, entre

otros)

Dimensión económica:

Efecto directo: compras de

materiales de construcción y

generación de empleo

temporal

Efecto indirecto: mayor

competencia, y aumento de

productividad (reducción de

costos de producción y ahorro

en tiempo)

Dinamización de

la actividad

económica a todo

nivel

Nueva inversión

Instalación y

mejoramiento de servicios

de infraestructura

Movilización de recursos

asociados a la

construcción de

infraestructura

Mejora en

indicadores

sociales

Creación

de empleo

Mayores

ingresos

Crecimiento

económico y

desarrollo

social

Fuentes de impacto Canales de impacto Indicadores de medición de impacto


26

directa, indirecta e inducida28. Los efectos indirectos se derivan del uso de los

servicios: una mayor infraestructura facilita la integración con otros mercados, reduce

los costos logísticos y de inventarios. Así, una mayor disponibilidad y calidad de los

servicios de infraestructura genera una mayor productividad de los factores y costos

de producción más bajos para los productores (Rozas y Sánchez, 2004)29. De este

modo, estimula la inversión, y a través de ella se dinamiza la economía, con lo cual se

impulsa el crecimiento potencial del PBI.

Es importante resaltar que la evidencia empírica confirma lo dicho. Así, Rozas y

Sánchez (2004), sobre la base de la revisión de diversos estudios realizados en

Estados Unidos entre 1990 y el 2002 concluyen que la elasticidad producto de la

inversión en infraestructura es positiva y oscilan entre 0.1 y 0.39 a nivel nacional, y de

0.07 a 0.26 a nivel estatal, es decir por un incremento en 1% en la inversión en

infraestructura, se obtendrían aumentos en el PBI nacional entre 0.1% y 0.39%, y

aumentos en el PBI estatal entre 0.07% y 0.26%, asumiendo todo lo demás constante.

La heterogeneidad del impacto está relacionada con el nivel de desarrollo de cada

economía; así, se ha encontrado que los rendimientos de las inversiones de

infraestructuras son más altos en las economías de ingresos medios que están

experimentando un rápido crecimiento de la demanda (Kessides, 1993)30.

28

El empleo directo está relacionado con la contratación directa de empleados derivada de las obras civiles y de ingeniería requeridas. El empleo indirecto se produce por los encadenamientos que existen entre los sectores productivos de los cuales se demandan insumos y materiales. Finalmente, el empleo inducido corresponde al efecto multiplicador generado por el gasto de los empleados de las obras sobre otros sectores económicos. 29

Rozas, Patricio y Ricardo Sánchez (2004). “Desarrollo de infraestructura y crecimiento económico: revisión conceptual”, serie Recursos naturales e infraestructura, Nº 75 (LC/L.2182-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 30

Kessides, C. (1993). The contributions of infrastructure to economic development: a review of experience and policy implications. Banco Mundial. P. 48.


27

CUADRO 1: ESTIMACIONES EMPÍRICAS DEL IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA

EN LA PRODUCTIVIDAD

Estudio Elasticidad Nivel de análisis

Variable de productividad

Moomaw (1995)31

0.07-0.26 Estatal Producto bruto estatal

Moomaw y Williams (1991)32

0.25 Estatal Productividad total de factores

Munnell (1990) 0.15 Estatal (*) Producto bruto estatal

Munnell (1990.2) 0.06 Estatal (**) Producto bruto estatal

Aschauer (1990)33

0.11 Estatal Producto per cápita

Canning y Pedroni (1999)34

0.14 Nacional Producto Interno Nacional

Tatom (1993)35

0.13 Nacional Producto privado

Deichman, Fay Koo y Lall (2002)

36

0.1 Nacional Producto industrial

D'emurger (2000)37

0.55-0.68 Provincial Producto bruto provincial

Notas: se usaron diferentes aproximaciones a la variable infraestructura, incluyendo un grupo de activos tales como carreteras, energía, agua y saneamiento. En el caso de Munell (1990), se estimaron los impactos sobre el crecimiento económico de (*) infraestructura en general y (**) sólo highways.

Fuente: Rozas (2004) Elaboración: APOYO Consultoría

En el caso peruano, una revisión de los multiplicadores de ingresos de la economía

permite verificar que existe una relación positiva entre la inversión en los sectores

analizados en el presente estudio y el nivel de ingreso de la economía peruana. Así

por ejemplo, una inversión de un dólar en el sector transportes tiene un incremento de

2.172 dólares en el PBI nacional, debido a los impactos directos e indirectos

generados por la expansión de carreteras, redes fluviales, puertos, aeropuertos, y a

los impactos inducidos sobre todas las industrias eslabonadas hacia atrás y hacia

adelante con el sector transporte.

31

Moomaw, Ronald L., John K. Mullen and Martin Williams (1995). The Interregional Impact of Infrastructure Capital .Southern Economic Journal 61 no. 3. 32

Moomaw, R. L. and M. Williams (1991). Total factor productivity in manufacturing: further evidence from the states. Journal of Regional Science 31: 17-34. 33

Aschauer, David (1990). “Why Is Infrastructure Important?” Proceedings of Conference; Federal Reserve Bank of Boston; Boston - EEUU 34

Canning D. and Pedroni P. (1999). “Infrastructure and Long Run Economic Growth”, Center for Analytical Economics Working Paper No. 99-09, Cornell University. 35

Tatom, J.A. (1993). “The spurious effect of public capital formation on private sector productivity”; Policy Studies Journal. 36

Deichmann, Marianne; Jun Fay Koo y Somik V. Lall (2002); “Economic Structure, Productivity, and Infrastructure Quality in Southern Mexico”; The World Bank, Washington DC, USA. 37

D´emurger, Sylvie (2000): “Infrastructure Development and Economic Growth: An Explanation for Regional Disparities in China?; Mimeo; CERDI-IDREC, CNRS—Universite d’ Auvergne, France.


28

CUADRO 2: MULTIPLICADORES DE INGRESOS DE LA ECONOMÍA PERUANA 1/

1/ Los multiplicadores se estiman a partir de las ventas de las empresas y los multiplicadores de la economía peruana los impactos directos, indirectos e inducidos. Es mucho más completo al estimar los impactos inducidos pero se encuentra desactualizado debido a que los multiplicadores son del año 1994.

Fuente: INEI Elaboración: APOYO Consultoría

Como se mencionó en líneas anteriores, la infraestructura no solo genera impactos

sobre el crecimiento económico sino también sobre el desarrollo (p.e. sobre la pobreza

y distribución de ingresos). Al respecto, Chong y Calderón (2001), con información de

101 países a nivel mundial, encontraron un impacto significativo de la cantidad y

calidad de la infraestructura (carreteras, vías férreas, telecomunicaciones y energía

eléctrica) sobre la distribución del ingreso, utilizando modelos de corte transversal,

panel estático y panel dinámico. Por su parte, Calderón y Servén (2004), con

información de 121 países, hallaron que el desarrollo de la infraestructura tiene un

impacto positivo sobre el crecimiento económico38 y que, además, disminuye

significativamente la desigualdad del ingreso. Asimismo, sostienen que si los países

de América alcanzaran la dotación y calidad de infraestructura del país líder en

infraestructura en la región (Costa Rica según su documento), en el largo plazo, el

crecimiento per cápita se situaría entre el 1,1% y el 4,8% anual y sus coeficientes de

Gini se reducirían entre 0,02 y 0,10 puntos39.

Para el caso peruano, Torero, Escobal y Saavedra (2001)40 sobre la base de un

modelo econométrico analizaron los determinantes de la pobreza en los años 1985,

38

Estimaron el impacto de la cantidad y calidad de infraestructura sobre el crecimiento económico y la distribución del ingreso, aplicando un modelo de panel de datos para 121 países durante el periodo 1960-2000. 39

El coeficiente de Gini es un indicador que mide la desigualdad de los ingresos dentro de un determinada población. Varía entre cero y uno, siendo el valor cero el que indica la máxima igualdad y uno la total desigualdad. 40

Torero, M., Escobal, J y Saavedra, J. (2001). Distribution, Access and Complementarity: Capital of the

Poor in Peru: en “Portrait of the Poor: An assets-based Aproach” (eds. Attanasio y Székely) Washington.

Banco Interamericano de Desarrollo

Sector Ingresos

Agropecuario 2.176

Electricidad y agua 2.367

Construcción 2.244

Transportes 2.172

Salud privada 2.354

Educación privada 2.324

Servicios de gobierno 2.397

Multiplicador Ratio

Agropecuario 2.176 0.22 0.349 1.58

Electricidad y agua 2.367 0.006 0.139 22.67

Construcción 2.244 0.023 0.162 6.93

Transportes 2.172 0.03 0.158 5.30

Salud privada 2.354 0.019 0.161 8.45

Educación privada 2.324 0.024 0.155 6.47

Servicios de gobierno 2.397 0.079 0.219 2.79

IngresoSector


29

1991, 1994 y 1996 y evaluaron la influencia de la posesión de diversos activos (dentro

de los cuales se encuentran diversos servicios públicos) en el nivel de ingreso de los

hogares pobres. Estos autores encontraron impactos significativos de la infraestructura

de agua potable, desagüe, electricidad y teléfono sobre la reducción de la pobreza.

Además, hallaron que la tenencia de teléfono contribuía en mayor medida a reducir la

pobreza en las zonas urbanas, en relación con las demás infraestructuras. En cambio,

en el caso de las zonas rurales, el acceso a desagüe tiene un mayor impacto en la

reducción de la pobreza respecto del resto de infraestructuras, en contraste, en zonas

rurales, el acceso a telecomunicaciones resultó ser no significativo para explicar la

pobreza. Este estudio da pie a los hallazgos de Vásquez y Bendezú (2006)41, quienes

sostienen que la infraestructura vial y de telecomunicaciones es importante para

explicar la desigualdad en los departamentos del Perú, en tanto que la infraestructura

eléctrica contribuiría a la reducción de la desigualdad regional.

III.2. Revisión de los impactos de la inversión en infraestructura en cada sector

La revisión de la literatura económica ha demostrado que la inversión en

infraestructura tiene impactos positivos en el crecimiento económico y desarrollo. Sin

embargo, existen algunas particularidades en cada sector. Por ello, en el siguiente

acápite se desarrolla una revisión de los canales de impacto específicos de cada uno

de los sectores sujetos de estudio. Asimismo, se presentan resultados empíricos

tomados de la literatura internacional y de la literatura peruana que ejemplifican esas

relaciones.

Sector transporte: carreteras, puertos y aeropuertos

En el caso del sector transporte, la inversión en infraestructura de redes viales, puertos

y aeropuertos permite la inclusión de áreas productivas alejadas de la economía

nacional y la reducción de costos de viaje y flete de mercancía, que a su vez derivan

en mejoras en la integración de todo el país y con mercados del resto del mundo. Así,

la inversión en infraestructura de transporte permite el incremento de la productividad

nacional al interconectar mercados nacionales e internacionales, lo que eleva los

ingresos y el nivel de vida de las personas directa e indirectamente beneficiadas

(MTC, 2000)42.

41

Vásquez, Arturo y Luis Bendezú (2006).Inversión en Infraestructura y Desigualdad Regional en el Perú: Nueva Evidencia. Banco Central de Reserva del Perú. Lima- Perú. P.29 42

Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2009).”Impacto de la inversión en infraestructura de transportes sobre el crecimiento económico sostenible”. Conferencia presentada por Enrique Cornejo Ramírez en el marco del II Foro Iberoamericano de Regulación.


30

Al respecto, Vásquez (2003)43 identifica dos canales por los que se establecen

vínculos entre el crecimiento y la infraestructura vial:

Canal 1: la expansión de la infraestructura vial genera aumentos en la

capacidad productiva potencial de una economía.

Canal 2: el incremento de la infraestructura vial genera cambios favorables en

los precios relativos ya que genera condiciones para el funcionamiento de los

mercados de manera más eficiente44.

Por otro lado, según ESAN (2010)45, los beneficios indirectos de la inversión en

infraestructura de transportes pueden resumirse en el potencial desarrollo comercial y

turístico, incentivos para el incremento de la producción de algunas actividades y

creación de puestos de trabajo por el incremento de la actividad económica, mayor

posibilidad de desarrollo de las ciudades interconectadas, mejoras en el medio

ambiente y generación de una mayor competitividad de los productores, así como la

revalorización de inmuebles colindantes o cercanos a la nueva infraestructura.

Los estudios empíricos sobre el impacto de las inversiones en infraestructura de

transporte revelan resultados positivos. De acuerdo con Easterly y Rebelo (1993)46,

quienes analizan datos históricos de países en desarrollo, existe una correlación

positiva - entre 0.59 y 0.66 - entre la inversión en transportes y comunicaciones y el

crecimiento económico. Para el caso peruano, ESAN (2010) ha estimado que la

inversión privada en infraestructura pública de transporte entre el año 2001 y el 2008

(calculada en 2 123 millones de dólares) ha impactado en un aumento de 4.47 puntos

porcentuales en el crecimiento del PBI en ese mismo periodo47. En otro estudio,

Vásquez y Bendezú (2006)48 señalan que si la infraestructura vial creciera un 1% el

PBI aumentaría un 0.218%, debido a que favorece un mayor crecimiento en los

sectores primarios (agricultura, minería) y de servicios.

43

Vásquez, A. (2003). Una disertación sobre los vínculos entre el crecimiento económico y la infraestructura de servicios públicos en el Perú. Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima - Perú 44

Al respecto, la infraestructura vial genera efectos positivos en la integración espacial, donde existen

suficientes oportunidades de arbitraje que llevan a una situación en la que los precios de la región integrada contienen toda la información necesaria y no se generan ganancias extraordinarias derivadas del comercio entre regiones. 45

ESAN (2011). El despegue del Perú: El Aporte de la Inversión Privada en Infraestructura. Lima-Perú 46

Easterly W. y Rebelo S. (1993). “Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation,” Journal of Monetary Economics, pp 417-458. 47

El estudio se realizó comparando el crecimiento del PBI observado y el hipotético, que consiste en aquel que se habría observado sin obras privadas de infraestructura pública en el sector transportes en el periodo 2001-2008. 48

Vásquez, Arturo y Luis Bendezú (2008). Ensayos sobre el rol de la infraestructura vial en el crecimiento económico del Perú. Consorcio de Investigación Económica y Social y Banco Central de Reserva del Perú. Lima - Perú


31

En relación con los ferrocarriles, los estudios muestran que una red ferroviaria en el

país favorecería la integración y un mayor desarrollo social, y tendría un impacto

favorable de 30% en el Producto Bruto Interno (PBI) de las regiones49. Además

revalorizaría el precio de mercado de los terrenos y los recursos naturales hasta diez

kilómetros al eje.

En el caso de puertos y aeropuertos, se estima que su importancia radica en la mayor

integración económica con las demás regiones del continente. Asimismo, la inversión

en infraestructura de puertos y aeropuertos permite la disminución de costos de

transporte, que influye significativamente en las posibilidades de comercio y la

apertura a nuevas oportunidades en turismo.

En cuanto a los estudios empíricos, de acuerdo con un estudio del Air Transport Action

Group (2004)50, se estima que el impacto económico (directo, indirecto, inducido) de

los todos los aeropuertos a nivel global equivale al 8% del PIB mundial en el año 2004.

Según los autores, una oferta aeroportuaria de calidad permite aumentar la

productividad de las empresas al facilitar el acceso a sus proveedores y clientes, así

como abre las puertas de acceso a industrias de alto valor agregado; ello origina un

impacto positivo en el producto.

Sector agua potable y saneamiento

En el caso de la inversión en infraestructura de saneamiento - que implica la mejora de

la provisión de agua y desagüe-, el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas

(UNDP, 2004) menciona que los servicios de saneamiento son precondiciones para la

salud humana y, por ende, para la consolidación del capital humano. La tenencia de

agua potable y acceso al servicio de alcantarillado en el hogar permite: (i) aumentar la

productividad de los trabajadores por las disminuciones en el tiempo destinado a

recolectar agua de pozos, (ii) reducir los costos por comprar agua de cisternas o de

bidones (precios elevados); y (iii) disminuir la morbilidad y mortalidad por

enfermedades de origen hídrico.

Adicionalmente, Ali y Pernia (2003)51 sostienen que no contar con servicios de

saneamiento propicia enfermedades que perjudican el número de horas que los

agentes económicos pueden destinar a trabajar al mes (reducción de la productividad

49

Fuente: http://www.americaeconomia.com/negocios-industrias/peru-desarrollo-ferroviario-incrementaria-30-pbi-de-regiones-beneficiadas 50

Air Transport Action Group (2004). The economic and social benefits of air transport. 51

Ali, I. y Pernia, E. (2003) Infraestructure and Poverty Reduction – What is the Connection? Asian Development Bank, ERD Policy Brief Series, Economics and Research Department, Number 13.


32

de los trabajadores) y con ello se merma el nivel de ingresos del trabajador. ESAN

(2010), concluye que los beneficios indirectos de la inversión en servicios de

saneamiento se asocian, entre otros factores, a la mayor asistencia y mejoría en el

rendimiento escolar, las posibilidades de aumento en la productividad, la menor tasa

de emigración y el mayor valor de las propiedades.

Con respecto a los resultados empíricos, una revisión de la literatura por Krop (2008)52

acerca del impacto de las inversiones en el sector en Estados Unidos muestra que los

impactos son mayoritariamente positivos (elasticidad positiva)53. Por ejemplo, en

cuanto a los impactos sobre el PBI nacional, se observa que, en el caso de Moomaw

et al (1995), el impacto de un aumento en 1% del stock neto de infraestructura de agua

y saneamiento corresponde a un aumento en el PBI nacional de 0.1686%.

CUADRO 3: ESTIMACIONES EMPÍRICAS DEL IMPACTO DE LA INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

Fuente: Krop (2008) Elaboración: APOYO Consultoría

Por su parte, en el caso de Camboya, Indonesia, Filipinas y Vietnam, el Banco Mundial

(2008)54 estimaron los costos económicos y financieros (entre otros) de la tenencia de

52

Krop, Richard y Charles Hernick (2008). Local government investment in municipal water and sewer infrastructure: Adding Value to the National Economy. EEUU 53

La elasticidad debe ser entendida cómo el impacto –medido en porcentaje- que se genera sobre el PBI dado que se incrementa en 1% la dotación en infraestructura. 54

Banco Mundial (2008). Economic Impacts of Sanitation in Southeast Asia. A four-country study

conducted in Cambodia, Indonesia, the Philippines and Vietnam under the Economics of Sanitation Initiative (ESI). Water and Sanitation Program (WPS). Research Report.

Fuente Medida Región Elasticidad

Evans y

Karras

(1994)

Impacto de stock neto de infraestructura de

agua y saneamiento en el producto bruto

estatal

48 estados

de EEUU0.011

Nacional 0.1686

Noreste 0.0003 a 0.2467

Norte centro 0.0567 a 0.2452

Sur 0.0434 a 0.3312

Oeste 0.0991 a 0.3045

Batina

(1998)

Impacto de gasto real en agua y saneamiento

en el índice de producción industrialNacional 0.0004

Pereira

(2000)

Impacto de Inversión en saneamiento y

sistema de provisión de agua en

1) PBI privado

2) Inversión privada

3) Empleo privado

Nacional

1) 0.00856

2) -0.01159

3) 0.01239

Pereira

(2001)

Impacto de inversión en saneamiento y

sistema de provisión de agua en la inversión Nacional 0.0129

Moomaw et

al (1995)

Impacto de stock neto de infraestructura de

agua y saneamiento en el producto bruto

estatal


33

sistemas de desagüe y agua potable de baja calidad. Este estudio, encontró pérdidas

de US$ 9 billones al año (en precios de 2005) debido a la baja calidad de los sistemas

de saneamiento. Esta pérdida representó el 2% de su Producto Bruto Interno

combinado de estos países.

Günther y Fink (2011)55 utilizando datos de 38 países en desarrollo encontraron que

las ganancias de menor mortalidad por acceder a agua potable y saneamiento son

grandes: en promedio, el acceso a agua y saneamiento reduce la probabilidad de que

un niño muera antes de cumplir cinco años por alrededor de 5% a 8%, mientras que el

acceso privado a agua potable e inodoros conectados a un tanque séptico o sistema

de alcantarillado puede reducir las probabilidades de mortalidad en la primera infancia

en un 16%.

Para el Perú, Bonifaz y Aragón (2008)56 demostraron que una inexistente o

inadecuada infraestructura de agua potable generan costos de transacción57, medidos

en distintas dimensiones (precio, tiempo, salud y compra de bidones), que ascienden a

US$ 234.8 millones, aproximadamente. Además, se genera una pérdida de eficiencia

social58, medida en función de aquellos que no tienen suficiente agua para consumir

(debido a que no están conectados al sistema), que asciende a US$ 45.9 millones

aproximadamente.

Sector energía

Rudnick (2004)59 explica que la infraestructura energética de un país se desarrolla en

diversos subsistemas paralelos que dan lugar a varios productos energéticos, como

electricidad60, gas natural, petróleo y sus derivados, carbón, leña, energía nuclear,

entre otros. Estos subsistemas proveen recursos energéticos que, por una parte,

compiten entre ellos, y por otra parte, colaboran integrando cadenas de sustitución y

transformación que resultan ser beneficiosas para las firmas en una economía.

Además, la inversión en infraestructura energética permite el crecimiento de industrias

55

Günther, Isabel y Günther Fink (2011). Water and Sanitation to Reduce Child Mortality: the Impact and Cost of Water and Sanitation Infrastructure. World Bank, Policy Research Working Paper 5618. 56

Bonifaz, José Luis y Gisella Aragón (2008). Sobrecostos por la falta de infraestructura en agua potable: una aproximación empírica. Lima -Perú 57

Basada en el mayor gasto en que tienen que incurrir las familias carentes del servicio público para abastecerse de sustitutos más caros y menos eficientes. 58

Basada en la reducción de bienestar generada por la reducción del consumo por debajo del óptimo, dado el mayor precio en el que tienen que incurrir los usuarios por la falta de infraestructura adecuada. 59

Rudnick, H. La infraestructura energética y el sector eléctrico. Capítulo del libro: Diseño Estratégico e Infraestructura Básica, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social, ILPES-CEPAL, Naciones Unidas. Dolmen Ediciones S.A., pp. 168-172. 60

A su vez, el sistema eléctrico en el país se subdivide en generación eléctrica, transmisión y distribución del servicio eléctrico.

http://web.ing.puc.cl/~power/paperspdf/infraestructura.pdf


34

derivadas, como la petroquímica, que, por sus efectos multiplicadores en el empleo e

ingresos, promueven el crecimiento económico a través del estímulo a la

competitividad de las empresas que hacen uso de estas nuevas fuentes energéticas

De manera más estilizada, Cook et al (2005)61 desarrollaron un estudio para encontrar

los canales por los que la energía eléctrica contribuye a disminuir la pobreza en China,

India y Tailandia. Estos autores encuentran que los proyectos de electrificación

permiten: (i) reducir los costos en energía para los pobres; (ii) incrementar la

productividad en la agricultura; (iii) promover el desarrollo de actividades no-agrícolas

que generan mayores ingresos para los pobres; (iv) mejorar la calidad de la educación

y de la salud en las áreas rurales; (v) incrementar el flujo de información hacia los

pobres; (vi) disminuir la presión sobre los recursos naturales (bosques) por la

sustitución de su fuente de energía; (vii) incrementar la seguridad personal de los

pobres; (viii) aumentar la participación de los pobres en organizaciones locales,

actividades fuera de la comunidad y en procesos políticos para la administración y

manejo de los recursos de la comunidad.

Por último, ESAN (2010) precisa que los posibles beneficios indirectos de la inversión

en energía eléctrica son – entre otros - el menor número de incendios de viviendas y

accidentes por el uso de energías alternativas; la mejora en el rendimiento académico

de los estudiantes; la promoción en el desarrollo de sistemas de transporte y

telecomunicaciones; y la urbanización y desarrollo rural.

Por el lado de los estudios empíricos, no se han encontrado tantos estudios como en

el caso del sector agua y saneamiento. Sin embargo, algunos estudios en contextos

específicos dan sustento empírico a la relación positiva entre la inversión en el sector

energía y el crecimiento económico y el desarrollo. Por ejemplo, Fan et al. (2002)62

estudió el impacto de la electricidad sobre el crecimiento del sector no agrícola en

China, encontrando que el acceso y uso de servicios de electricidad generan una

reducción significativa de la pobreza: por cada 10 000 yuanes invertidos en el

desarrollo de dicha infraestructura, 2.3 personas son sacadas de la pobreza en China.

En el Perú, ESAN (2010) calculó que los impactos positivos de una inversión en

infraestructura del sector energía se estiman en un crecimiento del PBI mayor en 6.47

puntos porcentuales entre el 2001 y 2008. Asimismo, según Calderón (2004), un

61

Cook, C., Duncan, T., Jitsuchon, S., Sharma, A. y Guobao, W. (2005). Assesing the impact of Transport and Energy Infraestructure on Poverty Reduction. Asian Development Bank. Filipinas. 62

Fan, S., Zhang, X. y Zhang, X.B. (2002). Growth, Inequality and Poverty in Rural China: The Role of Public Investments. Research Report 125, International Food Policy Research Institute, Washington, D.C.


35

aumento en una desviación estándar en la capacidad de generación de energía

durante el periodo 1960-2000 tuvo un efecto positivo en el ingreso per cápita en 1.7

puntos porcentuales.

Infraestructura de riego

En el caso del sector riego, la evidencia empírica demuestra que la inversión en

infraestructura en dicho sector contribuye de manera significativa a incrementar la

productividad agrícola y los salarios, con lo cual se reduce la pobreza y la desigualdad

de ingresos.

Por ejemplo, Bhattarai et al (2002)63 muestran que en Filipinas, Tailandia y Vietnam

la pobreza es sustancialmente menor en las zonas que cuentan con infraestructura de

regadío en comparación con las zonas de secano. Además, concluyen que los

ingresos agrícolas en las zonas de regadío es 77% mayor que el de las zonas de

secano en Bihar, India. Asimismo, en la República Popular China, Fan et al (2002)

encontraron que el riego contribuye directamente al crecimiento del sector agrícola y

con ello a la reducción de la pobreza. La elasticidad estimada es de 0.41, lo que

implica que un 1% de aumento en la infraestructura de riego está asociado con un

aumento de 0.41% en la producción agrícola, traduciéndose en una caída de 1,13% en

la incidencia de la pobreza. De forma similar, Balisacan y Pernia (2002)64 encuentran

que en Filipinas un aumento del 1% en la infraestructura de riego conduce a un

aumento de 0.31% en los ingresos de los pobladores más pobres.

Sector Salud

Una mejora en la infraestructura de salud tiene efectos importantes en el crecimiento

económico a través de distintos canales. En general, se espera que una mayor

inversión en el sector (construcción y equipamiento de hospitales, postas médicas,

ambulancias) tenga efectos directos positivos en la cobertura y calidad de salud de la

población, sobre todo en el caso de aquellos grupos más vulnerables. En cuanto a los

beneficios indirectos, ESAN (2010), estima que los beneficios indirectos de la inversión

en infraestructura de salud pueden resumirse en el incremento de la productividad de

la población, la mejora de la calidad de vida la población y la generación de puestos de

trabajo. Una mayor nutrición y mejor salud determinan también condiciones

63

Bhattarai, M., R. Sakhitavadivel, and Intizar Hussain (2002). Irrigation Impacts on Income Inequality and Poverty Alleviation. International Water Management Institute Working Paper 39, Colombo. 64

Balisacan, A. M., and E. M. Pernia (2002). Probing Beneath Cross- National Averages: Poverty, Inequality, and Growth in the Philippines. ERD Working Paper Series No. 7, Economics and Research Department, Asian Development Bank, Manila.


36

intelectuales que conllevan mayor productividad y creatividad laborales, no solo por la

reducción de las pérdidas de tiempo laboral asociadas a la enfermedad sino a través

de la productividad ajustada por horas de trabajo real (Fogel 1991, Dasgupta 1993).

En el caso del sector salud, el estudio del impacto de la inversión se ha hecho, sobre

todo, enfocándose en el impacto por la formación del capital humano. Según Mushkin

(1962)65, esto se basa en la idea de que los agentes productivos mejoran con la

inversión en este servicio, y que esta inversión tendría un rendimiento continuo en el

futuro. Así, para Bhargava (2001)66 el incremento en el status de salud mejora el nivel

de ingreso aunque este efecto no es uniforme a todos los niveles de ingreso; de

hecho, encuentran que el efecto de la mejor salud sobre el crecimiento es mayor en

los países de ingresos más bajos. Para Fuchs (2004), por otro lado, la mejora de la

salud aumenta las tasas de supervivencia de los niños, lo que aumenta el PIB per

cápita por el incremento de la proporción de trabajadores, mientras que la mejora de la

salud entre los adultos aumenta la participación en la fuerza laboral y mejora la

productividad de los que están en el trabajo. Todo ello repercute, en términos

agregados, en crecimiento económico.

Un estudio de Bloom et al (2001)67 indica que una mejora de un año en la esperanza

de vida al nacer de la población de una región conlleva a un crecimiento de hasta 4%

en el PBI en el largo plazo. Este efecto refleja las implicancias positivas que tiene la

inversión en el sector en la productividad laboral, y en el fortalecimiento del capital

humano. Asimismo, Mayer (1999)68, en un estudio realizado en Brasil, estima que la

magnitud aproximada del impacto en un plazo de 15 años en que la salud mejore

como durante la década de 1980 a 1995 - un período de crecimiento económico bajo -

es de 0.26 puntos porcentuales anuales sobre los niveles de ingresos.

Sector educación

En el caso del sector educación, ESAN (2010) encuentra una serie de beneficios

directos e indirectos de la inversión en la infraestructura educativa. Respecto de los

beneficios directos, estos incluyen la mejora en la calidad del ambiente de enseñanza

educativa, mayor cobertura de la educación, mayor logro del aprendizaje al finalizar

65

Mushkin, Selma, (1962). Health as an Investment. Journal of Political Economy, 66

Bhargava, Alok & Jamison, Dean T. & Lau, Lawrence J. & Murray, Christopher J. L. (2001). Modeling the effects of health on economic growth. Journal of Health Economics, Elsevier, vol. 20(3). 67

Bloom, David, David Canning y Jaypee Sevilla (2001). The effect of health on economic growth: theory and evidence. Estados Unidos. National Bureau of Economic Research 68

Mayer, David, Mora, Humberto, Cermeno, Rodolfo, Duryeau, Suzanne, (1999). Health, Growth and Distribution in Latin America and the Caribbean. Technical Papers No. 18, PAHO


37

sus estudios mayor número de población alfabetizada, mayor percepción de los

padres de familia sobre el valor de la educación, mejora en la productividad. Por su

parte los beneficios indirectos implican el incremento del bienestar de los estudiantes y

sus familiares, mejora en los ingresos, impulso del crecimiento económico y promoción

de una sociedad con igualdad de oportunidades.

Como se observa, los beneficios directos de la inversión en infraestructura educativa

están orientados básicamente a la cobertura de la educación y a la calidad de la

enseñanza educativa. En general, dada la mejora de estos componentes, se espera

una mayor productividad de la oferta laboral en el largo plazo, lo cual puede derivar en

mejoras en la competitividad de las empresas, y así, lograr un efecto positivo en el

crecimiento económico.

En el caso de los resultados empíricos, la literatura no evidencia resultados marcados

sobre la relación entre la inversión en calidad de los servicios de infraestructura

educativa y el crecimiento económico. Sin embargo, dada la mejora en la cobertura y

la calidad educativa de la población, dicha inversión si tiene un impacto positivo, a

través de la mejora de los indicadores de cobertura y de producto de la educación. Así,

un estudio de Terrones y Calderón (1993)69, tomando como controles el ingreso per

cápita inicial, la tasa de inversión y el crecimiento de la población, estima que el

coeficiente de correlación parcial entre la variable de cobertura educativa (tasa neta de

matrícula en educación primaria) y el crecimiento es de 0.5572, lo cual indica una

relación positiva entre estos factores. Asimismo, en términos de la calidad educativa,

se estima una relación negativa de -0.274 entre el ratio alumno/profesor y el

crecimiento del producto per cápita. Esto tiene sentido en la medida que un elevado

ratio alumno/profesor disminuye la calidad de la educación ofrecida a cada estudiante,

disminuyendo así el stock de capital humano, y generando efectos negativos en el

crecimiento.

Por otro lado, Duarte et al (2011) analizan las relaciones entre infraestructura escolar y

resultados académicos mediante el uso de las pruebas del Segundo Estudio Regional

Comparativo y Explicativo (SERCE). Los resultados indican que los factores que están

más alta y significativa asociados con los aprendizajes son: la presencia de espacios

de apoyo a la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de cómputo); la

conexión a servicios públicos de electricidad y telefonía; y la existencia de agua

potable, desagüe y baños en número adecuado. Así, los países de la región deberán

69

Terrones, Marco y César Calderón (1993). Educación, capital humano y crecimiento económico: el caso de América Latina. Revista Economía, Departamento de Economía - Pontificia Universidad Católica del Perú, pp 23-70.


38

fortalecer las inversiones orientadas a mejorar la infraestructura escolar para cerrar las

grandes brechas existentes que afectan negativamente a las zonas rurales, a las

escuelas del sector público y a las escuelas que atienden a los estudiantes

provenientes de familias más pobres. Igualmente, las políticas públicas deberían

priorizar las áreas de infraestructura que tienen mayor relación con los aprendizajes.

Seguridad ciudadana y cárceles

Por último, en el caso de la inversión en infraestructura de seguridad ciudadana y

cárceles, Hooks et al (2004)70 indican que no se encuentra una relación importante

entre el aumento de número de cárceles y el crecimiento económico. En particular, se

ha identificado que la construcción de cárceles no tiene un efecto significativo en la

generación de empleos en zonas urbanas y rurales. Al respecto, se considera que esto

se debe a los altos costos de oportunidad de los montos de inversión en cárceles,

dada la posibilidad de invertir en servicios de electricidad, transporte, construcción,

entre otros.

Sin embargo, es necesario destacar la necesidad de contar con cárceles de mejor

calidad, manteniendo los mismos niveles de inversión en el sector. Por otro lado, la

carencia de inversión en este sector en el largo plazo puede debilitar al sistema de

justicia, de no tratarse a las cárceles como centros de rehabilitación.

70

Hooks, G., Moser, C., Rotolo, T. and Lobao, L. (2004). The Prison Industry: Carceral Expansion and Employment in US Counties 1969-1994. Social Science Quarterly, Vol. 85, No. 1, pp 37-57.


39

IV. DIAGNÓSTICO DEL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA

En la presente sección se presenta el diagnóstico de los 10 sectores económicos

estudiados, en él se describe la situación de la infraestructura del Perú en

comparación con el resto de países de América Latina; así como la evolución y las

diferencias a nivel regional, además se evidencian los retos que enfrenta cada sector y

las respectivas oportunidades de mejora sobre la base de más de 30 entrevistas

realizadas a los agentes clave de cada sector.

a. CARRETERAS

a.1. Diagnóstico

De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, la calidad de

infraestructura de las carreteras dista de la del promedio de los países de América

Latina. Si bien el Perú ha evolucionado de forma positiva en el sector analizado -pues

el índice aumentó de 2.6 a 3.2 entre los años 2008 y 2011-, el nivel alcanzado aún

refleja la necesidad de incrementar las inversiones en el sector. Esto es notorio

cuando se compara el valor del índice peruano con el valor que el índice alcanza en

países como Chile (5.7) y México (4.3).

GRÁFICO 2: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA VIAL, 2008 – 2011

(países de América Latina)

Fuente: The Global Competitiveness Report 2011-2012 Elaboración: APOYO Consultoría

En el Perú, la infraestructura vial a nivel nacional conforma el Sistema Nacional de

Carreteras (SINAC). Por factores como la interconectividad geográfica, política y

5.5

3.5

2.6

4.1

2.92.6

1.9 1.8

3 2.92.5

5.7

4.3 4.2 4

3.2 3.2 3 2.9 2.9 2.9 2.8

0

1

2

3

4

5

6

7

Ch

ile

Méxic

o

Ecu

ad

or

Uru

gu

ay

Arg

en

tin

a

Perú

Bo

livia

Para

gu

ay

Ven

ezu

ela

Co

lom

bia

Bra

sil

2008 2011

Promedio AL (2011): 3.55


40

económica, volumen de tráfico y valor comercial en tránsito y articulación de puertos

y/o aeropuertos, las vías se clasifican en tres tipos: nacional, regional y vecinal71. El

desarrollo y la conservación de la infraestructura vial son gestionados a través de los

organismos públicos: la red vial nacional (RVN) es competencia del Gobierno Central,

por ende del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), la red vial

departamental (RVD) está a cargo de los Gobiernos Regionales, y la red vial vecinal

(RVV) a cargo de los Gobiernos Locales.

La red vial total que considera el SINAC al año 2011 tiene una longitud de 129 163

Km.; el 13% (17 214 Km.) se encuentra en situación de carretera pavimentada y el

87% (111 949 Km.) como carretera no pavimentada72. La distribución por tipo de red

indica que el 19% corresponde a la RVN, el 21% a la RVD y el 60% a la RVV.

CUADRO 4: INFRAESTRUCTURA VIAL DEL SINAC SEGÚN SUPERFICIE, 2011

(en kilómetros)

Fuente: MTC Elaboración: APOYO Consultoría

Se considera que un análisis desagregado de la infraestructura en sus distintos tipos

brindará una visión más completa del sector, y permitirá identificar espacios

específicos de mejora. Dicho análisis se presenta a continuación.

Red Vial Nacional (RVN)

La RVN, está conformada por 23 320 Km73. Entre las carreteras que resaltan en este

nivel se encuentran aquellas que pertenecen al llamado eje “3x3”: IIRSA74 Norte,

Centro y Sur y las longitudinales Costa, Sierra y Selva. La RVN ha experimentado un

significativo crecimiento en las inversiones entre los años 2004 y 2011 (30.7% anual

en promedio), sobre todo en proyectos destinados a rehabilitación y mejoramiento

(US$ 910 millones en 2011).

71

La clasificación de las redes viales se encuentran reguladas a través del clasificador de rutas vigente aprobado mediante D.S. N° 036-2011- MTC. 72

Cabe resaltar que, según las estadísticas del MTC, existen 9 196 kilómetros de vías adicionales que se encuentran en proyecto. 73

Las estadísticas del MTC contemplan 2 206 kilómetros de vías adicionales en proyecto. 74

IIRSA - Iniciativa para la integración de la infraestructura suramericana.

Superficie Nacional Departamental Vecinal Total

Pavimentada 13 640 2 090 1 484 17 214

No pavimentada 9 680 23 509 78 760 111 949

Total 23 320 25 599 80 244 129 163


41

GRÁFICO 3: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA RVN, 2004 – 2011

(en US$ MM)

Fuente: Dirección General de Caminos y Ferrocarriles - MTC Elaboración: APOYO Consultoría

Este impulso de la inversión en infraestructura permitió una mejora en la calidad de las

vías, aunque de forma moderada: el porcentaje de carreteras pavimentadas75 ha

aumentado de 50% a 54% entre 2000 y 2011 (MTC, 2012)76. Por su parte, la región

Sierra presenta la menor disponibilidad relativa de vías de la RVN pavimentadas

(43%). Sin embargo, también se presentan deficiencias importantes en las demás

regiones: en la Costa, La Libertad y Ancash cuentan con solo 39% y 51% de sus vías

pavimentadas, mientras que en la Selva, Amazonas y Loreto presentan condiciones

igualmente críticas (37% y 49%, respectivamente).

GRÁFICO 4: RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011

(por departamentos)


75

Para fines de este estudio no es necesario hacer diferencia entre carreteras pavimentadas y carreteras asfaltadas, por tanto se entenderán de aquí en adelante como sinónimos. 76

MTC (2012). Anuario estadístico 2011. Lima - Perú

230

910

76

410

0

672

0

200

400

600

800

1000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Rehabilitación y Mejoramiento Conservación y Mantenimiento Concesiones

Incremento de 30.7% anual en promedio

100 10093

87

78 75 72 70 68

51

39

63 63 6051

4436

3126 24 23

100 96

49

37

54

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Callao

Tu

mb

es

Mo

qu

eg

ua

Ica

Lam

bayeq

ue

Piu

ra

Tacn

a

Lim

a

Are

qu

ipa

An

cash

La L

ibert

ad

Pu

no

Ju

nín

San

Mart

ín

Hu

án

uco

Cu

sco

Caja

marc

a

Ayacu

ch

o

Ap

urí

mac

Pasco

Hu

an

cavelica

Mad

re d

e D

ios

Ucayali

Lo

reto

Am

azo

nas

Nacio

nal

Costa: 66% Sierra: 43% Selva: 62%


42

Ahora bien, aunque Madre de Dios y Ucayali presentan prácticamente el 100% de sus

redes pavimentadas, se debe resaltar que dichas regiones, además de Loreto,

presentan la menor densidad de carreteras por km2, lo cual revela condiciones

deficitarias en términos de cobertura de igual modo77. Además, el avance en

pavimentación no implica necesariamente una mejora definitiva en el estado de las

vías pues, entre 2005 y 2010, el porcentaje de carreteras de la RVN en buen estado

se contrajo de 35% a 34%. Ello se debe, entre otras causas, a la falta de un programa

de mantenimiento sistemático78.

GRÁFICO 5: EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE LA RED VIAL NACIONAL, 2005 - 2010

Fuente: Indicadores de transporte CEPLAN Elaboración: APOYO Consultoría

En línea con lo anterior, el IPE (2008)79 muestra que un 22.7% (aproximadamente

1 357 km.) de las vías rehabilitadas entre 1992 y 2005 se deterioraron por falta de

mantenimiento, lo que implicó una pérdida de US$ 718 millones contra los US$ 98

millones de dólares que costaba conservarlas. El estudio también concluye que

las razones de estas ineficiencias se deberían en gran medida al poco “atractivo

político” que tiene implementar una verdadera política de mantenimiento vial80.

77

En general, la región Selva presenta la menor disponibilidad de carreteras por m2. En particular, Madre

de Dios y Ucayali presentan 0.05 y 0.02 kilómetros de vías de la RVN por cada 10 000 m2 de superficie

regional. 78

Ver Informe de Presupuesto Evaluado – Conservación de Carreteras, Dirección Nacional de Presupuesto Público, MEF: “En cuanto a la ejecución física [de la RVN]…, se mantienen menos kilómetros que los programados… [y]… no se realiza sistemáticamente sobre la base de criterios de optimización de la conservación. La situación es más crítica en el nivel regional” 79

Instituto Peruano de Economía (2008). Lecciones del mantenimiento de carreteras en el Perú, 1992-2007. Lima, - Perú 80

De acuerdo con IPE (2008), la falta de priorización del mantenimiento de las vías más importantes del país se ha dado en contextos de escasez de recursos como también, más recientemente, en episodios de abundancia fiscal. La prioridad política se ha orientado a la construcción de nuevas vías a nivel regional; mientras que el tratamiento al mantenimiento de carreteras es más reactivo que preventivo.

35%

25%

40%

34%36%

30%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Bueno Regular Malo

2005 2010


43

Por último, se observa que el aumento en el volumen de tráfico en los últimos años

traería consigo un deterioro más acentuado de la infraestructura vial. Entre 2006 y

2010, el flujo vehicular sobre estas vías registró una tasa de crecimiento promedio

anual de 5.1%. La participación más importante dentro del crecimiento corresponde al

transporte de carga (51%)81. Así, según el Plan Intermodal de Transportes (2004-

2023)82, 23 tramos de la Red Vial Nacional se proyectan al 2013 dentro de los niveles

de congestión 3 ó 4, que indican circulación densa y riesgo de congestión,

respectivamente83. Ello da indicios de un deterioro más pronunciado de las vías

asfaltadas, así como de mayores necesidades de mantenimiento.

Red Vial Regional

La RVR está conformada por 25 559 Km. a lo largo de todo el país84. Según las

estadísticas del MTC, el porcentaje de vías pavimentadas de la RVR es de 8% a nivel

nacional. A nivel regional, tal como se observa en el siguiente gráfico, cinco de los 24

departamentos carecen de infraestructura dentro de la RVR pavimentada, mientras

que Piura, la región con mayor disponibilidad de RVR pavimentada, presenta una tasa

de apenas 33%.

GRÁFICO 6: PORCENTAJE DE LA RED VIAL NACIONAL PAVIMENTADA, 2011

(por departamentos)


81

MTC (2011). Anuario estadístico 2010. Lima - Perú 82

MTC (2003). Plan Intermodal de Transportes 2003-2024. Lima-Perú 83

Según el Plan Intermodal de Transportes (2004-2023), el nivel de congestión 3, implica una relación volumen / capacidad de la vía entre 0.45 y 0.80, mientras que un nivel de congestión 4 un ratio volumen / capacidad mayor al 0.80. 84

Las estadísticas del MTC contemplan 3 806 kilómetros de vías adicionales en proyecto.

3328 28 26

15 14

7 74 2

1310

5 3 2 1 0 0 0 0

24

2 1 0

8

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Piu

ra

Lam

bayeq

ue

Tu

mb

es

Are

qu

ipa

Tacn

a

An

cash

La li

bert

ad

Lim

a

Mo

qu

eg

ua

Ica

Pasco

San

Mart

ín

Pu

no

Cu

sco

Ju

nín

Hu

án

uco

Ap

urí

mac

Ayacu

ch

o

Caja

marc

a

Hu

an

cavelica

Lo

reto

Am

azo

nas

Mad

re d

e d

ios

Ucayali

Nacio

nal

Región costa Región sierra Región selva


44

Ahora bien, según la entrevista sostenida con Raúl Torres, representante de Provías

Nacional, el porcentaje de vías pavimentadas no es un indicador suficiente del estado

de la infraestructura, debido a que, por el menor tráfico vehicular, las vías no

necesitarían de pavimentación, solo de afirmado. La mejor aproximación disponible a

la calidad de la infraestructura vial indica que el 67% del total de kilómetros es de mala

calidad, y tan solo un 13% es de buena calidad en el año 2002 (Provías

Descentralizado, 2008)85. Por otro lado, en cuanto a la calidad de la vía regional

afirmada (que representa el 42% del total de las vías regionales), el 48% (2 880 km.)

se encuentran en mal estado, y 37% (2 256 km.) en estado regular de conservación.

GRÁFICO 7: ESTADO DE LA RED VIAL

REGIONAL, 2002

GRÁFICO 8: ESTADO DE LA RED VIAL

REGIONAL AFIRMADA, 2002

Fuente: Provías Descentralizado (2008) Elaboración: APOYO Consultoría

En cuanto a las inversiones, se ha observado un incremento en el orden de 16.3%

anual en promedio, como lo muestra el siguiente gráfico. De forma particular, se

observa un quiebre en las inversiones para finales del 2006, que coincide con la

creación de Provías descentralizado86 así como con leyes de flexibilización del SNIP87.

85

Provías Descentralizado (2008). Plan Estratégico Institucional de Provías Descentralizado. Lima-Perú 86

Con D.S. Nº 029 – 2006 – MTC, el 10 de octubre de 2006 se fusionan los programas Provías departamental y Provías rural. 87

Como la ley 2808 que autorizaba a las OPI descentralizadas declarar viabilidad a proyectos sin límite de monto.

Bueno34%

Malo53%

Regular13%

2002

Bueno5%

Malo67%

Regular28%

2002


45

GRÁFICO 9: EVOLUCIÓN DE LAS INVERSIONES EN LA RVR, 2000-2010

(en US$ MM)


Según el Plan Estratégico Institucional (PEI) 2008 – 2012 de Provías Descentralizado,

la inversión estimada para restaurar la RVR y emparejarla a los niveles de tráfico

actuales se encuentra entre los US$ 1 000 millones y US$ 1 300 millones, puesto que

alrededor del 95% (vías en regular y mal estado) necesita rehabilitación o

mejoramiento. La inversión estimada para el mantenimiento de las carreteras

regionales oscila entre US$ 31 millones y US$ 60 millones si se pudiera rehabilitar la

red en su totalidad; sin embargo, los recursos del MTC y de los Gobiernos Regionales

destinados al mantenimiento están alrededor de los US$ 6 millones88.

Red Vial Local

La Red Vial Local (RVL), está conformada por 80 244 Km89. Según Provías

descentralizado (2008), 70% de la red está en condiciones de intransitabilidad al año

2008; esto se explica por la falta de mantenimiento, las difíciles condiciones

topográficas y la debilidad institucional de las municipalidades90.

Respecto de la inversión ejecutada en proyectos de infraestructura de la RVL, entre

2000 y 2010 se observó un gran crecimiento (24.4% anual en promedio) debido, al

igual que en la RDV, a la creación de Provías descentralizado. Sin embargo, el

problema del mantenimiento se mantiene como el principal causante del deterioro de

las vías vecinales, de manera análoga a las vías regionales.

88

Según el Plan Estratégico Institucionalizado 2008 – 2012 de Provías Descentralizado. 89

Las estadísticas del MTC contemplan 3 179 kilómetros de vías adicionales en proyecto. 90

Según el Plan Estratégico Institucionalizado 2008 – 2012 de Provías Descentralizado.

98 110 120 122 125 126 128

334 338 339

443

0

200

400

600

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010



46

GRÁFICO 10: EVOLUCIÓN DEL NIVEL DE INVERSIONES EN LA RVL, 2000 – 2010

(en US$MM)


En resumen, se observa que la calidad de las redes viales en el Perú es aún deficiente

en los tres niveles. Si bien la RVN ha recibido un fuerte apoyo gubernamental a nivel

de planificación e inversiones, en términos de calidad existen necesidades de

pavimentación y un mantenimiento permanente, sobre todo si se revisa la situación a

nivel departamental y local. Cabe precisar que en la RVR y la RVL, dado que las vías

requieren un menor nivel de pavimentación, la inversión debe orientarse más al

mantenimiento y conservación de vías afirmadas.

a.2. Planeamiento de la infraestructura de carreteras

Si bien el Plan Sectorial (PEI del MTC) ya expiró el año 2011 y aún no se formula uno

nuevo, es posible comparar la principal meta trazada por el gobierno con las metas del

Plan Bicentenario elaborado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

(CEPLAN)91. De acuerdo con el Plan Bicentenario, alcanzar el 85% de vías nacionales

asfaltadas para el 2016, significaría pavimentar 7 600 km de carretera

aproximadamente, mientras que la meta del bicentenario implica 13 000 km

adicionales al 2021. En ese sentido, la meta del Gobierno es ambiciosa porque

significa lograr el 58% de lo trazado por el CEPLAN a cinco años del bicentenario.

91

Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (2011). Plan Bicentenario. Lima-Perú

40 41 44 50 51 52 54

165

339 346 353

0

100

200

300

400

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010



47

CUADRO 5: COMPARACIÓN DE LAS METAS DEL PLAN BICENTENARIO Y EL PLAN DE

GOBIERNO

Fuente: Discursos gabinetes Lerner y Valdés, Plan Bicentenario – CEPLAN Elaboración: APOYO Consultoría

La meta trazada por el Gobierno necesita de un crecimiento que triplique el promedio

del último quinquenio. En los últimos 5 años, la variación anual promedio de kilómetros

de vía asfaltados fue de 2.66%; si se siguiera un crecimiento sostenido con esta tasa,

al 2016 se tendrían 14 568 km de vía asfaltada. Esto significaría 6 650 kilómetros

menos de los que se propone el Gobierno. En ese sentido, si se quisiera cumplir con el

85% de vías asfaltadas, se debería crecer sostenidamente a una tasa de 9.3% anual.

CUADRO 6: EVOLUCIÓN PROYECTADA DE PAVIMENTACIÓN VS. EVOLUCIÓN

NECESARIA PARA ALCANZAR LA META DEL GOBIERNO DE PAVIMENTACIÓN EN LA

RED VIAL NACIONAL

Fuente: Discursos gabinetes Lerner y Valdés, Indicadores de transporte – CEPLAN Elaboración: APOYO Consultoría

Sobre el contenido de los planes regionales concertados en materia de infraestructura

vial, se encontró que 14 regiones tienen metas para el sector, 20 cuentan con

proyectos de infraestructura vial e integración territorial, nueve tienen proyectos sin

indicadores de resultado y solo dos integran su plan de desarrollo vial al plan de

desarrollo concertado regional.

EntidadMeta (km.

Asfaltados)

Kilómetros

adicionalesAño meta

Ceplan 25 500 13 055 2 021

Gobierno 21 213 7 611 2 016

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Crecimiento proyectado de la RVN

pavimentada 12 445 12 776 13 116 13 465 13 823 14 191 14 568

Crecimiento necesario de la RVN

pavimentada para alcanzar las

metas del gobierno

12 445 13 602 14 867 16 250 17 761 19 413 21 218


48

CUADRO 7: RESUMEN DE LOS PLANES REGIONALES CONCERTADOS EN MATERIA DE

INFRAESTRUCTURA VIAL

92

Las metas fueron establecidas para el año 2011. 93

Las metas fueron establecidas para el año 2011.

Gobierno

Regional

Periodo del

Plan de

Desarrollo

¿Tiene

Metas? Indicador de resultado

¿Tiene

proyectos

identificados?

Nº de

proyectos

identificados

Amazonas 2009 - 2021 Sí 450 km. de vías mejoradas o rehabilitadas para el 2021.

Sí 25

Ancash 2008 - 2021 No No Sí 24

Apurímac 2010 - 2021 Sí 4 286.91 km. de vías regionales afirmadas

No -

Arequipa 2003 - 2011 No No No -

Ayacucho 2007 - 2024 Sí92

(i) Nacionales: 585 km. asfaltados y 382 afirmados; (ii) Regionales: 40 km. asfaltados; 723.75 afirmados; (iii) Vecinales: 28.50 km. asfaltados y 1980.99 afirmados.

Sí 17

Cajamarca 2010 - 2021 No No Sí 12

Callao 2011 - 2021 No No Sí 22

Cusco 2010 - 2021 Sí

(i) Regionales: 300 km. asfaltados (ii) Vecinales: 550 km. afirmados (iii) 6 000 km. de mantenimiento rutinario.

Sí 48

Huancavelica

2008 - 2015 No No Sí 13

Huánuco 2009 - 2021 Sí

(i) Regionales: 672 km. asfaltados (ii) Vecinales: 550 km. afirmados (iii) 200 km. de mantenimiento rutinario.

Sí 25

Ica 2007 - 2011 Sí93

725 km. de vías regionales construidas y/o rehabilitadas.

Sí 7

Junín 2008 - 2015 No No Sí 124

La Libertad 2010 - 2021 Sí

Interconexión de las 12 provincias con carreteras asfaltadas y en buen estado. Interconexión de las capitales provinciales con carreteras en buen estado y con mantenimiento

No -


49


permanente.

Lambayeque

2011 - 2021 Sí 63% de la red vial asfaltada.

Sí 18

Lima 2008 - 2021 Sí

Cumplir y desarrollar los Proyectos del Plan Vial Departamental Participativo (PVDP).

Sí 4

Loreto 2008 - 2021 No No Sí 4

Madre de Dios

2007 - 2021 No No No No

Moquegua 2003 - 2021 No No Sí 7

Pasco 2008 - 2015 Sí Mejoramiento del 50% de la red asfaltada

Sí 17

Piura 2007 - 2021 Sí

Expandir o ampliar en 242 Km las vías regionales, con prioridad en las zonas de Sierra.

No -

Puno 2009 - 2021 Sí

60 % del espacio regional articulado e integrado. Y 60% de carreteras adecuadamente asfaltadas.

Sí 42

San Martín 2008 - 2015 No No Sí 49

Tacna 2005 - 2012 No No Sí 12

Tumbes 2011 - 2015 Sí 242 km. de carreteras nuevas asfaltadas

Sí 5

Ucayali 2011 - 2021 Sí

80 % de implementación del Plan Vial

Departamental 2009 –2018. Y 60 % de

implementación del Plan Vial Vecinal

Sí 10


50

a.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura vial

Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector

transportes94, además del diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector, y

la revisión del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de

mejora para incrementar la calidad de la infraestructura vial. Estas se describen a

continuación:

1. Reducir los sobrecostos en la ejecución de proyectos de inversión en

redes viales

Uno de los problemas centrales encontrados en el sector es la ineficiencia en la

ejecución de inversiones de la RVN, la RVD y la RVL; así, durante el año 2011, se han

generado sobrecostos por 66% en los proyectos de infraestructura vial95. Estos

sobrecostos se deben a la ineficiencia en la administración de la ejecución de los

proyectos y a la capacidad técnica de los formuladores de estudios de pre-inversión.

CUADRO 8: SOBRECOSTOS DE LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL

RESPECTO DE SU MONTO DE VIABILIDAD

(en nuevos soles)

1/ Mide la eficiencia de la ejecución financiera respecto a la inversión viabilizada para los proyectos concluidos en el año 2011.

Fuente: Portal de Consulta Amigable, SOSEM – MEF Elaboración: APOYO Consultoría

Dentro de la administración subnacional de inversiones, la ejecución directa sigue

siendo una modalidad importante, sobre todo a nivel de Gobiernos Locales. Esto

constituye un problema de eficiencia en la ejecución de obras, pues, dada la

inexperiencia de los Gobiernos Locales en la ejecución de proyectos, sobre todo en los

casos de redes viales, se generan retrasos y sobrecostos innecesarios. Además,

existe el peligro de corrupción y malversación de fondos, lo cual merma la calidad de

las inversiones realizadas.

Como sostiene Provías Descentralizado en el Plan Estratégico Institucional 2008 –

2012:

94

Se sostuvo entrevistas con el señor Renzo Rojas Jiménez, Jefe de la Oficina de Estudios Económicos de Ositran, y con Raúl Torres, Director Ejecutivo de Provías Nacional. 95

El costo adicional de ejecutar el proyecto sobre el costo planificado.

Monto del estudio

(viabilidad)

Ejecución

total

% del valor ejecutado respecto

del valor proyectado 1/

292 706 851 487 058 593 166%


51

“Sobre todo a nivel local, hay preferencias por desarrollar las obras por

administración directa, desconociendo los costos e ineficiencias asociados a

este tipo de ejecución, afectando el uso de los escasos recursos públicos. Su

reemplazo por nuevas maneras de contratación y ejecución de obras por

terceros es un proceso continuo, de aprendizaje y acompañamiento a los

gobiernos locales.” (PEI 2008-2012: p.15).

Por tanto, se debe promover un cambio en la modalidad de inversiones en

infraestructura del sector. Es importante generar conciencia en los Gobiernos

Subnacionales acerca de los beneficios de tercerizar la ejecución de obras hacia

empresas con mayor experiencia en el rubro de interés o de instruir sobre esquemas

de ejecución alternativos (APP, obras por impuestos, entre otros). Asimismo, es

necesario desarrollar un acompañamiento permanente de los Gobiernos

Subnacionales para la ejecución de inversiones.

Por otro lado, la promoción de una carrera de administración pública permitiría

incrementar la eficiencia en la inversión de proyectos de infraestructura96. En primer

lugar, garantizar la calidad de los profesionales y técnicos evitaría que muchos

estudios de inversión tengan deficiencias como las que se observan actualmente:

errónea tramificación por demanda (estimación de tráfico), errónea tramificación por

oferta (asfalto, afirmado, trocha, etc), implementación inadecuada de bifurcaciones,

etc., las cuales terminan retrasando y/o elevando el costo del proyecto. En segundo

lugar, se evitaría la alta rotación de los profesionales, y los sueldos más atractivos

disminuirían los riesgos de ineficiencia en el trabajo realizado. La reducción de los

niveles de rotación permitiría, a su vez, una continuidad en la ejecución de

planeamiento de inversiones, al margen de los cambios de Gobierno.

2. Agilizar los procedimientos que determinan los pasos para el

saneamiento legal de tierras en el ámbito de los proyectos

El saneamiento legal de tierras constituye una condición necesaria para la adecuada

ejecución de los proyectos de inversión. En el caso específico del sector transportes,

el incumplimiento de plazos para la liberación de tierras –ya sea por problemas de

informalidad, la falta de negociación para comprar tierras a propietarios, etc-, perjudica

el cumplimiento de plazos en la ejecución de los mismos.

Por ejemplo, en el caso de la construcción de la Autopista del Sol, los retrasos en la

entrega de nuevos terrenos libres, entre otros factores, han provocado el detenimiento

96

Para mayor detalle, revisar la sección 6: ¿Qué hacer para agilizar los proyectos de inversión en infraestructura?


52

en la ejecución de las inversiones. Evidentemente, estos retrasos generan costos

innecesarios para la empresa privada, lo cual podría desincentivar el ingreso de

nuevos capitales privados. Por ello, se propone una evaluación exhaustiva de los

procedimientos legales de saneamiento de tierras, con el fin de agilizar los procesos

de inversión.

3. Incrementar la disponibilidad de fuentes de financiamiento –por

ejemplo uso del canon- para desarrollar una cultura de mantenimiento

de vías en las RVD y RVL.

En el caso de las regiones, la cultura de mantenimiento de vías se desincentiva con la

escasa disponibilidad de recursos destinados para este fin. A la fecha, el

mantenimiento se considera un tipo de gasto corriente, por lo que no puede utilizarse

los fondos del canon destinados a financiar inversiones. Por lo tanto, el mantenimiento

se financia con los recursos directamente recaudados más las transferencias de

Provías Descentralizado. Estos montos aún son insuficientes para un adecuado

mantenimiento97.

Según Provías Descentralizado98, luego de 10 años de experiencia en el tema, es

factible mantener un sistema de mantenimiento rutinario, consustancial a cada

proyecto, que mantenga la transitabilidad de la vía. Sin embargo, deben encontrarse

mecanismos de financiamiento sostenibles basados en aportes del Gobierno Central y

los beneficiarios directos. Otro mecanismo alternativo que podría incrementar el

97

Según el PEI (2008-2012) de Provías Descentralizado. 98

Ibíd., p.12.

NOTICIA – “CONSTRUCCIÓN DE AUTOPISTA DEL SOL PARALIZARÁ DENTRO DE

UN MES

Con apenas un avance de un 39%, la construcción de la autopista del Sol se paralizaría

porque el Ministerio de Transportes y Comunicaciones aún no cumple con entregar

nuevos terrenos libres de interferencias (fibra óptica), construcciones y redes eléctricas.

A pesar de este riesgo, ayer se anunció que de acuerdo al contrato suscrito con el Estado

peruano, este 31 de enero, el peaje subirá 70 céntimos de Sol como parte del fondo de

financiamiento de la obra, así lo informó ayer en conferencia de prensa Miguel Arbulú

Alva, director de relaciones institucionales de la empresa CASA (Construcción y

Administración S.A)…”

Fuente: Diario El Tiempo de Piura Fecha: 28/01/2012


53

financiamiento en mantenimiento de vías es el uso de un porcentaje de las

transferencias por canon. De hecho, en noviembre de 2011, el Ministro de Economía

Luis Miguel Castilla, propuso la elaboración de un proyecto de Ley99 para mejorar la

distribución de canon que pagan las mineras, dentro del cual se planteó la posibilidad

de que los recursos del canon puedan ser utilizados en el mantenimiento de carreteras

y no solo en obras de infraestructura.

4. Replantear la definición y cumplimiento de funciones de las entidades

clave en el sector transportes en el marco de un proceso de APP

Otro problema se genera en el conflicto de intereses existente entre Proinversión

(vendedor), los sectores (dueños)100 y la empresa concesionante (arrendador) en el

marco de un proceso de inversión mediante la modalidad de APP.

De acuerdo con las entrevistas realizadas, bajo el modo de operación actual en los

procesos de concesión, Proinversión realiza todo lo necesario para concesionar el

proyecto al privado, con el fin de elevar los proyectos de inversión con participación

privada, aún si esto implica cargarles niveles de riesgo menores a los que maximizan

el bienestar de la sociedad. Este objetivo, en muchos casos, entra en conflicto con el

del regulador quien, por su parte, busca “maximizar el bienestar de los usuarios”

mediante una revisión del cumplimiento de los contratos de concesión. En algunos

casos, existe el riesgo, por el interés de acumular inversiones, de establecer contratos

poco factibles en términos de las tarifas adjudicadas a los usuarios finales, lo cual

genera dificultades para el ente regulador.

En la práctica, esto se evidencia con el pronunciamiento que hace Ositran solicitando

una opinión vinculante desde el inicio del diseño en los proyectos de infraestructura.

De acuerdo con las declaraciones de Juan Carlos Zevallos, expresidente de Ositran101,

el objetivo del Gobierno de maximizar el número de contratos colisiona con el objetivo

del regulador, que es maximizar la calidad de los mismos. Adicionalmente, se aprecia

que Ositran, si bien realiza recomendaciones, no tiene una opinión vinculante dentro

de la formulación del contrato con la empresa privada.

99

Declaraciones disponibles en el diario El Comercio. Fecha: 27/11/2011 100

Los sectores como el MTC son los que se encargaran del proyecto luego de firmado el contrato. En estricto los dueños serían todos los peruanos representados por el brazo sectorial correspondiente del ejecutivo. En este sentido, el regulador sería quien se asegurara que 101

Disponibles en el diario El Comercio – Fecha: 05/01/2012


54

Por ende, se resalta la necesidad de una mejor definición del rol de cada uno de los

agentes clave en los procesos de inversión en transporte vial. Ello tendría implicancias

positivas en una planificación efectiva de proyectos de infraestructura de calidad102.

5. Mantener especial cuidado en el cumplimiento de los compromisos

asumidos por el Estado dentro de su participación en las APP, de

modo tal que se preserve la imagen del modelo de concesiones ante

los usuarios.

El no trabajar en la buena imagen de las concesiones puestas en marcha puede

restarle legitimidad a todas las futuras iniciativas de intervención público - privadas.

Por ejemplo, en el caso de la concesión de la Autopista el Sol, además de las

dificultades en términos del saneamiento legal de tierras, que paralizaron la ejecución

102

Este tema se abordará con mayor detalle en la Sección 6: ¿Qué hacer para agilizar los proyectos de inversión en infraestructura?

"EN LOS ÚLTIMOS AÑOS SE HA QUERIDO CAPTURAR A OSITRAN"

A pocas semanas de concluir su gestión en el regulador del sector Transportes, Juan

Carlos Zevallos insiste en que se tiene que fortalecer a OSITRAN.

¿Por qué el Estado hace eso (captura al regulador), si al final se perjudica con

malas concesiones?

El objetivo del gobierno es inaugurar la mayor cantidad posible de obras. Este incentivo

colisiona con el incentivo del regulador, que es el de tener mejores contratos. Por su

parte, Pro Inversión tiene el incentivo de entregar más concesiones, no importa si lo

hace bien o mal, porque finalmente los problemas los asume el regulador.

Otro tema recurrente son las demoras en las obras. ¿Por qué sucede esto?

Algunas obras se han concesionado con obligaciones previas del Estado, como la

Autopista del Sol y la Red Vial 4. Han pasado dos años y los concesionarios están sin

poder hacer nada, se incrementó el peaje y el privado está acumulando lo recaudado en

un fideicomiso. Entonces, ¿para qué se aceleró el proceso? Solo para firmar el contrato

y salir en la foto.

¿Por qué no se dicen estas cosas en su momento?

Nosotros hemos hecho recomendaciones en todos los contratos de concesión, pero

como nuestra opinión no es vinculante, no fueron tomadas en cuenta.

Fuente: El Comercio Fecha: 05/01/2012

http://elcomercio.pe/tag/311851/juan-carlos-zevallos

http://elcomercio.pe/tag/311851/juan-carlos-zevallos


55

de la obra, se determinó elevar los peajes en 0.70 soles, lo cual generó gran

descontento en la sociedad civil103.

De este modo, es importante desarrollar iniciativas que salvaguarden la imagen de las

concesiones. En primer lugar, es necesario solucionar lo más pronto posible, y de

manera transparente ante la población, los inconvenientes en la ejecución de

inversiones que retrasen los proyectos. En segundo lugar, es importante generar

conciencia en la población acerca de las implicancias de todo proceso de concesión: si

bien las tarifas de algunos servicios (como los peajes, por ejemplo), pueden elevarse,

esto es una consecuencia natural de elevar la calidad de los servicios brindados.

Además, esta acción garantizaría la sostenibilidad futura de proyectos con potencial de

ser concesiones104, lo cual serviría como incentivo para las inversiones de un número

mayor de empresas privadas.

6. Promover la articulación de los gobiernos subnacionales para

elaborar proyectos en conjunto

Como se mostró en el diagnóstico, las vías regionales se encuentran deterioradas por

falta de mantenimiento. Esto implica grandes necesidades de financiamiento que

llegan a ser prohibitivos para muchas regiones, sobre todo cuando algunas vías son

de carácter interregional105. Una solución proporcionada por el MTC fue el de

“reclasificar” momentáneamente las vías regionales en nacionales para que sea el

gobierno nacional y no el regional el que se encargue del proyecto. Esta falta de

articulación de los Gobiernos Regionales y Locales para enfrentar en conjunto el

problema del financiamiento en vías bajo su jurisdicción se debe muchas veces a

regionalismos que evitan los espacios de comunicación con otras regiones y con el

sector privado.

103

Información disponible en el diario El Comercio. Fecha: 28/01/2012 104

Aquellas que necesitan de los peajes para financiar la recuperación de la inversión en la ejecución de la obra. 105

Una excepción es el intento de las regiones de San Martín, Amazonas, Cajamarca y La Libertad, quienes formaron la Mancomunidad de Regiones que busca coordinar sus esfuerzos en proyectos de interés común como las carreteras: Huamachuco – Cajabamba, Juanjui – Salaverry, Balsas – Bolívar entre otras.


56

b. PUERTOS

b.1. Diagnóstico

De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, el Perú tiene una

calidad de infraestructura portuaria similar a la del promedio de los países de América

Latina. Si bien el Perú ha evolucionado de forma positiva en el sector analizado -pues

el índice aumentó de 2.3 a 3.5 entre los años 2008 y 2011-, el nivel alcanzado aún

refleja la necesidad de incrementar las inversiones en el sector. Esto es notorio

cuando se compara el valor del índice peruano con el valor que el índice alcanza en

países como Chile (5.2) y Uruguay (5.1).

GRÁFICO 11: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

PORTUARIO – 2011 PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

Fuente: The Global Competitiveness Report Elaboración: APOYO Consultoría

GRÁFICO 12: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

PORTUARIO – PERÚ (2008-2011)


En el Perú, todos los puertos forman parte del Sistema Portuario Nacional (SPN)106

.

Dicho sistema está conformado por 134 instalaciones portuarias (60 marítimas, 65

fluviales y 9 lacustres) que se distribuyen en 13 departamentos del país, destacando

Lima, Loreto, Piura y Ucayali como los departamentos con mayor cantidad de puertos.

Según la propiedad de las instalaciones portuarias, se cuenta con 58 puertos

calificados como públicos y 76 como privados. Del total de puertos públicos, 14 se

encuentran concesionados, 14 administradas por los Gobiernos Regionales, 12 por

ENAPU S.A. y 18 por otras entidades. Respecto de los puertos privados, 5 son

instalaciones portuarias privadas de uso público, mientras que el resto son de uso

particular (ejm: transporte de mercancías). En el siguiente cuadro, se puede apreciar

106

De acuerdo con la Ley del Sistema Portuario Nacional (LSPN), el SPN es el conjunto de personas

naturales, entidades públicas o privadas, instalaciones portuarias con bienes inmuebles y muebles que se destinen a su servicio, infraestructura y todo aquello relacionado directa e indirectamente con las actividades portuarias dentro del territorio nacional.

2.5

2.7

3.1

3.4

3.4

3.5

3.7

3.8

4.0

5.1

5.2

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0

Venezuela

Brasil

Bolivia

Colombia

Paraguay

Perú

Argentina

Ecuador

México

Uruguay

Chile

Prom: 3.7

2.3

2.7

3.33.5

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

2008 2009 2010 2011


57

con mayor detalle la distribución de los puertos a nivel regional y según las distintas

entidades administradoras de las instalaciones portuarias.

CUADRO 9: INFRAESTRUCTURA PORTUARIA EN EL PERÚ - 2010

(por tipo y regiones)


Las operaciones que se realizan en los puertos son complejas, pues se prestan

múltiples servicios que involucran a diversos agentes: la autoridad portuaria, empresas

navieras, estibadores, prácticos, agentes aduaneros y otras empresas que prestan

servicios relacionados. Para ello, el puerto cuenta con terminales, vías de acceso,

rompeolas y otros elementos que conforman la infraestructura, además de la

superestructura conformada por grúas, equipos, oficinas administrativas y otros activos

involucrados en la prestación de dichos servicios107.

Las instalaciones generales con las que actualmente cuenta un puerto se pueden

clasificar en cuatro grandes grupos, que son descritos en el siguiente gráfico:

107

El conjunto de obras civiles que permiten el suministro de servicio a los buques y las cargas son las infraestructuras portuarias: muelles, astilleros, red portuaria de carreteras y ferrocarriles, etc. Sobre la infraestructura portuaria se construyen las superestructuras portuarias, que son los edificios (almacenes,

talleres, edificios de oficina), los equipos móviles y fijos necesarios para realizar los servicios y los sistemas de información y automatización de las actividades de la terminal.

Gobiernos

RegionalesENAPU S.A.

Otras

entidades

Ancash 7 2 0 1 1 0 3

Apurímac 1 0 0 0 1 0 0

Arequipa 3 2 0 0 0 0 1

Callao 9 1 0 1 0 0 7

Ica 5 1 0 1 1 0 2

La Libertad 4 1 0 2 1 0 0

Lambayeque 2 1 1 0 0 0 0

Lima 10 1 0 2 2 0 5

Loreto 37 0 7 2 7 2 19

Madre de Dios 1 0 0 1 0 0 0

Moquegua 7 1 0 1 0 0 5

Piura 11 1 0 0 3 0 7

Puno 7 1 5 0 1 0 0

Tumbes 2 0 0 0 0 0 2

Ucayali 28 2 1 1 1 3 20

Total 134 14 14 12 18 5 71

Departamento Total

Propiedad del Estado Propiedad privada

En

concesión

Administrador

Uso Público Uso privado


58

GRÁFICO 13: INSTALACIONES GENERALES PORTUARIAS

1 Dique seco, cuna en forma de casco de barco, situada bajo el nivel de las aguas y provisto de una puerta que los cierra o abre y un sistema de bombas que permite el llenado o vaciado del dique.

2 Dique flotante es un barco con el casco en forma de U, con capacidad para aceptar barcos de menor calado, que entran en la cuna, en donde, por medio de bombas, se le extrae el agua para poder trabajar en la limpieza del casco. Posteriormente se inunda y el barco queda listo para navegar.

3 Varadero, plataforma inclinada con rieles, un extremo entra al agua y se prolonga según el tamaño del barco; por el riel se desliza un carro en forma de cuna quedando debajo del casco del barco, el cual se fija y con un cable se arrastra fuera del agua para la limpieza y reparación del casco.


La complejidad del sector portuario hace necesaria la existencia de un agente que

actúe como coordinador y que se encargue de asegurar estándares mínimos en el

diseño y utilización de las facilidades portuarias: la autoridad portuaria. De acuerdo

con el rol y funciones que la misma asume, es posible clasificar la organización de los

puertos, en general, en cuatro modelos básicos:

Public service port: La Autoridad Portuaria pública invierte en todo tipo de

infraestructuras y superestructuras, y presta todos los servicios portuarios.

Toolport: La Autoridad Portuaria pública invierte en todo tipo de

infraestructuras y superestructuras, y las empresas privadas prestan servicios

de manipulación de mercancías

Landlordport: La Autoridad Portuaria pública invierte en infraestructura de

accesibilidad marítima y generación de aguas abrigadas (dragados, diques y

De abrigo y acceso

Destinadas a darprotección contra loselementos naturales,como diques deabrigo o rompeolas.

De atraque, tráfico y almacenamiento

Facilitan la operacióndel puerto, comomuelles de atraque ofondeaderos paraamarrar los barcos,patios deestacionamiento detrenes o camiones, einstalaciones dedepósito yclasificación de cargastransportadas.

Para la manipulación de

las cargas

Maquinaria parafacilitar el tráficoportuario: poleas,cabrestantes, grúasmanuales comomecánicas, tolvas,succionadoresmecánicos, etc. Elequipo varía según eltipo de puerto yavance del país.

Para la reparación y mantenimiento

de los barcos

Indispensables paraque la navegación seamejor, las principalesson los dique seco1,dique flotante2 yvaradero3, secomplementan con:muelles, talleres,almacenes, bodegas,laboratorioselectrónicos etc.


59

muelles). Los operadores privados invierten en superestructura portuaria

(equipos de manipulación, pavimentos e instalaciones) y ocasionalmente en

infraestructura portuaria (muelles).

Private service port: Toda la propiedad del puerto es privada. El operador

portuario es responsable de todo el desarrollo e inversión en infraestructura.

CUADRO 10: MODELOS BÁSICOS DE ORGANIZACIÓN DE LOS PUERTOS

Fuente: Autoridad Portuaria Nacional Elaboración: APOYO Consultoría

En el Perú se aplican los siguientes modelos de gestión portuaria:

Toolport: ENAPU operando por el estado y algunos servicios prestados por

privados.

Landlord port: DP World (muelle sur Callao), APM Terminals (muelle norte

Callao), Terminales Portuarios Euroandinos (Puerto de Paita).

Private port: Perú LNG, Terminal Portuario Bayóvar.

Las instalaciones que serán sujetas de evaluación en el presente acápite son los

Terminales Portuarios (TP) de uso público108, dado que son los que mayor información

recopila la documentación del sector. Dichas instalaciones operan bajo los modelos

Toolport o Landlord Port que, en términos prácticos, son aquellas administradas por el

Estado o entregados en concesión a la empresa privada. Estas pueden observarse en

el siguiente mapa:

108

De acuerdo con la definición de la Ley del SPN, el terminal portuario es la unidad operativa de un puerto, habilitada para proporcionar intercambio modal y servicios portuarios; incluye la infraestructura, las áreas de depósito transitorio y las vías internas de transporte. Un terminal puede estar conformado por varios muelles o inclusive por uno solo.

Infraestructura Superestructura Estiba Otros

Public ServicePort Público Público Público Mayoría pública

Toolport Público Público Privada Mayoría privada

Landlordport Público Privada Privada Mayoría privada

Private

ServiceportPrivada Privada Privada Mayoría privada

Modelo

Inversiones Prestación de servicios


60

GRÁFICO 14: TERMINALES PORTUARIOS DE PROPIEDAD DEL ESTADO PERUANO Y

CARGA MOVILIZADA EN EL AÑO 2011

(carga medida en toneladas métricas – TM)

Fuente: ENAPU, OSITRAN, Proinversión Elaboración: APOYO Consultoría

En principio, existe una diferencia marcada entre la calidad de la infraestructura de los

TP analizados, pues algunos – con mayor actividad y mejor posición estratégica a

nivel geográfico para el comercio – requieren una infraestructura más sofisticada, y por

ende, un mayor flujo de inversiones. Tal es el caso del puerto del Callao, el puerto más

importante del país, cuyos TP movilizan más del 70% del tráfico de carga a nivel

nacional, y se ha convertido en la actualidad en el puerto más importante de la costa

del Pacífico109.

109

El puerto del Callao se ubica en el octavo lugar de 100 puertos evaluados en el Ranking de Movimiento portuario contenedorizado de América Latina y el Caribe (CEPAL) - 2010

109

TP del CallaoMuelle Sur: DP World

Muelle Norte: APM

Total carga movilizada: 26 MM TM

TP de San MartínTotal carga movilizada: 1.5 MM TM

TP de YurimaguasConsorcio Portuario Yurimaguas

Total carga movilizada: 0.1 MM TM

TP de PaitaTerminales Portuarios Euroandinos


TP de MataraniTisur


TP de Puerto MaldonadoTotal carga movilizada: 0.2 MM TM

TP de SalaverryTotal carga movilizada: 2.0 MM TM

TP de ChimboteTotal carga movilizada: 0,.6 MM TM

TP de IloTotal carga movilizada: 0.5 MM TM

TP de ChicamaTotal carga movilizada: 0 MM TM

TP de HuachoTotal carga movilizada: 0 MM TM

TP de SupeTotal carga movilizada: 0 MM TM

TP de IquitosTotal carga movilizada: 12 MM TM

TP Perú-Arica (Chile)Total carga movilizada: 0.01 MM TM

Leyenda

Administrado por

ENAPU

Entregado en

concesión


61

En cuanto al análisis del estado de la infraestructura, se observa que existen algunos

TP que requieren mejoras, si se busca garantizar un adecuado desarrollo de la

actividad portuaria. De hecho, el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP),

actualizado en el año 2012 (APN, 2012)110, establece como uno de los principales

problemas el escaso mantenimiento existente en los puertos. Así, de los 20 muelles

evaluados con antigüedad mayor a 40 años, seis no han recibido ningún tipo de

mantenimiento, y mantienen la infraestructura construida en su año de creación. En los

demás puertos, se puede apreciar que solo tres muelles han recibido un

mantenimiento después de 2003, mientras que los demás han recibido reparación por

lo menos nueve años atrás. Ello indica que muchos puertos – sobre todo, los que

administra la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU) - cuentan ahora con capital físico

bastante depreciado.

CUADRO 11: ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA DE LOS MUELLES DEL PERÚ - 2012

1/ En el año 2011, se otorgó en concesión el Terminal Norte Multipropósito del TP Callao a la empresa APM Terminals. El contrato estipula la demolición y reconstrucción de algunos muelles, así como la reparación y fusión de otros.

Fuente: Actualización del Plan Nacional de Desarrollo Portuario – APN Elaboración: APOYO Consultoría

Cabe precisar que algunos puertos señalados en el cuadro anterior han sido

concesionados en el periodo 2006-2011. Así, el puerto del Callao ahora es

administrado por D.P. World (muelle sur) y APM Terminals (muelle norte); el puerto de

Paita es administrado por Terminales Portuarios Euroandinos, el puerto de Matarani

110

APN (2012). Propuesta de Actualización del Plan Nacional de Desarrollo Portuario. Lima-Perú.

Instalación portuaria Tipo de propiedad MuellesAño de

construcción

Año de

reparación o

rehabilitación

1 1928 Sin reparación




5 1968 1995-1997-2007

7 1963 1968


Terminal de Contenedores - Zona Sur del

TP CallaoConcesión 1 2008-2010

Construido entre

los años 2008-

2010

Terminal Portuario Paita Concesión 1 1966 1999

Terminal Portuario Matarani Concesión 1 1941 2000-2003-2009

Terminal Portuario Huacho ENAPU 1 1936 Sin reparación

Terminal Portuario Iquitos ENAPU 1 1980 1994

Terminal Portuario Chimbote ENAPU 1, 2 y 3 1945(1) y 1968(3) 1998

Terminal Portuario Salaverry ENAPU 1 y 2 1960 2000

Terminal Portuario Supe ENAPU 1 1924 2002

Terminal Portuario Chicama ENAPU 1 1921 2002

Terminal Portuario Ilo ENAPU 1 1970 1997 y 2003

Terminal Portuario General San Martín ENAPU 1 1969 1999-2010

Terminal Norte Multipropósito del TP

Callao 1/Concesión


62

por TISUR S.A. y Yurimaguas-Nueva Reforma por la empresa Consorcio Portuario

Yurimaguas. En esos casos, se espera una rehabilitación en el corto plazo.

Por otro lado, un indicador importante para evaluar la calidad de la infraestructura

portuaria es la profundidad de los muelles (calado). Este es indicador de la capacidad

para el ingreso de buques de distintos tamaños111. Como se puede ver en el siguiente

cuadro, la mayor calidad en cuanto a calado de los muelles se encuentra en los

puertos concesionados, con profundidades entre 12 y 15 metros, mientras que los

puertos administrados por ENAPU tienen un calado menor.

CUADRO 12: PROFUNDIDAD DE MUELLE DE LOS PUERTOS DE ATRAQUE DIRECTO

DEL PERÚ, 2012

1/ Se prevé, por contrato, un calado ascendente a 16 m.

Fuente: ENAPU, empresas privadas Elaboración: APOYO Consultoría

En conclusión, se puede observar que la calidad de la infraestructura portuaria, si bien

ha mejorado en la última década, tiene amplios espacio de mejora, sobre todo en los

puertos administrados por la empresa pública ENAPU S.A.

b.2. Planeamiento de la infraestructura portuaria

La planificación del sector se encuentra demarcada en el Plan Nacional de Desarrollo

Portuario (2005-2035, con actualización en el 2012), cuyos lineamientos están

orientados al fortalecimiento de la calidad de la infraestructura portuaria y la expansión

de las instalaciones existentes, así como la mejora en la gestión de puertos a nivel

regional, por medio de la creación de Autoridades Portuarias Regionales.

111

A modo de ejemplo, los buques Super Post-Panamax requieren en los muelles un calado de un mínimo de 16 metros.

Terminal PortuarioTipo de

propiedad

Profundidad - calado

(en metros) del muelle

más grande

TP Salaverry ENAPU 9.8

TP Chimbote ENAPU 9.1

TP General San Martín ENAPU 10

TP Ilo ENAPU 11

TP Callao (Muelle Sur) DP World 15 1/

TP Callao (Muelle Norte) APM Terminals 12 1/

TP Paita TPE 13

TP Matarani TISUR 13.7


63

En línea con el mencionado plan, el Gobierno ha manifestado un interés particular

hacia un aumento de las inversiones en puertos en el país. Esto se ha evidenciado en

los mensajes del Gobierno de turno, tanto del ex primer ministro Salomón Lerner,

como del actual primer ministro, Óscar Valdez. En ellos, se enfatiza la idea de elevar la

competitividad del puerto del Callao a estándares internacionales, así como la calidad

de la infraestructura de los demás puertos de uso público del país.

MENSAJES DEL GOBIERNO DE OLLANTA HUMALA

INFRAESTRUCTURA PORTUARIA

Salomón Lerner:

“Vamos a fortalecer el sistema portuario nacional, como ENAPU como administrador de los puertos públicos del Estado. Solicitamos que el Congreso Nacional apruebe el dictamen multipartidario de la ley de fortalecimiento y de modernización de la Empresa Nacional de Puertos.”

Óscar Valdez:

Al año 2016, el Callao se habrá convertido en un puerto que cumple con los estándares internacionales de primer nivel”.

Fuente: Discursos Salomón Lerner, Óscar Valdez

Ahora bien, es importante resaltar que aunque en el discurso del ex primer ministro

Salomón Lerner se tiene como visión principal el fortalecimiento de ENAPU S.A. como

administrador de los puertos públicos del país, la Autoridad Portuaria Nacional prevé el

debilitamiento de dicha institución dentro del sector112. De hecho, en las entrevistas

sostenidas, se descartó una presencia importante de ENAPU dentro de las inversiones

en infraestructura portuaria.

En línea con lo anterior, un factor positivo a destacar tanto en el PNDP como en la

visión política del actual Gobierno es la importancia brindada a la promoción de la

inversión privada en el sector portuario. Como muestra de ello, en la última década, ya

han sido entregados en concesión cuatro puertos importantes para el desarrollo

comercial peruano (Callao, Matarani, Paita y Yurimaguas).

En cuanto a los planes regionales, si bien dentro de los mismos no hay lineamientos

claros en cuanto al desarrollo portuario, esto se debe a que las Autoridades Portuarias

Regionales113 - dependencia de los Gobiernos Regionales - han incorporado Planes

112

Entrevista con Eusebio Vega, Director de Planeamiento y Estudios Económicos de la Autoridad Portuaria Nacional 113

De acuerdo al DS Nº 011-2008-MTC, se ha establecido las siguientes Autoridades Portuarias Regionales: Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash, Lima Provincias, Ica, Arequipa, Moquegua, Tacna, Puno, Madre de Dios, Loreto y Ucayali. A la fecha la APN ha instalado las APR´s de


64

Regionales de Desarrollo Portuario. Además de los Planes Regionales, se han

elaborado los Planes Maestros de los siguientes Terminales Portuarios: Paita, General

San Martín, Ilo, San Juan de Marcona, Callao, Salaverry, y Chimbote. Por otro lado, se

han elaborado los estudios de Factibilidad de los Terminales Portuario de Iquitos,

Yurimaguas y Pucallpa.

b.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura portuaria

Sobre la base de las entrevistas realizadas a representantes clave del sector portuario,

tanto privados como de la administración pública114, además del diagnóstico de la

evolución de la infraestructura del sector y la revisión del Plan Nacional de Desarrollo

Portuario y los Planes Maestros de cada puerto, se han identificado una serie de

oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo de la infraestructura portuaria.

Estas se describen a continuación:

1. Promoción de la participación privada

Como se ha podido observar, a nivel nacional, existe una marcada diferencia entre la

calidad de la infraestructura proveniente de la inversión pública y aquella proveniente

de la inversión privada. A manera de ejemplo, un estudio realizado por Alcázar y

Lovatón (2005)115 indica que los efectos de la participación privada en el puerto de

Matarani (mediante la concesión en el año 2003) fueron mayor eficiencia, mayor

calidad de los servicios, incremento en las ventas y utilidades de la empresa. En

cuanto a la eficiencia, se produjo un aumento efectivo del rendimiento en carga y

descarga, como consecuencia principalmente de las inversiones efectuadas por el

concesionario, lo que afecta de forma determinante los costos de transporte.

De este modo, se observa la importancia de desarrollar mecanismos de promoción de

la participación privada. Ello tendría implicancias positivas en la mejora de la calidad

de la infraestructura en el sector.

2. Promover el desarrollo de una planificación intersectorial

De acuerdo con la información revisada en el sector, se observan deficiencias en la

planificación sectorial. En primer lugar, se observa que aún quedan espacios de

mejora en generar mecanismos de coordinación con la planificación urbana de las

Ancash, Lima provincias y Loreto. Se están realizando las coordinaciones para la próxima instalación de la APR’s de Puno y La Libertad. 114

Se realizó entrevistas al señor Roberto Guimaray y Eusebio Vega, representantes de la Dirección de Planificación y Estudios Económicos de la Autoridad Portuaria Nacional. 115

Alcazar, L. Y Lovatón, R. (2005). Evaluación de la concesión del puerto de Matarani: ¿quién ganó y quién perdió? Documento de trabajo Nº47. Grade.


65

zonas aledañas a los puertos. En segundo lugar, se observa la necesidad de promover

una conexión intermodal entre los medios de transporte, con el fin de promover una

integración comercial más eficiente.

En el Sistema Portuario Nacional, los puertos y las ciudades portuarias han crecido de

modo paralelo, y con el tiempo, el desarrollo urbano ha ido restringiendo las

posibilidades de ampliación de los puertos (APN, 2012). Esto tiene consecuencias

negativas tanto para las ciudades como para las instalaciones portuarias: por una

parte, algunas actividades portuarias pueden resultar perjudiciales para la población -

por ruidos, contaminación, entre otros - y convendría alejarlas de las zonas habitadas;

por otra parte, la falta de espacio en el litoral obliga a hacer las ampliaciones hacia

aguas adentro, lo que encarece y dificulta la ejecución de la infraestructura. Por ende,

es necesaria una coordinación entre la planificación portuaria y municipal, de modo

que se compatibilicen las ampliaciones portuarias con la expansión urbana.

Por otro lado, se requiere una planificación conjunta con el sector aeroportuario,

ferroviario y vial. Una mejora en la planeación del sector transportes en general

permitiría un incremento en la eficiencia en la cadena logística de comercio, lo cual

reduciría los sobrecostos existentes. Según Du Bois y Torres (2006)116, los

sobrecostos por una inadecuada infraestructura de transportes ascienden a US$ 385.7

millones de dólares, que consideran el mayor gasto en el que incurren los agentes

carentes de servicios públicos al abastecerse de sustitutos menos eficientes en

transporte vial, portuaria, aeroportuario y ferroviario.

Un medio que disminuiría estos sobrecostos e incrementaría la competitividad del

sistema de transportes es la incorporación de las instalaciones portuarias en sistemas

intermodales117. Según APN (2012), del total de las instalaciones portuarias del SPN,

52% no integra un sistema intermodal de transporte; más aún, de los TP de uso

público analizados en este acápite, 5 TP no cuentan con conexión a un sistema

intermodal que facilite el comercio en la región, tal como se puede ver en el siguiente

gráfico. En ese sentido, la integración de los puertos en sistemas intermodales

permitiría un uso más eficiente de los medios de transporte de mercancías.

116

Fritz Du Bois y Javier Torres (2006). Déficit y sobrecostos portuarios de la economía peruana. Revista de Economiá y Derecho, vol.3, núm. 11 117

El transporte intermodal puede definirse como el movimiento de mercancías por medio de una única unidad de carga, que utiliza sucesivamente dos o más medios de transporte (puertos, redes viales, ferrocarriles) sin tener que manipular las mercancías durante el proceso de intercambio.


66

CUADRO 13: CONEXIÓN DE TERMINALES PORTUARIOS A UN SISTEMA INTERMODAL

O MULTIMODAL DE TRANSPORTE, 2012

Fuente: APN (2012) Elaboración: APOYO Consultoría

3. Inversión en infraestructura portuaria complementaria

Adicionalmente a la infraestructura portuaria, las instalaciones del puerto necesitan de

infraestructura complementaria (vías de conexión del puerto a la ciudad,

almacenamiento, por ejemplo) con el fin de asegurar una mayor eficiencia en la

dinámica comercial. La falta de infraestructura complementaria es un factor crítico para

el desarrollo del sector portuario, pues incrementa los costos del uso de los puertos y

restando competitividad al sector y a sus usuarios.

En ese sentido, una de las necesidades más importantes está relacionada a la

infraestructura de almacenamiento de containers, donde se presentan condiciones

deficitarias resaltantes. Así, tal como se mencionó en el Segundo Simposio de Puertos

(SNMPE) por el Sr. José Silva – presidente de ASPPOR, se requieren en promedio

entre 1m2 por TEU de carga (container de 20 toneladas métricas), y para la carga de 1

800 000 TEU que transó el puerto del Callao en el último año, solo se cuenta con

medio millón de km2 de espacio de almacenamiento. El déficit de espacio de

almacenamiento genera sobrecostos por US$ 214 millones anuales118.

118

AFIN. La infraestructura portuaria: Problemática, modernización y visión a futuro. Lima, 2010.

Integra un sistema intermodal o multimodal de transporte

vinculado a un proyecto de integracion bi-regional, multi-regional, macro-regional, binacional o continental

TP Callao (Terminal

Norte Multipropósito) TP Paita

TP Callao (Nuevo

Terminal de Contenedores - Zona Sur)

TP Salaverry

TP General San Martín TP Chicama

(Malabrigo)

TP Matarani TP Multiboyas

Chimbote

TP Ilo TP Multiboyas Supe

TP Iquitos TP Supe

TP Yurimaguas TP Huacho


67

4. Manejo de presiones sindicales

En los últimos años, se han concesionado cuatro puertos bajo administración de

ENAPU. Ello, en la mayoría de casos, ha implicado la reestructuración de la dinámica

laboral, y por ende, ha significado el despido de personal de la empresa. Ante esta

situación, la concesión de los puertos representa una amenaza para los sindicatos

laborales, lo cual implica la oposición de este grupo de agentes involucrados.

En ese sentido, es importante tomar una decisión de política nacional para solucionar

dificultades en la definición de contratos de concesión: las presiones de los sindicatos

laborales que operan en las empresas públicas portuarias– es decir, las de jurisdicción

de ENAPU- han generado cuellos de botella importantes. Así, se debe establecer

mesas de trabajo con los sindicatos laborales de los puertos que están bajo la

administración de ENAPU, para poder finalmente concesionar los puertos faltantes.

5. Mejorar políticas de comunicación y de compensación a la población

aledaña a los puertos

La problemática socioambiental también está presente en el sector portuario. En ese

sentido, es muy importante tener adecuados mecanismos de comunicación con la

sociedad en general, dado que, de no ser así, los conflictos sociales existentes

podrían generar retrasos en las construcciones o remodelaciones. En el caso de la

construcción del puerto de Ancón, por ejemplo (ver siguiente cuadro), el conflicto

social contra Santa Sofía Puertos S.A conllevó a retrasos en la construcción del puerto

y a la cancelación del mismo, dado que el 26 de junio de 2011, el Congreso aprobó la

NOTICIA - SINDICATO DE TRABAJADORES DE ENAPU ACATAN UN PARO DE 24

HORAS

En RPP Noticias, Víctor Castillo, Secretario General de ENAPU -Callao denunció

irregularidades y favoritismo en la concesión por parte del Ministerio de Transporte.

Un paro de 24 horas acatan los trabajadores de la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU)

para pedir la suspensión del proceso de concesión del terminal del Callao.

En diálogo con RPP Noticias, Víctor Castillo Ríos - secretario general de ENAPU - Callao

denunció irregularidades y favoritismo en dicha licitación por parte del Ministerio de

Transporte. Asimismo pidió la renuncia de Mario Arbulú, presidente del directorio de ENAPU,

por no defender los intereses del puerto ni de los trabajadores. De no ser escuchados,

sostuvo que erradicarán sus medidas de protesta.

Fuente: RPP Fecha: 31/01/2011


68

Ley n° 29767 que declara intangible la Bahía de Ancón para la construcción de

infraestructura portuaria.

NOTICIA - SE OPONEN A PUERTO EN ANCÓN

El Frente de Defensa de la Bahía y el Desarrollo Integral de Ancón, organizaciones formadas

a fines del año pasado, mostraron su oposición a la construcción del Terminal Portuario en

Ancón (TPA), proyecto de Santa Sofía Puertos S.A, empresa del Grupo Romero.

Los argumentos de este frente son que el TPA afectaría las actividades que sostienen el

otrora atractivo balneario, además que el proyecto de Santa Sofía Puertos no forma parte del

Plan de Desarrollo Concertado de Ancón 2007-2012, elaborado de manera participativa.

Otro de sus argumentos es que dicho proyecto no es necesario para el desarrollo del país,

de acuerdo al Sistema Nacional de Puertos, ni aliviaría una posible futura saturación del

puerto del Callao, pues el volumen anual máximo de contenedores que manejaría el TPA es

casi 6 veces menor que el que maneja el primer puerto.

Cabe indicar que el 19 de noviembre de 2010 se llevó a cabo la audiencia pública en la que

se presentó el borrador final del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para el proyecto TPA.

La Asociación de Propietarios de Ancón (Apancon), perteneciente al Frente de Defensa,

pudo conocer el resumen del EIA, el cual revelaba que la eventual construcción del proyecto

provocaría una alteración de la calidad del aire debido a la concentración de material

particulado y gases contaminantes generados por la construcción.

Asimismo, alerta de una afectación de la calidad del agua del mar a causa de los efluentes

de las embarcaciones que arriben o zarpen del puerto.

Fuente: La República

Fecha: 03/02/2011


69

c. AEROPUERTOS

c.1. Diagnóstico

Según el Reporte de Competitividad Global 2011-2012, el Perú dispone de una calidad

de infraestructura y servicio aeroportuaria mayor a la del promedio de los países de

América Latina (4.0). Si bien la calidad está por encima del promedio e incluso se ha

incrementado entre los años 2008 y 2011 en 0.7 puntos, aún existe una considerable

distancia respecto de los niveles alcanzados por Chile (5.6) y Uruguay (5.2).

GRÁFICO 15: CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE AÉREO, 2008 -

2011


Adicionalmente, al considerar el total de partidas de vuelos de compañías registradas

en el país para el año 2009, las estadísticas del Banco Mundial muestran que en el

Perú se realizaron 66 mil vuelos, cifra por debajo de Argentina (75 mil), Chile (97 mil),

Venezuela (124 mil), Colombia (196 mil) y Brasil (752 mil). Esto revela que el grado de

importancia de los aeropuertos nacionales medido en términos de la presencia de

compañías aéreas internacionales es aún reducido. En esta misma línea, la

Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA)119, afirma que la conectividad -

asociada con la importancia relativa del destino para la compañía aérea120 - se ha

elevado en 42% entre los años 2002 y 2009. Sin embargo, a pesar que la conectividad

del Perú ha crecido, aún permanece relativamente baja comparada con la de otros

119

Asociación Internacional de Transporte Aéreo (2011). Beneficios Económicos del Transporte Aéreo en el Perú. Oxford Economics. 120

Expresada como una ponderación del número de asientos disponibles por la importancia del destino dentro de la red de aerolíneas.

5.9

3.4

3.94.3

4.8

3.1 3.1

3.7 3.5

2.2

5.65.2

4.64.3 4.1

3.83.5 3.4

32.5

0

1

2

3

4

5

6

7

Ch

ile

Uru

gu

ay

Perú

Ecu

ad

or

Co

lom

bia

Bo

livia

Arg

en

tin

a

Bra

sil

Ven

ezu

ela

Para

gu

ay

2008 2011


70

países sudamericanos como Chile y Colombia, pero por encima de Argentina, Brasil y

Bolivia.

GRÁFICO 16: TRANSPORTE ÁEREO, PARTIDAS DE VUELOS EN TODO EL MUNDO DE

COMPAÑÍAS REGISTRADAS EN EL PAÍS, 2000 - 2009

Fuente: Banco Mundial – Estadísticas Elaboración: APOYO Consultoría

En el Perú, la infraestructura aeroportuaria está constituida por distintas instalaciones:

Aeródromo: área definida de tierra o de agua, (que incluye todas sus

edificaciones, instalaciones y equipos) destinada total o parcialmente a la

llegada, salida y movimiento en superficie de aeronaves.

Aeropuerto: es el aeródromo de uso público que cuenta con edificaciones,

instalaciones, equipos y servicios destinado en forma habitual a la llegada,

salida y movimiento de aeronaves, pasajeros y carga en su superficie.

Aeropuerto internacional: aquél aeródromo público destinado al ingreso o

salida del país de aeronaves, donde se prestan normalmente servicios de

aduana, sanidad, migraciones y otros complementarios.

Helipuerto: es una instalación solamente válida para helicópteros. Los

helipuertos pueden tener una o más plataformas de aterrizaje.

Así, la red aérea nacional consta de 116 instalaciones aeroportuarias: 11 aeropuertos

internacionales, 12 aeropuertos nacionales, 75 aeródromos y 18 helipuertos. Respecto

de la administración de las instalaciones, se puede mencionar que 75 de ellas son

administradas por entidades públicas y 41 por entidades privadas. De las 75

instalaciones de administración pública, el Estado ha concesionado 18 instalaciones

aeroportuarias (Aeropuerto Internacional Jorge Chávez y los Paquetes 1 y 2 de

628

199

139

88

169

29 18 22 8 11

752

196

12497 75 66 46

19 10 9

0

100

200

300

400

500

600

700

800

Bra

sil

Co

lom

bia

Ven

ezu

ela

Ch

ile

Arg

en

tin

a

Perú

Ecu

ad

or

Bo

livia

Para

gu

ay

Uru

gu

ay

2000 2009


71

Aeropuertos Regionales que agrupan instalaciones aeroportuarias de las principales

ciudades del norte y sur del país), 30 se encuentran administrados por CORPAC y

27 son administrados por otras entidades, tal como se muestra a continuación.

CUADRO 14: CLASIFICACIÓN DE LAS

INSTALACIONES AEROPORTUARIAS,

2011


GRÁFICO 17: INSTALACIONES

AEROPORTUARIAS DE ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA, 2011


Antes de desarrollar las características principales del sistema aeroportuario nacional,

es necesario establecer algunas definiciones preliminares sobre la logística e

infraestructura del sector. Según las operaciones aeroportuarias que se realicen se

distinguen dos componentes: el llamado lado aire, donde las operaciones se aplican

Instalación Número

Aeropuertos internacionales 11

Aeropuertos nacionales 12

Aeródromos 75

Helipuertos 18

Total 116

En concesión

18

CORPAC27

Otras entidades

30

SOBRE CORPAC S.A.

La Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial Sociedad Anónima (CORPAC S.A.) está encargada de brindar servicios de ayudas a la aeronavegación, radiocomunicaciones y de control del tránsito aéreo, con adecuados estándares de seguridad y eficiencia, a 44 aeródromos comerciales a nivel nacional, en virtud de la delegación efectuada por la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC). Tiene las siguientes funciones:

a) Operar, equipar y conservar aeropuertos comerciales abiertos al tránsito aéreo, incluyendo las dependencias, servicios, instalaciones y equipos requeridos por la técnica aeronáutica, de acuerdo con las normas internacionales reconocidas por el Estado Peruano y las disposiciones legales y reglamentarias referentes al funcionamiento de los aeropuertos y sus servicios.

b) Establecer, administrar, operar y conservar los servicios de ayuda a la aeronavegación, radiocomunicaciones aeronáuticas y demás servicios técnicos necesarios para la seguridad de las operaciones aéreas en el país.

c) Establecer sistemas apropiados e idóneos de comunicación requeridos para regular y controlar el tráfico aéreo de sobrevuelo.

d) Financiar y/o ejecutar proyectos de construcción y remodelación de infraestructura aeroportuaria, conforme al plan de inversión que establezca el Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

e) Fuente: Plan Estratégico Sectorial Multianual 2012-2016 del Ministerio de Transportes y

Comunicaciones


72

sobre las aeronaves y todo se mueve alrededor de lo que estas necesitan121, y el

denominado lado tierra donde los servicios giran alrededor de los pasajeros y sus

necesidades122. Al respecto, cabe precisar que la información disponible para una

evaluación de las condiciones de la infraestructura aeroportuaria es escasa123, lo cual

dificulta un diagnóstico riguroso del sector.

Al observar los movimientos de pasajeros por región se verifica la relevancia de Lima

dentro del tráfico aerocomercial peruano (2.9 millones de pasajeros en 2011). De

hecho, el aeropuerto del Callao es considerado el Aeropuerto hub del país124. Por

debajo, se encuentran los aeropuertos de Cusco (0.8 millones en 2011), Arequipa (0.5

millones), Loreto y Piura (ambos 0.3 millones), mientras que cada una de las regiones

restantes no presentaron más de 0.2 millones de pasajeros. Sin embargo, cabe

resaltar que entre 2010 y 2011, la gran mayoría de aeropuertos ha recibido un flujo

mayor de pasajeros; los aeropuertos más importantes (que se muestran en el

siguiente gráfico), han experimentado un crecimiento de 13% entre 2010 y 2011. La

tendencia revelaría la necesidad en el mediano y largo plazo de invertir en

infraestructura que abastezca a la demanda creciente por los servicios.

GRÁFICO 18: TRANSPORTE AÉREO, TRÁFICO ANUAL DE PASAJEROS POR

ATERRIZAJE DE AEROPUERTOS MÁS IMPORTANTES 1/, 2010-2011

(en millones de pasajeros)

1/ Se consideró a los 11 aeropuertos con mayor flujo de pasajeros en el año 2011 Fuente: Dirección General de Aeronáutica Civil – Estadísticas 2010-2011


121

El lado aire (o área de movimiento), se compone del área de maniobras (pistas de aterrizaje, calles de rodaje) y las rampas o plataformas (donde se estacionan, repostan, cargan y embarcan los aviones). Además se encuentra el Centro de Control de Área (CECOA) donde se encuentran los controladores del tráfico aéreo, encargados de dirigir y controlar el movimiento de aeronaves. 122

En el lado tierra, la infraestructura tiene como objetivo conectar el transporte aéreo con los modos de transporte terrestre

122. En general, todo terminal cuenta con las siguientes áreas: vestíbulos de llegada y

salida, control de pasaporte, salas de embarque, zonas de ocio y control de aduanas. 123

Se revisó información proporcionada por la Dirección General de Aeronáutica Civil. 124

Se entiende como Aeropuerto Hub, aquel que sirve como punto de intercambio o centro de distribución de tráfico.

2.6

0.70.5

0.3 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

2.9

0.8

0.50.3 0.3 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

Lim

a

Cu

sco

Are

qu

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Iqu

ito

s

Piu

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Tara

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to

Pu

callp

a

Tru

jillo

Tacn

a

Ju

liaca

Ch

icla

yo

2010 2011

Crecimiento de 13%

entre 2010 y 2011


73

Por otro lado, en cuanto a la calidad, se observa que las condiciones de la

infraestructura aeroportuaria son aún deficientes en relación con las pistas de

aterrizaje. Así, de los 21 aeropuertos evaluados en el mapa presentado a

continuación, siete (más del 30%) cuentan con pistas de resistencia baja o muy baja,

mientras que solo el Aeropuerto de Tacna, Nasca y el Aeropuerto Internacional Jorge

Chávez del Callao cuentan con pistas de resistencia alta. Esto constituye un problema

en el largo plazo, debido a que el incremento del tráfico aéreo descrito anteriormente

podría generar una necesidad creciente de elevar la calidad de la infraestructura

aeroportuaria, con el fin de que esta no se vuelva inoperativa.

Ahora bien, cabe precisar que dentro del esquema de promoción de la participación

privada en las inversiones aeroportuarias125, una parte importante de los contratos de

concesión firmados para el primer y segundo grupo de aeropuertos regionales126,

incorporan la modernización de las pistas de aterrizaje, así como de otras

instalaciones de infraestructura. Así, Puerto Maldonado y Juliaca127, aeropuertos

recientemente entregados en concesión, tendrían una mejora en la calidad de la

infraestructura en el mediano plazo.

125

Se desarrolla más al respecto en el siguiente acápite. 126

Primer grupo de aeropuertos regionales: Tumbes, Piura, Talara, Chiclayo, Chachapoyas, Tarapoto, Iquitos, Pucallpa, Huaraz, Trujillo y Cajamarca. Segundo grupo: Arequipa, Ayacucho, Apurímac, Juliaca, Puerto Maldonado y Tacna 127

Dos de los siete aeropuertos con pistas de resistencia baja.


74

GRÁFICO 19: INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA DEL PERÚ POR CONDICIÓN DE

ADMINISTRACIÓN, 2011

1/. Según el numeral 5.8.2 del contrato de concesión; El CONCEDENTE, se reserva el derecho de

entregar al CONCESIONARIO, dentro del plazo de dos años, para su operación, el Aeropuerto de

Andahuaylas. Vencido el plazo el referido aeropuerto será excluido del proceso de concesión.


c.2. Planeamiento de la infraestructura aeroportuaria

La planificación del sector se enmarca en el Plan Estratégico Sectorial Multianual

2012-2016128, bajo el cual se definen algunos objetivos de política en el sector

aeroportuario hacia el año 2016.

Uno de los objetivos más directamente relacionados con el desarrollo aeroportuario es

el siguiente: “ampliar la participación de la inversión privada en nuevos proyectos de

infraestructura y servicios de transportes y telecomunicaciones”. En esa línea, el plan

multisectorial tiene como meta elevar la ejecución de los montos comprometidos hacia

128

MTC. Plan Estratégico Sectorial Multianual 2012-2016. Lima - Perú

Concesionado en 2001.

1er Grupo Concesionado - 2006.

2do Grupo Concesionado.

En Proceso de Concesión

Administrado por CORPAC

AEROPUERTO DE PISCO

• Pista: Resistencia Media

• Prom. Operaciones: ND

AEROPUERTO DE NASCA

• Pista: Resistencia Alta

• Prom. Operaciones: 200 diarias

AEROPUERTO DE AREQUIPA



AEROPUERTO DE TACNA



AEROPUERTO DE PIURA



AEROPUERTO DE TALARA

• Pista: Resistencia Baja


AEROPUERTO DE TUMBES

• Pista: Resistencia Muy Baja


AEROPUERTO DE CHICLAYO



AEROPUERTO DE CHACHAPOYAS

• Superficie: Resistencia Baja

• Prom. Operaciones: 02 al mes

AEROPUERTO DE TARAPOTO



AEROPUERTO DE IQUITOS

• Superficie: Resistencia Baja


AEROPUERTO DE PUCALLPA



AEROPUERTO DE TRUJILLO



AEROPUERTO INTERNACIONAL JORGE CHÁVEZ



AEROPUERTO DE ANCASH


• Prom. Operaciones: ND AEROPUERTO DE PUERTO MALDONADO



AEROPUERTO DE ANDAHUAYLAS 1/.



AEROPUERTO DE JULIACA



AEROPUERTO DE AYACUCHO



AEROPUERTO DE CAJAMARCA

• Pista: Resistencia Muy Baja


AEROPUERTO INTERNACIONAL DE CHINCHERO

• Diseñado para soportar flotas constituidas por A340 y

B747.


75

el año 2016, de acuerdo con los contratos establecidos con las empresas

concesionarias de los distintos aeropuertos del país.

Dentro del mismo plan, se contempla la ejecución de los siguientes proyectos:

Concesión de aeropuertos: Chinchero (Cusco)

Culminación de trabajos de rápido impacto en aeropuertos concesionados: Segundo Grupo de Aeropuertos Regionales.

Ejecución de obras en aeropuertos concesionados: Pisco

Inicio de obras de segunda pista: Aeropuerto Internacional Jorge Chávez

En ese sentido, se observa que la prioridad del sector se basa en la entrega en

concesión de los principales aeropuertos a nivel nacional. Así, el Aeropuerto

Internacional Jorge Chávez fue entregado en concesión en el año 2001, el primer

grupo de aeropuertos regionales en 2006 y el segundo en el año 2011.

c.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria

Sobre la base de entrevistas a representantes claves del sector129, el diagnóstico de la

evolución de la infraestructura del sector y la revisión de la planificación sectorial, se

han identificado una serie de oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo

de la infraestructura aeroportuaria. Estas se describen a continuación:

129

Se entrevistó al Director de Oficina de Planeamiento de la Dirección General de Aeronáutica Civil del MTC.

NOTICIA - "APP INICIA EN MARZO SEGUNDO GRUPO DE AEROPUERTOS

REGIONALES

La corporación Aeropuertos Andinos del Perú (AAP) empezará en marzo las obras de la etapa inicial del segundo grupo de aeropuertos regionales, conformado por los terminales de Tacna, Juliaca (Puno), Ayacucho, Arequipa y Puerto Maldonado (Madre de Dios).

La inversión estimada para esta primera etapa es de US$ 50 millones y está orientada a obras de rápido impacto, rehabilitación de terminales, de seguridad y equipamiento en general, informó el portal Biznews.pe.

El anuncio se dio según el cronograma aprobado por el gobierno y luego de haber recibido la aprobación de las Declaraciones de Impacto Ambiental mediante resolución directoral emitida por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).

El mencionado grupo de terminales conformado goza de todos los permisos ambientales de ley para su construcción y/o remodelación. Y concluirán en los próximos dos años y medio.

AAP es un consorcio formado por Andino Investment Holding de Perú y Corporación América de Argentina que tiene, bajo contrato de concesión, la administración de los aeropuertos de Arequipa, Tacna, Juliaca, Puerto Maldonado y Ayacucho por un plazo de 25 años.”

Fuente: Diario Gestión Fecha: 23/02/2012


76

1. Establecer políticas adecuadas de monitoreo a la ejecución de

inversiones en los aeropuertos concesionados

Como se mencionó anteriormente, en la última década se han entregado en

concesión 18 aeropuertos a nivel nacional. Esta medida es importante para

un aumento del flujo de inversiones en el sector, que permita elevar la

competitividad. Sin embargo, es necesario desarrollar mecanismos de

regulación y monitoreo adecuados, con el fin de una ejecución de los

proyectos de inversión de las empresas privadas de acuerdo con los

contratos establecidos. Así, se debe evitar casos como el del Aeropuerto de

Arequipa “Alfredo Rodríguez Ballón”, que en mayo de 2012 se encontró en

riesgo de perder categoría de “internacional” porque no cumple con las

normas de seguridad internacional en cuanto a salvamento y control de

incendios, además que las pistas de aterrizaje tienen fallas técnicas por

incorrecta reparación.

2. Desarrollar un sistema integral de información respecto de las

instalaciones aeroportuarias

Si bien se cuenta con información acerca de determinadas características

de la infraestructura de las instalaciones aeroportuarias a nivel nacional,

actualmente se observa un déficit en la disponibilidad de la información de

forma centralizada. Ello impide un diagnóstico adecuado de las condiciones

AEROPUERTO DE AREQUIPA PODRÍA PERDER CATEGORÍA DE

INTERNACIONAL

El Aeropuerto de Arequipa, Alfredo Rodríguez Ballón, está en riesgo de perder

su categoría de internacional, porque no cumple con los estándares mínimos

de un terminal aéreo de su nivel, así lo explicó el congresista Justiniano Apaza

Ordóñez, quien mostró los documentos de una evaluación hecha a las

condiciones en las que administra la empresa concesionaria, Aeropuertos

Andinos del Perú S.A.

Apaza contó que la empresa no cumple con las normas de seguridad

internacional en cuanto a salvamento y control de incendios. Además, que las

pistas de aterrizaje tienen fallas técnicas por incorrecta reparación. Que la sala

de espera y de descanso no cumple con la normatividad del Instituto Nacional

de Defensa Civil (Indeci), y que el personal de administración y seguridad no

está capacitado para desempeñarse en dichos cargos.

“Luego de tantas denuncias que llegaron a nuestro despacho hicimos una

evaluación, y la informalidad en la que trabajan es alarmante”, afirmó.

Fuente: Diario La Primera

Fecha: 02/05/2012


77

de la infraestructura, así como un adecuado planeamiento de las

inversiones en el sector.

3. Establecer políticas más claras de comunicación y de compensación a

la sociedad civil por el uso de las tierras destinadas a infraestructura

aeroportuaria.

Los procesos de concesión de instalaciones aeroportuarias implican, en

algunos casos, la necesidad de adquirir grandes extensiones de terreno

apropiado para la ejecución de las distintas instalaciones: pistas de

aterrizaje, almacenes, la oficina central del aeropuerto, entre otros. Ante

ello, se incurre en muchos casos en la expropiación de tierras por parte de

la sociedad civil, lo cual da pie a potenciales conflictos, de no haber

procedimientos adecuados y transparentes.

Por ello, es necesario establecer políticas claras de comunicación a la

sociedad sobre las implicancias de los procesos de concesión. Ello sería

favorable para una prevención de conflictos con la sociedad que puedan

retrasar la ejecución de proyectos y así, se puedan incrementar los

incentivos del sector privado para invertir en más proyectos de

infraestructura130.

130

Este tema se abordará con mayor detalle en la Sección 6: ¿Qué hacer para agilizar los proyectos de inversión en infraestructura?

NOTICIA - SOBRE LA EXPROPIACIÒN EN LA CONCESIÓN DEL AEROPUERTO INTERNACIONAL CHINCHEROS

“…Pro Inversión también debe resolver la situación de las tres comunidades agrícolas que serán parcialmente desplazadas por el aeropuerto: Yanacona (90% del terreno), Raqchi (5%) y Ayllopongo (5%). El alcalde de Chinchero, Humberto Huamán, dijo que los comuneros han acordado exigir US$50 por m2 y que el terreno requerido es de 600 hectáreas. “Además, deben darnos opciones laborales para los 500 jefes de familia que dejarán la única actividad que conocen [la agricultura]”, insistió. Al respecto, Leoni refirió que aún no se han definido las condiciones para negociar. Dijo, además, que el terreno podría reducirse a 400 hectáreas.”



78

d. FERROCARRILES

d.1. Diagnóstico

De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2011-2012, la calidad de la

infraestructura ferroviaria del Perú es similar a la del promedio de los países de

América Latina. Sin embargo, a diferencia de otros países que sí han mostrado cierta

mejora en el indicador, el Perú se ha mantenido en un nivel constante (1.9) en los

últimos años. Ello refleja el poco dinamismo de este sector en comparación con otros

países de la región, donde el más destacado es Bolivia (en el último año, el valor del

índice paso de 1.7 a 2.5).

ÍNDICE DE LA CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN

PAÍSES DE AMÉRICA LATINA, 2009 y 2010

ÍNDICE DE LA CALIDAD INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN

PAÍSES DE AMÉRICA LATINA, 2011

Fuente: The Global Competitiveness Report

(2011-2012) Elaboración: APOYO Consultoría

Fuente: The Global Competitiveness Report (2011-2012)


El Perú presenta una red ferroviaria pequeña, con poco más de 2 000 kilómetros de

vías ferroviarias, en comparación con países como Brasil y Argentina, que superan los

29 mil kilómetros de vías, aunque ello podría deberse a la mayor área de estos países

con respecto al Perú. Sin embargo, existen países como Chile y Bolivia - con una

superficie total de territorio menor a la del Perú - que disponen de mayor red

ferroviaria: Chile, con una extensión territorial equivalente al 58% del territorio peruano

dispone de 2.7 veces más kilómetros de vías férreas y Bolivia, con un territorio poco

menor que el peruano, dispone de casi 50% más vías férreas que las peruanas.

Además de tener una red ferroviaria pequeña, esta ha decrecido en 2 236 Km. en los

últimos 45 años; así, a pesar de que esta modalidad de transporte implica la

movilización de grandes volúmenes de carga a bajo costo, su empleo se ha ido

perdiendo paulatinamente. Hasta 1964, el país disponía de 42 líneas férreas, que


79

sumaban en conjunto 4 257 km.; a la fecha, solo se disponen de ocho líneas con una

longitud de 2 021 kilómetros131.

CUADRO 15: LONGITUD DE LA RED FERROVIARIA DISPONIBLE EN PAÍSES DE

AMÉRICA LATINA, 2009

(miles de km)

País Área total

(miles de km.)

Red ferroviarias

(miles de km.)

Argentina 2 780 35.8

Brasil 8 515 29.8

Perú 1 285 2.0

Chile 756 5.4

Colombia 1 139 1.7

Bolivia 1 099 2.9

Fuente: The Global Competitiveness Report (2011-2012)


Las redes ferroviarias pueden ser clasificadas en redes para tráfico de carga y tráfico

de pasajeros. En cuanto al transporte de carga, este es empleado principalmente para

trasladar minerales desde los centros de producción minera hasta los centros de

exportación ubicados en diferentes puertos del país. Este tipo de transporte genera el

40% del total de ingresos del sector, los cuales han presentado un ligero crecimiento

en 2010, luego de una fuerte caída entre 2008 y 2009. Sin embargo, si se analiza este

tipo de transporte en términos de cantidades se encuentra que el tráfico ha decrecido

en comparación al año 2008, especialmente entre 2009 y 2010 la caída ha sido

bastante pronunciada (10%)132. Por su parte, el transporte de pasajeros ha

experimentado un ligero crecimiento, especialmente en el último año, con 27% más de

pasajeros transportados.

131

CEPAL (2011). Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021. Lima- Perú. P.202. 132

MTC (2003). Plan Intermodal de Transportes 2003-2024. Lima-Perú


80

GRÁFICO 20: TRÁFICO FERROVIARIO DE PASAJEROS Y DE CARGA

(millones de soles)

Fuente: MTC (2010)


GRÁFICO 21: INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA EN EL PERÚ, 2011

Fuente: MTC

67 6862 63

6772

84

119 122

106102

109

48 5356

66

84104

113

134

151

141

117

164

0

50

100

150

200

250

0

20

40

60

80

100

120

140

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Carga Pasajeros


81

Algunas de las características de los ferrocarriles se detallan a continuación:

A 2011, Ferrocarril Transandino S.A., concesionaria de los tramos Matarani

– Cusco y Cusco – Hidroeléctrica, concentró el 98.3% del movimiento de

pasajeros, mientras que el Ferrocarril Huancayo – Huancavelica, segundo

en la categoría, representó tan solo 1.5%. Los demás tramos ferroviarios

con tráfico de pasajeros (Tacna-Arica y ferrocarril del Centro), tienen una

participación poco significativa (0.2% en conjunto).

El Ferrocarril del Sur, manejado por Trasandino S.A., tiene como principal

cliente a Petroperú, y transporta básicamente derivados del petróleo. Su

segundo cliente es IASA, que transporta soya desde Bolivia para

exportación. Otras empresas también transportan cemento y granos desde

la Sierra hacia la Costa.

En cuanto al Ferrocarril Central, la demanda por el servicio de transporte de

carga para 2005 la constituían la Minera Volcán, Doe Run, Brocal y

Cemento Andino, transportando principalmente minerales como zinc, plomo

y cobre; cemento y productos alimenticios. También se utiliza para el

transporte de ácido sulfúrico desde Santa Clara hasta el Callao.

Por último, el Ferrocarril de la Southern Peru Copper Corporation se dedica

exclusivamente al transporte de cobre del complejo minero y el Ferrocarril

Huancayo -Huancavelica presenta un tráfico de carga poco significativo en

comparación a los otros tramos de la red ferroviaria nacional.

d.2. Planeamiento de la infraestructura de ferroviaria

El esquema de planificación nacional se encuentra consignado en el Plan Estratégico

Institucional (PEI) 2007-2011 del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).

En la última actualización a febrero 2012, no se encuentran especificados los objetivos

de desarrollo del sector ni los indicadores para su evaluación. Esto puede explicar la

evolución negativa de los indicadores mostrados anteriormente.

La única actividad que ha sido consignada en el PEI ha sido la rehabilitación y mejora

del servicio del Ferrocarril Huancayo-Huancavelica, donde hasta el momento se ha

ejecutado 53.8% del presupuesto asignado para rehabilitación y 28.8% del

presupuesto asignado para la mejora del servicio en el Programa Anual del PEI. Otro

documento de organización es el Plan Operativo Institucional (POI). En el POI 2012

del MTC, se ha incorporado la mejora en estos servicios, junto con la construcción del

Tramo II del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao (Tren Eléctrico)

Línea 1, y con el cofinanciamiento de la operación y mantenimiento de la concesión


82

del Tramo I. Asimismo, el POI 2012 ha fijado como parte del objetivo de promover y

regular los servicios de transporte, 24 inspecciones para el control y cumplimiento de

normas del sector.

Como se puede observar, el gobierno central ha desatendido la planificación del

sector, ya que solo se cuenta con tres actividades bajo la supervisión del MTC, en

comparación con otros sectores que presentan un mayor número de proyectos

efectuados. Por ello, es necesario evaluar si a nivel regional se ha proyectado algún

tipo de iniciativa de mejora en el sector.

Con respecto a los Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) se ha

encontrado pocas regiones en las que se contempla la planificación del sector

ferroviario. Si bien 10 regiones consignan en sus PDRC alguna mención describiendo

o analizando al sector, solo cuatro de ellas presentan algún proyecto específico con

algún tipo de indicador cuantificable. Cabe resaltar que en los PDRC se resalta como

problemática del sector la falta de mantenimiento de la infraestructura y la baja calidad

de los servicios ofrecidos como causal de la caída en la demanda por este medio de

transporte. Por ejemplo, en la región de Junín, el transporte ferroviario de pasajeros

disminuyó casi 50% entre los años 2000 y 2005133.

133

En Puno, se destaca la poca acogida del Ferrocarril Trasandino Sur, debido al crecimiento del transporte de carreteras y a la mejora del parque automotor. En cuanto a la división por tipo, al 2008, el transporte ferroviario representaba 17.54% del transporte de pasajeros de la región y 14.68% en cuanto a transporte de carga, este último, utilizado principalmente para el transporte de productos petroleros. En el Cusco, el transporte de pasajeros es de gran importancia gracias a la gran cantidad de turistas que visitan Machu Picchu. Para 2007, de un total de 1,3 millones de pasajeros 600 mil eran turistas.


83

CUADRO 16: RESUMEN DE PLANES REGIONALES QUE PRESENTAN PROYECTOS FERROVIARIOS

Región Plan Objetivos y metas

planteadas Proyectos

Cusco

PDRC Cusco al

2021

Mejorar y ampliar la infraestructura vial para la articulación regional, integrado a la red nacional e internacional.

Construcción Línea férrea para la conexión Abancay - Choquequirao - Machu Picchu

Mejoramiento del afirmado Santa teresa - Pte. Carrilluchayoc - Pte hidroeléctrica. Permitir el transporte Bi-modal con la región.

La Libertad PERX

134

2004

Realizar estudios para implementar un ferrocarril para el transporte masivo de productos al puerto y aeropuerto

Contar en el 2005 con un estudio sobre sistemas alternativos de transporte masivo de mercaderías al puerto Salaverry y Aeropuerto de Trujillo

Huancavelica PDRC

2008 - 2015 Modernizar el sistema de vías férreas.

Ensanche de la vía férrea

Huancavelica – Huancayo y

modernización del servicio de

pasajeros y de carga

Estudio de factibilidad para construcción del tramo ferroviario: Pisco-Huancavelica-Ayacucho-Andahuaylas-Apurímac-Cuzco.

Ucayali PDRC

2011 - 2021

Promover el desarrollo vial binacional de integración entre Perú y Brasil

Carretera o vía ferroviaria de integración Pucallpa – Cruzeiro do Sul


d.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura ferroviaria

Sobre la base de las entrevistas realizadas a representantes clave del sector

ferroviario135, el diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector y la revisión

del Plan Intermodal de transportes del Perú, se han identificado una serie de

oportunidades de mejora para la infraestructura ferroviaria. Estas se describen a

continuación:

1. Incrementar la capacidad de la red ferroviaria nacional, mediante la

promoción de la participación privada

Como se apreció en el diagnóstico, la red ferroviaria ha decrecido en las últimas

décadas. De acuerdo con las entrevistas realizadas, esto evidencia la poca prioridad

que tiene el sector dentro de la agenda política, en comparación con otras

infraestructuras de transporte. Sin embargo, es necesario destacar que un aumento de

134

Gobierno Regional de La Libertad (2004). Plan Estratégico Regional de Exportaciones. Trujillo-Perú 135

Se sostuvo una entrevista con el señor Walter Zecenarro, director de la Dirección General de Caminos

y Ferrocarriles


84

las inversiones en vías ferreas puede tener implicancias ventajosas: según Juan de

Dios Olaechea, Presidente de la empresa Ferrovías Central Andina S.A., los

ferrocarriles cuestan un tercio de lo que cuestan las carreteras, tienen siete veces más

vida útil, se encuentran seis veces menos expuestos que las carreteras a los desastres

naturales y cuentan con una reparación más rápida136. En ese sentido, cabe prestar

atención a las posibilidades de extender la red ferroviaria a lo largo del país.

A esto, se le debe sumar la mejora de las capacidades instaladas de los ferrocarriles

actuales. De igual manera, es vital impulsar nuevos proyectos ferroviarios, que

fomenten la ampliación de la red disponible, priorizando los de transporte de carga de

minerales. El desarrollo del transporte ferroviario de pasajeros también debe ser parte

de los lineamientos a seguir por la inversión privada. Este está conformado por el

Metro de Lima y Callao.

Una de las oportunidades para la inversión en transporte ferroviario se basa en el

déficit de sistema de transporte terrestre hacia la zona Selva del país: como se puede

apreciar en el diagnóstico, la red ferroviaria está concentrada entre las regiones Sierra

y Costa (con excepción de Ferrovías Sur Oriente). Una mayor inversión en aumentar

la conectividad de la región Selva podría incentivar la dinamización de las economías

locales conectadas, por el aumento de posibilidades de exportación de productos

agrícolas. De hecho, de acuerdo con las declaraciones de Iván Vásquez Valera,

presidente regional de Loreto, en 2013 se iniciará la construcción de la red ferroviaria

Iquitos-Yurimaguas, que uniría a esta última región con la costa norte peruana. Una

inversión de este tipo tendría implicancias positivas en la economía regional de la

Selva, dadas las oportunidades para la exportación y el consecuente crecimiento

económico.

El Estado ha dejado de lado la inversión en el sector; en ese contexto, se debe

promover la participación del sector privado a través de APP, de forma tal que se

fomente la competitividad del sector. Así, el reto en el sector es promover el ingreso

de nuevos capitales, sobre todo privados, que amplíen la red ferroviaria (entre 2000

y 2010, esta se ha mantenido en 1 940 kilómetros) a lo largo del país. De manera

específica, hace falta una mayor conexión de la región Selva mediante las líneas

ferroviarias (especialmente Iquitos).

136

Olaechea, Juan de Dios (2008). Ferrocarriles para el Desarrollo. Lima - Perú. Disponible en http://www.bcrp.gob.pe/docs/Proyeccion-Institucional.


85

2. Desarrollar un planeamiento del sector con enfoque intersectorial

El sector no ha sido prioritario para el país en los últimos años. En consecuencia, se

debe tomar una política clara de planeamiento al largo plazo en el sector, con una

visión clara de los objetivos y la prioridad que representan cada uno de ellos en el

sector. Las inversiones tienen que ser de carácter integral en el sector transporte

(ferrocarriles, carreteras, puertos y aeropuertos), y se debe evitar que exista presión

por parte de los lobbies de transportistas hacia una priorización del sector carreteras,

en desmedro del sector ferroviario, como ha venido ocurriendo en los últimos años.

Al respecto, cabe mencionar que, durante el año 2012, se viene realizando el Plan

Nacional Ferroviario, en el que se identifica dentro de sus objetivos alinear el sistema

ferroviario con los demás sistemas de transportes.

3. Levantamiento de base datos de la infraestructura de transportes

La carencia de información impide contar con un diagnóstico adecuado del sector que

permita definir lineamientos de política y asignar metas claras. Así, se recomienda que

las autoridades del sector destinen recursos a mejorar y actualizar sus sistemas de

información, de modo tal que se pueda contar con información sobre estado de las

redes, vagones, entre otros.

NOTICIA - PLAN FERROVIARIO NACIONAL ESTARÁ LISTO A FIN DE AÑO

El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) informó hoy que a fin de año estará listo el Plan Nacional Ferroviario, con el cual se busca potenciar los ferrocarriles existentes para desarrollar la plena capacidad y priorizar el transporte de carga de minerales.

“Trabajamos en la elaboración del Plan Nacional Ferroviario y esperamos concluirlo a fin de año”, dijo el jefe de la Dirección General de Caminos y Ferrocarriles del MTC, Walter Zecenarro, quien agregó que este año desarrollarán dicho plan a través de coordinaciones intersectoriales.

Dijo también que el citado plan tiene que establecer el desarrollo de la política ferroviaria y cómo se engarzará a los ferrocarriles con los demás modos de transporte. “Las inversiones tienen que ser de carácter integral en ferrocarriles, carreteras, puertos y aeropuertos, pues esta es la única forma de desarrollar al país”, mencionó.

El Plan Nacional Ferroviario tendrá tres lineamientos: mejorar de las capacidades instaladas de los ferrocarriles existentes, impulsar nuevos proyectos ferroviarios y desarrollar el transporte ferroviario de pasajeros.

Asimismo, Zecenarro consideró la ejecución del plan será viable solo a través de las asociaciones públicas privadas (APP). “Las APP son indispensables pues no hay otra forma de desarrollar la infraestructura en el país sino a través del esfuerzo del sector público y el privado”, dijo.

Fuente: Diario El Comercio Fecha: 08/03/2012


86

e. ENERGÍA ELÉCTRICA

e.1. Diagnóstico

Según el Reporte de Competitividad Global (2011), en el Perú, la calidad de

infraestructura de energía eléctrica es superior al promedio de América Latina -4.9

puntos de 7 obtenibles-, siendo solo superada, entre los países de la región, por

Uruguay (6.0), Chile (5.8) y Colombia (5.2). No obstante, es importante enfatizar la

limitada cobertura del servicio, pues solo 85.7% de los pobladores accede a energía

eléctrica, cifra muy por debajo del estándar de América Latina (cobertura superior al

95%)137.

GRÁFICO 22: CALIDAD DE

INFRAESTRUCTURA DE ENERGÍA

ELÉCTRICA – 2011

PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

Fuente: WEF Elaboración: APOYO Consultoría

GRÁFICO 23: ACCESO A ENERGÍA

ELÉCTRICA PAÍSES DE AMÉRICA

LATINA 2009

(como porcentaje de la población)

Fuente: Banco Mundial Elaboración: APOYO Consultoría

El sector eléctrico se encuentra dividido en tres subsectores: generación, transmisión y

distribución eléctrica. Estos forman el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional

(SEIN), que abastece cerca del 85% de la energía eléctrica en el país. Por razones

técnicas y económicas, algunas zonas rurales o muy aisladas, son cubiertas por

pequeños sistemas aislados (SSAA). Asimismo, es importante mencionar que el sector

cuenta con tres instituciones que velan por la seguridad energética del país: el

Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), el Comité

de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional (COES-SINAC) y el

Ministerio de Energía y Minas (MINEM). A continuación, se ilustra una breve

descripción del sector eléctrico y de los sectores asociados:

137

Banco Mundial (2011)

1.9

2.9

3.6

3.8

4.0

4.3

4.9

4.9

5.2

5.8

6.0

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0

Venezuela

Paraguay

Ecuador

Argentina

Bolivia

México

Brasil

Perú

Colombia

Chile

Uruguay

Prom: 4.3

99

98.5

98.3

98.3

97.2

96.7

93.6

92.2

85.7

77.5

0 20 40 60 80 100

Venezuela

Chile

Brasil

Uruguay

Argentina

Paraguay

Colombia

Ecuador

Perú

BoliviaProm: 95


87

GRÁFICO 24: ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL SECTOR ELÈCTRICO EN EL PERÚ


(i) Generación: consiste en la creación de energía a través de diversas fuentes,

entre las que destacan el agua (energía hidroeléctrica), gas natural, carbón y

petróleo (energía termoeléctrica).

(ii) Transmisión: comprende el conjunto de líneas, subestaciones,

transformadores que ajustan la tensión para permitir interconexiones y equipos

que transportan la energía a una subestación donde se convierte la electricidad

de alto voltaje a electricidad de menos voltaje.

(iii) Distribución: comprende la etapa mediante la cual se lleva la electricidad

desde las subestaciones hasta los consumidores residenciales e industriales.

Dada la estructura del sector, se realizará un análisis de la evolución de la

infraestructura eléctrica por cada subsector:

Generación Transmisión Distribución

Centrales Termoeléctricas

Centrales HidroeléctricasLíneas de transmisión de alta

tensión

Transporte a consumidores

finales

• Supervisor y fiscalizador

• Establece tarifas

• Resuelve controversias entre

operadores

• Resuelve reclamos de los usuarios

• Agrupa a generadores,

transmisores y usuarios

• Responsable de la operación

del sistema a mínimo costo

• Organismo encargado de

emitir la política y las normas

del sector

i ii iii

Sistema Eléctrico Interconectado Nacional


88

1. Generación

A la fecha, existen 39 empresas de generación eléctrica, de las cuales 34 son privadas

y solo cinco públicas138. En la última década se ha producido un dinamismo

importante, pues las inversiones han pasado de US$ 110 millones en el año 2001 a

US$ 559 millones en el 2010, es decir, han crecido más de cuatro veces en dicho

periodo.

GRÁFICO 25: INVERSIONES EN GENERACIÓN ELÉCTRICA, 2001-2010

(por tipo de empresa)

Fuente: MINEM Elaboración: APOYO Consultoría

El aumento de las generadoras eléctricas privadas ha permitido un incremento en la

potencia instalada, sobre todo de la región centro del país, concentradas

principalmente en el departamento de Lima y en menor medida en Junín. De hecho, tal

como se puede apreciar en el siguiente mapa, las empresas de generación eléctrica

en el centro producen el 60% potencia instalada de todo el SEIN, a diferencia de las

regiones norte y sur y oriente, cuya participación es del 17% y 15% y 8%,

respectivamente.

138

Estadísticas del Ministerio de Energía y Minas (2011)

0

100

200

300

400

500

600

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Empresas estatales Empresas privadas

87

160194

290318

484448

559

108110


89

GRÁFICO 26: PRINCIPALES CENTRALES ELÉCTRICAS DEL PERÚ Y POTENCIA

INSTALADA POR REGIONES, 2010

(en MW)

Fuente: MINEM


A pesar del aumento de las inversiones y de la potencia instalada, aún se observan

serias deficiencias pues, de acuerdo con las entrevistas, se ha restringido la capacidad

de abastecer la demanda creciente por electricidad en el país. Así, el margen de

reserva operativo de generación eléctrica139 -el porcentaje adicional a la máxima

139

El margen de reserva operativo es la relación entre la potencia efectiva del sistema eléctrico y la máxima demanda de dicho sistema.

3061 MW

1018 MW

426 MW

425 MW

418 MW

367 MW

356 MW 331 MW

242 MW

227 MW

204 MW

200 MW

166 MW

157 MW

143 MW

77 MW

63 MW

36 MW

26 MW

18 MW

16 MW

16 MW

9 MW

4 MW

Leyenda

0 MW – 100 MW

301 MW – 500 MW

Más de 500 MW

101 MW – 300 MW

Central Hidroeléctrica

Central Termoeléctrica

Potencia instalada

RegiónPotencia

Instalada

Zona Norte 1 272 MW

Zona Centro 4 473 MW

Zona Sur 1 161 MW

Zona Oriente 589 MW

Región Potencia insta lada

Zona Norte 1272 MW

Zona Centro 4473 MW

Zona Sur 1161 MW

Zona Oriente 589 MW

POTENCIA INSTALADA POR

REGIONES, 2010

(en MW)RegiónPotencia

instaladaPorcentaje

Zona norte 1 272 MW 17%

Zona centro 4 473 MW 60%

Zona sur 1 161 MW 15%

Zona oriente 589 MW 8%


90

demanda del periodo que puede ser cubierto en tiempo real por la capacidad de

generación eléctrica - ha disminuido en la última década, y de hecho, se proyecta una

caída importante hacia el año 2012140.

A nivel regional, si bien la oferta de infraestructura de energía eléctrica del SEIN

garantiza la cobertura de temporadas de alta demanda del servicio eléctrico, esta

situación resulta ser más débil en la zona norte del país: de este modo, en el mes de

abril de 2012, el margen de reserva operativo (MRO) en dicha zona es de 4%,

mientras que en el centro y sur, el margen es superior al 10%.

GRÁFICO 27: MARGEN DE RESERVA

OPERATIVO DEL SEIN, 1995-2010

p/ : proyectado


CUADRO 17: MRO DEL SEIN, ABRIL 2012


De este modo, el problema principal en el sub sector generación eléctrica es el

insuficiente nivel de inversiones en la zona norte y sur del país. Esto puede ser una

traba para el crecimiento en el corto plazo, dado que la demanda por energía eléctrica

en estas regiones está incrementándose por el aumento de la actividad económica:

así, por ejemplo, el incremento en 19% del consumo de energía per cápita entre el

2007 y el 2010 en la zona norte141 evidencia la necesidad de un aumento en las

inversiones en generación eléctrica en dicha zona.

140

Al respecto, el COES ha proyectado un crecimiento promedio anual de la demanda de 10.3% entre los años 2011 y 2016, y un crecimiento promedio anual de la potencia de 9.6%. Ello podría explicar la caída en el margen de reserva. 141

Zona norte: Piura, Amazonas, Ancash, La Libertad, Lambayeque y Cajamarca

55% 57%52%

48%

38%34% 33%

30%

23%

36%41%

29%

8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 p/

Región MRO

Nacional 11.6%

Norte 4.0%

Sur 15.0%

Centro 10.1%


91

GRÁFICO 28: CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA PER CÁPITA – PIURA,

LAMBAYEQUE, CAJAMARCA Y LA LIBERTAD

(kW.h/hab)

Fuente: MINEM, INEI Elaboración: APOYO Consultoría

2. Transmisión

En la actualidad, existe un total de diez empresas de transmisión eléctrica (todas de

corte privado). A pesar de un incremento en las inversiones en el subsector de 18%

anual en promedio entre los años 2001 y 2010142, la longitud de las líneas de

transmisión solo ha aumentado de 8 456 km. a 9 935 km, como se puede apreciar en

el siguiente gráfico:

GRÁFICO 29: EVOLUCIÓN DE LA LONGITUD DE LAS LÍNEAS DE TRANSMISIÓN

(expresada en km)


142


447476 496

584

359

505 613

603

393 439 452

475

697

768755

818

600

640

680

720

760

800

840

300

400

500

600

700

800

900

2007 2008 2009 2010

Piura Cajamarca

Lambayeque La Libertad (eje secundario)

5318 5559 5559 5614 5614 5664 5677 5711 5714 5683

31383331 3338 3338 3435 3636 3636 3636 4057 4252

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

220 KW 138 KW

Total zona norte:

+19% anual


92

En la misma línea, la longitud de las líneas de transmisión actual equivale a una

densidad de líneas de transmisión de 7.73 metros por km2 de territorio nacional. Este

indicador143 constituye una aproximación para estimar la cobertura de infraestructura

de transmisión en un país: en la medida que la densidad sea mayor, la capacidad de

transporte de energía se incrementa y con ello la posibilidad de llevar energía a un

mayor número de hogares. Esto evidencia una seria necesidad de inversiones en el

subsector, pues, por ejemplo, Chile cuenta con una densidad de líneas de transmisión

de 21.74 metros por km2, casi el triple que en el caso peruano.

CUADRO 18: PERÚ Y CHILE. COMPOSICIÓN DE LA RED DE TRANSMISIÓN, 2010

(en km.)

Fuente: MINEM, CNE Elaboración: APOYO Consultoría

3. Distribución

El Perú cuenta con 17 empresas de distribución144 y prácticamente todas operan en la

zona centro del país (salvo Servicios Eléctricos Rioja). Estas empresas han invertido

un promedio de US$ 200 millones anuales entre los años 2005 y 2010145.

En términos generales, se observa una mejora en la cobertura de energía eléctrica en

los últimos años. Ello se evidencia en un aumento de 15 puntos porcentuales en el

acceso a energía eléctrica entre los años 2005 y 2010, según la ENAHO. A pesar de

ello, se aprecian aún espacios de mejora en algunas regiones (sobre todo del norte)

que presentan condiciones de cobertura eléctrica aún desfavorables en comparación

con el resto del país. En Loreto, por ejemplo, el porcentaje de hogares con energía

143

Generalmente expresada como la cantidad de metros de líneas de transmisión por km2

de territorio nacional. 144

De las 17 empresas, siete son privadas y el resto son públicas. Fuente: Estadísticas del Ministerio de Energía y Minas (2011) 145


Perú Chile

110 KW 4 210

138 KW 4 252

154 KW 1 202

220 KW 5 683 9 759

345 KW 408

500 KW 878

Total (en km) 9 935 16 457

Territorio (en km2) 1 285 216 756 945

Metros por km27.73 21.74


93

eléctrica es 67%, en Cajamarca es 69% en San Martín y Amazonas 75% en cada

caso y en Ucayali es 74%).


ELÉCTRICA 2005 - 2010


Fuente: ENAHO Elaboración: APOYO Consultoría


ELÉCTRICA 2010, SEGÚN DEPARTAMENTO

(porcentaje)

Fuente: ENAHO (2010) Elaboración: APOYO Consultoría

En el caso de la distribución eléctrica, el problema se centra en el aún reducido nivel

de conexiones en las zonas rurales más dispersas del país. Al respecto, según las

entrevistas sostenidas con funcionarios del sector, el alto crecimiento que se estima

para el país podría llevar a mayores problemas de calidad en la cobertura del servicio

eléctrico y con ello ser una limitante para el desarrollo de nuevas empresas y para el

acceso a servicios por parte de las familias. Ello es más importante fuera de Lima,

donde las empresas de distribución son mayormente estatales con escasa capacidad

de inversión.

De este modo, la electrificación rural se convierte en una pieza clave para lograr una

evolución positiva en la cobertura de los servicios de electricidad en el país. Si bien el

coeficiente de electrificación en el área rural ha aumentado en gran proporción a lo

largo de los últimos cinco años (hasta llegar a 63% en el año 2011), aún quedan

amplios espacios de mejora en la inversión en infraestructura de este servicio.

74.1176.97

78.8881.64

83.48

89.02

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

2005 2006 2007 2008 2009 2010

9290 89 89

81

75 7569 6767

100 99 9791

878484

74

95 94 9390

8682

78

89

40

50

60

70

80

90

100

110

Tu

mb

es

Piu

ra

Lam

bayeq

ue

An

cash

La L

ibert

ad

Am

azo

nas

San

Mart

ín

Caja

marc

a

Lo

reto

Hu

án

uco

Callao

Lim

a

Ica

Ju

nín

Pasco

Hu

an

cavelica

Ayacu

ch

o

Ucayali

Are

qu

ipa

Mo

qu

eg

ua

Tacn

a

Cu

sco

Mad

re d

e D

ios

Pu

no

Ap

urí

mac

Nacio

nal

Norte: 80% Centro: 95% Sur: 88%

+ 15 pp.


94

GRÁFICO 32: COEFICIENTE DE ELECTRIFICACIÓN RURAL, 1993-2011

(porcentaje)


En conclusión, se puede observar que, tanto a nivel de generación, transmisión como

distribución de energía eléctrica, existen problemas que evidencian la necesidad de un

aumento de inversiones en el sector, sobre todo en la zona norte y sur del país, y en el

ámbito rural. Ello se hace cada vez más prioritario en un contexto de crecimiento

económico, donde el desarrollo industrial incrementa cada vez más la demanda por

servicios energéticos.

e.2. Planeamiento de la infraestructura eléctrica

Existen lineamientos generales por parte del estado que buscan un aumento de la

cobertura y la calidad del servicio de energía eléctrica. Así, por ejemplo, se observa

que el discurso planteado por el ex Primer Ministro Salomón Lerner muestra un interés

de estado de priorizar las inversiones hacia el sector energético, con el fin de elevar la

competitividad del desarrollo empresarial del país. Adicionalmente, el nuevo Primer

Ministro Óscar Valdez, plantea que la política energética del Estado debe cubrir

aspectos fundamentales como la seguridad energética146.

Es importante resaltar que la intención del actual gobierno es acorde con el plan

sectorial de energía realizado en el año 2008. Así, el Plan Estratégico Sectorial

Multianual 2008-2011 presenta, entre sus perspectivas al año 2011: i) alcanzar un

coeficiente de electrificación nacional superior al 90%; ii) contar con una normatividad

competitiva a nivel internacional que impulse nuevas inversiones en el sector y; iii)

contar con nuevos esquemas competitivos de electrificación rural con énfasis en el

empleo de fuentes de energías nuevas y renovables. Cabe resaltar el interés particular

en electrificación rural, lo cual se evidencia en la formulación del Plan Nacional de

146

Información tomada de los mensajes a la nación realizados por ambos funcionarios.

8 1015 17

20 22 22 23 24 25 26 26 28 29 30

38

45

55

63

0

10

20

30

40

50

60

70

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

20

11


95

Electrificación Rural 2007-2011; en el mismo, las políticas se orientan a aumentar los

niveles de cobertura de las conexiones eléctricas.

METAS PRESENTADAS POR EL PLAN NACIONAL DE ELECTRIFICACIÓN RURAL 2007-

2011

Alcanzar un coeficiente de electrificación rural del orden de 57.9 % a mediano plazo (Año

2011) y de 70 % a largo plazo (2017).

Gestionar (MEM/DGER, Empresas concesionarias de distribución del estado, gobiernos

regionales y locales) recursos económicos por un monto de S/. 3 000 millones en los

próximos cuatro años (Periodo 2008-2011).

Contar con un sistema integrado de gestión que proporcione un adecuado soporte y control

en la información de los proyectos ejecutados y proyectados en el PNER.

Fuente: Plan Nacional de Electrificación Rural 2007-2011

A nivel regional, los lineamientos de política de los Planes de Desarrollo Concertado

de cada región contemplan, en su mayoría, como prioridad la cobertura energética de

la comunidad. A pesar de ello, se identifican debilidades en cuanto a la definición de

metas concisas para un adecuado seguimiento de la ejecución de actividades. Así, de

los 25 planes regionales revisados, 9 presentan metas concretas, 7 presentan

objetivos genéricos, y 9 no presentan metas relacionadas a infraestructura de energía

eléctrica. En general, prácticamente todos los planes regionales plantean una cartera

de proyectos por realizar en el sector eléctrico.

CUADRO 19: RESUMEN DE PLANES REGIONALES

Región

Plan de

Desarrollo

¿Obj de infraes-

tructura? Objetivos y metas planteadas

¿Proyectos?

# de proyectos

Ica 2007 - 2011

Sí

Al año 2011, se cuenta con 1 Estudio orientado a la generación de energía eléctrica, a nivel de Factibilidad. Un sector importante de la Población del Departamento hace uso o accede a los beneficios de la Energía Renovable.

Sí 2

Puno 2008-2021

Sí Electrificación integral adecuadamente instalada. 70% de población que cuenta con energía eléctrica

Sí 4

Amazonas 2009-2021

Sí Incremento de generación de energía hidroeléctrica en la región de 0.38 a 10.0 GWH

Sí 45

Cusco Cusco

al 2021

Sí 72% de cobertura de electrificación rural. Generación energética (Gwh/año): 2700

Sí 28

La Libertad

La Liberta

d 2010-2021

Sí

Meta 2016: acceso a energía eléctrica en zonas rurales es de 30% Meta 2021: acceso a energía eléctrica en zonas rurales es de 50%

Sí 1


96

Región

Plan de

Desarrollo

¿Obj de infraes-

tructura? Objetivos y metas planteadas

¿Proyectos?

# de proyectos

Pasco 2007-2015

Sí 100% de cobertura de electrificación rural Sí 1

Ayacucho 2007-2024

Sí 32% de la población sin electricidad Sí 1

Lambayeque 2011-2021

Sí 95.1% de cobertura de electricidad Sí 1

Ucayali 2011-2021

Sí

95% de cobertura de electricidad en zonas urbanas. 60% de cobertura de electricidad en zonas rurales

Sí 14

Loreto 2008-2021

Sí Ampliar y mejorar la infraestructura energética

Sí 2

Madre de Dios

2007- 2021

Sí Ampliación de la cobertura y calidad del servicio energético

Sí 1

Piura 2007-2021

Sí

- Promover la inversión pública en proyectos de electrificación que impulsen las mejoras en las condiciones de habitabilidad en las zonas rurales alejadas. - Impulsar proyectos de electrificación rural utilizando energías renovables.

Sí 7

Ancash 2008-2021

Sí

Promoción de la construcción de generadoras hidroeléctricas articuladas a las actividades forestales,, en alianza con las comunidades y gobiernos locales.

Sí 2

Huánuco 2009-2021

Sí

Promover la inversión privada en los sub sectores minero y energético (hidrocarburos y electricidad), velando por la seguridad y la preservación del ambiente

Sí 1

Cajamarca 2011-2021

Sí

Objetivo específico: Desarrollo de la conectividad territorial e infraestructura productiva Estrategias: Fomentar la inversión de infraestructura eléctrica

Sí 9

Junín Junín 2008-2015

Sí Incorporación de estrategias del Plan Nacional de Electrificación Rural

Sí 34

Huancavelica

2008-2015

No No Sí 5

Callao 2011-2021

No No No No

San Martín 2008-2015

No No No No

Arequipa 2012-2021

No No No No

Tacna 2005-2012

No No No No

Tumbes 2011 No No No No

Apurímac 2011-2021

No No No No

Moquegua

2003 - 2021 2009: Actuali

z

No No No No

Lima 2008 - 2021

No No No No



97

e.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura eléctrica

Si bien se ha presentado una evolución positiva en los principales indicadores de

cobertura y calidad del servicio eléctrico, y tanto a nivel nacional como regional se le

otorga una alta importancia a la infraestructura energética, aun quedan espacios de

mejora en distintos puntos clave. De este modo, sobre la base de las entrevistas

realizadas a representantes del sector eléctrico, tanto privados como de la

administración pública147, además del diagnóstico de la evolución de la infraestructura

del sector, y la revisión del Plan Sectorial y los Planes Regionales, se ha identificado

una serie de oportunidades de mejora para incrementar el desarrollo de la

infraestructura eléctrica. Estas se describen a continuación:

1. Incrementar la disponibilidad energética, promoviendo el uso de otras

fuentes de energía (eólica, solar, entre otras), sobre todo las regiones

norte y sur

Como se apreció en el diagnóstico del sub-sector generación, se ha observado un

desarrollo heterogéneo del subsector, a favor de la zona centro del país. Así, se

resalta la necesidad de incrementar la disponibilidad energética, sobre todo en las

zonas sur y norte, donde la demanda por energía está en constante aumento, y donde

se generan mayores fallas por falta de abastecimiento148.

En esa línea, se está trabajando con un número reducido de fuentes de energía para

la generación. Como se observa en el siguiente gráfico, en el año 2010, el mayor

porcentaje de generación eléctrica proviene de la energía hidráulica y del gas natural.

Al respecto, se recomienda tomar medidas para diversificar la matriz energética, pues

se está desaprovechando la explotación de fuentes de energía renovable (eólica,

solar) que, si bien requieren de una inversión adicional en tecnología, permitirían

garantizar una mayor sostenibilidad en la generación eléctrica, y diversificar las

fuentes para situaciones de mayor demanda.

147

Se realizaron entrevistas a Roberto Tamayo, Director General de Electricidad del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), a un representante de la Dirección General de Electrificación Rural del MINEM, y a Arturo Vásquez Cordano, Gerente de Estudios Económicos del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN). 148

Región Norte: Resolución Ministerial N° 222-2011-MEM/DM: declaran en situación excepcional la

zona norte del sistema eléctrico interconectado nacional (…) no es posible asegurar el abastecimiento eléctrico por el SEIN. Región sur. “Apagón afecta región sur del país (…) El corte de fluido eléctrico se debe a una falla detectada en el sistema interconectado Transmantaro-Socabaya”. Fuente: El Comercio (08/02/2012)


98

GRÁFICO 33: PRODUCCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA: COMPARATIVA POR TIPO DE

COMBUSTIBLE– SEIN 2010

Fuente: COES-SINAC


Incluso, se estima que existe un potencial de energía hidroeléctrica ampliamente

desaprovechado para la generación eléctrica. Así, según OSINERGMIN (2011), solo

se ha aprovechado alrededor de un 5% del potencial hidroeléctrico con el que se

cuenta, por lo cual deben desarrollarse incentivos para el aumento de las inversiones

en el sector.

2. Incrementar las capacidades de GGRR, GGLL y empresas públicas en la

ejecución de inversiones en infraestructura en regiones

Así como en el caso del sector transportes, si bien el porcentaje de ejecución en

proyectos de inversión eléctrica ha aumentado a 76% hacia el año 2011 (tal como se

puede observar en el siguiente gráfico), no se aprecia una tendencia clara respecto de

la eficiencia de los Gobiernos Regionales en la ejecución de estos proyectos. Así,

apenas el año anterior (2010), la tasa de ejecución fue de 39%. En ese sentido, aún

quedan espacios de mejora en la búsqueda de incrementar la eficiencia en la

ejecución de las inversiones en infraestructura eléctrica.

Hidro57.9%

Gas natural38.2%

Carbón2.1%

Otros 1/1.7%


99

GRÁFICO 34: EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE INVERSIÓN DE GOBIERNOS

REGIONALES EN ENERGÍA ELÉCTRICA, 2004-2011

Fuente: Consulta Amigable – MEF Elaboración: APOYO Consultoría

Al respecto, se requiere generar políticas de capacitación de los Gobiernos

Subnacionales en temas de planificación y gestión de proyectos; asimismo, es

necesario fomentar la carrera del servidor público, en búsqueda de evitar la alta

rotación laboral dentro de la esfera pública. Cabe resaltar que uno de los ejes

importantes del fortalecimiento de capacidades a nivel subnacional debe ser la visión

de largo plazo en el diseño de proyectos. Esto es importante para que los proyectos de

inversión en energía estén acorde con las necesidades de la población beneficiaria en

el largo plazo; así, se evitarían casos como el de Puno, donde se invirtió en redes de

transmisión insuficientes para la demanda energética de la región (véase siguiente

cuadro).

4771

179

347

281

199

267251

0,71

0,61

0,490,56 0,56

0,59

0,39

0,76

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0

50

100

150

200

250

300

350

400

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

PIM Tasa de ejecución

NOTICIA – DEFICIENCIAS EN LA EJECUCIÓN DE INVERSIONES DE GOBIERNOS

REGIONALES

El congresista Rolando Reátegui expresó sus dudas sobre los trabajos realizados en la

línea de transmisión para el interconectado eléctrico en la región San Martín

“Yo no sé cómo han podido diseñar una línea de transmisión eléctrica por la cual sólo podrán

transportar 18 MW de los 30 que supuestamente iban a llegar; eso no va a solucionar el

problema de energía eléctrica en la región”, mencionó.

“Han hecho estas obras desde una visión muy cortoplacista y con una miopía absoluta de cara

al futuro, pues han logrado mantener a San Martín en la oscuridad: han hecho un proyecto

que no va a funcionar”, dijo.

Fuente: http://www.diariovoces.com.pe/ Fecha: 16/09/2008


100

3. Promoción de la participación privada

Respecto de la gestión pública de las empresas eléctricas, es necesario resaltar que la

capacidad de endeudamiento de las empresas estatales es insuficiente para cubrir las

necesidades de inversión de los proyectos de energía eléctrica (OSINERMING,

2011)149. Así, las empresas regionales vienen financiando activos de largo plazo con

deudas de corto plazo (pasivo corriente), y ello no permite elevar las inversiones en

infraestructura eléctrica al nivel necesario para abastecer la creciente demanda

energética en regiones. A manera de ejemplo, en el caso de distribución eléctrica, al

comparar los estados financieros de dos empresas estatales (Hidroandina y

Electrocentro) con dos empresas privadas (Luz del Sur y Edelnor), se aprecia que las

empresas privadas, que cuentan con un mayor ratio de deuda de largo plazo

(expresado en un ratio deuda no corriente/deuda total mayor), pueden tener acceso a

mayores ratios de financiamiento.

GRÁFICO 35: DEUDA NO

CORRIENTE/DEUDA TOTAL

GRÁFICO 36: NIVEL DE

ENDEUDAMIENTO (Deuda/activo)

Fuente: SMV – EEFF empresas estatales Elaboración: APOYO Consultoría

Fuente: SMV – EEFF empresas estatales Elaboración: APOYO Consultoría

Ello indica que para un aumento en las inversiones al nivel de la demanda en

constante crecimiento, se debe fomentar una mayor participación privada, que tiene

mayor capacidad de crédito de largo plazo.

4. Políticas adecuadas para el manejo de conflictos socioambientales

Por último, otro problema importante es el inadecuado manejo de los conflictos

sociales suscitados por la explotación de los recursos naturales. Como se puede

apreciar en el siguiente cuadro, actualmente existen por lo menos cuatro conflictos

sociales activos en relación con la construcción de proyectos eléctricos en el Perú. Ello

149

Dammert, Alfredo (2011). Problemática de abastecimiento y manejo de la reserva en el sector eléctrico peruano. Presentación realizada por OSINERGMIN. Lima - Perú

0.21

0.42 0.40

0.48

0.20

0.350.31

0.41

0.67

0.730.78

0.730.71

0.65 0.650.71

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

2007 2008 2009 2010

Hidroandina Electrocentro

Edelnor Luz del sur

0.17 0.180.22

0.25

0.200.26 0.28 0.26

0.64 0.65 0.65 0.65

0.57 0.560.52 0.50

0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

2007 2008 2009 2010

Hidroandina Electrocentro

Edelnor Luz del sur


101

no solo estaría paralizando inversiones por US$ 1 241 millones como mínimo, sino

también podría desincentivar las inversiones futuras en el sector.

CUADRO 20: CONFLICTOS SOCIALES ALREDEDOR DE LA CONSTRUCCIÓN DE

PROYECTOS ELÉCTRICOS

Fuente: Reporte de conflictos sociales nº94 - Defensoría del Pueblo Elaboración: APOYO Consultoría

En ese sentido, es necesaria una sistematización de los mecanismos para la

protección del medio ambiente, con el fin de evitar conflictos que desincentiven las

iniciativas privadas en el sector. En esa misma línea, es importante destinar esfuerzos

para desarrollar un catálogo de proyectos de inversión de bajo impacto

medioambiental. Al respecto, existen iniciativas para promover proyectos de este tipo:

en 2010, se realizó la primera subasta de proyectos de generación con Recursos

Energéticos Renovables (RER) y el año siguiente se inició con la segunda, bajo un

requerimiento de energía de 1 300 Gwh/año. La continuidad de iniciativas como esta

asegurará menos cuellos de botella ocasionados por conflictos socioambientales.

Proyecto UbicaciónPotencia

(MW)

Inversión

(US$ millones)Línea de transmisión en 220 KV Caravelí - Montalvo -

Machupicchu - Cotaruse

Junín -

Apurímac- 181

Central Hidroeléctrica de Sallca Pucará Cusco 150 360

Central Termoeléctrica de la empresa Enersur Lima 800 -

Planta Termoeléctrica Fénix (Fénix Power Perú) Cañete 520 700

SOBRE LA OFERTA DE PROYECTOS DE GENERACIÓN ELÉCTRICA CON RECURSOS

ENERGÉTICOS RENOVABLES (RER)

En el año 2010, se realizó la primera subasta de proyectos de generación eléctrica con RER.

Como resultado, se entregó en concesión 26 proyectos: 17 hidroeléctricos, cuatro solares, tres

eólicos y dos de biomasa, con una potencia total de 412 MW, con una energía total de 1 887

GWh/año.

En abril de 2011, se dio inicio a la segunda subasta de proyectos con RER. De acuerdo con el

Artículo 6° y las Disposiciones Transitorias del Nuevo Reglamento RER (Decreto Legislativo

Nº 1002 – EM), la energía anual total a subastar será de 1 981 GWh, de los cuales 681 GWh

serán para proyectos hidroeléctricos RER.



102

f. SANEAMIENTO

f.1. Diagnóstico

La cobertura de la infraestructura de saneamiento en el Perú es deficitaria en

comparación con los demás países de América Latina. Así, el Perú presenta un

acceso a fuentes mejoradas de agua150 de 82%, la tasa más baja a nivel de la región;

además, el acceso a saneamiento mejorado151 asciende a 71%, tasa que ubica al Perú

en penúltimo lugar, tan solo por encima de Bolivia.

GRÁFICO 37: ACCESO A FUENTES

MEJORADAS DE AGUA, 2010



GRÁFICO 38: ACCESO A SANEAMIENTO

MEJORADO, 2010



Cabe resaltar que, en el ámbito rural, la situación del país es más crítica, incluso

respecto de países con niveles de ruralidad mayores como Paraguay, Bolivia y

Ecuador152. Por ejemplo, en Ecuador, con 34% de población en el ámbito rural, el

acceso a una fuente mejorada de agua en ese ámbito es de 89% (Banco Mundial,

2010), mientras que Perú, con 28.6% de población en el ámbito rural, el acceso es de

65%, tal como se puede apreciar en el siguiente gráfico.

150

Acceso a fuentes mejoradas de agua se refiere al porcentaje de población con acceso razonable (por lo menos 20 litros diarios per cápita) a una cantidad adecuada de agua de una fuente mejorada, como conexión doméstica, pública, pozo protegido o recolección de lluvia (OMS). 151

Acceso a servicios de saneamiento mejorado se refiere al acceso de la población a facilidades mejoradas que van desde letrinas hasta inodoros. 152

Según datos del Banco Mundial al 2008, El Perú es el cuarto país con mayor población rural de la región (28.6%), después de Paraguay (40%), Bolivia (34%) y Ecuador (34%).

82

86

86

92

94

94

96

97

97

100

50 60 70 80 90 100

Perú

Paraguay

Bolivia

Colombia

México

Ecuador

Chile

Argentina

Brasil

Uruguay

Prom: 92.4 27

71

71

77

79

85

92

96

100

0 20 40 60 80 100

Venezuela

Argentina

Bolivia

Perú

Paraguay

Colombia

Brasil

Mexico

Ecuador

Chile

Uruguay

n.d.

n.d.

Prom: 77.5


103

GRÁFICO 39: ACCESO A FUENTES DE AGUA MEJORADA EN EL ÁMBITO RURAL, 2010

(como porcentaje de la población en zonas rurales)


En el Perú, los servicios de saneamiento comprenden los sistemas de agua potable,

alcantarillado y disposición sanitaria de excretas153. Estos incorporan una serie de

componentes que cumplen funciones específicas en la cadena de conducción del

agua hacia el consumidor final y en la disposición de materia residual. Una descripción

de la infraestructura asociada a los servicios de saneamiento se aprecia a

continuación:

GRÁFICO 40: COMPONENTES DE LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO, SEGÚN LA LEY

GENERAL DE SANEAMIENTO

Fuente: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) Elaboración: APOYO Consultoría

La prestación de los servicios de saneamiento en el Perú, por el operador que lo

administra, se divide en dos ámbitos: el urbano, administrado por las Empresas

153

De acuerdo con la Ley General de Servicios de Saneamiento – MVCS. Ley n° 26338

65

66

71

72

75

85

89

91

100

0 20 40 60 80 100

Venezuela

Argentina

Perú

Paraguay

Bolivia

Colombia

Chile

Brasil

Ecuador

México

Uruguay

n.d

Componentes de los Servicios de Saneamiento

Agua Potable Alcantarillado

1. Sistema de producción:

captación, almacenamiento y

conducción de agua cruda;

tratamiento y conducción de agua

potable.

2. Sistema de Distribución :

Almacenamiento, redes de

distribución y dispositivos de

entrega al usuario: conexiones

domiciliarias, piletas publicas u

otros.

1. Sistema de recolección :

Conexiones domiciliarias, redes y

emisores.Conducción de desagües

2. Sistema de tratamiento y

disposición de aguas servidas

Disposición de excretas

1. Sistema de letrinas

2. Sistema de fosas sépticas


104

Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) y el rural, administrado

fundamentalmente por las municipalidades y las Juntas Administradoras de Servicios

de Saneamiento (JASS). Las EPS se hallan dentro del ámbito del organismo regulador

SUNASS, mientras que la prestación del servicio en zonas rurales no tiene

fiscalización tarifaria ni de calidad (SUNASS, 2011)154.

A finales del año 2011, existían 50 EPS que prestaban servicio de agua potable y

saneamiento a 311 distritos a nivel nacional, es decir, 18.4 millones de habitantes que

representan el 84% de la población urbana, y a su vez, el 62% de la población total del

país. Cabe resaltar que del total de EPS, 48 son empresas municipales, una

(SEDAPAL S.A.) está bajo responsabilidad del Gobierno Central y la otra (Aguas de

Tumbes S.A.) es una empresa privada que brinda servicios a la ciudad de Tumbes

operando bajo la modalidad de concesión de acuerdo con el Decreto Supremo 007-

2011-VIVIENDA155.

CUADRO 21: ÁMBITO POBLACIONAL POR OPERADOR, 2011

Fuente: SUNASS “Las EPS y su Desarrollo 2011” Elaboración: APOYO Consultoría

Las EPS, por la naturaleza compleja de su intervención, interactúan con distintos

agentes. Como se mencionó previamente, las EPS se encuentran bajo regulación de

la SUNASS, particularmente en el cumplimiento de las metas de gestión planteadas en

los respectivos Planes Maestros Optimizados (PMO)156. Además, el MEF desarrolla el

presupuesto de los programas de saneamiento (mediante la Dirección Nacional de

Presupuesto Público – DNPP), así como las opciones de financiamiento de

inversiones (mediante la Dirección Nacional de Endeudamiento Público – DNEP). Por

otro lado, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), elabora el

planeamiento estratégico sectorial por medio de la Dirección Nacional de Saneamiento

(DNS) y contribuye con las EPS mediante donaciones a través del Programa Agua

154

SUNASS (2011). La EPS al 2011. Lima - Perú 155

Con este dispositivo legal se autorizó a la empresa Aguas de Manizales S.A. la adquisición del 80% del capital social de Aguas de Tumbes S.A. a cargo de la concesión de los servicios de saneamiento en las provincias de Tumbes, Zarumilla y Contralmirante Villar. 156

El Plan Maestro Optimizado (PMO), es una herramienta de planeamiento de largo plazo con un horizonte de treinta años que contiene la programación de las inversiones en condiciones de eficiencia y las proyecciones económicas financieras del desarrollo eficiente de las operaciones de la EPS.

EntidadNº distritos en

su ámbito

Población en

su ámbito (%)

Municipalidades,

JASS u otros1 521 38

EPS 311 62

Total 1 832 100


105

Para Todos (PAPT), mientras que el Ministerio de Salud y el Ministerio del Ambiente

monitorean la calidad del agua distribuida y la calidad del agua residual descargada,

respectivamente. Por último, los Gobiernos Regionales y Locales, así como entidades

independientes participan dentro del directorio de las EPS157.

Un resumen de lo descrito se puede apreciar en la siguiente ilustración:

GRÁFICO 41: ESTRUCTURA DEL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO DEL PERÚ: EPS

AL CENTRO DEL SISTEMA

Fuente: The World Bank Group 2010. Local Financing of Water Utilities: Challenges and opportunities. The case of Peru


Diagnóstico a nivel nacional

Dada la estructura del sector saneamiento, el diagnóstico de la infraestructura evalúa

las condiciones de cobertura y calidad en el ámbito urbano y rural. En el ámbito

urbano, se utilizó la información consolidada por SUNASS de las 50 EPS que operan

en todo el país. Para este caso, en términos de cobertura, se analizó el porcentaje de

conexiones de agua y alcantarillado, así como el porcentaje de tratamiento de aguas

residuales, mientras que en términos de calidad, se analizaron variables estrictamente

157

Las EPS están lideradas por un Directorio, que está compuesto por cinco miembros: un representante del Gobierno Regional, uno de los Colegios Profesionales, uno de la Cámara de Comercio e Industrias, y dos representantes de las Municipalidades electos por la Junta General de Accionistas (Ley General de Servicios de Saneamiento. Decreto Supremo Nº 09-95-PRES)

EPS

DNEP DNPP DNS APT

Salud Ambiente

COLFONAVI

SUNASS

Asociación

Profesional

Cámara de

Comercio

Presupuesto

Provincia

Distrito

MEF MVCS

Otros ministerios

Gobierno Local

Gobierno Regional

Agencias autónomas y asociaciones privadas

Acuerdo de deuda externa Presupuesto para programas de A&S

Política y planeamiento estratégico

Donaciones

Calidad de agua potable

Descarga de agua residual

Contrato de operación

Dos miembros del directorio

Miembro del directorio

Miembro del Directorio

Miembros del Directorio

Tarifa

Deuda local atrasada


106

asociadas a la provisión de agua potable: continuidad de servicio, porcentaje de agua

no facturada y micromedición. En el ámbito rural, para efectos del análisis de

cobertura, se utilizaron los resultados de la ENAHO 2010; para el diagnóstico de

calidad, se utilizó la información proporcionada por la Defensoría del Pueblo (2007)158.

Ámbito urbano

Cobertura de los servicios de saneamiento

A nivel nacional, las conexiones de agua potable han tenido un crecimiento limitado en

los últimos años (dos puntos porcentuales entre 2005 y 2011)159. A nivel regional,

Ucayali (bajo la gestión de EMAPACOP S.A.) y Tumbes (bajo la gestión de Aguas de

Tumbes S.A) presentan la cobertura más baja (44% y 70%, respectivamente).

GRÁFICO 42: COBERTURA DE AGUA POTABLE POR PARTE DE LAS EPS, 2010

(a nivel departamental)

Fuente: SUNASS Elaboración: APOYO Consultoría

En el caso de los servicios de alcantarillado, tal como en el caso anterior, la cobertura

por parte de las EPS se ha incrementado solo en dos puntos porcentuales entre 2005

y 2011. La región Selva, en general, presenta tasas de cobertura menores al

promedio: Ucayali y Madre de Dios presentan las condiciones más críticas, con 40% y

158

Defensoría del Pueblo (2007). El Derecho al Agua en Zonas Rurales: El caso de las municipalidades distritales. Lima - Perú 159

Estadísticas de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (2011)

979291919087878784

70

95948887868682807974

868379

44

85

0102030405060708090

100

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a

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Hu

án

uco

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Am

azo

nas

Ucayali

Nacio

nal



107

38% de cobertura. Tumbes, por su parte, presenta la cobertura más baja en la Costa,

y la tercera a nivel nacional (70%).

GRÁFICO 43: COBERTURA DE ALCANTARILLADO POR PARTE DE LAS EPS, 2010



Por último, el porcentaje de aguas residuales tratadas solo ha aumentado en tres

puntos porcentuales entre 2005 y 2011 (llegando a 33%). A nivel regional, la tercera

parte de las regiones carece por completo de tratamiento de aguas residuales.

Además, en la Sierra, Junín y San Martín cuentan solo 7% de aguas bajo tratamiento,

mientras que en la Costa, Piura y Tumbes también presentan una situación crítica

(45% y 69%, respectivamente).

9487

80 79 78 78 78 7769

45

87 83 80 80 79 75 75 73 73 7262

52

40 38

77

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Tacn

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Ucayali

Nacio

nal



108

GRÁFICO 44: TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES POR PARTE DE LAS EPS, 2010



Calidad del servicio de agua potable160

En términos de calidad, la información revisada permite concluir que aún existen

espacios de mejora en la infraestructura de los servicios de saneamiento. Si bien no se

cuenta con indicadores explícitos respecto del estado de la infraestructura de los

servicios de saneamiento, es posible establecer aproximaciones por medio de los

indicadores de gestión de los servicios (continuidad, micromedición, agua no

facturada). De forma particular, en el caso de agua potable, se observa la necesidad

de promover las inversiones en el mejoramiento de la producción y distribución de

agua potable; ello permitirá un desarrollo más eficiente del sector, mejorando así la

calidad de los servicios brindados a la población urbana.

Una de las principales variables que explica la calidad del sistema de agua potable es

el porcentaje de agua no facturada, expresado como el porcentaje de agua distribuida

hacia el usuario final que no es cobrada por la EPS. Un porcentaje elevado de agua no

facturada está asociado con problemas de fuga de agua en los canales de distribución,

así como problemas en la medición del agua utilizada por los hogares. En ese sentido,

el indicador constituye un reflejo de la calidad de la infraestructura del sistema de agua

potable.

160

Como se mencionó, el análisis de la calidad de los servicios de saneamiento se centrará en la provisión de los servicios de agua potable, dadas las limitaciones de información.

10088 88

7467

4943

2920

15

100

66

54

29

7 70 0 0 0 0 0 0 0

33

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100Ic

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Pasco

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azo

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Lo

reto

Mad

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Ucayali

To

tal g

en

era

l



109

Entre los años 2006 y 2011, el indicador de agua no facturada a nivel nacional ha

disminuido paulatinamente por la implementación de programas de micromedición y

macromedición161, así como control de fugas, desarrollados en las EPS para cumplir

con las exigencias de eficiencia establecidas por SUNASS en 2010 (SUNASS, 2011).

Así, se observa una disminución en las tasas de agua no facturada en la medida que

el porcentaje de micromedición se incrementa; sin embargo, esta disminución ha sido

lenta (dos puntos porcentuales en seis años), y por otro lado, la tasa de agua no

facturada sigue siendo elevada (41% a 2011).

GRÁFICO 45: AGUA NO FACTURADA Y MICROMEDICIÓN DE LAS EPS, 2005 – 2011


A nivel regional, se observa una distribución heterogénea. Los departamentos en

estado más crítico son Tumbes y Loreto, con tasas de agua no facturada superiores al

60%. Ahora bien, 15 de los 24 departamentos no facturan más del 60% del agua

producida, lo cual evidencia serios problemas tanto en el sistema de verificación

(micromedición) así como en la calidad de infraestructura de distribución de agua

potable162.

161

Se entienden como los sistemas que permiten llegar una adecuada contabilidad de los volúmenes de agua consumidos por los consumidores finales. Una inadecuada provisión de estos sistemas disminuye la rentabilidad de los proyectos de saneamiento. 162

Así, por ejemplo, a noviembre de 2011, 35% del agua de Sedapal era no facturada. Según el ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento, René Cornejo, indicó que los problemas principales eran la falta de inversión en redes de tuberías que actualmente pierden mucha agua, y la micromedición del agua, es decir, que se factura menos que el consumo real de los usuarios. Fuente: El Comercio (30/11/2011)

43 44 43 42 42 42 41

5146 49

53 55 56 58

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

70

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Agua no facturada (eje izquierdo) Micromedición (eje derecho)

%%


110

GRÁFICO 46: AGUA NO FACTURADA EN EL SISTEMA DE AGUA POTABLE, 2010

(porcentajes a nivel departamental)


Ámbito rural

La población en el ámbito rural cuenta con un limitado acceso a servicios de agua

potable y alcantarillado de calidad. De acuerdo con la información de la ENAHO

(2010), el acceso a agua potable163 en el ámbito rural ascendió a 40%, tasa bastante

baja en comparación con el acceso en el ámbito urbano (89%). A nivel regional, se

observa que Ucayali y Ayacucho cuentan con una disponibilidad prácticamente nula

del servicio; además, Huancavelica y Amazonas tienen un acceso precario (1% y 4%,

respectivamente).

163

De acuerdo con los resultados de la ENAHO, se consideran a las viviendas con acceso a una red pública de agua, sea dentro como fuera de la vivienda, así como a un pilón de uso público.

65

55 5449

47

41 40 39

32

25

58

5146 44 43 41 39 38

11

63

5148

36

42

0

10

20

30

40

50

60

70

Tu

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Mart

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Ucayali

Mad

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ios

Nacio

nal



111

GRÁFICO 47: ACCESO A AGUA POTABLE EN EL ÁMBITO RURAL, 2010

(por departamentos)


La disponibilidad de servicios de alcantarillado es similar al caso de agua potable. Así,

según los resultados de la ENAHO (2010), 42% de las viviendas en el ámbito rural

accede a servicios higiénicos164, mientras que el acceso a los mismos servicios en el

ámbito urbano es de 88%. Como se puede apreciar en el siguiente gráfico, los

resultados a nivel regional son heterogéneos: mientras que Amazonas presenta la

mayor disponibilidad de servicios higiénicos (73%)165, Ucayali presenta una

disponibilidad nula de los mismos. Sin embargo, en el caso de las regiones con mayor

acceso a servicios higiénicos a nivel rural (Amazonas, Cajamarca y Ayacucho), la

importancia relativa de la disponibilidad de pozos sépticos es superior (más de 40%

del total de conexiones a servicios higiénicos) lo cual indica que hay espacios de

mejora hacia una dotación de sistemas de alcantarillado de mayor calidad (redes

públicas de alcantarillado).

164

De acuerdo con los resultados de la ENAHO, se considera a los hogares con acceso a red pública dentro y fuera del hogar, así como a la disponibilidad de pozos sépticos. 165

Cabe resaltar que, en el caso de Amazonas, la importancia relativa de la disponibilidad de pozos sépticos es de 31%

80

72

54 5348 46 45

40 40

26

70

50 48 4842

2619 18

1 0

51

27

40

40

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

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Am

azo

nas

Ucayali

Nacio

nal



112

GRÁFICO 48: ACCESO A SERVICIOS HIGIÉNICOS EN EL ÁMBITO RURAL, 2010

(por departamentos)


En cuanto a la calidad, la Defensoría del Pueblo (2007) realizó una supervisión de los

servicios de saneamiento prestados por las municipalidades distritales. Para ello, cada

una de las Oficinas Defensoriales eligió dos distritos por cada región supervisada (un

total de 42 entrevistas)166, y formularon entrevistas a las autoridades vinculadas a la

prestación del servicio. Además, se aplicaron encuestas de percepción a la población

del lugar respecto de la calidad de los servicios de agua y desagüe provistos por el

Gobierno Local167.

Según los resultados del estudio de la Defensoría del Pueblo (2007), existe un

porcentaje elevado de agua distribuida a la población en el ámbito rural que no es

tratada previamente. Así, 11 de los entrevistados (26%) señalaron que el agua se

capta directamente y se distribuye sin tratamiento; el resto de los 31 entrevistados

(74%) mencionó que el agua recibe algún tipo de tratamiento, como la cloración o

filtración, entre otros, tal como se puede apreciar en el siguiente gráfico.

166

La Defensoría del Pueblo cuenta con 21 Oficinas Defensoriales distribuidas alrededor de todo el país. 167

Cabe indicar que esta información no fue recogida siguiendo criterios estadísticos de representatividad y muestreo, por lo que se le debe considerar indiciaria

59 58

47

37 36 3328 28

1810

70 6759

49 47

38 36 36

2419

73

11 92

42

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Mo

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Ica

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Tacn

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Lam

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Pasco

Cu

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Ucayali

To

tal



113

GRÁFICO 49: TIPO DE TRATAMIENTO QUE RECIBE EL AGUA ANTES DE SER VENDIDA

O DISTRIBUIDA A LOS CIUDADANOS

Fuente: Defensoría del Pueblo Elaboración: APOYO Consultoría

Como se puede observar, la descripción del estado de la infraestructura de

saneamiento resulta compleja, dados los distintos criterios bajo los cuales se puede

analizar. Ahora bien, con la información disponible, se observa que existen espacios

de mejora tanto en la cobertura de los servicios, como en la calidad de los mismos. En

cuanto a la cobertura, es prioritario el aumento de inversiones en infraestructura de

alcantarillado y en el tratamiento de aguas residuales, sobre todo de las viviendas en

el ámbito rural. En cuanto a la calidad, es necesario incrementar las inversiones en el

mantenimiento adecuado de la infraestructura de distribución de agua potable, así

como en adecuados sistemas de micromedición, con el fin de proveer eficientemente

los servicios de agua potable.

f.2. Planeamiento de la infraestructura de saneamiento

El planeamiento del sector saneamiento se enmarca en el “Plan Nacional de

Saneamiento 2006 – 2015”168, que contiene los objetivos, estrategias, metas y políticas

para el desarrollo del sector, así como los programas e inversiones. El objetivo general

del Plan Nacional de Saneamiento es contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la

calidad y sostenibilidad de los servicios de agua potable, alcantarillado, tratamiento de

aguas servidas y disposición de excretas. El plan está en concordancia con los

objetivos de desarrollo del Milenio, donde se propone reducir a 2015 la mitad del

porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible al agua potable y a los

servicios básicos de saneamiento.

168

Decreto Supremo N° 007-2006-VIVIENDA

Clorada48%

Se distribuye sin tratamiento

26%

Clorada y filtrada17%

Filtrada2%

Otro tratamiento7%


114

Para cumplir con el objetivo general se han considerado los siguientes objetivos

específicos:

Objetivos específicos:

Modernizar la gestión del Sector Saneamiento

Incrementar la sostenibilidad de los servicios

Mejora la calidad de los servicios

Lograr la viabilidad financiera de los prestadores de servicios

Incrementar el acceso a los servicios

Promover la ejecución de obras para la ampliación de cobertura de

saneamiento con otros sistemas de disposición de excretas (letrinas u otros).

Promover la ejecución de obras de tratamiento de aguas servidas

Por otro lado, un aspecto positivo de la planificación sectorial es la definición de metas

de gestión en los distintos indicadores clave del desarrollo del sector saneamiento,

tanto a nivel urbano como rural. En el ámbito urbano, cabe resaltar que solo en el caso

de las EPS medianas y grandes se han cumplido las metas de gestión al año 2010,

mientras que SEDAPAL no ha alcanzado la mayoría de las metas planteadas. En el

ámbito rural, la información provista por la ENAHO (2010) indica que las metas no se

han cumplido, tanto en agua potable como en alcantarillado.


115

CUADRO 22: METAS DE GESTIÓN DENTRO DEL PLANEAMIENTO SECTORIAL

Es necesario resaltar que la intervención del sector saneamiento para el incremento de

la cobertura y calidad de los servicios de saneamiento se da a través del Programa

Agua para Todos (PAPT). Este surge por decreto supremo DS 006-2007-VIVIENDA,

como responsable de coordinar las acciones correspondientes a los proyectos y

programas del sector saneamiento. Según dicha norma, el PAPT integrará las

acciones administrativas y otras que se requieran para el desarrollo de las actividades

que se ejecuten en el ámbito del Programa de Apoyo a la Reforma del Sector

Saneamiento (PARSSA), del Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural

(PRONASAR), del Programa de Inversión Social en Saneamiento (INVERSAN), de la

Unidad Técnica del Fondo Nacional de Vivienda FONAVI, así como de otros proyectos

y programas en materia de saneamiento.

Las acciones del PAPT están orientadas a ejecutar inversión pública (PARSSA,

PRONASAR, Unidad Operativa de Saneamiento Urbano), brindar soporte técnico

financiero a los Proyectos de Inversión Pública (PIP) en agua y saneamiento de las

unidades ejecutoras: Gobiernos Regionales (GR), Gobiernos Locales (provinciales o

distritales) o Entidades Prestadoras de Servicios (EPS), priorizando la atención de las

poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema y transfiriendo recursos para

los proyectos (Unidad Shock de Inversiones).

Metas de cobertura de agua potable (%)

Cobertura de alcantarillado

Cobertura de tratamiento de aguas

residuales (%)

Cobertura de tratamiento de aguas

residuales (%)

Fuente: MVCS Elaboración: APOYO Consultoría

Grupos 2005 2010 2015

Urbano 81 84 87

SEDAPAL 89 93 97

EPS grandes 80 82 85

EPS medianas 81 82 83

EPS pequeñas 62 67 73

Otras adm. urbanas 60 64 69

Rural 62 66 70

Promedio Nacional 76 79 82

Grupos 2005 2010 2015

Urbano 68 75 84

SEDAPAL 84 89 95





Rural 30 43 60

Promedio Nacional 57 66 77

Grupos 2005 2010 2015

Urbano 22 54 100

SEDAPAL 10 40 100





Indicador 2005 2010 2015

Continuidad del servicio (hrs/día) 17 23 23

Producción unitaria (lts/hab/día) 1/ 291 230 200

Micromedición (%) 54 92 95

Morosidad (meses) 5 2 2

Margen Operativo (%) 28 42 50

Conexiones activas (%) 89 95 95


116

Las intervenciones del PAPT son condicionados por demanda (demand driven), es

decir, se elige a los beneficiarios de acuerdo con las solicitudes de intervención

dirigidas al MVCS por los Municipios, EPS y Gobiernos Regionales y por la presión

que éstos sepan ejercer (MEF, 2009)169. Del portafolio de solicitudes de intervención,

deben elegirse aquellas que sean viables según el SNIP y priorizar aquellas obras en

poblados con mayores carencias de acuerdo con el Mapa de Pobreza del MEF.

En el caso particular del ámbito rural, la intervención por parte del sector público está

centralizada en el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PRONASAR), orientado

a la implementación y el mejoramiento de la calidad de los servicios de agua y

saneamiento, la adopción de mejores prácticas de higiene por parte de la población, el

fortalecimiento de las capacidades de la Municipalidad y otras organizaciones

responsables de la sostenibilidad de los proyectos de saneamiento en 17

departamentos del país, atendiendo a 517 500 beneficiarios de las zonas rurales y

urbano-marginales.

La intervención del sector saneamiento a través del Programa Agua Para todos, y

distintos programas de saneamiento, han consolidado la ejecución de 274 proyectos

de saneamiento, por un monto total de S/. 1 942 ejecutados en el sector durante todo

el año 2011.

169

MEF (2009). Evaluación Independiente del Programa Agua Para Todos. Lima - Perú


117

CUADRO 23: INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y

SANEAMIENTO A TRAVÉS DE PROGRAMAS DE SANEAMIENTO, 2011

Fuente: Sistema de Seguimiento de Proyectos del MVCS Elaboración: APOYO Consultoría

f.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de saneamiento

Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector agua y

saneamiento170, además del diagnóstico de la evolución de la infraestructura del

sector, y la revisión del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de

oportunidades de mejora para incrementar la calidad de la infraestructura de

saneamiento. Estas se describen a continuación:

170

Se realizó entrevistas al señor Iván Lucich, de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS). Además, se entrevistó a Ana Mendoza, representante de la Gerencia de Desarrollo e Investigación de SEDAPAL.

ProyectosBeneficiarios

1/

Ejecutado y/o

transferido

S/. MM

Amazonas 13 42 595 58

Ancash 10 33 377 38

Apurímac 13 17 081 38

Arequipa 6 22 906 62

Ayacucho 13 20 927 30

Cajamarca 14 47 244 69

Callao 3 4 994 116

Cusco 3 12 102 24

Huancavelica 11 23 004 37

Huánuco 14 16 099 81

Ica 15 29 512 38

Junín 17 30 078 50

La Libertad 27 80 951 140

Lambayeque 21 86 730 251

Lima 14 23 226 472

Loreto 7 35 256 90

Madre De Dios 1 Elab. Perfil 0

Moquegua 2 13 286 10

Pasco 9 13 521 13

Piura 15 31 204 121

Puno 16 33 505 57

San Martín 14 23 072 74

Tacna 4 12 211 20

Tumbes 9 10 343 18

Ucayali 3 25 450 34

Total 274 688 674 1 942

Departamento

PAPT y Otros programas de saneamiento


118

1. Desarrollar políticas que incrementen la disponibilidad hídrica a través

del aprovechamiento de intercuencas (trasvases) y el agua de mar

En el Perú, se vive una “paradoja hídrica”: las regiones con mayor participación

en el PBI disponen de la menor reserva de agua per cápita. Las fuentes son

limitadas sobre todo en las zonas con mayor demanda del recurso, lo cual

sugiere una adecuada administración de este recurso para su sostenibilidad.

El Perú es uno de los 20 países con mayor disponibilidad de agua (MEF,

2011)171. Sin embargo, su desarrollo demográfico y su orografía mantienen un

marcado desbalance territorial entre las distintas regiones hidrográficas172: así,

la región hidrográfica del Pacífico, que aloja el 64.9% de la población y

contribuye con el 80% del PBI, solo dispone del 1% del agua, mientras que la

región hidrográfica del Atlántico (Selva y parte de la Sierra del Perú), que

genera el 17.6% del PBI, dispone del 97% de agua (ANA, 2011)173.

GRÁFICO 50: ACTIVIDAD ECONÓMICA Y DISPONIBILIDAD DE AGUA EN LAS

REGIONES HIDROGRÁFICAS DEL PERÚ

Fuente: ANA Elaboración: APOYO Consultoría

171

Ministerio de Economía y Finanzas (2011). Análisis Funcional: Inversión pública en agricultura – Riego. Lima - Perú 172

El relieve del territorio nacional es abrupto y accidentado a causa de la interacción de factores

geológicos y de procesos tectónicos. Un elemento importante es la presencia de la cordillera de los

Andes, que atraviesa al país de sureste a noroeste. En este sistema destaca la Cadena Occidental, cuya

línea de cumbres marca la divisoria de las aguas en tres grandes regiones hidrográficas: del Pacífico,

Amazonas y Titicaca. 173

Autoridad Nacional del Agua (2011). Recursos Hídricos en el Perú. Lima- Perú

Concentra el 30% de la

población y dispone del 97%del agua.

Genera el 17.6% del PBI.


población y solo dispone de1% del agua.

Genera el 2% del PBI.


población y dispone del 2% delagua.

Genera el 80% del PBI.

Región hidrográfica Titicaca

Región hidrográfica Atlántico

Región hidrográfica Pacífico


119

CUADRO 24: DISPONIBILIDAD DE AGUA POR REGIONES HIDROGRÁFICAS, 2011

Fuente: ANA Elaboración: APOYO Consultoría

El panorama de la disponibilidad hídrica plantea dos soluciones claras: i)

aprovechar la alta disponibilidad de la cuenca hidrográfica del Amazonas para

satisfacer la demanda de las poblaciones costeras (aprovechamiento

intercuencas), ii) Iniciar el aprovechamiento del agua del mar de manera

ambiciosa.

En el caso del aprovechamiento intercuencas, la infraestructura requerida son

los “trasvases” que no son más que sistemas de tuberías, bombas y

reservorios que atraviesan las cadenas montañosas de los Andes a través de

túneles, conectando una fuente de agua de la cuenca del Atlántico con una

ciudad costera como Lima. Este tipo de infraestructura necesita grandes

inversiones para implementarse pero cuando se encuentra en funcionamiento

trabaja con bajos costos de tratamiento de agua. Es decir, los trasvases

implican costos fijos altos y costos variables bajos, en forma similar a una

hidroeléctrica.

Por otro lado, el aprovechamiento de agua de mar se realiza a través de

plantas desalinizadoras. Las mismas se componen de infraestructura de

tratamiento físico-químico (osmosis inversa) con uso intensivo de energía

eléctrica. Debido a este hecho, los costos variables serían más altos que los de

tratamiento de aguas residuales y los que mantienen los trasvases, aunque con

costos fijos menores que este último.

Por tanto es necesario promover los trasvases, pues son oportunidades

rentables cuando se quiere abastecer una ciudad grande como Lima (un

ejemplo es el proyecto de Marcapomacocha; mientras que para ciudades

menos pobladas se deben desarrollar plantas desalinizadores (un ejemplo es la

planta desalinizadora de San Bartolo) sobre todo porque se vienen dando

grandes avances técnicos que buscan disminuir los costos medios de la

km2

hm3 % hm

3 %

Pacífico 278 482 35 972 2% 2 849 38 821 2%

Amazonas 957 823 1 719 814 97% n.d. 1 719 814 97%

Titicaca 48 911 9 877 1% n.d. 9 877 1%

Total 1 285 216 1 765 663 100% 2 849 1 768 512 100%

Superficie

Disponibilidad de agua

TotalAguas superficialesRegión

hidrográficaAguas

subterráneas


120

producción de agua de mar y hacerla competitiva frente el tratamiento de aguas

superficiales.

2. Enfatizar las políticas en favor de una mayor cobertura de la

infraestructura de saneamiento

Si bien existe una condición favorable del abastecimiento de agua potable en

las zonas urbanas, aún queda una brecha importante de infraestructura en el

sector por cubrir en el ámbito urbano, calculada en 15% del total de viviendas

urbanas con nuevas conexiones, según las estadísticas de las EPS. Es

importante cubrir la brecha de inversión actual, para lo cual se requeriría elevar

el acceso al financiamiento de las EPS para nuevos proyectos de

infraestructura, dada la débil situación financiera de las mismas174.

Al respecto, Oblitas (2010)175 identifica que solo SEDAPAL está en condiciones

de financiar sus costos de inversión176. Esta capacidad se logró gracias a la

autonomía de su gestión, la adecuada aplicación de incrementos en sus tarifas

y su gran tamaño que le permite tener economías de escala. En ese sentido,

para lograr un auto sostenimiento de las EPS es necesario promover tarifas

que cubran los costos a nivel de eficiencia, así como optimizar los mecanismos

de gestión para evitar pérdidas innecesarias (inversión en infraestructura de

micromedición, mejor infraestructura de distribución, entre otras). Al respecto,

se cree conveniente que las EPS - luego de un estudio a profundidad de cada

caso - puedan agruparse para aprovechar las economías de escala existentes

en el sector177. Esfuerzos en esa línea permitirían una rentabilidad mayor, y

haría más probable incrementos en los montos de inversión.

En cuanto al ámbito rural, la cobertura de los servicios de saneamiento es más

crítica. De hecho, 38% de la población a nivel nacional en un ámbito elevado

de distritos (1 521) recibe servicios de saneamiento mediante los mismos

174

Según el presidente del Consejo Directivo de la SUNASS, José Eduardo Salazar, la situación financiera es alarmante: “unas 33 EPS adeudan a la SUNAT un aproximado de S/.724 millones”. Fuente: El Comercio (14/02/2012) 175

Oblitas, Lidia (2010). Servicios de agua potable y saneamiento en el Perú: beneficios potenciales y determinantes de éxito. CEPAL. 176

Aun que de manera limitada SEDAPAL puede ejecutar proyectos pequeños a través de su propia OPI hasta por S/. 15 millones con cargo a sus recursos propios (los cuales son aproximadamente de S/. 200 millones). 177

Los estudios recopilados en Ferro et al (2010), referidos a un conjunto grande de países, arrojan economías de escala (en diversos países con diferentes situaciones) en poblaciones cubiertas por entre 100 mil, hasta cerca de un millón de habitantes (en algunos casos se extiende a varios millones), o con densidades poblacionales de hasta 250 habitantes por kilómetro de red, o con volúmenes entregados a la red de 70 millones de m

3 al año.


121

municipios y las JASS, sin una regulación adecuada de las condiciones de

cobertura y calidad brindadas. Así, con el transcurso de los años se ha

desarrollado una brecha importante en perjuicio del los distritos rurales: el Perú

es el país de América Latina con mayores niveles de desigualdad en cuanto al

acceso al agua potable178 (PNUD, 2010)179.

De acuerdo con la Organización Panamericana de la Salud (OPS, 2008)180, las

dificultades de la provisión de agua potable y alcantarillado se basan en los

siguientes aspectos:

Bajo nivel socio económico de los beneficiarios

Viviendas aisladas o pequeños núcleos urbanos que no permiten

economías de escala de las soluciones propuesta

Limitado acceso a nuevas tecnologías

Limitado o nulo acceso a recursos financieros

Bajo nivel técnico de los operadores, dado que los sistemas son

operados a través de organizaciones conformadas por miembros de

la comunidad

Carencia de supervisión, control y apoyo técnico de instituciones

públicas o empresas de agua y saneamiento de mayor tamaño.

Como se puede apreciar, las inversiones en cobertura de servicios de

saneamiento de las zonas rurales resultan menos eficientes por fuentes de

abastecimiento no disponibles, baja oferta de agua, dispersión de las viviendas,

factores climáticos, entre otros. Sin embargo, a pesar de la complejidad del

sistema de abastecimiento de los servicios en esas zonas, es necesario

incrementar las inversiones en este ámbito con fines de equidad en el acceso a

servicios de saneamiento adecuados.

Al respecto, cabe destacar que existen acciones del Gobierno destinadas a

incrementar la cobertura de los servicios de saneamiento en el ámbito rural.

Como se mencionó en el acápite de planeamiento, el Programa Nacional de

Saneamiento Rural (PRONASAR) busca mejorar el acceso a agua y

178

La quinta parte de la población más rica que tiene acceso a este servicio y la quinta parte de la población más pobre alcanza el 57%. Eso nos aleja largamente de países como Chile y Argentina donde esta brecha apenas llega al 5% y 4%, respectivamente 179

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2010). Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe. 180

Lampoglia, Teresa (2008). Orientaciones sobre agua y saneamiento para zonas rurales. Organización Panamericana de la Salud.


122

saneamiento de medio millón de beneficiarios a lo largo de 17 regiones del

país. Aún con ello, el ámbito de intervención es bastante reducido en

comparación con el total de la población a nivel urbano-marginal y rural que

carece de servicios de saneamiento adecuados.

En ese sentido, se requiere un incremento paulatino en el alcance del

PRONASAR. Ello tendría impactos directos positivos en la salud de más

personas beneficiarias– por medio de la reducción de enfermedades diarreicas

agudas, y en términos indirectos, tendría implicancias positivas en el empleo e

ingresos de la población rural, incrementando así el desarrollo y la

competitividad del país.

3. Incrementar la calidad de la infraestructura de saneamiento,

contemplado la construcción de infraestructura resistente ante

eventos naturales y el desarrollo de programas de mantenimiento

constante de los sistemas de saneamiento

Un factor que debe tomarse en consideración es promover la construcción de

infraestructura de saneamiento resistente ante eventos naturales (sismos,

terremotos, maremotos, huaycos, lluvias, entre otros)181, de modo tal que se

pueda garantizar la operatividad del servicio ante estos eventos. Por ejemplo,

APOYO Consultoría (2010)182 estimó costos por el daño en los sistemas de

agua potable y alcantarillado por S/. 36 millones, ante la falta de infraestructura

sismo resistente para cuatro EPS de Ica. Sobre la base de este estudio se

propone la construcción y rehabilitación de los actuales y futuros sistemas de

saneamiento bajo las características mostradas en el siguiente cuadro:

181

Esta característica es particularmente importante en el país (sobre todo en la Costa peruana), por la mayor vulnerabilidad a los sismos de la zona. 182

APOYO Consultoría (2010). Impacto económico del terremoto de 2007 en el sector de agua potable y saneamiento en cuatro provincias del Perú. Lima-Perú. Banco Mundial


123

Además de las mejoras en la infraestructura, es indispensable desarrollar

programas de mantenimiento efectivos a lo largo de los sistemas de agua y

alcantarillado a nivel nacional. Este debe caracterizarse por ser mantenimiento

periódico (preventivo), es decir, mantener la infraestructura en las condiciones

adecuadas para un funcionamiento continuo y no solo un mantenimiento

correctivo de las incidencias ocurridas183.

4. Promover mecanismos que alineen los intereses de los directores de

EPS y las autoridades políticas en búsqueda de un desarrollo eficiente

de las EPS

Uno de los principales problemas que impide un desarrollo adecuado de la

infraestructura de saneamiento está centrado en el modelo de gestión de la

EPS. Los alcaldes, mediante la Junta de Accionistas de las EPS184, son

quienes aprueban y aplican las fórmulas tarifarias determinadas por la

SUNASS. Es decir, a pesar de que el Directorio de las EPS lleva a cabo el

proceso de regulación según las normas del sector y somete a la SUNASS sus

183

Los programas de mantenimiento incorporan la limpieza y reparación de tuberías de agua potable y saneamiento, de los equipos de bombeo, de las plantas de tratamiento de ambos sistemas, entre otros. Sin embargo, la diferencia entre ambos es que el mantenimiento correctivo se orienta a la corrección de fallas existentes, mientras que el mantenimiento preventivo se basa en actividades de conservación periódicas. 184

Información extraída del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento. Decreto Supremo Nº 09-95-PRES

CARACTERÍSTICAS DE UNA INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO

SISMORESISTENTE

La captación debe contar permanentemente con una protección de la

fuente.

La captación está libre de contaminación de la fuente.

Las tuberías de la línea de conducción debe ser de hierro dúctil.

Tanto la tubería de la red de distribución, como las conexiones

domiciliarias deben estar implementadas en su totalidad con tuberías

dúctiles (plástico, polietileno, hierro dúctil). De ser necesario se debe

remplazar los tramos actuales de asbesto cemento y fierro fundido.

Los reservorios de agua deben ser evaluados estructuralmente para

identificar fallas que comprometan su estabilidad.

Los equipamientos deben estar anclados (fijos) en su totalidad para

disminuir el movimiento durante un sismo,

En la estación de bombeo, el grupo electrógeno se mantiene siempre listo

para ser usado.

Se debe disponer de un catastro técnico actualizado de todo el sistema de

saneamiento.

Fuente: APOYO Consultoría (2010)


124

fórmulas tarifarias, quien tiene la última palabra es el alcalde. Como este

responde a motivaciones políticas, tiene incentivo para no elevar tarifas, lo que

a su vez limita la capacidad de financiamiento de las EPS para ampliar la

cobertura de los servicios (CIES, 2006)185.

En ese sentido, es necesario desarrollar mecanismos para alinear los objetivos

de las autoridades políticas con los requerimientos de las EPS para asegurar

una autosostenibilidad de estas. Un esquema de tarifas adecuado, sin

presiones a la baja por la injerencia política, permitiría un desarrollo de la

entidad prestadora de forma eficiente, y podría promover un incremento en las

inversiones, a favor de una mayor provisión de los servicios de agua y

saneamiento. En paralelo, es importante desarrollar campañas de valoración

del agua entre la población, con el fin de que las familias incrementen su

disposición a pagar por los servicios de agua, y se eviten problemas de

morosidad en las EPS, los cuales también son una amenaza para su

sostenibilidad.

185

Consorcio de Investigación Económica y Social (2006). Regulación y concesiones de servicios públicos. Lima-Perú


125

g. SALUD

g.1. Diagnóstico

En el sector salud186, la información sobre la disponibilidad y calidad de

establecimientos de salud no permite establecer una comparación del estado de la

infraestructura del Perú con los países de América Latina. Un indicador que puede

emplearse para este ejercicio, sin embargo, es el número de camas hospitalarias por

cada 1 000 habitantes. De acuerdo con la información disponible,187 el Perú dispone

de 1.5 camas hospitalarias por cada 1 000 habitantes, cifra que se encuentra por

debajo del promedio de América Latina, y muy distante de países como Uruguay (2.9),

Brasil (2.4) y México (1.6)188. Tal vez de mayor importancia sea resaltar que en el país,

en el 2010, el valor de este indicador se ha mantenido en el mismo nivel del que tenía

en el 2003.

GRÁFICO 51: NÚMERO DE CAMAS

HOSPITALARIAS POR CADA 1 000

HABITANTES, 2009

* Datos del año 2007 ** Datos del año 2008


GRÁFICO 52: NÚMERO DE CAMAS

HOSPITALARIAS POR CADA 1 000

HABITANTES EN PERU, 2003-2010

Fuente: MINSA Elaboración: APOYO Consultoría

En el Perú, los servicios de salud son proporcionados por el sector público y el sector

privado. El sector público está compuesto por el Ministerio de Salud (MINSA) y sus

instituciones descentralizadas: las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA), el

186

El sector salud es el ambiente social en el que las personas, organizaciones e instituciones realizan diferentes actividades relacionadas, directa o indirectamente, con la salud individual o colectiva en el país (MINSA, 2008). 187

Este es un indicador imperfecto pues la evolución de la atención médica de las patologías en el tiempo supone que cada vez sea menos necesario que los pacientes permanezcan en los centros médicos. Sin embargo, en países en desarrollo, con perfiles epidemiológicos y avance tecnológico lento, es posible aun utilizarlo como proxy de la calidad de la infraestructura de salud. 188

En países desarrollados como Japón se dispone de 13.75 camas hospitalarias por cada 1 000 personas al año 2008.

1

1.1

1.3

1.3

1.5

1.5

1.6

2.1

2.4

2.9

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5

Colombia*

Bolivia

Paraguay

Venezuela**

Ecuador**

Peru

Mexico**

Chile

Brasil

Uruguay*

1.551.52 1.51

1.56

1.60 1.60

1.531.51

1.3

1.35

1.4

1.45

1.5

1.55

1.6

1.65

1.7

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Prom: 1.67


126

Seguro Social del Perú (EsSalud) regido por el Ministerio de Trabajo, las sanidades de

la Policía y el Ejército y la Marina. Por otro lado, el sector privado está compuesto por

las empresas privadas (firmas de proveedores y compañías de seguros), las

instituciones sin fines de lucro, los profesionales médicos y paramédicos privados que

brindan servicios de salud, así como los que suministran medicina tradicional o

indígena.

Un detalle de la descripción realizada se ilustra a continuación:

GRÁFICO 53: AGENTES DE SERVICIOS DE ASISTENCIA EN SALUD

Fuente: MINSA, CIES – 2008 Elaboración: APOYO Consultoría

En el caso específico de la infraestructura, los establecimientos de salud en el Perú

están clasificados según las necesidades de atención del primer, segundo y tercer

nivel. Cada uno de los niveles presenta subdivisiones según requerimientos

específicos del establecimiento, tal como se aprecia en el siguiente cuadro y como se

detalla en el Anexo Nº1:

Subsector Público Subsector Privado

Ministerio de Salud Ministerio de

Defensa

Ministerio del

Interior

Ministerio de

Trabajo

EsSalud

Instituciones

especializadas

Hospitales

Nacionales

Hospitales de

apoyo

Policlínicos

Centros y oficinas

de la salud

Policía

Health

Department

Hospitales

División de

salud

Policlínicos

Ejército

Marina

Fuerzas Armadas

Salubridad

Hospitales

Centrales

Hospitales de

apoyo

Policlínicos

Centros de

salud

Instituciones públicas

descentralizadas

Seguro Integral de Salud

(SIS)

Superintendencia de Entidades Prestadoras de

Salud (EPS)

Instituto de Desarrollo de

Recursos Humanos

Instituto Nacional de Salud

Administración

Central

Instituciones Nacionales

Especializadas

Gobierno Regional DISA/DIRESA

Hospitales

Nacionales

Hospitales

Asistencia Local

y Regional

Centros y

Oficinas de Salud

Proveedores de

servicios de salud y

entidades asociadas

Centros médicos,

clínicas, centros

especializados con

fines de lucro

Centros privados sin

fines de lucro para

salud y soporte en

diagnósticos

Asistencia en

medicina tradicional


127

CUADRO 25: TIPOS DE INFRAESTRUCTURA DE SALUD, 2011


Para el análisis de la infraestructura del sector en el país, se realizó una evaluación

tanto en términos de cobertura como de calidad. En relación con la cobertura, se

consideraron dos factores: (i) la disponibilidad de establecimientos de salud (puestos,

centros, hospitales y camas hospitalarias por región) y las condiciones de accesibilidad

(medidas en términos de la lejanía de los centros de salud y los tiempos de acceso).

En cuanto a la calidad de la infraestructura, se consideró la información

correspondiente al último censo de hospitales, realizado en el año 2005, debido a que

a la fecha no existe mayor información disponible.

Cobertura de la infraestructura de salud

En términos agregados, la infraestructura de salud189 ha crecido 1.49% anualmente

entre 2002 y 2009 (MINSA, 2011). Así, en el 2009 existían 469 hospitales, 2 321

centros de salud, y 6 165 puestos de salud. Cabe precisar que el incremento más

pronunciado fue el de los centros de salud, en el orden de 1.75% anual en promedio.

189

Dadas las limitaciones de información, solo se puede hacer un análisis a nivel de Puestos de Salud, Centros de Salud y Hospitales (incluidos los Institutos especializados), mas no a nivel de cada categoría específica de establecimiento (I-1, I-2, I-3, etc).

Niveles de

atención

Categorías de

establecimientos

de salud

Identificación

I - 1 Puesto de salud

I - 2 Puesto de salud con médico

I - 3 Centro de salud sin internamiento

I - 4 Centro de salud con internamiento

II - 1 Hospital I

II - 2 Hospital II

III - 1 Hospital III

III - 2 Instituto especializado

Tercer nivel de

atención

Segundo nivel de

atención

Primer nivel de

atención


128

GRÁFICO 54: NÚMERO DE ESTABLECIMIENTOS DEL SECTOR SALUD, 2002-2009


Para aproximar la disponibilidad de infraestructura de salud se ha evaluado el número

de establecimientos por cada 100 000 habitantes (densidad de los establecimientos de

salud en cada región)190 de los puestos, centros de salud y hospitales a nivel regional.

En el caso de los hospitales, además de calcular la densidad de hospitales en cada

región191, se analizó la disponibilidad de hospitales en cada provincia del país,

tomando en consideración de los lineamientos de política del gobierno del presente

quinquenio 2012-2016: la construcción de al menos un hospital por provincia192. Los

resultados revelan disparidades entre regiones: San Martín, Huánuco, Cusco y Piura

no disponen de más de 0.5 hospitales por cada 100 000 habitantes, mientras que

Madre de Dios y La Libertad cuentan con más de dos hospitales por cada 100 000

habitantes. Asimismo, se observa que en departamentos como Tacna, Loreto, Ucayali,

Huancavelica y Huánuco, más de 70% de las provincias no tienen hospitales (véase

siguiente cuadro).

Cabe resaltar que los hospitales e institutos del MINSA se encuentran principalmente

ubicados en las zonas urbanas del país (90%)193. El resto se distribuye en zonas

rurales (3%) y en zonas urbano-marginales (7%). En las zonas rurales del país, la

infraestructura de salud se concentra en centros y puestos de salud, los cuales brindan

190

En términos generales, la localización de los EESS depende de la demanda población, así como de las condiciones de acceso: así, es probable que en una provincia no sea necesaria la construcción de un hospital, por ejemplo, en tanto exista otro en una zona cercana, de fácil acceso y con una suficiente concentración poblacional. 191

Específicamente, la cantidad de hospitales por cada 100 000 habitantes. Esta medida ha sido utilizada en el Diagnóstico Físico Funcional de Infraestructura, equipamiento y mantenimiento (MINSA, 2006). 192

La propuesta fue reafirmada en el mensaje a la nación de cambio de mando. Sin embargo, es importante tomar en cuenta las condiciones de accesibilidad de los establecimientos construidos; en ese sentido, la construcción de un hospital por provincia no sería estrictamente eficiente. 193

Información al año 2005, según el II Censo Hospitalario.

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Puesto Salud Centro Salud Hospital

+1.49% promedio anual


129

atención primaria, y derivan las atenciones de mayor complejidad a los hospitales

(MINSA, 2006).

CUADRO 26: DISPONIBILIDAD DE HOSPITALES A NIVEL REGIONAL, 2011

Fuente: MINSA, INEI Elaboración: APOYO Consultoría

Con respecto a los centros de salud, también existen disparidades regionales. Se

encontró que 21 regiones cuentan con menos de un centro de salud por cada 1 000

habitantes194. Amazonas presenta la mayor disponibilidad de centros de salud (1.4

centros por cada 1 000 habitantes), mientras que Lima y Cusco cuentan con 0.3 y 0.2

centros por cada 1 000 habitantes, respectivamente.

194

En el caso de los centros y puestos de salud, se realizó un análisis de densidad por cada 1 000 habitantes, pues el ámbito de atención es fundamentalmente local.

RegiónNúmero de

hospitales

Provincias

sin

hospitales

Porcentaje de

provincias sin

hospitales

Hospitales

por cada 100

000

habitantes

Madre de Dios 3 1 33% 2.35

La Libertad 37 0 0% 2.07

Amazonas 8 2 29% 1.92

Tumbes 4 2 67% 1.75

Ica 12 1 20% 1.57

Apurímac 7 3 43% 1.55

Ayacucho 10 5 45% 1.5

Lima 136 4 40% 1.45

Cajamarca 22 6 46% 1.45

Ancash 16 9 45% 1.42

Junín 18 2 22% 1.36

Pasco 4 1 33% 1.34

Tacna 4 3 75% 1.22

Puno 16 2 15% 1.16

Moquegua 2 1 33% 1.14

Callao 10 0 0% 1.03

Loreto 10 5 71% 0.99

Lambayeque 10 0 0% 0.81

Arequipa 9 5 63% 0.72

Ucayali 3 3 75% 0.63

Huancavelica 3 5 71% 0.62

San Martín 4 6 60% 0.5

Huánuco 4 9 82% 0.48

Cusco 6 9 69% 0.46

Piura 7 3 38% 0.39


130

CUADRO 27: DISPONIBILIDAD DE CENTROS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011


Por último, en cuanto a la disponibilidad de puestos de salud, en el caso de Madre de

Dios, Ucayali y Pasco, todos los distritos cuentan con al menos un puesto de salud. En

contraste, en la Libertad y Lima 14% y 13% de distritos no presentan por lo menos un

puesto de salud, lo cual evidencia necesidades de inversión en cobertura en dichas

regiones.

Región

Número de

centros de

salud

Centros de

salud por

cada 1 000

habitantes

Amazonas 60 1.4

Moquegua 21 1.2

Huancavelica 47 1.0

Ayacucho 48 0.7

Cajamarca 103 0.7

San Martín 50 0.6

Apurímac 28 0.6

Huánuco 52 0.6

Tacna 19 0.6

Pasco 17 0.6

Puno 73 0.5

Loreto 49 0.5

Ica 37 0.5

Tumbes 11 0.5

Arequipa 60 0.5

Ancash 54 0.5

Lambayeque 58 0.5

Ucayali 19 0.4

Junín 52 0.4

Piura 65 0.4

La Libertad 58 0.3

Madre de Dios 4 0.3

Lima 247 0.3

Cusco 29 0.2


131

CUADRO 28: DISPONIBILIDAD DE PUESTOS DE SALUD A NIVEL REGIONAL, 2011

Fuente: MINSA, INEI Elaboración: APOYO Consultoría

Adicionalmente, se ha utilizado como indicador de cobertura el número de camas

hospitalarias por cada 1 000 habitantes al interior del país. A nivel departamental, se

observa que 14 de las 25 regiones se encuentran debajo del promedio a nivel

nacional, que de por sí es bastante bajo en relación con los estándares

internacionales, como se mencionó al inicio del diagnóstico del sector. La Costa

cuenta con una mayor densidad de camas hospitalarias (1.67), mientras que la región

Sierra y Selva se encuentran por debajo de la densidad a nivel nacional (1.23 y 1.33

camas hospitalarias por cada 10 000 habitantes, respectivamente). El departamento

en situación más crítica es Huancavelica, con 0.8 camas por 1 000 habitantes.

Región

Número de

puestos de

salud

Número de

distritos sin

un puesto de

salud

Porcentaje de

distritos sin

un puesto de

salud

Puestos de

salud por

cada 1 000

habitantes

Apurímac 79 1 1% 0.45

Cajamarca 122 5 4% 0.37

San Martín 70 7 9% 0.24

Cusco 99 9 8% 0.20

Tacna 25 2 7% 0.20

Ica 40 3 7% 0.18

Huánuco 73 3 4% 0.17

Huancavelica 88 6 6% 0.13

Puno 98 11 10% 0.12

Loreto 49 2 4% 0.10

La Libertad 71 12 14% 0.09

Junín 117 6 5% 0.09

Ayacucho 107 4 4% 0.09

Ancash 148 18 11% 0.08

Lima 148 23 13% 0.08

Arequipa 97 12 11% 0.06

Piura 59 5 8% 0.06

Moquegua 18 2 10% 0.04

Pasco 28 0 0% 0.03

Lambayeque 34 4 11% 0.03

Madre de Dios 11 0 0% 0.01

Ucayali 15 0 0% 0.01

Tumbes 12 1 8% 0.01

Amazonas 82 2 2% 0.01


132

GRÁFICO 55: CAMAS HOSPITALARIAS A NIVEL REGIONAL, 2010

(camas hospitalarias por 1 000 habitantes)


Sobre las condiciones de accesibilidad

La evaluación de las condiciones de accesibilidad se basó en los resultados de la

Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) y la Encuesta Nacional de Programas

Estratégicos (ENAPRES), realizadas en el año 2010. De acuerdo con la ENAHO, a

nivel nacional, las razones por las no se acude a un centro o establecimiento de salud

ante una enfermedad, dolencia o accidente son principalmente que (i) no era grave/no

fue necesario (38%), (ii) no hubo tiempo (19%), (iii) se autorecetó o repitió receta

anterior (18%), mientras que la lejanía del establecimiento de salud es una de las

razones menos importantes (5%)195.

El escenario a nivel regional resulta similar, pero se encuentran algunas excepciones:

las regiones de la Sierra son aquellas en donde la distancia al establecimiento de

salud cobra más importancia, como una de las razones por las que no se accede a los

servicios de salud. Los casos más críticos son las regiones de Loreto y Huancavelica,

donde, ante una enfermedad, el 13% y 12% de encuestados respectivamente no

acude por la lejanía del establecimiento de salud.

195

La razón “el establecimiento de salud está lejos” se encuentra en la novena posición dentro de las 11 opciones.

1.921.89 1.85

1.631.61 1.61

1.55

1.36

1.141.09

2.25

1.68

1.391.36

1.32 1.21.1 1.06

0.98

0.8

2.04

1.56

1.39

1.12

1.51

0

0.5

1

1.5

2

2.5L

ima

Ica

Mo

qu

eg

ua

Tu

mb

es

Are

qu

ipa

Tacn

a

An

cash

La L

ibert

ad

Lam

bayeq

ue

Piu

ra

Pasco

Ayacu

ch

o

Ap

urí

mac

Cu

sco

Ju

nín

San

Mart

ín

Hu

án

uco

Pu

no

Caja

marc

a

Hu

an

cavelica

Mad

re d

e D

ios

Am

azo

nas

Ucayali

Lo

reto

Nacio

nal

Costa: 1.67 Sierra: 1.23 Selva: 1.33


133

GRÁFICO 56: ¿CUÁLES SON LAS RAZONES POR LAS QUE NO ACUDIÓ A UN CENTRO

O ESTABLECIMIENTO DE SALUD? – SE ENCUENTRA LEJOS


En línea con ello, la ENAPRES (2010)196 indica que el tiempo promedio de asistencia

al Establecimiento de Salud más cercano es de 41.2 minutos en zonas rurales. Esta es

una cifra alarmante, considerando que idealmente el tiempo de acceso no debería

superar los 30 minutos, a fin de promover la demanda por servicios de salud, en

especial los de salud preventiva (MEF, 2011)197. A nivel regional, se observan

disparidades en perjuicio de la región Sierra, donde todos los departamentos tienen

tiempos promedio de demora superiores al estándar mencionado:

GRÁFICO 57: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO A PIE AL ES MÁS CERCANO, 2010

(en minutos)

Fuente: ENAPRES (2010) Elaboración: APOYO Consultoría

196

Encuesta Nacional de Programas Sociales 197

Ministerio de Economía y Finanzas (2011). Línea de Base de los Programas Estratégicos 2009-2010. Lima - Perú

7

54 4

3 3 3

1 1 1 1

12

9 98

7 76 6

5 5

13

9

76

5

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

An

cash

La

Lib

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d

Tac

na

Piu

ra

Are

qu

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Mo

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Tu

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es

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Ica

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Hu

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Pas

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Aya

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Pu

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Caj

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Jun

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Ap

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mac

Hu

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co

San

Mar

tín

Cu

sco

Lo

reto

Am

azo

nas

Uca

yali

Mad

re d

e D

ios

Nac

ion

al

Costa: 2.4% Sierra: 10.1% Selva:4.6%

61

52

36 36 34 3432

28 27

12

5349

4643 41

38 36 3531

36

2925

1612

41

0

10

20

30

40

50

60

70

La L

ibert

ad

Piu

ra

Mo

qu

eg

ua

An

cash

Lim

a

Lam

bayeq

ue

Are

qu

ipa

Tacn

a

Ica

Tu

mb

es

Cu

sco

Pu

no

Ayacu

ch

o

Caja

marc

a

Ju

nín

Hu

an

cavelica

Hu

án

uco

Ap

urí

mac

Pasco

Ucayali

Am

azo

nas

San

Mart

ín

Lo

reto

Mad

re d

e D

ios

Nacio

nal

Región Costa Región Sierra Región Selva


134

Las estadísticas revelan deficiencias en la capacidad de oferta de servicios de salud,

que se acentúan más en algunas zonas del país. Esto se evidencia en el insuficiente

espacio para la atención de pacientes dentro de los establecimientos de salud. Así, por

ejemplo, en el caso del hospital Lazarte, en Trujillo, se atienden a diario 67

hospitalizaciones, a pesar de que solo tienen capacidad para 32 personas198.

En conclusión, la cobertura de la infraestructura de salud está determinada no solo por

la disponibilidad de EESS, sino también de accesibilidad a las mismas. Como se ha

podido observar, tanto en términos de disponibilidad como de acceso a la

infraestructura, el sector presenta heterogeneidades a nivel regional que implican

espacios de mejora importantes. Las zonas rurales merecen especial atención, pues

apuntan a ser aquellas más desfavorecidas.

Calidad de la infraestructura de salud

La información más actualizada en cuanto a la calidad de la infraestructura de salud se

encuentra en el III Censo de Infraestructura Hospitalaria, realizado en el año 2005,

para los 448 hospitales (incluidos los institutos especializados). Es evidente que la

falta de información sobre este tema limita el análisis, así como, posiblemente,

también el diseño de políticas en el sector. Con la información disponible, sin embargo,

se concluye que el panorama actual de la infraestructura de salud presenta amplios

espacios de mejora para una atención de calidad a la población.

198

Información disponible en www.peru21.pe.

NOTICIA - “LOS HOSPITALES DE ESSALUD DEL NORTE ESTÁN EN EMERGENCIA

Al parecer, el paciente más grave de todos los que acuden a los hospitales de Essalud en

el norte del país es el propio Essalud. Es que en el hospital de Chiclayo los pacientes

esperan hasta en el suelo. Sin embargo, el colapso también alcanza a los nosocomios de

Trujillo y Piura.

En el servicio de emergencia del hospital Lazarte, en Trujillo, también existe un déficit de

camas, lo que ocasiona que los afiliados tengan que permanecer hospitalizados en

camillas o sillas de ruedas que abarrotan los pasadizos de esta área.

El director del nosocomio, Luis Edwars, expresó que en la citada unidad se atienden a

diario 67 hospitalizaciones, a pesar de que solo tienen capacidad para 32 personas.

Informó, además, que la Unidad de Cuidados Intensivos solo tiene ocho camas y que

cuatro de ellas están permanentemente ocupadas con internos que tienen más de dos

años en estado vegetal.”

Fuente: Diario Perú21

Fecha: 18 de mayo de 2012

http://www.peru21.pe/


135

Según la información disponible, si bien existe un gran número de establecimientos de

salud a nivel nacional, muchos de ellos se encuentran obsoletos por antigüedad o por

una inadecuada provisión de equipamiento. Así, según el Censo Hospitalario (2005),

69% de las instalaciones hospitalarias se encontraba en un estado de conservación

aceptable, y un 31% que requería intervenciones de acuerdo al estado de deterioro en

que se encontraba.

GRÁFICO 58: ESTADO DE CONSERVACIÓN DE LAS INSTALACIONES DE HOSPITALES

DEL MINSA, 2005

Fuente: MINSA (2005) Elaboración: APOYO Consultoría

En cuanto a la antigüedad de las construcciones, se observa que 23% de hospitales

tienen más de 50 años de antigüedad199. Según la Organización Panamericana de

Salud (2010)200 mediante un análisis de los resultados del III Censo hospitalario, se

encontró que “la infraestructura física de algunos de los principales hospitales ya ha

sobrepasado su vida útil”. Cabe señalar que muchas de las instalaciones más

antiguas, al ser intervenidas para su mejoramiento, no son reemplazadas; se

construyen establecimientos nuevos pero permanecen los hospitales supuestamente

reemplazados, también llamados “pares”. Así, la calidad de los servicios de salud se

ha visto menguada, pues existen muchas instalaciones obsoletas que se mantienen en

funcionamiento (MINSA, 2006)201.

199

III Censo Hospitalario (2005) 200

OPS – MINSA (2010). Política nacional de hospitales seguros frente a los desastres. Lima- Perú 201

Ministerio de Salud (2006). Diagnóstico Funcional de Infraestructura, Equipamiento y Mantenimiento de los hospitales del MINSA. Lima - Perú

Deteriorado 69%

Conservado 29%

Parcialmente deteriorado 2%


136

CUADRO 29: ANTIGÜEDAD DE INSTALACIONES HOSPITALARIAS EN EL PERÚ, 2005

Fuente: III Censo de Infraestructura Hospitalaria Elaboración: APOYO Consultoría

Por otro lado, se observa que una gran proporción de hospitales está expuesta a

fenómenos naturales: 27% de los hospitales se ubican en zonas vulnerables (15%

situado en zonas inundables, 8% en terrenos erosionables y 4% son vulnerables a

otros fenómenos como huaycos y deslizamientos). De acuerdo con distintos

escenarios de riesgo sísmico realizados por Instituto Nacional de Defensa Civil

(INDECI), ante un terremoto de ocho grados en la escala de Richter en Lima, ocho

hospitales colapsarían y más de la mitad de las camas hospitalarias no estarían

disponibles. Ello revela la necesidad de tomar medidas preventivas respecto del

estado de la infraestructura hospitalaria en el país.

En cuanto a servicios básicos, si bien las instalaciones hospitalarias tienen un acceso

adecuado a ellos, la calidad de los mismos es deficiente en muchos casos. De hecho,

93% de los hospitales cuentan con conexión a la red pública de agua, 97% está

conectada a una red de alcantarillado y 97% de los hospitales cuentan suministro

público de energía eléctrica total desde la red pública. No obstante, se encontró que

solo el 47% de los hospitales tienen la red interna de agua fría conservada y el 53% de

sus instalaciones sanitarias presentan deterioro. Por otro lado, las redes del sistema

de energía eléctrica en 22% de hospitales presentaban un parcial deterioro y 9%

estaban deterioradas (OPS, 2010).

Es necesario agregar que un gran porcentaje de instalaciones se encuentra por debajo

de las necesidades reales de espacio para su funcionamiento óptimo (MINSA, 2006).

De hecho, al efectuar un análisis de las áreas construidas existentes en una muestra

de 25 hospitales censados en el año 2005 y del catastro de infraestructura realizado

por el Programa Nacional de Infraestructura, Equipamiento y Mantenimiento

(PRONIEM) en 14 establecimientos de Lima, se aprecia una gran variabilidad en el

área de los espacios destinados a los servicios de salud, expresada en que algunos

Categoría Porcentaje

Menos de 10 años 2%

De 10 a 25 años 25%

De 26 a 50 años 50%

De 51 a 100 años 19%

Más de 100 años 4%


137

superan y otros están por debajo de los indicadores nacionales e internacionales202.

Así, MINSA (2006) señala que uno de los indicadores internacionales más aceptados

establece un estándar de 60 a 80 m2 por cama hospitalaria, mientras que solo cuatro

de los 25 hospitales se encuentran en este rango. Esto revela un crecimiento

desordenado de la infraestructura de salud, bajo el riesgo de aparición de problemas

como el hacinamiento en los establecimientos.

CUADRO 30: METROS CUADRADOS POR CAMAS HOSPITALARIA DE MUESTRA DE 25

ESTABLECIMIENTOS 1/, 2005

1/ Se visualizan 10 de los 25 establecimientos, a manera de ejemplo. Fuente: III Censo Hospitalario – PRONIEM


Al respecto, es necesario mencionar dos aspectos importantes:

En primer lugar, la situación se mantiene vigente, dado que existen casos

graves de hacinamiento de hospitales. Por ejemplo, en el Hospital Goyoneche,

en Arequipa, hay 40 camas, cuando solo hay espacio para 22. Asimismo, en el

caso ya mencionado del hospital Lazarte, en Trujillo, los afiliados tienen que

permanecer hospitalizados en camillas o sillas de ruedas que abarrotan los

pasadizos de esta área203. Los casos mencionados tienen implicancias

importantes en la calidad de la oferta de servicios de salud.

En segundo lugar, existen normas técnicas respecto de los estándares

mínimos por cumplir en la construcción de establecimientos de salud204. En ese

202

Uno de los indicadores internacionales más aceptados. 203

Información disponible en www.peru21.pe (Fecha: 18/05/2012) 204

Para ello, revisar las Normas técnicas para proyectos de arquitectura hospitalaria (Resolución Ministerial Nº 482-96-SA/DM) y la Norma Técnica de Salud para Proyectos de Arquitectura, Equipamiento y Mobiliario de Establecimientos de Salud del Primer Nivel de Atención (Resolución Ministerial Nº 970-2005/MINSA)

Establecimiento Hospitalario

Área

construida

total

Número de

camas

funcionales

m2/cama

Hospital Manuel Angel Higa Arakaki - Satipo 1 818 26 69.9

Hospital de Emergencias Casimiro Ulloa 5 363 56 95.8

Hospital de Apoyo Yurimaguas 7 050 68 103.7

Hospital de Apoyo Chepén - Trujillo 7 839 82 95.6

Hospital El Carmen - Huancayo 5 890 100 58.9

Hospital Eleazar Guzmán Barrón - Puno 27 450 124 221.4

Hospital Santa Rosa 16 097 128 125.8

Hospital de Apoyo JAMO - Tumbes 8 114 140 58.0

Hospital Carlos Monge Medrano - Juliaca 13 195 151 87.4

Hospital Huacho - Huaura - Oyón 14 568 156 93.4



138

sentido, existe un problema importante en la adecuación de los

establecimientos de salud antiguos, elaborados bajo ningún esquema

normativo, así como problemas en el monitoreo de la ejecución de los nuevos

proyectos.

En resumen, en el sector se observan condiciones heterogéneas en cuanto a la

cobertura de la infraestructura a nivel regional, lo cual implica necesidades de

inversión mayores en las regiones más desfavorecidas para cada nivel de atención.

Además, es necesario invertir en mecanismos que faciliten el acceso de las zonas

rurales y en regiones de la Sierra a los servicios de salud (infraestructura vial,

movilidades, entre otros), dado que apuntan a ser las más desfavorecidas. Por último,

se observan serias deficiencias en la calidad de los EESS, evidenciadas en la

antigüedad de las instalaciones y el escaso monitoreo y control de los estándares

mínimos requeridos en la ejecución de proyectos de infraestructura.

g.2. Planeamiento de la infraestructura de salud

El planeamiento del sector salud a nivel nacional está enmarcado en el Plan Nacional

Concertado de Salud (2007-2012). En él, los lineamientos de infraestructura de salud

están orientados a ampliar la oferta y mejorar la calidad y organización de los servicios

de salud según las necesidades y demanda de los usuarios.

Cabe resaltar que las metas del mencionado plan están en línea con los objetivos del

nuevo Gobierno: así, tanto en el Plan Concertado como en los discursos del

presidente Ollanta Humala y del ex primer ministro, Salomón Lerner, el fortalecimiento

del acceso a la atención primaria de salud y la construcción de hospitales en más

provincias son objetivos comunes. Sin embargo, algunos proyectos, como el Sistema

de Atención Móvil de Urgencia205 y el acceso a medicamentos genéricos de calidad de

forma gratuita206 no están incluidos dentro del plan sectorial. Ello, sumado a la pérdida

de vigencia del plan actual, evidencia la necesidad de una actualización en el

planeamiento del sector salud.

205

El Sistema de Atención Médica Móvil de Urgencia (SAMU), es un servicio médico que brinda asistencia de manera oportuna cuando se presente una emergencia. 206

La Facilitación de acceso a medicamentos Genéricos de Calidad es una propuesta que aún no es desarrollada por el planeamiento sectorial de forma rigurosa.


139

CUADRO 31: VISIÓN DEL GOBIERNO Y PLANIFICACIÓN DEL SECTOR SALUD -

INFRAESTRUCTURA

1/ Se entiende como reforzamiento de la atención primaria en salud al fortalecimiento en

infraestructura, equipamiento y personal de los establecimientos de salud del primer

nivel de atención (puestos de salud).

2/ De acuerdo con el mensaje del presidente de turno, la propuesta del Gobierno actual

está en dotar de un hospital a cada uno de las 50 provincias carentes de las mismas.


A nivel regional, ocho de los 25 planes revisados no cuentan con un banco de

proyectos definido en el sector salud. En el caso de las demás regiones, los planes

abordan el eje salud como uno de los más importantes, evidenciado en el número de

proyectos de construcción y mejoramiento de puestos, centros de salud y hospitales.

Estos proyectos están alineados con la visión del Gobierno de fortalecer la atención

primaria en salud, así como con la construcción de nuevos hospitales. Una

actualización de los planes a nivel regional permitiría una integración de las nuevas

metas planteadas por el Gobierno.

g.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de salud

Sobre la base del diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector207, la

revisión del plan sectorial vigente, planes regionales y estudios de la Organización

Mundial de Salud (OMS), se han identificado una serie de oportunidades de mejora de

la calidad de la infraestructura de salud. Estas se describen a continuación:

207

Se solicitaron entrevistas reiteradamente a la Dirección de Infraestructura del MINSA sin éxito.

Discurso

Ollanta Humala

Discurso

Salomón Lerner

Plan Nacional

Concertado de Salud (2007-

2012)

Sistema de Atención Móvil de

Urgencias

Facilitación de acceso a

medicamentos Genéricos de Calidad

Reforzamiento de la atención

primaria en salud en los distritos más pobres del Perú 1/

Hospital en cada provincia 2/


140

1. Mayor disponibilidad de información sobre la calidad de la infraestructura

de salud

Es necesario generar esfuerzos por aumentar la disponibilidad de información

sobre el estado de infraestructura de los establecimientos de salud. La

información disponible data de 2006 para hospitales y no hay información

vigente y pública para los demás establecimientos de salud, lo cual dificulta el

desarrollo de un análisis riguroso del estado de la infraestructura actual.

Por tanto, se considera que la generación de información detallada de

infraestructura en el sector es una buena política que debería ser mantenida de

forma sistemática y periódica, de modo tal que pueda monitorearse la situación

del sector en cuanto a infraestructura. Ello permitirá desarrollar un adecuado

diagnóstico para la toma de decisiones con relación a las inversiones en

infraestructura y su impacto sobre el desarrollo y crecimiento del país.

2. Implementar una política clara de planificación sectorial

Como se apreció en el diagnóstico sectorial, el sistema de salud cuenta con

distintos subsistemas: el Ministerio de Salud (MINSA), la Seguridad Social de

Salud (ESSALUD), las Sanidades de las Fuerzas Armadas (FFAA) y Policiales

(FFPP) y el sector privado. Dicho sistema está fragmentado y desarticulado

(MEF, 2009)208. Ello se evidencia en dos aspectos:

Un gran número de personas no tiene acceso a los servicios de salud

pese a la existencia de gran capacidad ociosa. Según el II Censo

Hospitalario (2005), los hospitales del MINSA tienen una capacidad

instalada en desuso por 39%, lo cual daría pie a una mayor cobertura

en los servicios de salud, con una adecuada articulación del MINSA con

los otros susbsistemas (ESSALUD, FFPP, FFAA, entre otros):

Los proyectos de construcción y equipamiento en el MINSA, ESSALUD,

Sanidades de las FFAA y FFPP, y sector privado han tenido origen en

decisiones autónomas sin un análisis sectorial previo (MEF, 2009). Ello

ha ocasionado infraestructura redundante, duplicación del gasto de

inversión en una misma área geográfica, y servicios subutilizados.

208

MEF (2009). Bases para la reforma en salud. Lima - Perú


141

Por ello, es preciso articular los subsistemas existentes. De forma específica,

se recomienda tomar una decisión de política clara en cuanto al planeamiento

del sector salud durante el presente quinquenio. En el sector, se puede

apreciar una incertidumbre respecto del rumbo de las políticas de salud durante

el quinquenio 2012-2016. Si bien se ha iniciado con algunas políticas aisladas

en materia de salud, como la implementación del Sistema de Atención Móvil de

Urgencias (SAMU), a la fecha no existe un pronunciamiento claro de política en

lo que se refiere a la ampliación y ejecución de proyectos de inversión en

infraestructura de este sector.

NOTICIA - AÚN NO SE DEFINE EL RUMBO DEL SECTOR SALUD

Organizaciones esperan que el ministro Tejada emprenda las reformas de fondo del

sector como la ampliación de la cobertura de salud

El ministro de Salud, Alberto Tejada, no se ha pronunciado aún sobre la reforma pendiente en

su sector, pero sí ha impreso un eslogan personal a su gestión: “Salud, nueva actitud”. En los

últimos siete meses, esta nueva actitud se ha reflejado en la promoción de dos buenos hábitos

de vida: hacer ejercicios y comer sano. En paralelo, aunque con mucha menor publicidad, en

noviembre pasado el ministerio lanzó el Servicio de Atención Médica de Urgencias (SAMU),

una de las promesas de campaña del presidente Ollanta Humala. Se trata de un proyecto piloto

con una línea de emergencia (106) que por ahora solo funciona en cinco centros de salud y dos

hospitales en Comas. Sin embargo, más allá de ello, organizaciones como el Observatorio de

la Salud del Centro de Investigación de Estudios Sociales, Foro Salud, la Asociación de

Médicos del Ministerio de Salud y la Federación Médica Peruana esperan que el ministro

Tejada emprenda las reformas de fondo del sector como la ampliación de la cobertura de salud

y la mejora de la organización y oferta de los servicios médicos en el país.

Más de la mitad de la población (16 millones de peruanos) carece de algún seguro médico y se

desconoce si continuará el Aseguramiento Universal en Salud, programa que diseñó el anterior

gobierno para integrar, extender y supervisar los planes de cobertura médica existentes en el

país. Este se quedó en fase piloto el año pasado. Asimismo, la afiliación al Seguro Integral de

Salud (SIS) continúa y ya son 13 millones los inscritos, pero este crecimiento no es

acompañado por recursos para fortalecer los hospitales.


3. Mejora de las capacidades de los gobiernos subnacionales para la

planificación y ejecución de inversiones

De acuerdo con la información provista por el Ministerio de Economía y

Finanzas, la ejecución de las inversiones presupuestadas en salud durante el

año 2011 ascendió a 36.7. El escenario es aún más crítico para ciertas


142

regiones: Ancash, Apurímac, Ayacucho, Puno y San Martín ejecutaron menos

del 15% de las inversiones presupuestadas en infraestructura de salud209.

GRÁFICO 59: TASA DE EJECUCIÓN DE INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA DE

SALUD, 2011 (%)

Fuente: SIAF – MEF Elaboración: APOYO Consultoría

Uno de los problemas principales es la falta de capacidad de los Gobiernos

Regionales y los especialistas técnicos para el desarrollo adecuado de los

estudios de pre-inversión en infraestructura de salud. Ello desencadena un

planeamiento de inversiones de baja calidad, y un uso inadecuado de los

recursos públicos durante la ejecución.

Al respecto, se observan varios campos de acción:

o Mejorar e institucionalizar la capacidad técnica de los Gobiernos

Regionales, a través de un acompañamiento permanente por parte del

Ministerio de Salud. Al respecto, se debe fortalecer el rol de CEPLAN

como ente encargado de la asesoría de los Gobiernos Regionales en la

planificación de las inversiones210.

o Según entrevistas sostenidas, la experiencia de los encargados de

elaborar los perfiles de los proyectos de inversión en este sector

(perfilistas) es muy baja, por lo que es necesario capacitar técnicamente

209

Para el cálculo, se definió inversiones en infraestructura como las adquisiciones de activos no financieros, bajo el subgénero “construcción y edificios y estructuras”. 210

Según la Ley N° 29158, entre las funciones de CEPLAN, se encuentra “asesorar a los gobiernos regionales en la formulación, seguimiento y evaluación de políticas y planes estratégicos de desarrollo”

100 9891 90

8578 78 78

7369 69 66

48 45 4337 37 34 32

18 15 13 11 94

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

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Pasco

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San

Mart

ín

Ayacu

ch

o

Ap

urí

mac

An

cash

Pu

no


143

a los perfilistas y dotarlos de mayor información sobre las metodologías

de estimación de costos y beneficios de los proyectos del sector para el

adecuado planeamiento de las inversiones.

Una adecuada capacidad técnica de los Gobiernos Subnacionales y del

personal técnico en la planificación de proyectos de salud conllevaría a una

mayor eficiencia en la inversión pública en infraestructura del sector,

evidenciado en mayores tasas de ejecución del presupuesto disponible. En ese

sentido, se sugiere elevar una mayor inversión en la capacitación adecuada de

los principales agentes a nivel local y regional en el proceso de inversión en

infraestructura.

4. Establecer adecuados mecanismos de control y supervisión de la calidad

de la construcción de servicios de salud

El sector salud cuenta con normas aprobadas de diferente jerarquía como

leyes, decretos supremos, resoluciones ministeriales y otras, que establecen el

marco general sobre la base del cual se realizan las nuevas construcciones,

ampliaciones y remodelaciones en los establecimientos de salud (OPS, 2010).

Sin embargo, como se apreció en el diagnóstico, los establecimientos de salud

en la práctica no cumplen un estándar específico. Ello se debe a los limitados

mecanismos de control y supervisión de la calidad del diseño y construcción de

los EESS.

Así, por ejemplo, en el caso del hospital “César Garayar García”, en Iquitos, se

han observado problemas en la ejecución de las inversiones, pues se ha

provisto el establecimiento con equipamiento con una calidad deficiente en

relación con la planificación del proyecto.


144

5. Por último, es necesario tomar en cuenta la complementariedad de la inversión

en infraestructura con la disponibilidad de equipos médicos, medicinas y

recursos humanos. Una adecuada infraestructura de salud no sería útil sin la

adecuada provisión de medicinas y equipos médicos para la atención de los

pacientes. Por otro lado, a manera de ejemplo, el paro acatado por médicos del

sector público el día 20 de abril de 2012, implicó un detenimiento importante de

los servicios brindados, al margen de la calidad de la infraestructura.

NOTICIA - PROBLEMAS EN LA VALORACIÓN DE EQUIPOS DEL HOSPITAL CÉSAR

GARAYAR DE IQUITOS

(…) “Al concluir la reunión se pudo conversar con el Dr. Carlos Calampa, vicepresidente

del Cuerpo Médico del Hospital César Garayar García de Iquitos.

“En cuanto al tema del Presupuesto Por Resultados se ha reconocido que hay errores

en el manejo administrativo, situaciones anómalas y se ha tomado la decisión de

designar a un médico auditor que esté por encima del coordinador regional, a fin que

oriente adecuadamente los recursos asignados en diferentes programas” declaró el

vicepresidente.

¿Qué ha manifestado el director Ciro Torrejón sobre la presunta sobrevaloración de

equipos médicos y la calidad de los mismos?

-El director reconoce que exactamente hay una sobrevaloración (…). La investigación

que se debe hacer es de exclusividad del gobierno regional porque el hospital ha

recibido los equipos, pero tampoco por eso hay que recibir algo que no funciona. Se ha

pedido un plazo para solucionar ese problema, para que los equipos funcionen, en caso

contrario se presentará una denuncia penal contra la empresa ZONA MÉDICA SAC.

Doctor, ¿acaso no hay gente capaz en el manejo del presupuesto, porque no lo

hacen de manera eficaz?

-En efecto es lamentable lo ocurrido. Pienso que así como se exige resultados a los

médicos, también deben exigir resultados a la parte administrativa porque ellos cumplen

una función importantísima en el manejo de los recursos y no puede ser que sea

manejado por gente que no tiene capacidad para orientar y dirigir el presupuesto hacia lo

que está designado. Nosotros hemos dado un tiempo prudencial para que se corrijan

todos estos problemas, luego nos volveremos a reunir para reevaluar los resultados”.

Fuente: Diario La Razón Iquitos

Fecha: 04/02/2012


145

De este modo, se observa que la inversión en infraestructura per se no asegura

una mejora en los indicadores de salud. En ese sentido, se considera

importante prestar atención a las inversiones en equipamiento médico y en la

provisión adecuada de medicinas en los establecimientos de salud. Asimismo,

es de vital importancia revisar el esquema remunerativo en el sector médico:

un inadecuado salario tienen implicancias negativas en la calidad del personal

de salud en establecimientos públicos, pues aquellos más calificados buscarán

una mayor remuneración en el sector privado.

NOTICIA - UNOS 15 MIL MÉDICOS ACATAN HOY UN PARO POR MEJORAS

SALARIALES

Los 15 000 profesionales que integran la Federación Médica Peruana (FMP)

acatarán hoy un paro de 24 horas en los consultorios externos de los 7.500

establecimientos administrados por el Ministerio de Salud (Minsa) en el país. La

protesta busca que el Gobierno eleve sus remuneraciones de S/. 850 a por lo menos

S/. 7.200 (…) Pese a la protesta, se precisó que habrá atención en las unidades de

cuidados intensivos, emergencias y hospitalización. Los médicos han previsto

marchar en la mañana desde el Instituto Nacional del Niño, en Breña, hacia el

Congreso, en el Cercado.

Fuente: El Comercio

Fecha: 20 de abril de 2012


146

h. EDUCACIÓN

h.1. Diagnóstico

En América Latina, la disponibilidad de información para analizar de manera

comparativa –entre países- el acceso y la calidad de infraestructura educativa es

limitada. El Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE),

desarrollado en 16 países de América Latina ha contribuido a superar esta limitación

en parte, aunque data de 2006211. El estudio contiene información sobre variables de

infraestructura y servicios públicos de las escuelas, así como resultados

estandarizados de los estudiantes en pruebas de lenguaje, matemáticas y ciencias.

Según Duarte (2011)212 sobre la base de la información del SERCE 2006, los factores

de infraestructura que están más alta y significativamente asociados con los

aprendizajes son: la presencia de espacios de apoyo a la docencia (bibliotecas,

laboratorios de ciencias y salas de computo); la conexión a servicios públicos de

electricidad y telefonía; y la existencia de agua potable, desagüe y baños en número

adecuado213.

CUADRO 32: AMBIENTES MÁS ALTA Y SIGNITICATIVAMENTE ASOCIADOS CON EL

APRENDIZAJE ESCOLAR

Fuente: SERCE (2006) Elaboración: APOYO Consultoría

211

Es importante resaltar que también existe información de la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, en inglés), en la que se construye un indicador de infraestructura física de las escuelas. Sin embargo, no existe información actualizada para evaluar el desempeño del Perú desde el año 2000. 212

Duarte, Jesús et al (2011). Infraestructura escolar y aprendizajes en la educación básica latinoamericana: Un análisis a partir del SERCE. Banco Interamericano del Desarrollo. 213

Sostienen que mejorar la infraestructura para los estudiantes en las escuelas urbanas con

instalaciones inadecuadas podría aumentar la media de lectura a 525 puntos de 506. El puntaje promedio en matemáticas podría llegar a 524 de 497. Para los estudiantes de las zonas rurales, la puntuación media de lectura podría aumentar a 487 de 465 y en matemáticas a 497 de 480. En las pruebas del SERCE, 20 puntos adicionales representan una cuarta parte de la brecha entre los niveles de aprendizaje suficientes y adecuados.

Categoría Ambiente

Laboratorio de ciencias

Sala de computación

Biblioteca

Sala de artes o música

Luz eléctrica

Teléfono

Agua ptoable

Desagüe

Baños en cantidad suficiente

Agua y saneamiento

Servicios

Áreas académicas/pedagógicas

1

2

3


147

Al evaluar estos factores en las escuelas de América Latina, se encuentra que estas

tienen grandes limitaciones para acceder a servicios públicos y construir áreas

académicas. Esta situación se agudiza en el Perú, pues el porcentaje de colegios que

accede a estos factores - altamente asociados al rendimiento escolar- se encuentra

por debajo del promedio de América Latina en todos los casos (exceptuando la

disposición de laboratorios de ciencias). Así, el 54% de las escuelas no cuenta con

electricidad, el acceso a agua y desagüe potable es limitado, menos del 30% accede a

teléfonos, más del 50% de los colegios reporta déficit de baños para los alumnos,

entre otros aspectos.

CUADRO 33: PERFIL DE ESCUELAS DE 3ER GRADO DE PRIMARIA - INSTALACIONES

Fuente: SERCE (2006) Elaboración: APOYO Consultoría

Para desarrollar el análisis del sector educación en el Perú, es importante tomar en

cuenta que la estructura del sistema educativo se subdivide en dos etapas: Educación

Básica y Educación Superior (que abarca tanto la educación universitaria como los

institutos superiores). Dentro de la Educación Básica, existen tres modalidades:

Educación Básica Regular (que incluye los niveles inicial, primaria y secundaria),

Educación Alternativa y Educación Especial214. Cada etapa, modalidad y nivel del

sistema educativo requiere una infraestructura particular de acuerdo con las distintas

necesidades215. Para efectos del presente estudio, se analizará la infraestructura de la

Educación Básica Regular (en sus distintos niveles), por ser la que provee los

servicios educativos a la mayor parte de la población. Además, el presente acápite se

divide en dos subsecciones. En la primera, se evalúa la disponibilidad de la

infraestructura educativa: cobertura de la infraestructura en términos de las tasas de

matrícula a nivel nacional y regional, disponibilidad de escuelas y la facilidad de

acceso a las mismas (medida a través de los tiempos promedio de llegada a los

centros educativos). En la segunda subsección se evalúa la calidad de la

infraestructura: disponibilidad de equipamiento básico de las escuelas, necesidades de

214

Una descripción en detalle de las particularidades de cada modalidad se encuentra en el Anexo Nª 2. 215

La estructura del sistema educativo se encuentra validada en la Ley General de la Educación – Ley nº 28044.

Instalación Argentina Brasil Colombia Chile Ecuador México Paraguay Uruguay PerúAmérica

Latina

Laboratorio de ciencias 32% 9% 32% 37% 18% 2% 4% 17% 12% 12%

Sala de computación 49% 33% 52% 91% 41% 31% 13% 42% 28% 35%

Sala de artes o música 32% 9% 8% 22% 10% 5% 6% 25% 5% 8%

Biblioteca de la escuela 87% 53% 68% 85% 42% 71% 38% 90% 55% 62%

Luz eléctrica 96% 94% 92% 99% 97% 97% 90% 100% 54% 89%

Teléfono 74% 55% 55% 86% 44% 42% 25% 98% 29% 48%

Agua Potable 84% 88% 73% 92% 60% 79% 64% 99% 65% 79%

Desagüe 57% 59% 74% 82% 60% 68% 32% 97% 44% 60%

Baños en cantidad suficiente 75% 81% 54% 90% 54% 67% 60% 81% 51% 68%

1

2

3


148

reparación y acceso a servicios públicos (agua, electricidad, energía eléctrica), en

tanto que se considera infraestructura complementaria necesaria para el correcto

desarrollo de las actividades al interior de los centros educativos.

GRÁFICO 60: ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO

Fuente: MINEDU


Cobertura de la infraestructura educativa

La cobertura de la infraestructura educativa entre los distintos niveles de la EBR

resulta dispar. Así, se puede apreciar que a pesar del aumento sostenido216 en las

tasas de matrícula neta en educación en los niveles inicial, primario y secundario217, el

nivel primario es el que presenta una mayor cobertura, con una tasa neta de matrícula

de 94% en el 2010. En el mismo año, en el caso del nivel secundario

aproximadamente el 20% de adolescentes no están matriculados en un centro

educativo, mientras que en educación inicial este porcentaje llega a 30%.

216

Entre 2001 y 2010, la tasa neta de matrícula de educación inicial, primaria y secundaria han crecido en 17, 1 y 11 puntos porcentuales, respectivamente. 217

Este indicador puede ser una aproximación a las facilidades de los servicios de infraestructura educativa, pues una mayor cobertura de la infraestructura permite un mayor acceso a los servicios, evidenciado en mayores tasas de matrícula.

Ed

uc

ació

n B

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n S

up

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or

Educación

Comunitaria

Regular

Alternativa

Especial

Universitaria

No Universitaria

(institutos superiores)

Secundaria

Primaria

Inicial

Etapas ModalidadesNiveles

(para EBR)

MU

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n S

up

eri

or

Educación

Comunitaria

Regular

Alternativa

Especial

Universitaria

No Universitaria

(institutos superiores)

Secundaria

Primaria

Inicial

Etapas ModalidadesNiveles

(para EBR)

MU

ND

O L

AB

OR

AL


149

GRÁFICO 61: EVOLUCIÓN DE LA TASA NETA DE MATRÍCULA EN LOS NIVELES INICIAL,

PRIMARIO Y SECUNDARIO

Fuente: MINEDU


Educación inicial:

Al año 2011, el Perú cuenta con 23 328 instituciones de educación inicial218 en estado

activo. Existe un número importante de regiones que no cuentan con IIEE inicial y 68%

de IIEE se encuentran en espacios urbanos, lo cual revela una condición desfavorable

para el ámbito rural. Así, se estima que el déficit de centros de educación inicial en el

ámbito rural es de 1 938 colegios, siendo Cajamarca la región con mayor déficit, con

361 IIEE necesarias para atender las necesidades de cobertura.

218

Comprende las IIEE inicial cuna, jardín y cuna-jardín, conforme con la clasificación del Padrón de Instituciones Educativas (MINEDU)

53 53 5560 59

6266 68 68

7068 70 70 70 71 7375 75 77

79

93 91 93 91 93 93 94 94 94 94

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Inicial Secundaria Primaria


150

CUADRO 34: DÉFICIT DE CENTROS DE EDUCACIÓN INICIAL EN ÁREA RURAL, 2011 1/

1/ Número de centros de educación inicial necesarios para dotar de al menos uno a cada centro poblado rural que carece de centro de educación inicial y tiene al menos diez matriculados en primaria con seis años de edad.

Fuente: MINEDU Elaboración: APOYO Consultoría

En este punto es importante resaltar que la educación inicial es, entre los tres niveles

de la EBR, el nivel que tiene mayor espacio de mejora. En efecto, la tasa neta de

matrícula ha alcanzado el 70% hacia el año 2010, 17 puntos porcentuales más que en

2001. Además, se observa una brecha urbano-rural: la tasa de matrícula en zonas

urbanas es de 74%, mientras que en zonas rurales es de 61%. A nivel regional,

departamentos como Puno y Huánuco presentan las tasas de matrícula más bajas en

el país, con 51% y 52%, respectivamente.

RegiónDéficit de

IIEE inicial

Cajamarca 361

Puno 208

Cusco 194

Huánuco 146

Piura 144

Amazonas 123

Loreto 105

La Libertad 104

Junín 92

Lambayeque 87

San Martín 81

Huancavelica 61

Ayacucho 59

Ancash 57

Ucayali 44

Lima Provincias 21

Apurímac 20

Pasco 13

Arequipa 9

Ica 3

Lima Metropolitana 3

Madre de Dios 2

Tacna 1


151

GRÁFICO 62: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL INICIAL, 2010


Educación primaria:

Según el Padrón de Instituciones Educativas219, al año 2011 el Perú cuenta con 37 245

instituciones de educación primaria en estado activo. Se observa que existe por lo

menos una IE en cada distrito del Perú, lo cual evidencia una condición positiva de

cobertura de la infraestructura educativa en dicho nivel.

Lo anterior se refleja en la elevada tasa de matrícula en el año 2010: 94%. A nivel

regional, se observa que algunos departamentos, en términos comparativos, tienen

espacios de mejora en cuanto a la cobertura; tal es el caso de Puno, Loreto, Ucayali,

Ayacucho, Apurímac y Lima Metropolitana, que presentan tasas netas de matrícula

inferiores al promedio nacional, aunque bastante elevadas (superiores al 90%), como

se puede apreciar en el siguiente gráfico:

219

MINEDU (2011).

8181 80 80

77 7772 71 69

67 66

7369 67 67

6562 62

52 51

74

69 69

59 58

70

40

50

60

70

80

90

100

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Am

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nas

Nacio

nal



152

GRÁFICO 63: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL PRIMARIO, 2010

Fuente: MINEDU


Educación secundaria:

Según el Padrón de Instituciones Educativas220, al año 2011 el Perú cuenta con 12 819

colegios de educación secundaria en estado activo. De dichas IIEE, 69% se encuentra

en espacios urbanos, lo cual revela una condición desfavorable para el ámbito rural.

Así, en el área rural se halla un déficit de 256 centros educativos, siendo Cajamarca y

Cusco las regiones que presentan la situación más crítica, con un déficit de 46 y 34

colegios.

220

Fuente: Ministerio de Educación.

9797 97 96 96 96

95 95 9594

92

98

9695 95 9595

92 92

90

9796

95

92

91

94

84

86

88

90

92

94

96

98

100

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Ucayali

Lo

reto

Nacio

nal



153

CUADRO 35: DÉFICIT DE CENTROS DE EDUCACIÓN SECUNDARIA EN ÁREA RURAL,

2011 1/

Número de centros de educación secundaria necesarios para dotar de al menos uno a cada centro

poblado rural que carece de centro de educación secundaria y en que al menos veinte alumnos de

primaria aprobaron el sexto grado el año anterior.

Fuente: ESCALE - MINEDU Elaboración: APOYO Consultoría

En el caso de la educación secundaria, la tasa neta de matrícula ha alcanzado el 79%

hacia el año 2010. Según área de residencia, se observa que la tasa de matrícula en

zonas urbanas es de 85%, mientras que en zonas rurales es de 68%, es decir, 17

puntos porcentuales menos. A nivel regional, se encuentran disparidades más

pronunciadas que en el caso de educación primaria; así, Loreto, Amazonas y Huánuco

presentan las menores tasas de matrícula del país, con 58%, 64% y 66%,

respectivamente.

Región

Déficit de IIEE

secundaria en el

área rural

Cajamarca 46

Cusco 34

Huancavelica 28

Puno 23

Lambayeque 17

Apurímac 16

Huánuco 16

La Libertad 13

Ayacucho 12

Piura 12

Junín 11

Amazonas 6

Ancash 6

San Martín 6

Lima Provincias 5

Loreto 2

Arequipa 1

Ica 1

Pasco 1


154

GRÁFICO 64: TASA NETA DE MATRÍCULA EN EL NIVEL SECUNDARIO, 2010

Fuente: MINEDU


En síntesis, se observa que las tasas de matrícula en los distintos niveles son

elevadas; sin embargo, es necesario invertir en el ámbito rural de modo tal que se

pueda cerrar la brecha de cobertura.

Al respecto, la ENAPRES (2010) permite identificar que, en las zonas rurales, el

tiempo promedio de demora en asistir a las escuelas a pie es de 22 minutos221. A nivel

regional se aprecian diferencias importantes: mientras en Madre de Dios la demora es

de solo nueve minutos, en Puno la demora es de 30 minutos en promedio. Resalta el

tiempo promedio elevado del departamento de Cajamarca (26 minutos), dado que es

la región con mayor déficit de infraestructura educativa en los niveles inicial y

secundaria.

221

Ministerio de Economía y Finanzas (2011). Línea de Base de los Programas Estratégicos 2009-2010. Lima - Perú

9392

88 86 84 8480 80 80

76 73

83 83 83 837875

73 7366

83

74 72

6458

79

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50

60

70

80

90

100

110

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Mart

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Am

azo

nas

Lo

reto

Nacio

nal



155

GRÁFICO 65: TIEMPO PROMEDIO DE TRASLADO DE PERSONAS EN EDAD ESCOLAR

QUE SE DESPLAZAN A PIE A SU IE

(en minutos)


En ese sentido, una mejora en la cobertura de la infraestructura educativa permitiría

menores distancias de la población en edad escolar a los centros educativos más

cercanos, y por ende, menores tiempos de demora. Ahora bien, cabe resaltar que este

último punto depende también de las condiciones de acceso a los locales escolares;

así, es necesario desarrollar acciones que integren la infraestructura de transportes

como punto clave.

Calidad de la infraestructura educativa

A pesar de contar con niveles de cobertura educativa relativamente elevados, las

estadísticas disponibles concernientes a la calidad de infraestructura educativa indican

que existe una brecha importante en el sector para elevar la calidad de la educación.

Ello se observa en que 14% de las instituciones educativas de la educación básica

necesitan una reparación parcial222. A nivel regional, las regiones en estado más crítico

son Lima Metropolitana y Puno, que presentan un porcentaje mayor al 25%.

222

IIEE que necesitan una reparación parcial: proporción de locales escolares públicos en que un número de aulas en uso menor al total tiene paredes o techos que presentan filtraciones o grietas, según la declaración de los directores de las instituciones educativas informantes.

30

26 25 2423

21 21 20

16

25 2523 22

2118 17

13 13

10

20

14 1311

9

22

0

5

10

15

20

25

30

35P

un

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Zo

na ru

ral

Sierra SelvaCosta


156

GRÁFICO 66: PORCENTAJE DE COLEGIOS QUE NECESITAN REPARACIÓN PARCIAL,

2011 1/

1/ Las estadísticas presentadas se refieren a las necesidades de reparación parcial de las IIEE en

los distintos niveles. Al momento no se cuenta con estadísticas vigentes sobre las necesidades de

reparación total de las mismas.

Fuente: ESCALE – MINEDU Elaboración: APOYO Consultoría

Adicionalmente, las estadísticas del Censo escolar indican que, a nivel nacional,

apenas el 35% de IIEE cuentan con los tres servicios básicos en sus instalaciones223.

A nivel regional, se identifican instituciones en estado más crítico, sobre todo en la

región Selva del país, donde los porcentajes oscilan entre 13% y 2%.

GRÁFICO 67: LOCALES PÚBLICOS CON LOS TRES SERVICIOS BÁSICOS

(porcentaje del total)

Fuente: ESCALE – MINEDU Elaboración: APOYO Consultoría

223

Porcentaje de locales escolares públicos en que se obtiene agua directamente de la red pública dentro del local, el baño o servicio higiénico está conectado a la red pública de desagüe dentro del local, y cuentan con alumbrado eléctrico por red pública, según la declaración de los directores de las instituciones educativas informantes.

27

21 20 19 18 17 16 16 16 15 14

27

13 13 12 11 11 10 9 9 8

13

96

2

14

0

5

10

15

20

25

30

35

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Hu

án

uco

Pasco

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azo

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Mad

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ios

Ucayali

Lo

reto

Nacio

nal

Sierra: 12% Selva: 8%Costa: 18%

90

80

69 6861 59 58

52

3937

3038 36 33 32 29 27 26 26 26 24

13 9 62

35

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

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Callao

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Ica

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Hu

an

cavelica

San

Mart

ín

Am

azo

nas

Mad

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ios

Ucayali

Lo

reto

Nacio

nal



157

El diagnóstico presentado permite desarrollar conclusiones en relación con la

cobertura y la calidad de la infraestructura educativa. En primer lugar, se observan

elevadas tasas de matrícula en los centros educativos, sobre todo de la educación

primaria, y en menor medida de educación secundaria e inicial. En segundo lugar, la

información a nivel nacional e internacional revela serios problemas en cuanto a la

calidad de la infraestructura: así, se aprecia una baja disposición de ambientes

adecuados para la enseñanza, una insuficiente disposición de servicios públicos

(agua, desagüe, electricidad), y necesidades importantes de reparación de escuelas.

Este escenario evidencia espacios de mejora en el sector con el fin de incrementar la

cobertura y la calidad de la infraestructura educativa.

h.2. Planeamiento de la infraestructura educativa

Las estrategias de desarrollo educativa están enmarcadas en el Plan Educativo

Nacional al 2021 (PEN 2021), que indica los lineamientos de política a seguir en el

rubro educativo para tener un nivel competitivo comparable con el de países

desarrollados en América Latina. En el tema específico de infraestructura, dicho plan

contempla objetivos concretos de cobertura y calidad que buscan elevar el nivel de los

servicios educativos brindados a la población.

Así, tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro, los objetivos de cobertura

están orientados a la universalización del acceso a la educación inicial y secundaria,

que, de acuerdo al análisis realizado, tienen los mayores problemas de cobertura; en

el caso de la calidad, los objetivos se orientan al otorgamiento de las condiciones de

salubridad mínimas en las IIEE, así como la provisión de los servicios básicos.

CUADRO 36: PLAN EDUCATIVO NACIONAL – OBJETIVOS ALINEADOS A

INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA


Primer objetivo estratégico:

Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para todos

"Trece años de buena educación sin exclusiones"

Política 2.1: Universalizar el acceso a educación inicial formal de niños y niñas de 4 y 5 años de edad

Política 2.2: Universalizar el acceso a una educación secundaria de calidad

"Asegurar condiciones esenciales para el aprendizaje en los centros educativos que atienden a las provincias

más pobres"

Política 3.1: Dota de insumos y servicios básicos a todos los centros educativos públicos que atienden a los más

pobres de la población nacional

Política 3.2: Asegurar una buena infraestructura, servicios y condiciones adecuadas de salubridad a todos los

centros educativos que atienden a los más pobres


158

Las políticas contempladas en el PEN 2021 han tratado de incluirse en los planes del

Gobierno de turno. Así, el ex – primer ministro Salomón Lerner anunció en su discurso,

en cuanto al rubro educativo, “la universalización de la educación inicial de tres a cinco

años”. Adicionalmente, mencionó: “El Gobierno se compromete a la total

reorganización de la educación rural, que permita: maestros con formación

especializada y acompañamiento pedagógico en el aula, Centro de Recursos para

servir a una Red de escuelas multigrado y renovación progresiva de la infraestructura”.

Por su parte, el nuevo primer ministro, Oscar Valdés, afirmó la necesidad de la

ejecución de proyectos de inversión por más de S/. 1 200 millones orientados a la

mejora de la calidad de los servicios educativos en los niveles de inicial, primaria y

secundaria en el ámbito rural. “Se priorizará aquellos que presentan mayores brechas

en el logro de aprendizaje”, mencionó.

Como se puede apreciar, las perspectivas del Gobierno y del plan sectorial en cuanto

a infraestructura se encuentran alineadas en la búsqueda de una mayor cobertura en

los niveles inicial y secundaria, y en la provisión de una mayor calidad de los servicios

dentro de las IIEE (servicios básicos, mobiliario, equipamiento). Es importante resaltar

que, a nivel regional, los Planes de Desarrollo de las regiones que contemplan un

banco de proyectos224 incluyen una cantidad significativa de proyectos de construcción

y mejoramiento de Instituciones Educativas. Ello refuerza la visión tanto a nivel

nacional como regional de la importancia de un mejoramiento de la infraestructura

como vía de incremento de la calidad de los servicios educativos.

h.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura educativa

Sobre la base de las entrevistas sostenidas con representantes clave del sector

educativo225, además del diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector, y

la revisión del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de

mejora para incrementar el desarrollo de la infraestructura educativa. Estas se

describen a continuación:

1. Mejorar la disponibilidad de la información en infraestructura educativa

Si bien se cuenta con un padrón de instituciones educativas, y con información

diversa acerca de factores asociados al aprendizaje escolar, es escasa la

información vigente respecto de la calidad de la infraestructura educativa a nivel

224

Ocho de los 25 Planes de Desarrollo revisados no cuentan con un Banco de proyectos definido. 225

Se realizó entrevistas a la señora Liliana Li, representante sectorial de Educación en la Dirección General de Política de Inversiones - MEF, y a un representante de la Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE – MINEDU).


159

nacional. Una mejora en la calidad y disponibilidad de la información permitiría

monitorear y evaluar de manera pertinente la situación en la que se encuentran las

IIEE en el Perú.

Al respecto, es necesario resaltar que se proyecta la realización de un censo de

infraestructura educativa en el año 2012, que permitirá recoger la información

detallada del estado de las IIEE a nivel nacional. En esa línea, se sugiere destinar

una proporción del gasto en educación en censos de infraestructura de forma

periódica. Se podrían tomar en consideración ejemplos exitosos a nivel

internacional, como los sistemas de información existentes en Colombia y México,

que incorporan información actualizada sobre el estado de las instituciones

educativas226.

En síntesis, la disponibilidad de información vigente y detallada en infraestructura

educativa resulta básica en la agenda política del sector. Este es un paso

importante para la toma de decisiones de política más acertadas con relación a las

inversiones en infraestructura y su impacto sobre el desarrollo y crecimiento del

país.

2. Implementar una planificación adecuada de las inversiones en

infraestructura educativa

Es importante desarrollar una planificación adecuada de las inversiones en

infraestructura educativa, con el fin de garantizar la calidad de las mismas.

Asimismo, es importante realizar un monitoreo permanente para evitar los

aumentos injustificados de presupuesto en los proyectos de infraestructura.

Al respecto, resalta la problemática asociada a la construcción de los colegios

emblemáticos227 a nivel nacional. El programa de recuperación de dichas IIEE fue

dictada como decreto de urgencia, anulando los requerimientos de estudios de la

fase de pre inversión enmarcados en el Sistema Nacional de Inversión Pública

(SNIP). Ello ha generado serias controversias tanto en el inicio como en el

transcurso de la ejecución de los proyectos, dada la discrecionalidad con que se

destinaron altos montos de inversión en dichos proyectos, además de las

deficiencias existentes en la ejecución. Así, por ejemplo, la remodelación del

226

Para mayor información, revisar el portal web del Instituto de Infraestructura Educativa del Gobierno Mexicano (http://www.inifed.gob.mx/) y el portal web del Ministerio de Educación de Colombia (http://www.mineducacion.gov.co/), donde se puede acceder al Sistema Interactivo de Consulta de Infraestructura Educativa (SICIED). 227

Para mayor información, véase el Decreto de Urgencia nº 004‐2009


160

colegio Labarthe, que estuvo presupuestada inicialmente en 16 US$ millones,

terminó costando US$ 42 millones. De manera similar, en el caso del colegio

Melitón Carvajal, las obras se habían planificado en una sola etapa, por 18

millones de soles, pero después se agregaron dos etapas, hasta alcanzar los 27

millones de soles en total. Es más, en estos casos, se han detectado problemas en

la calidad de la infraestructura, lo que ha llevado a un peritaje de la ejecución de

los proyectos228.

NOTICIA - MEGA COMISIÓN ADVIRTIÓ RAJADURAS EN PAREDES DE COLEGIO EMBLEMÁTICO

“(…) Así lo anunció el presidente de este grupo, Sergio Tejada, quien hoy inspeccionó el centro educativo Melitón Carvajal

Se agregaron dos etapas

Tejada dijo que lo más grave en este colegio es que en principio las obras se habían planificado en una sola etapa, por 18 millones de soles, pero después se agregaron dos etapas, hasta alcanzar los 27 millones de soles en total.

El parlamentario dijo que en su momento la Contraloría denunció que algunas de las obras que estaban programadas para la primera etapa, después se incorporaron a la segunda, con el perjuicio económico para el Estado.

Peritaje al Colegio de Ingenieros

Tejada adelantó que se va a pedir un peritaje al Colegio de Ingenieros, para determinar si las rajaduras en las paredes son superficiales, o si representan un peligro en su estructura, y también para hacer un análisis de costos, y ver si concuerdan con el costo final de la obras.

También criticó que este colegio haya sido inaugurado por el ex mandatario Alan García, sin haber sido concluido; una práctica que, dijo, se repite también en otras obras.

Tejada estuvo acompañado por los congresistas Pedro Spadaro, Enrique Wong y Yhony Lescano, quienes inspeccionaron por casi dos horas las instalaciones del plantel, acompañado por el director Jhon Tarazona, y algunos docentes.”

Fuente: El Comecio Fecha: 10/02/2012

Por tanto, para implementar una planificación adecuada de las inversiones en

infraestructura educativa, es importante el mejoramiento e institucionalización de la

capacidad técnica de los Gobiernos Subnacionales y del aparato técnico

gubernamental, a través de un acompañamiento permanente por parte del sector.

Ello se debe a que, según las entrevistas sostenidas, existen insuficientes

capacidades de los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y perfilistas para la

planificación y adecuada ejecución de proyectos educativos, lo que se evidencia

en proyectos que no son pertinentes con las necesidades de la población

228

Las declaraciones en torno a ambos colegios emblemáticos fueron vertidas por Sergio Tejada, presidente de la comisión legislativa que investiga el gobierno del quinquenio 2006-2011, disponibles en el portal electrónico El Comercio (www.elcomercio.pe)


161

beneficiaria, así como en la ejecución de inversiones con sobrecostos de gran

cuantía.

3. Promover una definición más clara de normas en torno a los estándares

de calidad de la infraestructura en los distintos niveles y modalidades:

Según la entrevista realizada a una representante de la Dirección General de

Política de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas229, es necesario

optimizar los estándares de calidad de la infraestructura y equipamiento de las

escuelas, ya que contribuiría con una atención acorde con las necesidades de los

distintos niveles y modalidades. Asimismo, una definición adecuada de los

estándares permitiría una mejor elaboración de los estudios de preinversión, lo

cual reduce los riesgos de sobrecostos en la ejecución.

Es necesario mencionar que, en 2006, se elaboró un manual normas técnicas para

el diseño de locales escolares de primaria y secundaria230; sin embargo, este

documento ya no se encuentra dentro de la normatividad vigente del Sistema

Nacional de la Inversión Pública. Por tanto, está pendiente desarrollar un manual

de parámetros técnicos actualizado de la infraestructura educativa, en los distintos

niveles y modalidades, de acuerdo con las características geográficas de cada

región.

4. Agilizar los procesos burocráticos en la fase de pre inversión de los

proyectos de infraestructura educativa

Se observan demoras importantes en el proceso de pre inversión en

infraestructura educativa, las cuales restan agilidad a la ejecución de los proyectos.

Así, según la entrevista sostenida con un representante de la Oficina de

Infraestructura Educativa (OINFE-MINEDU), la revisión de los expedientes

técnicos, que está a cargo de la Oficina de Planeamiento e Inversiones (OPI) sea

regional o local231, presenta retrasos al carecer de una capacidad de respuesta

eficiente y, sobre todo, al no tener un plazo de revisión normado.

229

Entrevista a la representante sectorial de Educación en la Dirección General de Política de Inversiones, Liliana Li. 230

Viceministerio de Gestión Institucional - Oficina de Infraestructura Educativa (2006). Normas técnicas para el diseño de locales escolares de primaria y secundaria. Lima - Perú 231

Los Proyectos de Inversión Pública formulados por las Unidades Formuladoras de los Gobiernos Regionales y Locales incorporados al SNIP son evaluados y declarados viables por sus respectivas Oficinas de Programación e Inversiones Regionales y Locales según corresponda excepto los proyectos que se financien con endeudamiento interno por un monto mayor a S/. 10 millones.


162

En ese sentido, se deben realizar ajustes en la normatividad vigente respecto del

proceso de preinversión en proyectos de infraestructura educativa resulta vital para

agilizar de la ejecución de inversiones. En este punto también resalta la necesidad

urgente un acompañamiento técnico de los Gobiernos Subnacionales, y en

particular, de los correspondientes organismos de Planificación e Inversiones.

Por último, así como en el caso de la infraestructura de salud, es necesario tomar en

cuenta la complementariedad de la inversión en infraestructura con la disponibilidad de

profesores, calidad de enseñanza, disponibilidad de materiales educativos, entre otros.

La inversión en infraestructura per se no asegura mejora en los indicadores de

educación.


163

i. SEGURIDAD CIUDADANA Y CÁRCELES

i.1. Diagnóstico

En relación con la infraestructura penitenciaria, el Perú no cuenta con recintos con

capacidad necesaria para albergar a la actual y futura población de reos. Cabe resaltar

que según un estudio de la OEA (2010)232, todos los países de América del Sur tienen

sobrepoblación en las cárceles. Sin embargo, los niveles alcanzados en las cárceles

peruanas resultan alarmantes: existe un 86% de sobrepoblación al año 2008 la

segunda tasa de sobrepoblación más alta, solo por debajo de la tasa de 128% que en

ese año se reporta para Ecuador, tal como se observa en el siguiente cuadro:

CUADRO 37: ESTADO DE LOS RECINTOS PENITENCIARIOS EN AMÉRICA DEL SUR, 2008

Fuente: OEA (2010) Elaboración: APOYO Consultoría

En el Perú, los penales forman parte del Sistema Penitenciario Nacional, cuyo ente

rector es el Instituto Nacional Penitenciario (INPE – Sector Justicia). Esta es la única

entidad que tiene responsabilidad sobre la formulación de proyectos de inversión en

construcción, mantenimiento, ampliación y reparación de las cárceles a nivel nacional.

El Sistema Penitenciario peruano cuenta con dos tipos de infraestructuras: el primero,

atiende a la población intramuros, es decir en establecimientos penitenciarios donde

se ubica la población con mandato de detención judicial o pena privativa de libertad

efectiva, y está conformada por 66 establecimientos penitenciarios. El segundo,

controla a la población extramuros, es decir en establecimientos que albergan a

población sentenciada a penas limitativas de derechos o liberada con beneficio

penitenciario de semilibertad o de liberación condicional, que cuenta con 63

232

Organización de Estados Americanos (2008). La Cárcel: problemas y desafíos para las Américas. Santiago de Chile - Chile

País

Total de

recintos

penitenciarios

Porcentaje de

sobrepoblación

Número de

sobrepoblación

Paraguay 228 9% 571

Uruguay 1097 17% 1 045

Colombia 89 25% 13 640

Argentina 167 30% 14 127

Venezuela 140 38% 6 390

Bolivia 49 55% 2 723

Chile 14 55% 17 279

Brasil 80 82% 192 751

Perú 29 86% 19 994

Ecuador 37 128% 9 561


164

establecimientos233. El INPE ha organizado la infraestructura de cárceles en ocho

Oficinas Regionales (OR), que están distribuidas en el territorio nacional de la

siguiente manera:

GRÁFICO 68: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS DEL INPE POR OFICINA

REGIONAL (OR), 2012

Fuente: INPE Elaboración: APOYO Consultoría

Para el diagnóstico de la infraestructura de cárceles a nivel nacional, se analizarán dos

factores: (i) la cobertura del sistema penitenciario (medida en términos de la

sobrepoblación y hacinamiento en los penales), y (ii) la calidad de la infraestructura,

donde, entre otros aspectos, se evaluará la disposición de ambientes adecuados para

la seguridad y formación del interno. El diagnóstico se limita al análisis de la

infraestructura intramuros, debido a la escasez de información sobre la calidad de los

establecimientos extramuros.

233

Oficina de Infraestructura Penitenciaria - INPE

OR Norte:

Tumbes, Piura, Cajamarca,

Lambayeque, La Libertad

OR Lima:

Ancash, Lima, Ica

ORSur :

Arequipa, Moquegua

OR Altiplano :

Puno, Tacna

OR Sur Oriente

Cusco, Puno, Apurímac

OR Oriente

Ucayali, Huánuco, Pasco

OR Nor Oriente:

Loreto, Amazonas, San Martín

OR Centro:

Junín, Huancavelica, Ayacucho

11

17

17

8

9

9

6

6

8

7

4

4

4

4Leyenda

Infraestructura intramuros

Infraestructura

extramuros

7

9

86

64

A nivel nacional


165

Cobertura del sistema penitenciario

La cobertura del sistema penitenciario se ha incrementado en el transcurso de los

últimos años. Así, la capacidad de albergue234 de los establecimientos penitenciarios

(EEPP) aumentó en 10.2 miles de plazas entre 2006 y 2011, debido a una inversión de

S/. 298 millones. Los años 2010 y 2011 destacan por los elevados montos de inversión

en proyectos para construir nuevos penales235 y mejorar la capacidad de otros. Si bien

esto constituye un avance importante, no ha sido suficiente para superar el déficit de

plazas, como se verá más adelante.

GRÁFICO 69: INVERSIONES EN AMPLIACIÓN DE CAPACIDAD DE ALBERGUE DEL

SISTEMA PENITENCIARIO, 2006-2011

Fuente: La Defensoría del Pueblo Elaboración: APOYO Consultoría

A diciembre de 2011, el sistema penitenciario peruano tiene una capacidad para

albergar a 28 492 internos, mientras que la población actual de internos es de 52 700,

lo cual implica una sobrepoblación penal de 24 208 reos (85% más respecto de la

capacidad de albergue). Es necesario resaltar que hasta el año 2010, la tasa de

sobrepoblación fue disminuyendo gracias a una mayor inversión en infraestructura

para la ampliación de la capacidad de los penales. Sin embargo, en 2011 los reportes

estadísticos del INPE revelan que el porcentaje de sobrepoblación aumentó en 17

puntos porcentuales entre 2010 y 2011, debido al gran crecimiento de la población

penal en el mismo periodo236.

234

La capacidad de albergue es entendida como el aforo máximo que tiene el Sistema Penitenciario para recibir a los procesados o sentenciados que el Poder Judicial determina su detención. 235

Tal es el caso de los establecimientos de Tarapoto, Juanjuí, Yurimaguas y Chincha (Defensoría del Pueblo, 2011). 236

Si bien se realizaron inversiones en ampliación de la capacidad de los establecimientos penitenciarios

85

9

144

132

1.0

0.4

1.0

4.7

3.1

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

0

20

40

60

80

100

120

140

160

2006 2007 2009 2010 2011

Inversiones en ampliación de capacidad (eje izquierdo)

Incremento en la capacidad de albergue (eje derecho)

S/.

MM

mile

s


166

CUADRO 38: POBLACIÓN EN LOS

ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS

(EEPP), 2008-2011

Fuente: INPE


GRÁFICO 70: PORCENTAJE DE

SOBREPOBLACIÓN EN EEPP, 2008-2011


A nivel regional, se observa que, salvo la OR del Altiplano, todas las Oficinas

Regionales presentan condiciones de hacinamiento; es decir, que todos los

establecimientos presentan una sobrepoblación penitenciaria superior al 20%.237 Los

casos más críticos son la OR del centro (Junín, Huancavelica y Ayacucho), del sur

(Arequipa y Moquegua), de oriente (Ucayali, Huánuco y Pasco) y de Lima (que incluye

a Ancash, Lima e Ica) con porcentajes de hacinamiento superiores a 75%. Incluso, la

OR del Centro alcanza una tasa de 145%, de acuerdo con el siguiente cuadro. Cabe

resaltar que existen penales con condiciones de hacinamiento extremo. Así, las cinco

cárceles en estado más crítico presentan tasas de hacinamiento superiores al 250%.

CUADRO 39: SOBREPOBLACIÓN Y

HACINAMIENTO POR OFICINA REGIONAL,

ENERO 2012

Fuente: INPE


GRÁFICO 71: HACINAMIENTO EN EEPP POR

OFICINAL REGIONAL, ENERO 2012


en el año 2011, la cantidad de presos aumentó en 14% en el mismo año, crecimiento por encima de años anteriores (tasas de crecimiento inferiores a 5% entre 2008 y 2010). 237

En cuanto al hacinamiento, si bien ha sido utilizado continuamente como sinónimo del término de sobrepoblación, el Comité Europeo para los Problemas Criminales entiende como hacinamiento a la “sobrepoblación crítica”, es decir, cuando la sobrepoblación penitenciaria supera el 20%.

AñoCapacidad de

alberguePoblación Sobrepoblación

2008 23 333 43 446 20 113

2009 24 961 44 254 19 293

2010 27 551 46 198 18 647

2011 28 492 52 700 24 208

AñoCapacidad de

AlberguePoblación Sobrepoblación

2008 23333 43466 20133

2009 24961 44254 19293

2010 27551 46198 18647

2011 28689 52296 23607

86%77%

68%

85%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2008 2009 2010 2011

Oficinas Regionales

Sobrepoblación

(Población-

Capacidad)

%

Sobrepoblación

(S)

OR Centro - Huancayo 2 913 165% SI 145%

OR Sur - Arequipa 1 091 101% SI 81%

OR Oriente - Huánuco 1 730 100% SI 80%

OR Lima - Lima 13 830 97% SI 77%

Total 24 695 87% SI 67%

OR Norte - Chiclayo 2 793 60% SI 40%

OR Sur Oriente - Cusco 976 58% SI 38%

OR Nor Oriente - San Martín 1 200 57% SI 37%

OR Altiplano - Puno 162 14% NO -6%

Hacinamiento

% S > 20%

145%

81% 80% 77%

40% 38% 37%

-6%

67%

-20%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

140%

160%

OC

Cen

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OR

Su

r

OR

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OR

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OR

Su

r O

rien

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OR

No

r O

rien

te

OR

Alt

ipla

no

To

tal

+17 pp


167

A pesar de las inversiones para ampliar la capacidad de estas cárceles238, se observa

que el crecimiento de la población penitenciaria ha seguido igual ritmo o se ha

incrementado a una mayor rapidez que las inversiones en infraestructura, razón por la

cual aún la situación es aún crítica239.

CUADRO 40: ESTABLECIMIENTOS PENITENCIARIOS CON MAYOR HACINAMIENTO A

NIVEL NACIONAL, 2011


En síntesis, la cobertura de la infraestructura penitenciaria es insuficiente a nivel

nacional. Si bien las inversiones en ampliación de capacidad de albergue se han

incrementado, el aumento de la población penitenciaria continúa elevando las tasas de

sobrepoblación y hacinamiento, sobre todo en la zona centro del país.

Calidad de la infraestructura penitenciaria

Los resultados presentados a continuación provienen de la revisión de las condiciones

de los EEPP a nivel nacional, realizada por La Defensoría del Pueblo240, así como de

los anuarios estadísticos realizados por el INPE241. El diagnóstico realizado concluye

que el bajo acceso a servicios públicos, la baja calidad de la infraestructura de salud

dentro de los penales, así como el hacinamiento mencionado líneas arriba, constituyen

factores críticos en la baja calidad de la infraestructura penitenciaria.

En primer lugar, se observa que existe un elevado número de penales en mal estado

dentro del sistema penitenciario. Según el informe de la Defensoría del Pueblo, al año

2011, de las 68 instalaciones penitenciarias, 25 (38%) se encuentran en mal estado

(celdas de reclusión y rejas en malas condiciones, camas en mala calidad, escaso

238

Entre 2007 y 2010 se ha invertido en la ampliación de capacidad de los penales de Tarapoto y Cañete. 239

Por ejemplo, si bien se invirtió dos millones de soles en 2010 en el aumento de capacidad del penal de Cañete en 192 plazas, el crecimiento anual promedio de 480 reos entre 2007 y 2011 ha dificultado una mejora en las condiciones de cobertura. 240

La Defensoría del Pueblo (2011). El sistema penitenciario: componente clave de la seguridad y la política criminal. Problemas, retos y perspectiva. Lima - Perú 241

Disponibles en www.inpe.gob.pe

EEPPCapacidad

de albergue

Población

penal

Sobrepoblación

(S)

Porcentaje

de SHacinamiento

EP de Tarapoto 110 557 447 406% 386%

EP de Chanchamayo 120 588 468 390% 370%

EP de Jaén 50 208 158 316% 296%

EP de Callao 572 2360 1788 313% 293%

EP de Cañete 768 2990 2222 289% 269%


168

acceso a servicios básicos, entre otros), 29 (44%) en estado regular, y solo 12 (18%)

en buen estado. Cabe precisar que el número de EEPP en mal estado ha disminuido

entre los años 2007 y 2011. Esto, sin embargo, se ha debido a la desactivación de

establecimientos, mas no a un mantenimiento de los mismos para mejorar su

calidad242. Ello corrobora la necesidad de un mayor presupuesto en el mantenimiento

de las cárceles que no cuentan con una calidad adecuada.

GRÁFICO 72: CALIDAD DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA EN EL PERÚ, 2008-2011


Adicionalmente, se considera pertinente incorporar en el diagnóstico la disponibilidad

de la infraestructura para que el interno realice actividades laborales, al ser obligación

de la autoridad penitenciaria facilitarla243. En esta línea, se ha producido una

importante mejora, pues los nuevos penales construidos y la ampliación de otros en el

periodo 2006 - 2011, han comprendido en su diseño arquitectónico amplias aéreas de

trabajo, las mismas que han sido adecuadamente implementadas (Defensoría del

Pueblo, 2011)244. No obstante, se han detectado dos problemas en particular:

i. Un importante grupo de EEPP construidos entre 1990 y 2000, no contempló en

su planificación áreas de trabajo, con lo cual se privilegió la seguridad antes

que el tratamiento y formación de los reos. Esto obligó que se improvisen

242

El número de EEPP en mal estado ha disminuido de 37 a 25 penales, pero el número de establecimientos en estado regular o bueno se ha mantenido prácticamente constantes. 243

El Código de Ejecución Penal establece que el interno se encuentra obligado a realizar actividades laborales en el establecimiento penitenciario, acciones que contribuyan en el objetivo de progresar en el régimen penitenciario, y en la posibilidad de acceder a los beneficios penitenciarios. Sin embargo, la legislación no establece el trabajo solo como un deber del interno, sino también como un derecho. En ese sentido, la autoridad penitenciaria debe brindar las condiciones necesarias para un trabajo digno. 244

En las visitas realizadas, la Defensoría del Pueblo comprobó que en la construcción de los nuevos penales de Tarapoto y Moyobamba se han consignado espacios para talleres en los pabellones de mujeres, los cuales también cuentan con maquinas asignadas para estos fines.

37

30

26 25

29 29 29 29

11 12 12 12

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2008 2009 2010 2011

Malo Regular Bueno


169

talleres, en espacios que no siempre guardan las condiciones de habitabilidad

y seguridad requeridas.

ii. El nivel de hacinamiento crítico que viene alcanzando el sistema penitenciario

nacional impide que un número mayor de internos acceda a las áreas de

trabajo existentes, pues su capacidad instalada no puede satisfacer un nivel de

demanda que aumenta significativamente.

Por otro lado, es deber de la administración penitenciaria salvaguardar la salud del

interno, por lo cual todo establecimiento penitenciario, como mínimo, debe contar con

los servicios de al menos un facultativo (médico) más el personal necesario245. En este

tema, la Defensoría del Pueblo considera que es necesario atender cuatro situaciones

que afectan la atención de salud que se brinda a los reos: i) inexistente organización

del servicio de salud penitenciaria, ii) dificultades de acceso al aseguramiento

universal en salud, iii) Insuficiente personal y iv) deficiente infraestructura e

inadecuado equipamiento246.

Respecto del último rubro, la Defensoría del Pueblo, en la supervisión de 35 penales247

a nivel nacional, observó que 17 no cuentan con unidades de salud. Se propuso una

coordinación más estrecha con el Ministerio de Salud, con el fin de que, en un plazo

de cinco años, se incorpore el reacondicionamiento y mantenimiento de la

infraestructura de salud en los 32 EP de mayor población (92% de los reos).

En suma, además de las condiciones deficientes en términos de cobertura, existen

amplios espacios de mejora en cuanto a la calidad de las EEPP. En primer lugar, se

deben implementar políticas de mantenimiento rutinario de la infraestructura

penitenciaria, con el fin de evitar las malas condiciones de las instalaciones. En

segundo lugar, es necesario invertir en la infraestructura requerida para un desarrollo

óptimo de los reos: infraestructura para el desarrollo de actividades laborales e

infraestructura de salud adecuada al interior de las cárceles en coordinación con el

MINSA.

245

Artículos 77º del Código de Ejecución Penal y 126º del Reglamento. 246

Para mayor detalle, véase el informe de la Defensoría del Pueblo (2011) “El sistema penitenciario: componente clave de la seguridad y la política criminal. Problemas, retos y perspectiva”, p.78 247

Se seleccionó a 35 penales de los 66 existentes entre enero y julio del año 2011, a partir de las siguientes características: (i) albergan al mayor número de personas privadas de libertad, (ii) se encuentren ubicados en las tres regiones geográficas del país (Costa, Sierra y Selva), de manera representativa y (iii) muestra representativa a nivel género.


170

i.2. Planificación de la infraestructura de cárceles

Las acciones del estado en el sector penitenciario se enmarcan en el documento “10

medidas de reforma del sistema penitenciario”, elaborado por el INPE en el año 2012.

El plan, que se encuentra parcialmente en ejecución, constituye la hoja de ruta del

INPE hacia el año 2016. En las medidas que se presentan, se abordan medidas de

corto plazo, con un aumento de recursos del Estado, con el fin de tener

establecimientos penitenciarios sin sobrepoblación, libre de corrupción, con trato digno

a los internos, y sobre todo, cumpliendo la función “resocializadora” del INPE (INPE,

2012)248.

Las medidas a tomar involucran acciones del propio INPE (construcción y ampliación

de penales y reducción de la tasa de reingreso), pero también de acciones externas al

INPE: menor ingreso de internos (que las actividades criminales tengan alternativas a

la prisión) y mayor egreso de internos (que los presos puedan salir más rápido

reinsertados). Como se puede apreciar en la siguiente ilustración, las dos metas

principales de los lineamientos definidos son la reducción del hacinamiento y la

corrupción en el sistema penitenciario.

GRÁFICO 73: OBJETIVOS PLANTEADOS POR EL INPE AL AÑO 2016

Fuente: INPE (2011) Elaboración: APOYO Consultoría

Las medidas vinculadas directamente con la infraestructura del sector penitenciario

son las siguientes:

248

INPE (2012). Diez medidas de reforma del sistema penitenciario. Lima - Perú

Problema central: Hacinamiento - corrupción

Participación agencias externas al INPE

Reduce 15% Hacinamiento

Menores ingresos de internos

Mayores egresos de internos

Participación exclusiva INPE

31 144 plazas más al 2016

Ampliación y construcción de

cárceles

Reducción índice de reingresos

Meta central: Reducir la tendencia de sobrepoblación al 2016 de 280% y bajarla al 41 %

Reducir la tasa de reingreso de 30% a

15%


171

Reducción del hacinamiento:

La reducción del hacinamiento es uno de los principales objetivos del gobierno

de turno. Así, el INPE ha determinado la ejecución de las siguientes acciones

inmediatas, en el quinquenio 2012-2016:

CUADRO 41: ACCIONES INMEDIATAS PARA REDUCIR EL HACINAMIENTO


Para lograr las acciones trazadas, el INPE se ha orientado a fortalecer la

Oficina de Infraestructura, estandarizando los procesos de construcción y

estudios de preinversión (INPE, 2012).

Salud en los centros penitenciarios:

La salud en los centros penitenciarios del país es crítica. Son focos infecciosos

importantes, pues no menos de 50 mil personas acuden cada semana, lo que

puede producir contagios en cadena. En ese sentido, el plan propone

internalizar el concepto de prisiones saludables, que implica que los penales

deben contar con servicios básicos garantizados, espacios para la salud,

trabajo, educación, recreación, higiene, arte, visitas familiares, seguridad, entre

otros.

Fortalecimiento de la gestión institucional:

El INPE carece de una gestión institucional ágil y moderna: el aparato

administrativo es burocrático y los procesos no se encuentran formalizados al

punto de que, cuando se rota el personal, se pierde la continuidad de la gestión

Medida Acciones

Ampliación y puesta en funcionamiento de los penales de Virgen de Fátima

en Lima y el de Pampas de Sanaguillo en Tarapoto

A diciembre de 201, se culminará la construcción de los nuevos penales de

Satipo, Juanjuim, Yurimaguas y la ampliación del penal de Iquitos,

solucionando el problema de sobrepoblación en la región oriental.

En el 2012, se dará inicio a la ampliación de los penales de Chiclayo,

Pucallpa, Tambopata, Chimbote, Trujillo y Tacna.

Elaboración de los estudios de preinversión para la construcción de nuevos

penales en Sicuani, Quencoro, Moquegua, Tarma, Bagua y Abancay en

terrenos donados por los Gobiernos Locales

Construcción de dos penales por año en las zonas de mayor población

penal; costa centro, costa norte y sierra sur.

Reducción del hacinamiento


172

(INPE, 2012). Asimismo, existe personal desmotivado y limitaciones

presupuestales en el sector. Por ende, se propone fortalecer la gestión

institucional, mediante la contratación de personal calificado en las

responsabilidades más altas del aparato institucional.

Participación del sector privado:

La propuesta del sector penitenciario consiste en un doble enfoque:

1. Avanzar en la tercerización de servicios penitenciarios, a través iniciativas

privadas o asociaciones público – privadas, mediante la participación de

PROINVERSIÓN. Así, el plan del sector opta por entregar en concesión

obras de construcción de EEPP, considerando la responsabilidad del INPE

en la seguridad y administración de los penales y en las labores de

rehabilitación y reinserción de los internos.

2. Se considera de suma importancia la participación de empresas,

instituciones de la sociedad civil y personas que quieran cooperar con la

labor de reinserción social del INPE.

Como se observa, gran parte de los lineamientos propuestos en el sector están acorde

con las necesidades identificadas sobre la infraestructura de cárceles. En ese sentido,

se sugiere establecer mecanismos de monitoreo eficaces del plan quinquenal, con el

fin de contribuir efectivamente en la solución de los problemas identificados.

i.3. Campos de acción para el desarrollo de la infraestructura de cárceles

Sobre la base del diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector y la

revisión del plan sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de

mejora para incrementar la calidad de la infraestructura de cárceles. Estas se

describen a continuación:

1. Incrementar las inversiones en infraestructura del sector, sobre todo con

participación privada

Entre los años 2007 y 2011, se ha observado un incremento anual promedio de

2 800 reos en la infraestructura penitenciaria intramuros. Ello eleva

considerablemente las necesidades de infraestructura de cárceles, sobre todo

si se quiere reducir los niveles de sobrepoblación observados actualmente.


173

Al respecto, la privatización o concesión viene siendo planteada como una

solución a la crisis penitenciaria, pero esta posibilidad no está lo

suficientemente clara, o por lo menos no existen evidencias de que se esté

llevando un debate serio al respecto (Defensoría del Pueblo, 2011). Existen

opiniones encontradas respecto de la participación privada dentro de las

inversiones en cárceles Mientras la Organización de Estados Americanos

recomienda la participación del sector privado, el Instituto Latinoamericano de

Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,

así como la Federación Iberoamericana de Ombudsman se oponen a la

participación privada. pues desde el punto de vista de los derechos

fundamentales, el modelo de concesión que otorga la totalidad de la

administración y operación del penal afecta la normatividad penitenciaria y las

atribuciones estatales en cuanto al control de la ejecución de la pena, que no

puede ser trasladada a terceros.

CUADRO 42: OPINIONES VERTIDAS POR ENTIDADES INTERNACIONALES


Si bien son funciones propias del Estado el diseño, la construcción y el

mantenimiento de los penales; dada la evolución y situación actual del sector,

se considera pertinente que dichas tareas sean dadas en concesión a un

tercero, con la supervisión/monitoreo del Estado. Por tanto, se considera que la

discusión política y técnica de llevar a cabo un proceso de concesión en los

EEPP (provisión de infraestructura y administración de los centros

penitenciarios) debe introducirse en el debate.

Entidad Pronunciamiento

Organización de

Estados Americanos

Recomiendan la participación del sector privado en la construcción y

mantenimiento de centros de reclusión, así como de dicho sector y de

organizaciones no gubernamentales en la provisión de bienes y servicios”.

El Instituto

Latinoamericano de

Naciones Unidas

para la Prevención

del Delito y

Tratamiento del

Delincuente –

ILANUD

Para este experto, independientemente de las bondades o nconvenientes de

las cárceles privadas en los países de altos ingresos de América del Norte y

Europa, no se puede trasladar directamente su experiencia a los países de

ingresos medianos y bajos como los de América Latina y el Caribe, y suponer

que la cosa funcionará de la misma manera.

La Federación

Iberoamericana de

Ombudsman – FIO

Recomienda: "Mantener el criterio de que el sistema penitenciario es

básicamente responsabilidad del Estado y evitar todo proceso de liberalización o

privatización de los establecimientos penitenciarios, sin perjuicio de la

construcción privada de las infraestructuras o la prestación por terceros de

servicios asociados al establecimiento penitenciario que no afecten a los

derechos de los reclusos


174

2. Establecer políticas con una visión integral para solucionar el

hacinamiento penitenciario

Es importante tomar en cuenta que la solución al hacinamiento en los EEPP no

solo es intrínseca a la mejora de la cobertura y calidad de la infraestructura,

sino también a la necesidad de prestar atención a la formación de los internos,

y de establecer mecanismos de reinserción de los reos en la sociedad civil.

Las deficiencias en la infraestructura penitenciaria se deben, además de la falta

de inversión en ampliación y mantenimiento de cárceles, al constante

incremento de la población penitenciaria como efecto de una política criminal

de un mayor uso de la cárcel y la mayor incidencia delictual (Defensoría del

Pueblo, 2011). Así, es alarmante la tasa de reingreso de los reos en los

establecimientos penitenciarios intramuros: 30.7% de los reos actuales ya han

ingresado por lo menos una vez a la cárcel, como se puede apreciar en el

siguiente gráfico.

GRÁFICO 74: POBLACIÓN PENITENCIARIA POR CANTIDADES DE INGRESO, 2012


Lo anterior sugiere dos aspectos: (i) prestar atención a un tratamiento

penitenciario249 adecuado de los internos y (ii) establecer políticas efectivas de

reinserción de los reos en la sociedad civil, tales como programas de

concientización de la sociedad civil sobre la importancia de la reinserción social

de los reclusos, así como la vinculación de los reos con empresas que faciliten

249

El tratamiento penitenciario se asigna teniendo en cuenta la evolución global de la persona privada de libertad. De este modo, se debe brindar un tratamiento individual, continuo y dinámico, creando una cultura de intervención sobre los factores psicosociales que están detrás de los actos delictivos de cada condenado (La Defensoría del Pueblo, 2011).

Un ingreso69.3%

Dos ingresos17.3%

Tres ingresos6.4%

Cuatro ingresos

3.1%

Cinco a más ingresos

3.9%


175

la inserción laboral de la población penitenciaria. Ello permitirá disminuir las

tasas de reingreso en cárceles, y disminuir el hacinamiento existente sin invertir

en infraestructura adicional.

Cabe resaltar que, actualmente, el gobierno ha prestado particular atención a la

misión “resocializadora” del sistema penitenciario. En ese sentido, el sector

destina una de sus políticas quinquenales en invertir en infraestructura

extramuros, así como en la dotación de personal especializado para la atención

de los internos.

Por otro lado, el INPE tiene prevista la creación del Patronato por la

Reinserción Social del Penado, que estará conformado por medios de

comunicación, empresarios, iglesias y personas naturales. Entre sus funciones

se encuentra la administración de una bolsa de trabajo para la colocación de

los ex internos en puestos laborales, y la administración de fondos de

donaciones destinadas a las acciones de fortalecimiento de la labor productiva.

Se considera que estas políticas contribuirán a solucionar el problema de

reinserción social de los reos, y reducirían la elevada tasa de reingreso de los

mismos.

3. Otorgar mayor prioridad a la infraestructura penitenciaria

Por último como se ha podido apreciar, el planeamiento dentro del sector

incorpora un diagnóstico oportuno de la infraestructura penitenciaria, y plantea

metas claras y medidas concretas en el corto y mediano plazo250. En ese

sentido, es importante otorgar mayor importancia (mediante una mayor

asignación de presupuesto público) a este sector dentro de las políticas

públicas de seguridad ciudadana del Estado, así como definir adecuados

mecanismos de monitoreo y seguimiento, para ejecutar efectivamente los

proyectos definidos para el presente quinquenio.

250

Para mayor información, revisar el documento “10 medidas de reforma del sistema penitenciario”, elaborado por el INPE en 2012. Disponible en www.inpe.gob.pe


176

j. RIEGO

j.1. Diagnóstico

A nivel internacional, no se cuenta con información disponible acerca de la calidad de

la infraestructura de riego. Sin embargo, según el Ministerio de Economía y Finanzas

(MEF)251, el Perú es el cuarto país con mayor área irrigada (1 729 069 hectáreas) de

América Latina después de Brasil, Chile y Argentina.

La calidad y cobertura de la infraestructura de riego son materia de interés del sector

agrario, pues este tipo de infraestructura constituye una herramienta para elevar la

eficiencia del uso del agua, y por ende, la productividad de la agricultura en el país.

Para cumplir con este objetivo, el CEPES (1997)252 y la junta nacional de usuarios de

riego, describen como necesarias los siguientes tipos de estructuras de riego:

De almacenamiento: reservorios o represas

De derivación y captación: bocatomas, partidores, tomas prediales, sifones,

tomas con tubos, caídas verticales, rápidas, tuberías distribuidoras

De control y medición: vertederos, medidores parshall, aforadores

De conducción y drenaje: canales y drenes253

En cuanto a las tecnologías de riego existentes en el Perú, se pueden agrupar en tres

tipos: acondicionamiento topográfico, riego tecnificado por gravedad y riego

presurizado. Un resumen de las tecnologías de riego se puede apreciar a

continuación:

GRÁFICO 75: TECNOLOGÍAS DE RIEGO

Fuente: Gutiérrez (2009) - PSI, MINAG, “El Uso de Agua Para Riego Opciones Tecnológicas” Elaboración: APOYO Consultoría

251

Información extraída de AQUASTAT (2006) “Digital Global Map of irrigation Areas – Update to Version 4, Results and Discussion” p.119. 252

Centro Peruano de Estudios Sociales (1997). Guía para el mantenimiento de infraestructura de riego. Lima - Perú 253

Para mayor información sobre cada una de las estructuras de riego, revisar el Anexo Nª 3.

Costo

(US$ /Ha)

Eficiencia de

riego

(%)

Acondicionamiento

topográfico200 - 400 40 - 60

Nivelación del terreno.

Trazado de surcos y

acequias.

Tecnificado por

gravedad800 – 1 200 60 - 75

De caudal intermitente.

Californiano.

1 500 – 3 000Aspersión.

Micro aspersión.

Goteo.

75 - 90Presurizado


177

El diagnóstico de la infraestructura de riego analiza dos factores. En primer lugar, la

cobertura de la infraestructura de riego, a través de la medición de la disponibilidad de

sistemas de riego en las parcelas con explotación agrícola. En segundo lugar, se

analizó la calidad de la infraestructura, por medio de la continuidad de mantenimiento,

y características particulares de los sistemas de riego. Para el último punto, se contó

con limitada información vigente254.

Cobertura de la infraestructura de riego

La cobertura de la infraestructura de riego se ha incrementado en los últimos años.

Según la ENAHO, el porcentaje de hogares con parcelas agropecuarias que tienen

acceso a sistemas de riego255 se incrementó en 5 puntos porcentuales entre 2004 y

2010, hasta llegar a un 33%.

GRÁFICO 76: PORCENTAJE DE

AGRICULTORES QUE UTILIZAN ALGÚN

TIPO DE INFRAESTRUCTURA DE RIEGO

EN SUS CULTIVOS, 2004-2010

Fuente: ENAHO Elaboración: APOYO Consultoría

GRÁFICO 77: PRESUPUESTO PÚBLICO EN

PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA DE

RIEGO, 2006-2010

Fuente: SIAF-MEF Elaboración: APOYO Consultoría

Una de las causas fundamentales es el incremento de las inversiones públicas en

infraestructura de riego, las cuales se cuadruplicaron entre 2006 y 2010 (de S/. 503

millones a S/. 1 902 millones). Se identifica que los mayores recursos se concentraron

en las regiones de la Costa (59% de los recursos ejecutados), mientras que la Sierra y

254

La disponibilidad de información vigente en cuanto a calidad es baja. La información más completa se

encuentra en el III Censo Agropecuario de 1994, pero no refleja la realidad actual. Por ende, se revisó

información complementaria del Ministerio de Agricultura y la Encuesta Nacional de Programas

Estratégicos (ENAPRES). 255

Se considera el uso de riego tecnificado o riego por gravedad.

28 28

3031

30

32

33

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

+ 5 pp

503

870955

2 0321 902

343505 530

993

1 199

500

1 000

1 500

2 000

2 500

2006 2007 2008 2009 2010

PIM Devengado


178

Selva el 39,2% y 1,8% respectivamente (MEF, 2011)256. Además, es importante

resaltar que el Estado se ha encargado de la promoción de megaproyectos de riego,

fundamentalmente en la costa del país. A continuación, se presenta un resumen de los

proyectos más importantes257:

GRÁFICO 78: MEGAPROYECTOS DE RIEGO A NIVEL NACIONAL


La infraestructura de riego está distribuida de manera desigual a lo largo del país. En

la Costa, si bien se dispone de tierra fértil esta es seca, se caracteriza por tener

grandes infraestructuras hidráulicas producto de inversiones destinadas al desarrollo

de regadíos para fomentar las agro exportaciones. En contraste, la Sierra y la Selva,

256

Información disponible en el portal web del Sistema de Información de la Administración Financiera - MEF 257

En el Anexo Nª 4 se detalla las características de cada uno de estos megaproyectos.

TUMBES

1. Proyecto Binacional

Puyango - Tumbes

19 500 Ha nuevas para

Perú

PIURA

2. Proyecto Alto Piura

19 mil Ha nuevas y mejora

de riego de 31 mil Ha

LAMBAYEQUE

LA LIBERTAD

5. Proyecto Chivimochic

III (Moche-Chicama)

19 mil Ha nuevas

50 mil Ha de mejoramiento

LIMA / ICA

7. Proyecto Pampas de

Concón Topara

33 mil Ha nuevas

LAMBAYEQUE

3. Proyecto Olmos Tinajones

43 500 Ha nuevas

4. Proyecto Jequetepeque –

Zaña II

31 mil Ha nuevas y mejora de

riego de 15 mil Ha

ANCASH

6. Proyecto Chinecas

25 mil Ha nuevas

AREQUIPA

8. Proyecto Majes – Siguas II

8 000 Ha nuevas en Pampas de Majes, 38

500 Ha nuevas en Pampas de Siguas y

mejora de riego en 15 mil Ha


179

las cuales cuentan con abundantes recursos hídricos, disponen de escaza

infraestructura para riego que es empleada en minifundios en los que los cultivos son

destinados a mercados locales o para el autoconsumo.

Actualmente, el área de riego tiene un potencial de 5.4 millones de hectáreas:

aproximadamente 1.7 millones de has se encuentran bajo riego y 3.7 millones de

hectáreas bajo secano (MEF, 2011)258. La costa presenta la mayor área bajo riego (1.2

millón de hectáreas), destacando los departamentos de La Libertad, Lima,

Lambayeque Piura y Ancash. La Sierra cuenta con 484 mil hectáreas bajo riego,

principalmente en el departamento de Cajamarca, mientras que la Selva con solo 55

mil hectáreas, ubicadas en los departamentos de San Martín y Amazonas.

En esta línea, de acuerdo con la ENAPRES, en las parcelas que se ha realizado

explotación agropecuaria en 2010, el 32% cuenta con sistemas de riego. A nivel

regional, se observa que las regiones de la Costa cuentan con un mayor porcentaje de

sistemas de riego, mientras que en la Selva, la disponibilidad de sistemas de riego es

prácticamente nula.

GRÁFICO 79: PARCELAS AGRÍCOLAS CON DISPONIBILIDAD DE SISTEMA DE RIEGO, 2010

Fuente: ENAPRES Elaboración: APOYO Consultoría

Entre las parcelas que utilizan un sistema de riego en su actividad agropecuaria, la

tecnología de riego más utilizada es el riego por gravedad (92%), seguida por el riego

258

MEF (2011). Boletín de Inversiones Públicas N° 5 “Inversión pública en agricultura- riego”. Lima - Perú

100 99 98 97 9590 90 89

7267

4742 40 38

3427 27

21

13 103

12

1 0 0

32

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Callao

Mo

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Pasco

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Mart

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Pu

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Am

azo

nas

Ucayali

Lo

reto

Mad

re d

e D

ios

Nacio

nal

Sierra: 22% Selva: 5%Costa: 73%


180

por aspersión (7%). Cabe resaltar que, en la región Sierra, el riego por aspersión cobra

mayor importancia (12% dentro de los sistemas utilizados). Ahora bien, cabe precisar

que la tecnología de riego por gravedad en comparación con la de riego presurizado

tiene una menor eficiencia de riego, lo cual evidencia un espacio de mejora en

términos de la calidad de la infraestructura259.

GRÁFICO 80: TECNOLOGÍAS DE RIEGO UTILIZADOS EN PARCELAS AGRÍCOLAS, 2010

Fuente: ENAPRES Elaboración: APOYO Consultoría

Calidad de la infraestructura de riego

En el Perú, 65% del agua extraída para uso agrícola se pierde debido a, entre otras

cosas, los deficientes sistemas de riego (MEF, 2011). Este bajo desempeño se

debería principalmente a la falta de mantenimiento de los sistemas de riego y el uso

extensivo de tecnologías por gravedad o inundación. En ese sentido, una

infraestructura de riego de baja calidad disminuye la eficiencia del agua, y por ende la

productividad agrícola. Para el análisis de la infraestructura bajo este criterio, se

evaluó el revestimiento de los canales de distribución de riego, así como las

condiciones de salinidad de los suelos. Finalmente, se analizó el mantenimiento de la

infraestructura de riego existente.

Según la ENAPRES (2010), los agricultores mencionan que en la mayoría de sus

parcelas han realizado un mantenimiento de los canales de riego: 92% de las parcelas

agropecuarias han recibido mantenimiento en los últimos 12 meses. Los

departamentos de Ucayali y Pasco serían aquellos en los que existe un menor

porcentaje de sistema de irrigación mantenidos (57% y 58% respectivamente), sin

embargo, en la gran mayoría de departamentos los agricultores sostienen que

practican mantenimiento de sus sistemas irrigados.

259

Mayores alcances sobre la calidad de la infraestructura se detallarán en el siguiente acápite.

Gravedad92%

Aspersión7%

Otros 1/1%


181

GRÁFICO 81: PORCENTAJE DE PARCELAS EN LA QUE SE HA DADO MANTENIMIIENTO

A SU SISTEMA DE RIEGO, 2010


A pesar de estos resultados, existen diversos estudios que mencionan que uno de los

mayores problemas de la infraestructura de riego en el Perú es la falta de

mantenimiento. Así, según APOYO (2010)260 se encuentran indicios que el

mantenimiento no se realiza con la frecuencia y dedicación necesarias, los agricultores

desarrollan inadecuadas prácticas de mantenimiento, tienen dificultades de

organización para realizarlo, y escasa valoración de la utilidad de algunas obras, entre

otros. Todo ello se ve reflejado en que el que el estado de la infraestructura sea

regular.

Es esta misma línea, de acuerdo con un inventario realizado por el INRENA en 2004,

se ha determinado que de un total de 44 607 kilómetros de canales evaluados, casi el

83% (36 833 km.) se encontraban sin revestir y solo el 17% se hallaba revestido261.

Esta situación ocasiona pérdidas de distribución del agua en el orden del 15% al 20%;

asimismo, impide conocer con certeza los caudales y volúmenes de agua que se

distribuyen a usuarios de riego, generando conflictos entre usuarios e insatisfacción

por el servicio.

260

APOYO Consultoría (2012). “Evaluación Intermedia del Proyecto Subsectorial de Irrigación”. Lima- Perú y APOYO Consultoría (2011). “Estudio de caso para un mejor impacto y sostenibilidad de los proyectos de PRONAMACHS financiados por EX JBIC”. Lima –Perú.p.80. 261

El revestimiento de canales reduce o elimina las pérdidas por infiltración en la conducción del agua, pérdidas que pueden llegar en casos extremos hasta el 50 % del total del agua conducida en los canales, dependiendo de la calidad de los suelos, la antigüedad de los canales, la velocidad y temperatura del agua, entre otros. Además el revestimiento fortalece las estructuras de los canales, y aumenta la capacidad de los mismos, por la eliminación de la erosión por sedimentación de materiales extraños.

100 99 96 96 96 94 94 94 93 9085

9993 92 92

88 88 86 84 82

58

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57

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Pasco

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reto

Am

azo

nas

Ucayali

Nacio

nal



182

CUADRO 43: REVESTIMIENTO DE CANALES DE RIEGO EVALUADOS POR INRENA, 2004

Fuente: INRENA Elaboración: APOYO Consultoría

En resumen, se identifica que la disponibilidad de sistemas de riego a nivel nacional es

aún reducida y heterogénea: existe un 68% de parcelas agrícolas que aún no usa un

sistema de riego para sus parcelas agropecuarias. A nivel regional, la mayor

disponibilidad de infraestructura de riego se encuentra en la región Costa, en la Sierra

se dispone de infraestructura pequeña y limitada, mientras que en la Selva esta es

prácticamente nula. Por último, si bien los agricultores declaran que realizan

mantenimiento en gran parte de sus parcelas (92%), existen indicios que revelan que

estás prácticas no se practican de forma adecuada, razón por la cual la infraestructura

no se encuentra en un estado óptimo.

GRÁFICO 82: RECURSOS HÍDRICOS E INFRAESTRUCTURA DE RIEGO


j.2. Planificación de la infraestructura de riego

Las actividades planteadas por el sector público en cuanto a infraestructura de riego

se enmarcan en el documento “Política y estrategia nacional de riego en el Perú”,

realizado en el año 2003 por una comisión técnica multisectorial conformada por los

ministerios de agricultura, vivienda y construcción, economía y finanzas, y la junta

nacional de usuarios, para un periodo de diez años. El objetivo general consiste en

contribuir a mejorar la rentabilidad y competitividad de la agricultura de riego, mediante

el aprovechamiento intensivo y sostenible de las tierras y el incremento de la eficiencia

en el uso del agua.

Características de los

canalesAbsoluto %

Revestido (km.) 7 758 17.4

Sin revestido (km.) 36 833 82.6

Total del sistema 44 607 100

Costa Sierra Selva

Baja disponibilidad hídrica

Gran infraestructura hidráulica,

Abundantes recursos hídricos

Poca infraestructura de calidad o

tecnificada.

Tiene la mayor parte de la cuenca

del Amazonas

Poca infraestructura de riego


183

Los objetivos específicos se han centrado en los siguientes puntos:

a) Ordenar y dar estabilidad al marco institucional de los sectores público y

privado, vinculados a la gestión del riego a escala nacional, regional y local,

precisando los principios de funcionamiento de las mismas con participación de

las organizaciones de usuarios.

b) Incrementar la eficiencia de la gestión del agua, consolidando y mejorando la

infraestructura relacionada, promoviendo su adecuada operación y

mantenimiento, mitigando su vulnerabilidad a eventos extraordinarios, e

incrementando la tecnificación del riego y los programas de investigación,

capacitación y sensibilización.

c) Lograr un uso equitativo del recurso, regularizando los derechos de

aprovechamiento de las aguas de riego y otorgando dotaciones básicas en

función de los recursos disponibles y su uso eficiente.

d) Ordenar la gestión de la oferta y demanda del agua de riego, que contemple la

preservación del medio ambiente y su financiamiento, en el marco de una

gestión multisectorial e integral de las cuencas hidrográficas.

e) Promover organizaciones de usuarios agua de riego técnica y económicamente

autosuficientes, así como su participación en la operación y mantenimiento de

la infraestructura hidráulica.

Cabe destacar que el Ministerio de Agricultura cuenta con 10 unidades ejecutoras que

desarrollan, en conjunto con los Gobiernos Regionales y los propios usuarios de las

parcelas agrícolas, los proyectos de construcción y mejoramiento de los sistemas de

riego. Estas unidades, el año 2012, han presupuestado un total de S/. 450 millones en

el mejoramiento de los sistemas de riego, entre otras actividades para el

fortalecimiento de la productividad agraria. Como se puede apreciar a continuación, los

programas más importantes son el Programa Subsectorial de Irrigaciones (PSI) y

AGRORURAL, cuyos objetivos se orientan al aumento de la productividad agrícola en

un grupo amplio de juntas de usuarios a nivel interregional. Entre uno de los

mecanismos utilizados, se encuentra la construcción y mejoramiento de infraestructura

de riego en las parcelas agrícolas.


184

CUADRO 44: UNIDADES EJECUTORAS BAJO EL MINISTERIO DE AGRICULTURA, 2012

Fuente: MEF Elaboración: APOYO Consultoría

Adicionalmente, cabe mencionar que, en 2009, el Ministerio de Agricultura inició un

Plan de Mantenimiento de la Infraestructura Agrícola. Este es un programa que tiene

por objetivo financiar el mantenimiento de infraestructura de riego en todo el país, a fin

de contribuir a potenciar la agricultura. Para este efecto se asignó por única vez un

fondo de 153 millones de soles.

Las actividades bajo financiamiento fueron:

Mantenimiento de canales

Mantenimiento de captaciones

Mantenimiento de tomas

Mantenimiento de aforadores

Mantenimiento de microreservorios

Mantenimiento de drenes

En síntesis, se observa que las políticas del sector se orientan a incrementar la

disponibilidad de infraestructura de riego a nivel nacional. Por otro lado, se han

generado iniciativas para el mantenimiento de los sistemas de riego a nivel nacional, lo

cual tendría implicancias positivas en la calidad de la infraestructura. Sin embargo,

cabe resaltar que estas actividades deberían realizarse de manera periódica por parte

de los agricultores.

PIM 2012

(S/.MM)

1 Programa Subsectorial de Irrigaciones 104

2 Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural - AGRORURAL 121

3 MINAG - Binacional Puyango - Tumbes 56

4 MINAG - Jequetepeque - Zaña 17

5 MINAG - Sierra Centro Sur 22

6 MINAG - Binacional Lago Titicaca 61

7 MINAG - Binacional río Putumayo 16

8 MINAG - Jaén - San Ignacio - Bagua 27

9 MINAG - Alto Huallaga 18

10 MINAG - Pichis Palcazu 10

450

Unidades ejecutoras

TOTAL


185

j.3. Oportunidades de mejora en el sector riego

Sobre la base de las entrevistas realizadas a agentes clave del sector riego262, el

diagnóstico de la evolución de la infraestructura del sector y la revisión del plan

sectorial vigente, se han identificado una serie de oportunidades de mejora para

incrementar la calidad de la infraestructura de riego. Estas se describen a

continuación:

1) Mejorar la calidad de información en cuanto a infraestructura de riego

Como se ha podido apreciar en el diagnóstico, la calidad de la información en

infraestructura de riego es limitada, tanto por la poca disponibilidad de la

misma, como por la antigüedad en la recolección de información (i.e. el último

censo agropecuario fue realizado en el año 1994).

En ese sentido, es necesario contar con un censo de infraestructura de riego

que permita un mejor diagnóstico de la situación actual en el sector. Un censo

que incorpore información sobre los sistemas de riego serviría para tener pleno

conocimiento de las estructuras hidráulicas y físicas existentes así como de su

estado de funcionamiento.

Cabe resaltar que, entre los meses de setiembre y octubre de 2012, se prevé

realizar el IV censo agropecuario, que proporcionará datos actualizados para el

conocimiento de la base productiva agropecuaria del país, mediante el recojo

de las declaraciones de todos los productores agropecuarios. Se considera que

esta es una buena iniciativa; al respecto, se recomienda actualizaciones

periódicas sobre la calidad de la infraestructura, pues constituye un insumo

para la elaboración de los siguientes documentos de adecuados presupuestos

para la construcción y mantenimiento de sistemas de riego, y los

correspondientes ajustes en los reglamentos de operación y de mantenimiento.

2) Aumentar la disponibilidad y calidad de los sistemas de riego

Como se apreció en el diagnóstico, existen problemas tanto de cobertura como

de calidad de los sistemas de riego a nivel nacional. En ese sentido, se

requiere elevar las inversiones en proyectos de infraestructura de riego para

elevar la eficiencia en la producción agrícola, sobre todo en las regiones Sierra

y Selva. Asimismo, es necesario incrementar el mantenimiento de los sistemas

262

Se entrevistó a Edwin Flores y Carlos Inga, representantes de la Autoridad Nacional del Agua, Asimismo, se entrevistó Juan Haro, sectorista de agricultura del Ministerio de Economía y Finanzas. Finalmente, se entrevistó a José Núñez, representante del Ministerio de Agricultura.


186

de riego263 y el uso extensivo de tecnologías de mayor eficiencia de riego,

como la tecnología de riego presurizado.

Ahora bien, debe precisarse que, si bien se cuenta con infraestructura de riego

en 32% de las parcelas, ello no significa que el tipo de infraestructura

generalmente usada (riego por gravedad) sea la óptima para el adecuado

desarrollo agrícola. De hecho, según el jefe de la Autoridad Nacional del Agua

en 2011, Carlos Pagador Moya, “a nivel nacional se destinan más de 16

millones de metros cúbicos por año y 13 millones se desperdician”. De acuerdo

con sus declaraciones264, la razón principal de la ineficiencia hídrica es que la

mayoría de campos de cultivo se riega por gravedad. Por ejemplo, a 2011, solo

en los valles de Arequipa, de las más de 21 mil hectáreas, menos de dos mil se

riegan por goteo, mientras que más del 90% de los agricultores sigue regando

por gravedad o inundación.

3) Elevar el grado de asociatividad de los agricultures

Existe poca conciencia de parte de los productores sobre su responsabilidad

para resolver sus demandas, debido a la falta de empoderamiento de la

población y al poco reconocimiento de sus propios derechos que redunda en

una pobre capacidad organizativa (MINAG, 2007)265. En ese sentido, se

recomienda desarrollar políticas para la asociación de agricultores, pues

permitiría el desarrollo integrado de proyectos de inversión en riego, que

aproveche las economías de escala respectivas; además, se facilitaría la

gestión por parte de los Gobiernos Regionales y Locales. Así, se incrementaría

la competitividad de los productores agrarios.

263

Por otro lado, es importante tomar en cuenta que el servicio de mantenimiento implica también estudiar y realizar las modificaciones necesarias para garantizar el suministro del agua y evitar daños a los cultivos por falta de agua. Un mantenimiento eficiente se concibe además como un proceso de reposición gradual de las partes de las obras y equipamientos, prolongando así la depreciación técnica del sistema. Por ende, se requiere generar conciencia en los usuarios de los sistemas de riego sobre las implicancias y los beneficios de un mantenimiento permanente. 264

Información disponible en: http://www.diariolaprimeraperu.com 265

MINAG (2007). Plan Estratégico Ministerio de Agricultura. Lima - Perú


187

4) Fortalecer el papel de la Autoridad Nacional del Agua

La Autoridad Nacional del Agua (ANA), es el ente encargado de la propiedad

del agua en el territorio nacional. Esta entidad es importante para el sector

riego, pues define los permisos de agua en la construcción de nuevos

proyectos de captación de riego. Sin embargo, de acuerdo con las entrevistas

realizadas, su rol es muy débil en cuanto a los permisos de agua: según

comentarios de los representantes de la ANA entrevistados266, si bien a 2016

tienen aproximadamente 60 solicitudes de permisos de agua, esta entidad solo

tiene capacidad para la trabajar en cinco o seis anualmente.

5) Delimitar adecuadamente las responsabilidades presupuestales de los

Gobiernos Regionales

En los últimos años, se han desarrollado proyectos especiales que incorporan

la captación de agua, el mejoramiento de los sistemas de riego y - en algunos

casos - el aumento de generación eléctrica: Proyecto Chavimóchic, Proyecto

266

Edwin Flores y Carlos Inga, representantes de la ANA.

RESALTAN PAPEL DE LA ASOCIATIVIDAD PARA MEJORAR CALIDAD DE

VIDA DE AGRICULTORES

La asociatividad es la columna vertebral del desarrollo de la agricultura y alcanzar la competitividad que, a la larga, redundará en la mejora de la calidad de vida de los pequeños y medianos productores.

"Definitivamente no se podrá hacer si son sólo pequeños o medianos agricultores. No queda otro camino que asociarnos para ser competitivos (...) y en eso debemos ser muy cuidadosos", manifestó Teddy Ubillus, presidente de la Junta de Usuarios de Riego del Alto Piura.

En declaraciones para Alerta Perú, el dirigente resaltó la existencia de experiencias exitosas de asociatividad -como es el caso de los productores de cacao y mango orgánicos- dirigidas a sacar de la pobreza a 300 mil familias que viven en el Alto Piura.

Finalmente, exhortó a las autoridades del Ejecutivo a desarrollar políticas en favor de los pequeños y medianos productores, de quienes dijo llegan a vivir en condiciones aisladas.

"En el país no tenemos la normativa ni políticas que permitan darle oportunidades a los pequeños agricultores. Somos 9 millones de personas que viven de la agricultura en Perú, y el 95% son pequeños y medianos (...) No tenemos acceso a los créditos, a la infraestructura que nos permita asegurar el recurso hídrico, no tenemos oportunidades de contar con asistencia técnica (...) no estamos hablando de subsidios, sino de oportunidades para poder competir en igualdad de condiciones", acotó.

Fuente: www.alertaperu.org Fecha: 20/03/2012


188

Majes Siguas, Proyecto Especial Alto Piura, Proyecto Olmos, entre otros. Sin

embargo, en el caso de los proyectos que involucran más de una región, no se

determina si el alcance de los mismos es nacional o regional, por lo cual no es

claro si el gasto deba ejecutarse por el Gobierno Central, o en qué

proporciones, en el caso que sea responsabilidad de los Gobiernos

Regionales. El caso del proyecto Majes-Siguas II resulta un caso

representativo al respecto: al tratarse de un proyecto que abarca las regiones

de Arequipa y Cusco, no queda claro para los Gobiernos Regionales qué

entidad debe asignar parte de sus presupuestos a la ejecución del proyecto.


189

V. ¿LA INVERSIÓN PUBLICA ES SUFICIENTE PARA CERRAR LA BRECHA

DE INFRAESTRUCTURA?

En el siguiente acápite, sobre la base de estudios previos, se identifican las brechas

de infraestructura de cada uno de los sectores analizados en el presente documento.

Asimismo, se proyecta el nivel de ejecución del presupuesto público por sector y

subsector para el periodo 2012 – 2016 utilizando su evolución en años anteriores

como base. Por último, se comparan las brechas de infraestructura seleccionadas con

las proyecciones de inversión pública estimadas, y a partir de ello, se determina si la

inversión pública por sí misma es suficiente para cerrar la brecha de infraestructura de

cada sector.

V. 1 Brechas de infraestructura: Discusión metodológica

En el Perú, diversos estudios han calculado las brechas de infraestructura por sector

económico. Se han identificado cuatro estudios267 que han calculado las brechas en

infraestructura: CAF (2011)268, CIUP (2010)269, SUNASS (2010)270 e IPE (2009)271. En

conjunto, los sectores abordados en estas investigaciones son: transportes,

saneamiento, electricidad, telecomunicaciones, gas natural, educación, salud y

agricultura.

Es importante mencionar que, debido a que cada estudio presenta su propia

metodología y definición de brecha, los valores estimados no pueden ser comparables.

Debido a ello, se ha considerado pertinente mostrar las particularidades de cada uno

de los estudios, detallando sus principales ventajas e inconvenientes. Asimismo, cabe

resaltar que conceptualmente los estudios pueden calcular brechas utilizando una

perspectiva horizontal o una perspectiva vertical. El cálculo de brechas desde una

perspectiva horizontal se estima con relación a algún objetivo determinado en el valor

del indicador cuya brecha se busca medir. Este objetivo puede ser el nivel de

infraestructura de otros países o un determinado nivel de cobertura (p.e. cumplimiento

de los Objetivos del Milenio). Por su parte, calcular las brechas desde una perspectiva

267

Además de los cuatro estudios, en marzo de 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones realizó una estimación de la brecha de infraestructura en Transportes (carreteras, puertos, aeropuertos y ferrocarriles) al año 2016, valorizada en US$11 000 MM. 268

En imprenta. 269

Von Hesse, Milton (2010). Balance de la inversión pública: avances y desafíos para consolidar la competitividad y el bienestar de la población. 270

SUNASS (2010). Propuesta metodológica para determinar la brecha en infraestructura del sector saneamiento al 2021: metodología SUNASS. Lima-Perú 271

IPE (2009). El reto de la infraestructura al 2018: La brecha de inversión en infraestructura en el Perú 2008”. Estudio por encargo de AFIN. Lima - Perú


190

vertical implica medirla identificando diferencias entre la oferta y demanda interna del

país.

El estudio elaborado por la CAF (2011) calcula brechas verticales de distintos sectores

en el periodo 2011-2015. En él, se emplea la metodología de Fay y Yepes (2003)272,

en la que se estiman la demanda por infraestructura y se establecen los montos de

inversión requeridos para satisfacerlas en los sectores transportes, saneamiento,

electricidad, telecomunicaciones y gas natural. Hay que mencionar, sin embargo, que

la metodología utilizada presenta tres limitaciones relevantes:

1) Las variables empleadas en la estimación son agregados a nivel nacional,

ocultando la heterogeneidad geográfica de la demanda por infraestructura.

2) Se dispone de muy pocas observaciones para la estimación de demanda

por infraestructura (entre 11 y 38).

Por su parte, el estudio del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico

(CIUP 2010) calcula la inversión necesaria para cerrar brechas verticales de

infraestructura. Para ello, se establecen indicadores de cobertura por sector y se fijan

las brechas como la distancia para llegar a la cobertura universal (100%). Por último,

se valorizan las brechas empleando estimaciones de otros autores sobre los costos

unitarios de cada indicador utilizado para hacer las estimaciones en cada sector. Es

necesario resaltar que el estudio del CIUP es el único encontrado que analiza los

sectores Educación, Salud y Agricultura (riego)273, además de disponer de las brechas

a nivel regional.

El informe de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)

se centra en infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas

servidas. Sigue un enfoque vertical y se establece como meta el acceso universal

(100% de cobertura). La brecha calculada es de US$ 3 510 MM.

Para el cálculo de la demanda, se emplean las proyecciones de población del INEI y el

consumo promedio de cada EPS. La brecha se estima como la inversión requerida en

cada EPS para satisfacer la demanda, definida como la cobertura total del servicio. El

cálculo de la SUNASS presenta varias ventajas, como la calidad de la información

disponible (indicadores como tasa de uso de sistemas de micromedición y porcentaje

de facturación de agua distribuida). Además, este cálculo es periódico, y así permite

272

Fay, Marianne; Yepes, Tito (2003). Investing in Infrastructure: What is needed from 2000 to 2010? World Bank Working Paper; No. 3102.The World Bank, Washington DC. 273

Además, el estudio estima las brechas de los sectores transportes, saneamiento y electricidad.


191

identificar las necesidades de inversión de forma dinámica, pues constituye una

herramienta regulatoria dentro de los Planes Maestros Optimizados de cada EPS. No

obstante, el cálculo es realizado únicamente para el ámbito que debe ser atendido por

la EPS (generalmente área urbana). En ese sentido el cálculo se encuentra

subestimado, al no considerar la brecha existente en el ámbito rural.

Por último, los informes del Instituto Peruano de Economía (IPE 2009, 2005, 2002)

emplean dos métodos para calcular las brechas al año 2018. Para los sectores

saneamiento, telefonía y energía eléctrica se emplea un enfoque horizontal utilizando

como metas los niveles de cobertura alcanzados en Chile. Estas brechas luego son

transformadas a un valor monetario con estimaciones de otros autores sobre los

costos unitarios de cada indicador. Para los demás sectores (transportes, generación

de electricidad, transmisión de electricidad y provisión de gas) no se sigue ningún

enfoque, solamente “…se establece como meta las inversiones pendientes o las que

requiere el sector, tomando como fuente los compromisos o los estimados de inversión

[estimados por otros autores]…” (IPE, 2009).

En resumen, las metodologías seguidas por las cuatro organizaciones presentan

limitaciones particulares; sin embargo, se considera que brindan información acertada

si son vistas en conjunto. Las estimaciones de brecha de los estudios realizados se

encuentran entre US$18 mil millones y US$ 42 mil millones274, para distintos periodos

en el tiempo. Se observa que los sectores con mayores requerimientos de inversión

son transportes, electricidad y educación. Por otro lado, se observa la falta de

estimaciones de brecha en los campos de educación, salud, y agricultura.

274

Se excluye el monto de inversión estimado por SUNASS, que solo estima la brecha de infraestructura en un solo sector.


192

CUADRO 45: RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES DE BRECHA EN

INFRAESTRUCTURA ANALIZADAS 1/

(en US$ millones)

1/ Las cifras de cada estudio no han podido ser homogenizadas porque los autores no indican si emplean dólares (o soles) constantes. 2/ Horizontal sólo tres sectores. No se especifica el enfoque seguido para el resto de sectores. 3/ Incluye el gasto en mantenimiento del stock en infraestructura adicional.


Como insumo para el presente estudio, se han escogido las brechas estimadas en los

estudios del CIUP (2011) y del IPE (2009):

En el caso del CIUP (2010), se han utilizado las brechas de infraestructura de

los sectores Educación, Salud y Riego, dado que, además que el informe del

CIUP es la única investigación que analiza dichos sectores, en general, el

cálculo de las brechas mediante los costos unitarios de construcción y

rehabilitación de infraestructura permite tener estimaciones más transparentes

y sencillas de ser usadas

En el caso del IPE (2009), se han utilizado las brechas de infraestructura de los

sectores transportes (aeropuertos, puertos y ferrocarriles), saneamiento y

electricidad. En cuanto a transportes, se ha escogido este estudio porque

analiza los sub-sectores carreteras, puertos, ferrocarriles y aeropuertos de

forma desagregada. Por otro lado, en el caso de electricidad y saneamiento, el

cálculo de la brecha aborda de manera más integral cada uno de dichos

sectores. Así, por ejemplo, la brecha en electricidad aborda no solo las

necesidades de cobertura, sino también los requerimientos de inversión en

generación y transmisión eléctrica, mientras que la brecha en saneamiento

incluye las necesidades de inversión en el tratamiento de aguas residuales.

Para el caso de transporte vial se ha utilizado la brecha calculada por el

Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) para el periodo 2012-2016

en el año 2012. Esta estimación se realizó también para los sectores

ferrocarriles, puertos y aeropuertos; sin embargo, se optó por seleccionar solo

EstudioIPE

(2002)

IPE

(2005)

IPE

(2009)

SUNASS

(2010)

CIUP

(2011)

CAF

(2011)

Periodo estimado 2001 2005 2008 2021 2015 2020

Dimensión Horizontal Horizontal 2/ Horizontal 2/ Vertical Vertical Vertical

Transportes 6 090 7 684 13 961 - 6 970 17 825

Saneamiento 4 153 4 619 6 306 3 510 5 686 2 541

Electricidad 5 569 5 523 8 326 - 2 812 8 630

Telecomunicaciones 2 350 4 633 5 446 - - 8 083

Gas Natural - 420 3 721 - - 5 189

Educación - - - - 8 557 -

Salud - - - - 1 055 -

Agricultura - - - - 652 -

TOTAL 18 162 22 879 37 760 3 510 25 732 42 268


193

la estimación correspondiente al sector vial porque se trata de la cifra más

actual. Ello responde a que el sector vial es particularmente dinámico dados los

requerimientos permanentes de conservación de las vías de la RVN, RVD Y

RVV; por lo tanto, las necesidades de inversión estimadas requieren

constantes reajustes que actualicen la cifra.

Un resumen de las estimaciones de brecha seleccionadas se presenta en el siguiente

cuadro:

CUADRO 46: RESUMEN DE LAS ESTIMACIONES SELECCIONADAS POR SECTOR

Sector Brecha

utilizada Monto

(US$ MM)

Carreteras MTC (2012) 11 000

Puertos IPE (2009) 3 600

Aeropuertos IPE (2009) 571

Ferrocarriles IPE (2009) 2 415

Electricidad IPE (2009) 8 326

Saneamiento IPE (2009) 6 306

Salud CIUP (2010) 1 056

Educación CIUP (2010) 8 557

Riego CIUP (2010) 653


Cabe resaltar, por último, que las brechas de inversión en infraestructura constituyen

cálculos realizados en un momento del tiempo, sobre la base de las necesidades

estimadas hacia un horizonte definido. En ese sentido, las brechas son montos

dinámicos, pues las necesidades de servicios públicos cambian conforme crece la

economía, la población y conforme se modifica la estructura productiva del país. Así,

por ejemplo, los estudios del IPE (2005) e IPE (2009), que trabajan sobre los mismos

sectores (transportes, saneamiento, electricidad, gas natural y telecomunicaciones),

presentan resultados distintos en cuanto a las brechas de inversión en los distintos

momentos del tiempo275.

V.2 El Presupuesto Público en infraestructura

En términos generales, el Presupuesto Público en infraestructura276 entre 2007 y 2012

ha seguido un curso creciente. Así, según la información brindada por el Ministerio de

275

La brecha calculada por el IPE (2005) asciende a US$ 22 879 MM, mientras que IPE (2009) estima un monto de US$ 37 760 MM. 276

Para el cálculo del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en infraestructura a nivel de Gobierno Central y Gobiernos Regionales, se utilizaron distintas cuentas. Para los años 2007-2008, se obtuvo las inversiones por cada sector, para la categoría Inversiones/Aplicaciones directas. Para los siguientes años,


194

Economía y Finanzas (MEF)277 respecto del presupuesto público, entre 2007 y 2012 el

presupuesto ha crecido a una tasa promedio de 17% anual, logrando en el año 2012

montos de inversión ascendentes a US$ 3 054 millones en el caso del Gobierno

Central, y a US$ 1 351 millones, en el caso de los Gobiernos Regionales.

GRÁFICO 83: EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO INICIAL MODIFICADO (PIM) EN

INFRAESTRUCTURA 1/ DEL GOBIERNO CENTRAL Y LOS GOBIERNOS REGIONALES

POR SECTORES, 2007-2012

(en US$ MM)

1/ Para el cálculo del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en infraestructura a nivel de Gobierno Central y Gobiernos Regionales, se utilizaron distintas cuentas. Para los años 2007-2008, se obtuvo las inversiones por cada sector, para la categoría Inversiones/Aplicaciones directas. Para los siguientes años, se obtuvo las inversiones por cada función y división funcional, para la categoría de gasto “Adquisición de Activos no Financieros”, subgénero “Construcción de edificios y estructuras”. 2/ Los datos del Presupuesto Público fueron tomados en marzo del 2012. Es necesario precisar que el PIM del año 2012 podría crecer aún.


A nivel del Gobierno Central, la mayor proporción de inversiones está destinada a los

sectores Carreteras y Educación, los cuales han crecido anualmente en promedio

28% y 32% (respectivamente) entre los años 2007 y 2012, alcanzando una

participación de 72% en el total de las inversiones en infraestructura del año 2012.

Respecto de los demás sectores, se observa una tendencia heterogénea en el

transcurso de los años.

se obtuvo las inversiones por cada sector y división funcional, para la categoría de gasto “Adquisición de Activos no Financieros”, subgénero “Construcción de edificios y estructuras”. 277

Información extraída del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Portal web: www.mef.gob.pe

948

13711509

2269

2520

3054

1089

15501722

21321987

1351

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2/

Gobierno Central Gobiernos Regionales


195

CUADRO 47: EVOLUCIÓN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DEL GOBIERNO CENTRAL

POR SECTORES, 2007-2012

(en US$ MM)


Por otro lado, al nivel de los Gobiernos Regionales, la distribución del Presupuesto

Público entre los sectores es más homogénea. A pesar de que el sector carreteras aún

mantiene la mayor participación, con 34% del presupuesto público en inversión en

infraestructura en el último año, los sectores saneamiento, salud, educación y riego

tienen una participación entre el 12% y 18%. Los sectores electricidad, puertos y

aeropuertos, por su parte, tienen una participación bastante reducida.

CUADRO 48: EVOLUCIÓN DEL PIM EN INFRAESTRUCTURA DE LOS GOBIERNOS

REGIONALES POR SECTORES, 2007-2012

(en US$ MM)


Sector 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2/

Carreteras 402 522 966 1493 1683 1376

Puertos 5 8 0 37 45 2

Aeropuertos 5 140 9 27 20 37

Ferrocarriles 17 12 5 1 12 469

Electricidad 88 130 109 175 150 91

Saneamiento 85 124 26 22 49 49

Salud 60 96 71 100 108 136

Educación 206 220 233 317 381 823

Riego 70 95 43 57 38 52

Cárceles 10 23 47 40 34 18

Sector 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Carreteras 352 643 757 778 680 472

Puertos 1 2 1 1 0.15 0.03

Aeropuertos 0.48 0.95 0.64 0.66 0.01 0

Electricidad 96 83 62 84 85 41

Saneamiento 157 186 203 356 435 195

Salud 137 165 144 329 231 247

Educación 141 241 255 345 357 237

Riego 205 229 299 237 198 159


196

V.2.1 Estimación del Presupuesto Público al año 2016

Para estimar el Presupuesto Público y, en particular, el monto de presupuesto

ejecutado en los proyectos de infraestructura durante el presente quinquenio 2012-

2016, se empleó información histórica disponible en el Sistema Integrado de

Administración Financiera (SIAF-MEF) tanto de los Gobiernos Regionales como del

Gobierno Central. Al respecto, es importante mencionar que los niveles de inversión

durante un periodo gubernamental suelen tener un comportamiento típico: los primeros

años, debido a la inexperiencia y la indefinición de lineamientos de política, el nivel de

ejecución es reducido; luego, en una segunda fase, se estabiliza el nivel de ejecución;

finalmente, en un tercer periodo, la inversión aumenta considerablemente, dada la

presión por el cumplimiento de metas de inversión antes de concluir el periodo de

gobierno.

De este modo, a nivel nacional, para proyectar el presupuesto ejecutado al 2016, y

dado que no se cuenta con una serie histórica que incluya años anteriores, se ha

tomado en cuenta el comportamiento de la inversión pública en infraestructura del

segundo gobierno de Alan García 2006-2011. Por las mismas razones, al nivel

regional, se ha tomado en cuenta el comportamiento del anterior periodo de gestión de

los Gobiernos Regionales 2007-2010. Específicamente, se intentó replicar los periodos

de gestión anteriores como se ilustra a continuación:

GRÁFICO 84: GOBIERNOS REGIONALES:

PROYECCIÓN DE LAS INVERSIONES

SEGÚN EL PERIODO DE GESTIÓN 2007-

2010 DE LOS GR

GRÁFICO 85: GOBIERNO CENTRAL:

PROYECCIÓN DE LAS INVERSIONES

SEGÚN EL PERIODO DE GESTIÓN

PASADO 2007-2011


Con relación a los cálculos, hay algunas precisiones que deben realizarse:

El cálculo se hizo para cada región por separado, con información regional de

los últimos cinco años. La finalidad de la desagregación a nivel regional se

basa en la importancia de tratar la evolución de las inversiones de cada

Gobierno Regional de manera independiente; para obtener estimaciones más

finas.

2007 2008 2009

2013

2010

2014

2015 2016

2007 2008 2009

2013 2014

2010

2015 2016

2011


197

El cálculo se realizó por sector y subsector278. Estos fueron delimitados de

acuerdo con el nivel de división funcional de cada sector según la información

del SIAF: por ejemplo, entre los años 2007 y 2008, solo se pudo obtener la

información a nivel sectorial, mientras que, a partir del año 2009, se pudo

contar con información a nivel de función y subdivisión funcional en cada uno

de los sectores279

En muchos casos, se observaron tasas de crecimiento presupuestal de más

del 50%. Ante ello, se reemplazaron las tasas por el promedio de crecimiento

entre el resto de años, con el fin de obtener una proyección en un escenario

moderado.

Dada la evolución de los presupuestos para cada sector, así como sus respectivas

tasas de avance, se proyectó la ejecución de inversiones del sector público en

infraestructura hacia el año 2016, tanto a nivel del Gobierno Central como de los

Gobiernos Regionales, por un total de US$ 17 089 millones. Como se puede observar

a continuación, los sectores con mayor participación dentro de las inversiones serán

Carreteras y Educación280. Por debajo, se encuentran los sectores Salud, Ferrocarriles

y Saneamiento. Los sectores con menores montos de inversión proyectados al año

2016 se encuentran clasificados en el rubro “otros” en el siguiente gráfico: Electricidad,

Riego, Cárceles, Puertos y Aeropuertos. Un análisis de los cada uno de los sectores

se realizará en la siguiente sección:

278

De acuerdo con los reportes de ejecución del gasto del SIAF, los sectores y subsectores están definidos como funciones y divisiones funcionales. 279

Por ejemplo, en el caso de los proyectos educativos, se desagregaron las inversiones en infraestructura de educación básica en los niveles inicial, primaria y secundaria, así como las inversiones en educación superior y técnica. 280

Cabe precisar que se intentó realizar las estimaciones de la ejecución del Presupuesto Público como

función del crecimiento del Producto Bruto Interno del Perú. Los resultados fueron ciertamente similares;

sin embargo, la cantidad de información disponible no nos permitió tener una proyección por sector

adecuada, razón por la cual se optó por la metodología planteada en el presente documento.


198

GRÁFICO 86: PROYECCIÓN DE LA EJECUCIÓN DE INVERSIONES EN

INFRAESTUCTURA GOBIERNO CENTRAL Y GOBIERNOS REGIONALES, 2012-2016

(en US$ MM)

1/ El rubro “otros” comprende los sectores Electricidad, Riego, Cárceles, Puertos y Aeropuertos.


V.3 Comparación de brecha versus estimación de inversiones en infraestructura

2012-2016

Luego de la revisión de las brechas de infraestructura por cada sector económico, así

como de las proyecciones de la ejecución de las inversiones del sector público hacia el

año 2016, es posible apreciar que existe un grupo de sectores en los que la inversión

pública cubriría gran parte de la brecha al 2016; pero que, a su vez, en un grupo de

sectores se requeriría promover otras modalidades de inversión.

Los sectores en los cuales, según la proyección del Presupuesto Público al 2016, se

podría cubrir la brecha son: riego, salud, carreteras, ferrocarriles y educación (en

menor medida). Los sectores en los cuales se requeriría otras modalidades de

inversión, participación del sector privado, son: cárceles, saneamiento, aeropuertos,

electricidad y puertos.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

2012 2013 2014 2015 2016

Carreteras Educación Salud Ferrocarriles Saneamiento Otros 1/

2 607

3 314

3 886

4 848

2 433

Total: US$ 17 089 MM


199

CUADRO 49: RESUMEN DE BRECHAS DE INFRAESTRUCTURA281

Y PROYECCIONES DE

LA EJECUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA AL AÑO 2016

(en US$ MM)

1/ Fuente: CIUP (2010) 2/ Fuente: MTC (2012) 3/ Fuente: IPE (2009) 4/ Fuente: APOYO Consultoría (2012)


A nivel sectorial, se han encontrado los siguientes resultados:

a) Riego

En el caso del sector riego, la brecha de infraestructura calculada por el CIUP (2010)

es de US$ 653 millones. Dicho monto implica la cobertura de metas de instalación de

redes de riego acordes con las características geográficas y tendencias de cada

región, mediante los costos unitarios de construcción de los proyectos de riego a cargo

del Programa Subsectorial de Irrigaciones y la Cooperación Alemana GTZ. Asimismo,

se incluyen las necesidades de inversión en rehabilitación. Así, este monto equivale a

la implementación de 1.3 MM has. con infraestructura de riego y a la rehabilitación en

infraestructura de riego de 214 162 Has.

A nivel regional, se observa que la brecha es más elevada en los departamentos de

Cajamarca (US$129 MM), Cusco y Puno (US$78 MM cada uno). Mientras tanto, entre

los departamentos de la Costa destaca La Libertad, con necesidades de inversión por

US$ 30 MM. Los resultados disponibles a nivel regional se presentan en el siguiente

cuadro:

281

En el caso de cárceles, como no se halló un cálculo de brecha de infraestructura entre los estudios vigentes revisados, APOYO Consultoría realizó una aproximación a las necesidades de inversión en el sector.

Sector

Proyección de la

ejecución del

Presupuesto

Público 2012-2016

Cobertura de

brecha del sector

público al año

2016

Riego 653 1/ 585 90%

Salud 1 056 1/ 812 77%

Carreteras 11 000 2/ 7480 2/ 68%

Educación 8 557 1/ 3 238 38%

Ferrocarriles 2 415 3/ 782 32%

Cárceles 480 4/ 109 23%

Saneamiento 6 306 3/ 701 11%

Aeropuertos 571 3/ 63 11%

Electricidad 8 326 3/ 580 7%

Puertos 3 600 3/ 4 0%

Brecha de

infraestructura


200

CUADRO 50: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR RIEGO

1/ Para las regiones de la Costa, se tomó en cuenta la meta de instalación de redes de riego del PESEM del sector agricultura. En el caso de la Sierra y la Selva se estimaron metas de cobertura de acuerdo con las características geográficas y tendencias de cada región. Para la estimación de la brecha de inversiones, primero se tomó información de costos unitarios de instalación de riego por hectárea (se tomaron en cuenta los costos estimados por el Programa Subsectorial de Irrigación PSI en el caso de la Costa y, para el caso de la Sierra y Selva, se obtuvo información de costos estimados por la Cooperación Alemana GTZ). Ambos datos se utilizaron junto con información de costos de rehabilitación por hectárea para calcular las necesidades de inversión respecto de la instalación de riego a nivel región.

Fuente: CIUP (2010) Elaboración: APOYO Consultoría

En cuanto a las proyecciones de ejecución de la inversión pública en infraestructura de

riego, el monto estimado asciende a US$ 585 millones entre 2012 y 2016. Esto implica

una cobertura de brecha de 90% solo con recursos públicos, tal como se puede

apreciar en los gráficos a continuación:

Regiones 1/Brecha Total

(US$ millones)Regiones 1/

Brecha Total

(US$ millones)

Amazonas 32 Lambayeque 21

Ancash 12 Lima 11

Apurímac 17 Loreto 11

Arequipa 10 Madre de Dios 1

Ayacucho 36 Moquegua 0

Cajamarca 129 Pasco 9

Cuzco 78 Piura 21

Huancavelica 39 Puno 78

Huánuco 35 San Martín 16

Ica 9 Tacna 0

Junín 52 Tumbes 2

La Libertad 30 Ucayali 3

TOTAL 653


201

GRÁFICO 87: PROYECCIONES DEL

PRESUPUESTO PÚBLICO EJECUTADO EN

INFRAESTRUCTURA DE RIEGO

(US$ millones)

GRÁFICO 88: BRECHA CUBIERTA

POR LA INVERSIÓN PÚBLICA EN

INFRAESTRUCTURA


Cabe precisar que la estimación de brecha del CIUP (2010) solo incluye necesidades

de inversión en proyectos de bajo nivel de infraestructura. Así, la exclusión de los

macro proyectos de riego como el Proyecto Especial Chinecas y el Proyecto Olmos,

(que implican montos de inversión de US$ 710 millones y US$ 250 millones,

respectivamente), estaría subestimando el cálculo de la brecha, y por ende, estaría

sobrevalorando la cobertura por parte de la proyección de inversiones del sector

público. En ese sentido, es necesario promover el incremento de los montos de

inversión en el sector, y en este sentido el rol de la inversión privada puede ser

importante.

b) Salud

En el caso del sector salud, la brecha de infraestructura estimada por el CIUP (2010)

asciende a US$ 1 056 millones282, y considera las perspectivas de demanda de la

población de los servicios de salud, y los costos unitarios de construcción de nueva

infraestructura y equipamiento. A nivel regional, se observa que la brecha es más

elevada en los departamentos de Puno (US$ 100 MM) y Cajamarca (US$ 98 MM).

Los resultados disponibles a nivel regional se presentan en el siguiente cuadro:

282

Este monto es equivalente a la rehabilitación de EESS actuales por US$ 212 MM y la construcción de 3 500 Centros Médicos (código SNIP 12846)

128

116

94

108

139

0

20

40

60

80

100

120

140

160

2012 2013 2014 2015 2016

Entre 2012 y 2016, el Estado invertirá

US$ 585 MM

90%

Espacio para inversión privada


202

CUADRO 51: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SALUD

1/ Para proceder al cálculo de la brecha de inversiones en infraestructura y equipamiento, primero se aproxima la real capacidad de cobertura por tipo de establecimiento en las distintas Regiones el país. Luego, se calculó el número de personas que requieren los servicios de salud, discriminando aquellos que podrían ser atendidos en los establecimientos en la red de salud existente. Después, se utiliza la información anterior para obtener el número de establecimientos nuevos necesarios a nivel Regional. Dicha información, unida a la de costos unitarios de construcción de nueva infraestructura y de equipamiento por establecimiento, permiten aproximarse al costo de inversión de la construcción y equipamiento de nuevos establecimientos de Salud a nivel Regional.


La proyección de inversiones al año 2016 asciende a US$ 812 millones, lo cual indica

que el sector estaría medianamente cubierto por la inversión pública. Aún así, la

inversión privada, sobre todo en establecimientos de altos niveles de atención, resulta

una tarea prioritaria.


(US$ millones)Regiones 1/

Brecha Total

(US$ millones)


Ancash 57 Lima 81

Apurímac 44 Loreto 39




Cuzco 56 Piura 69



Ica 17 Tacna 7

Junín 70 Tumbes 7


TOTAL 1 056


203



INFRAESTRUCTURA DE SALUD

(US$ millones)



INFRAESTRUCTURA


c) Carreteras

En cuanto al transporte vial, la brecha de infraestructura calculada por el MTC (2012)

asciende a US$ 11 000 millones, que equivale a 7 270 km de carreteras

pavimentadas. La misma estimación del MTC calcula compromisos de inversión por

parte del sector privado ascendentes al 32% de la brecha calculada en el periodo

2012-2016, mientras que el Estado cubriría el 68% de la brecha restante. La alta

participación estatal radica en la importancia que tiene la inversión en infraestructura

vial para el sector público; de hecho, como ya se mencionó anteriormente, es el sector

que mayor participación en las inversiones ha tenido históricamente. Aún más, las

estimaciones de ejecución de la inversión pública realizadas para el presente informe

indican que la participación del sector público sería incluso mayor: se proyectó una

inversión pública en infraestructura vial de US$ 10 215 millones entre 2012 y 2016, lo

cual indica que la brecha se podría cubrir hasta en un 93%.

197

109

181173

153

0

50

100

150

200

250

2012 2013 2014 2015 2016


US$ 812 MM

77%Espacio para inversión privada


204


INFRAESTRUCTURA VIAL

(US$ millones)


Ahora bien, cabe precisar que, aunque la inversión pública permitiría cubrir casi por

completo la brecha calculada por el MTC (2012), el sector vial es particularmente

dinámico por los requerimientos permanentes de conservación de las vías de la RVN,

RVD Y RVV. Por lo tanto, las necesidades de inversión estimadas requieren

constantes reajustes que actualicen la cifra conforme nuevas necesidades de

mantenimiento, conservación y nuevas vías aparezcan.

d) Educación

En cuanto a infraestructura educativa, la brecha en el sector asciende a US$ 8 557

millones283, que comprende las necesidades de inversión en infraestructura y

equipamiento de centros educativos para dar cobertura a la población no atendida,

valorizada con la información de los costos estándar por tipo de infraestructura y

equipamiento requeridos en las distintas regiones. A nivel regional, se observa que

gran parte de los departamentos (16 de 24) tiene requerimientos de inversión

superiores a los US$ 200 MM.

283

Este monto equivale a construcción de 32 000 colegios en zonas rurales (Código SNIP: 14768)

12691493

1870

2303

3280

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

2012 2013 2014 2015 2016

Entre 2012 y 2016 se invertiría US$ 10 215 MM


205

CUADRO 52: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR EDUCACIÓN

1/ Los proyectos se refieren a intervenciones sobre la infraestructura y el equipamiento del Centro Educativo para mejorar y ampliar la oferta. Para el cálculo de la brecha de inversión, se costeo la inversión en infraestructura educativa por m

2, zona geográfica (Costa, Sierra y Selva) y ámbito

urbano y rural, con la información proporcionada por Oficina de Infraestructura Educativa (OINFE-MINEDU). Para obtener el valor de las brechas, primero fue necesario obtener el número de ambientes (aulas) necesarios para dar cobertura a la población no atendida. Posteriormente, y a partir del dato de aulas necesarias, se procedió a calcular la necesidad de intervenciones sobre colegios. 2/ Como se puede observar, la región Loreto resalta por los montos de inversión requeridos. Esto se debe a la baja cobertura de servicios en el nivel rural de la región y a las malas condiciones de la infraestructura existente.


A partir de las proyecciones de ejecución de inversiones en el sector, se concluye que

la participación del sector público hacia el año 2016 (que asciende a US$ 3 238

millones) cubriría el 38% de la brecha de infraestructura educativa.


(US$

millones)


(US$ millones)


Ancash 474 Lima 136

Apurímac 232 Loreto 2416 2/




Cuzco 201 Piura 67



Ica 208 Tacna 202

Junín 215 Tumbes 37


8 557TOTAL


206



INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

(US$ millones)



INFRAESTRUCTURA


e) Ferrocarriles

En relación con el sector ferroviario, la brecha calculada por el IPE (2009) asciende a

US$ 2415 millones. La estimación fue realizada, como en el caso de carreteras, sobre

la base de las inversiones identificadas en el planeamiento del sector. De este modo,

el cálculo de la brecha en este sector incluye los montos de inversión por los

ferrocarriles concesionados, los ferrocarriles administrados por el Estado, y las

iniciativas privadas.

CUADRO 53: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR FERROCARRILES

1/ Los contratos con Ferrovías Central Andina y FETRANSA no contemplan la realización de inversiones obligatorias lo cual impide la identificación de metas de inversión específicas. No obstante, Ferrovías Central Andina estimó una inversión de US$ 300 millones en la construcción del Túnel Transandino y el tren suburbano Callao – Chosica. 2/ Se tomó en cuenta el monto de concesión estimado por ProInversión (US$ 115 millones) para el proyecto que comprende la explotación, administración y mantenimiento de la infraestructura vial ferroviaria, la rehabilitación y/o adquisición del material rodante y la supervisión del desarrollo de los servicios de transporte ferroviario (pasajeros y carga). 3/ Incluye la admisión a trámite de ProInversión sobre la iniciativa privada de la minera Mapsa para construir el Ferrocarril Apurímac – Marcona, cuya inversión aproximada asciende a US$ 2 000 millones.

Fuente: IPE (2009) Elaboración: APOYO Consultoría

483 465

651

746

892

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1 000

2012 2013 2014 2015 2016

Entre 2012 y 2016 el Estado invertiría US$ 3238 MM

38%

Espaciopara inversión privada

VíaBrecha Total

(en Millones de US$)

Ferrocarriles concesionados 1/ 300

Ferrocarril administrado por el Estado 2/ 115

Iniciativa privada 3/ 2000

TOTAL 2 415


207

Al proyectar las inversiones que se ejecutarían en el sector ferroviario en el quinquenio

2012-2016, se observa que éstas ascenderían a US$ 782 millones. Así, según el

cálculo de brecha y la proyección, solo se cubriría el 32% de la brecha estimada, lo

cual indica también la necesidad del impulso de la inversión privada.



INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA

(US$ millones)



INFRAESTRUCTURA


Si bien se observa una cobertura considerable de la brecha en infraestructura, cabe

resaltar que las expectativas de crecimiento son bajas dentro del plan sectorial. Como

se mencionó el diagnóstico del sector ferroviario, según las entrevistas, no ha habido

un planeamiento claro del sector lo que ha influido en su estancamiento en los últimos

años284. Por ende, se considera que se está subestimando el valor real de las

necesidades de inversión en transporte ferroviario.

f) Cárceles

En cuanto a infraestructura de cárceles, es necesaria la inversión en infraestructura de

cárceles para un total de 35 000 reclusos en los siguientes cinco años, es decir, lo

equivalente a 16 penales Piedras Gordas II285 - aproximadamente US$ 480 MM. El

cálculo de esta brecha parte de la sobrepoblación penitenciaria actual (82%) y del

crecimiento que la población penal ha tenido en promedio en los últimos años (7%),

Las proyecciones de ejecución de inversiones en el sector por US$ 109 millones

indican que la brecha de infraestructura solo estaría cubierta en un 23%, tal como se

aprecia en los siguientes gráficos. En ese sentido, se identifica la necesidad de la

284

A pesar de ello, es necesario recalcar que, en el año 2012, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones presentó una cartera de proyectos en infraestructura del sector al año 2016. En el sector ferroviario, se incluyó la necesidad de invertir en la operación de las 8 redes existentes a nivel nacional en la actualidad, por un monto de US$ 233 millones. 285

El penal Piedras Gordas II tiene una capacidad de 2 200 reclusos.

176

231

204

155

17

0

50

100

150

200

250

2012 2013 2014 2015 2016


US$ 782 MM

32%



208

participación privada, en miras a solucionar los problemas de hacinamiento al interior

de las cárceles del país.



INFRAESTRUCTURA DE CÁRCELES

(US$ millones)



INFRAESTRUCTURA


g) Saneamiento

En el caso de agua y saneamiento, la brecha de infraestructura estimada por el IPE

(2009) es de US$ 6 306 millones, equivalentes a 7.9 millones de nuevas conexiones

de agua potable y 6.6 millones de nuevas conexiones de saneamiento a nivel nacional.

El cálculo del IPE incluye las necesidades de inversión para asegurar una cobertura,

en referencia con las coberturas promedio en Chile según el tamaño de la empresa

prestadora en el periodo 2008-2017, tanto en agua potable como en alcantarillado y

tratamiento de aguas residuales.

CUADRO 54: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR SANEAMIENTO

1/ Se consideran dos ámbitos: empresarial y no empresarial. Respecto del primero, la brecha ha identificado las necesidades de inversión a nivel regional mediante el ámbito de atención de cada una de las EPS, en referencia con las coberturas promedio en Chile según el tamaño de la empresa prestadora. En cuanto al ámbito no empresarial, al no existir información disponible a nivel regional para el área rural, la brecha en cobertura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas se calculó como el costo per cápita de la ampliación de redes por la población adicional por cubrir en el periodo 2008-2017. De igual forma, para otros administradores urbanos, la brecha en infraestructura se armó a partir de los requerimientos de inversión necesarios para alcanzar las Metas del Milenio y especificados en el Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015. 2/ Incluye aumento de cobertura, rehabilitación del sistema e inversión en micromedición. 3/ Incluye aumento de cobertura y rehabilitación del sistema.


5 5

22

37 39

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2012 2013 2014 2015 2016

Entre 2012 y 2016, el Estado invertirá US$ 109 MM

23%

Espacio para la inversión privada

Concepto 1/Brecha Total


Agua Potable 2/ 2 667

Alcantarillado 3/ 2 101

Tratamiento de aguas residuales 1 538

TOTAL 6 306


209

Con respecto a la proyección de la ejecución de inversiones en infraestructura hacia el

año 2016, se estima que el sector público (con una inversión de US$ 701 millones al

año 2016) solo cubriría el 11% de la brecha de infraestructura estimada. Ello implica

un espacio importante para la participación privada.



INFRAESTRUCTURA DE SANEAMIENTO

(US$ millones)



INFRAESTRUCTURA


h) Aeropuertos

En el caso del sector aeroportuario, la brecha en infraestructura se calculó en función

de los requerimientos de inversión ubicados en el plan sectorial, específicamente en

cuanto a los aeropuertos concesionados y los puertos administrados por CORPAC.

Esta brecha está calculada en US$ 571 MM, como se puede observar a continuación:

CUADRO 55: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR AEROPUERTOS

1/ En primer lugar, se consideró como brecha para el AIJCH la diferencia entre la inversión estimada por LAP para el periodo 2001-2017 que permitiría mantener el nivel de servicio IATA B y las realizadas por el mismo operador entre 2011-2008. En segundo término, para el segundo paquete de aeropuertos concesionados se consideró la diferencia entre el compromiso de inversión y las inversiones ejecutadas al 2008. 2/ Se consideró como brecha total los montos de inversión estimados por Proinversión para la concesión del Segundo Grupo de Aeropuertos, que asciende aproximadamente a US$ 157 millones. Por otro lado, en los casos de los aeropuertos del Cusco y Nazca, se consideraron las necesidades de inversión estimadas por Currie & Brown (2002) y Silva Ruete (2004), las cuales son US$ 7.1 y US$ 2.1 millones, respectivamente.


98 97

158169

179

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

2012 2013 2014 2015 2016


11%


AeropuertoBrecha Total


Aeropuertos concesionados 1/ 405

Aeropuertos administrados por CORPAC 2/ 166

TOTAL 571


210

La estimación del presupuesto público asignado indica que este sería insuficiente para

cubrir la brecha determinada; así, la proyección estimada de las inversiones en

infraestructura aeroportuaria a 2016 cubriría tan solo en 11% el cálculo de la brecha de

inversión realizado por IPE (2009). De este modo, se observa la necesidad de un flujo

de inversiones privadas importante.



INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA

(US$ millones)



INFRAESTRUCTURA


Cabe mencionar que a inicios del año 2012 se ha presentado una cartera de

inversiones en el sector aeroportuario por US$ 500 millones; ello, comparado con la

brecha de infraestructura del IPE (2009), confirma la aproximación a las necesidades

de inversión vigentes en el sector. En esa línea, es importante asegurar condiciones

favorables para la inversión privada, con el fin de que los principales proyectos del

sector sean ejecutados de forma alineada con las necesidades de inversión incluidas

en el planeamiento del sector aeroportuario.

i) Electricidad

En el caso del sector eléctrico, el IPE (2009) estima la brecha en infraestructura sobre

la base de las necesidades de inversión en generación, transmisión y cobertura del

servicio de electricidad, por un monto total de US$ 8 326 millones, que equivale a la

instalación de 5 700 MW de potencia de generación, US$ 1 072 MM invertidos en

líneas de transmisión y 1.4 MM de nuevas conexiones urbanas y rurales.

10 10

20

13

11

0

5

10

15

20

25

2012 2013 2014 2015 2016


US$ 63 MM

11%



211

CUADRO 56: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR ELECTRICIDAD

1/ El cálculo de la brecha total en generación y transmisión se basa en estimados de inversión, según planes de inversión (el Plan Referencial de Electricidad 2008-2017) como que consideran estimados de demanda y establecen escenarios conjuntos de inversiones. 2/ Para estimar la inversión en ampliación de cobertura se tomará como referencia la situación al 2007 respecto a Chile. Se calcula la brecha por regiones.


En cuanto a la proyección de la ejecución de inversiones hacia el año 2016, se

observa que la participación del sector público solo cubriría 7% de la brecha estimada;

ello indica la necesidad de una intervención del sector privado, sobre todo por la

importancia que tiene el sector energético en el desarrollo industrial en el país.



INFRAESTRUCTURA ELÉCTRICA

(US$ millones)



INFRAESTRUCTURA


En este caso, es necesario resaltar que la intervención del sector público se daría

fundamentalmente en el subsector distribución, mientras que en generación y

transmisión eléctrica, se debe impulsar las inversiones privadas. Ahora bien, incluso

en el caso de distribución eléctrica, existiría una brecha aún no cubierta, con lo cual se

confirma la necesidad de un aumento en las inversiones por cada subsector

económico, tanto a nivel privado como público. Cabe resaltar – como se mencionó en

el diagnóstico - la necesidad de invertir en proyectos de generación eléctrica en las

zonas norte y sur del país, así como en redes de transmisión que permitan

ConceptoBrecha Total


Brecha en Generación 1/ 5 183

Brecha en Transmisión 1/ 1 072

Brecha en Cobertura 2/ 2 071

TOTAL 8 326

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

2012 2013 2014 2015 2016

Distribución eléctrica Transmisión eléctrica Generación eléctrica

67

78

182

138

114

6073

111

179136

Entre 2012 y 2016 el Estado invertiría US$ 580 MM en

infraestructura eléctrica.

7%



212

incrementar la disponibilidad energética en estas regiones, donde la demanda cada

vez es mayor.

j) Puertos

En el caso de la infraestructura portuaria, de acuerdo con IPE (2009) la brecha de

inversión (US$ 3 600 MM) está calculada sobre la base de las necesidades de

inversión identificados en el plan sectorial: puertos entregados en concesión (US$ 715

MM), puertos administrados por ENAPU (US$ 1 783 MM), y puertos privados de uso

público (US$ 1 102MM). Sin embargo, las proyecciones del presupuesto público en el

sector permiten concluir que la brecha no podría ser cerrada con solo inversión pública

(hacia el 2016 solo ejecutaría US$ 4 MM). Ello evidencia que la inversión privada en

este sector resulta indispensable.

CUADRO 57: BRECHA DE INFRAESTRUCTURA SECTOR PUERTOS

1/ Se consideró como brecha total de inversión en infraestructura portuaria la diferencia entre los compromisos de inversión y los montos invertidos. 2/ Se consideró como brecha total de inversión los montos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (PNDP). En primer lugar, la inversión necesaria para mejorar el puerto del Callao. Y en segundo lugar, los compromisos de inversión estimados de los procesos de inversión privada en infraestructura e instalaciones portuarias de titularidad pública, que asciende a US$ 324 millones. 3/ Incluye proyectos sobre puertos de uso público que serán ejecutados por empresas privadas, los cuales cuentan con autorizaciones de uso temporal por parte de la APN para realizar estudios y sondeos. Se espera una inversión aproximada de US$ 802 millones en estos puertos además de la iniciativa privada de la minera Mapsa para construir el puerto de Marcona cuya inversión aproximada asciende a US$ 300 millones.


PuertoBrecha Total


Puertos concesionados 1/ 715

Puertos administrados por ENAPU 2/ 1 783

Puertos privados de uso público 3/ 1 102

TOTAL 3 600


213



INFRAESTRUCTURA PORTUARIA

(US$ millones)



INFRAESTRUCTURA


En el caso de este sector, al igual que en el caso del sector aeropuertos, los montos

de inversión más grandes son en el orden de los puertos concesionados, y las

inversiones del sector público en puertos bajo administración de ENAPU son mínimas.

Así, se recomienda prestar mayor atención a la promoción de inversiones en los

puertos que actualmente están bajo la administración de la empresa pública: San

Martín, Salaverry, Chimbote e Iquitos. Ello permitiría hacer más atractivos los

mencionados puertos como puntos de comercio, lo cual constituiría un mecanismo de

dinamización de dichas economías locales.

En conclusión, se observa que, en la mayoría de sectores, la proyección de la

ejecución de inversiones en infraestructura no cubriría las brechas de infraestructura

calculadas en los distintos estudios. Ello resalta la necesidad de la promoción de la

inversión privada, así como mayores montos de inversión por parte del sector público.

La pregunta a partir de este análisis es cuál debería ser la priorización de las

inversiones por cada sector; de este modo, en el siguiente capítulo, se desarrollarán

las características de la priorización de inversiones según distintos criterios.

0.44

3.07

0.180.02 0.01

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

2012 2013 2014 2015 2016


4%



214

VI. ¿QUÉ HACER PARA AGILIZAR LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN EN

INFRAESTRUCTURA?

Sobre la base del diagnóstico realizado en los acápites precedentes: caracterización

de la situación de cada uno de los sectores sujetos de estudio, entrevistas con agentes

claves, delimitación de la brecha de infraestructura por sector y el potencial cierre de la

brecha con la disposición de recursos públicos, se ha identificado una serie de

recomendaciones de política que permitirían mejorar el proceso de inversión en

infraestructura. Estas recomendaciones han sido agrupadas en tres campos: (i)

priorización de la inversión en infraestructura según sector económico y agente

responsable (público o privado), (ii) modalidades de inversión sugeridas para cada

sector y subsector; y (iii) oportunidades de mejora transversales a todos los sectores

estudiados. Estas se detallan a continuación:

VI.1. Lineamientos para la priorización de sectores en la inversión en

infraestructura

En los últimos años, el Perú ha mostrado un crecimiento económico superior al de

otros países de la región: de hecho, en 2011, el PBI peruano creció a una tasa de

6.9%, la segunda tasa más alta a nivel de América Latina. A pesar de ello, las

condiciones de vida de gran parte de la población son aún desfavorables: en 2011,

27.8% de la población del país es pobre (INEI, 2012)286, mientras que la tasa de

pobreza extrema es del 6.3%. Ello indica que, además de continuar con el crecimiento

económico, es necesario prestar atención a la dotación de recursos para que las

personas menos favorecidas puedan acceder a adecuadas condiciones de vida.

En ese sentido, para la priorización de sectores en las inversiones en infraestructura,

se debe considerar un enfoque que contemple dos criterios fundamentales:

crecimiento económico e inclusión social287. La priorización constituye un aspecto

esencial, ya que determina en qué proyectos invertir en el corto, mediano y largo

plazo, haciendo énfasis en aquellos que tienen un mayor impacto en el crecimiento

económico y el desarrollo, y en aquellos sectores que requieren urgentemente de

determinados proyectos de infraestructura.

286

Instituto Nacional de Estadística e Informática (2012). Informe técnico: evolución de la pobreza 2007-2011. Lima - Perú 287

Entiéndase por inclusión social a aquella situación que asegura que todos los ciudadanos sin excepción, puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que encuentran en su medio (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social 2012)


215

Para desarrollar las recomendaciones sobre las prioridades de inversión, se realizó

una aproximación al método Delphi288, mediante el cual se obtuvo información

relevante de agentes clave del sector público y privado. En ese sentido, se realizaron

dos actividades: (i) se sostuvo entrevistas con más de 30 agentes clave de los

distintos sectores analizados en el presente documento y (ii) se realizó una encuesta

electrónica a 18 expertos, 11 (27%) funcionarios públicos y 7 (17%) representantes del

sector privado289.

La priorización de sectores en las inversiones en infraestructura se abordó en tres

enfoques: (i) priorización bajo un criterio de inclusión social, (ii) priorización bajo un

criterio de crecimiento económico y (iii) priorización bajo un criterio de crecimiento

económico con inclusión social. Cada uno de ellos implica la priorización de inversión

en los distintos sectores revisados a lo largo de este documento, de acuerdo con los

resultados obtenidos en las entrevistas y encuestas electrónicas realizadas. Las

conclusiones son las siguientes:

Al contemplar como objetivo de política la promoción de la inclusión social, los

sectores priorizados son –en este orden-: saneamiento, educación, salud,

288

El método Delphi se aproxima a resultados sobre la base de la opinión de expertos en la materia. Ahora bien, a diferencia del método completo, donde se facilita la interacción entre los expertos para obtener resultados respecto de un tema, en este caso solo se realizaron encuestas por separado a expertos del sector público y privado. 289

Se realizaron tres preguntas (una por criterio de priorización definido): “Si usted tuviera como objetivo de política promover (el crecimiento económico/ la inclusión social/ el crecimiento económico con inclusión social) en el país ¿en qué sectores económicos priorizaría su inversión en infraestructura? Ordene sus preferencias del 1 al 10”.

SOBRE EL MÉTODO DELPHI

Las encuestas Delphi se emplean principalmente con dos fines:

El primero es recabar información en forma de juicios de expertos para su uso en estudios en el área de las ciencias sociales, en los casos en que no se dispone de datos objetivos o resulta demasiado costoso obtenerlos. Por ejemplo, en el caso de un estudio sobre estrategias socioeconómicas para un país en desarrollo, los juicios de expertos podrían ser una solución adecuada ante la falta de datos estadísticos.

La segunda aplicación importante de Delphi, de la que existen numerosos ejemplos, se refiere al proceso de recoger la opinión de expertos miembros de la comunidad de consultores a la que recurren los funcionarios gubernamentales encargados de adoptar decisiones. En esta modalidad, el Delphi puede ser de gran utilidad, ya que permite sistematizar el proceso y ofrece un mayor grado de objetividad a los aspectos de confrontación (Linstone y Turoff, 2002).

Fuente: CEPAL (2007). Delphi de prioridades de políticas eLAC: Consulta multisectorial

sobre prioridades de políticas TIC para el año 2010 en América Latina y el Caribe


216

redes viales y energía eléctrica. En tanto, al considerar como objetivo de

política promover el crecimiento económico, los sectores priorizados son

carreteras, educación, saneamiento, energía eléctrica y salud.

GRÁFICO 106: PRIORIZACIÓN DE SECTORES ECONÓMICOS, SEGÚN CRITERIOS DE

CRECIMIENTO ECONOMÍCO E INCLUSIÓN SOCIAL


De considerarse ambos criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento

económico con inclusión social, el orden de priorización de los proyectos de

infraestructura es el siguiente: redes viales, saneamiento, educación, salud,

energía eléctrica, riego, ferrocarriles puertos, cárceles y aeropuertos.

Criterio: inclusión Criterio: crecimiento económico

Energía

Redes viales

Salud

Saneamiento

Educación

Salud

Educación

Saneamiento

Redes viales

Energía

1

2

3

4

5

Criterio: ambos

Energía

Saneamiento

Educación

Redes viales

Salud

1

2

3

4

5

Cárceles

Riego

Ferrocarriles

Puertos

Aeropuertos

6

7

8

9

10

1

2

3

4

5


217

GRÁFICO 107: PRIORIZACIÓN DE SECTORES ECONÓMICOS BAJO EL CRITERIO DE

CRECIMIENTO ECONOMÍCO CON INCLUSIÓN SOCIAL


VI.2. Modalidades de inversión sugeridas para cada sector y subsector

económico

Las modalidades de inversión sugeridas para cada sector y subsector dependen de,

entre otros factores, la magnitud de los proyectos. Además, se considera pertinente

diferenciar la intervención de cada tipo de agente (privado o público) dependiendo de

si se discute sobre la construcción de la infraestructura o sobre la administración del

servicio disponible a partir de la construcción de la obra.

En relación con la construcción de la infraestructura, en la mayoría de sectores y

subsectores se debería promover la inversión mediante APP. Es el caso de la

inversión en infraestructura en todas las modalidades de transporte, la infraestructura

hidraúlica/riego, obras de captación de agua, construcción de cárceles y de grandes

hospitales y centros especializados en ciudades principales. Por su parte, la

construcción de infraestructura para generación y transmisión eléctrica se debería

promover únicamente a través de la inversión privada, en tanto que, la construcción de


sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por ende, de

poca rentabilidad. Así, el sector público debería encargarse de la construcción de

infraestructura educativa, la ampliación de la cobertura de agua potable, el acceso a

electricidad y la dotación de puestos de salud, sobre todo en zonas alejadas.

Criterio: ambos

Energía

Saneamiento

Educación

Redes viales

Salud

1

2

3

4

5

Cárceles

Riego

Ferrocarriles

Puertos

Aeropuertos

6

7

8

9

10


218

Al contemplar la administración del servicio, los entrevistados indican que el sector

privado debería administrar todas las modalidades de transporte (excepto la Red Vial

Departamental y Red Vial Local), las cárceles, el agua y saneamiento (cobertura y

captación de agua); la generación y transmisión eléctrica, la obras de infraestructura

hidráulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros especializados de

salud. Por su parte, el sector público debería encargarse de la administración de la

educación, de los centros y puestos de salud y de la distribución de energía eléctrica.

Un resumen de las propuestas en cuanto a las modalidades de inversión en cada

sector y subsector se detalla en el siguiente gráfico.

GRÁFICO 108: MODALIDADES DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA, SEGÚN SECTOR

1/ Infraestructura mayor de riego: referida a las obras de gran envergadura (presa de embalses, bocatomas, túneles de derivación, canales de derivación, obras de arte conexa). 2/ Infraestructura menor de riego: principalmente cita la red de canales laterales de todos los órdenes existentes, así como las obras de arte construidas a lo largo de ellos


Ahora bien, cabe resaltar que es necesaria una evaluación exhaustiva de cada uno de

los proyectos de inversión en infraestructura. La modalidad de inversión óptima en

cada caso depende de la rentabilidad del proyecto, la necesidad de regulación del

sector bajo el que se ejecuta el proyecto, los riesgos asociados a la ejecución del

proyecto, y las prioridades de política del estado. En el caso de optar por el desarrollo

de un esquema general para las inversiones en distintas modalidades, es importante

estudiar las mejores prácticas a nivel internacional y determinar su adaptación al

contexto institucional peruano.

Construcción de


Privada

Saneamiento

Cobertura

Captación APP / Privada

Pública

Electricidad

PrivadaGeneración

Transmisión

Distribución

Carreteras

RV Nacional

RV Departamental


APP / Privada Pública

RV Local APP / Privada Pública

Pública Pública/Privada

Riego

Infraestructura mayor 1/

Infraestructura menor 2/

APP/ Privada Privada

APP/ Privada Pública

Salud

Puestos y Centros de Salud

Hospitales y centros especializados

Pública Pública


PúblicaEducación

Puertos APP/ Privada Privada

Aeropuertos APP/ Privada Privada

Cárceles APP/ Privada Privada

Ferrocarriles APP/ Privada Privada

Construcción de



219

VI.3. Oportunidades de mejora transversales a todos los sectores estudiados

Se ha identificado una serie de espacios de mejora que constituyen oportunidades

para agilizar las inversiones en infraestructura. Dichas oportunidades de mejora han

sido clasificadas en cuatro grandes grupos:

GRÁFICO 109: ESPACIOS DE MEJORA PARA LA AGILIZACIÓN DE INVERSIONES EN

INFRAESTRUCTURA

VI.3.1. Planeamiento general de la inversión en infraestructura

El planeamiento de las inversiones en infraestructura en cada sector resulta importante

por la necesidad de una asignación óptima de los recursos en el corto, mediano y

largo plazo. Por lo tanto es necesario remediar algunos vacíos normativos y problemas

de capacitación del aparato técnico estatal para un desarrollo adecuado de las

inversiones. En particular, se ha encontrado que la falta de metas concretas en cada

sector (Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales vencidos) y Gobierno Regional,

aunada a la escasa coordinación intersectorial e interregional genera incertidumbre

para la inversión privada. Ante ello, se debería i) implementar mecanismos para

articular las decisiones y funciones en inversión en infraestructura entre distintos

niveles de gobierno; ii) normar la creación de planes de acción de corto y mediano

plazo que sirvan como instrumentos de gestión para que los planes de largo plazo se

ejecuten efectivamente y además se realicen en un contexto de coordinación

multisectorial iii) crear una metodología que permita mejorar y estandarizar la

elaboración de los actuales planes de desarrollo regional. Estos aspectos son

discutidos con mayor detalle a continuación.

Planeamiento general de la inversión en infraestructura

Incentivar la participación del sector privado

Manejo de conflictos sociales

Trabajo con niveles de gobierno sub-nacionales

Oportunidades para agilizar el proceso de inversión

1 2

34


220

a. Crear o implementar mecanismos para articular las decisiones y

funciones respecto de la inversión en infraestructura entre distintos

niveles de Gobierno

Desde que se reimpulsó el proceso de descentralización en el año 2002, su

implementación ha mostrado numerosos problemas, en aspectos tales como:

territorialidad, eficiencia técnica, gestión y planificación. Dos aspectos relevantes para

la inversión en infraestructura que se quiere enfatizar en esta sección son la gestión y

la planificación. Al respecto, la desconcentración de funciones sectoriales, la poca

capacidad técnica y administrativa de los funcionarios locales y la poca claridad sobre

las funciones de cada nivel de Gobierno ha generado duplicidades y abandono de

funciones.

Así, si bien se ha realizado la transferencia de la mayoría de funciones desde el

Gobierno Central a los Gobiernos Supranacionales - 4 342 de un total de 4 810-, éstas

se han realizado sin el empleo de las matrices previas de competencias

intergubernamentales, con excepción de las aprobadas por el MTPE y MTC. Además,

se ha encontrado serios problemas en el piloto de transferencias de competencias del

sector educación y salud a los Gobiernos Locales290. En la misma línea se observan

problemas en el sector riego (infraestructura hidráulica), en el cual se desarrollan

proyectos que involucran a más de una región y no se ha desarrollado una definición

clara de responsabilidades y coordinaciones entre los Gobiernos Regionales

involucrados y el Gobierno Central, lo cual implica que los proyectos se retrasen o,

peor aún, no se ejecuten.

290

Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012 – 2016 (PNDR). P.112.


221

En suma, sin una adecuada labor de coordinación ni lineamientos claros de política

nacional, que definan objetivos y asigne responsabilidades entre distintos niveles de

Gobiernos, los proyectos de infraestructura corren el riesgo de quedar paralizados. Por

tanto, urge relanzar y culminar el proceso de transferencias de competencias,

funciones y recursos. Ello implica desarrollar un Mapa de Competencias entre los

diferentes niveles de Gobierno, el cual se estructure a partir de definir las

PROBLEMAS EN LA GESTIÓN DEL PROYECTO MAJES SIGUAS 1/ El proyecto Majes Siguas es un proyecto de irrigación localizado en las pampas del mismo nombre, en la provincia de Caylloma - Arequipa, que busca dinamizar la economía regional del sur peruano a través de la irrigación de 65 000 hectáreas de tierras nuevas en la zona. A la fecha, Majes Siguas comprende dos etapas:

Primera etapa Segunda etapa

Desde 1971 hasta mediados de la década del 80 con el uso de fondos públicos. Se logró incorporar 14 930 hectáreas de superficie productiva agrícola en la pampa de Majes y beneficiar a casi 3 000 agricultores.

Incluye la habilitación de 32mil has de cultivo con un presupuesto total de aproximadamente $ 310 millones, con aporte estatal de 240 millones. Se abrió la convocatoria para la concesión en 2010, pero el intento fue fallido por la falta de postores.

La segunda parte del proyecto Majes Siguas ha hecho visible dos problemas importantes para la ejecución del proyecto:

I. Arequipa reclama el apoyo estatal para continuar con la segunda etapa del proyecto: a pesar de que comúnmente las inversiones en infraestructura de mejoramiento agrícola son asumidas por el Estado (dada la baja rentabilidad de la actividad y su escaso atractivo para los inversores externos), esta vez el Gobierno central exige al Gobierno Regional de Arequipa reembolsar el total del aporte, lo cual ha generado controversias.

II. Cusco reclama una falta de coordinación inter-regional en torno a la disponibilidad de agua para la implementación Majes Siguas: el proyecto ha generado un conflicto por el agua con la provincia de Espinar, Cusco. El proyecto siempre fue visto como una iniciativa estatal para la región Arequipa, lo cual conllevó una falta de visión sistémica del problema. Según sostienen las autoridades cusqueñas, la construcción de la represa de Angostura (punto sustancial de la segunda etapa del proyecto) pondría en peligro la disponibilidad del recurso hídrico en la provincia de Espinar, además de contradecirse con el Proyecto de Irrigación del Cañón del Apurímac.

De acuerdo con la legislación peruana, tanto Arequipa como Cusco tienen derecho sobre el agua que proviene del río Apurímac, lo cual indica que las acciones o proyectos que involucren y/o afecten a más de una región deben ser coordinados a nivel inter-regional con el Estado como mediador. Al respecto, desde el año 2009 se están realizando reuniones de manera coordinada entre los Gobiernos Regionales de Cusco y Arequipa, y la Presidencia del Consejo de Ministros, para definir los cronogramas de estudios de balance hídrico, y determinar así la viabilidad de la ejecución del proyecto, pero aún no se ha logrado un acuerdo definitivo. 1/ Sobre la base de MAJES SIGUAS: El conflicto por el agua. Por Ximena Málaga Sabogal. Perú

Debate – PUCP. Disponible en:

http://perudebate.pucp.edu.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=985:majes-

siguas&catid=101:entradas&Itemid=56

http://perudebate.pucp.edu.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=985:majes-siguas&catid=101:entradas&Itemid=56

http://perudebate.pucp.edu.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=985:majes-siguas&catid=101:entradas&Itemid=56


222

competencias normativas y exclusivas del Gobierno central, las competencias

compartidas de las regiones, y las competencias locales de las municipalidades,

además de aquellas competencias que son concurrentes y compartidas entre los

distintos niveles de Gobierno291.

b. Normar la creación de planes de acción corto y mediano plazo que sirvan

como instrumentos de gestión y que se realicen en un contexto de

coordinación multisectorial

Actualmente existe la necesidad de normar la creación de planes de acción inmediatos

que ayuden en la consecución de objetivos de más largo plazo, es decir, que sirvan

como instrumentos de seguimiento y monitoreo. Según Celle, Sotomarino y Ugarte

(2011)292 “el sistema nacional de planificación tiene una visión netamente de largo

plazo, y no ha definido un proceso que interrelacione la planificación estratégica y la

operativa”.

Al año 2012, en el Perú los planes sectoriales de mediano plazo están

desactualizados: en la mayoría de casos, los planes sectoriales vigentes se elaboraron

con horizonte al año 2011 (tal como se puede apreciar en el siguiente cuadro). Por

otro lado, los planes de largo plazo, si bien pueden estar en su mayoría vigentes293,

no tienen lineamientos de acción ni metas claras, lo cual reduce la utilidad de la

planificación realizada.

CUADRO 58: PLANEAMIENTO DE MEDIANO 1/ Y LARGO PLAZO 2/ POR SECTORES

1/ Corresponde a los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESM). Que tienen una duración de entre 4 y 5 años. 2/ Corresponde a los planes de mayor duración y que se articulan con el Plan Bicentenario y las Metas del Milenio. Ejm: El Plan Intermodal de Transporte


291

Plan Nacional de Descentralización y Regionalización 2012 – 2016 (PNDR). 292

Celle, Sotomarino, Ugarte (2011): Medidas para mejorar la gestión operativa de las entidades públicas: ¿Cómo pasar de un marco normativo rígido de cumplimiento “flexible” a un marco flexible de cumplimiento obligatorio? CIES, p. 19. Lima - Perú 293

Salvo el Plan Sectorial de Riego, cuyo horizonte es el año 2012, los demás planes sectoriales de largo plazo están vigentes.


223

Por ello, resulta urgente contar con planes sectoriales vigentes de mediano y corto

plazo que establezcan metas y objetivos cuantificables y que estén alineados con los

planes de largo plazo. Los mismos constituirían instrumentos útiles para reducir la

discrecionalidad en el monitoreo de acciones, y por ende, realizar un seguimiento

adecuado de la ejecución de los proyectos de inversión.

Además de la falta de metas y objetivos claros, se ha identificado que la

planificación/coordinación intersectorial es escasa. Por ejemplo, según el Plan

Nacional de Desarrollo Portuario (2012), el 52% de las instalaciones portuarias del

SPN no forma parte de un sistema intermodal de transporte, apenas el 35% de IIEE

cuentan con los tres servicios básicos en sus instalaciones294.

Existen diversos estudios que muestran la importancia de la coordinación

intersectorial. Por ejemplo, Du Bois y Torres (2006) sostienen que una mejora en la

planeación del sector transportes permitiría un incremento en la eficiencia de la

cadena logística de comercio, lo cual reduciría los sobrecostos por falta de conexiones

entre medios de transporte hasta por US$ 385.7 millones. Por su parte, Duarte (2007)

sostiene que los factores de infraestructura que están más altamente correlacionados

con mejores aprendizajes es la disponibilidad de servicios básicos en las instituciones

educativos.

Por tanto, es necesario promover un esquema de planificación a nivel multisectorial,

que permitiría que los distintos servicios relacionados con la infraestructura operen de

forma complementaria, y con ello permitan el logro de una mayor competitividad295.

c. Crear metodología para mejorar y estandarizar la elaboración de los

Planes de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) e integrarlos con los

planes a nivel sectorial y nacional

El Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) es una herramienta de

planificación elaborada participativamente y constituye una guía para la acción en el

largo plazo296. El PDRC recoge los intereses y opiniones de todos los involucrados.

294

Porcentaje de locales escolares públicos en que se obtiene agua directamente de la red pública dentro del local, el baño o servicio higiénico está conectado a la red pública de desagüe dentro del local, y cuentan con alumbrado eléctrico por red pública, según la declaración de los directores de las instituciones educativas informantes. 295

A la fecha el MEF, a través de la Dirección General de Planeamiento de la Inversión (DGPI), viene realizando esfuerzos para coordinar inversiones complementarias a través de los Gobiernos Regionales y Locales, y a través de los Ministerios. Ello con el fin de que donde se hagan vías se implemente también electricidad y viceversa; donde se construyan colegios y postas médicas se implemente agua y desagüe. No obstante aún estos esfuerzos no parecerían suficientes. 296

Guía específica: Plan de desarrollo concertado. Módulo: Planeamiento concertado e institucional. Programa Pro Descentralización – PRODES, Consejo Nacional de la Descentralización – CND y


224

Para ello, se plantea un proceso participativo en el que se desarrollan líneas de acción

que brindan información para los diversos agentes económicos, sociales e

institucionales con la finalidad de fomentar el desarrollo de inversiones y políticas

públicas de largo plazo coordinadas entre los diversos niveles de Gobierno297.

El contenido mínimo del PDRC consiste en los siguientes puntos298:

i. Diagnóstico: el diagnóstico permite conocer las potencialidades de la región

capaces de dinamizar la economía y mejorar los niveles de desarrollo humano,

estas potencialidades pueden ser tangibles o intangibles y estar relacionadas al

mercado interno o al plano internacional.

ii. Visión de desarrollo: la visión de desarrollo es una idea fuerza que impulse a

todos los agentes a actuar para alcanzar los objetivos estratégicos.

iii. Ejes y objetivos estratégicos: los ejes estratégicos son las áreas clave para

alcanzar el desarrollo regional, generalmente se dividen en eje de desarrollo

social, eje de desarrollo económico, eje de desarrollo medioambiental y eje de

desarrollo institucional. Los objetivos estratégicos son prioridades o propósitos

que orientan las acciones identificadas en cada eje estratégico.

iv. Proyectos estratégicos: son los proyectos que se concretarán a partir del

análisis realizado en la sección anterior.

De acuerdo con la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, la Presidencia Regional

es la encargada de la elaboración del PDRC, el cual debe ser presentado ante el

Consejo de Coordinación Regional para su aprobación.

Los PDRC al ser una herramienta esencial para la toma de decisiones en inversiones

y políticas públicas de una región299 deberían cumplir con estándares que aseguren la

calidad de la información brindada. Si bien la Ley del Sistema Nacional de

Planeamiento Estratégico - SINAPLAN y del Centro Nacional de Planeamiento

Estratégico - CEPLAN (DL 1088) indica que dentro de las funciones del CEPLAN se

Ministerio de Economía y Finanzas MEF – DNPP. 297

La Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (Ley N° 27867) en el Artículo 9 literal b) indica que como parte de las competencias constitucionales de los mismos se encuentra “Formular y aprobar el plan de de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil”. Del mismo modo, como parte de las competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales; asignadas por la Constitución Política del Perú, la Ley de Bases de la Descentralización (N° 27783) y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales; se encuentra “Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo. 298

Guía específica: Plan de desarrollo concertado. Módulo: Planeamiento concertado e institucional. Programa Pro Descentralización – PRODES, Consejo Nacional de la Descentralización – CND y Ministerio de Economía y Finanzas MEF – DNPP. 299

La elaboración del presupuesto participativo de cada región dependerá de los objetivos y metas trazados en su PDRC, por lo que su aprobación es de vital importancia.


225

encuentra “Asesorar a las Entidades del Estado, Gobiernos regionales y locales en la

formulación, el seguimiento y la evaluación de políticas y planes estratégicos de

desarrollos, con la finalidad de lograr que se ajusten a los objetivos estratégicos de

desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional”. Esta no

indica que exista alguna facultad fiscalizadora sobre la calidad de los PDRC.

Al respecto, se realizó una evaluación de cada uno de los 25 PDRC, en la cual se

analizaron cuatro aspectos:

i. La calidad del diagnóstico: un diagnóstico riguroso, en el que se dispone de

información actualizada y de calidad permite definir la situación real en la que

se encuentra una región. Ello a su vez es empleado como un insumo/sustento

importante dentro de la toma de decisiones de política a seguir o propuesta de

un proyecto de inversión.

ii. La claridad en la definición de los objetivos y las metas: contar con metas

claras y líneas de intervención estratégica bien definidas generan certidumbre

del rumbo de una región; y por ende, brinda mayor seguridad para un potencial

inversionista.

iii. La práctica de monitoreo y evaluación de las políticas/proyectos desarrollados:

esta práctica permite en principio identificar y corregir fallas que podrían

presentarse en torno a la implementación de los proyectos de inversión así

como conocer el efecto de los proyectos sobre el desarrollo de la región.

iv. La articulación a nivel regional-sectorial: la articulación de proyectos y metas

con las de otras regiones y entre los sectores relevantes permiten reforzar el

impacto de las inversiones en infraestructura (existe complementariedad entre

distintos tipos de infraestructura).

Los resultados se muestran en la tabla a continuación.

226

CUADRO 59: CARACTERÍSTICAS DE LOS PLANES DE DESARROLLO REGIONAL CONCERTADO

Am

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Año de elaboración 2009* 2008 2010 2007 2007 2010 2010 2008 2006 2009 2010* 2007* 2009 2011 2007* 2008 2006 2009 2009 2007 2008 2008 2006 2011 2010*

PDRC actualizado desde el

ingreso del nuevo GRNo No No No No Sí No No No No Sí No No Sí No No No No No No No No No Sí Sí

Cifras actualizadas (que sean

por lo menos de 2008)No Sí Sí No No Sí Sí Sí No No Sí No Sí No Sí Sí No No Sí No No No No No Sí

Análisis de las potencialidades

de la regiónNo Sí No Sí Sí Sí Sí No Sí No No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Metas definidas Sí No Sí No Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No No No Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí

Objetivos estrátegicos: líneas

de acción delimitadasSí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Dispone de metodología de

monitoreo y evaluacion definidaNo No Sí No Sí Sí Sí Sí No No Sí No No Sí No No No No No No Sí No No No No

Dispone de indicadores

cuantificables y verficablesSí No Sí No Sí No Sí Sí No No Sí Sí Sí Sí No No No Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí

¿Coordina con lineamientos

nacionales?No Sí Sí No Sí No No Sí No Sí No Sí No Sí No No No No Sí Sí No No Sí Si No

Coordina entre Gobiernos

Regionales o con Gob. LocalesSí Sí Sí No No No No Sí No No No Sí Sí Sí Sí No No No Sí Sí Sí No Sí No No

* El documento no indica fecha de elaboración. De acuerdo con la información provista en el PDRC se ha estimado la fecha de realización.

Calidad del diagnóstico

Objetivos y metas definidas

Práctica de monitoreo y evaluación

La articulación a nivel regional-sectorial


227

Respecto de la calidad del diagnóstico, se encontró que no todos los PDRC están

actualizados, es más con la entrada de los nuevos gobiernos regionales solo 5 de los

25 PDRC han sido renovados (20%). Cabe resaltar que si bien la mayoría de los

PDRC (80%) cuentan con un análisis de las potencialidades de la región, lo que

implica una mayor probabilidad de éxito de los proyectos que estos plantean, más de

la mitad no emplean estadísticas actualizadas (por lo menos del año 2008) lo cual

genera cuestionamientos sobre la calidad del diagnóstico realizado.

Además se observa que en su mayoría los PDRC cuentan con objetivos estratégicos

definidos, sin embargo al menos 32% del total de PDRC aún no cuentan con metas

definidas de manera cuantitativa, con indicadores que demuestren la evolución y

mejora en los ejes de desarrollo planteados.

En cuanto a las prácticas de evaluación y seguimiento de metas, si bien es cierto que

casi el 70% de Gobiernos regionales dispone de alguna metodología para definir

procesos de monitoreo y evaluación de proyectos/actividades, aún está pendiente

afinar dichos instrumento mediante la formulación de indicadores de resultados

apropiados (cuantificables y observables).

Por último, se ha identificado que los esfuerzos por articular las políticas o estrategias

de inversiones a nivel interregional y con los lineamientos de política nacional aún son

limitados. Así, solo 56% de los PDRC buscan mantener sus políticas en concordancia

con los lineamientos nacionales, de forma similar solo la mitad de Gobiernos

Regionales se preocupan por coordinar esfuerzos con otros gobiernos locales y

regionales.

Como se ha podido observar la calidad de los PDRC es disímil. Así, la falta de

parámetros fiscalizados genera que la elaboración de estos planes no sea estándar, lo

que limita el alcance e impacto que los planes pueden tener. En ese sentido, un paso

importante para lograr articular las decisiones de inversión entre los diferentes niveles

de Gobierno es homogenizar la calidad de los PDRC e integrarlos con los planes a

nivel sectorial y nacional. Adicionalmente, se debe tomar en cuenta las necesidades

de capacitación de los Gobiernos sub-nacionales en cuanto a la planificación regional.

Vale la pena añadir que para este último punto, es recomendable fortalecer el rol de

CEPLAN así como y el de las Juntas de Coordinación Regional. En el caso del

CEPLAN, según la Ley N° 29158, entre sus funciones está la de asesorar a los

Gobiernos regionales en la formulación, seguimiento y evaluación de políticas y planes

estratégicos de desarrollo. En la medida que este organismo no se fortalezca


228

institucionalmente y asuma su rol de conducción del proceso de planificación, los

Gobiernos sub-nacionales mantendrán desarrollos heterogéneos y en disonancia de

los intereses nacionales. En el caso de las Juntas de Coordinación Regional, estas

están integradas por dos o más Gobiernos Regionales y su objetivo es la gestión

estratégica de integración, para la conformación de de regiones sostenidas y la

articulación de proyectos productivos con la finalidad de conformar macro regiones por

decisión propia de las mismas300.

VI.3.2. Incentivar la participación del sector privado

Existe vasta literatura301 que evalúa las ventajas y desventajas de los modelos de

propiedad privada versus propiedad pública, así como de los modelos de gestión

disponibles para incorporar al sector privado en la ejecución y administración de

proyectos y servicios públicos. En general, se evidencian efectos positivos y

significativos de la participación privada en la eficiencia de la ejecución de los

proyectos de infraestructura.

De este modo, el segundo campo de acción identificado se refiere a la promoción de

políticas de incentivos a la participación privada en las inversiones en infraestructura,

sobre todo en los sectores donde la inversión pública no cubriría las brechas de

cobertura. Al respecto, los mecanismos utilizados en el Perú para la intervención del

sector privado son las iniciativas privadas, las Asociaciones Público Privadas (APP) y

las obras por impuestos (ley Nº 29230).

En el presente estudio se ha abordado los espacios de mejora en (i) el proceso de

inversión por APP y (ii) en el de inversión por obras por impuestos. Estos se

mencionan a continuación:

i. Modalidad de inversión por APP

Las Asociaciones Público – Privadas (APP) son contratos de concesión entre el sector

privado (empresas, asociaciones, etc.) y el sector público (Gobierno nacional, regional,

municipal) para la provisión de un servicio o bien público que exige la participación

financiera del Estado, en la medida que la rentabilidad financiera del negocio no es

300

Establecidas por el artículo 91 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, las juntas de coordinación regional. son acreedoras de varios beneficios presupuestales y económicos además de capacitaciones y asesoría técnica. A finales del año pasado, varias negociaciones pendientes se concretaron creándose cinco Juntas de Coordinación Regional (La República, extraído de: http://www.larepublica.pe/infografias/juntas-de-coordinacion-interregional-30-08-2011 301

Para un análisis de las ventajas y desventajas de las empresas de propiedad pública y privada, revisar Viscusi et al. (2000), Vickers y Yarrow (1988), Meggison y Netter (2001). Para el análisis del impacto de privatizaciones y concesiones, ver La Porta y López de Silanes (1999), Gutiérrez y Serra (2002), Gallardo (2000), Torero y Pascó-Font (2001), Alcázar, Xu y Zuluaga (2000) y Torero (2002).

http://www.larepublica.pe/infografias/juntas-de-coordinacion-interregional-30-08-2011


229

suficiente para utilizar el esquema clásico de concesiones (Artículo 3º del Decreto

Legislativo Nº 1012).

Una APP puede clasificarse como auto sostenible o cofinanciada dependiendo del

nivel de participación que el Estado tenga en el monto de inversión. Una APP auto

sostenible es aquella que no requiere cofinanciamiento público, ni garantías

financieras o no financieras. Por otro lado, es cofinanciada cundo se realizan aportes

del Estado vía transferencia de recursos públicos financieros, transferencia de

recursos públicos no financieros o mediante el otorgamiento o contratación de

garantías financieras por parte del Gobierno nacional por un monto mayor al mínimo.

Asimismo, es importante resaltar que existen diversos modelos de APP (6), los cuales

se diferencian, principalmente, por quién construye la infraestructura y quién opera el

servicio.


230

MODELOS DE APP

BOT (build, operate and transfer)

El consorcio privado construye y opera bajo su riesgo la infraestructura. Al final del

contrato transfiere los activos al sector público. El Inversionista Proveedor (IP) cobra por el

uso directo de la infraestructura. Una vez que ha cumplido el plazo para amortizar la

inversión, el activo es transferido al Sector Publico. Durante la vigencia del contrato, la

propiedad de los Activos es del sector público. Un ejemplo seria el caso para los proyectos

en energía.

En el sector energético, bajo los contratos de inversión directa, el proyecto lo ejecuta una

empresa privada. Una vez concluido se lo transfiere al Gobierno federal para su operación.

La propiedad del activo pasa al sector público y éste paga el principal y los intereses de la

deuda con los ingresos generados por dicho proyecto.

BOO, (Build, own, operate)

El proveedor privado construye y opera los activos de la prestación del servicio. El Sector

Publico sólo regula y supervisa la prestación del servicio público, ya que la propiedad del

activo siempre es del proveedor privado. El proveedor privado cobra directamente la

prestación del servicio. Este es el caso más común en concesiones de transporte y en

algunos casos de productores independientes entre otros.

BOOT: (build, own, operate and transfer).

Los activos son construidos y operados por el proveedor privado. La propiedad de los

activos son del consorcio privado y estos son transferidos al terminar el plazo de contrato,

teniendo el derecho a cobrar por el uso directo de los activos.

Arrendamiento Puro

Los activos del proyecto son propiedad del proveedor privado y arrendados al sector

público. Este paga la explotación de los activos con una renta. No hay transferencia de los

activos al final del contrato.

Comodato

El proveedor privado adquiere equipamiento para la prestación de servicios al sector

público. El proveedor privado cede en comodato, el conjunto de equipos para la prestación

de servicios. El sector público se compromete a adquirir del proveedor privado los insumos

necesarios para que operen los equipos cedidos en comodato. La operación de los equipos

se realiza con personal del sector público. Al final del contrato, los equipos pueden ser

devueltos al proveedor privado o no.

Subrogación de Servicios

El proveedor privado diseña, construye y financia la infraestructura para prestar un servicio

público, en caso de que se requiera un espacio fuera de las instalaciones de la entidad

contratante para la prestación de los servicios subrogados El proveedor privado presta el

servicio, bajo las normas de calidad pactadas en el contrato. El sector público paga al

proveedor privado por cada uno de los servicios prestados al precio previamente

convenido.


231

A continuación, se muestran una serie de recomendaciones de política que permitirían

mejorar el proceso de inversión mediante APP:

a. Definir mejor el rol y la coordinación entre Proinversión, las entidades

concedentes y organismos reguladores en un proceso APP

En la actualidad, existe una concepción de los roles que cumplen cada uno de los

actores principales (Proinversión, entidades concedentes y organismos reguladores)

que no favorece la eficiencia en el proceso de Asociaciones Público-Privadas. Según

las entrevistas sostenidas, la definición inadecuada de los roles de cada uno de los

agentes clave en el proceso de inversión constituye un cuello de botella, dado que

genera situaciones en las que posibles conflictos de interés podrían retrasar la

planificación, el diseño de los contratos de adjudicación, que, a su vez, podrían

traducirse en problemas en la calidad de los proyectos de infraestructura. Un esquema

de los conflictos de intereses entre los agentes clave en el proceso de inversión se

puede apreciar a continuación:

GRÁFICO 110: DIAGRAMA DEL CONFLICTO DE INTERESES EN LOS PROCESOS DE

INVERSIÓN


La misión central de Proinversión es promover la inversión del sector privado en

empresas e infraestructura pública. En ese sentido, esta entidad se encarga de

diseñar el procedimiento de adjudicación y de redactar las bases de licitación de

proyectos para su entrega en concesión. Al respecto, una tarea importante de

Proinversión es definir correctamente el esquema de reparto de riesgos entre el sector

público y el sector privado. Una vez que el contrato ha sido adjudicado, el papel de

Proinversión en el proceso es marginal, ya que la misión de interpretar el contrato y

supervisar su ejecución queda en manos de la entidad reguladora.

Gobierno

Organismo reguladorProinversión

Entidades concedentes

Concesionante

Maximizar el valor de la inversión privada

Minimizar riesgos de concesión

Diseñar planes estratégicosy ejecutar obras de acuerdo

a esos planes

Maximizar el número de proyectos terminados

Maximizar el bienestar de los usuarios


232

Según los especialistas entrevistados, el hecho de que Proinversión tenga que adoptar

decisiones importantes - como el reparto de riesgos entre el sector público y privado,

las condiciones de operación y mantenimiento, entre otras - de las que no va a tener

que responder en el futuro, puede conducir la licitación de obras ineficientes bajo el

punto de vista del sector público. Por ejemplo, se podría caer en el error de transferir

excesivo riesgo al sector público o de no exigir la debida atención al mantenimiento y a

la explotación de la infraestructura.

Por otro lado, los organismos reguladores tienen la función de supervisar el servicio

del concesionante a los usuarios: así, establecen procedimientos regulatorios de las

tarifas, inversiones comprometidas en infraestructura, entre otros aspectos. Es

necesario agregar que estos organismos no tienen una opinión vinculante en la

definición de contratos de concesión. Por ello, en algunos casos, incurren en

problemas con los usuarios de los servicios, dado que algunas condiciones de los

contratos –quizás sometidas a poca evaluación- terminan siendo insostenibles,

derivando en el incumplimiento de contratos en cuanto a tarifas e inversiones. En ese

sentido, dichos agentes buscan tener una opinión vinculante en las instancias iniciales

del diseño del contrato, ya que cuentan con los incentivos para un diseño de contratos

de concesión con condiciones viables.

Ahora bien, de acuerdo con las entrevistas sostenidas y la información revisada, el

conflicto subyace en debilidad del rol de las entidades concedentes (ministerios y

Gobiernos Regionales). Su principal misión dentro del esquema de concesión es ser

una de las contrapartes de los contratos: así, por ejemplo, cualquier modificación de

los mismos debe ser aprobada por el concedente. Sin embargo, en contra de lo que

parecería razonable, la entidad concedente no tiene la misión de supervisar el servicio

que el concesionario da al usuario, ya que dicha responsabilidad, como se acaba de

ver, queda en manos de las entidades reguladoras. Además, la participación de la

entidad concedente dentro del diseño de los proyectos es limitada, pues la duplicidad

de funciones con Proinversión genera barreras hacia una adecuada conceptualización

de los mismos. Ello se considera perjudicial, pues los ministerios deberían tener un rol

importante en el diseño de contratos acorde con las particularidades identificadas

dentro del planeamiento sectorial.

Por ende, se resalta la necesidad de una mejor definición del rol de cada uno de los

agentes clave en los procesos de inversión. Fundamentalmente, se considera que el

rol de las entidades concedentes - antes que el de Proinversión - dentro del diseño


233

de los contratos de concesión es crucial. Ello tendría implicancias positivas en una

planificación efectiva con proyectos de infraestructura de calidad.

b. Actualizar la evaluación de los compromisos asumidos por el Estado al

momento del diseño de las APP

En definitiva, los compromisos (tarifas, montos invertidos por año, entre otros)

asumidos entre el sector privado y el Estado en la formación de APP pueden variar

conforme avanza la ejecución de las obras. En ese sentido, es importante fortalecer

los mecanismos de evaluación ex - ante de los compromisos, con el fin de minimizar

los riesgos de incumplimiento. Sin embargo, como siempre existen incidentes

exógenos que pueden generar problemas en el cumplimiento de los compromisos, se

considera importante proveer alternativas que permitan resolver contingencias sin

perjudicar a las partes involucradas.

Cabe resaltar la importancia que adquiere una oportuna comunicación de las

contingencias en la sociedad civil, con el fin de evitar que las APP sean mal vistas por

la población. Así, por ejemplo, en el caso de la ejecución de la Autopista del Sol en el

norte del país, con apenas 39% de avance en el proyecto, se suscitaron paralizaciones

de obra por el incumplimiento de entrega de nuevos terrenos libres de interferencias

por para del MTC y, además, se elevaron las tarifas de peaje en el mismo periodo.

Estos dos efectos combinados generaron descontento en la población, y desvirtuaron

en cierta medida el modelo de inversiones mediante APP.

c. Establecer políticas claras acerca del saneamiento legal de tierras en una

etapa previa al otorgamiento del contrato

Es necesario trabajar en procedimientos para el saneamiento legal de las tierras

ubicadas en zonas donde potencialmente se podrían realizar proyectos de

infraestructura.

A la fecha, en los casos en los que existan causales de necesidad pública (ejecución

de obras de infraestructura y servicios públicos), la expropiación de un predio se

circunscribe a la Ley General de Expropiación, Decreto Legislativo Nº 313, y el Código

Procesal Civil. En dicha ley se menciona que el valor de las tierras expropiadas será el

de mercado y el pago será previo, en dinero efectivo. La ejecución de la expropiación

debe ser autorizada por el Congreso mediante norma legal correspondiente, la cual

deberá ser publicada en un plazo no mayor a 60 (sesenta) días contados a partir de la

vigencia de la ley que autoriza la expropiación.


234

En una siguiente fase, el órgano encargado de la expropiación promulgará las

resoluciones necesarias para efectuar la expropiación en un plazo máximo de 2 años

indicando las coordenadas UTM de ubicación del bien a expropiar. Adicionalmente, se

fija el justiprecio que deberá ser pagado al afectado por la expropiación del bien302.

Como se ha podido observar el proceso de expropiación puede ser bastante largo. En

ese sentido, de acuerdo con las entrevistas sostenidas con funcionarios de varios

sectores, en una etapa previa al otorgamiento de contratos sería conveniente una

actualización del valor de las tierras y una evaluación de la probabilidad de venta de

las tierras por parte de la población, pues con ello se reduciría la probabilidad de que

una vez adjudicado el proyecto, los parámetros de diseño acerca de la disponibilidad

de tierras estén muy alejados de la realidad, e incluso, que por la imposibilidad de la

expropiación los proyectos se detengan.

En suma, la falta de saneamiento legal de tierras paraliza las inversiones en

infraestructura pues se generan:

i) Demoras en la concesión y ejecución: por ejemplo, se ha postergado el

proceso de compra de tierras para el Proyecto del Aeropuerto Internacional

de Chinchero (PAICh).

ii) Efectos negativos en la viabilidad de los proyectos. Utilizando el mismo

ejemplo, el PAICh, según la Cámara Nacional de Turismo, pudo volverse

inviable económicamente debido a la elevación en el precio de la tierra que

los comuneros demandan (de US$ 50 a US$ 100).

Por tanto urge, establecer políticas que permitan acelerar el proceso del saneamiento

legal de tierras y que se contemple este tema como un aspecto clave en una etapa

previa al otorgamiento del contrato.

ii. Modalidad de inversión por obras por impuestos

El esquema de obras por impuestos es un mecanismo que permite a las empresas

privadas ejecutar obras de infraestructura pública y descontar ese gasto de su

Impuesto a la Renta. En la práctica, este mecanismo permite adelantar los beneficios

sociales que traen los proyectos de inversión pública, priorizados por los Gobiernos

Regionales (GR) o Locales (GL).

302

El sujeto activo de la expropiación deberá compensar con un monto equivalente a los intereses correspondientes a los meses en que, dentro del plazo de 2 años se retrase la expedición de la resolución para la ejecución de la expropiación. La tasa de interés será la Tasa Activa en Moneda Nacional (TAMN). Si en el plazo de dos años no se dictaran las resoluciones necesarias el propietario del bien podrá exigir un pago de 10% adicional al valor comercial del inmueble.


235

GRÁFICO 111: DESCRIPCIÓN DE LA MODALIDAD DE OBRAS POR IMPUESTOS


Es importante destacar que la expansión de la modalidad de obras por impuestos aún

es bastante débil como mecanismo de promoción de la inversión privada. A finales de

2011, la oferta de proyectos priorizados por los Gobiernos Regionales y Locales

asciende a 761 proyectos, pero solo siete han sido ejecutados con obras culminadas

bajo este esquema y otros seis proyectos que están en periodo de ejecución.

De este modo, a pesar de que la ley Nº 29230 constituye una oportunidad para la

promoción de la participación privada en inversiones en infraestructura, este

mecanismo aún presenta algunos espacios de mejora para lograr la participación de

un espectro mayor de empresas privadas. Estos espacios de mejora se encuentran

clasificados en dos grandes rubros: (a) sobrecostos en el proceso de preinversión y (b)

modificación de las particularidades de los Certificados de Inversión Pública Regional y

Local (CIPRL):

Objetivo• Impulsar la ejecución de proyectos de inversión pública de impacto regional y local, con la

participación del sector privado.

Mecanismo

• Los GR y GL remiten a Pro Inversión una lista de proyectos priorizados.

• Las empresas que se presenten al proceso de selección de empresas ejecutoras deben

comprometerse a transferir las obras ejecutadas al respectivo Gobierno Sub Nacional.

• La Dirección Nacional de Tesoro Público (DNTP) del Ministerio de Economía y Finanzas

(MEF) emite los Certificados de Inversión Pública Regional y Regional (CIPRL), con el

propósito de cancelar el monto invertido por la empresa privada en la ejecución o

financiamiento de los proyectos de inversión.

• Los CIPRL tiene carácter de no negociable.

Monto

máximo de los CIPRL

• Los CIPRL no pueden superar la suma de los flujos transferidos a los gobiernos por

concepto de Recursos Determinados durante los dos (2) últimos años previos a la

suscripción del primer convenio, más el tope presupuestal por el mismo concepto incluido en

el PIA

• El MEF publica el monto límite de emisión de los CIPRL.

Aplicación y

vigencia de los CIPRL

• Los CIPRL serán utilizados por la empresa privada para su aplicación exclusiva contra pagos

a la Renta de tercera categoría, hasta por el 50% del impuesto correspondiente al ejercicio

anterior.

• Los CIPRL podrán ser utilizados en los siguientes ejercicios fiscales y el Tesoro Público

reconocerá un 2% anual del monto no utilizado.

• La vigencia de los CIPRL será de 10 años, a partir de su emisión.


236

a. Sobrecostos, cambios en precios y valor de tierras

Una de las principales debilidades del esquema de obras por impuestos es que no se

consideran los costos de transacción que asume la empresa privada para las lograr

acceder a la aprobación de proyectos de inversión.

Existen costos relacionados a la postulación al proceso de selección, a la solicitud de

carta fianza de fiel cumplimiento y a penalidades por demoras en el avance. Solo las

empresas con capacidad para contratar estudios y obras pueden aprovechar el

mecanismo, por lo que las empresas medianas o pequeñas tendrían menores

incentivos a participar de este esquema de inversiones.

Ahora bien, estos costos están pensados para generar incentivos para que empresas

apropiadas busquen acceder a este mecanismo; sin embargo, en la práctica ello

podría implicar más bien restricciones importantes en la participación. Por ello, una

recomendación tentativa al respecto es un esquema que compense a las empresas

por los costos de gestión incurridos.

b. Modificación de algunas particularidades que caracterizan a los CIPRL

El Certificado de Inversión Pública Regional y Local (CIPRL) es un documento emitido

por el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección Nacional del Tesoro

Público, que constituye el mecanismo para el financiamiento del sector privado, y que

asciende como máximo al total de la inversión realizada. El CIPRL constituye el

principal mecanismo de incentivo dentro del esquema de obras por impuestos para un

aumento de la participación privada. El CIPRL es utilizado por la empresa contra los

pagos a cuenta y de regularización del Impuesto a la Renta (IR) hasta por un máximo

del 50% del ejercicio anterior. Si sobre ese techo existiera un saldo, podrá ser

ejecutado en los siguientes ejercicios fiscales.

De acuerdo con el “Texto Único Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la

Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado”303, la emisión

de los CIPRL está sujeta al siguiente procedimiento:

En primer lugar, la Entidad Privada Supervisora, determinada por la Contraloría

General de la República, deberá dar conformidad de la calidad del proyecto

dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la culminación del mismo o de

cada una de las etapas del Proyecto.

303

D.S. N° 248-2009-EF


237

Luego de recibida la conformidad de la Entidad privada supervisora, el

Gobierno Regional o Local deberá pronunciarse ante la Dirección Nacional del

Tesoro Público (DNTP) con respecto a la recepción del proyecto o la etapa

correspondiente, con un plazo máximo de 10 días hábiles; de no realizarse el

pronunciamiento, se tomará la obra como entregada.

A continuación, se procederá a realizar la solicitud de emisión del CIPRL; por

parte del Gobierno Local o Regional, o la Empresa Privada; en un máximo de 3

días hábiles.

Luego de recibida la solicitud, la DNTP emitirá, en un plazo máximo de 3 días

hábiles, los CIPRL siempre y cuando se cumplan los límites de financiamiento

para el gobierno local304). Finalmente, la entrega del CIPRL estará a cargo del

Gobierno Regional o Local correspondiente.

Con respecto al a emisión del CIPRL por culminación de etapas, estos podrán ser

emitidos trimestralmente, por los avances de obra, cuando el plazo la ejecución del

proyecto supere los 6 meses. Está situación deberá ser comunicada a la Empresa

Privada desde la primera convocatoria al proceso de selección. Las condiciones y el

cronograma de entrega de las etapas deberán ser determinadas en el Convenio de

Inversión Pública Regional y/o Local en Infraestructura305.

Con respecto a la emisión de los CIPRL por los intereses del 2% de los CIPRL no

utilizados en el ejercicio anterior, la Empresa Privada deberá solicitar al Gobierno

Regional o Local que gestione la emisión de los mismos ante la DNTP. Luego de

recibida la solicitud, la DNTP deberá requerir la información correspondiente a la

Declaración Jurada Anual de Impuesto a la Renta, correspondiente al ejercicio

anterior, de la empresa privada correspondiente; dicha información deberá ser enviada

por la SUNAT en un plazo máximo de 7 días hábiles. Luego de recibida, la DNTP

emitirá los CIPRL en un máximo de 10 días hábiles306.

Según la investigación realizada, se han encontrado oportunidades de mejora en

relación con estos certificados.

304

De acuerdo a la Segunda Disposición Complementaria de la Ley N° 29230 – “Ley que impulsa la inversión pública regional y local con participación del sector privado”. 305

Artículo 15_A del “Texto Único Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado” (D.S. N° 248-2009-EF) 306

Artículo 15 del “Texto Único Actualizado del Reglamento de la Ley que Impulsa la Inversión Pública Regional y Local con Participación del Sector Privado” (D.S. N° 248-2009-EF)


238

b.1. Elevar la tasa de interés de los CIPRL.

El reglamento de la ley de obras por impuestos determina una tasa de interés de 2%

anual de los CIPRL. Es decir, las fracciones del valor de los CIPRL que no sean

utilizados pueden generar un interés de ese monto. Esta tasa, sin embargo, es menor

a la que se paga por los Bonos del Tesoro Público (5.98%), lo cual resta

competitividad a los CIPRL en el mercado. Además, a diferencia de los Bonos del

Tesoro, los CIPRL son ilíquidos (no transables) y de riesgo considerable, pues

dependen de la disponibilidad de canon y generación de renta.

Por lo tanto, la alternativa planteada es elevar la tasa de interés de los CIPRL, que

incorpore el riesgo inherente a estos Certificados, y que lo vuelva más competitivo en

el mercado, de tal manera que sirva además como herramienta para incentivar

inversiones a través del mecanismo de obras por impuestos.

b.2. Se debe permitir que los CIPRL se emitan por el monto realmente

ejecutado y no por el monto asumido; además, estos deben tener carácter

transable mediante la eliminación de su carácter de “no negociables”.

En la actualidad, la norma que regula las obras por impuestos no considera el posible

incremento en el valor de los proyectos ejecutados, en comparación con los estudios

de preinversión realizados. Por ello, los CIPRL se emiten en función al valor del

proyecto asumido, y no al valor de la inversión realmente ejecutada. Al respecto, se

debe tomar en cuenta que en el momento de realización del convenio solo se puede

contar con los datos aproximados del valor de la obra que provienen de los estudios

de preinversión. Por lo tanto, se recomienda flexibilizar la norma, de tal manera que

sea posible, incluir en el convenio, bajo algunos parámetros, la actualización del valor

de los CIPRL en función a la inversión ejecutada.

El riesgo que tiene el esquema de obras por impuestos vigente es que desincentive un

aumento de las inversiones, dado que los beneficios de los CIPRL se mantendrían

rígidos. En ese sentido, se recomienda contemplar la posible variación en el valor de la

obra ejecutada en relación a los estudios y considerar mecanismos de ajuste del

monto de los CIPRL conforme avancen las obras de infraestructura.


239

VI.3.3. Desarrollo de la gestión en los Gobiernos sub-nacionales

El tercer grupo de recomendaciones está orientado al desarrollo de mecanismos para

optimizar la gestión de los Gobiernos sub-nacionales, dado su papel relevante en la

planificación y ejecución de inversiones.

a. Difundir información entre los Gobiernos Sub-nacionales acerca de:

Delimitación de funciones en la ejecución de proyectos según sector.

Diversos modelos de gestión para llevar a cabo la inversión en

infraestructura (v.g. APP y obras por impuestos): ello contribuiría al aporte

de una gama de opciones para las inversiones públicas directas.

Oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a través de

la coordinación con otros Gobiernos locales o regionales: esta estrategia

contribuiría a la inversión más eficiente de proyectos de alcance

interregional (proyectos de irrigación, saneamiento, carreteras, entre

otros).

b. Promover el diseño de concursos que contengan la ejecución de varias

obras de menor envergadura

El monto promedio de inversión en proyectos ejecutados por los Gobiernos Regionales

es de alrededor de S/.1.5 millones, en caso se excluya al 15% de los proyectos más

grandes, el promedio del 85% restante es de menos de S/.350 mil. Si bien estos

proyectos pueden generar impacto sobre el desarrollo de la población, debe tomarse

en cuenta que este tipo de inversión tiene poco impacto para cerrar brechas de

infraestructura, altos costos de formulación y monitoreo e incluso por su monto pueden

resultar poco atractivos para empresas serias.

En muchos casos, la ejecución de proyectos se da en forma atomizada porque la

demanda también lo es (presupuesto participativo, dispersión de la población). Los

proyecto al ser de pequeña escala, no alientan la entrada de empresas con capacidad

de enfrentar contingencias durante la ejecución de los mismos o, peor aún, de cumplir

con los parámetros establecidos en los contratos iniciales. De acuerdo con las

entrevistas sostenidas, existe un gran número de proyectos que, por su monto, se

adjudican a empresas poco calificadas, las cuales, en algunos casos, no consiguen

cumplir con las condiciones de los contratos en la fase de ejecución.


240

Sin embargo, existen formas de empaquetar los proyectos en un programa de

inversiones que reduzca los costos de transacción, mejore la eficiencia y a su vez

resulten atractivos para el sector privado. Así, por ejemplo, en vez de que la

Municipalidad de Miraflores licite un contrato de mantenimiento por cada una de sus

avenidas como se hace actualmente, podría licitar un programa de mantenimiento

permanente de todas las vías del distrito.

Así, la existencia de muchos proyectos de poca magnitud, no genera condiciones para

que la inversión privada se ejecute de manera eficiente. Al respecto, lo que se propone

es la promoción de varios proyectos dentro de un solo “paquete” de inversiones, por

ejemplo, la concesión de los aeropuertos regionales307. Al mismo estilo, se pueden

agrupar proyectos dentro del mismo sector, como hospitales regionales o Empresas

Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS). Así, estos paquetes resultarían

atractivos a empresas serias que garanticen una correcta ejecución.

SOBRE LA CONCESIÓN DE PAQUETES DE AEROPUERTOS REGIONALES

Con el fin de mejorar la calidad de los servicios y la infraestructura de transporte nacional, se

aprobó el Plan de Promoción en marzo de 2004, que estableció la entrega en concesión de

diecinueve (19) aeropuertos, en tres grupos.

Así, con fecha 11 de diciembre de 2006 se suscribió el contrato de Concesión del Primer Grupo

de Aeropuertos con la empresa denominada Aeropuertos del Perú S.A.

En el marco de la Promoción de Inversiones del presente año, PROINVERSIÓN tiene previsto

llevar a cabo el concurso de proyectos integrales para la concesión del Segundo Grupo de

Aeropuertos la República del Perú.

Loa aeropuertos incluidos en el segundo paquete son:

1. Aeropuerto de Andahuaylas (Región Apurímac) 2. Aeropuerto de Arequipa (Región Arequipa) 3. Aeropuerto de Ayacucho (Región Ayacucho) 4. Aeropuerto de Juliaca (Región Puno) 5. Aeropuerto de Puerto Maldonado (Región Madre de Dios) 6. Aeropuerto de Tacna (Región Tacna)

Fuente: Proinversión

307

El primer grupo de Aeropuertos Regionales de concesionó en el año 2006


241

c. Diseñar modelos de gestión de recursos humanos que eviten la rotación

laboral de funcionarios públicos (retención del talento)

Es necesario promover mecanismos para retener personal calificado dentro de la

gestión pública local y regional y reducir la alta rotación presente en las áreas de

planificación e inversión de las regiones. El problema de la alta rotación es que las

inversiones en capacitación de funcionarios públicos – vg. en modalidades de

inversión, planeamiento, manejo de SNIP, etc- se pierden en gran medida cada cuatro

años, por la renovación del personal.

Además, es importante mencionar que el sector público resulta poco atractivo para

atraer al talento del sector privado, en el que las personas ganan entre tres y cinco

veces más en promedio que lo que ganarían en la administración pública por una labor

equivalente308. No se espera que este diferencial de remuneraciones se cierre, pero

una mejora en los sueldos de funcionarios clave podría lograr capturar mejores

profesionales.

Así, una de las necesidades básicas de reforma dentro del sector público es la

incorporación de un régimen nuevo, moderno, meritocrático, al cual accedan los

mejores de los actuales trabajadores y externos por concurso, que formen una nueva

administración pública. Cabe destacar, al respecto, que el ministro de Trabajo y

Promoción del Empleo (MTPE), José Villena, junto con una comisión conformada por

expertos de diversos sectores, y con apoyo el Banco Mundial, se encuentran en

elaboración del proyecto de Ley de Nueva Carrera Pública que entraría en vigencia en

2013, eliminando progresivamente el régimen CAS309. Una definición adecuada del

mencionado régimen contribuiría a formar un Estado con mayor capacidad de

ejecución de políticas públicas de inversión en infraestructura.

308

Por ejemplo funcionarios claves en la gestión de inversiones como el jefe de la Oficina de Programación e Inversiones (OPI), de logística, de obras, y de infraestructura, tienen remuneraciones que no alcanzan los S/.5 000 al mes. Como consecuencia de esto 309

El Contrato Administrativo de Servicios (CAS) es una modalidad contractual de la Administración Pública, privativa del Estado, que vincula a una entidad pública con una persona natural que presta servicios de manera no autónoma. Una prestación de servicios de carácter no autónomo es la prestación de servicios que realiza una persona a favor de una Entidad Pública de manera dependiente, sin que ello implique un vínculo laboral con la Entidad.


242

VI.3.4. Manejo de conflictos sociales

De acuerdo con los sondeos realizados a los clientes de APOYO Consultoría, los

conflictos sociales constituyen un factor de riesgo importante para invertir en el Perú:

72% de los ejecutivos de empresas muestran mucha preocupación por el efecto de la

creciente conflictividad social sobre el entorno de los negocios en el 2012. Estas

sensaciones tienen sustento en la creciente ola de conflictos registrados: a febrero de

2012 se cuentan 229 conflictos a nivel nacional entre activos (152) y latentes (77)310.

Ante esto, es primordial un manejo adecuado de los conflictos sociales, de modo tal

que se pueda dar un contexto favorable para promover las inversiones de proyectos

de infraestructura en el Perú.

310

Defensoría del Pueblo (2012) “Reporte de conflictos N° 96”.

NOTICIA – “CARRERA PÚBLICA ADMINISTRATIVA EN 2013

El presidente de la Comisión de Economía del Congreso, Luis Galarreta, anunció que para

2013 se tendrá lista la carrera pública administrativa, antes de que se elimine de forma

progresiva el régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS).

“Se van a mejorar algunas condiciones en el CAS, dos gratificaciones como cualquier

trabajador, 30 días de vacaciones, pero no pasarán al Estado sin ninguna evaluación. Lo

harán cada año en la medida que estas personas califiquen”, dijo el legislador.

Asimismo, mostró su apoyo al proyecto aprobado por el pleno del Congreso el último

jueves, que establece el ingreso de los trabajadores del mencionado régimen a la planilla

estatal de forma paulatina y por meritocracia.

Precisó que, de acuerdo a datos del Ministerio de Trabajo, hay más de 188 mil

trabajadores por CAS en los tres niveles de gobierno —central, regional y municipal—, y

que básicamente han ingresado en las últimas administraciones”.

Fuente: Perú21 (disponible en www.peru21.pe)

Fecha: 21/03/2012



243

GRÁFICO 112: UBICACIÓN GEOGRÁFICA DE LOS CONFLICTOS SOCIALES

Fuente: Defensoría del Pueblo Elaboración: APOYO Consultoría

En este punto, se han detectado dos campos de acción importantes:

a. Realizar un trabajo articulado para conocer las expectativas de la

población

El manejo de las expectativas de la población en el ámbito de los proyectos de

inversión es clave, pues constituye un insumo para el diseño de los proyecto pues

permite determinar la viabilidad de un proyecto o no, saber cuánto se gastará en

proyectos para compensar a la población, entre otros aspectos. Por tanto, es

importante establecer espacios para conocer las expectativas de la población en

relación con la construcción de la infraestructura y sobretodo realizar actividades

complementarias como campañas de comunicación efectivas, con el fin de crear

contextos favorables para la construcción de las obras.

Piura

Lambayeque

La Libertad

Ancash

Lima

Ica

Arequipa

Moquegua

Tacna

Amazonas

Cajamarca

San Martín

Huánuco

Junín

Huancavelica

Ayacucho

Apurímac

Cusco

Puno

Madre de Dios

Ucayali

Loreto

Tumbes

Pasco

De 11 a más conflictos

De 6 a 10 conflictos

De 1 a 5 conflictos

Ene.2012: 229 Conf lictos

sociales. 10 adicionales

respecto Dic.2011-

•Conf lictos Activos: 152

•Conf lictos Latentes: 77


244

A continuación, considerando las mejores prácticas adoptadas en otros países, se

listan algunas acciones sobre la comunicación de información, la creación de lazos

con las comunidades, capacitación, entre otros, las cuales buscan prevenir o

solucionar conflictos a tiempo.

CONSIDERACIONES PARA MANTENER RELACIONES SALUDABLES ENTRE EMPRESA

Y COMUNIDADES – EL ROL DE LA EMPRESA MINERA

Información y comunicación 1. Brindar desde un inicio información balanceada sobre los impactos del proyecto. Ello con el

fin de no generar sobrexpectativas de los beneficios, ni minimizar los efectos en el medio ambiente o potenciales riesgos.

2. Ser transparente a través del suministro de información completa y oportuna para mitigar posibles conflictos. Esta información debe ser adecuada a la lengua utilizada por la comunidad.

3. Desarrollar revisiones periódicas sobre el impacto del proyecto en el medio ambiente y a nivel socioeconómico. Dichas revisiones deben ser publicadas en informes de desempeño ambiental/social auditados de manera independiente. Los mismos deben ser entregados a las autoridades comunales.

4. Informar y educar a las comunidades sobre los impactos de las obras en temas laborales, ambientales y potenciales beneficios para la localidad.

5. Desarrollar estrategias de comunicación para exponer los beneficios de los proyectos, según localidad.

Relaciones con la comunidad

6. Elaborar Estudios de Impacto Social para facilitar la negociación de acuerdos socioeconómicos. Crear oficinas especiales para relacionarse con las comunidades. Las oficinas deben establecerse dentro del ámbito de operación del proyecto. Asimismo, deben tener la autoridad al interior de la empresa para poder establecer y cumplir acuerdos, de modo tal que esta oficina sea percibida por la población como un medio que aplique soluciones.

7. Incorporar dentro de cualquier decisión factores tales como la cultura local y costumbres de las comunidades. Capacitación y apoyo a la comunidad

8. Contratación y capacitación de personas de la comunidad. 9. Uso de servicios y proveedores locales, en la medida de lo posible. 10. Fortalecimiento de las estructuras de la comunidad y las instituciones locales (capital

social), a través de la formación y la educación en liderazgo, gestión y cuestiones técnicas. 11. Proveer financiamiento a la comunidad para que contraten a consultores externos que les

proporcionen conocimientos teóricos y prácticos, de modo tal que puedan tomar decisiones con información adecuada.

12. Contratar a un monitor de medio ambiente - de preferencia de la comunidad - y, en caso sea necesario, proporcionar los medios para que personas de la comunidad sean formadas en estos aspectos. Resolución de conflictos

13. Formalizar cualquier acuerdo tomado con la comunidad a través de actas. 14. Identificar a los representantes calificados de la comunidad.


245

b. Complementar la reglamentación final de la ley de consulta previa

La Ley de Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indígenas u originarios,

reconocida en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, nace

como resultado de los lamentables sucesos ocurridos en la localidad de Bagua,

Región Amazonas en junio del año 2009.

En dicha fecha, el conflicto social fue generado por el reclamo de las comunidades

indígenas de la zona sobre una serie de Decretos Legislativos promulgados por el

poder ejecutivo en el contexto de las reformas realizadas para la promulgación del

TLC con Estados Unidos. Estos limitaban los derechos de las comunidades y

facilitaban la concesión de tierras pertenecientes a las mismas. De acuerdo con el

informe final de la Comisión investigadora de los sucesos de Bagua, el saldo final del

conflicto fue de 34 muertos, entre ellos 24 miembros de la Policía Nacional311.

Como parte de los acuerdos alcanzados en las conversaciones con los líderes de las

comunidades indígenas, se decidió reglamentar el derecho de consulta previa de las

comunidades indígenas y de esta manera evitar que se generen nuevos conflictos por

la falta de una comunicación efectiva entre las autoridades y las comunidades312.

Luego de diversos debates a nivel del congreso y la polémica observación realizada a

la misma por parte del Presidente Alan García Pérez, haciendo uso de la atribución

constitucional que le permite observar toda o una parte de una ley aprobada por el

Congreso de la República, el 31 de Agosto de 2009 se promulgó la Ley 29785.

Si bien la Ley de Consulta Previa a los pueblos Indígenas fue promulgada en el año

2009, la reglamentación de la misma se hizo esperar hasta abril del año 2012 (Decreto

Supremo 001-2012-MC). Incluso, a la fecha aún quedan temas por aclarar: el nivel de

opinión vinculante, el padrón de comunidades indígenas, la etapa de inversión en que

debe realizarse y cómo determinar el área de influencia de una actividad.

311

Fuente: http://www.rpp.com.pe/2010-01-02-simon-informe-final-de-comision-bagua-es-un-diagnostico-valiente-noticia_232907.html 312

Vallenas, Kantuta; Lucila Pautrat y Catty Samaniego (sin fecha). Análisis de la ley de consulta previa a los pueblos indígenas, y criterios para su implementación en el contexto del debate del proyecto de ley forestal y de fauna silvestre. Lima-Perú.

http://www.rpp.com.pe/2010-01-02-simon-informe-final-de-comision-bagua-es-un-diagnostico-valiente-noticia_232907.html

http://www.rpp.com.pe/2010-01-02-simon-informe-final-de-comision-bagua-es-un-diagnostico-valiente-noticia_232907.html


246

GRÁFICO 113: ASPECTOS PENDIENTES DE DEFINIR EN LA REGLAMENTACIÓN DE LA

LEY DE CONSULTA PREVIA


Si bien es cierto que la aplicación de la Ley implicará costos adicionales sobre la

ejecución de los proyectos de inversión (en tiempo y dinero), su cumplimiento permitirá

resolver anticipadamente problemas que de otra forma pueden resultar aún más

costosos; al punto de hacer inviables los proyectos313. Por tanto, es importante cerrar

los vacíos que aún se presentan en la reglamentación; de lo contrario se continúa

generando incertidumbre en el proceso de inversiones de grandes proyectos de

infraestructura y con ello limitándose la inversión.

313

Un ejemplo de esto puede ser el retraso en el proyecto del “Aeropuerto Internacional de Chincheros”.

•Detallar los requisitos que debe cumplir un pueblo para ser consultado. ¿Existe base de datos de pueblos indígenas?

•¿Cómo se determina el área de influencia de una actividad?

¿Quiénes deben ser

consultados?

•Definir las medidas administrativas que se someterán al proceso de consulta. ¿Cómo se ejecuta el proceso de consulta?

•Definir plazos. Determinar en qué etapa del proyecto se debe realizar la consulta. ¿Antes o luego del estudio de impacto ambiental?

•Cada institución del gobierno asignaría recursos humanos y presupuesto para gastos. ¿Empresas pagarán una tasa por la ejecución del proceso de consulta? ¿En función de qué?

•¿Proceso de consulta se podrá realizar en paralelo con talleres informativos?

¿Qué y cuándo

consultar?

•Definir si se consulta sobre una actividad o sobre un proyecto.

•Aclarar las implicancias de los resultados de la consulta. ¿Opinión vinculante?

Modalidades y resultados de

la consulta


247

VII. CONCLUSIONES

1. La disponibilidad y calidad de la infraestructura del Perú es similar a lo observado,

en promedio, en América Latina; sin embargo, aún dista de los niveles alcanzados

por los países más competitivos de la región (Chile, Uruguay y Brasil). Por otro

lado, si bien se han mostrado avances en cuanto al acceso y calidad de

infraestructura entre 2005 y 2010, aún se identifican grandes disparidades

regionales, observándose que los departamentos de la Selva (Ucayali, Madre de

Dios, Loreto y Amazonas) y de la Sierra (Huánuco, Ayacucho, Huancavelica, Pasco

y Junín) son los que necesitan mayor atención en la dotación y calidad de

infraestructura.

2. Los principales hallazgos detallados por cada uno de los sectores analizados se

detallan a continuación.

2.1. Carreteras

A pesar de los avances mostrados en el sector durante los últimos años, aún la

calidad de las carreteras del Perú muestra serias deficiencias en relación con la

de otros países de AL (Chile). Está pendiente la pavimentación del 46% de la

Red Vial Nacional; incluso, en departamentos como Apurímac, Pasco y

Huancavelica este porcentaje se incrementa a más de 70%.

Es indispensable promover la cultura de mantenimiento de la infraestructura

vial entre los Gobiernos Subnacionales. Además, se debe considerar modificar

el marco normativo de manera que el mantenimiento de carreteras sea

considerado inversión y por ende los fondos del canon puedan ser

empleados para financiar proyectos de mantenimiento de vías ya

existentes.

Este sector se caracteriza por la gran presencia de inversión mediante la

modalidad de APP (concesiones) y por ser un sector de amplio alcance a la

población. Por ello, se debe mantener especial cuidado en el cumplimiento

de los compromisos asumidos por el Estado dentro de su participación

en las APP en ejecución. El incumplimiento de los contratos se ve muchas

veces reflejado en la paralización de obras y el incremento de peajes, lo cual

podría generar no solo problemas específicos al proyecto paralizado, sino

objeciones al modelo de APP en general. Es necesario evitar que este modelo

pierda legitimidad ante la sociedad civil y de esa manera se dificulte la

participación del sector privado en esta área.


248

2.2. Puertos

La calidad de la infraestructura portuaria del Perú (3.5 puntos de acuerdo

con el Reporte Global de Competitividad 2012) muestra serias deficiencias

en comparación con los puertos de países como Chile (5.2) y Uruguay (5.1).

Se han encontrado deficiencias en la gestión de la empresa pública ENAPU

S.A314. Así, existen retrasos en el desarrollo de la infraestructura de los puertos

de Salaverry, San Martín e Ilo. Ello, sumado a una baja demanda por los

servicios ha generado que estos puertos no sean sostenibles económicamente.

Se encontró que aquellos puertos administrados por entidades privadas

(concesionados por el Estado) tienen mejores resultados que aquellos

gestionados por ENAPU. Para poder concesionar los puertos faltantes, es

indispensable establecer mesas de trabajo con los sindicatos laborales de

los puertos que están bajo la administración de ENAPU, pues estos se oponen

a las concesiones.

Es necesario promover las inversiones en infraestructura de transporte

hacia los puertos. Este factor es crítico, pues la falta de infraestructura

complementaria incrementa los costos de uso de los puertos y reduce los

incentivos al uso de los mismos, con lo cual se pierde competitividad.

2.3. Aeropuertos

Según el Reporte de Competitividad Global 2011-2012, el Perú dispone de una

calidad de infraestructura aeroportuaria mayor a la del promedio de los países

de América Latina (4.0).

La demanda por servicios aeroportuarios ha crecido en los últimos años. La

tendencia revelaría la necesidad en el mediano y largo plazo de invertir en

infraestructura que abastezca a la demanda creciente por estos servicios.

En la última década se han entregado en concesión 18 aeropuertos a nivel

nacional. En ese sentido, se recomienda desarrollar mecanismos de regulación

y monitoreo adecuados, para lograr una ejecución de los proyectos de

inversión de las empresas privadas de acuerdo con los contratos establecidos.

314

Según Sgut (2005), factores asociados a la gestión de la empresa ENAPU S.A. como la necesidad de

pago de pensiones y el sobredimensionamiento de la planilla de ENAPU, entre otros, han elevado las

tarifas de los servicios portuarios brindados por la empresa estatal. Así, se estimó un sobrecosto portuario

calculado en US$ 12.6 millones anuales.


249

2.4. Ferrocarriles

Este sector ha sido relegado durante los últimos gobiernos. La inversión en

infraestructura ferroviaria ha sido nula entre 2005 y 2010 - la red se ha

mantenido en 1 940 km-; así como la planificación del sector (es decir, el

establecimiento de metas de corto y mediano plazo). Ello explicaría que según

el índice de calidad de la infraestructura ferroviaria del Perú (1.9), el sector

muestra serias deficiencias

A pesar de la existencia de diferentes estudios que respaldan la viabilidad y

beneficio de construir una línea férrea hacia la Selva (especialmente Iquitos),

aún no se inicia la construcción de la misma.

Según entrevistas, existiría presión por parte de grupos de transportistas,

que promueven una priorización del sector carreteras en desmedro del sector

ferroviario. Ello sería uno de los factores por los que el sector ferroviario ha

sido relegado. Por tanto, es importante promover información a los hacedores

de política sobre los beneficios de implementar redes ferroviarias en algunos

casos (menores costos para transporte de carga, medio de transporte con

menor contaminación ambiental, entre otros).

2.5. Electricidad

La disponibilidad de energía para los próximos años es un tema preocupante:

el margen de reserva operativo ha decrecido en la última década. Es

imprescindible fomentar la generación de energía con diversas fuentes

(cambio de la matriz energética), con énfasis en las zonas norte y sur del

país.

Existe un bajo nivel de inversión en infraestructura de transmisión. A la

fecha, la infraestructura disponible no sería suficiente para poder cubrir la

nueva demanda del Sur y Norte. Por tanto, resulta necesario agilizar y

clarificar los mecanismos para que las licencias sociales sean otorgadas y

se inicie la construcción de dicha infraestructura.

El porcentaje de acceso a energía eléctrica se ha incrementado en 15 pp entre

2005 y 2010 (de 74% a 89%). No obstante estos niveles son aún bajos en

comparación con los alcanzados por el resto de países de América Latina.

Urge promover los programas de electrificación rural pues existe un

reducido nivel de conexiones en estas zonas: el coeficiente de electrificación

rural en 2011 fue de 63%.


250

2.6. Saneamiento

La dotación de infraestructura de servicios de saneamiento aún es insuficiente:

Perú es el país de América Latina con menor cobertura de agua potable y

acceso a desagüe: solo 76% de los hogares disponen de estos servicios. El

reducido acceso en regiones como Puno, Huancavelica, Loreto, Amazonas y

Madre de Dios es alarmante ya que en estas regiones el porcentaje de hogares

con acceso a este servicio no sobrepasa el 50%.

En el sector se deben realizar ajustes a las tarifas y a la calidad de la

gestión de las EPS, de modo que la misma permita cubrir inversiones y

rehabilitación de la infraestructura de saneamiento. Ello implicaría, entre otras

medidas, las siguientes:

o Promover mecanismos que alineen los intereses entre los directores de

las EPS y los políticos.

o Establecer Planes Maestros Optimizados que permitan desarrollar

inversiones en infraestructura factibles según la realidad de la EPS.

o Desarrollar campañas de sensibilización del valor del agua.

Desarrollar políticas que incrementen la disponibilidad hídrica a través

del aprovechamiento intercuencas (trasvases) y el agua de mar. Además

de contar con infraestructura adecuada que permita almacenar el exceso de

agua en épocas de lluvia y se emplee en épocas en las que el agua resulta

insuficiente, es importante desarrollar infraestructura de aprovechamiento

intercuencas (trasvases), así como plantas desalinizadoras para el tratamiento

de agua de mar.

Incrementar la calidad de la infraestructura de saneamiento, contemplando

la construcción de infraestructura resistente ante eventos naturales y el

desarrollo de programas de mantenimiento constante de los sistemas de

saneamiento.

2.7. Salud

El estado de la infraestructura peruana de salud es aún es deficiente respecto

de los estándares internacionales. Existen solo 1.5 camas hospitalarias por

cada 1 000 personas; en tanto que, países como Uruguay y Brasil cuentan con

2.9 y 2.4 camas por cada 1 000 personas. Tal vez de mayor importancia sea

resaltar que en el país, en el 2010, el valor de este indicador se ha mantenido

en el mismo nivel del que tenía en el 2003.


251

A nivel nacional, se observa un estancamiento en la calidad de la

infraestructura. Si bien el número de establecimientos se ha incrementado en

10.3% entre 2001 y 2009, el número de camas hospitalarias se ha mantenido

casi constante en este periodo, como se mencionó anteriormente.

Se debe promover la articulación entre las distintas entidades

responsables de los establecimientos de salud a nivel nacional (Ministerio

de Salud, ESSALUD, las Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales y el

sector privado) para la identificación de necesidades de inversión en salud de

forma adecuada.

Uno de los elementos básicos para el desarrollo de la infraestructura es

promover la generación de información sobre el estado de infraestructura.

La última información disponible data del 2006 (censo hospitalario).

Es necesario mejorar e institucionalizar la capacidad técnica de los

Gobiernos Regionales, a través de un acompañamiento permanente por parte

del sector, y en particular, de entidades como el Centro de Planeamiento

Estratégico (CEPLAN).

Es importante establecer lineamientos claros para la definición óptima de los

estándares de calidad y de los criterios de localización pertinentes de los

EESS.

2.8. Educación

El índice de calidad de la infraestructura física de las escuelas revela que la

infraestructura educativa de los colegios del Perú está debajo de países

de América Latina como Brasil, Chile y Argentina.

Los factores de la infraestructura educativa que están más significativamente

asociados con un mejor aprendizaje son la presencia de espacios de apoyo a

la docencia (bibliotecas, laboratorios de ciencias y salas de cómputo), la

conexión a servicios públicos de electricidad y telefonía, y la existencia de agua

potable, desagüe y baños. Al evaluar estos factores, se observa que las

escuelas del Perú presentan mayores limitaciones que el promedio de las

escuelas de América Latina para acceder a estos servicios y construir áreas

académicas.

La rehabilitación y mantenimiento de los establecimientos educativos es

indispensable. Solo el 19.1% de las aulas están en buen estado, estas cifras

se agudizan en la región Selva: Madre de Dios (0.4%), Loreto (0.2%) y Ucayali

(0.0%).


252

La implementación de servicios básicos dentro de los establecimientos

educativos es de vital importancia. Solo 35% de las instituciones educativas

cuentan con acceso a los tres servicios básicos (agua, alcantarillado y

electricidad). Es importante prestar atención a la dotación de estos servicios a

los colegios de la Sierra, pero sobre todo a los ubicados en la Selva.

2.9. Cárceles

El porcentaje de sobrepoblación de los establecimientos penitenciarios se

mantiene elevado a lo largo del tiempo, hasta alcanzar 82% en el año

2011. En un análisis por regiones, se observa que el caso más crítico es

presentado por la Oficina Regional del Centro (con sede en Huancayo), con un

porcentaje de sobrepoblación de 163%.

Es importante promover una visión política clara que otorgue mayor prioridad

a la infraestructura penitenciaria, y en general, del sector relacionado con

cárceles dentro de las políticas públicas de seguridad ciudadana del Estado.

Si bien son funciones propias del Estado el diseño, la construcción y el

mantenimiento de los penales; dada la evolución y situación actual del sector,

se considera pertinente que dichas tareas sean dadas en concesión a un

tercero, con la supervisión/monitoreo del Estado. Por tanto, es necesario

promover la participación del sector privado para la provisión de

infraestructura y administración de los centros penitenciarios. Así, resulta

pertinente la discusión política y técnica de llevar a cabo un proceso de

concesión en los EEPP (provisión de infraestructura y administración de los

centros penitenciarios).

2.10. Riego

El porcentaje de agricultores que usan algún tipo de infraestructura de riego en

sus cultivos entre 2004 y 2010 ha crecido en 15 pp, sin embargo, aún el 77%

de las tierras disponibles para uso de cultivo no cuentan con

infraestructura de riego.

En el sector es importante trabajar en una cultura de mantenimiento de los

sistemas de riego y en mejorar la gestión y administración de la

infraestructura. La falta de mantenimiento adecuado ha implicado el deterioro

de la infraestructura y con ello la mayor filtración del recurso hídrico: 65% del

agua para riego es perdida en el camino.


253

El Gobierno Central (mediante el Ministerio de Economía y Finanzas y el

Ministerio de Agricultura) debe definir criterios adecuados para delimitar los

responsables de proyectos de captación y distribución de agua para riego

que involucran a más de una región.

Se requiere fortalecer el papel de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) en la

definición de los derechos de agua para la ejecución de proyectos de inversión.

3. Al comparar las brechas de infraestructura por cada sector económico con las

proyecciones de la ejecución de las inversiones del sector público hacia el año

2016, las cifras muestran que existe un grupo de sectores en los que la inversión

pública ejecutada cubriría gran parte de la brecha al 2016. Sin embargo, un grupo

de sectores requeriría de mayores inversiones. Así, se encuentra que los sectores

en los que se sería más factible que la ejecución presupuestal al año 2016 cubra la

brecha son: riego (90%), salud (77%) y carreteras (68%). Los sectores en dónde el

bajo nivel de cobertura de la brecha sería alarmante son cárceles (23%),

saneamiento (11%), aeropuertos (11%), electricidad (7%) y puertos (0.1%) y

educación (38%) y ferrocarriles (34%) en menor medida.

4. Sobre la base de las entrevistas y la revisión de los diagnósticos de cada uno de los

sectores estudiados se identificaron, como parte de los lineamientos de política a

seguir, recomendaciones en tres campos: priorización de proyectos de inversión en

infraestructura según sector económico, modalidades de inversión sugeridas para

cada sector y subsector, y oportunidades de mejora transversales a todos los

sectores estudiados.

4.1. La priorización de inversión en los distintos sectores que necesitan

implementación de infraestructura depende del criterio/objetivo de política que se

plantee. Al contemplar como objetivo de política la promoción de la inclusión social,

según los especialistas consultados, los sectores por priorizar serían –en este

orden-: saneamiento, educación, salud, redes viales y energía. En tanto, al

considerar como objetivo de política únicamente la promoción del crecimiento

económico, los sectores por priorizar serían son carreteras, educación,

saneamiento, electricidad y salud. Cabe precisar que, de considerarse ambos

criterios a la vez, es decir, promover el crecimiento económico con inclusión social,

el orden de priorización de los proyectos de infraestructura sería el siguiente:

carreteras, saneamiento, educación, salud, electricidad, riego, ferrocarriles,

puertos, cárceles y aeropuertos.


254

4.2. Las modalidades de inversión sugeridas para cada sector y subsector

dependen de la magnitud de los proyectos. Se consideró pertinente diferenciar la

intervención de cada tipo de agente (privado o público), dependiendo de si se

discute sobre la construcción de la infraestructura o sobre la administración del

servicio disponible a partir de la construcción de la obra. Ello, pues ambos aspectos

(construcción de infraestructura y administración) influyen en la calidad final del

servicio provisto.

En relación con la construcción de la infraestructura, en la mayoría de sectores

y subsectores se debería promover la inversión mediante APP: todas las

modalidades de transporte, la infraestructura hidraúlica/riego, obras de

captación de agua, construcción de cárceles y de grandes hospitales y centros

especializados en ciudades principales. Por su parte, la construcción de

infraestructura para generación y transmisión eléctrica se debería promover

únicamente a través de la inversión privada, en tanto que, la construcción de


sectores en los que existe dificultad de acceso o de menor demanda; y por

ende, poca rentabilidad. Así, el sector público debería encargarse de la

construcción de infraestructura educativa, la necesaria para la cobertura de

agua potable, acceso a electricidad y dotación de puestos de salud, sobretodo

en zonas alejadas.

Al contemplar la administración del servicio, los entrevistados indican que el

sector privado debería administrar todas las modalidades de transporte

(excepto las RVD y RVL), las cárceles, el agua y saneamiento (cobertura y

captación de agua); la generación y transmisión eléctrica, la obras de

infraestructura hidráulica de gran envergadura, los grandes hospitales y centros

especializados de salud. Por su parte, el sector público debería encargarse de

la administración de la educación, de los centros y puestos de salud y de la

distribución de energía eléctrica.

4.3. Las oportunidades de mejora para agilizar las inversiones en infraestructura

fueron clasificadas en cuatro frentes: (i) planeamiento general de la inversión en

infraestructura, (ii) promoción de la inversión privada mediante mejoras en los

mecanismos actuales de inversión, (iii) trabajo con niveles de gobierno sub-


255

nacionales y (iv) manejo de conflictos sociales. Los lineamientos de política se

detallan a continuación:

i) Planeamiento general de la inversión en infraestructura

Crear o implementar mecanismos para articular las decisiones y funciones en

inversión en infraestructura entre distintos niveles de gobierno. Sin una

adecuada labor de coordinación ni lineamientos claros de política nacional

que definan objetivos y asignen responsabilidades entre distintos niveles de

Gobiernos, los proyectos de infraestructura corren el riesgo de quedar

paralizados. Por tanto, urge relanzar y culminar el proceso de transferencias

de competencias, funciones y recursos. Ello implica desarrollar un mapa de

competencias entre los diferentes niveles de gobierno, el cual se estructure a

partir de definir las competencias normativas y exclusivas del Gobierno

Central, las competencias compartidas de las regiones, y las competencias

locales de las municipalidades, además de aquellas competencias que son

concurrentes y compartidas entre los distintos niveles de gobierno.

Normar la creación de planes de acción corto y mediano plazo que sirvan

como instrumentos de gestión y que se realicen en un contexto de

coordinación multisectorial. Se debe contar con planes sectoriales vigentes de

mediano y corto plazo que establezcan metas y objetivos cuantificables y que

estén alineados con los planes de largo plazo. Los mismos constituirían

instrumentos útiles para reducir la discrecionalidad en el monitoreo de

acciones, y por ende, realizar un seguimiento adecuado de la ejecución de los

proyectos de inversión. Además, es importante promover que estos planes se

desarrollen en un contexto de planificación a nivel multisectorial, que

permitiría que los distintos servicios relacionados con la infraestructura operen

de forma complementaria, y con ello permitan el logro de una mayor

competitividad

Crear metodología para mejorar y estandarizar la elaboración de Planes de

Desarrollo Regional Concertados (PDRC) e integrarlos con los planes a nivel

sectorial y nacional. De la revisión de los 25 PDRC, se encuentra que en su

mayoría el sustento de los proyectos propuestos se realiza utilizando poca

estadística y cuando ésta se utiliza no está actualizada. Asimismo, los PDRC

revisados, en su mayoría, no tienen metas claras ni líneas de intervención

estratégica bien definidas, además no existen prácticas de seguimiento,


256

monitoreo o evaluación de los avances del programa y son muy pocas las

regiones que articulan sus proyectos y metas con las de otras regiones ni

entre los sectores relevantes.

ii) Incentivar la participación del sector privado

Se ha encontrado que la participación de la inversión privada podría ser

incrementada trabajando en modificaciones en el marco normativo de los modelos

de ejecución vía APP y obras por impuestos.

En cuanto a la modalidad de ejecución de APP, se debe trabajar en los

siguientes aspectos:

o Establecer de forma más clara el rol y la coordinación entre Proinversión, las

entidades concedentes y organismos reguladores en un proceso APP.

Además de mejorar la capacidad técnica de las entidades concedentes y

articularlos más con el diseño del paquete.

o Actualizar la evaluación de los compromisos asumidos por el Estado en las

APP al momento del diseño y proveer alternativas que permitan resolver

contingencias sin perjudicar a las partes. Es importante comunicar

oportunamente las contingencias para evitar que las APP sean mal vistas

por la población.

o Actualizar el valor de las tierras, evaluar la propensión de la población a

venderlas y en general, sanear la situación legal de las mismas en una

etapa previa al otorgamiento del contrato, de tal manera que este se diseñe

con los parámetros adecuados.

En cuanto a la modalidad de ejecución de obras por impuestos se debe

modificar la Ley N°29230 (obras por impuestos), pues a la fecha no genera

incentivos efectivos para la participación de un espectro amplio de empresas

privadas. Ello implica lo siguiente:

Acerca de los sobrecostos, cambios en los precios y valor de las obras

o Eliminar los sobrecostos innecesarios para las empresas interesadas.

Existen costos relacionados a la postulación al proceso de selección, a la

solicitud de carta fianza de fiel cumplimiento y a penalidades por demoras en

el avance. Solo las empresas con capacidad para contratar estudios y obras

pueden aprovechar el mecanismo, por lo que las empresas medianas o


257

pequeñas tendrían menores incentivos a participar de este esquema de

inversiones.

o Contemplar la posible variación en el valor de los la obra ejecutada en

relación con los estudios y considerar mecanismos para solventar esta

situación.

o Plantear un esquema semejante al de las iniciativas privadas: facilita

acuerdos con quienes tienen interés por la obra y evita procesos

prolongados para identificar a los ejecutores de las obras.

Acerca de los Certificados “Inversión Pública Regional y Local – Tesoro

Público” (CIPRL)

o Igualar la tasa de interés de los CIPRL a la de los Bonos del Tesoro, o al

menos dramática esta diferencia.

o El CIPRL se debe emitir por el monto ejecutado y no por el asumido;

además, debe tener carácter transable, mediante la eliminación de su

carácter de “no negociable”.

o Mejorar la previsibilidad sobre la fecha de la emisión de los CIPRL: i) Incluir

la obligatoriedad de aceptación de avance de obras por parte de los GGRR

o GGLL y ii) permitir que la empresa privada solicite los CIPRL conforme

avance la ejecución de la obra.

iii) Trabajo con Gobiernos Subnacionales

Difundir información entre los Gobiernos Sub-nacionales acerca de:

o Delimitación de funciones en la ejecución de proyectos según sector.

o Diversos modelos de gestión para llevar a cabo inversión en infraestructura

para dar a conocer opciones a las inversiones públicas directas.

o Oportunidades para realizar proyectos de mayor envergadura a través de la

coordinación con otros Gobiernos locales o regionales. Esta estrategia

contribuiría a la inversión más eficiente de proyectos de alcance

interregional (proyectos de irrigación, saneamiento, carreteras, entre otros).

Permitir y promover el diseño de concursos que contengan la ejecución de

varias obras de menor envergadura, de tal manera que el “paquete” resulte

atractivo a empresas más grandes que garanticen su correcta ejecución. A la

fecha, el monto promedio de inversión en proyectos ejecutados por los

Gobiernos Regionales es de alrededor de S/.1.5 millones, en caso se excluya


258

al 15% de los proyectos más grandes, el promedio del 85% restante es de

menos de S/.350 mil. Si bien estos proyectos pueden generar impacto sobre

el desarrollo de la población, debe tomarse en cuenta que este tipo de

inversión tiene poco impacto para cerrar brechas de infraestructura, altos

costos de formulación y monitoreo e incluso por su monto pueden resultar

poco atractivos para empresas serias.

Diseñar planes de capacitación técnica en relación al diseño y ejecución de

proyectos de infraestructura. Institucionalizar la capacitación y la ley de

carrera pública, para evitar que se pierda con la rotación laboral.

iv) Manejo de conflictos sociales

Es indispensable destinar gastos en campañas de comunicación efectivas

para crear contextos favorables a los proyectos de inversión de grandes

infraestructuras.

Se debe realizar un trabajo articulado con la población para conocer sus

expectativas y que estas sirvan como insumo para el diseño de los proyectos

de infraestructura, además de identificar actividades complementarias a su

ejecución.

Concluir las definiciones faltantes en la reglamentación de la ley de consulta

previa recientemente aprobada. Si bien es cierto que la aplicación de la Ley

implicará costos adicionales sobre la ejecución de los proyectos de inversión

(en tiempo y dinero), su cumplimiento permitirá resolver anticipadamente

problemas que de otra forma pueden resultar aún más costosos; al punto de

hacer inviables los proyectos. Por tanto, es importante cerrar los vacíos que

aún se presentan en la reglamentación; de lo contrario se continúa generando

incertidumbre en el proceso de inversiones de grandes proyectos de

infraestructura y con ello limitándose la inversión.


259

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265

IX. ANEXOS

ANEXO Nº 1: Características de las infraestructura de salud

ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIÓN DE PRIMER ORDEN

I – 1 I-2 I-3 I-4

DEFINICIÓN EESS brinda atención integral ambulatoria, con énfasis en promoción – prevención

EESS brinda atención integral, con énfasis en promoción – prevención

Brinda atención integral ambulatoria médica con énfasis en promoción de riesgos y daños

Atención ambulatoria con internamiento de corta estancia, principalmente materno-perinatal

RECURSOS HUMANOS

Mínimo un técnico de enfermería o sanitario, además puede haber enfermera u obstetriz.

Además de lo anterior, cuenta con un médico general.

Además de lo anterior odontólogo, técnico de farmacia y laboratorio.

Además de lo anterior puede contar con especialidades básicas, técnicos en radiología y otros.

FUNCIONES Promoción y prevención Promoción, prevención y recuperación

Promoción, prevención, recuperación y rehabilitación

Además de lo anterior, rehabilitación y gerencia

TIPO DE SERVICIOS Salud comunitaria, salud ambiental, consulta externa

Además de lo anterior consulta médica y botiquín

Además de lo anterior, laboratorio clínico básico, farmacia y/o botiquín

Además de lo anterior, consulta especializada, sala de partos, farmacia, laboratorio y rayos “x”

CAPACIDAD RESOLUTIVA

Atención integral a la demanda según daños trazadores.

Atención integral a la demanda según daños trazadores de mediana complejidad.



Atenciones integrales programáticas según etapas de vida (MAIS)

Atenciones integrales programáticas según etapas de vida (MAIS)

Atenciones integrales programáticas según etapas de vida (MAIS), son las mismas que las anteriores

Atenciones integrales programática según etapas de vida (MAIS), son las mismas que las anteriores

Lineamientos para promover la inversión en infraestructura en el Perú: 2011 - 2016 Agosto 2012

266

ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIÓN DE SEGUNDO ORDEN

II – 1 II - 2

DEFINICIÓN E.S. Brinda atención integral ambulatoria y hospitalaria en cuatro especialidades básicas

E.S. Brinda atención integral ambulatoria y hospitalaria especializada.

RECURSOS HUMANOS

Además de lo anterior cuenta con médico internista, pediatra, gineco-obstetra, cirujano general, anestesiólogo, nutricionista, psicólogo, tecnólogos médicos y químico farmacéutico.

Además de las anteriores otras especialidades médico quirúrgicas (14)

FUNCIONES Todas las anteriores principalmente recuperativa

Recuperativo

TIPO DE SERVICIOS

Además de lo anterior, hospitalización, emergencia, epidemiología, centro QX, centro obstétrico, esterilización, rehabilitación, nutrición, diagnóstico por imágenes, patología clínica y hemoterapia

Además de lo anterior anatomía patológica, neonatología y UCI general


Atención integral a la demanda, según daños trazadores de baja complejidad. Atención integral a la demanda,

según daños trazadores de mediana complejidad Atenciones integrales

programáticas según etapas de vida (MAIS)

ESTABLECIMIENTOS DE ATENCIÓN DE TERCER ORDEN

III – 1 III - 2

DEFINICIÓN E.S. Brinda atención de consulta externa y hospitalaria altamente especializada

E.S de alta capacidad resolutiva especializada en un área de la salud o etapa de vida y propone normas

RECURSOS HUMANOS

Además de las anteriores especialidades y subespecialidades médico y quirúrgicas (16)

Recursos altamente capacitados según su área especializada

FUNCIONES Recuperativo y rehabilitación especializada

Investigación, docencia, normatividad y prestacional

TIPO DE SERVICIOS

Además de los anteriores, UCI especializada, hemodiálisis y servicios de apoyo al diagnóstico especializado

De acuerdo al área de la salud que corresponde a su especialidad, docencia e investigación


Atención integral, según daños trazadores de alta complejidad

Atención altamente especializada relacionada a su área de la salud


267

ANEXO N° 2

ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO PERUANO

El sistema educativo en el Perú, tal como señala la Ley General de Educación, Ley Nº

28044 (aprobada en julio de 2003), está organizado para responder a los fines y

principios de la educación, así como para adecuarse a las necesidades y exigencias del

país. En ese sentido, su estructura contempla:

1. Las etapas: son períodos progresivos que se desarrollan en función de las

necesidades de aprendizaje de los estudiantes. Existen dos grandes etapas:

La Educación Básica, orientada a favorecer el desarrollo integral del estudiante,

tiene un enfoque inclusivo, es obligatoria y cuando la imparte el Estado, es

gratuita, y

La Educación Superior, orientada a la investigación, creación y difusión de

conocimientos, así como al logro de competencias profesionales de alto nivel.

2. Las modalidades: son alternativas de atención educativa en función de las

características de las personas a quienes se destina el servicio.

La Educación Básica Regular es la modalidad dirigida a los niños y

adolescentes que pasan oportunamente por el proceso educativo.

La Educación Básica Alternativa es una modalidad que tiene los mismos

objetivos y calidad equivalente a la Educación Básica Regular y enfatiza la

preparación para el trabajo de los estudiantes que no accedieron oportunamente

a la educación regular o no pudieron culminarla.

La Educación Básica Especial tiene un enfoque inclusivo y atiende a personas

con necesidades educativas especiales, sea por discapacidad o por

superdotación.

La Educación a Distancia es una modalidad caracterizada por la interacción

simultánea o diferida entre los actores del proceso educativo, aplicable a todas

las etapas del sistema educativo.

3. Los niveles: son períodos graduales del proceso educativo articulados dentro de las

etapas educativas. La Educación Básica Regular comprende los siguientes niveles:

Educación Inicial: constituye el primer nivel y atiende el desarrollo integral de los

niños menores de seis años.

Educación Primaria: tiene como finalidad educar integralmente a los niños, tanto

en el despliegue de sus potencialidades como en la adquisición y desarrollo de


268

conocimientos. Se realiza a través de seis grados, y tienen una duración de seis

años.

Educación Secundaria: ofrece a los estudiantes una formación científica,

humanista y técnica, afianzando su identidad personal y social. Tiene una

duración de cinco años.

Los ciclos: son procesos educativos que se desarrollan en función de logros de

aprendizaje y abarcan los diferentes grados de estudio.

La Educación Básica Regular tiene siete ciclos, de los cuales los dos primeros

corresponden a Educación Inicial, los tres siguientes a Educación Primaria – dos grados

por ciclo—y finalmente dos ciclos de Educación Secundaria.

La Educación Básica Alternativa comprende tres niveles:

Inicial, que corresponde a la alfabetización (dos grados),

Intermedio, que corresponde a la post alfabetización y consolidación de los

cono-cimientos básicos de los estudiantes (3 grados), y

Avanzado, que cuenta con 4 grados y significa la culminación de la educación

básica.

La Educación Superior, se divide en Educación Universitaria orientada a la

investigación, creación y difusión de conocimientos, así como al logro de competencias

profesionales de alto nivel y la No Universitaria orientada al campo técnico.

La Educación Técnico – Productiva es una forma de educación orientada a la

adquisición de competencias laborales y empresariales, en una perspectiva de

desarrollo sostenible y competitivo.

La Educación Comunitaria se desarrolla desde las organizaciones de la sociedad,

orientada al enriquecimiento y despliegue de las capacidades personales y a la

promoción del desarrollo humano; su acción se realiza fuera de las instituciones

educativas y corresponde a una educación no formal.

Anexo 3: Estructuras dentro de un sistema de riego

Estructuras de almacenamiento

Reservorios o represas:

Son las estructuras que sirven para almacenar el agua en época de avenida ocasionada

por las lluvias; asimismo, sirven también para almacenar excedentes del recurso con el

fin de conservarlo para poder utilizarlo luego. En el Perú, el manejo y control de este tipo

de estructuras ha dado lugar a las Juntas de Usuarios de Riego Regulado (Chancay-

Lambayeque, Jequetepeque, Chili). El agua almacenada se utiliza de acuerdo con las


269

necesidades de los cultivos. Los reservorios o represas pueden ser hechos con diques

de concreto o de tierra, dependiendo de los volúmenes de agua a almacenar.

Estructuras de derivación y captación

Bocatomas:

Son las estructuras que captan las aguas de un río y las conducen a través de un canal

de derivación. Las bocatomas pueden ser:

Permanentes (de concreto armado), las que se presentan por lo general en

ríos de gran caudal y/o por facilidades de mantenimiento.

Temporales (de material rustico), por lo general en ríos de caudales

mínimos.

Partidores: son estructuras que sirven para distribuir el agua entre dos o más canales.

Los canales hacia los cuales se deriva el agua deben estar equipados con compuertas.

Toma predial: es la estructura que sirve para captar el agua de un canal y derivarla

hacia el fundo. Se recomienda que sea permanente, con compuerta para facilitar el

riego y controlar el caudal de agua que ingresa.

Sifones: son tubos curvados que permiten regar sin cortar la acequia de riego. Estos

tubos tienen de 1 a 10 cm de diámetro y de 1 a 2 m de largo. Se usan para el riego en

surcos y melgas.

Tomas con tubos: son tubos rectos con aberturas graduables que distribuyen el agua

directamente a los surcos. Se recomienda el uso en zonas de escasez de agua.

Caídas verticales: son estructuras que sirven para disminuir la velocidad del agua y

evitar, así, su fuerza erosiva. Pueden ser de concreto o de piedra.

Rápidas: son tramos de canal de concreto con pendiente fuerte que sirven para

disminuir la velocidad del agua (disipadores), a partir del final de la rápida. Se emplean

cuando los desniveles de terreno son mayores a 2 metros.

Tuberías distribuidoras: son tubos rectos con aberturas graduables que distribuyen el

agua directamente a los surcos. Se recomienda su uso en zonas de escasez de agua.

Estructuras de control

Vertederos: son estructuras que sirven para medir el caudal en litros por segundo. Se

instalan en tramos rectos.

Ventajas

Exactitud en la medición.

Su construcción es simple y sencilla.

Desventajas

No funcionan en canales de poca pendiente.


270

Se arenan constantemente aguas arriba del vertedor.

Medidor Parshall: es una estructura que sirve para medir el caudal de agua que pasa

por un canal o acequia. Consta de (i) entrada, (ii) garganta y (iii) salida.

Ventajas

Trabaja con caudales grandes y pequeños.

No se produce arenamiento.

Necesita poco mantenimiento.

Desventajas

Su instalación es costosa.

Aforador sin cuello: es una estructura que sirve para medir el caudal que pasa por un

canal o acequia.

Ventajas

Trabaja con caudales grandes y pequeños.

No se produce arenamiento.

Necesita poco mantenimiento.

Fácil diseño e instalación.

Costo menor que el anterior.

Estructuras de conducción y drenaje

Canales: son estructuras que sirven para conducir el agua y presentan diversa prioridad:

principal, secundarios, laterales, entre otros. Pueden ser en tierra o revestidos. Su

diseño esta en relación con el área regable, tipo de cultivo y caudal de captación. El

revestimiento puede ser con concreto, geosintéticos, mantas asfálticas y otros

materiales sintéticos.

Drenes: estructuras que sirven para eliminar los excesos de agua y mantener los suelos

agrícolas en buenas condiciones.

Pueden ser:

Por su prioridad:

Drenes abiertos.

Drenes entubados.

Recolector principal.

Recolector secundario.


271

Anexo 4: Megaproyectos de inversión en infraestructura de riego

Proyecto Binacional Puyango - Tumbes

El Proyecto Especial Binacional Puyango Tumbes fue creado en el marco del Convenio suscrito entre el Perú y Ecuador en Washington el 27 de setiembre de 1,971; para el aprovechamiento de las cuencas hidrográficas, Binacionales de los ríos Puyango – Tumbes y Catamayo – Chira. Dicho convenio fue aprobado mediante Decreto Ley Nº 19060, el 07 de Diciembre de 1,971, quien en adelante se denominará Proyecto Especial.

El Proyecto es un órgano de ejecución desconcentrado del Ministerio de Agricultura que cuenta con autonomía técnica, económica y administrativa dentro del marco de la ley, es a sí mismo el órgano ejecutivo de la componente peruana integrante de la componente binacional Peruano - Ecuatoriano creado en el marco de dicho convenio, cuya finalidad es la implementación de los acuerdos de la componente peruana, a si como la formulación de estudios y/o ejecución de obras orientados al desarrollo de la Irrigación Binacional Puyango – Tumbes.

Con Decreto Supremo 030-2008-AG; se aprueba la fusión del Instituto Nacional de Desarrollo – INADE en el Ministerio de Agricultura, por consiguiente el Proyecto Especial Binacional Puyango Tumbes como unidad ejecutora es un órgano desconcentrado del pliego 013 Ministerio de Agricultura.

Portal del Proyecto de Irrigación Olmos – H2OLMOS | 2011

Proyecto Especial Olmos

El proyecto Integral Olmos, que incluye el trasvase de agua, la irrigación y generación

eléctrica, está ubicado en la Región de Lambayeque, a 70 km. al norte de Chiclayo. El

puerto más cercano es Paita (recientemente concesionado), ubicado a menos de 200

km. al norte de las tierras. El sistema de irrigación abastece de agua a 43,500 hectáreas

de tierra agrícola del Valle de Olmos, de las cuales 38,500 ha. serán subastadas y el

resto pertenecen al Valle Viejo.

El agua será captada, regulada y trasvasada desde la vertiente del Atlántico (río

Huancabamba) hacia la vertiente del Pacífico a través de un túnel trasandino de 20 km.

de longitud, para su aprovechamiento en la irrigación de tierras eriazas y la generación

hidroenergética. El proyecto es una concesión por 25 años, auto-sostenible para

construir, mantener, operar y transferir la infraestructura de irrigación (BOOT).

Componente Trasvase de Aguas: Comprende la construcción de una presa de 44

millones de m3 de capacidad y un túnel trasandino que permitirá un suministro anual de

agua de 406 millones de m3 para el componente de irrigación.

Componente de Irrigación: Comprende una inversión aproximada de US$ 250

millones, financiada en parte por los fondos generados por la subasta pública de tierras.

Componente de Producción de Energía: Comprende la generación de energía

eléctrica a ser aportada a la red nacional, sin impacto en el suministro de aguas para el

Componente de Irrigación. El proyecto energético fue concesionado por el gobierno

Regional en octubre del 2010 a la empresa Sinersa S.A.


272

Portal del Proyecto Especial de Irrigación e Hidroenergético del Alto Piura | Información

disponible a Marzo de 2012

Proyecto de Irrigación e Hidroenergético del Alto Piura

Este proyecto está concebido como el trasvase de las aguas del río Huancabamba hacia

el río Piura para promover el desarrollo y uso sostenible de los recursos de agua y suelo

en 96 mil hectáreas en el Valle del Alto Piura, ubicado en la Provincia de Morropón, en la

región Piura. De esta forma el proyecto reintegrará 31 mil hectáreas e incorporará 45 mil

hectáreas de tierras nuevas a la producción agrícola y 20 mil hectáreas a la actividad

pecuaria. Además, incrementará la producción de energía utilizando las aguas

trasvasadas y la caída de 1 200 metros mediante la instalación de dos centrales

hidroeléctricas para la generación de hasta 1 917 GWh/año. La inversión total será de

US$ 776 millones, de los cuáles US$ 163 millones provendrán de recursos públicos

(75% del Gobierno central y 25% del Gobierno Regional de Piura). El proyecto será

desarrrollado bajo la modalidad de APP con intervención privada principalmente en los

componentes II y III. El componente I inició a finales de 2011 siendo el ganador de la

licitación internacional para la construcción del trasvase andino el Consorcio Camargo

Correa (Brasil).

Componente I de Construcción de Obras Públicas: Incluye la construcción de un

túnel de trasvase de 13,3 km de longitud y 3,3 m de diámetro, con capacidad de

conducción de hasta 30 m3/s. Además, la implementación de dos ventanas de acceso,

una presa derivadora llamada “Tronera Sur”, un desarenador de cuatro naves y diversas

obras de captación.

Componente II Hidroenergético: Construcción de las centrales hidroeléctricas de

Cashapite (211 MW) y Gramadal (77 MW).

Componente III de Irrigación: Incluye la construcción de la presa Río Seco (600 MMC

de almacenamiento) e Infraestructura de riego para la incorporación de tierras eriazas.

Componente IV de Desarrollo del Valle Viejo: Incluye el mejoramiento de riego del

valle tradicional en 31 mil hectáreas, la construcción de 6 estaciones de bombeo y la

rehabilitación, perforación y gestión de 540 pozos que aseguren la extracción de 140

MMC/año.


273

Portal del Proyectos en Cartera de Pro Inversión | Información disponible a Marzo de

2012

Proyecto de Irrigación Majes - Siguas II Etapa

El Proyecto Majes – Siguas, fue concebido como un proyecto de desarrollo regional de

propósitos múltiples basado en la regulación y derivación de recursos hídricos de las

cuencas altas de los ríos Colca y Apurímac, para su uso racional en la irrigación de

hasta 60 500 hectáreas de tierras nuevas en las pampas de Siguas y Majes (Arequipa).

Además, el proyecto contempla el uso no consuntivo del agua para la generación de

energía eléctrica.

Primera Etapa: Que fue ejecutada a través de Inversión Pública e incluyó las siguientes

obras:

Represa de Condorama (285 MMC).

Bocatoma de Tuti (Capacidad de descarga de 34 m3/s).

Aducción Colca – Siguas (88 km de túneles, 13 km de canales).

Bocatoma de Pitay.

Derivación Siguas hacia Pampa de Majes.

Red de Distribución e Infraestructura de Riego (15 mil hectáreas).

Carreteras y servicios.

Segunda Etapa: Que planea desarrollarse mediante la promoción de inversión privada y

cuyo objetivo es maximizar y optimizar el uso de la infraestructura hidráulica mayor

existente y su complementación con las siguientes obras:

Presa de Angostura (1 140 MMC)

Derivación Angostura – Colca.

Derivación Siguas hacia Pampas de Siguas.

Red de Distribución e Infraestructura de Riego para habilitar 38,5 mil hectáreas

de tierras nuevas en las pampas de Siguas y 7 mil en las pampas de Majes.

Componente Hidroeléctrico (513 MW).

Carreteras y servicios.

Nota: Actualmente, la implementación del proyecto está suspendida por mandato del

Tribunal Constitucional hasta que se culminen nuevas evaluaciones sobre disponibilidad

hídrica a pedido del Gobierno Regional del Cusco. Este conflicto se genera a partir del

hecho que el proyecto pretende trasvasar las aguas de los ríos de la provincia cusqueña

de Espinar. Al 7 de marzo de 2012 se habría roto el diálogo entre los representantes de

ambas regiones, por lo que el Gobierno Regional de Arequipa propondría a la

Presidencia del Consejo de Ministros ejecute directamente el estudio de balance hídrico.


274

Portal del Proyectos en Cartera de Pro Inversión | Información disponible a Marzo de

2012

Proyecto Chavimochic III Etapa

El Proyecto Chavimochic II Etapa, viene siendo promovido por ProInversión. En esta

etapa se trabajará en los distritos de Moche y Chicama, mejorando la irrigación de 50 mil

hectáreas e incorporando 19 410 hectáreas de tierras nuevas; asimismo, se considera la

generación de electricidad (60 MW), beneficiando a 65 000 familias.

El proyecto contempla la construcción de las siguientes obras:

Una presa de 370 MMC en el sector de Palo Redondo.

La tercera línea del sifón Virú.

El canal Moche-Chicama de 115 km. de longitud.

Se trata de un esquema de concesión tipo BOT (Build Operate Transfer), bajo la

modalidad de Asociación Público Privada (APP), conforme al cual el concesionario se

compromete a construir las obras mayores de infraestructuras hidráulicas antes

indicadas y asimismo a operar y mantener el sistema integral, incluyendo las obras

existentes de la primera y segunda etapa del proyecto. El concesionario prestará,

además, el servicio de suministro de agua para riego en el ámbito del proyecto. El plazo

de concesión será de entre 20 a 25 años.

lineamientos para promover la inversiÓn …file/8.informe_capeco_apoyo.pdf · capeco. lima, perú....

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