libro avellaneda
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Alfonso Avellaneda C.
EVALUACION DE IMPACTO
AMBIENTAL
Conceptos Metodología y Estudio de Casos
Historiografía ambiental colombiana
1986-1993
Bogotá, 2002
Agradecimientos
Al equipo de trabajo en evaluación ambiental de Atención Social Integral (1995-1997): Noel Tellez, Indira Prada, Fernando Giraldo G. , Nubia E. Castro, Martha Andrade, Martha
Susana Muñoz, Amparito Hernandez, Jairo Vergara, Cesar Barbosa, Paul Mousson, a Gloria Lee y Pablo Gómez gerentes, a Luis Enrique Gómez, Gerente de Ecointegral Ltda
por su colaboración, enseñanzas y por su tiempo y paciencia en los trabajos realizados y a los cursantes de las especializaciones en gestión y evaluación ambiental en la Universidad
del Tolima y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia , Facultad de Sogamoso.
“Ustedes y mucha gente pensante saben, que los investigadores han encontrado aquí, en este lugar donde estamos, en este país, en este continente, han existido seres humanos por
miles de años. Eso vienen a corroborar que la naturaleza NO es silvestre. Desde hace cientos de años, de generación en generación, los pueblos originarios de estas tierras han
desarrollado una tecnología, que los ha llevado a producir innovaciones que se han acumulado a través del tiempo, y de las cuales el único registro es su existencia misma. Estas son desconocidas por el mundo no - indígena, porque siempre han calificado esa
ciencia, esa tecnología autóctona, vernácula, como hechicería, como improductiva, y aún hoy eso sigue sucediendo. No les cabe en la cabeza que hayamos logrado investigar,
desarrollar, crear INNOVACIONES”.
Lorenzo Muelas Constituyente Indígena
TABLA DE CONTENIDO
TABLA DE CONTENIDO 4
PRESENTACION 7
PRIMERA PARTE: CONCEPTOS, METODOLOGIAS, ESTUDIOS DE CASO, PERSPECTIVAS 10
I. LAS METODOLOGIAS DE EVALUACION AMBIENTAL Y SU APLICACIÓN PARA COLOMBIA. ESTUDIO DE CASOS 11
¿Por qué la evaluación ambiental? 11
En búsqueda del centro de gravedad 14
El objetivo 18
Las encrucijadas de la evaluación ambiental 18
La evaluación ambiental y la Visión Ambiental Compleja- VAC 19
Análisis crítico de los métodos de evaluación ambiental más conocidos internacionalmente y su aplicación para Colombia. 21
Tipología de los impactos ambientales 36
Clases de evaluación ambiental 39
Las metodologías de evaluación y su aplicación 45
Una estrategia de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. 46
Estudios de caso 48
Estudio de caso 1. 49
Evaluación de impactos ambientales de un sistema de producción agrícola: cultivo de papa, predominante en el municipio de Murillo, norte del Tolima, zona de amortiguación del Parque
Nacional Natural “Los Nevados”. 49
Estudio de caso 2. 55
Evaluación ambiental del relleno sanitario regional en el municipio de Suarez (departamento del Tolima, Colombia) 55
Estudio de caso 3. 59
Evaluación de impactos ambientales de la mina de explotación de caliza en el municipio de Nobsa –Concesión 810, departamento de Boyacá, Colombia 59
Evaluación socio – cultural 63
Estudio de caso 4. 65
Evaluación ambiental del muelle de cabotaje sobre Bahia Solano, Chocó, Colombia 65
Estudio de caso 5. 68
Mineria a cielo abierto en el Boquerón de Chipaque, departamento de Cundinamarca, Colombia 68
Estudio de caso 6. 76
Conflicto social y ecológico por las actividades petroleras en la isla de Mompox, departamento de Bolívar, Colombia 76
II. LA EVALUACION Y LAS LICENCIAS AMBIENTALES: ALCANCES Y PERSPECTIVAS EN COLOMBIA 89
Introducción 89
Antecedentes e incidencias en el origen y formulación del Título VIII de la Ley 99/93 sobre licencias ambientales 90
Términos de Referencia para estudios ambientales y el origen del Diagnóstico Ambiental de Alternativas. 99
Análisis y perspectivas de la Evaluación Ambiental entre 1994-2000 104
Opciones de cambio 110
SEGUNDA PARTE: LEGISLACION AMBIENTAL 113
III.BREVE HISTORIOGRAFÍA SOBRE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL Y DE LOS RECURSOS NATURALES EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA (1886-1993) 114
1886-1991 114
La Carta Política de 1991 y el medio ambiente 123
Notas para una interpretación del Derecho Ambiental 126
El derecho agrario y el derecho ambiental 126
Características del Derecho Ambiental 128
IV. LIMITACIONES EN LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA AMBIENTAL PARA LA GESTIÓN EN PÁRAMOS 129
Zona de referencia. 129
Particularidades de las actividades antrópicas. 130
Limitantes en la aplicación de la legislación ambiental 132
Ventajas comparativas del ecosistema de páramo 137
Opciones para la reglamentación 137
BIBLIOGRAFIA 139
PRESENTACION
La evaluación ambiental en Colombia que nació hacia finales de la década de 1970, ha
estado definida por los parámetros internacionales que para este tipo de estudios se han
trazado, ya sea por los organismos multilaterales financieros como el Banco Mundial o el
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUMA. Durante los primeros años
algunos profesionales y técnicos de entidades como el Instituto Nacional de Recursos
Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA, de la Dirección Marítima y Portuaria –
DIMAR y del Ministerio de Salud realizaron cursos intensivos en Evaluación de Impacto
Ambiental en universidades como la de Aberdeen en Escocia y asistieron a algunos cursos
convocados por la Comisión permanente del pacífico Sur – CPPS. Otro de los aspectos que
caracterizaron el nacimiento y primeros desarrollos de la evaluación ambiental en
Colombia tiene que ver con la aplicación de metodologías en proyectos hidroeléctricos que
fueron impulsados por el Banco Mundial en toda América Latina durante las décadas de
1970 y 1980.
Con el desarrollo de proyectos petroleros, viales y portuarios en la segunda mitad de la
década de 1980 y toda la década de 1990 la evaluación ambiental tuvo avances
significativos, sin embargo permaneció ligada a una aplicación acrítica de las metodologías
provenientes de Europa y Estados Unidos, que en gran parte se corresponden con
realidades, donde elementos como la cultura, la biodiversidad, la diversidad étnica, la
pobreza, las necesidades básicas insatisfechas y la inequidad social y política no son
lugares comunes, como si aparecen en cualquier lectura ambiental nuestra.
Esta situación ha conducido a que la evaluación ambiental en Colombia se haya vuelto
repetitiva de categorías utilizadas en los países industrializados y de formas de analizar
realidades, en donde el detalle de la interpretación y ponderación de los impactos
ambientales no deja ver los aspectos importantes sobre los cuales hay que actuar para
neutralizar, controlar o evitar daños sobre el medio ambiente por la realización y/o
aplicación de políticas, planes, proyectos y actividades.
Estos antecedentes, enriquecidos con la experiencia en evaluación ambiental por más de
15 años en el sector público, el sector privado y la academia, me llevaron a escribir los
ensayos que constituyen la primera parte de este libro, a través del cual, partiendo de la
aproximación conceptual sobre la necesidad de la evaluación ambiental, se revisan con
visión crítica, las metodologías internacionalmente más conocidas y aplicadas en
Colombia, y para algunas de ellas se proponen modificaciones para su aplicación a
nuestras realidades y nuevos enfoques de lectura de la realidad ambiental, reconociendo
los altos niveles de incertidumbre que acompañan hoy la interpretación de esa realidad.
Estos aportes podrían conducir en los años venideros a fortalecer la evaluación ambiental
como instrumento para la planificación del desarrollo ambiental. A manera de ilustración y
como un componente pedagógico para el aprendizaje de la evaluación ambiental con los
nuevos enfoques planteados, se presentan algunos ejemplos de su aplicación en casos
reales y comunes en la mayoría de los municipios en Colombia, que obviamente desean
despertar el interés y la creatividad para la interpretación de los problemas que los
interesados y comprometidos con esta nueva disciplina tengan que resolver, advirtiendo
que cada realidad es diferente y compleja, para lo cual se introducen lineamientos para la
aplicación de la Visión Ambiental Compleja (VAC) a la evaluación ambiental.
En la Segunda parte del texto, se trata una aproximación a la historiografía de la
construcción de la legislación ambiental en Colombia desde la Constitución de 1986 a la
Constitución de 1991, queriendo con ello destacar, que a lo largo de todo el siglo XX el
estado ha realizado esfuerzos por reglamentar el uso y aprovechamiento de los recursos
naturales renovables y el medio ambiente, que han sido contradictorios, en la medida que
algunos de estos instrumentos legales, fueron expedidos para propiciar el desecamiento de
los cuerpos de agua en el altiplano cundiboyacense, mientras que otros buscaban una
estricta protección ambiental, pesando en los resultados más los primeros que los últimos,
debido a la debilidad institucional para controlar los factores de deterioro ambiental,
promovidos por las mismas políticas estatales hasta ahora. Como ejemplo ilustrativo se
analizan en el ensayo sobre las limitaciones de la normatividad ambiental para la gestión
en páramos las dificultades legales para aplicar una legislación ambiental, que aún esta
lejos de corresponder a la realidad de los ecosistemas colombianos, los cuales como un
todo no tienen instrumentos legales que fortalezcan la planificación y por el contrario, los
mas de 1200 normas expedidas en materia ambiental en los últimos treinta años, han sido
en su gran mayoría para regular uso y manejo de recursos de manera individual, lo cual
dificulta su aplicación efectiva. Como corolario de este análisis queda la propuesta para que
se de un salto cualitativo en la normatividad ambiental, que responda a la necesidad de
planificación del manejo los ecosistemas de manera integral, conservando la
biodiversidad, la diversidad cultural, el ordenamiento territorial local y regional y la función
social y ecológica de la propiedad, para lo cual las normas que se expidan deben tener esta
base como objeto de alcance.
PRIMERA PARTE: CONCEPTOS, METODOLOGIAS, ESTUDIOS DE CASO, PERSPECTIVAS
I. LAS METODOLOGIAS DE EVALUACION AMBIENTAL Y SU APLICACIÓN PARA COLOMBIA. ESTUDIO DE CASOS
“Cuando los portugueses llegaron a Angola, vieron a unos individuos que tomaban unas piedritas y unos palitos y se ponían a adorarlos, entonces pensaron que un objeto cualquiera, fabricado, estaba
lleno de poderes ocultos, había por lo tanto que rendirle un culto. Pero esa era la visión de los portugueses, quienes veían el rito sin conocer el mito que en ese ritual estaba representado, y
cuando los angolanos vieron a los portugueses pensaron lo mismo: estos son fetichistas, ponen dos palitos en forma de cruz y sacan una medallita y se ponen a rezarle y se agachan por la misma razón;
veían el rito sin conocer el mito. Es decir, el concepto tuvo un origen que los antropólogos llaman etnocéntrico, que significa que lo nuestro es claro y justificable mientras lo extraño es irracional,
siendo ésta una mentalidad irracional, ya que los otros les podrían contestar con la misma moneda o con la misma medalla”
1
¿Por qué la evaluación ambiental?
La pérdida de las formas culturales de comportamiento tales como la creación, los mitos, los
tabúes, las tradiciones y las costumbres de aprovechamiento y disfrute de los espacios,
entre otros, que propiciaban la adaptación al medio y su cuidado y protección frente a
fuerzas extrañas que regulaban las conductas propias de las comunidades, explican la
necesidad de la evaluación ambiental.
Esta serie de circunstancias culturales se reemplazan por actuaciones reglamentarias o
administrativas reflejadas como necesidades de autocontrol, políticas territoriales y
ordenamiento del territorio que de una u otra forma controlen situaciones no aceptables
para el bienestar de la sociedad, dentro de un contexto de desarrollo determinado o
planteado como objetivo a alcanzar.
Retomamos lo planteado por Antonio Díaz Vargas (1987) cuando señala que las
preocupaciones ambientales en la sociedad que reclama el mantenimiento de unas
condiciones ambientales, permiten el surgimiento del concepto de calidad ambiental o
ambiente sano, que se considera como la condición del disfrute de unas condiciones vitales
adecuadas (calidad de vida).
“En definitiva parece ser que a nivel colectivo se va adquiriendo la certeza de que el sistema
social tiene que autocontrolarse, sobre todo en el desarrollo de su “actividad productiva”, de
1 Estanislao Zuleta, Acerca de la naturaleza de las ciencias sociales, Contravía: Palabra y Acción,
Santafé de Bogotá, 1998.
forma que se produzca una situación de adaptación al medio y de que corresponda al
Estado y a su Administración la responsabilidad de ejercer las funciones pertinentes
(legislativa, reglamentaria, de procedimiento, administrativa, inspectora, etc.”)
“Todo esto conduce a la consideración de que las necesidades de autocontrol frente a los
deterioros que se producen al medio, exigen no sólo un estudio previo del mismo con el
detalle suficiente, sino también la existencia de una políticas territoriales y de ordenación
del territorio que fijen escenarios objetivos a alcanzar.”2
Es la problemática ambiental, la que ha precipitado el interés por los asuntos ecológicos y
ambientales y es a partir del conocimiento de ella, de la complejidad de los procesos que
genera y la caracterizan, como podemos entender la importancia de la evaluación
ambiental en sus dimensiones más importantes:
Encuentro interdisciplinario en la búsqueda de la comprensión de una problemática
ambiental determinada y de los procesos que puedan desarrollarse por nuevas
actividades y la forma de controlarlos. Ese encuentro interdisciplinario debe identificar
rutas de la articulación de las ciencias y ponerse de acuerdo sobre el sujeto de estudio.
Diálogo de saberes. La aproximación de partida para la evaluación ambiental, debe ser
el diálogo entre los actores (equipo investigador y comunidad), como la primera
condición – dialogo de saberes -, a través de la cual se tendrá alguna certeza, sobre
cuáles son las condiciones reales en las que se desarrolla una problemática ambiental y
el nivel de incidencia que tendría determinada actuación que se evalúa. Esta
circunstancia nos puede llevar, a menudo, a reformulaciones metodológicas, cambios
de lenguaje, entendimiento de los procesos biológicos como parte de la organización de
la sociedad local, la concurrencia de los fenómenos sociales en el desarrollo de los
procesos biológicos. Todo esto hará más calificada y realista la elaboración de la
evaluación ambiental.
2 Antonio Diaz Vargas, Meditaciones sobre “calidad ambiental” en la apertura de un curso sobre
estimaciones de impactos, en La Practica de las estimaciones ambientales, Cátedra de Planificación, Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Montes, Madrid, 1987, p. iii
Construcción conceptual con enfoque sistémico, que permita entender el todo y las
interrelaciones de las partes, así como las rutas críticas y discontinuidades de los
procesos que la determinan y de otros que puedan surgir por nuevas intervenciones
antrópicas, sobre un escenario socionatural objeto de estudio.
Confluencia de articulación de diagnósticos sobre los fenómenos naturales, los
características socioeconómicas, los procesos culturales y su relación con una historia
ambiental determinada y las condiciones de conflictos políticos y alternativas sociales e
institucionales para su solución.
La evaluación ambiental como proceso, habida cuenta de la agudización de la crisis
ambiental, debe orientarse hacia una practica social, donde cada uno de los organismos de
la sociedad deben aportar elementos que permitan dimensionar adecuadamente una
problemática ambiental y la búsqueda de alternativas de solución.
En este contexto han surgido dos enfoques para abordar la evaluación ambiental:
El primero y más utilizado que busca la adaptación del medio natural a las exigencias de
un modelo de desarrollo y
El segundo que busca la adaptación del medio social, económico y tecnológico a los
condicionamientos ambientales cada vez más severos.
En el primer caso se tiende a utilizar metodologías en la búsqueda de impactos absolutos,
sobre una visión estática de la relación sociedad -naturaleza que permitan mediante una
adecuación tecnológica dar salida a los conflictos que se presentan sobre un medio
ambiente determinado, cuando se introducen elementos de cambio y ruptura, a través de
nuevas actividades o proyectos de alto impacto ambiental. Así por ejemplo, se buscan
respuestas de cuáles y en qué cantidad serían afectadas determinadas especies, cuáles
especies endémicas desaparecerían, cuánto caudal disminuiría una corriente, cuáles
serían los índices de empleo /desempleo que se generarían por determinado proyecto, etc.
Con el segundo enfoque la evaluación ambiental busca identificar las tendencias hacia
donde se dirigen determinados procesos de cambios ecosistémicos, socioculturales y
económicos en un medio ambiente en estudio, el cual no debe circunscribirse a un área de
influencia cerrada, sino a una zona de impacto por nuevos proyectos que debido a sus
relaciones con otras zonas o regiones puede presentar múltiples alternativas de respuesta y
adaptación a determinados cambios, así como irradiar procesos negativos a través de la
instalación de asentamientos industriales o construcción de infraestructuras de
comunicación o producción. La evaluación de impactos en esta segunda forma no es plana
sino multidimensional y dinámica, no busca respuestas exactas sobre la magnitud de los
impactos, sino tendencias en los cambios. El diagnóstico y la construcción conceptual,
buscan determinar factores que puedan amenazar determinadas especies, agotar
determinados recursos, tendencias que puedan propiciar cambios en los comportamientos
culturales, económicos y sociales, procesos que puedan amenazar la estabilidad
ecosistémica y sobre ello plantear diversos escenarios de actuación para determinar cuáles
pudieran ser viables ambientalmente, teniendo en cuenta los niveles de incertidumbre y los
determinantes de modo, tiempo y lugar aplicadas a la realidad concreta. Desde el punto de
vista sociocultural busca identificar los procesos interculturales y las situaciones que
puedan generar desarticulación social, riesgo de supervivencia de comunidades o etnias y
que afecten imaginarios, simbolismos y territorialidades o que puedan propiciar la
realización de cambios esperados en el imaginario social sobre un futuro de mejor bienestar
(Carmona, 1997)3 .
En búsqueda del centro de gravedad
Como punto de partida iniciamos con la búsqueda del centro de gravedad, del marco de
referencia que nos permita adentrarnos en un ambiente determinado para evaluar una
acción antrópica que de una u otra forma hace o va a ser parte de él, aportándole nuevos
atributos o generándole nuevas contradicciones en su proceso de desarrollo. Este primer
análisis deberá aportarnos suficientes elementos para poder abordar la evaluación
ambiental dentro de un contexto lo más objetivo posible.
Hasta ahora la evaluación ambiental ha estado muy ligada al análisis relativamente
detallado de los diversos componentes ambientales y los impactos que determinado
3 Vid. Carmona, Sergio Iván, Metodologias y tecnicas para la evaluación social en los estudios
ambientales en su componente cultural, en La Evaluación ambiental en el contexto del desarrollo, 1er seminario Internacional, Cartagena de Indias, agosto 12-15 de 1997, Ministerio del Medio Ambiente- ICFES, Santafé de Bogotá, D.C., 1998.
proyecto o actividad tienen sobre ellos. Muy pocas veces se ha integrado el análisis de los
diversos especialistas que participan en un ejercicio de evaluación y mucho menos se ha
tenido en cuenta con el peso que merece la visión de los actores conscientes, es decir de
los pobladores o las comunidades que van a recibir los impactos. En otras palabras la
evaluación ambiental se ha hecho desde fuera, desconociendo las deformaciones que
pueda tener el observador externo sobre un ambiente poco conocido.
Con este ensayo queremos profundizar en la búsqueda de un centro de gravedad más
objetivo, que nos permita utilizar la evaluación ambiental como instrumento de planificación.
Para ello nos parece importante recurrir al planteamiento del profesor Naredo (1994) el cual
en su debate con los economistas clásicos ha señalado que:
“El problema ahora debatido estriba en dilucidar si el mundo de lo económico puede seguir
girando en torno al núcleo de los valores de cambio o, por el contrario, debemos desplazar
su centro de gravedad hacia los universos físicos e institucionales que lo envuelven y
condicionan para dar un tratamiento satisfactorio a los problemas medio ambientales que
hoy nos preocupan”4.
Este concepto implica que el tratamiento de los temas ambientales debe abandonar la
función de externalidad, algo que sucede fuera de determinada actividad, sobre un medio
más o menos extraño, ya que lo ambiental es un conjunto de relaciones y procesos que
están dentro del universo de una actividad económica que se evalúa.
Supongamos por ejemplo, un proyecto vial cerca o a través de un bosque tropical la limita
una extensa frontera agrícola. Para los evaluadores que trabajan con el concepto
económico clásico la tala del bosque y el establecimiento de frentes de colonización son
externalidades al proyecto que revisten un determinado costo. Porque hablar de
externalidades, si lo que realmente ha sucedido es que se ha construido una vía dentro de
determinado ecosistema o sobre el corredor que define flujos energéticos (bióticos y
físicos) sobre el bosque y que en términos ecológicos hacen parte del sistema del bosque.
Entonces la propia vía es ahora parte del bosque, una parte que ha roto el sistema y que
4 Naredo, José Manuel. Repensar la economía desde el medio ambiente, en Memorias del Seminario
Hacia una Economía Ecológica, abril de 1994, Madrid, España pp. 39.
puede ocasionar su destrucción parcial o total al haber incentivado, por ejemplo, procesos
de colonización. Hay valores que no pueden ser medibles como: la pérdida del paisaje
natural, el impacto sobre los servicios ecológicos de albergue de fauna y flora, la pérdida de
corredores biológicos y físicos y los elementos culturales ligados a la conservación y
aprovechamiento del bosque por las comunidades locales.
Para Martínez Alier “La economía desde el punto de vista ecológico, no tiene un estándar
de medida común. Los economistas se quedan sin teoría del valor. Las evaluaciones de las
externalidades son tan arbitrarias que no pueden servir de base para políticas
medioambientales racionales. Al crecer la conciencia ecológica, las evaluaciones
económicas se tornan una pequeña isla en un mar de externalidades invalorables (...). La
inconmensurabilidad económica ocupa un lugar central en la nueva economía ecológica”5
(Subrayado fuera de texto).
Reconocemos aquí como externalidades invalorables aquellas que están definidas por un
valor social, cultural, ético o religioso que adquiere significancia dentro de un contexto
histórico determinado, ya sea para la comunidad local o para el conjunto de la sociedad,
incluida la humanidad en general. Podríamos imaginar el siguiente modelo interpretativo de
la Figura 1-1.
5 Vid Antonio Estevan, Monetarización del Medio Ambiente y Ecologismo de Mercado en Hacia una
Economía Ecológica, Madrid, Abril de 1994. P. 72-73.
Externalidades medioambientales
Figura 1-1. ENFOQUES EN LA PLANIFICACION AMBIENTAL
En el primer caso, I desde el punto de vista económico toda incidencia de los universos
físicos e institucionales y también los sociales y culturales son externalidades
medioambientales que se pueden controlar mediante el cobro de derechos con cargo al
medio ambiente, sobre la base de un impacto ambiental mitigable o justificado en la medida
en que lo fundamental es el crecimiento económico como sinónimo de desarrollo. El valor
atribuible a esos impactos, por supuesto, está dado por el programa económico
predominante que normalmente está regido por la lógica del mercado como panacea,
ignorando las complejas relaciones del medio ecológico, social y cultural.
El segundo, II es un enfoque de la biosfera, sistémico y global, el cual considera la
naturaleza como un conjunto ordenado de ecosistemas, cuyo conocimiento hay que
Economía
Valores de cambio
Universos Físicos,
institucionales, sociales y culturales
I
II Economía
Universos Físicos,
institucionales, sociales y culturales
conocer para orientar la gestión y las decisiones de los agentes económicos. Se trata de
abrir el universo de lo económico a la realidad física y sus modelos predictivos, a las
opciones tecnológicas y a los procesos de negociación social, trasladando la discusión
económica desde el interior del mercado, tomado éste como instrumento, hacia los
condicionantes del universo físico, institucional, social y cultural que envuelven al sistema
económico.
El objetivo
El objetivo de la evaluación ambiental no es otro que aportar elementos de juicio para tomar
decisiones considerando como objeto de estudio la complejidad de las interacciones de
una actividad antrópica sobre un medio ambiente determinado. En este sentido el ejercicio
de la evaluación desarrolla una de las funciones más importantes en el mundo actual, cual
es la argumentación técnica y científica para orientar las actividades de la sociedad hacia
un desarrollo ambiental.
Las encrucijadas de la evaluación ambiental6
La evaluación ambiental se ve enfrentada por lo menos a las siguientes encrucijadas:
Una encrucijada teórica. Está relacionada con las indefiniciones conceptuales que
acompañan el desarrollo de lo ambiental. ¿Es una filosofía?, ¿es una ciencia?, ¿es un
conjunto de ciencias?, ¿es un discurso tecnológico?, ¿es un desafío ético para salirle al
paso a la problemática ambiental contemporánea?, ¿es una preocupación contemporánea
pasajera?
Una encrucijada tecnológica. En un mundo donde la tecnología ha sido tomada como la
panacea para la resolución de los problemas que plantean los diversos modelos de
desarrollo y las actividades antrópicas, y dados limitados grados de libertad en la
escogencia de alternativas ambientales, la evaluación ambiental debe decidir el papel de la
tecnología y las tecnologías más adecuadas para evitar o reducir los impactos ambientales
lo cual implica entre otras cosas, un conocimiento sobre la evolución cultural de las
tecnologías en una determinada área de estudio para el emplazamiento de proyectos.
Una encrucijada ética. En el mundo de predominancia del juego del mercado, donde el
crecimiento económico y el afán de la ganancia y acumulación son desaforados bajo el
neoliberalismo, lo ambiental debe jugarse a fondo para no convertirse en instrumento de la
sostenibilidad del desarrollo actual. La aplicación de la normatividad ambiental por la
defensa del derecho al ambiente sano y otros conexos con éste, es uno de los desafíos
éticos más importantes en el mundo contemporáneo, a la par con la defensa del derecho
internacional humanitario.
La evaluación ambiental y la Visión Ambiental Compleja- VAC
Julio Carrizosa en reciente conferencia7 sintetiza así la forma de ver las cosas desde la
Visión Ambiental Compleja:
- Verlas profunda y ampliamente, incluidos sus contextos verticales y horizontales hasta
donde alcancen las referencias del espacio.
- Verlas con relación a un deber estético y ético.
- Ver sus interrelaciones reales actuales y prever las posibles sin despreciar las
aparentemente débiles pero seleccionando las evidentemente más fuertes,
reconociendo la posibilidad de discontinuidades en tiempo y en espacio y
comprendiendo sus efectos sinérgicos.
- Verlas dinámicamente como parte de procesos de mediano y largo plazo de los que
conocemos la experiencia histórica, entreviendo las estructuras parcialmente
determinantes, aceptando la intervención del azar en sus formas futuras pero
admitiendo la posibilidad de alteración planificada de las tendencias actuales.
6 El marco general de estas ideas fue planteado por Julio Carrizosa Umaña en el Primer Taller sobre
Licencias Ambientales realizado en Cartagena de Indias a principios de 1998. 7 Carrizosa Umaña, Julio. “Globalización y desarrollo desde una visión ambiental compleja”, en
Cuentas Ambientales y economía de la sostenibilidad, Minambiente- ICFES, Santafé de Bogotá, 1997
- Verlas con respeto hacia sus propios intereses en el espacio y en el tiempo, intuyendo
los contextos ideológicos en que las vemos, reconociendo la posibilidad de que nuestra
visión las deforme y tomando conciencia de nuestra posición de observadores
interesados, lo cual implica un respeto a la naturaleza, a las otras personas, a lo que
ellos piensan y construyen y a las formas futuras de una y otras”.
De los elementos que nos presenta Carrizosa podemos extraer varios aspectos
conceptuales que nos serán útiles en la evaluación ambiental.
Las cosas tienen un contexto espacial indeterminado.
Existe una profunda relación entre las formas construidas y las culturas locales. Las
formas son las expresiones concretas de una manifestación cultural y representan gran
cantidad de simbolismos en las relaciones de la sociedad con la naturaleza.
La identificación de las características del aquí y ahora parte del reconocimiento de la
evaluación historica y de las tendencias que han sido dominantes, sin desconocer
posibles discontinuidades.
La propuesta de programas ambientales a futuro deberá hacerse considerando las
tendencias predominantes o aquellas que puedan surgir como dominantes por cambios
que introduzcamos con el establecimiento de un plan, un proyecto o una actividad que
tomamos como objeto de evaluación ambiental.
Debemos reconocer y advertir los diversos contextos ideológicos y sus manifestaciones
políticas que entran en juego en las decisiones ambientales y el nivel de incidencia con
el fin de proyectar la planificación más adecuada del objeto de la evaluación (programa,
proyecto, actividad).
Análisis crítico de los métodos de evaluación ambiental más conocidos internacionalmente y
su aplicación para Colombia.
TÉCNICAS DE PONDERACIÓN, tales como el Método Battelle que estudian el impacto
de forma global, mediante el empleo de indicadores homogéneos. Se trata de un sistema de
evaluación semi-cuantitativa.
Este modelo fue elaborado por los laboratorios del Battelle – Columbus, por encargo de la
Oficina de Reclamaciones del Ministerio del Interior de los Estados Unidos, y se centró en
la planificación de la gestión de los recursos del agua, especialmente para grandes
represas. Los índices ponderales tienen unos valores asignados de lo que representa el
recurso agua, según la lectura técnica de los Estados Unidos.
La base del sistema de Battelle según Estevan Bolea (1994)8 es la definición de una lista
de indicadores de impacto, con 78 parámetros o factores ambientales, que representan una
unidad o un aspecto del medio ambiente que merece considerarse por separado, y cuya
evaluación es además representativa del impacto ambiental derivado de las acciones o los
proyectos en consideración. Los parámetros están ordenados según 18 componentes
ambientales. Estos se agrupan a su vez en las 4 categorías ambientales siguientes:
Ecología
Contaminación
Aspectos estéticos
Aspectos de interés humano
Lo anterior tiene por objeto establecer los niveles de información progresiva requeridos, que
se representan en forma inversa a la planteada, según el siguiente esquema:
Categorías ambientales componentes parámetros
8 Vid. Estevan Bolea, Maria Teresa. Metodologías para la Elaboración de Evaluaciones de imacto
Ambiental, en Master en Evaluaciuón de Impacto Ambiental, Instituto de Investigaciones Ecológicas, Málaga (esp.), 1994, pp. 7-184.
Siendo el último nivel de información la evaluación de los parámetros, se ha establecido una
relación de parámetros ambientales, de los que se pretende:
Que representen la calidad del medio ambiente (identificación).
Que sean fácilmente medibles sobre el terreno (predicción, interpretación e inspección)
Que respondan a las exigencias del proyecto a evaluar (identificación) .
Que sean evaluables a nivel de proyecto (predicción e interpretación).
Una vez obtenida la lista de parámetros que corresponden a las exigencias planteadas, el
modelo Battelle pretende establecer un sistema en el que con dichos parámetros se llegue
a evaluar en unidades conmensurables - es decir comparables - representando valores
que, en lo posible, sean resultado de mediciones reales.
La técnica de transformación de datos en unidades de impacto ambiental (UIA) es la
siguiente:
Paso 1. Transformar los datos en su correspondiente equivalencia del índice de calidad
ambiental que representan y para el parámetro correspondiente.
Paso 2. Ponderar la importancia del parámetro considerado según su importancia
relativa dentro del ambiente.
Paso 3. Expresar a partir de 1 y 2, el impacto neto como resultado de multiplicar el
índice de calidad por su índice ponderal.
Indice de calidad ambiental . El valor que un determinado parámetro – por ejemplo, SO2,
la DBO, el OD, etc., tiene en una situación dada, o se prevé que resultará de una acción o
un proyecto, no puede definirse con los términos admisible - no admisible, bueno - malo.
Siendo muchos de ellos medibles físicamente, su valor es muy variable, y a cada uno le
corresponde un cierto grado de calidad, entre el extremo peor (pésimo) y el óptimo. Para
obtener valores de calidad comparables, el extremo óptimo se le asigna el 1, y al pésimo el
0, quedando comprendidos entre ambos extremos los valores intermedios para definir
estados de calidad del parámetro.
El modelo Battelle indica además el sistema para establecer la función de transformación o
evaluación de la calidad ambiental (CA) de un parámetro i en función de su magnitud (M):
Cai = f (Mi)
Esta función puede ser lineal, con pendiente positiva (extensión de bosques naturales) o
negativa (concentración de biocidas en agua) o bien tener un punto máximo intermedio (pH
del agua) u otras formas, según la correspondiente calidad- magnitud que no siempre es
directa o inversa.
Así pues para evaluar la calidad del estado de un parámetro definido por su magnitud,
habrá que establecer, en primer lugar, la función de transformación F(Mi), que podemos
representar gráficamente como índice de calidad en ordenadas y la magnitud medible en
abscisas. Para cada valor de que dispongamos en magnitud, bastará con llevarlo sobre las
abscisas y obtener en ordenadas el índice de calidad correspondiente.
A manera de ilustración sobre la calidad ambiental por erosión del suelo tenemos la
siguiente gráfica:
Figura 1-2 EROSION DEL SUELO
0 2 5 14 NO Desprec. Moderada Extensiva
Con la Gráfica y conociendo los valores obtenidos para un escenario ambiental
determinado sobre el que se ubicaría el proyecto se podría obtener la calidad Ambiental
para este parámetro por interpolación.
La función f(Mi) puede ser distinta según el entorno físico y socioeconómico del proyecto.
Ca
lid
ad
Am
bie
nta
l (C
.A).
INDICADOR
DEL FACTOR Sedimentos aportados UNIDAD DE MEDIDA
M3/Ha /Año
1
0.8
0.6
0.4
0.2
0
El Modelo Battelle ha hecho, un estudio detallado de aplicación al contexto de estados
Unidos, que aún cuando algunos parámetros pueden ser universales tales como los de
calidad de agua y aire para lo cual las legislaciones nacionales normalmente asumen los
establecidos por la Organización Mundial de la Salud (OMS), se requiere generar valores
nacionales y/o regionales. El Modelo ha propuesto curvas para 53 parámetros ambientales
significativos. En el libro de Vicente Conesa “GUIA METODOLOGICA PARA LA
EVALUCION DE IMPACTO AMBIENTAL” ediciones Mundi –Prensa, 1993 se encuentran
detallados los parámetros para la aplicación del Modelo de Battelle-Columbus.
Ponderación de Parámetros. El modelo considera que cada parámetro representa sólo
una parte del medio ambiente, por lo cual es importante disponer de un mecanismo según
el cual todos ellos se puedan contemplar en conjunto y, además, ofrezcan una imagen
coherente de la situación al hacerlo. Para conseguir esto, hay que reflejar de alguna forma
la diferencia entre unos parámetros y otros, en cuanto a su mayor o menor contribución a la
situación del medio ambiente. Con este fin el Modelo Battelle le atribuye a cada parámetro
un peso o índice ponderal. Tal peso se expresa en “unidades de importancia” y el valor
asignado a cada parámetro resulta de la distribución relativa de mil unidades asignadas al
total de parámetros seleccionados para un escenario ambiental específico (medio ambiente
de calidad óptima). El modelo original considera 1000 unidades.
Teniendo en cuenta que los índices ponderales del parámetro representan su importancia
dentro de un sistema global, que sería el mismo para todos los proyectos-, los índices no
deben, según el Modelo variar de un proyecto a otro dentro de zonas geográficas y
contextos socioeconómicos similares. Con ello se evitaría la interpretación subjetiva del
realizador.
Para la obtención de las unidades conmensurables o unidades de impacto neto se
considera que la situación óptima del medio le corresponde la unidad de 1000, tal como se
ha indicado anteriormente como la suma de situaciones óptimas de sus parámetros
definidos en UIP (Unidades de Impacto Ponderadas). Si los parámetros en la zona de
estudio, no se hallan en situación optima, esto es lo más probable, en áreas donde ha
habido intervención antrópica con mayor o menor intensidad, la contribución de uno o varios
parámetros se disminuirá, constituyendo en la contribución real a la situación sin proyecto,
en Unidades de Impacto Ambiental (U.I.A.) expresadas en:
UIAi = CAi x UIP
Donde: UIA: Unidades de Impacto Ambiental CA: Calidad Ambiental UIP: Unidades de Impacto Ponderadas.
Si determinado parámetro esta en su situación óptima su UIA es igual a su UIP.
La presentación de la evaluación final del método Battelle – Columbus se presenta en una
tabla con la siguiente composición:
Tabla 1-1. EVALUACION FINAL SEGÚN BATTELLE
Valor de Unidad de Impacto Ambiental Señales de Alerta Con Proyecto Sin Proyecto Cambio Neto
Se entiende por señales de alert, aquellos resultados significativos en la evaluación, que
tienen el mérito de permitir visualizar hacia donde deben ir orientadas las medidas de
manejo ambiental, que normalmente deben corresponder a unas cuantas y muy precisas,
sin perder nunca de vista la integridad de los sistemas ecológicos y ambientales.
Análisis: El Método de Battelle - puede ser utilizado con buena confiabilidad, ya que
permite realizar una evaluación ambiental con gran aproximación a la interpretación de la
realidad, sin embargo, requiere ciertos ajustes para los proyectos específicos que podrían
estar orientados en la siguiente dirección:
Realizar una ponderación de las categorías ambientales según el proyecto de que se trate.
Los componentes ambientales también deberán ser revisados y es posible que no apliquen los 18 considerados en el método o que tengan que introducirse unos nuevos componentes.
Teniendo en cuenta que la base del Sistema Battelle es la definición de la lista de
indicadores de impacto, esta lista deberá seleccionarse de tal manera que sea
representativa del impacto ambiental derivado de las acciones del proyecto.
Aunque en Colombia y la mayoría de los países latinoamericanos algunos de los
indicadores de impacto de Battelle aplican para la mayoría de los proyectos,
particularmente aquellos que se refieren a la calidad del agua y del aire y cuyos límites
están definidos en la reglamentación sobre estos recursos (p.e. pH, Temperatura, OD,
etc.),sin embargo, es necesario definir indicadores de impacto, a nivel nacional (Ministerio
del Medio Ambiente o su equivalente) y a nivel Regional (Corporaciones Autónomas
Regionales o su equivalente) y aún a nivel local. Esta definición de indicadores haría más
objetiva la evaluación ambiental.
Es interesante resaltar que los índices deberían ser definidos para zonas geográficas y
contextos socioeconómicos similares, aspecto este que incide en la objetividad de la
evaluación ambiental.
Finalmente la importancia relativa de los parámetros del modelo Battelle también debería
ser fijados por las entidades ambientales para, lo cual contribuiría igualmente a mejorar la
calidad de las evaluaciones ambientales.
Uno de los aspectos de mayor interés en el Método Battelle-Columbus, es el hecho que
abre una serie de posibilidades que las autoridades ambientales definan la importancia de
las categorías, componentes y parámetros ambientales por regiones biogeográficas, lo
cual le aportaría al análisis ambiental por este Método una gran objetividad. El método se
puede utilizar para seleccionar alternativas de un mismo proyecto o para evaluaciones
ambientales estratégicas, considerando universos de variables más globales. De todas
manera se insiste en la necesidad que las autoridades ambientales definan para las
diferentes regiones biogeográficas parámetros de calidad ambiental específicos, de lo
contrario las evaluaciones ambientales continuarán teniendo gran subjetividad.
MÉTODOS MATRICIALES.
Método de Gómez Orea para Proyectos Agrarios9. El Método consiste en disponer las
acciones del proyecto y los factores del medio, ambos ordenados en forma de árbol, como
entradas de una matriz – a la que se llama matriz de impactos (Figura 1-3).
Figura 1-3 ESTRUCTURA PARA IDENTIFICACIÓN, CARACTERIZACIÓN Y PONDERACIÓN DE
IMPACTOS
Fuente: D. Gómez Orea. (1988)
Cada casilla de cruce en la Matriz (elemento tipo) estará ocupada por siete símbolos en el
orden que se relaciona en la Tabla 1-2, más uno que sintetiza en una cifra la importancia
del impacto en función de los siete símbolos anteriores.
9 Vid. Gómez Orea D., EIA de Proyectos Agrarios, Madrid, 1988, tomado por Estevan Bolea Ma
Teresa, en Metodologías para elaboración de evaluaciones de impacto ambiental, IIE, Málaga, España, 1994, pags.164-184
MEDIO AMBIENTE
PR
OY
EC
TO
Tabla 1-2. TIPIFICACION DE IMPACTOS
Signo Intensidad
Extensión Momento
Persistencia Reversibilidad
Posibilidad de medida Correctora
Importancia
La Importancia resulta de aplicar la siguiente ecuación:
V.I.I.= 3 (Intensidad) + 2(Extensión) + Momento +Persistencia + Reversibilidad.
V.I.I. = 3(I) + 2(E) + P + R.
Donde V.I.I.= Valor de la Intensidad del Impacto La tipificación de los impactos, su expresión y valoración en la matriz de impacto es como sigue: 1. Signo: Benéfico + Perjudicial - Previsible pero difícil de calificar sin estudios de detalle x 2. Intensidad: Baja 1 Media 2 Alta 3 3. Extensión: Puntual 1 Parcial 2 Extenso (todo el ámbito) 3 4. Momento en que se produce: Inmediato 3 Medio 2 Largo plazo 1 5. Persistencia Temporal 1 Permanente 3 6. Reversibilidad del Efecto Imposible 4 Largo plazo 3 Mediano plazo 2 Corto plazo 1 7. Posibilidad de introducir Medidas Correctivas Proyecto P Obra O
Funcionamiento F No es posible N 8. Importancia. La matriz la presenta, junto con el signo y la posibilidad de introducir
medidas correctivas.
Análisis. El Método de Gómez Orea es apropiado para evaluar pequeños y medianos
proyectos, ya permite una visualización clara y rápida de las interacciones
proyecto-ambiente y sobre los impactos de mayor importancia. Obviamente que como todo
análisis ambiental su objetividad varia de acuerdo al tipo y calidad de equipo
interdisciplinario que se conforme para construir la evaluación ambiental. Si bien el Método
esta definido originalmente para proyectos agrarios, otro tipo de proyecto (viales, vivienda,
turismo, etc) pueden ser evaluados con este Método.
Matriz de Leopold10, Busca conocer el impacto que cada una de las actividades de un
proyecto causan en el medio ambiente, llegando incluso a analizar en que proporción con
respecto al impacto total, se encuentra cada uno de los impactos y los impactos sobre un
determinado componente ambiental. Se utilizan atributos para los impactos como magnitud,
importancia, duración, probabilidad de ocurrencia, etc. La base del sistema es una matriz en
que las entradas según columnas son acciones antrópicas que pueden alterar el medio
ambiente y las entradas según filas son características del medio (factores ambientales)
que pueden ser alteradas. Con estas entradas en filas se pueden definir interacciones
existentes. Como el número de acciones que figuran en la matriz son 100 y 88 el de efectos
ambientales, resultarían 8.800 interacciones.
Análisis: Las acciones que pueden alterar el medio ambiente para Leopold están dadas
para una realidad como la norteamericana de las décadas de 1960-1970 y una concepción
particular del territorio, los recursos y sus transformaciones que no aplican a las realidades
latinoamericanas. Teniendo en cuenta los procesos predominantes en países como
Colombia habría que señalar como las acciones principales la colonización, ocupación y
transformación de territorios étnicos, la explotación de recursos, la aplicación de biocidas,
instalación de enclaves socioeconómicos –culturales y la introducción de nuevos actores de
poder.
10
Primer método establecido para evaluaciones de impacto ambiental por el Servicio Geológico del Ministerio del Interior de Estados Unidos.
Como factores ambientales (si bien las grandes divisiones podrían permanecer) los
segundos y terceros niveles deberían ser replanteados adecuándolos a las realidades
locales y regionales donde se establecerían los proyectos, utilizando las propias categorías
que allí se manejen. Así por ejemplo, habría que tener en cuenta las categorías del
ordenamiento territorial municipal, de ecosistemas regionales (ecorregiones) y áreas
protegidas, los territorios étnico – culturales, los recursos de la biodiversidad y los procesos
que los afectarían por la instalación del proyecto.
En un proyecto específico son muy pocas las interacciones importantes, razón por la cual
no es recomendable utilizar en detalle la matriz de Leopold, ya que el detalle no dejaría ver
lo importante, o como dice el adagio chino: Los árboles no dejan ver al bosque.
La Matriz nos presenta una visión muy plana de las interacciones y una relación simplista de
la relación causa - efecto, que en la realidad no se presenta, razón por la cual es poco
recomendable, en una realidad tan compleja como la nuestra, donde la consolidación del
estado, la construcción de territorios y los perfiles socioculturales y socioeconómicos son
precarios.
Retomamos la crítica planteada por Alejandro Pinedo (1987) a los métodos matriciales, que
son validos para el caso de Leopold, cuando señala:
“Estas matrices presentan el inconveniente de su intención generalista, y podrían no
apreciar con la suficiente exactitud la problemática de la actividad que nos ocupa en un
determinado ambiente. No nos parece por ello desacertado, recomendar la elaboración de
una matriz particular como sistema de detección, sobre todo en la elaboración de estudios
orientados a detectar posibles impactos de dimensión importante, para los que luego se
aplicarían procedimientos más sofisticados”11
DISEÑO DE MODELOS DE REPRESENTACIÓN CARTOGRÁFICA, ESTABLECIENDO
UNA CLASIFICACIÓN DEL TERRITORIO DONDE SE REPRESENTAN LOS
DIFERENTES NIVELES DE SIGNIFICACIÓN DEL IMPACTO. Cada nivel de impacto
reúne aquellas zonas que por sus características ecológicas se ven afectadas en mayor o
menor medida. El desarrollo de estos modelos se basa en la interpretación de la
11
Alejandro Pinedo, los Embalses en la práctica de las estimacione..., p. 74.
información recogida en la fase de inventario, y se apoya en técnicas más o menos
sofisticadas de ordenación, clasificación y valoración de las diferentes unidades definidas
para los elementos inventariados. Este método se puede desarrollar por técnicas
automáticas, mediante el computador o con procedimientos manuales.
Según Estevan Bolea (1994)12
“El sistema llamado de mapas, coberturas, transparencias o superposiciones, efectúa una
división del territorio afectado por la totalidad del proyecto mediante el trazado de unas
retículas. Se obtienen así una serie de unidades geográficas, en cada una de las cuales se
estudia un conjunto de factores ambientales y se aplican unos indicadores de impacto,
previamente establecidos. Se utilizan transparencias y en cada una de ellas se marcan los
resultados obtenidos en el estudio. Se superponen después los resultados de las distintas
transparencias y, mediante un tratamiento de toda esta información en un ordenador,
mediante el correspondiente programa – como siempre en este tipo de estudios -, se llega a
unas conclusiones finales.”
La representación cartográfica en la evaluación ambiental parte de definir una escala de
trabajo y está en estrecha relación al tipo de proyecto (lineal o circular) y de área de
influencia físico -biótica y económica. Los aspectos sociales y culturales normalmente
tienen otra connotación como se estudia más adelante.
Los métodos basados en modelos de representación cartográfica son muy útiles en la
evaluación ambiental pero deben ir acompañados de otras metodologías no cartográficas
que permitan exponer y calificar con detalle los impactos, sin duda el método de
representación cartográfica es básico en la evaluación ambiental para tener un referente
biogeográfico sobre el cual se pueda constatar en campo los procesos de transformación
ambiental, antes, por el proyecto y posterior al proyecto. Los modelos de representación
cartográfica en los planos convencionales, dado que se trata de un instrumento
bidimensional, no permite visualizar con claridad la influencia de los proyectos. Esta
deficiencia se supera en gran parte con los nuevos instrumentos que aportan los sistemas
computarizados y las representaciones de los Sistemas de Información Georeferenciados
12
Estevan Bolea, M.T., Metodologías para la elaboración de evaluaciones de impacto ambiental, IIE, Málaga, España, 1994, pags 79-80.
(SIG). Sigue siendo un aspecto importante a resaltar el hecho de la alta incertidumbre que
acompaña las evaluaciones culturales, que difícilmente pueden concretarse
satisfactoriamente en una representación cartográfica. De ahí que los SIG son un buen
instrumento, pero no el instrumento completo para trabajar una evaluación ambiental o el
ordenamiento territorial.
A manera de orientación se considera que:
Para proyectos con cubrimiento físico geográfico de su área de influencia directa sean
menores de 1000 hectáreas se recomienda trabajar representaciones cartográficas en
planos escala 1: 5000 a 1:10.000
Para proyectos con cubrimiento físico geográfico de su área de influencia entre 1000 y
10.000 hectáreas se recomienda trabajar en Escalas 1:10.000 a 1:25.000.
Cuando se trata de proyectos lineales13 tipo vías, ductos, ferrocarriles o similares, se
define un área de influencia del corredor sobre el cual se detalla en representación
cartográfica las principales áreas ambientalmente críticas o de alta sensibilidad
ambiental a escalas de 1: 5000 a 1: 10.000. Para algunos pasos críticos la
representación cartográfica se hará a mayor detalle 1:500 o 1: 1000, requiriendo
verificaciones de campo exhaustivas.
Es preciso señalar que las representaciones cartográficas en evaluación de impacto
ambiental deben mostrar tendencias de los impactos físico - bióticos y de aquellos
13
Según Otero (1987) bajo la denominación de estructuras lineales, se agrupan un conjunto de actuaciones, que poseen una serie de características diferenciales que se pueden resumir como sigue:
Unen dos o más puntos fijos
Atraviesan un gran diversidad de medios
Ocupan relativamente poca superficie en cada uno de ellos.
Son estructuras artificiales
Constituyen servicios públicos, su construcción obedece a una necesidad real.
(...) Se pueden situar al mismo nivel del terreno, por encima o por debajo de él y atendiendo a esta característica se registrarán diferentes efectos sobre el medio.
Otero Isabel, Los impactos de las estructuras lineales, en Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Montes, Madrid , 1987, pág., 108-109.
socioeconómicos que impliquen transformaciones significativas, por ejemplo, procesos de
colonización, ocupación territorial, urbanismo y conurbanismo14, etc.
MODELO PER (Presión –Estado- Respuesta). Este Modelo está basado en los ámbitos de
Presión – Estado – Respuesta que pueden caracterizar la relación de un proyecto con
medio ambiente determinado y pueden además ser fácilmente determinados mediante
indicadores PER.
Indicadores de Presión (P): Se refieren a aquellos que ver con las actividades
humanas a desarrollar en los diversos sectores o actividades productivas (energía,
transporte, industria, agricultura, entre otras).
Indicadores de Estado (E): Son aquellos que caracterizan el estado del medio
ambiente y los recursos naturales (Aire, Agua, Suelos, Fauna y Vegetación,
Ecosistemas) de las áreas sobre las que el proyecto tendría influencia.
Indicadores de Respuesta (R) : Apuntan a los indicadores que caracterizan a los
actores económicos, Institucionales y Ambientales (Administración, Empresas,
Individuos, Comunidad, Organismos Internacionales, ONGs).
Preguntas de orientacion para el diseño con el modelo P-E-R de indicadores ambientales en una evaluacion ambiental preliminar
AMBITO DE PRESIONES (P)
¿Qué tipo de proyecto es? Urbanístico, de infraestructura, de explotación de recursos, de tipo social, de tipo productivo, una o varias de estas opciones)
¿Cuales son las alternativas de ubicación?
¿Cuánta y cómo será la ocupación de los espacios?
¿Que presiones ejercerá a nivel de demanda de recursos?
¿Qué presiones ejercerá sobre los patrones sociales, económicos y culturales locales o regionales?
14
Conurbación: aglomeración de carácter urbano, formada por la unión física (no jurídica) de dos o varias entidades de población (Grijalbo, Gran Diccionario Encoclopédico Ilustrado, Barcelona, 1998)
AMBITO DEL ESTADO (E)
¿Cuáles serían los recursos naturales que sufrirían las presiones identificadas?
¿Las presiones se ejercerán sobre un recurso determinado o podríamos prever que se daría sobre un Sistema de Recursos?
¿ Podrían soportar los recursos naturales las presiones que se ejercerían desde el proyecto? Se podría prever algunas tendencias sobre su uso, manejo y explotación por las presiones ejercidas por el proyecto?
¿Qué se podría prever en relación a cómo responderían los sistemas sociales y económicos?
AMBITO DE LAS RESPUESTAS ( R )
¿Cuál es el sistema de actores económicos, sociales e institucionales y que información requerirían para participar en la decisión ambiental del proyecto?
¿Para el proyecto se podría hablar de un sistema de actores o sus actuaciones se prevén aisladas y/o individuales?
¿Cuál sería la respuesta institucional? ( proponer varias posibles)
¿Cuál sería la respuesta social? (proponer varias posibles)
¿Qué tipo de decisiones se podrían esperar que se tomaran? Es posible un nivel de concertación entre los diferentes actores en la respuesta sobre las decisiones a tomar?
Tal como se señala en la Figura 1-4 con este modelo se busca conceptualizar con la mayor
precisión, calidad y de la manera más sencilla posible las relaciones que se establecerían
entre el proyecto, el medio ambiente y las necesidades de información que requerirían los
actores económicos, sociales e institucionales para pronunciarse sobre el mismo, así como
prever las posibles respuestas sociales que pudieran presentarse o que se estimularían
para facilitar la realización del proyecto dentro de parámetros ambiental viables y
socialmente aceptables.
Figura 1-4
MODELO DE INDICADORES AMBIENTALES P-E-R
PRESIONES ESTADO RESPUESTAS
ACTIVIDADES
HUMANAS
ESTADO DEL MEDIO
AMBIENTE Y DE LOS
RECURSOS NATURALES
ACTORES ECONOMICOS, INSTITUCIONALES
Y SOCIALES
Energía
Transporte
Industria
Agricultura
Aire
Agua
Suelos
Fauna y Vegetación
Administración
Empresas
Individuos
Comunidad
Organismos Internacionales
Presión
Recursos
Información
Respuesta
institucional
Respuesta social (Decisiones y acciones)
Adaptado de Patricio Gross ”Estado sobre el desarrollo de los Indicadores ambientales en Chile”.
Tipología de los impactos ambientales
El abordar la tipología de los impactos ambientales desde las perspectivas de los países
que buscan su propio desarrollo como América Latina y el Caribe, partimos de los
siguientes aspectos:
1. Asumir las variables de modo, tiempo y lugar de conformidad con nuestras
particularidades así:
Modo. Hace referencia a los atributos de los impactos diferentes a aquellos que dependen
de su duración y lugar donde ocurren. Podría decirse de las características intrínsecas de
los impactos tomados como sujetos. Su aplicación debe tener en cuenta las diferentes
interpretaciones culturales que podría tener una asignación de cualidad del impacto,
dependiendo de la región, las tradiciones culturales e históricas. Los atributos deben
corresponder con los lenguajes utilizados para definir características de los eventos
naturales o de las transformaciones antrópicas en una región o lugar determinado.
Tiempo. Hace referencia al momento de aparición, duración y otras variables temporales
(velocidad, sincronicidad, periodicidad). En la asignación de los tiempos para los impactos
debe tenerse en cuenta para aquellos impactos que se relacionan con el componente
socio-cultural, las tradiciones culturales y los propios tiempos en que transcurren las
actividades de una población determinada, sujeta a ser impactada. El manejo de los
tiempos culturales-cosmológicos, tiene una profunda significación para los grupos étnicos y
la cultura campesina, por lo cual la evaluación ambiental debe adaptarse a estos y no
pretender imponer ritmos “occidentales” o urbanos que resultan agresivos para las
comunidades, desobjetivando los verdaderos impactos. El tiempo es tomado por algunos
autores como una cuarta dimensión, determinante en el desarrollo de las actividades
antrópicas. Así por ejemplo un proyecto deberá tener en cuenta los tiempos biológicos, por
ejemplo cuando interviene ecosistemas frágiles, en relación con el tiempo de recuperación
de los mismos.
Lugar. Hace referencia al lugar donde ocurren y deberá reconocer y tomar debida nota de
la interpretación de los lugares geográficos que hace la población local, particularmente en
cuanto se refiere al área de influencia de un impacto determinado, ya que las relaciones
culturales podrían significar, por ejemplo, que fuera más o menos extensivo, lineal o radial
o indeterminado dependiendo de los espacios que se manejan localmente. En muchas
ocasiones los lugares más importantes están definidos por servidumbres, sitios de reunión,
lugares de observación del paisaje, sitios relacionados con una leyenda o un mito local que
le dan importancia a un entorno, cuyos límites son difíciles de precisar.
2. Tener en cuenta la legislación general sobre medio ambiente y las reglamentaciones que
se hayan promulgado para una región específica donde transcurren las actividades del
proyecto, así como ciertas normatividades propias de la región o localidad, ligadas o
costumbres y tradiciones15.
La legislación ambiental se apoya en la interpretación de los impactos ambientales y de
alguna forma los tipifica, al señalar limites de emisión, conductas prohibidas o niveles de
tolerancia para alteraciones del medio natural y social. La legislación ambiental es
necesaria para valorar la importancia de muchos impactos, especialmente aquellos que se
relacionan con la calidad del aire y del agua y para seleccionar indicadores ambientales.
Generalmente en las localidades o regiones existen ciertas normas de que caracterizan una
determinada relación sociedad - naturaleza, transmitidas de generación en generación y
que aun cuando no están escritas, tienen mayor significado que la legislación promulgada
sobre medio ambiente. Así por ejemplo, ciertas normas para cuidado de los nacimientos de
agua, para protección de los bosques y ciertos significados de la fauna y la flora, de las
montañas, que encierran mitos y tradiciones. Por otra parte muchas normas ambientales
pueden resultar agresivas para una determinada comunidad que maneja adecuadamente
su entorno, cuando estas significan la imposición de reglas para el aprovechamiento del
recurso hídrico con el fin de favorecer a un tercero, que llega a través de un proyecto de
“desarrollo”.
3. Reconocer que los impactos ambientales podrían definirse como variables integrales en
un proyecto determinado a través de los siguientes tipos de indicadores:
Indicadores facilitadores
Indicadores condicionantes
Indicadores limitantes
15
Para la ampliación de este tema ver en este mismo libro el Ensayo sobre Etica, Legislación Ambiental y Procesos Interculturales.
Indicadores excluyentes
Indicadores facilitadores. Son aquellos que hacen atractivo al proyecto o que lo justifican.
Por ejemplo: generación de empleo, suministro de combustible, acceso a un servicio
básico, dinamización del mercado local. Normalmente son los que se presentan por el
proponente para justificar el proyecto.
Indicadores condicionantes. Son aquellos que facilitando el proyecto, debido a sus
particularidades y nivel de intervención, requieren un manejo especial al cual esta
condicionado la realización del mismo. Por ejemplo: adecuación de vías, cantidad de
recursos naturales a intervenir (en áreas para espacios a ocupar, volumen maderable a
remover, caudales a captar).
Indicadores limitantes. Son aquellos que permitiendo la realización del proyecto, colocan
barreras en su amplitud, cobertura, profundidad o rata de explotación sobre uno o varios
recursos naturales. Por ejemplo: oferta aprovechable de agua, cantidad de bosque
existente en el lugar y su importancia local, niveles de disrupción paisajista, cantidad de
población inmigrante generada por el proyecto, conflictos locales.
Indicadores excluyentes. Son aquellos que son incompatibles con la realización del
proyecto. Por ejemplo: existencia de áreas protegidas, cultura (s) locales de alta
vulnerabilidad y de gran importancia que ameritan ser conservadas y/o que tienen sus
propias normas que impiden la realización del proyecto. Su peso ponderado en la
evaluación en relación con los otros indicadores, facilitará una definición más objetiva
sobre el futuro de la viabilidad ambiental del proyecto.
4. Reconocer las incertidumbres en el conocimiento de la compleja realidad ambiental de
los países en desarrollo como América Latina y el Caribe y las diferencias que existen entre
las diversas regiones biogeográficas, que condicionan la magnitud de los impactos.
Algunos ejemplos nos pueden ilustrar al respecto:
Es muy limitado el conocimiento de los principales ecosistemas, su propia
categorización y clasificación no esta clara y además existen contradicciones entre los
enfoques de las diversas instituciones de gestión ambiental y de investigación sobre
este particular a nivel nacional e internacional.
Salvo, datos hidrológicos como caudales de algunas corrientes principales y variables
climatológicas como humedad relativa, dirección y velocidad de los vientos, no se
poseen registros históricos consolidados sobre indicadores físicos de los
comportamientos ambientales.
Si bien institutos como el INDERENA hasta 1995 y el IDEAM y el Von Humbolt en
Colombia, desde 1995, vienen haciendo un importante esfuerzo, se está lejos de tener
datos consolidados sobre las características ambientales de las diversas regiones del
país a una escala aplicable para un proyecto determinando que nos conduzca a concluir
con baja incertidumbre sobre los impactos de dicho proyecto de desarrollo y otras
actividades que pueden alterar el medio ambiente. Este lugar es común para los países
de la Región.
Clases de evaluación ambiental
Estos aspectos nos ayudan a precisar las clases de evaluación medioambiental así:
De acuerdo a los tipos de evaluación a realizar: Estratégica, regional y sectorial.
De acuerdo a los alcances de la evaluación: Cualitativa y cuantitativa
De acuerdo al nivel de detalle requerido: General, semidetallada, muy detallada.
De acuerdo a la duración de la actividad o proyecto a evaluar: Temporal o permanente.
De acuerdo al tipo de proyecto: Social, económico, ecológico, ambiental.
Evaluaciones Ambientales Estratégicas. Según Canter (1997) “ La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE)16 se refiere a un proceso
sistemático para evaluar las consecuencias ambientales de las políticas propuestas o
iniciativas de planes o programas, con el fin de asegurar que los impactos están
16
SEA: Strategic Environmental Assessment (vid. Carter, L.W, Evaluación Estratégica Ambiental, en Ministerio Medio Ambiente- ICFES, La evaluación ambiental en el contexto del desarrollo, Santafé de Bogotá, 1998).
completamente incluidos y apropiadamente clasificados en la etapa más temprana de la
toma de decisiones, a la par con consideraciones económicas y sociales”17 .
Para Sadler(1997)18 la EAE responde a lo que la Comisión Bruntland llamó el principal reto
institucional de los 90s considerando “la dimensión ecológica de lo político al mismo tiempo
con lo económico y otras dimensiones”. Para el mismo autor son candidatos potenciales
para EAE “las áreas políticas que conciernen o llevan a cambios en el uso de las tierras y
recursos naturales, la producción de materias primas, químicas y otros productos
peligrosos y/o generación de contaminantes, deterioros y residuos”. Podríamos considerar
específicamente como candidatos a EAE: la política de aplicación de plaguicidas para
control de cultivos ilícitos, la política de importación de plaguicidas y químicos peligrosos, la
política energética, la política agraria, la política vial, los Planes de Desarrollo, los Planes de
Ordenamiento Territorial (POT), los planes de ordenación de cuencas hidrográficas
A manera de ejemplo de EAE presentamos el esquema general de la metodología seguida
en la evaluación de las implicaciones físicas, biológicas y socioeconómicas de la
estabilización de los gases de efecto invernadero realizada por el IPCC (Panel
Intergubernamental de Cambio Climático) en 1997:
Figura 1-5 EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA (EAE) DE LAS IMPLICACIONES FÍSICAS, BIOLÓGICAS Y SOCIOECONÓMICAS DE LA ESTABILIZACIÓN DE LOS GASES DE
EFECTO INVERNADERO.
17
Para el autor citado, “la política” se refiere a un conjunto general de acciones o toda una acción propuesta que un gobierno está, o estará persiguiendo, y que guía la toma de decisiones. La definición de un “plan” es que éste contenga propósitos, estrategias o diseños de perspectiva futurista, frecuentemente con prioridades coordinadas, opciones y medidas que elaborán e implementan la política y finalmente “programa” denota una coherente y organizada agenda de instrumentos y/o actividades que elaboran e implementan la política. 18
Dadler, Barry, Aplicación de la evaluación ambiental a nivel de políticas y en los asuntos de cambio global, en MMA-ICFES, La evaluación ambiental...
Adaptado de Documento III del IPCC- OMM-UNEP, 1997
Evaluaciones ambientales regionales
Las evaluaciones ambientales regionales son deseables cuando diversas actividades de
desarrollo son planificadas o propuestas para un área geográfica relativamente localizada,
como varios proyectos en un mismo sistema hidrográfico. Sirven varios propósitos útiles,
por ejemplo:
* Definición de áreas de estudio en términos con sentido ambiental por ejemplo, la
cuenca de captación de un río, un área climática, una zona costanera.
* Selección de modelos de desarrollo sustentable entre las alternativas en una región
bajo presión de desarrollo (por ejemplo una zona costera), o que se programe para el
desarrollo por primera vez.
* Identificación de los impactos acumulados de diversas actividades, por ejemplo, el
efecto combinado de varias corrientes de descarga municipal e industrial de aguas
CONCENTRACIONES
FORZAMIENTO
RADIATIVO CAMBIO
CLIMATCO IMPACTOS
EVALUACION
INTEGRADA
EMISIONES
ANALISIS DE
MITIGACION
servidas y tratadas, sobre la calidad de agua recibida y del diseño o implementación
de cambios en el calendario y otras medidas para evitar o atenuarlos;
* Identificación de las interacciones ambientales o demandas conflictivas de recursos
entre proyectos, en los cuales los impactos de un proyecto podrían reducir los
beneficios de otro, y medidas para evitar este resultado;
* La formulación de criterios para un desarrollo ambientalmente sustentable en la
región, incluye el tratamiento de áreas y recursos ambientalmente frágiles, criterios
para la selección de sitios, criterios de diseño, medidas específicas en cada región
para atenuar los impactos adversos, y lineamentos para la planificación del uso de la
tierra.
* Identificación de las necesidades de datos de seguimiento y de definición de
programas de recolección de datos, para apoyar la evaluación ambiental y las
decisiones de desarrollo; y
* Examen de las alternativas políticas y elementos institucionales necesarios para
lograr un desarrollo sustentable de la región.
Las evaluaciones ambientales regionales pueden:
* Servir como herramientas de planificación, ayudando en la identificación de proyectos
ambientalmente adecuado.
* Contribuir a las estrategias de implementación que tomen en cuenta los impactos
combinados de un conjunto de proyectos ya en ejecución; y
* Ayudar en la preparación de proyectos mediante el apoyo a los planes y diseños
sensibles a los impactos acumulados. Sinergismos, interacciones y competencia
para los recursos naturales y socioculturales.
Las evaluaciones ambientales regionales aportan a la eficiencia en la preparación de los
proyectos, pues reducen el tiempo y esfuerzo gastado en evaluaciones ambientales para
proyectos específicos. Al menos, una evaluación ambiental regional habrá definido los
principales problemas que necesitan ser considerados al estudiar los proyectos individuales
(y tal vez preparado los términos de referencia para los estudios), y habrá reunido los datos
ambientales existentes. Es posible que también haya iniciado programas de monitoreo
para remediar las deficiencias en los datos, que de otra manera retrasarían la evaluación
ambiental para un proyecto específico. Cuando una evaluación ambiental regional ha
desarrollado criterios y lineamientos para proyectos individuales y arreglos institucionales
que aseguren su implementación, es posible eliminar totalmente la necesidad de
evaluaciones ambientales para proyectos específicos, o reducirlas a estudios más limitados
de los efectos ambientales exclusivos para proyectos individuales.
Evaluaciones ambientales sectoriales.
Así como las evaluaciones ambientales regionales, una evaluación ambiental sectorial
puede ser empleada para examinar los impactos acumulados de múltiples proyectos
planificados dentro del mismo sector. Las evaluaciones ambientales sectoriales,
usualmente, tratan el conjunto de proyectos propuestos para los siguientes dos años. Por
ejemplo, en el sector energético, se puede estudiar un programa que incluye tres plantas
alimentadas con carbón de piedra, dos importantes estaciones hidroeléctricas, un
componente de reducción de pérdidas y un importante de fortalecimiento institucional y
capacitación. Posiblemente, traten en conjunto varios proyectos grandes (por ejemplo:
energía termoeléctrica), o varios proyectos pequeños ( por ejemplo, estaciones de fuerza
sin almacenamiento), que pueden no justificar evaluaciones ambientales individualmente.
Al aplicarse de esta manera, las evaluaciones ambientales sectoriales ofrecen las mismas
ventajas que las evaluaciones regionales, y tienen una relación comparable con las
evaluaciones ambientales para proyectos específicos. Pueden, en algunos casos, suplir las
evaluaciones ambientales para proyectos específicos al producir lineamientos y criterios
para el diseño e implementación de proyectos en el sector. Más frecuentemente, resultará
en la identificación de los principales problemas ambientales en el sector y la elaboración de
una base de datos, posibilitando el que las evaluaciones ambientales para proyectos
específicos continúen de manera más expedita.
Una variante de esta aplicación, a menudo denominada “Evaluación Ambiental
Programática (EAP)”, es el uso de una evaluación ambiental sectorial para evaluar los
impactos de un programa que abarca a todo el sector o una gran región, como es el control
de cultivos ilícitos. Estos programas son replicados en varios sitios y sus impactos son más
o menos iguales en cualquier localidad. Una EAP puede incluir entre sus productos, unos
lineamientos que plantean preguntas para conducción de la actividad y para sitio específico,
las cuales deben ser contestadas antes de iniciar la actividad.
Los otros propósitos de las evaluaciones ambientales sectoriales, son un poco diferentes:
* Revisión de los impactos ambientales de las alternativas de inversión en el sector, es
decir, el tratamiento centralizado o descentralizado de las aguas servidas, expansión
de la capacidad existente para la generación de la energía eléctrica versus la
construcción de nuevas instalaciones;
* Evaluación de los efectos ambientales de los cambios en las políticas sectoriales, por
ejemplo, la implementación de normas de minimización de los desechos industriales,
la fijación para el agua de precios que reflejen el verdadero costo del servicio, requerir
la conservación de energía para compensar la necesidad de nueva capacidad de
generación eléctrica, modificar los criterios para la reutilización de los desechos
tratados, diferenciar entre las fuentes nuevas y existentes al fijar normas para las
emisiones en el aire, y el uso de combustibles alternativos para las plantas de energía
y de calefacción con base a los hidrocarburos; y
* Evaluación de requisitos del sector para análisis ambientales, implementación de
medidas de manejo y atenuación ambientales y programas de seguimiento, la
capacidad de instituciones sectoriales para realizar esas actividades, y necesidades
de capacitación, elaboración de lineamientos, u otros aspectos del fortalecimiento
institucional.
Al ser empleadas de estas tres maneras, las evaluaciones ambientales sectoriales
proporcionan información que se puede emplear con la mayor efectividad para planificar
estrategias sectoriales, programas de inversión, y esfuerzos de fortalecimiento institucional.
Se relacionan con el ciclo del proyecto desde el inicio al contribuir a la identificación de
proyectos que concuerden con el desarrollo sustenible del sector.
Las metodologías de evaluación y su aplicación
Cuando hablamos de metodología nos referimos al análisis sistemático y organizado de
los procedimientos para evaluación de impacto ambiental. La metodología, si bien tienen
unos componentes universales, no puede ser aplicada ortodoxamente en todas las
realidades, ya que la aproximación a los objetos difiere, de acuerdo al grado de relación que
caracteriza determinada cultura o patrones culturales e históricos. Esa caracterización nos
esta definiendo un nivel de conocimiento, unos valores intrínsecos, unos comportamientos
ecológicos, así como los indicadores de impacto, producto de una historia ambiental, que
reviste caracteres específicos en un escenario ambiental determinado (una localidad, una
región, una cuenca hidrográfica, un ecosistema, un territorio étnico).
Así por ejemplo, en zonas de baja intervención antrópica es difícil tipificar impactos, ya que
aparentemente existe integridad de los ecosistemas, lo que no significa que lo presente sea
el resultado de procesos naturales, sino que puede perfectamente obedecer a procesos de
recuperación natural por abandono por parte de poblaciones humanas de su intervención
allí: Zona de minería de oro abandonadas en la Amazonia, en el Chocó, antiguas
explotaciones caucheras o madereras en estas mismas regiones. También pueden
observarse indicadores de erosión, a priori sugieren niveles de intensa intervención
antrópica, cuando en realidad obedecen a procesos naturales. Algunas zonas de Santander
se caracterizan por los estoraques y otras zonas de los Llanos Orientales en época de
verano presentan paisajes semidesérticos, que contrastan con el paisaje que se observa en
la época de lluvias, donde sobre ellas pueden prevalecer áreas de inundación. En algunas
zonas del Meta como de Arauca (Llanos Orientales colombianos que se prolongan hacia
Venezuela) pueden ocurrir tales fenómenos. Para estas zonas no pudieran ser aplicables
metodologías de evaluación ambiental rápida, como las sugeridas por algunos
investigadores, ya que el medio ambiente, mediado por particularidades climáticas, aún en
áreas tropicales propicia variaciones ambientales severas.
Teniendo en cuenta lo anterior, se deberían sugerir por parte de los diversos institutos
ambientales marcos metodológicos para los estudios ambientales en las diferentes zonas
naturales de los países y la Región en su conjunto que partieran, por ejemplo, de precisar
mediante descripciones generales los indicadores ambientales que pudieran servir de
referencia para definir los impactos de determinadas actividades antrópicas. Se podrían ir
precisando, por ejemplo:
¿A qué conductas o a que actividades son más susceptibles determinadas especie en
vía de extinción?,
¿Cuáles son los parámetros de físicos y químicos de mayor sensibilidad en relación
con la calidad del agua de determinada cuenca hidrográfica?.
¿Qué especies no deberían ser utilizadas o podrían ser utilizadas en actividades de
revegetalización o reforestación en determinadas zonas?
¿Cuáles son los límites tolerables de temperatura de los vertimientos líquidos a
corrientes receptoras a lo largo del ciclo climático anual y a lo largo del ciclo climático
diario y en las diversas regiones biogeográficas?.
¿Qué actividades pudieran generar cambios en el uso del suelo y cuáles serían sus
límites tolerables en determinada área o ecosistema?.
Una estrategia de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos.
La evaluación ambiental en la gestión de proyectos, debe tomarse como parte de la
estructuración y el fortalecimiento del Sistema de Gestión Medioambiental (SGMA) que
establece “la realización de una evaluación medioambiental, como diagnostico preliminar,
donde se analicen de manera global los problemas, efectos y resultados en materia de
medio ambiente de las actividades...”19.
En este trabajo proponemos una estrategia de evaluación de impacto ambiental para
proyectos que conlleva la combinación de varias metodologías conocidas y otras que se
han propuesto y desarrollado en algunos estudios de impacto ambiental en Colombia. La
estrategia de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) propuesta contiene los siguientes
pasos:
19
Vega Mora, Leonel. Gestión Medioambiental, TM editores, DNP. Santafé de Bogotá, julio de 1998, p. 100.
1. Aplicar el Modelo PER (Presión-Estado-Respuesta) para conocer rápidamente las
características y los impactos sobresalientes del proyecto en relación con un medio
determinado donde se ubicaría el proyecto. Este paso es de gran utilidad para obtener
una idea sobre el proyecto, los beneficios y los conflictos posibles que pudieran
generarse.
2. Identificar los indicadores de estado: Facilitadores, Condicionantes, Limitantes y
Excluyentes, definidos anteriormente y con base en ellos calificar las alternativas
propuestas para el proyecto (Diagnóstico Ambiental de Alternativas). Con este paso se
simplifica la toma decisiones con respecto a la alternativa más adecuada, ya que por
ejemplo si aparecen indicadores Excluyentes, la alternativa no seria viable y si se tienen
datos regionales o locales consolidados sobre indicadores limitantes o condicionantes,
se evitaría prolongar innecesariamente la decisión sobre la viabilidad o no de un
proyecto. Si el proyecto fuera viable con alguna de sus alternativas, habría la posibilidad
de detallar en mejor forma el diseño ambiental del mismo dentro del EIA
3. Realizar el Estudio de impacto Ambiental (EIA) con los Términos de Referencia
ocordados20 y/o oficializados por las entidades competentes y aplicar una metodología,
previamente seleccionada, para calificar los impactos. Se recomiendan las siguientes
metodologías como las que más se adecuan a los sistemas tropicales:
Battelle modificada
Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos Agrarios (Gómez Orea modificada)
Encadenamiento de Impactos.
Mapas conceptuales
Límites vectoriales de sostenibilidad ambiental
Diagrama de incertidumbres
Para facilitar la comprensión de estas metodologías se presenta más adelante su
aplicación en estudios de caso para pequeños y medianos proyectos.
4. Adelantar procesos participativos. Todo proyecto sujeto a EIA debe garantizar un
proceso participante de las comunidades locales e incluso regionales según su alcance,
más allá de las audiencias públicas.
5 Definir los impactos sobre los cuales se construirá el Plan de Manejo Ambiental.
6 Elaborar el Plan de Manejo Ambiental con de acuerdo con los resultados de la
Evaluación Ambiental.
La evaluación ambiental para el caso de las empresas tendría los siguientes objetivos:
Realizarse antes de la implantación de las empresas y como un aspecto básico para la
valoración de la viabilidad ambiental, así como para la estructuración de un SGMA. Se
realizaría también previa a un cambio significativo en las operaciones o prácticas de las
empresas.
Medir la actuación de las diversas actividades y de la empresa como un conjunto,
teniendo en cuenta sus relaciones con el medio ambiente, definido como área de
influencia.
Determinar los indicadores de impacto ambiental y definir las metas y estándares de
actuación en materia de protección y conservación de los recursos naturales y el medio
ambiente.
Estudios de caso
A continuación se presentan algunos Estudios de Caso que introducen marcos
metodológicos construidos y /o modificados para la evaluación ambiental en Colombia.
20
Los Términos de Referencia para un Estudio de Impacto Ambiental deben ser producto de la concertación entre la autoridad ambiental, el proponente del proyecto y la sociedad civil afectada por el mismo, de esta forma se facilita el desarrollo ambientalmente sostenible del mismo.
Estudio de caso 1.
Evaluación de impactos ambientales de un sistema de producción agrícola: cultivo de papa,
predominante en el municipio de Murillo, norte del Tolima, zona de amortiguación del Parque
Nacional Natural “Los Nevados”21
.
Descripción del proyecto. En el municipio de Murillo (Departamento del Tolima, Colombia, existen
alrededor de 2900 hectáreas dedicadas al cultivo de la papa, producción que se hace en zonas altas
de ladera, incluso en sitios con pendiente alta, aproximadamente del 30%.
La labor de preparación del suelo incluye la picada de éste en forma manual relacionada con la
producción del lote o cultivo anterior, y descomposición de residuos por 15 días. Luego se surca. La
siembra depende del ciclo de lluvias. Las distancias más comunes varían entre 1.20 y 1.50 m entre
surcos y entre plantas 0.30m a 0.50m, colocando entre una y dos semillas por sitio. La semilla
requerida varía entre 12 a 16 cargas por hectárea y se hace en forma manual. Las variedades más
utilizadas son ICAs y Tuquerreña. La fertilización se hace con la siembra empleando abono
compuesto 10-30-10 en dosis de 400 – 500 kg/Ha, que se repite en el momento del aporque en la
misma dosis.
Las malezas se controlan en forma manual con azadón. Las plagas y enfermedades con insecticidas
y fungicidas. Se aporca en forma simultánea los primeros meses del cultivo. El rendimiento promedio
es de 27.6 Tn/Ha.
Area de influencia. El municipio de Murillo se encuentra localizado al noreste del Tolima, la
cabecera está ubicada sobre los 4º55
l latitud Norte y los 75
º11
l longitud oeste del meridiano de
Greenwich. Su extensión total es de 364 Km2 . El área rural del municipio está conformada por un
piedemonte con su promedio de altura de 2.500 msnm. Predomina un clima frio con una temperatura
media de 12ºC pero además posee clima de páramo con temperatura de 0
o- 5
ºC. esta localizada
sobre lo que se conoce como Bosque Húmedo de montaña y Bosque Pluvial Montañoso con
precipitación promedio de 2.000 mm año.
Aplicación metodológica de la EIA.
21
Como fuente se tomó el trabajo preparado por los cursantes Antonio José Guío y Juan Carlos Serrato dentro de la Cátedra de Evaluación de Impacto Ambiental dirigida por Alfonso Avellaneda C., Especialización en Gestión Ambiental y Evaluación de Impacto Ambiental – Facultad de ingeniería Forestal- Universidad del Tolima. Ibagué (Colombia) , febrero de 2000.
1. Selección de estudio de caso
2. Reconocimiento de campo
3. Diagnóstico Ambiental de Alternativas
4. Selección de metodología de evaluación
1 y 2. Selección de estudio de caso y reconocimiento de campo. Una vez seleccionado el estudio de
caso y realizado el reconocimiento de campo se obtuvieron los siguientes resultados:
Una vez seleccionado el estudio de caso (cultivo de la papa) se realizó el reconocimiento de campo,
encontrando que las características de clima suelo y topografía condicionan los recursos naturales.
Se puede decir que la única zona libre es la franja del superpáramo comprendida ente 4.200 y 4.600
m.s.n.m. En la zona de páramo 3.500 - 4.200 la ganadería extensiva es la principal actividad. En la
región andina entre los 2.500 – 3.500 m.s.n.m. el cultivo de la papa es la principal actividad, entre los
2.500 – y 1800 m.s.n.m. se encuentran diversas actividades agropecuarias.
La quema incontrolada de pastizales para ofrecer recursos palatables al ganado, disminuye la
diversidad vegetal y uniformiza la vegetación e indirectamente causa erosión en los suelos. El
arrastre de estos sedimentos es conducido a las lagunas, en donde está acelerando la colmatación y
la pérdida del espejo de agua. El pisoteo del ganado en sistemas naturales frágiles como las turberas
y los depósitos pantanosos del páramo producen cambios profundos en la composición biótica y en
el medio físico. La ganadería es de vacunos y definitivamente debe destacarse la introducción de
ovinos y caprinos. La presión de los cultivadores de papa en la zona limítrofe entre la vegetación
herbácea del páramo y la arbórea de la región andina, ha ocasionado la transformación del paisaje y
a la vez ha incidido de manera indirecta en la alteración del ciclo hidrológico.
En la zona de Murillo, las relaciones de producción son muy variadas, además del trabajo familiar y el
jornal diario, que son las relaciones laborales más difundidas, existen pagos a destajo y diversas
formas de aparcería, a través de las cuales la producción se divide de acuerdo a los aportes
realizados por el dueño de la tierra y el aparcero en dinero, instrumentos de trabajo, semillas,
insumos a la producción, el trabajo mismo y demás actividades del procesos productivo. Debido al
reducido tamaño de las parcelas (1-3 hectáreas) y el bajo grado de desarrollo tecnológico, los
ingresos son muy reducidos y la población trabajadora tiene bajos niveles de calidad de vida.
3. Diagnóstico Ambiental de Alternativas. Para el Diagnostico Ambiental de Alternativas se
seleccionaron las siguientes:
Alternativa 1. Cultivar únicamente papa.
Alternativa 2. Cultivar leguminosas y granos.
Alternativa 3. Cultivar frutales
Alternativa 4. Desarrollar ganadería
Alternativa 5. Sistema de Producción Forestal
Alternativa 6. Implantar un sistema de producción integral combinando los anteriores.
Alternativa 7. No hacer ninguna actividad.
Una vez seleccionadas las alternativas se procedió a identificar los indicadores facilitadores,
condicionantes, limitantes y excluyentes y proceder a calificar las alternativas propuestas otorgando
valores de 1,2,3,4 y 5 (nulo, incierto, bajo, medio, alto), correspondiendo cada uno de ellos al impacto
ejercido en cada alternativa sobre los indicadores. Además se le asignó el signo (+) o (-), cuando el
impacto observado era benéfico o perjudicial. Finalmente se sumaron los resultados para cada una
de las alternativas y se definió, la mejor de ellas (ver Figura 11-5).
De acuerdo con los resultados de la Matriz (Figura 11-5) la alternativa que se debería elegir es la 5,
Sistema de Producción Forestal. Este análisis hay que observarlo detenidamente, pues si bien es
cierto que ecológicamente el sistema forestal determina unos excelentes patrones de recuperación y
sostenibilidad de los recursos naturales, su aceptación como explotación y aprovechamiento por
parte de los habitantes de la zona de Murillo no es muy generalizada y no es vista como una
actividad rentable, más aún cuando se piensa en resultado inmediatos. Como se ve en la misma
matriz, el crédito, el mercado y la oferta tecnológica para su desarrollo no llega a tener un valor de 4
el cual es interpretado como medio, por lo que es mucho más difícil optar por esta alternativa.
La Alternativa 6, Sistema de Producción Integral, es la segunda opcionada como viable en este
resultado, en este caso, ésta Alternativa sería la recomendada para ejecutar en esta zona, mediante
la cual se darían pautas de producción forestales, agrícolas y pecuarias, reutilizando los productos y
subproductos de cada una de ellas , para establecer ciclos semicerrados de materia y energía que
hacen ambientalmente posible esta Alternativa.
Las alternativas de leguminosas-granos, frutales, ganadería obtuvieron calificaciones muy bajas
particularmente debido a los indicadores condicionantes y excluyentes, lo cual las haría
incompatibles con el uso sostenible del suelo.
El cultivo de papa (Alternativa 1) aunque tiene la gran ventaja de aceptación social por el mercado y
debido a que se ha desarrollado en la zona desde años atrás, presenta inconvenientes ambientales
dando un resultado negativo de –4, debido particularmente a los indicadores excluyentes y
condicionantes.
Evaluación Ambiental aplicando el Método de Gómez Orea Modificado22
para proyectos Agrarios23
.
Con el fin de conocer con mayor detalle el impacto ambiental del cultivo de la papa, dada su
importancia en la zona andina, se analizó la Alternativa 1 por éste Método (Figura 11-6).
El impacto ambiental total del proyecto es de -277. El valor del impacto de cada fase es de –161
para la Preparación y –126 en la Operación. El elemento de mayor impacto negativo es el deshierbe
con –228, ya que se afectan significativamente la biodiversidad, seguidos por los controles de
malezas24
y de plagas con -86 y –84 respectivamente.
Los factores del ambiente más afectados son la morfología de los suelos (-151), la calidad del agua
(-112), los bosques (-82) y la geología de los suelos (-73). El factor que presentó mayor importancia
positiva fue el empleo (176), que es uno de los grandes dinamizadores de este tipo de cultivo en
zonas de páramo y subpáramo.
22
Las modificaciones fueron sugeridas para este trabajo, por considerar que se adecuaban al objetivo buscado. 23
Vid. Gómez Orea D., EIA de Proyectos Agrarios, Madrid, 1988, tomado por Estevan Bolea Ma Teresa, en Metodologías para elaboración de evaluaciones de impacto ambiental, IIE, Málaga, España, 1994, pags.164-184 24
Aquí se utiliza el término malezas, acuñado por la Revolución Verde, la tecnología de Agricultura Orgánica las denomina como Arvenses.
Figura 1-5 MATRIZ DE EVALUACION DE IMPACTOS AMBIENTALES DEL SISTEMA DE PRODUCCION AGRICOLA DE LA PAPA EN LA ZONA DE AMORTIGUACION DEL PARQUE NACIONAL NATURAL “LOS NEVADOS”. DIAGNOSTICO AMBIENTAL DE ALTERNATIVAS
INDICADORES ALTERNATIVAS
SISTEMAS DE PRODUCCION No hacer nada
Papa Leguminosas-granos Frutales Ganadería Forestal Integral
Fa
cili
tadore
s
Generación de ingresos 5 3 3 5 3 3 0
Aptitud del suelo 4 4 4 3 4 4 0
Oferta hídrica 4 4 4 3 5 4 0
Aceptación de la comunidad 5 3 3 4 3 2 0
Oferta ambiental 5 4 4 3 5 5 5
Vías de acceso 5 5 5 5 5 5 0
Distancia del mercado 5 5 5 5 5 5 0
Con
dic
ion
an
tes
Pendiente del terreno -4 -4 -4 -5 3 2 0
Erosión -5 -3 -3 -5 5 0 0
Cambios geomorfológicos -3 -3 -3 -3 3 0 0
Oferta tecnológica 4 4 4 4 4 3 3
Apoyo estatal 3 3 3 3 3 3 3
Debilidad institucional -4 -4 -4 -4 -4 -4 0
Lim
itante
s Terraceo 0 0 0 -5 0 0 0
Control de plagas 4 4 4 4 3 3 0
Crédito 3 3 3 3 3 3 0
Uso tradicional del suelo 5 3 3 5 3 3 0
Mercado 4 3 3 4 3 3 0
Exclu
yente
s
Contaminación de ríos -5 -4 -5 -4 0 0 0
Desecación de pantanos -5 -4 -4 -5 0 0 0
Deforestación subparamos -5 -4 -4 -5 0 0 0
Agotamiento del suelo -5 -4 -4 -4 0 0 0
Excedentes de fertilizantes -5 -4 -5 0 0 0 0
Potencial de rentabilidad -4 -3 -3 2 4 4 0
Precipitación oculta -3 2 2 0 5 5 5
Corredor faunístico -4 -4 -4 -4 5 5 0
Riqueza paisajística -3 -3 -3 0 5 5 0
Zona de amortiguación -5 -3 -3 -5 5 5 0
TOTAL -4 3 1 4 80 68 16
Valor Interpretación
1 Nulo
2 Incierto
3 Bajo
4 Medio
5 Alto
Figura 1-6 MATRIZ DE IMPACTO AMBIENTAL PARA PROYECTOS AGRARIOS (Gómez Orea Modificada): CULTIVO DE PAPA EN EL MUNICIPIO DE MURILLO, DEPARTAMENTO DEL TOLIMA ZONA DE AMORTIGUACION PARQUE NACIONAL NATURAL “LOS NEVADOS”
CULTIVO DE PAPA EN EL MUNICIPIO DE MURILLO-DEPARTAMENTO DEL TOLIMA (Col)
Nivel 1 Fase PREPARACION OPERACION IMPACTO DE
CADA SUBFACTOR
Nivel 2 Elemento Descanso Deshierbe Arado Siembra Aporque Fertilización Control de plagas Control de malezas Cosecha
Medio Factor Sufactor/Acciones
Barbecho Pastor. Empradi. Manual Mecánico
Manua Mecán Preem. Manual Mecánica Manual Orgáni Inorgán. Química Biológica Manual Quím. Biológ. Manual
AM
BIE
NT
E
Socio
económ
ico
Infr
ae
str
uctu
ra
Paisaje -8 -8 -8 -8 -8 -8 -8 8 8 8 -15 -47
Vías 9 9
Educación 9 9
salud 8 -15 -15 8 8 -8 8 14 8
Vivienda 14 14
Po
bla
ció
Calidad de vida
8 -15 -15 14 11 8 11 14 36
Desarrollo Económico
23 23
Empleo 8 8 8 8 14 8 14 23 11 8 8 8 -8 8 8 8 11 23 176
Bió
tico
Fauna Silvestre 8 -14 14 -9 -9 14 8 8 -8 -8 8 8 8 28
Doméstica 15 19 23 -9 -9 14 8 8 -8 -8 8 8 8 77
Indeseada 15 -15 -19 -9 -9 14 8 8 -11 -8 8 8 8 -2
Flora Pastos -23 -8 23 -23 -23 23 -14 8 14 8 8 -8 -23 -8 -46
Bosques -16 -14 -14 -19 -19 -82
Indeseada 17 11 8 -17 -17 14 -23 8 14 -11 11 -23 -23 -23 -43
Abió
tico
Suelo Morfológico 8 -19 8 -15 -19 -11 -23 11 -15 -15 -14 -8 8 -8 -23 -8 -8 -161
Geológico 8 -15 9 9 9 -8 -9 9 -8 -15 -15 -15 -8 8 -8 -8 -8 -8 -73
Agua Cantidad -11 -11 -22
Calidad -11 11 -19 -23 -23 -8 -8 -23 8 -96
Atmós. Ruido 9 -9 -18
Calidad del Aire
-9 -11 -11 -11 -8 -11 -8 -69
IMPACTO DE CADA ACCION 24 -66 63 -103 -125 -13 -52 121 31 11 -69 16 -33 -107 26 -4 -79 -1 75 -277
IMPACTO DE CADA ELEMENTO 21 -228 66 42 -69 -18 -86 -84 76 -277
IMPACTO DE CADA FASE -161 -126 -277
IMPACTO AMBIENTAL TOTAL -277
Estudio de caso 2.
Evaluación ambiental del relleno sanitario regional en el municipio de Suarez (departamento
del Tolima, Colombia)25
Descripción general del proyecto y el área de influencia. El sitio previsto se encuentra ubicado
en el municipio de Suárez, sobre el valle del Río Magdalena a 500 msnm, clima cálido seco sobre la
vía que de El Paso conduce al casco urbano del mencionado municipio, en la vereda Cañaverales
sobre las coordenadas 957500 N y 922500 E. Se encuentra a 50 metros de la carretera, a 600
metros en línea recta del caserío y a 1000 metros del Río Magdalena. El área del proyecto abarca 10
hectáreas aprovechando unas cárcavas donde se planean realizar las cuadrículas de depósitos de
desechos, utilizando para su cubrimiento material extraído con anterioridad para la adecuación del
sitio. La pendiente promedio del área es de 25%. Aledaños al área se encuentran algunos relictos de
Bosque Seco Tropical secundario. El uso predominante del suelo es para ganadería extensiva.
Geológicamente esta sobre un depósito de areniscas. El proyecto esta diseñado para cubrir las
demandas de los municipios de Melgar (Tol), Carmén de Apicalá (Tol), Girardot (Cun), Flandes (Tol)
y Suarez (Tol). El proyecto está propuesto para una población de 178.065 habitantes con una vida
útil de 13 años, para lo cual será necesario realizar las siguientes obras principales:.
1. Cárcava de 2.28 Has, vida útil de 1494 días considerando una producción promedio de 194.665 Kg/día con celdas de una altura de 2 metros.
2. Cárcava de 2.53 Has. Con una vida útil de 1538 días. 3. Cárcava de 4.27 Has. Con una vida útil de 1841 días. 4. Adecuación de una vía de 50 metros sobre zonas de potreros. Evaluación Ambiental. El Proyecto se evaluó mediante la Metodología Battelle – Columbus
Modificada, en la cual se introdujeron otros parámetros no contemplados en el modelo original, se
modificó la denominación de otros, se varió el peso relativo de las categorías, componentes y
parámetros ambientales, haciéndolos más precisos para el proyecto y se dejaron de lado algunos
que no aplicaban para esta evaluación ambiental. Para el peso de cada una de las categorías, se
hicieron varias aproximaciones dentro del grupo interdisciplinario, realizando algunas consultas con
personas fuera del grupo evaluador conocedoras de la zona del proyecto y pobladores locales, hasta
conseguir la ponderación, tal como se presenta en la Figura 11-7.
25
Este Trabajo es adaptado del elaborado durante el desarrollo de la Cátedra de Evaluación Ambiental dirigida por el autor, por los cursantes Maria Elvia Guzmán, Ulises Guzmán y Diana Carolina Meneses en la especialización en Gestión y Evaluación Ambiental de la Universidad del Tolima, Ibagué, Colombia, 2000.
Figura 1-7.SISTEMA DE EVALUACION AMBIENTAL DE BATELLE-COLUMBUS PARA EL RELLENO SANITARIO REGIONAL DE SUAREZ ( Departamento del Tolima, Colombia)
ECOLOGIA (250) CONTAMINACIÓN AMBIENTAL(500) ASPECTOS ESTETICOS(100) ASPECTOS DE INTERES
HUMANO (150)
ESPECIES Y POBLACIONES
(100)
*Terrestre
Pastos (20)
Cultivos (30)
Veget. Natural (20)
*Acuática
Pesquería (30)
CONTAMINACION DEL AGUA
(300) Alteración De drenajes
superficiales (75) Calidad del agua (160)
(condiciones químicas, físicas y bacteriológicas)
Sustancias tóxicas (40) Turbidez(25)
SUELO
(20)
Material geológico superficial (10)
relieve y caracteres
topográficos (10)
VALORES EDUCACIONALES
Y CIENTIFICOS
(80)
Arqueológico (50)
Ecológico(10)
Geológico(10)
Hidrológico(10)
HABITATS Y COMUNIDADES
(150)
*Terrestre
Uso del suelo (50)
Cadenas alimentarias. (40)
Diversidad de
especies 30)
*Acuática
Diversidad de especies(30)
CONTAMINACION ATMOSFERICA
(120)
Partículas sólidas (30)
Metano(60)
Oxidos de Azufre (30)
CONTAMINACION DEL SUELO
(50)
Usos del suelo (30)
Erosión(20)
CONTAMINACIÓN POR RUIDO
(30)
Ruido (30)
AIRE
(40)
Olor y visibilidad (35)
Sonidos (5)
AGUA
(20)
Presencia de agua(4)
Olor y materiales flotantes(12)
Márgenes de protección vegetal (4)
BIOTA
(20)
Animales domésticos(15)
Diversidad vegetal (5)
VALORES HISTORICOS
(20)
Religiones y culturas (20)
ESTILOS DE VIDA
(50)
Oportunidad de empleo (20)
Vivienda (20)
Interacción social (10)
Una vez ponderado el valor de cada categoría se definieron 13 componentes y se realizó su
ponderación, los cuales a su vez fueron divididos en parámetros o factores ambientales que permiten
analizarlos como indicadores de impacto. En total se tuvieron 35 parámetros a los cuales se les
calculó su unidad de impacto ambiental apoyándose en las curvas de Battelle –Columbus para
Calidad Ambiental y en otras curvas generadas en el grupo interdisciplinario, de acuerdo a registros
locales y/o regionales, ante la ausencia de curvas previamente establecidas. La Tabla 1-3 presenta
las Calidades Ambientales con proyecto (C.P) y sin proyecto (S.P) con sus correspondientes
Unidades de Impacto Ambiental.
Tabla 1-3. UNIDADES DE IMPACTO AMBIENTAL
PARAMETRO P.I.U. C.A. (C.P) U.I.A (C.P.) C.A.(S.P) UIA (S.P)
Pastos 20 0.40 8.0 1.0 20.0
Cultivos 30 0.30 9.0 1.0 30.0
Vegetación natural 20 0.20 4.0 0.6 12.0
Pesquería 30 0.33 9.5 0.8 24.0
Uso del suelo 50 0.33 16.5 0.6 30.0
Cadenas alimentarias 40 0.26 10.4 0.6 24.0
Diversidad de especies (T) 30 0.20 6.0 0.6 18.0
Diversidad de especies (A) 30 0.20 6.0 0.8 24.0
Alteración drenajes superf. 75 0.90 67.5 0.90 67.5
Calidad del agua 160 0.53 84.6 1.0 160
Sustancias tóxicas 40 0.50 20.0 1.0 40
Turbidez 25 0.70 17.5 0.8 20
Partículas sólidas 30 0.50 15.0 0.6 18.0
Metano 60 0.70 42.0 1.0 60
Oxidos de azufre 30 0.30 9.0 1.0 30
Usos del suelo 30 0.30 9.0 1.0 30
Erosión 20 0.15 3.0 0.6 12
Ruido 30 0.05 1.5 1.0 30
Material geológico superficial 10 0.40 4.0 0.9 9
Relieve y topografía 10 0.40 4.0 1.0 10
Olor y visibilidad 35 0.18 6.5 1.0 35
Sonidos 5 0.15 0.75 1.0 5.0
Presencia de agua 4 0.10 0.4 1.0 4.0
Olor y materiales flotantes 12 0.20 2.4 1.0 12
Márgenes protección vegetal 4 0.40 1.6 8.0 3.2
Animales domésticos 15 0.60 9.0 0.8 12
Diversidad de vegetación 5 0.30 1.5 1.0 5.0
Valores arqueológicos 50 0.20 10.0 1.0 50
Valores ecológicos 10 0.50 5.0 0.8 8.0
Valores geológicos 10 0.20 2.0 1.0 10
Valores hidrológicos 10 0.80 8.0 0.8 8.0
Religiones y cultura 20 0.50 10.0 1.0 20
Oportunidad de empleo 20 0.70 14.0 0.4 8.0
Vivienda 20 0.60 12.0 0.4 8.0
Interacciones sociales 10 0.64 6.4 0.8 8.0
Finalmente la Tabla 1-4 presenta la comparación entre Unidades de impacto Ambiental con Proyecto y sin Proyecto y los resultados considerados como señales de alerta.
Tabla 1-4 UNIDADES DE IMPACTO AMBIENTAL
PARAMETRO U.I.A
(C.P.) UIA
(S.P) CAMBIO
NETO SEÑALES DE
ALERTA
Pastos 8.0 20.0 -12.00
Cultivos 9.0 30.0 -21.00
Vegetación natural 4.0 12.0 -8.00
Pesquería 9.5 24.0 -14.50
Uso del suelo 16.5 30.0 -13.50
Cadenas alimentarias 10.4 24.0 -13.60
Diversidad de especies (T) 6.0 18.0 -12.00
Diversidad de especies (A) 6.0 24.0 -18.00
Alteración de drenajes superficiales
67.5 67.5 0
Calidad del agua 84.6 160 -75.40
Sustancias tóxicas 20.0 40 -20.00
Turbidez 17.5 20 -2.50
Partículas sólidas 15.0 18.0 -3.00
Metano 42.0 60 -18.00
Oxidos de azufre 9.0 30 -21.00
Usos del suelo 9.0 30 -21.00
Erosión 3.0 12 -9.00
Ruido 1.5 30 -28.50
Material geológico superficial 4.0 9 -5.00
Relieve y caracteres
topográficos
4.0 10 -6.00
Olor y visibilidad 6.5 35 -23.50
Sonidos 0.75 5.0 -4.25
Presencia de agua 0.4 4.0 0
Olor y materiales flotantes 2.4 12 -9.60
Márgenes de protección vegetal
1.6 3.2 -1.60
Animales domésticos 9.0 12 -3.00
Diversidad de vegetación 1.5 5.0 -3.50
Valores arqueológicos 10.0 50 -40.00
Valores ecológicos 5.0 8.0 -3.00
Valores geológicos 2.0 10 -8.00
Valores hidrológicos 8.0 8.0 0
Religiones y cultura 10.0 20 -10.00
Oportunidad de empleo 14.0 8.0 6.00
Vivienda 12.0 8.0 2.00
Interacciones sociales 6.4 8.0 -1.60
Variación en Calidad
Ambiental
491.05 864.7 -373.65
Con las Señales de Alerta podemos concluir que los impactos ambientales principales estarán sobre
los cultivos de la zona, la afectación de la calidad del agua y presencia de sustancias tóxicas en el
medio ambiente, la presencia de oxido de azufre en el aire, el cambio en los usos del suelo por
contaminación, la presencia de ruidos, olores y alteración de la visibilidad del paisaje e impacto sobre
los valores arqueológicos de la región.
Se calculó el cambio neto en la Calidad Ambiental en la zona de influencia del proyecto, dando un
valor negativo de –373.65 que correspondería a que el ambiente se vería afectado, por disminución
en un 30% de su calidad por efecto del proyecto.
Estudio de caso 3.
Evaluación de impactos ambientales de la mina de explotación de caliza en el municipio de
Nobsa –Concesión 810, departamento de Boyacá, Colombia26
Descripción del proyecto y zona de influencia. Cementos Boyacá S.A. es una empresa
productora de cemento que tiene su planta ubicada en el municipio de Nobsa, en el departamento de
Boyacá, Colombia entre 2500 y 2800 msnm en la Cordillera Oriental sobre el Valle de Sogamoso..
En este mismo lugar se halla la Cantera de Caliza de la Concesión 810 que provee de materia prima
a la planta. La Concesión cubre un área de 200 Has y está dentro de las coordenadas geográficas
siguientes:
Tabla11- 5
Punto Coordenadas
Norte Este
1 1.129.710 1.126.570
2 1.131.140 1.128.145
3 1.130.154 1.128.760
4 1.128.920 1.127.215
El área de la concesión presenta un relieve quebrado y un escaso desarrollo de los suelos, con
antigua intervención antrópica. Analizando las condiciones del suelo y evaluando las condiciones
climáticas, la zona se caracteriza por presentar un microclima semiárido, con precipitación anual de
800 mm y evaporación de 1200 mm, régimen de lluvias bimodal y temperatura media de 15.2º C con
suelos pobres que han determinado una representación vegetal escasa correspondiente a una
primera etapa de sucesión vegetal, posterior a quemas y actividad ganadera reciente. Las
características son de poca diversidad en fauna y flora. Dentro del agua sólo existen corrientes
intermitentes en los meses de mayor precipitación de abril a octubre.
26
Este Trabajo es adaptado por el autor del elaborado durante el desarrollo de la Cátedra de Evaluación Ambiental del profesor Alfonso Avelleneda, por los cursantes Leonardo Abad Avila, Victor Julio Amaya, Muryan Patricia Moreno y Ovidio Josué Pineda en la especialización en Gestión Ambiental de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Facultad de Sogamoso, Boyacá, Colombia, 2000
Los procesos erosivos hídricos y eólicos han acentuado la denudación con lo cual las lomas y los
cerros dan una configuración desértica al paisaje de las zonas altas que rodean el Valle de
Sogamoso. Otor aspecto destacado del paisaje lo constituye el desarrollo urbano de la población de
Nobsa, distante un Km de la zona minera, sobre un valle semicerrado, la industria cementera y la
proliferación de hornos para la producción artesanal de cal.
La cantera se explota a cielo abierto, avanzando en niveles paralelos al rumbo (SW-NE) de los
mantos de caliza D, E, F, G, con dirección Norte. Las dimensiones de los bancos o niveles son los
siguientes:
Altura típica de los niveles: 14-18 metros
Inclinación típica de los taludes de trabajo 72o
Ancho típico de terrazas 25 metros.
La zona de explotación se encuentra conectada por dos vías perimetrales que dan acceso a los
frentes de trabajo y sitios de disposición de estériles. El arranque del material se hace mediante
perforación y voladura, la remoción del material suelto se hace con buldozer, el cargue se efectúa
con cargador frontal y el transporte hasta la planta de trituración se lleva a cabo en camiones fuera de
carretera.
El volumen anual de material explotado es de aproximadamente 420.000 toneladas y se disponen
aproximadamente 1.000.000 de toneladas de estéril.
Evaluación Ambiental. El proyecto se evaluó con la metodología de Encadenamiento de Impactos
Ambientales. Tal como lo presenta la Figura 1-8.
Figura 1-8 EVALUACION AMBIENTAL POR ENCADENAMIENTO DE IMPACTOS Nombre del
Proyecto Recursos básicos
afectados
Cambios tipo de cubierta o uso del
suelo
Efectos fisico-químicos
Efectos biológicos Efectos sociales y económicos
Probable importancia del efecto terminal
EXPLOTACIÓN
CANTERA DE
CALIZA CERRO
EL
CHURRUSCO.
NOBSA.
BOYACÁ (COL)
SUELO AIRE AGUA FAUNA FLORA
Modificación del paisaje Remoción de la capa vegetal Cambio de pendientes Ocupación de grandes áreas Aprovechamiento del recurso Disminución de la cubierta vegetal
Cambio geomorfológico Erosión eólica e hídrica Emisión de partículas Ruido Vibraciones Cambios temporales en la calidad del aire Emisión de partículas Emisión de gases Lluvias ácidas Cambio en la calidad del agua, aguas abajo. Cambio de cauces y caudales
Disminución de la vida silvestre Disminución de comunidades vegetales Disminución de cultivos agrícolas Alteración de la eficiencia fotosintética Disminicuón de la vida silvestre Alteración de la calidad de los hábitats Alteración de la eficiencia fotosintética Disminución de la vida acuática
Afectación de la calidad de vida Reducción del atractivo del área para visitantes Disminución del potencial aprovechamiento del recurso Migración de la población Disminución del atractivo del área para visitantes Disminución de cultivos Afectación de la calidad de vida Migración de especies Disminución de la diversidad biótica
Alta Baja Alta Media Media Bajo Baja Baja Baja
Evaluación socio – cultural
Mediante la evaluación cultural de un proyecto se busca, según Carmona (1998)27 predecir
el comportamiento específico que un grupo humano asumirá ante los vectores de cambio
introducidos por un proyecto teniendo en cuenta también, que tratándose de grupos
humanos, las respuestas contienen altos niveles de incertidumbre.
Carmona plantea una escala de jerarquización del desempeño ambiental por dimensiones
de impacto según sus grados de aptitud, en una escala de 1 a 5, donde 1 equivale a la
menor aptitud ambiental y 5 a la mayor de acuerdo al siguiente Cuadro:
Tabla 1- 6 JERARQUIZACION DEL DESEMPEÑO AMBIENTAL
DIMENSIONES GRADO DE APTITUD DEL
DESEMPEÑO AMBIENTAL
CULTURAL 1
ECONOMICA 2
POLITICA 3
BIOTICA 4
FISICA 5 Fuente. Carmona M, S.I (1988)
El autor concluye al respecto:
“Según el ejercicio de jerarquización efectuado, se concluye con claridad que las dimensiones
directamente relacionadas con el medio humano, es decir, aquellas que preponderantemente
afectan la viabilidad social de los proyectos, son al tiempo las de menor grado de aptitud hacia el
desempeño ambiental, lo cual equivale a decir que son las de mayor conplejidad e incertidumbre en
relación con el planteamiento de la gestión ambiental”.
El mismo autor propone considerar las distintas dimensiones del impacto ambiental en relación con
su desempeño ambiental y su correlación con la manera como éstas pueden afectar el desempeño
económico de un proyecto de infraestructura, dadas las alternativas de gestión definidas en la ley
ambiental, es decir,: la prevención, mitigación, corrección y compensación, proponiendo la Figura
11-9 en el que los puntos de intersección de las distintas dimensiones y las medidas de gestión se
encuentran por debajo de soluciones no dominadas.
27
Vid. Carmona Maya, Sergio Ivan, Metodologías y técnicas para la evaluación social en los estudios ambientales en su componente cultural, en Memorias del Primer Seminario Internacional – La Evaluación Ambiental en el Contexto del Desarrollo, Ministerio de medio Ambiente, Bogotá, 1988, pags 205-225.
Figura 1-9. DESEMPEÑO AMBIENTAL VRS. DESEMPEÑO ECONOMICO EN UN PROYECTO DE INFRAESTRUCTURA
DESEM
PEÑ
O A
MBIE
NTAL
A5
A4
A3
A2
A1
X1 X2 X3 X4
DESEMPEÑO ECONOMICO
Fuente: Carmona Maya, S.I. (1988)
Donde: A1: Manejo de impactos sobre la dimensión cultural X1: Prevención A2: Manejo de impactos sobre la dimensión económica X2: Mitigación A3: Manejo de impactos sobre a dimensión política X3:Corrección A4: Manejo de impactos sobre la dimensión biótica X4: Corrección A5: Manejo de impactos sobre la dimensión física Teniendo como referente los planteamientos de Carmona (1998) analizamos el proyecto de acuerdo
a las dimensiones ambientales y las incertidumbres que le son propias al proyecto analizado
obteniendo la Figura 11-10.
Figura 1-10 INCERTIDUMBRES Y DIMENSIONES AMBIENTALES
IN
CE
RT
ID
UM
BR
E
ALTA
MEDIA
BAJA
Fx Bx Ex Sx Cx
DIMENSIONES AMBIENTALES Donde :
Fx: Dimensión Física Bx. Dimensión Biótica Ex: Dimensión Económica Sx: Dimensión Social Cx: Dimensión Cultural Si bien con la Figura anterior queremos representar una tendencia predominante en los niveles de
incertidumbre en la Zona Andina, en el caso de áreas donde la biodiversidad es alta, el nivel de
incertidumbre sobre este componente puede ser comparable a la incertidumbre cultural, la que a su
vez es más o menos alta en la medida que se trate de sociedades con mayor o menor grado de
diversidad cultural como es el caso de la mayoría de los países latinoamericanos y especialmente
aquellos ubicados en el trópico húmedo (Colombia, Brasil, Venezuela, Ecuador, Perú, Guyana y
América Central y del Caribe).
La Figura 1-10 se corresponde con los recientes planteamientos acerca de la complejidad de las
relaciones interculturales en una cultura concreta, sobre la cual interviene un proyecto y pretende
resaltar el hecho que las previsiones sobre el comportamiento humano suelen ser muy complejas y
por lo tanto poco previsibles, más si se trata de escenarios donde existe democracia y participación
libre de ciudadanos y comunidades.
Estudio de caso 4.
Evaluación ambiental del muelle de cabotaje sobre Bahia Solano, Chocó, Colombia
Descripción general del proyecto. El muelle tiene en planta una forma de “ L “, está conformado
por una pasarela de acceso y una plataforma de atraque. La pasarela consta de dos
( 2 ) módulos de 22,90 metros de longitud y 5,30 metros de ancho cada uno.
El nivel superior del sistema de piso del muelle estará 1,00 metro por encima del nivel máximo de
mareas en puja lo que corresponde a una cota de piso de -5,50 metros.
De acuerdo con las elevaciones definidas y cumpliendo con las recomendaciones consignadas en el
estudio de suelos, la longitud de los pilotes variará entre 11,00 y los 20,00 metros, en cuyo valor se
incluye el tramo afectado por los golpes durante el hincado, el cual al ser demolido dará espacio para
fundir las vigas cabezales.
Tabla 1-7. CARACTERÍSTICAS DE LA EMBARCACIÓN DE DISENO
PIES METROS
Eslora 108 32,9
Manga 22 6,7
Calado 12 3,7
Puntal 10 3,0
Cubiertas 3
Material Acero Naval
TRB 1228,02 Toneladas
TRN 181,97 Toneladas
Propulsión Dos motores cummins
500 HP marine diesel
Velocidad de acercamiento al muelle, con un ángulo de 10 respecto al frente de atraque: 0,20 m/seg.
Descripción del área de influencia. Bahía Solano esta localizado, al norte de la Costa Pacífica
colombiana, entre la Ensenada de Utría y la Bahía de Cupica, en las coordenadas 6o14” latitud norte
y 77o24” longitud oeste. El sitio de la Banqueta esta ubicada a 1 km. del casco urbano de Bahía
Solano, al cual se llega por un carreteable.
En general se trata de una de las zonas más lluviosas del país. Las lluvias se caracterizan
especialmente por presentar un régimen bimodal con lluvias medias de 4924 mm/año. El régimen
térmico se caracteriza por presentar temperaturas por encima de 260C, igualmente la heliofania
media oscila entre 93 y 218 horas/mes. En lo referente a los vientos se presenta una baja
variabilidad durante el año ya que se dan velocidades entre 0.8 y 1.6 m/s .
Geológicamente esta en la unidad de basaltos de la Serranía del Baudó, la cual corresponde a basaltos,
aglomerados, tobas, lavas basálticas almohadilladas.
En general los suelos son de planicie marina y están ubicados en una franja relativamente estrecha en
el municipio, al borde del océano (Tropopsamments, Tropaquents, Fluvaquents, Tropofibrist y
Tropohemists).
Socieconómicamente los habitantes del área indirecta del proyecto, presentan características étnicas
similares, predominando la raza negra. Según el DANE la población de esta zona es de 6138
habitantes de los cuales el 43% habita la cabecera municipal y un 57% la zona rural, cuya ocupación es
principalmente la pesca. También existen otras actividades económicas entre las que están la
agricultura, sobre todo para auto-consumo, siendo poco su importancia nivel comercial.
En cuanto a la infraestructura física y social la zona de influencia indirecta es realmente buena ya que la
gestión municipal es eficiente, pero cabe anotar que el suministro de agua potable es uno de los
principales problemas que afectan a la población ya que no se cuenta con una planta de tratamiento.
Evaluación ambiental. Para este planteamiento metodológico se debe definir un límite de
sostenibilidad ambiental (Tangentes de la curva Figura 1-11) sobre aquellos indicadores de impacto
que se seleccionen (p.e.: % de superficies forestales, No de centros culturales /per cápita, caudales
ecológicos de las corrientes, rangos de pH del agua,). Esto es muy importante porque propicia que el
equipo evaluador, precise hasta donde la información disponible y el conocimiento directo de la zona
lo permita, un horizonte de sostenibilidad y por lo tanto de viabilidad ambiental del proyecto. Una
referencia obligada en el caso de Colombia para los próximos años estará en los Planes de
Ordenamiento Territorial municipal en muchos de los cuales hay indicadores de sostenibilidad
definidos o existe la información básica para definirlos.
Figura 1-11. IMPACTO AMBIENTAL DEL MUELLE DE CABOTAJE SOBRE EL SISTEMA
BIOGEOGRAFICO DE BAHIA SOLANO
MUELLE DE
CABOTAJE
BAHIA SOLANO
ECOSISTEMAS MARINOS
SU
ELO
Y
PA
IS
AJE
C
A
L
I
D
A
D
U
S
O ESTRUCTURA
COMPONENTE BIOTICO
Vegeta
ció
ny
Fau
na
I
CO
MP
ON
EN
TE
SO
CIE
CO
NO
MIC
O
CU
LT
UR
AL
EMPLEO Y NIVEL
DE VIDA
ESPECTATIVAS
LIMITES DE SOSTENIBILIDAD
LIMIITES DE
SOSTENIBILIDAD
VECTOR NEGATIVO DE IMPACTO AMBIENTAL
VECTOR POSITIVO DE IMPACTO AMBIENTAL
USO
Este tipo de aproximación cualitativa de la evaluación de impacto ambiental busca reflejar de una
manera gráfica la fortaleza (positiva o negativa) y la tendencia del impacto ambiental como vectores
de transformación en un sistema biogeográfico, entendiendo lo social y cultural como parte de él.
Sobre este universo se destacan los componentes que serían directamente afectados por el
proyecto del Muelle sobre el Sistema de Bahía Solano en este caso. Aquellos que no se resaltan,
hacen parte de la esfera que tipifica al sistema, indicando espacios de incertidumbre, con los que
hay que jugar en el manejo ambiental del proyecto, que pudieran representarse como porcentajes
en un momento determinado. Para el ejercicio, debido a la poca información disponible para esta
área compleja del Chocó Biogeográfico, el área puede representar un 50%., lo cual significa alto
nivel de incertidumbre sobre el comportamiento ambiental del proyecto.
Estudio de caso 5.
Mineria a cielo abierto en el Boquerón de Chipaque, departamento de Cundinamarca,
Colombia28
Descripción general del proyecto. El proyecto de gran minería, “Polígono del Contrato de
Concesión 13717 de 1993”, cedido por el Ministerio de Minas y Energía, se localiza en el sistema
montañoso conocido como “Boquerón de Chipaque”, entre los 3180 y 3350 m.s.n.m.; en jurisdicción
de los municipios de Usme y Chipaque, en el Departamento de Cundinamarca, Colombia. El
proyecto consiste en la explotación de material para construcción, mediante minería a cielo abierto.
El Diseño Minero para dicha explotación, aspira a que la Mina logre producciones entre 2000 y 4000
Tons-día que deben ser sometidas a trituración primaria en el sitio de la explotación y luego
transportadas 15 Km para su posterior tratamiento en una Planta especializada para tal fin.
Para efectos de las actividades de arranque del proyecto minero y considerando que la secuencia
lógica de explotación es descendente, se establece aquí un nivel de referencia (+3.280 m.s.n.m.)
que permitirá en primer lugar crear una comunicación Usme - Chipaque en un sitio cercano a la cota
más alta de la actual operación de la Cantera El Pilar (+3.260 m.s.n.m.) y proyectarse luego con
accesos de 8-10% de pendiente a la cota +3340 m.s.n.m. en la cima del cerro y a la cota +3.235
m.s.n.m. en un posible sitio futuro de trituración. (Ver Figuras 1-12 y 1-13).
28
Vid. Estudio de Impacto Ambiental para la explotación de materiales de construcción en la cantera el Pilar. Atención Social Integral- Piedras y Derivados, Bogotá, 1997.
Las vías de comunicación entre las cotas +3235 y + 3340 m.s.n.m. serán punto de partida obligado
para acceso a las terrazas pero el nivel +3.280 m.s.n.m. dividirá el yacimiento en 2 etapas como el
sitio más bajo de la primera etapa en el límite sur y más cercano a la operación del costado
Chipaque.
Las dos etapas de explotación contemplan la extracción alrededor del cerro, de todas las terrazas,
desde su punto más alto, cota +3280 m.s.n.m. hasta la cota +3240 m.s.n.m. (Figuras 1-12 y 1-13).
Generalidades del área de influencia. La concesión está localizada en el Boquerón de Chipaque y
su área se reparte entre la vertiente oriental hacia los Llanos Orientales colombianos, y la vertiente
occidental que desciende hacia la depresión de Usme en la Sabana de Bogotá. Estratigráficamente
casi toda la concesión se localiza sobre la formación Arenisca Dura.
La precipitación media en los alrededores de la cantera para una elevación promedio de 3.100
m.sn.m., se puede estimar en 1.200mm anuales, como agua captada por una superficie horizontal
situada en una zona despejada de árboles y matorrales.
El otro lado de la concesión, situado hacia la Sabana de Bogotá, se caracteriza por presentar un
aumento permanente de la precipitación a partir de los 2.600 m.s.n.m. Se destaca el incremento
intempestivo de las lluvias a partir de la cota de 2.800 m.sn.m. debido a la influencia de nubes que
sobrepasan la cima de la cordillera durante el período seco de mitad de año y descargan su
precipitación en las áreas de nacimiento de quebradas y ríos que corren hacia la Sabana. La
precipitación anual se incrementa desde 600mm a nivel de la sabana hasta alcanzar los 1.400mm en
una elevación de 2.900 m.s.n.m. A partir de este punto el total anual disminuye a 1.200mm sobre la
cota de 3.000 m.s.n.m.
El ecosistema biótico terrestre corresponde a un ecosistema de montaña, en el que predominan las
fuertes pendientes (70%), con evidencias de intervención antrópica, especialmente producción de
pastos con destino a la ganadería.
Sobre la base del cerro y las laderas bajas se ubican especialmente las praderas, los chusquedales
y algunos matorrales bajos. Estas formas de cobertura son en buena medida el producto de estados
sucesiones en áreas que, hasta hace algún tiempo, estaban dedicadas a los pastos y/o cultivos.
Sobre las laderas medias y altas, se concentran principalmente los bosques e inmediatamente arriba
de éstos los matorrales altos y bajos cerrados.
En las cimas se localizan los pajonales y frailejonales así como una proporción de matorrales bajos
abiertos.
Tomando como referencia, la ecoclina29
vertical bogotana (Fundación Bachaqueros, 1997), en el
cerro del Boquerón de Chipaque, se pueden distinguir dos formaciones vegetales: el bosque alto
andino y el páramo.
Desde el punto de vista socioeconómico el proyecto esta ubicado en el municipio de Chipaque, el
cual es un municipio ubicado en el departamento de Cundinamarca. Su cabecera está localizada a
los 04º 26' 43" de latitud norte y 74º 02' 48" de longitud oeste. La altura sobre el nivel del mar es de
2.420 m. La temperatura media: 16°C, precipitación media anual: 870 mm. Dista de Santafé de
Bogotá, D.C. 27 km. El área municipal es de 130 km2 y limita por el Norte con el Distrito Capital de
Santafé de Bogotá y Ubaque, por el Este con Cáqueza, por el Sur con Une y por el Oeste con el
Distrito Capital de Santafé de Bogotá.
Chipaque corresponde a la circunscripción electoral de Cundinamarca. El 1º de enero de 1995 tenía
registrados 635 predios urbanos y 5.485 rurales. La mayor parte del territorio es montañoso, de
relieve abrupto, sin embargo existen algunos valles y áreas planas. Entre los accidentes orográficos
se destacan los altos El Manzano y Peña Negra, y los cerros Alto Grande y Cumba. Bañan sus tierras
los ríos Cáqueza, Chinará y Frutica, además de otras corrientes menores. Sus pisos térmicos se
distribuyen en templado, frío y piso bioclimático páramo.
Según datos preliminares del censo de 1993, la población de la cabecera municipal era de 6.050
habitantes y el sector rural tenía 12.319 habitantes. Las actividades económicas de mayor
importancia son la agricultura, la ganadería y el comercio. Los principales cultivos son papa (1.000
ha), maíz y fríjol. Se explotan minas de caliza y mármol. Tiene registrados un establecimiento
industrial y 7 comerciales. Las actividades comerciales más destacadas en el municipio guardan
relación con los productos de origen agropecuario y minero
Evaluación ambiental. Los mapas conceptuales han venido siendo utilizados desde la didáctica
para mejorar el contacto pedagógico, otros autores los recomiendan en cuanto permiten construir
conceptos claros sobre las características de un objeto de estudio y las relaciones que se dan entre
los elementos de un sistema determinado, con este propósito los utilizamos en éste estudio de caso,
ya que con ellos construimos las complejas relaciones del proyecto minero con su medio ambiente,
tal como lo muestran las figuras 1-14 a 1- 17.
29
Variación de la composición de la comunidad a través de un eje de variación ambiental.
Figura 11-12 - COMUNICACION CHIPAQUE - USME POR LA COTA +3280 m.s.n.m.
ETAPA I
ETAPA II
Figura 11-13 - ETAPAS DEL PROYECTO MINERO
+3260m.s.n.m
+3280
m.s.n.m.
CHIPAQUE USME
S
ENW
+3340 m.s.n.m.
8%
8%
+3280 m.s.n.m.
SW NE
+3235 m.s.n.m.
72
Figura 1-14. MAPA CONCEPTUAL DE LA EXPLOTACIÓN MINERA SOBRE LOS PARÁMETROS CLIMATOLÓGICOS
ETAPA UNO
Leve disminución en la elevación del cerro de
Chipaque
No se altera el régimen pluviométrico directo
Conservación del bosque alto
andino
PRIMERA ETAPA
Conservación del actual régimen higrotérmico
Reemplazo del bosque alto andino por matorral bajo
Disminución moderada de la
precipitación oculta
Desaparición de la precipitación oculta
Suelo desnudo
Cambio de la
cobertura vegetal
Disminución leve de la precipitación oculta
Reemplazo del bosque alto andino por matorral bajo
Conservación del bosque alto andino
Modificación leve de la microcirculación atmosférica
Leve aumento de la velocidad del viento
Leve disminución de la turbulencia
Leve aumento de la precipitación directa
en la cuenca del río Tunjuelito.
(mitad del año)
73
Figura 1-15. MAPA CONCEPTUAL DE LA EXPLOTACIÓN MINERA SOBRE LOS PARÁMETROS CLIMATOLÓGICOS - ETAPA DOS -
Disminución en la elevación del cerro de
Chipaque en 100 metros
Disminución climatológica
no significativa de la precipitación directa
Conservación del bosque alto
andino
SEGUNDA ETAPA
Conservación del actual régimen higrotérmico
Reemplazo del bosque alto andino por matorral bajo
Disminución acentuada de la
precipitación oculta
Suelo desnudo
Cambio de la
cobertura vegetal
Disminución moderada de la precipitación oculta
Reemplazo del bosque alto andino por matorral bajo
Conservación del bosque alto andino
Modificación moderada de la microcirculación atmosférica
• Aumento de la velocidad del • viento • Disminución de la turbulencia
Moderado aumento de la precipitación directa
en la cuenca del río Tunjuelito.
(mitad del año)
Aumento de la amplitud de la oscilación aleatoria de
la temperatura y humedad atmosféricas
Desaparición de la precipitación oculta
74
Figura 1- 16 MAPA CONCEPTUAL GEOLOGICO-GEOMORFOLOGICO. EXPLOTACIÓN MINERA A CIELO ABIERTO
BOQUERON DE CHIPAQUE
Geología
y
geomorfología
Hidrogeología
EXPLOTACIÓN MINERA A
CIELO ABIERTO
Leve
abatimiento del nivel piezométrico
Probabilidad mínima
de disminución
de caudales
Ausencia
de movimientos
remoción de masa
Disminución
de procesos
erosivos
Estabilidad
de taludes Cambios drásticos
en la
geomorfología
Peniplanización
artificial cima del cerro
Facilidad
de
recuperación
Disminución
del área de
recarga
Posibilidad
de mayor infiltración
Afectación
leve del acuífero
75
Figura 1-17. MAPA CONCEPTUAL DE LA EXPLOTACIÓN MINERA SOBRE LOS PARÁMETROS ECOLOGICOS - ETAPA UNO Y DOS -
Ruido Interrupción del
corredor de movilización de la fauna
REDUCCION DE LA
COBERTURA VEGETAL
Deterioro del paisaje
Pérdida en la regulación de las
aguas de escorrentía
Exposición del suelo a los fenómenos erosivos
(lluvia y vientos)
Bosque alto andino Usme y Chipaque
Eliminación de la diversidad de
comunidades vegetales
Pérdida en la captación de la
precipitación horizontal
Perdida del desarrollo evolutivo
Reducción del hábitat animal
Pérdida de la infiltración para recarga del
acuífero
FORMACION VEGETAL Páramo
Usme y Chipaque
Páramo alto
Páramo bajo
9.4 Ha 3.5 Ha
13 Ha
2.3 Ha
Desplazamiento
76
Estudio de caso 6.
Conflicto social y ecológico por las actividades petroleras en la isla de Mompox,
departamento de Bolívar, Colombia30
IIDENTIFICACIÓN DEL CONFLICTO
El conflicto tuvo31
su origen en que las actividades petroleras, por cuarenta años, en los campos
Cicuco y Boquete de Ecopetrol ubicados en la Isla de Mompós, municipio de Talaigua,
Departamento de Bolívar, han causado daños a los recursos hídricos y pesqueros, que sirven de
sustento a las comunidades de la zona, razón por la cual éstas han elevado reclamaciones durante
los últimos doce años, ante la empresa y las autoridades agrarias y ambientales para que Ecopetrol
rehabilite ecosistemas, compense a la población e indemnice a las comunidades directamente
afectadas.
ACTORES VINCULADOS EN EL CONFLICTO
Ecopetrol
Comunidades locales
Autoridades Ambientales (Inderena, Minambiente, CSB)
Municipios de Cicuco y Talaigua
Gobernación de Bolívar
INPA
Corporación Regional del Sur de Bolívar
Contraloría General de la República
Procuraduría Agraria y Ambiental
Planeación Nacional
UBICACIÓN
El conflicto se ubica en el Departamento de Bolívar, isla de Mompox, municipios de Cicuco y
Talaigua Nuevo, sobre el sector Nor- occidental de la Isla.
30
Este caso se estudió siguiendo la metodología sugerida por el Ministerio de Medio Ambiente para el Seminario de Resolución de Conflictos Ambientales de agosto de 2000. El autor actuó como funcionario de Inderena, atendiendo el conflicto entre 1988-1993 y como asesor de la Alcaldia de Cicuco y las comunidades entre 1999-2000. 31
Para mediados del 2001 el conflicto aún no se había resuelto.
77
Se trata de un conflicto local con algunas incidencias regionales y nacionales. En la zona no existen
territorios étnicos. Debido a sus características biogeográficas, se comprometen ecosistemas de
agua dulce de importancia estratégica, tales como gran número de ciénagas que hacen parte de los
sistemas de humedales del río Magdalena en la Depresión Momposina.
EFECTOS DEL CONFLICTO SOBRE EL MEDIO NATURAL
El conflicto está relacionado con cuatro grandes efectos ambientales:
Contaminación de aguas dulces en ecosistemas lóticos y lénticos con hidrocarburos y otras
sustancias conexas con la explotación petrolera.
Disminución de la calidad y cantidad de los recursos pesqueros.
Alteración de los patrones naturales de drenaje en las relaciones cienaga-cienaga,
caño-cienaga, caño-caño, cienaga-río y caño-río y disminución de los espejos de agua de las
ciénagas.
Degradación de la calidad de vida de las comunidades de pescadores.
DESARROLLO DEL CONFLICTO.
1. Antecedentes del conflicto
2. Reseña histórica de la explotación petrolera en la zona
3. Fase 1. Las primeras reclamaciones de las comunidades: el agua (1988)
4. Fase 2. Reivindicaciones sociales (1993-1999)
5. Fase 3. El pasivo ambiental y la calidad de vida (1999- )
1. Antecedentes.
La Junta de Acción Comunal del Vesubio, corregimiento del municipio de Talaigua Nuevo, elevo una
queja ante el Ministerio de Agricultura a mediados de 1988 en la cual precisaba “la forma como
Ecopetrol está haciendo la explotación del petróleo en el área causando graves problemas
ecológicos”
El Ministerio de Agricultura remitió al entonces INDERENA dicha queja para que se atendiera. En
octubre de 1988 se realizaron reuniones de los representantes de las comunidades con la
Subgerencia de Medio Ambiente de INDERENA y se acordó visita a la zona para verificar en campo
los posibles daños ambientales generados por la actividad petrolera.
78
Como producto de la visita realizada en abril de 1989 a los campos Cicuco y Boquete operados por
Ecopetrol se exigieron algunas acciones inmediatas, estudios ambientales y un Plan de Manejo para
mitigar, compensar y rehabilitar las áreas afectadas. Estas consideraciones técnicas fueron
afirmadas por la Resolución 0776 de julio 10 de 1989 de INDERENA
2. Reseña histórica de la explotación petrolera en la zona
La presencia de los petroleros en la isla de Mompox, se remonta a la década de 1920 cuando se
construyó el Oleoducto de la Andian para transportar el crudo desde la Concesión Mares en
Barrancabermeja hasta Mamonal en Cartagena. Inicialmente se construyó una línea de 10” de
diámetro que fue puesta en operación en junio de 1926. Para 1937 se construyó otra línea de 10”
para aumentar la capacidad de transporte y en 1937 una tercera línea de 12” para tener una
capacidad total de transporte de 52.000 barriles por día. En la margen derecha del brazo de Mompox
, enfrente de la Isla se construyeron las estaciones de Negritos y Santa Ana. Cada una de estas
estaciones tenía unidades generadoras de energía eléctrica, máquinas para hacer hielo, sistemas
domésticos de suministro de agua con clorinadores, lo mismo que edificios para oficinas, residencias
para familias y residencias para solteros, amen de comedores para personal soltero32
.
Hacia principios de la década de 1960 se inicia la explotación petrolera en los campos Cicuco y
Boquete por parte de la empresas norteamericanas que llegaron a producir 50.000 BPD. Después
de 20 años de explotación Ecopetrol recibe los campos como producto de la reversión de la
Concesión petrolera al Estado colombiano, cuando ya la producción estaba menguada.
El desarrollo del conflicto entre 1988-2000 ha atravesado tres fases para lo cual se han tenido en
cuenta en su tipificación las siguientes variables:
Actores sociales
Actores institucionales
Tipo y alcance de las reivindicaciones levantadas
3. Fase 1. Primeras reclamaciones de las comunidades (1988- 1993)
Actores sociales
32
Vid. Ministerio de Economía Nacional, La Industria del petróleo en Colombia, Editorial ABC, Bogotá, 1939.
79
Son las comunidades del corregimiento del Vesubio que a través de su Junta de Acción Comunal,
elevan la queja ante el estado Colombiano por daños ecológicos producidos por la actividad
petrolera. Este hecho habría que analizarlo, teniendo en cuenta que se asume como una
reclamación ante una entidad agraria, es decir el Ministerio de Agricultura y el INDERENA , ante el
cual este último hacia parte. Se destaca también que las comunidades no encuentran en el Estado
local y regional un espacio para hacerse oír, por lo cual recurren al Centro, dentro del esquema del
régimen centralista. Las quejas de las comunidades del Vesubio se refieren también a situaciones
de daños ambientales generados por la exploración petrolera en ciénagas fuera de la Isla de
Mompós, como lo es la ciénaga de Pijiño. Estos últimos reclamos, relacionados directamente con
exploración sísmica realizada con explosiones con dinamita sobre los cuerpos de agua cenagosos,
tecnología utilizada durante décadas, no pudieron constatarse durante la salida de campo en abril de
1989 y fueron desestimados.
Es preciso señalar aquí, que el Corregimiento del Vesubio, dista unos 350 km de Cartagena, tiene
una temperatura media de 33º C y una densidad poblacional de 67 habitantes por km2. Contaba en
1988 con 983 habitantes33
, representando el 6,52% de la población del municipio de Talaigua
Nuevo, que en total tenía 12.953 habitantes con una población rural de 73,23%. Para esos años el
suministro de agua para consumo, se hacia a partir de acuíferos, sin ningún tipo de tratamiento, la
disposición de las excretas se hacia en pozos sépticos ubicados muy cercanos a los pozos de
explotación de los acuíferos. El casco urbano de dicho corregimiento no contaba con servicio de luz
eléctrica. Los servicios de salud estaban ubicados en forma deficitaria en el Casco Urbano de
Talaigua Nuevo, distante unos 10 km. Las necesidades básicas insatisfechas para la zona rural del
Muncipio de Talaigua, al cual pertenece el Vesubio eran de 72.32 % a nivel de los hogares y 75.68%
a nivel de las personas34
.
Los datos anteriores, contrastaban con las estaciones del Oleoducto de la Andian y posteriromente
de Ecopetrol, donde había todos los servicios básicos, extensa área social y deportiva, desde 1927
y los campamentos de Ecopetrol en Cicuco y Boquete, los que han constituido enclaves
privilegiados, en medio de la miseria de los poblaciones locales.
TIPO DE REIVINDICACIONES
33
Fuente DANE, Censo de 1985 34
Gobernación de Bolívar, Departamento Administrativo de Planeación, Informativo por un Bolívar Grande- Sub región, Depresión Momposina, 1998.
80
Como producto de las primeras reclamaciones de las comunidades, que se limitaban a los daños
causados sobre los recursos hídricos, afectados por permanentes derrames de hidrocarburos sobre
caños y ciénagas, se precisó las siguientes acciones que debía adelantar Ecopetrol:
Limpieza de las zonas afectadas por contaminación de los campos de Cicuco y Boquete.
Recuperación ambiental de los campos petroleros y su área de influencia
Diagnostico del estado de las tuberías y estaciones para tomar medidas en relación con control
de derrames y vertimientos.
Estudios para la recuperación de los patrones naturales de drenaje
Estudio para la recuperación del recurso pesquero en las ciénagas afectadas por la actividad
petrolera en la Isla de Mompóx.
Programa de preservación y manejo de la Icotea.
Plan de Contingencia
En los siguientes años (1989-1993), Ecopetrol se limitó a realizar algunos estudios y algunas medias
así:
Estudios:
Elaboración del Plan de Manejo Ambiental del Campo Cicuco
Plan de Contingencia
Evaluación de la disminución de la Tortuga Icotea en el área comprendida entre Magangué y
Mompox (área de influencia de los campos petroleros).
Medidas:
Construcción parcial del Sistema de Tratamiento (1991) de aguas aceitosas de las baterías.
Construcción de un Relleno Sanitario en zona inundable, que nunca pudo operar.
Cambio de cinco (5) kilómetros de tubería
Construcción de 7 alcantarillas.
Siembra de 1500 árboles (1990-1991), la mayoría de ellos frutales, al interior del campo
petrolero.
Recuperación de tres(3) áreas afectadas por derrames de hidrocarburos.
ACTORES INSTITUCIONALES
81
Ministerio de Agricultura. Este ministerio sólo se limito a transferir a INDERENA las quejas de
las comunidades.
INDERENA. Realiza seguimiento a las actividades petroleras y emite la Resolución No 0776 de
julio 10 de 1989 en la cual conmina a Ecopetrol a cumplir con la legislación ambiental,
particularmente en lo que se refiere a la protección de la calidad de los recursos hídricos y
rehabilitación de cuerpos de agua. Si bien se tuvieron en cuenta los reclamos de las
comunidades no se estimularon procesos de participación en el seguimiento de las obligaciones
que debería cumplir Ecopetrol. Para estos años los mecanismos de participación en asuntos
ambientales no tenían claridad.
Ecopetrol. Es también parte del Estado, pero a su vez la empresa productora de hidrocarburos y
parte responsable de los daños ambientales generados por la actividad petrolera. Durante todo
este proceso la empresa desconoció los reclamos de las comunidades y sólo realizó por fuera de
los plazos concedidos por Inderena algunas actividades dentro de sus campos petroleros.
Debido a que durante esos años no se mejoraron significativamente, las condiciones ambientales de
las áreas afectadas por la actividad petrolera, las comunidades reactivaron sus reclamaciones a
partir del Foro realizado en Mayo de 1993 en el Corregimiento de El Limón, municipio de Talaigua
Nuevo. Este evento puede concebirse como una Segunda Fase en el desarrollo del Conflicto, debido
a que cambian y el tipo de reclamaciones y los actores sociales e institucionales, sea por la reforma
del estado o por la ampliación del mismo a otras comunidades.
Fase 2. Los pescadores y sus demandas sociales (1993-1999)
Actores sociales.
El Foro realizado el 13 y 14 de mayo de 1993 en el Corregimiento de el Limón, municipio de Talaigua
Nuevo, que fue convocado por la Asociación de Pescadores de El Limón, Punta Cartagena y San
Javier (APLIPUCSAJ) y por la Subdirección Pesquera del Ministerio de Agricultura, marca el inicio de
una nueva fase del Conflicto, en donde son los pescadores los principales protagonistas.
Demandas sociales
El propósito del Foro fue elaborar un Plan de Trabajo para la recuperación, adecuación y repoblación
de las ciénagas aledañas a las comunidades de pescadores de El Limón, Punta Cartagena y San
Javier, que están ubicadas en el área de influencia directa de las actividades petroleras, al Nororiente
de la isla de Mompós.
82
El Corregimiento en su cabecera municipal en el año 1990 contaba con 2.851 habitantes, Punta
Cartagena con 1938 habitantes y San Javier con 243 habitantes. Los corregimientos hacen parte del
municipio de Talaigua Nuevo, cuyas NBI, como ha quedado dicho anteriormente son del 70.82%.
Estos corregimientos no cuentan con agua potable. El agua para consumo es extraida de pozos
profundos y /o tomada de los caños, los excrementos son depositados en campos de infiltración,
vecinos a los pozos de agua. La red comercial es muy pobre y se limita a la venta de pescado casa
por casa o a llevar los productos de la pesca a Magangué. Las calles no tienen pavimento ni
afirmado, las aguas negras a menudo corren a lo largo de éstas, lo mismo que animales domésticos
como gallinas y cerdos. Estos corregimientos no tenían servicio de energía eléctrica permanente. El
único sitio con infraestructura adecuada y servicios completos eran las instalaciones de Ecopetrol,
distantes menos de 500 metros de los cascos urbanos.
Los campos petroleros después de haber tenido producciones de 30.000 BPD, para la década de
1990 sólo producía 620 BPD.
Las ciénagas sobre las cuales las comunidades demandaban su recuperación eran:
Vereda Punta Cartagena: Ciénagas de las Tortugas, Los Puercos, Corraloto y El Roble.
Vereda San Javier: Ciénagas de El Encanto, Urieta, Rodeo y Potrero.
Corregimiento de El Limón: Ciénagas de Pizarro, Murillo, Sangre Adentro, La Borda, El Mechón y
Los Ponches.
Los objetivos de las comunidades estaban orientados a recuperar los recursos pesqueros de estas
ciénagas, base del sustento de una población cuyo principal recurso es la pesca.
Actores institucionales
INDERENA –Regional Bolívar. La gestión ambiental del Instituto que se orientaba desde las
oficinas principales a partir de 1988 se descentralizo en Unidades Ambientales regionales,
dentro de las cuales estaba la Unidad Ambiental de la Regional Bolívar, una de las más
organizadas, a la cual se le trasladó el seguimiento de el caso de contaminación de los campos
petróleos de Cicuco, Boquete y Zenón. La Regional Bolívar emite la Resolución 0174 de 17 de
agisto de 1993 mediante la cual se aprueba el Plan de Manejo para el campo Cicuco y Boquete
y se imponen nuevas obligaciones a Ecopetrol.
Ministerio de Medio Ambiente. A partir de 1994 asume las funciones que tenía Inderena y
participa directamente en el seguimiento y la evaluación del conflicto, conminando a Ecopetrol a
83
cumplir con las resoluciones de Inderena y nuevas exigencias, de acuerdo a la normatividad
ambiental.
Ministerio de Agricultura- Subdirección de Pesca. Organiza junto con los pescadores el Foro
de mayo de 1993.
Alcaldía de Talaigua: participa con Ecopetrol en la construcción de algunas obras sobre los
caños para facilitar su drenaje.
Ecopetrol. Depositario como dueño y operador de los campos petroleos de las
responsabilidades por daños causados al medio ambiente por la actividad petrolera.
FASE 3. LA NEGOCIACIÓN INTEGRAL (1999- )
A partir de mayo de 1999, por iniciativa de la Alcaldía de Cicuco se levantan nuevas reclamaciones,
esta vez apoyadas en mesas de trabajo comunitarias, que definen la necesidad de replantear la
negociación con Ecopetrol, ya que los daños ambientales se continúan sucediendo, como producto
de las siguientes situaciones:
Ruptura del oleoducto y contaminación de ciénagas
Vertimientos de aceite sobre ciénagas por inexistencia de sistemas de tratamiento
Taponamiento de caños y de flujos de agua en el espejo de agua de las ciénagas, que impide el
libre desplazamiento y evacuación de las macrófitas de los cuerpos de agua lénticos.
Durante es te proceso se une a las reclamaciones la Alcaldía de Talaigua con lo cual se constituye
un grupo de presión constituido por las alcaldías de Cicuco y Talaigua, las comunidades y la
Procuraduría Agraria. La Gobernación del Departamento de Bolívar se une al reclamo, facilitando su
divulgación y por ende su fortalecimiento. Los Concejos municipales de Cicuco y Talaigua discuten y
participan como actores directos, apoyando las reclamaciones.
En esta fase se destacan los siguientes aspectos en el proceso de negociación:
Actores Principales: Municipios de Cicuco, Talaigua Nuevo y Comunidades35
y Ecopetrol.
35
Las comunidades que participaron en este fase fueron las de Punta Cartagena y Puerto Limón, cuyos áreas urbanos contiguas y su área de influencia como corregimientos, se unieron para dar nacimiento al municipio de Cicuco a partir de 1997(¿) , con lo cuál la nueva Fase reafirma los actores sociales.
84
Otros actores y entidades de apoyo y asesoría: Gobernación de Bolivar, Corporación Autónoma
del Sur de Bolivar, INPA, INCORA, Ministerio del Medio Ambiente, Procuraduría Agraria, Contraloría
Genral de la Nación y Planeación Nacional, Aseguradoras contratadas por Ecopetrol
Espacio de la negociación: municipios de Cicuco y Talaigua Nuevo en el sitio que definan las
partes.
Reglas mínimas de negociación:
Reconocimiento de las partes mutuamente en igualdad de condiciones.
Respeto
Tolerancia
Reconocimiento de las responsabilidades diferenciadas teniendo en cuenta el papel y la función de
cada uno en la problemática sobre la cual se negocia su solución definitiva.
Objetivo de la negociación: Dar solución por parte de Ecopetrol a los aspectos relacionados con la
graves situación económica social y ecológica derivada de la actividad petrolera en los campos
Cicuco y Boquete.
Alcances de la negociación:
Medidas de mitigación /Rehabilitación: hacen relación a las obligaciones que tiene
ECOPETROL, de acuerdo a la legislación ambiental vigente para prevenir y controlar daños al
medio ambiente y para recuperar y rehabilitar los ecosistemas afectados por daños de
hidrocarburos.
MEDIDAS DE MITIGACIÓN – REHABILITACIÓN.
Las medidas que debe tomar Ecopetrol en este sentido se refieren a las siguientes:
1. Contratación directa de un equipo técnico – científico para evaluar la hidrodinámica de los
cuerpos de agua afectados: ciénagas, caños y ríos, con el fin de determinar los patrones
naturales de drenaje y los niveles de alteración sobre ellos por las actividades petroleras y las
áreas de manejo y sensibilidad ambiental.
85
2. Evaluar los niveles de contaminación con sustancias provenientes de la actividad petrolera o sus
actividades conexas y los impactos sobre la productividad hidrobiológica, y la productividad
socioeconómica, proyectada en el tiempo, desde que se produjeron hasta que pueda
considerarse recuperados los ecosistemas.
3. Ejecutar las obras y actividades de manejo ambiental que recomiendan los estudios para mitigar
y rehabilitar los ecosistemas alterados.
4. Los términos de referencia de los estudios ambientales se harán de manera concertada y será
refrendados por las autoridades ambientales de acuerdo a competencias de ley.
El equipo investigador será propuesto por las alcaldías de Cicuco y Talaigua y financiados por
Ecopetrol.
Medidas de Compensación: La compensación es el mecanismo a través del cual,
ECOPÈTROL responde por los costos ambientales inconmensurables (no cuantificados en
dinero), por los graves daños causados en el medio natural y social por las actividades petroleras
y conexas, donde se encuentran históricamente asentadas las comunidades de Cicuco y
Talaigua Nuevo. La compensación se concretiza en proyectos de tipo económico y social
reflejados en programas concretos para mejorar la calidad de vida de las comunidades
identificadas. Los proyectos que se plantean son el producto de la participación de las
comunidades de Cicuco y Taligua Nuevo, a través de mesas de trabajo celebradas durante la
segunda semana de mayo de 1999, las cuales fueron orientadas y canalizadas por las
autoridades municipales respectivas.
Proyectos que se entregarán a nivel de perfil, que son considerados prioritarios por las comunidades
y las autoridades locales, para orientar el desarrollo local sobre una base sostenible respondiendo al
derecho de gozar de un ambiente sano y una salud integral.
Medidas de indemnización. El objetivo de la indemnización es el pago que debe hacer
ECOPETROL a las comunidades por los daños causados al medio natural y social por las
actividades petroleras y conexas, que se manifiestan en costos ambientales valorables o
mensurables en dinero.
86
Si bien todos los costos ambientales (económicos, sociales y ecológicos), no pueden ser valorados,
aquí únicamente se tienen en cuenta los conmensurables, ya que los no conmensurables, en una
pequeña proporción, teniendo en cuenta los graves daños a la economía a las personas y a la cultura
local, son asimilados a través de los proyectos de Compensación.
Para ejecutar los recursos económicos provenientes de las indemnizaciones, se busca orientar su
inversión en programas y proyectos concretos que proporcionen desarrollo comunitario
ambientalmente sostenible.
Así, respondiendo a los mandatos legarles, en relación con las responsabilidades que acarrean los
daños causados y al objetivo de la inversión planteado, de una manera metodológica se busca
garantizar una real indemnización mediante el establecimiento de un FONDO SOCIAL con los pagos
que haga ECOPETROL, mediante el cual se desarrollaran proyectos productivos sostenibles,
haciendo énfasis en la rentabilidad y el fortalecimiento de los patrones culturales y sociales locales.
La financiación a las comunidades de los proyectos que se seleccionen de acuerdo a los criterios
anteriores, será de un 100%, por un periodo determinado, hasta tanto se presuma indemnizado el
deposito (familia, empresa asociativa de trabajo, etc., o las que defina autónomamente el Fondo
Social, como tales).
Lo anterior asegurará que los beneficiarios tengan unos ingresos seguros y autosugestionados
adecuadamente, mediante el apoyo con procesos de capacitación comunitaria, elevando el nivel de
vida del conjunto de las comunidades municipales.
Como valoración de los costos ambientales se tomará el que generen estudios de entidades
reconocidas por las partes o las que en su defecto se determinen por mandato de la ley.
Perspectivas de la Negociación
La Acción Popular elevada por la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios y Ambientales en el
año 2000 a nombre de las comunidades contra Ecopetrol ha permitido aclarar aún más el conflicto.
Sin embargo la empresa se ha radicalizado pretendiendo desconocer cualquier tipo de
responsabilidad, pero por otra parte se ha fortalecido la parte demandante al unirse a las demandas
de el municipio de Cicuco, los municiopios de Talaigua Nuevo y Mompox, con lo cual la se entra en
una etapa de fortalecimiento de la negociación a favor de las comunidades. El resultado dependerá
de la voluntad política de los alcaldes comprometidos y de las relaciones de poder que se logren
87
inclinar a favor de las comunidades afectadas, teniendo en cuenta que esta por conocerse la
evaluación de los pasivos ambientales que realizó la Contraloría General de la Nación y la Oficina de
Política Ambiental del Departamento nacional de Planeación, así como de la decisión Final del
Tribunal Contencioso Adminikstrativo de Cundinamarca, donde se instauró la Acción Popular por
parte del Procurador Delegado para Asuntos Agrarios y Ambientales.
CUESTIONARIO PARA ESTUDIO
1. ¿Que entendería por diálogo de saberes en el proceso de evaluación ambiental?
2. ¿Cuándo hablamos de construcción de la línea base ambiental podemos hablar de
confluencia de diagnósticos?. ¿Cómo explicaría este concepto desde la forma global de
leer el entorno desde su propia disciplina?
3. Desarrolle un estudio de caso con el enfoque de la evaluación ambiental desde la
búsqueda de la adaptación del medio natural a las exigencias de un modelo de
desarrollo.
4. Desarrolle un Estudio de Caso con el enfoque que busca la adaptación del medio social,
económico y tecnológico a los condicionamientos ambientales cada vez más severos.
5. Desarrolle un estudio de caso aplicando la Estrategia de Evaluación Ambiental
planteada. Concluya sobre ventajas y desventajas de la misma y recomendaciones
para mejorarla.
6. Plantee un mapa conceptual para el Componente Ecosistémico y el Componente
Etnico- Cultural en el caso de una explotación de mediana minería de oro en la
Amazonia y en el Pacifico. ¿Cuáles serían las diferencias?
7. Dada la complejidad de relaciones que se dan el medio urbano y suburbano, en relación
con el componente social y tecnológico. ¿Cuál sería una metodología óptima para
evaluar un proyecto de fabricación de autopartes y un proyecto urbanístico?. Analizar
estudios de caso.
88
8. ¡Que tipo de políticas, planes, proyectos o actividades que inciden o pueden incidir en
su región ameritarían evaluación ambiental estratégica o regional?
9. Desarrolle un estudio de caso de un conflicto social y ecológico en su región, siguiendo
la metodología aquí utilizada. ¿Qué recomendaciones haría para mejorar dicha
metodología?
89
II. LA EVALUACION Y LAS LICENCIAS AMBIENTALES:
ALCANCES Y PERSPECTIVAS EN COLOMBIA36
Introducción
Fue necesario que se manifestaran los síntomas de la degradación ambiental hasta los
niveles de la disminución severa de la pesca en el río Magdalena, la muerte de ríos como el
Bogotá, el Cali y el Medellín, la severa degradación de las masas coralinas y boscosas
tropicales para que el Estado decidiera dar un mote verde al desarrollo. Lo ambiental
aparece entonces ligado en un primer momento a la estrategia silvo-pastoril que a la
manera contestataria desea responder a los grandes procesos de deforestación, pérdida de
suelo y disminución de la cantidad y calidad de las aguas con la fórmula simple de la
reforestación. “Sembrar árboles para sembrar futuro”, mandato que se impuso, desde la
década de 1960 hasta bien entrada la década de 1980. A este período correspondió la
explotación de los bosques del Pacifico a través de las concesiones madereras y las
grandes iniciativas de colonización de la Amazonia y de áreas, aún conservadas, de la
Zona Andina y la Orinoquia.
El crecimiento de polos de industrialización en Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla y otras
ciudades intermedias, acompañado de fuertes procesos de cambio de los ambientes
locales, con indicadores de degradación de la calidad de las aguas, generación de
desechos y contaminación del aire, propició iniciativas de reglamentación del uso, manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y los elementos ambientales, desde
la segunda mitad de la década de 1970 hasta mediados de la década de 1980. En efecto,
las reglamentaciones sobre aguas, residuos líquidos y sólidos, calidad del aire, cuencas
hidrográficas, aprovechamiento y control forestal, se desarrollaron en estos años. Sin
embargo, no fue posible avanzar en la reglamentación de la evaluación ambiental pese a
los esfuerzos interinstitucionales que se hicieron, debido a que las exigencias
internacionales, apenas si las contemplaba en materia de condicionamientos financieros de
la banca multilateral y de los organismos de comercio internacional. En todos estos años,
faltó voluntad política del Estado para emprender controles en materia ambiental sobre las
diversas actividades que comprometían la existencia de los recursos naturales, la
36
Ponencia preparada para el Primer Taller de Trabajo de Evaluación del Programa de Licencias Ambientales, Cartagena , Colombia, enero de 1999.
90
integridad de los ecosistemas y la calidad de vida de las poblaciones donde se
desarrollaban.
Hacia mediados de los años 80s se dinamiza la participación comunitaria y de las ONGs de
corte ecologista en diversas regiones del país, que reclaman al Estado solución a
problemas ambientales relacionados con la contaminación de las aguas, la destrucción de
los recursos pesqueros por obras de infraestructura, plaguicidas, otras sustancias tóxicas
como las aguas provenientes de los campos petroleros y por fuentes fijas industriales y
contaminación de basuras en las zonas urbanas y suburbanas. Estas circunstancias
confluyeron con el interés internacional de mayores controles al comercio incluyendo
aspectos ambientales, dentro de la prolongada negociación de la Ronda Uruguay del
GATT y de otros tratados internacionales de tipo regional como el Pacto Andino, el Plan de
Acción del Gran Caribe y el acuerdo del Pacifico Sur (CPPS) e iniciativas de organismos
como la CEPAL y el Banco Mundial y de ONGs internacionales como la WWF, la IUCN y
Greenpeace. Se generaron algunas directrices internacionales en materia de impacto
ambiental tanto por el PNUMA como por el Banco Mundial y proliferaron los cursos de
capacitación en la materia de las universidades de Aberdeen en Escocia y la de Tenesse en
Estados Unidos. A través de estos procesos se clarificaron instrumentos como los Estudios
de Impacto Ambiental y las Licencias Ambientales.
Antecedentes e incidencias en el origen y formulación del Título VIII de la Ley 99/93 sobre
licencias ambientales
Los Estudios Ambientales han venido a ser cada vez más necesarios en la medida que las
señales de degradación ambiental se manifiestan con mayor frecuencia.
Aún cuando desde la década de 1950 ya se hacían con cierta rigurosidad estudios sobre la
degradación de los ecosistemas, es sólo hasta la década de 1970 cuando adquiere
importancia la naciente disciplina de la evaluación ambiental. En Estados Unidos e Inglaterra
surgen en la década de 1970 escuelas ambientalistas que enseñaban ciertas metodologías
de evaluación de los impactos ambientales que fueron extendiéndose hacia los países en
desarrollo.
La evaluación ambiental entre 1974-1994
91
Colombia fue uno de los primeros países en recoger en la legislación ambiental (Código de
Recursos Naturales Renovables y del Ambiente de 1974) los aspectos básicos de la
evaluación ambiental y la necesidad de realizar estudios como la Declaración de Impacto
Ambiental y los Estudios Ecológicos y Ambientales. Algunas normas reglamentarias de dicho
Código hicieron ampliaciones de estos conceptos, como el Decreto 1541 de 1978 sobre el
Recurso Hídrico y el Decreto 1594/84 sobre vertimientos líquidos. La evaluación ambiental se
desarrollo de manera espontánea y hasta cierto punto caprichosa, en la medida que no
existieron debates a fondo sobre el papel que ésta debería tener en el marco del desarrollo del
país y su aplicación a los proyectos de infraestructura y desarrollo públicos o privados.
Las entidades administradoras de los recursos naturales renovables y del ambiente: Inderena
y Corporaciones Autónomas Regionales, desarrollaron a su manera la evaluación ambiental,
consiguiendo en algunos casos logros importantes a nivel de la metodología y en los alcances
conceptuales y prácticos de este proceso, que sirvieron de base para que en la Ley 99 de
1993 quedara plasmado el Titulo VIII sobre Licencias Ambientales.
Una vez tomó cuerpo la Subgerencia de Medio Ambiente de Inderena con la vinculación de
nuevos profesionales entre 1984-1986, se constituyó un Comité Interinstitucional de
Reglamentación de los Estudios Ambientales Artículos 27 y 28 del Código de Recursos
Naturales Renovables y del Medio Ambiente, que se conoció con el nombre de CIRCO, el
cual realizó importantes discusiones sobre los aspectos que deberían tener Las Declaraciones
de Efecto Ambiental y los Estudios Ecológicos y Ambientales. Los sector eléctrico y de minas,
así como el Ministerio de Salud, Himat y la coordinación de Inderena conformaron este Comité
llegando a propuestas como las siguientes:
Se requiere que se adopte como documento único la Declaratoria de Efecto Ambiental que
estaría conformada por los siguientes documentos:
Estudio Ecológico y Ambiental
Estudio Socio Económico
Estudio de Impacto Ambiental (con detalle de los componentes aire, agua y residuos
sólidos).
92
Algunas de los avances conceptuales del Comité mencionado fueron tomados por el equipo
de profesionales de INDERENA que en 1986 consolidó la formación de la Subgerencia de
Medio Ambiente, equipo éste que estuvo integrado por los siguientes profesionales: ingeniero
civiles (1), químico (1), arqueólogos (1) médicos veterinarios (1), biólogos marinos (2),
biólogos (3), agrónomos (2), antropólogos (1), Ingeniero Ambiental (1) . El trabajo en equipo se
fortaleció con la evaluación ambiental del proyecto de producción de petróleo de la Asociación
Cravo Norte en Arauca. A la evaluación de este proyecto, se unieron quince (15)
profesionales más de otras oficinas del Instituto y se elaboró el Concepto Técnico No 121 de
1986 que planteó una metodología de evaluación ambiental para grandes proyectos que tuvo
importantes repercusiones en las evaluaciones ambientales que se realizaron en los años
siguientes, particularmente por el sector eléctrico, vial, portuario, turístico, petrolero, industrial,
urbano y agrícola.
Sin embargo, la débil participación de evaluadores de las ciencias sociales y la predominancia
de un perfil ecologista en la evaluación ambiental favoreció el hecho de que los Estudios
Socioeconómicos se diferenciaran de los Estudios Ambientales, ya se llamaran estos
Declaratoria de Efecto Ambiental, Estudios Ecológicos o Estudios de Impacto Ambiental.
Entre 1985 y 1986 se conforman los primeros expedientes ambientales, con los antecedentes
sueltos de los proyectos y se ordena la evaluación ambiental por sectores (hidrocarburos,
minería, vial, eléctrico, urbano, agrícola y turismo).
Durante los años siguientes (1987-88) el equipo evaluador de Inderena se fortaleció con
ingenieros geógrafos, civiles, químicos, biólogos y politólogos; se retomaron esporádicamente
discusiones sobre la reglamentación de los Estudios Ambientales, y se consolidaron con unos
treinta (30) profesionales de diversas disciplinas de la ingeniería y las ciencias naturales, diez
(10) Unidades Ambientales de Inderena en las regionales de Guajira, Atlántico, Bolívar,
Sucre, Antioquia, Huila, Boyacá, Santander, Arauca y Llanos Orientales, en quienes de delegó
gran parte de la evaluación ambiental de proyectos medianos y pequeños, quedando en el
equipo de la Subgerencia de Medio Ambiente en Bogotá la evaluación de los grandes
proyectos. Esta estructura y nivel de responsabilidad sería recogida años más tarde por la Ley
99/93, siguiendo la tradición del Estado centralista de la Constitución de 1986, dejó bajo la
responsabilidad del Ministerio de Medio Ambiente la evaluación de los grandes proyectos y a
93
las Corporaciones Autónomas Regionales, los que correspondían a las Unidades Ambientales
de Inderena.
La dispersión institucional en materia de competencias y la promulgación del Código Minero
en 1988, que optó por una reglamentación especifica en esta materia para el sector, dieron al
traste con iniciativas de reglamentación del proceso de evaluación ambiental, continuándose
con la indefinición sobre el alcance y los contenidos de los Estudios Ambientales. Algunas
Corporaciones Autónomas regionales como la Corporación Autónoma de Risaralda-
CARDER, alcanzaron a emitir resoluciones reglamentarios de las Declaraciones de Impacto
Ambiental y de los Estudios Ecológicos y Ambientales de que trataban los artículos 27 y 28 del
Decreto 2811 de 1974, cuyo alcance fue muy limitado.
Vale destacar también que en el Decreto 1541 de 1978 sobre aguas dulces, se llegó a
detallar los alcances y contenidos del Estudio Ecológico y Ambiental, donde se conjugaban los
aspectos ecológicos y socioeconómicos de una forma adecuada dentro de la concepción de lo
ambiental. El hecho de haberse establecido en un Decreto que regulaba un recurso específico
fue un obstáculo para que su aplicación no tuviera los alcances que señalaban los Términos
de Referencia planteados en el Decreto mencionado.
Los Planes de Manejo Ambiental
La idea de los Planes de Manejo Ambiental como instrumento de gestión tuvo orígenes en las
presiones de las comunidades de Yondó (Antioquía), frente a los daños ambientales que se
generaron en el Campo Casabe. Para 1985-1986 la crisis ambiental afloró en la zona, que las
obras realizadas por Ecopetrol para revivir el Campo, dejaron al descubierto la situación
deplorable en que la Shell había entregado la maquinaria y las áreas intervenidas donde
proliferaban innumerables depósitos con miles de barriles de crudo en los bajos inundables
que contaminaban las aguas y las tierras.
“Como respuesta a la protesta ciudadana a principios de 1986 las comunidades solicitaron al
gobierno central su intervención para evitar que se continuara degradando ambientalmente el
área de Yondó. Durante una visita al campo de Inderena en mayo de 1986, cruzada por la
intensa participación de las autoridades y la comunidad local, se pudo corroborar que los
aspectos denunciados por la comunidad estaban sustentados en una realidad, sobre la cual
94
Ecopetrol, en una actitud similar a la de las empresas extranjeras, quería desconocer el
derecho de los pobladores para tener un ambiente sano, particularmente en cuanto al recurso
hídrico, contaminado por grandes cantidades de aceites37.
Fue necesaria entonces, una labor de gestión ambiental para que a Ecopetrol iniciara un
Programa de Recuperación Ambiental, de mas de 1.000 millones de pesos (2 millones de
dólares de 1986),, la primera inversión en Recuperación Ambiental exigida por el Estado, y
que fue realizada una vez más con fondos de la nación, para remediar los males dejados por
la Shell, la que durante su estancia en la zona había disfrutado de los mejores beneficios
ambientales”38
El concepto de Programa de Recuperación Ambiental fue recogido más tarde por la Ley 99/93
y el Decreto 1753/94 (Art. 1) En el caso de Inderena, con la experiencia de Casabe y sin que
mediara ninguna reglamentación del mismo, se consolidó en el proceso de evaluación
ambiental durante los años siguientes como Plan de Manejo Ambiental, tal como apareció
estructurado por primera vez en el concepto 121 de 1986 sobre el Proyecto de Caño Limón
con los siguiente componentes:
a. Organización del Plan de Manejo b. Medidas de Compensación c. Programas de Mitigación d. Medidas de Rehabilitación/ Restauración e. Planes de Contingencia f. Programas de Control y de Seguimiento g Programas de Investigación y Desarrollo h. Programas de Integración con la Comunidad y. Planes de Mediano y Largo Plazo.”39 Licencias de viabilidad ambiental y licencias ambientales
37
INDERENA, Informe de visita al proyecto de Recuperación Secundaria de Petróleo campo Casabe en el
municipio de Yondó, Departamento de Antioquia, Mayo 8-10 de 1986, Alfonso Avellaneda, Profesional
Especializado SMA. Inderena.
38 Alfonso Avellaneda C, DE LA TORA A CUSIANA, Petróleo, Colonización y Medio Ambiente en
Colombia, ECOE Ediciones, Santafé de Bogotá, 1988 p.140 39
INDERENA, Concepto Técnico No 121/86. Proyecto de Exploración, Explotación y Embarque de Petróleo del Campo de Producción de Caño Limón (Arauca), Oleoducto de caño Limón -Zulia y Terminal de Golfo de Morrosquillo, Asociación Oxy-Ecopetrol-Shell. Expedientes Nos 117/81-072/84,03/85 y 083/85, Bogotá, D.E., agosto 31 de 1986, pp 236-237.
95
El término de licencia ambiental es acuñado en Colombia como derivación de la viabilidad
ambiental que era justificada por un Estudio Ecológico y Ambiental o una Declaración de
Impacto Ambiental hasta antes de la ley 99 de 1993. El Artículo 28 del Código de Recursos
Naturales consideraba la figura de licencia, pero no explicitaba el concepto, razón por la cual
en Inderena fueron largas las discusiones entre técnicos y abogados sobre la interpretación
del Artículo 28, de tal manera que sólo hasta 1990 se comenzaron a otorgar como Licencias
de viabilidad ambiental y ya hacia 1992 se estaban otorgando como Licencias Ambientales. El
proceso y los criterios para otorgar las licencias por parte de Inderena podrían resumirse así:
1. Evaluación (elaboración de Concepto Técnico) sobre el proyecto con base en:
Presentación del proyecto por el interesado
El análisis de las Declaraciones de Efecto Ambiental o de los Estudios Ecológicos y
Ambientales presentados por el interesado, cuyos Términos de Referencia de manera
global eran suministrados por el Inderena o elaborados por el Consultor Ambiental. El
Concepto Técnico aprobaba o reprobaba estos documentos con base en el conocimiento
que el equipo evaluador tuviera del proyecto y su zona de influencia y que satisficiera o
no los requerimientos tecnico-legales contemplados en los decretos reglamentarios del
Código y otras providencias de Inderena o autoridades competentes en materia ambiental.
Visita de campo a la zona del proyecto.
2. Revisión de los aspectos jurídicos y promulgación del acto administrativo a través de
Resolución de la Gerencia General o las Gerencias Regionales
Entre 1981 y 1994 Inderena tramitó un 70% de las evaluaciones ambientales de grande y
mediana importancia, realizadas por el Instituto, evaluando 723 proyectos distribuidos en los
sectores tal como se presenta en la Tabla No 2- 1.
Tabla 2-1. SECTORES Y PROYECTOS EVALUADOS POR INDERENA 1984-1994
SECTORES No. de Proyectos Evaluados
96
PUERTOS 34
COMUNICACIONES 8
AEROPUERTOS 3
INDUSTRIAS 107
PETROLEOS 282
MATERIALES DE RIO Y ARENAS 10
VIAS 72
CANALES 16
ELECTRICO 55
DESASTRES 4
AGRICOLA 57
MINERIA DE CARBON 11
OTRA MINERIA 4
INVESTIGACION EN RNR 10
URBANISMO 10
TURISMO 36
SANEAMIENTO MUNICIPAL 4
TOTAL 723
Fuente: Archivos del autor
Las Figura 2-1 muestra la participación de los diferentes sectores en porcentaje de las
evaluaciones realizadas. En cuanto a su distribución porcentual los podemos agrupar en tres:
Un primer grupo corresponde a los proyectos del sector de hidrocarburos con un 38 % del total
que se explica en el hecho de que este sector en la segunda mitad de la década de 1980
desplazo al café como principal producto de exportación del país y principal renglón de la
economía.
Un segundo grupo conformado por proyectos de los sectores de industrias y vías y canales
con un total de 27%. En este período el sector de vías estuvo dinamizado por las políticas de
apertura y los caminos vecinales dentro de los objetivos del PNR.
Un tercer grupo constituido por los proyectos del sector eléctrico, urbanismo, y agrícola que
constituyen en conjunto un 23%. El sector eléctrico posterior a 1986 disminuyó en su
participación, ya que la definición de los grandes proyectos hidroeléctricos se había dado entre
1980-1985. En está época se dinamizaron los proyectos urbanísticos de saneamiento como
en el caso del Saneamiento del Río Medellín, el Sistema de tratamiento con emisario
submarino en Cartagena,- El Metro de Medellín y varios terminales de transporte en ciudades
intermedias. Fue dinámico el sector de los proyectos turísticos en San Andrés y la Costa
Atlántica.
97
Un cuarto grupo constituido por los otros sectores: Puertos y aeropuertos, comunicaciones,
otra minería, desastres, investigación sobre los recursos naturales y carbón. Sobre los
proyectos carboníferos vale resaltar que aún cuando la mayoría de ellos correspondía a la
jurisdicción de Corpocesar, fue activa la participación de Inderena en la evaluación
ambiental con la Corporación. Se evaluaron en conjunto los proyectos de Calenturitas, La
Loma, Cerrejón Central. El proyecto de Cerrejón Zona Norte estaba en jurisdicción de
Inderena y tuvo una evaluación y seguimiento continuo entre 1983-1993.
Gráfico 10-1 EVALUACIONES AMBIENTALES POR SECTORES (1983-
1993)
34
83
107
282
10
72
16
55
4
57
114
10 10
36
4
0
50
100
150
200
250
300
Tipo de Proyectos
Nú
me
ro
Serie1 34 8 3 107 282 10 72 16 55 4 57 11 4 10 10 36 4
PUERT
OS
COMU
NICACI
ONES
AERO
PUERT
OS
INDUS
TRIAS
PETR
OLEOS
MATE
RIALE
S DE
VIASCANAL
ES
ELECT
RICO
DESAS
TRES
AGRIC
OLA
MINER
IA DE
CARB
OTRA
MINER
IA
INVES
TIGACI
ON EN
URBA
NISMO
TURIS
MO
SANEA
MIENT
O
98
Las evaluaciones ambientales realizadas por Inderena concluían en la aprobación de
Planes de Manejo Ambiental o en Licencias de viabilidad. La primera Licencia de viabilidad
Ambiental se elabora para el proyecto de explotación de petróleo en Caño Limón y se
condiciona al cumplimiento de un detallado Plan de Manejo a cumplirse durante toda la
duración del proyecto y sujeto a ajustes cuando la entidad competente así lo estimase, sin
embargo, es una Licencia otorgada para un proyecto en operación. Como primera Licencia
perfeccionada, es decir, otorgada con evaluación previa y antes del inicio del proyecto está
la correspondiente al proyecto del Oleoducto Colombia entre Puerto Berrio y Coveñas,
posteriormente vendrían más de un centenar entre las que se cuentan las del Metro de
Medellín, El Proyecto de Saneamiento del Río Medellín, la Hidroeléctrica de URRA e
innumerables proyectos petroleros.
Licencias negadas. Varios fueron los grandes proyectos a los cuales Inderena negó licencia
ambiental, entre ellos se cuentan los siguientes:
Tabla No 2-2. LICENCIAS NEGADAS POR INDERENA
PROYECTO MOTIVO DE LA NEGACION DE LICENCIA AMBIENTAL
INTERESADO
Hidroeléctrica Arrieros de Micay- Cauca
Ubicación en zona de alta biodiversidad, fragilidad ecológica, sísmica y social y bajo beneficio para las poblaciones del Pacífico caucano. Alto impacto ambiental no mitigable.
Corporación para la reconstrucción del Cauca
40
Poliducto Buga-Bahía Málaga. Dpto. Valle del Cauca
Intervención sobre dos ecosistemas de importancia estratégica a nivel regional y mundial. Cuenca del río Calima y Bahía Málaga. Alta incidencia social sobre comunidades negras e indígenas del Pacífico. Bajo beneficio social para el la población del Pacífico , alto impacto ambiental sobre los ecosistemas costeros y marinos no mitigables.
ECOPETROL41
Superpuerto en Bocas de Ceniza-Ciénaga de Mallorquín. Atlántico
Intervención sobre la Ciénaga de Mallorquín de alta fragilidad ecológica con impactos ambientales no mitigables. Ecosistema en proceso de recuperación. Condiciones climáticas negativas para el proyecto con alta incidencia negativa sobre poblaciones pobres y bajo beneficio social.
SOCODEP42
Pozo Pauto 1. Casanare Ubicación sobre el cauce del río Cravo Sur. Incidencia BPX
40
Durante la Presidencia de Carlos Lemos Simons a finales de la década de 1990, como Presidente Encargado en el gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994-1998), existieron fuertes presiones para la obtener la licencia ambiental de este proyecto, ya que los intereses tradicionalmente dominantes en el departamento del Cauca, no quieren ceder su dominio sobre el medio social y ecológico del Pacífico caucano. 41
La presión de las comunidades negras obligó a Ecopetrol a replantear el proyecto por el antiguo corredor que atravesaba la cuenca del río Dagua, con Bajo Impacto Ambiental. Sin embargo, los intereses por ocupar Bahía Málaga y la cuenca del Calima por proyectos petroleros aún no han desaparecido. 42
En la segunda mital de la década de 1990 el Ministerio de Medio Ambiente cedió a las presiones de los empresarios barranquilleros y dio licencia ambiental al proyecto, sacrificando la Ciénaga de Mallorquín sobre el tajamar occidental de Bocas de Ceniza (Nota del autor).
99
PROYECTO MOTIVO DE LA NEGACION DE LICENCIA AMBIENTAL
INTERESADO
negativa sobre el acueducto de Yopal y riesgo sobre la población ribereña aguas abajo.
Carretera Marginal de la Selva- tramo La Uribe-San Vicente del Caguán. Meta-Caquetá
Ruptura del corredor de comunicación faunístico y floristico, de características únicas entre la Sierra de la Macarena y La Cordillera Oriental. Riesgo de colonización no controlada ecosistemas de alta importancia biológica mundial de la Sierra de la Macarena y Parque Nacional Natural Los Picachos
Ministerio del Transporte
43
Términos de Referencia para estudios ambientales y el origen del Diagnóstico Ambiental de Alternativas.
En el gobierno de Virgilio Barco se trazaron políticas para la Apertura hacia el Pacífico y para
los grandes puertos de exportación de carbón.
En respuesta a estas dos iniciativas del gobierno central, durante los primeros años de la
administración de Cesar Gaviria, el Inderena consideró la necesidad de realizar estudios
ambientales de alternativas de los corredores viales para unir el Pacifico con el centro del
país. Debido a la insuficiencia de recursos económicos de la entidad aunado a la indecisión de
la Gerencia General en 1991, hicieron fracasar esta iniciativa.
En lo que respecta a los puertos carboníferos, el Departamento Nacional de Planeación
realizó el Estudio de Alternativas para la ubicación de los puertos carboníferos en 1990, los
aspectos ambientales no tuvieron la importancia que merecían y es así como se seleccionaron
algunas zonas para los mismos en áreas de alta fragilidad ambiental como la Ciénaga de
Mallorquín en Bocas de Ceniza, Atlántico.
La importancia que cobró el sector carbonífero al final del gobierno de Virgilio Barco, tuvo
como punto culminante, la presión que ejercieron sobre la Gerencia General de Inderena para
que diera vía libre al establecimiento de un puerto carbonífero en Bahía Cocha dentro del
Parque Nacional Natural Tayrona en el Departamento del Magdalena. El pronunciamientos
favorables de la Gerencia de Inderena en comunicados hechos públicos en septiembre 27 y
octubre 28 de 1990, este ultimo pagado por el sector del carbón, hizo que estallara una crisis
en la institución, en la cual los técnicos de la Sugerencia de Medio Ambiente de Inderena
señalaron a la Gerencia:
100
“Resulta desconcertante para nosotros que sea el Gerente General de Inderena quien
apoyándose en consideraciones técnicas de dudosa procedencia, este liderando la
construcción de un puerto carbonífero en una área del Sistema de Parques Nacionales, en
abierta contradicción ética y jurídica con la función institucional, nacional e internacional de
preservarlas y conservarlas.
Bahía Concha es patrimonio común de todos los colombianos ofrecer partes de este
patrimonio, por principio y ética del cargo, jamás debe ser propuesto por el Gerente General
de Inderena”44
La crisis provocada por este enfrentamiento entre los evaluadores de Inderena y la Gerencia
General del Instituto durante los primeros meses del Gobierno Gaviria, hizo que éste
nombrara a Manuel Rodríguez Gerente de Inderena con el propósito de reestructurar el sector
ambiental, cuyas discusiones ya estaban avanzadas en el proceso realizado entre 1989-1990
con la iniciativa del DNP para la creación del DARNAR (Departamento Administrativo de los
Recursos Naturales Renovables).
Por esos mismos años el Ministerio de Obras Públicas ante requerimientos de Inderena
realizó el Estudio de Alternativas para la carretera marginal de la Selva entre la Uribe y San
Vicente del Caguán.
Durante los años 1988-1993 el sector petrolero fue el principal protagonista en materia de
Estudios Ambientales, desplazando en este papel al sector eléctrico que había tenido su punto
culminante en la primera mitad de la década de 1980 cuando se creó el Comité Ambiental del
Sector Eléctrico (CASEC) y se discutieron los proyectos de Urra II, La Miel 1, San Carlos,
Betania y el Guavio.
Es así como en la segunda mitad de la década de 1980 y los primeros años de la década de
1990 el sector petrolero consolidó grupos e estudios ambientales, al interior de las empresas
43
Las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), organización insurgente, durante los años 1988-2001, construyó parte de ésta vía en el tramo la Uribe- San Vicente del Caguán. 44
INDERENA-Subgenencia de Medio Ambiente. Memorandeo SEA-302 de 30 de octubre de 1990. dirigido al Dr. Felipe Pineda Aristizabal Gerente General de Inderena por los Profesionales de la Subgerencia de Medio Ambiente. Años mas tarde, en la legislatura del 2001 de nuevo, los mismos intereses y esta vez como proyecto de ley quizieron convertir a Bahía Concha en Puerto carbonífero,
101
(Ecopetrol- ICP, Occidental de Colombia, Shell y Lasmo entre otras) y propició el desarrollo de
la Consultoría Ambiental, que devino en una consultoría con un perfil biologista-ecologista de
los primeros estudios a una consultoría geotécnica-ingenieril de los estudios adelantados
entre 1989-1994. Inderena a través de la SMA, produjo entre 1986-87 Términos de
Referencia para las actividades petroleras de exploración, explotación y transporte de
petróleo, explotación de carbón, industrias, asentimientos urbanos, obras de saneamiento
municipal y distritos de riego. En 1989 generó lineamientos para estudios y manejo ambiental
de los proyectos petroleros de sísmica y perforación exploratoria, sobre los que trabajaron
empresas y consultores hasta 1993.
Entre 1992-93 se realiza la ampliación de Términos de Referencia para las diversas fases
petroleras como producto de elaboración del Comité Interinstitucional de Petróleo y Medio
Ambiente coordinado por Inderena. Es preciso recordar que entre 1990-1991 se habían hecho
esfuerzos por conformar un Comité Industria y Medio Ambiente, que no pudo consolidarse
debido al desinterés de los industriales en la materia y a las debilidades de Inderena.
En esos años se adelantaron estudios para proyectos de importancia nacional como el
proyecto de Refinería del Magdalena Medio, al cual se le hizo un Diagnostico Ambiental
de Alternativas, para decidir sobre su ubicación final en Puerto Triunfo, los proyectos
Hidroeléctricas de Arrieros de Micay, Trasnvase del Cauca al Calima, Calima III, Urra I y Miel
II; Proyectos del Plan Vial Nacional como la Troncal del Magdalena Medio o Carretera de la
Paz, los ramales de la Carretera Panamericana, el Tapón del Darién y otras vías al Pacifico; la
readecuación de la Carretera Bogotá- Villavicencio, Marginal de la Selva y accesos e ésta en
el tramo Tauramena-Tame; el Plan para recuperación de la carretera Florencia- Suaza Y
caminos vecinales como San José- San Juanito, Berlín-Cerrito en Santander. Para éste último
se constituyó una Corporación Regional para garantizar su manejo desde el punto de vista
socio económico y ecológico debido a su incidencia sobre zonas de páramos; caminos
vecinales de Rivera Huila, que aportaron en materia de planeación municipal; el Dique
Direccional de Acceso al Puerto de Barranquilla, el Dragado del río Magdalena entre
Barrancabermeja y La Gloria, los cuales aportaron en la evaluación de los impactos que sobre
una zona de alta fragilidad ecológica y sociocultural tendría su ejecución; los Oleoductos
Colombia, Poliducto Buga- Bahía Málaga y Terminal Petrolero, Oleoducto La Belleza -
sin éxito. Esta vez el Ministerio de Medio Ambiente y las organizaciones ambientalistas mantuvieron silencio.
102
Vasconia, alrededor de los cuales se adelantaron importantes discusiones sobre los alcances
y contenidos de los Estudios Ambientales y la Auditoria e Interventoría Ambiental. Se resalta el
hecho de que el proceso de la discusión de la viabilidad ambiental del Poliducto Buga- Bahía
Málaga y Terminal Petrolero, cuyas incidencias se discuten en otro texto45, sirvió de base para
que se introdujera en la ley 99 el parte correspondiente al Diagnostico Ambiental de
Alternativas.
Este tema del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, de importancia sustancial en el proceso
de evaluación ambiental fue retomado durante el proceso de concertación con las
comunidades negras e indígenas realizada en Buenaventura durante 1993, proceso este que
sirvió para dar los perfiles finales a la Ley 70 de 1993 sobre Comunidades Negras.
Así vio la incidencia particular de este proyecto en la ley 99 Manuel Rodríguez Becerra46 en su
Memoria como Primer Ministro del Medio Ambiente:
"Como se mencionó las funciones referentes al otorgamiento de las licencias ambientales no
tenían la suficiente claridad en el pliego de modificaciones presentado en la Comisión V del
Senado, de acuerdo con el INDERENA, por lo cual era necesario introducir algunas reformas.
Además la Subgerencia de Medio Ambiente del Instituto me sugirió que esta bien podría ser la
ocasión para introducir en la ley el concepto de diagnostico ambiental de alternativas, que
veníamos estudiando en el último año como un instrumento que presentaba enormes
potenciales para el ordenamiento territorial, y que surgía como un mecanismo para prever en
el futuro ocurrencias como la del denominado poliducto de Bahía Málaga o para estudiar
proyectos complejos que estaban sobre la mesa, tales como la denominada carretera del
Tapón del Darién o la Marginal de la Selva"47
.
45
Vid. Alfonso Avellaneda, Martha Materón, Incidencias territoriales, ecológicas y legales en el proceso de
la definicion de la viabilidad ambiental(licencia ambiental) del proyecto Poliducto Buga- Bahía Málaga y Terminal Petólero, Especialización en Derecho Ambiental, Universidad Incca, Santafé de Bogotá, 1995.
46Manuel Rodriguez Becerra se desempeñaba entonces (1993) como Gerente General de INDERENA y fue
posteriormente nombrado (febrero de 1994) como primer Ministro del Medio Ambiente.
47Manuel Rodriguez Becerra, MEMORIA del Primer Ministro del Medio Ambiente 7 de febrero- 6 de agosto
de 1994, Imprenta Nacional de Colombia, Santafé de Bogotá, 1994, Tomo II, p. 85.
103
Con fundamento en la experiencia adquirida se formularon Términos de Referencia para
proyectos lineales (vías, oleoductos, entre otros) y para puertos marítimos, terminales de
transportes Hidroeléctricas, industrias y líneas de transmisión y aprovechamiento de recursos
naturales asociados a la construcción y desarrollo de los proyectos (aguas, bosques,
materiales de arrastre, canteras), entre otros.
Para la elaboración de estos documentos, se revisó el estado del arte a nivel internacional,
especialmente de Estados Unidos, México, Canadá, España, Japón, Brasil, Argentina, Banco
Mundial, Cepal, BID.
Una vez promulgada la Ley 99 e iniciado el proceso de creación del Ministerio de Medio
Ambiente en los meses de enero a abril de 1994, los intereses del sector petrolero que habían
estado vigilantes en el Parlamento y participando activamente en la formulación de varios de
los artículos de la Ley 99, encuentran su mejor oportunidad para presionar el naciente
Ministerio para que emita una reglamentación favorable al Titulo VIII de la mencionada Ley,
sobre Licencias Ambientales. Ya con anterioridad habían preparado el terreno para que la
Oficina Ambiental de Ministerio se constituyera con personal contratado con dineros
aportados por el sector petrolero y cuya función seria la de agilizar el otorgamiento de
Licencias Ambientales con destino a los diversos proyectos a desarrollar en Cusiana.
Manuel Rodríguez , ex-Ministro del Ambiente se refiere así a esta situación:
"El equipo técnico está conformado por 17 profesionales, de los cuales cuatro y un abogado
de la Oficina Jurídica fueron contratados y son pagados con fondos de Ecopetrol, a través de
un convenio con Fonade. este convenio se hizo desde Inderena, con el fin de solucionar los
problemas de escasez de personal que venia afrontando esa entidad. Se realizó a través de
Fonade con el fin de garantizar total neutralidad de Ecopetrol teniendo en cuenta que estos
fondos y el personal serian utilizados para la evaluación ambiental de sus proyectos y de
aquellos de las compañías asociadas."48
Por otra parte, la liquidación de Inderena que se inicio con la Ley 99, abrió espacio para que
sectores como el Industrial, a través de la ANDI, e intereses privados del sector petroquímico
48
Manuel Rodriguez Becerra, Memoria del Primer Ministro de Medio Ambiente, Informe al Congreso de la
República, Ministerio de Medio Ambiente, Santafé de Bogotá, agosto de 1994, p.63.
104
representados por el primer Viceministro del Ambiente tuvieran un protagonismo
sobresaliente en la conformación de la nueva estructura ambiental.
Se unía a esta situación el hecho que las funciones en materia ambiental dadas por el Código
Minero de 1988, eran asumidas por el Ministerio del Ambiente, así como otras competencias
que tenia la Dimar y algunas de las Corporaciones Autónomas Regionales, amen de las que
tenía el Inderena.
Con la creación del Ministerio del Ambiente, obviamente se generaron diversas expectativas,
unas las del sector ambientalista y algunos sectores de vanguardia de las comunidades
deprimidas, que habían alcanzado cierto nivel de conciencia ambiental, que esperaban que
esta nueva institución controlará los grandes procesos de degradación ambiental, con una
reorientación de los patrones de consumo y ocupación de los espacios y utilización racional de
los recursos naturales renovables. Una segunda posición, aquella de los explotadores de los
recursos naturales, que deseaban, al mejor estilo del perdón y olvido aplicado a los
responsables de la violencia en Colombia por el Frente Nacional, que este se les aplicara con
la nueva legislación. Estos serían los objetivos a conseguir con la reglamentación de las
Licencias Ambientales.
En este contexto es que se redacta el Decreto 1753/94 sobre Licencias Ambientales.
Análisis y perspectivas de la Evaluación Ambiental entre 1994-2000
La evaluación ambiental cuyo punto culminante es la Licencia reviste importancia para el
solicitante en la medida que le legaliza una ocupación territorial sobre una base frágil de
control estatal en los países con economías dependientes como Colombia. Solamente
podría condicionarse si existieran procesos de participación de la sociedad civil en las
decisiones sobre su otorgamiento o no. Precisamente éste es el elemento que la ha hecho
interesante para los sectores productivos de la gran economía capitalista: obtener un
permiso de uso, manejo, aprovechamiento de los recursos naturales y del conjunto del
medio ambiente, incluida las comunidades locales con el visto bueno del Estado. Pero cabe
preguntarse ¿Cuál es el nivel de conocimiento y el compromiso del Estado, sobre las
zonas y territorios en los que se otorga la Licencia Ambiental ?
105
Se pueden presentar varias situaciones:
Existen planes de desarrollo, programas, obras o infraestructuras estatales que han
generado un dinamismo propio y que se verían entorpecidas por nuevos proyectos.
Existen proyectos del sector privado previamente licenciados por el Estado a nivel
nacional, regional o local que se verían comprometidos por las actividades del proyecto
al cual se confiere Licencia.
Existen territorios (indígenas, negros) sobre los cuales la Nación ha reconocido una
autonomía en el manejo de sus recursos naturales, autonomía que se viola con la
autorización de Licencias Ambientales para explotar los recursos naturales sin consulta
previa con estas comunidades, lo cual ha llevado a destrucción de los pueblos y culturas
(URRA, Samoré, entre otros).
Existen áreas de manejo especial o zonas de reserva reconocidas y reglamentadas a
nivel nacional, regional o local que se intervendrían o se pondría a riesgo su existencia.
La promulgación de la Ley 99/93, que como hemos dicho, abrió un amplio abanico de
expectativas en el país dentro de diversos sectores públicos y privados y generó la
posibilidad para que desde un Organismo del Estado del rango del Ministerio de Medio
Ambiente se direccionará y estimulará a través del conjunto del Sistema Nacional Ambiental
tendencias hacia el seguimiento y el control de los factores de degradación ambiental a
partir de la planificación y el ordenamiento territorial ambiental. Estas expectativas sólo han
sido parcialmente satisfechas en el sentido que la superestructura del Estado mantiene su
alejamiento del conocimiento sobre la marcha del país real.
Situaciones como las mencionadas que se presentan de manera simple o combinada en un
proyecto específico, se constituyen en un desafío para el desarrollo del mismo dentro de
modelos ambientales. En muchos casos, es poca o nula la participación de las entidades
planificadoras y los actores sociales que van a ser receptores directos de los impactos
ambientales y por lo tanto conceder licencias, sin evaluar a fondo estas situaciones, no deja
de ser un acto de irresponsabilidad por varios motivos:
106
La Licencia Ambiental al ser una autorización para ejecutar una obra o actividad (Art. 50 de
la Ley 99/93) es a menudo, para medianos y grandes proyectos, la entrega formal de un
territorio a un agente extraño al mismo (empresas capitalistas nacionales e
internacionales), en el caso de los grandes proyectos de explotación y /o beneficio de
recursos naturales renovables y no renovables, tales como el petróleo, el carbón, el oro, la
madera, recursos de la biodiversidad. Agente este, que no solamente entra a desarrollar el
proyecto autorizado sino que irrumpe imponiéndose sobre las precarias estructuras locales,
generando procesos de cambio cuyo dinamismo no es capaz de controlar el Estado
(poblamiento, colonización, explotación de recursos conexos con el otorgado,
contaminación y destrucción de recursos y aculturización).
Los débiles estados nacionales y sus proyecciones regionales y locales como en el caso
colombiano, atravesados por múltiples contradicciones internas que se reflejan en altos
niveles de violencia, inseguridad, corrupción, clientelismo, rebeldías regionales y locales,
narcotráfico, colonización espontanea y lucha por la tierra, entre otros y por presiones
externas de tipo geopolítico y de tipo comercial por los países industrializados, no encuentra
un espacio de acción que le permita jugar un role en el seguimiento ambiental de esos
grandes proyectos a los cuales se les ha dado la patente de acción.
Buscando controlar procesos de corrupción a nivel regional y en un reconocimiento de las
débiles estructuras regionales y locales para agenciar procesos de gestión ambiental frente
a los grandes proyectos, en la Ley 99 el Estado central reservó de manera privativa para el
Ministerio de Medio Ambiente el otorgamiento de estas licencias (Art. 52 de la Ley 99/93).
Sin embargo, en el centro tampoco se esta exento de estas debilidades sobre las cuales se
ha juzgado a la periferia, razón por la cual y teniendo en cuenta las difíciles condiciones
para realizar seguimiento y verificación de un proyecto a distancia, la gestión ambiental
queda como un instrumento en los papeles y no en los hechos. Proyectos como los del Plan
Vial Nacional, el sector Petrolero, Energético y Minero, acusan en la actualidad esta
situación.
Por otra parte, no existen niveles de compenetración entre el centro y la periferia
(Minambiente-Corporaciones Autónomas Regionales- Grandes Centros Urbanos), que
generen confianza mutua en un proceso de evaluación ambiental meridiano; en otras
palabras el Sistema Ambiental como tal reducido a un flujo presupuestal, sin horizonte de
107
planificación estratégica y débil en aspectos de ordenamiento territorial, políticas de
educación ambiental y control de los grandes procesos de degradación ambiental, se presta
en la realidad para que las obligaciones que para el control ambiental se han “impuesto” en
la Licencia Ambiental sean burladas por los beneficiarios. Es común por ejemplo que los
Planes de Manejo Ambiental sean variados, sin conocimiento de las entidades
ambientales, en el transcurso del desarrollo del proyecto, ya sea por que los diseños o
magnitudes de las obras varían o porque debido a presiones políticas e intereses
empresariales se entorpece su ejecución.
Antes de la ley 99 se media la eficiencia de la gestión institucional en evaluación ambiental
por el número de licencias otorgadas; posterior a la ley 99 habría que medirla por el número
de solicitudes de licencia denegadas, teniendo en cuenta que el espíritu de la Ley es
garantizar un manejo racional de los recursos naturales y el medio ambiente, y que el
Ministerio y las CARs presionados por la alocada carrera aperturista del neoliberalismo,
han entrado en una dinámica de dar satisfacción a las solicitudes de licencia presentadas.
Es más fácil aceptar una solicitud que negarla, ya que esto último implica un mayor
conocimiento del entorno y una mayor revisión de los estudios ambientales, situación para
la que no están preparadas generalmente las entidades que deben asumir esta
responsabilidad.
En este orden de ideas la evaluación ambiental se ha venido utilizando como un
instrumento que facilita la realización de los proyectos y actividades con un leve
componente ambiental que esta lejos de satisfacer los impactos que generan sus
demandas ambientales e incidencias sociales en un entorno determinado.
Con la promulgación del Decreto 1753/94, los tipos de estudios ambientales comienzan a
distanciarse del espíritu de la Ley 99/93: Así por ejemplo, el Diagnóstico Ambiental de
Alternativas perdió su contenido como instrumento de planificación y ordenamiento
territorial, en la medida que se redujo al diagnostico de las alternativas de diseño, como se
presenta en la Tabla 2- 3.
Tabla2- 3. EL DIAGNÓSTICO AMBIENTAL DE ALTERNATIVAS EN LA LEY 99/93 Y EN EL DECRETO 1753 /94
DAA en ley 99/93 DAA en Decreto
108
1753/94
El Diagnóstico Ambiental de Alternativas incluirá información sobre la localización y características del entorno geográfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, además de un análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas. (Art. 56 párrafo 2)
El Diagnóstico Ambiental de Alternativas sólo se podrá exigir para evaluar las alternativas de diseño ....” (Art. 17 Párrafo 1)
Entre 1994- y enero de 1999 los proyectos licenciados por el Ministerio de Medio Ambiente
son los siguientes:
Tabla No 2-4. PROYECTOS LICENCIADOS POR MINAMBIENTE 1994- 01/1999
Sector Total Proyectos a 01/99
Proyectos con Licencia
Ambiental
Proyectos acogidos a
Decretos 1421 y 883 (DEMA)
Proyectos de procesos de participación
Hidrocarburos 753 393 253 5
Minería 49 9 6 1
Electricos 137 52 20 9
Infraestructura 493 201 74 36
Total 1.432 655 353 51 Fuente: Ministerio de Medio Ambiente, copilado por Beatriz Londoño y presentado en el Seminario sobre Nuevas Tendencias del Derecho: Derecho Ambiental, Universidad INCCA, Santafé de Bogotá, mayo 13 de 1999.
Del cuadro anterior se destaca:
Un 45 % de los proyectos evaluados han obtenido licencia ambiental por la vía del Decreto 1753 de 1994.
Un 25% de los proyectos se acogieron a los decretos 1421 y 883 cuyo requisito era únicamente presentar el Diagnostico Evaluativo del Medio Ambiente (DEMA), que fue derogado por la Corte Constitucional debido a que violaba el derecho de la participación ciudadana en la decisión ambiental.
Solamente un 4% de los proyectos tramitados ante el Ministerio de Medio Ambiente registra procesos de participación.
El 53% de los proyectos (753) tramitados ante el Ministerio corresponden al sector de hidrocarburo de los cuales únicamente 5 (0.7%) registran procesos de participación. Se constata un mayor peso de proyectos del sector de hidrocarburos que durante la gestión de Inderena, que era de un 38%.
109
Los proyectos con mayor porcentaje de participación corresponden a infraestructura con un 7.3% sobre el total de éstos.
La evaluación ambiental desde 1994 hasta el 2000 presentó las siguientes tendencias:
1. Los Factores de alteración ambiental de gran incidencia como la deforestación,
contaminación de corrientes y suelos, erosión, extinción de especies y desempleo
continúan en una tendencia creciente.
2. Los Tipos de estudios para la realización de la mayoría de los proyectos, incluso
algunos de importancia ambiental, han devenido en tener que realizar Diagnostico
Ambiental de Alternativas, Estudio de Impacto Ambiental y Plan de Manejo Ambiental
ha solamente tener que presentar un Diagnóstico del Medio Ambiente (DEMA)
3. Uno de los objetivos de la licencia ambiental fue garantizar el derecho de los
ciudadanos a participar en las decisiones ambientales que pidieran afectarlos, sin
embargo durante este período, solamente se ha presentado en un 4% de los casos, lo
cual muestra claramente que este derecho ha sido desconocido por el Estado.
4. Correspondiente con lo anterior los mecanismos de control se flexibilizaron por virtud
el Decreto 883 /97, se limitaron a recibir un DEMA para aprobar el inicio de actividades
sin emitir pronunciamiento administrativo alguno. Esto llevó a que se reactivara la
práctica de construir proyectos, incluso en el propio centro del país, como el Gasoducto
de Ecopetrol (recientemente vendido a los españoles), que llega al Distrito Capital de
Santafé de Bogotá por el Norte, sin que mediara Licencia Ambiental alguna del
Ministerio de Medio Ambiente ni ninguna otra entidad ambiental. Innumerables
proyectos de gran magnitud e impacto ambiental fueron ejecutados durante la vigencia
de dicho Decreto hasta su derogatoria por la Corte constitucional. Igual ha venido
ocurriendo con proyectos viales y de saneamiento de alto impacto ambiental en el
Distrito de Barranquilla (Alcantarillado del Suroccidente, Avenida las Torres,
Alcantarillado de Soledad, entre otros) para no mencionar sino algunos casos. Es débil
el seguimiento de los proyectos licenciados, de tal manera que a menudo, sin el
conocimiento de las entidades ambientales se “cambian las reglas del juego” sobre las
cuales se otorgó la licencia ambiental o se aprobó el Plan de Manejo.
5. Con el mecanismo de pago de las licencias ambientales al Ministerio de Medio
Ambiente, se han venido evaluando proyectos por contratistas de la entidad, pero no
existe seguimiento sobre las consecuencias ambientales. De nuevo la Licencia
110
Ambiental, con el modelo neoliberal que ha imperado en el Ministerio de Medio
Ambiente desde su creación, se materializa en una patente para que los dueños de los
proyectos, especialmente los grandes proyectos, mineros y energéticos, y con
particularidad los petroleros, decidan en su área de influencia sobre vidas, tierras y
recursos y la imposición de su poder a nivel local y regional, en medio de un Estado
débil o inexistente, como ha ocurrido antes de la legislación ambiental, incrementando
los factores de la violencia.
Opciones de cambio
Redireccionar la evaluación ambiental hacia Evaluaciones Ambientales Estratégicas
(EAE). Los ajustes en el proceso de evaluación ambiental en Colombia deben partir de
ampliar la visión sobre el país real, que donde se desarrollan los procesos que
modifican el ambiente. Ampliar el espectro en términos cualitativos, es decir
prepararnos para asumir el reto de evaluar ambientalmente desde las políticas que dan
origen al Plan Nacional de Desarrollo incluido el propio Plan y los diversos planes
regionales y locales sobre los cuales se proyecta el crecimiento económico. Esa
evaluación implica ajustar las metodologías, introduciendo variables como la
depreciación natural del capital, comportamientos entrópicos de los sistemas sociales y
naturales, e índices de sostenibilidad para los mismos, a través de los cuales se
determinen los costos ecológicos y sus repercusiones en los costos sociales, los que
finalmente a largo plazo van a ser los principales indicadores del desarrollo.
A este nivel, la evaluación ambiental, basada en la contabilidad social y ecológica, se
convierte en un instrumento necesario del proceso de planificación y ordenamiento
ambiental y permitirá ajustar oportunamente las políticas del gobierno nacional y las
metas macroeconómicas, de acuerdo con los objetivos del desarrollo humano
sostenible. Este proceso de evaluación ambiental con apoyo de la contabilidad social y
ecológica, así como del Ordenamiento Territorial, además de ser aplicado a
evaluaciones ambientales globales, servirá también para ajustar a sus proporciones
las evaluaciones ambientales de tipo regional y sectorial.
Revisar la oportunidad y contenido de los tipos de estudios y dar mayor papel al
Diagnóstico Ambiental de Alternativas como instrumento de planificación ambiental de
111
los proyectos. Se debe retomar la concepción original del DAA como instrumento de
planificación de los proyectos y ligarlo con los resultados que puedan salir de las
Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), de tal manera que se de participación
real dentro del proceso de planificación a la evaluación ambiental.
Dar mayor participación a las autoridades locales, las comunidades indígenas, negras,
las comunidades campesinas y barriales y otros estamentos de la sociedad civil en la
planificación, diseño, evaluación y seguimiento de las políticas sectores y proyectos.
Las leyes sobre descentralización y autonomía municipal, así como la reciente Ley
388/97 sobre Ordenamiento Territorial Municipal, sin duda, fortalecen el papel
protagónico que deben jugar los municipios. El municipio es hoy quizá el único ámbito
desde donde pueden generarse y proyectarse verdaderas opciones de desarrollo
sostenible, toda vez que son escenarios propicios para el encuentro del Estado con la
sociedad civil en una fusión de intereses en las que todos los protagonistas salen
beneficiados. Por tal razón es apropiado facilitar el rol a los municipios y a las
comunidades locales en los procesos de planificación, diseño, evaluación y seguimiento
de los planes, programas y proyectos que puedan o estén generando impactos
ambientales significantes. Se debe superar por lo tanto la participación fría de las
Audiencias Públicas. La construcción de la sostenibilidad va pareja al crecimiento de
sociedades democráticas, donde el respeto y la confluencia de las diferencias sea la
regla básica en la búsqueda de soluciones. Un ejemplo a retomar por las entidades del
Sistema Nacional Ambiental y particularmente por las Corporaciones Autónomas
regionales es la política de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca en lo
que se refiere a la creación e impulso a los Consejos Verdes Regionales, elegidos en
Asambleas Regionales Ambientales conformadas por los sectores comunitaros, los
líderes y organizaciones ambientalistas, el sector productivo, el sector académico y el
sector institucional, como espacios democráticos de participación ciudadana en la
gestión ambiental49
Fortalecer los Sistemas Ambientales Locales vinculando al sector académico,
(universidades y centros de investigación) y agrario (UMATAS) al proceso de
49
Durante el año 2001 la CAR con el apoyo y asesoría del Colegio Verde de Villa de Leyva, dirigido por Margarita Marino de Botero, convocó las Asambleas Regionales Ambientales en sus diversas regionales las cuales nombraron los Consejos Verdes por períodos de un año, con gran acogida por parte de todos los sectores de la sociedad civil local y regional.
112
evaluación ambiental desde los horizontes de planificación, ordenamiento del territorio,
investigación de impactos ambientales y veeduría. La construcción de opciones de
desarrollo sostenible también pasa por reconocer el papel del sector académico tal
como las universidades y centros de investigación regionales y locales en la
investigación sustancia básica, hasta ahora no utilizada apropiadamente en la
evaluación ambiental. Estos centros de investigación pueden participar en la
identificación y seguimiento científico de los indicadores ambientales fortaleciendo la
gestión de las entidades y haciendo de esta forma más rigurosa la evaluación
ambiental, contribuyendo al encuentro de la universidad con los problemas locales y a
su desarrollo y consolidación científica.
De manera similar, el sector agrario a nivel municipal (UMATAS) pueden jugar un papel
importante en la evaluación ambiental, en la medida que estas instituciones locales son
portadoras de un amplio y preciso conocimiento de la problemática ambiental local y se
encuentran cada vez más incrustadas en las comunidades rurales y sus vivencias
cotidianas.
CUESTIONARIO PARA ESTUDIO
¿Cuántos proyectos sobre el total de los que han entrado en operación desde la reforma ambiental, en su región cuentan con licencia ambiental?
¡¿Ha existido algún cambio en el diseño, construcción y operación de proyectos desde la promulgación de la Ley 99 de 1993?. ¿Puede identificar algunos indicadores?
¿¡Que factores intervienen para facilitar u obstaculizar el cumplimiento de la legislación ambiental?
¿Conoce la población las normas ambientales vigentes?
¿La autoridad ambiental de su región cuenta con legitimación social?
Realice un ensayo sobre las normas aplicables en materia de evaluación ambiental para su región y cuál sería el papel de la participación ciudadana en la decisión sobre la viabilidad ambiental de los proyectos.
113
SEGUNDA PARTE: LEGISLACION AMBIENTAL
114
III.BREVE HISTORIOGRAFÍA SOBRE LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL Y DE LOS RECURSOS NATURALES EN EL SIGLO XX
EN COLOMBIA50 (1886-1993)
1886-1991
Desde el último cuarto del siglo XIX en Colombia y dentro del período conocido como La
Regeneración, el Estado colombiano estableció políticas de “culturización y mejora” de las
tierras con el objetivo de vincularlas a la producción agraria nacional, sin que mediaran
criterios de evaluación de la producción natural de ecosistemas, tales como la producción
pesquera de los lagos, lagunas y ciénagas, y por el contrario, se ordenó en varias leyes,
desde entonces, su desecación e incorporación de las tierras drenadas a los cultivos y la
ganadería, conducta esta que aún hoy, cien años después, continúa vigente con todo su
rigor, a pesar de las olas ambientales que recorren el panorama contemporáneo. Es así
como, mediante la Ley 55 del 17 de noviembre de 1886 se autoriza el desagüe de la Laguna
de Tota:
“Artículo 1º- Autorízase al Gobierno para que conceda, la mejor postor, privilegio para
desaguar el Lago de Tota, en el Departamento de Boyacá, sobre las siguientes bases:
1º-Que las tierras obtenidas por el desagüe pertenezcan al concesionario, salvo la tercera
parte de los terrenos anegadizos, la cual será concedida en propiedad a los Distritos de
Tota, Cuitiva y Pueblo Viejo. 2º. Que el concesionario tenga el uso y goce exclusivo de las
aguas que afluyan al lago, salvo las disposiciones de las leyes de policía. Exeptúese de
esta concesión 30.000 pies cúbicos diarios, por lo menos, para el uso público de los centros
poblados del valle de Sogamoso. 3º. Que la empresa será considerada de utilidad pública y
de la misma manera la construcción de canales de desagüe que se construyan”.
Igualmente mediante el Decreto 177 de 1ro de marzo de 1887 se establece:
50
Una primera elaboración de este texto fue realizada por Aproambiente, Asociación de Profesionales del Sector Ambiental creada en 1990, por funcionarios de Inderena, de vida efímera, que contribuyó con varios documentos e ideas a el debate sobre la Reforma Ambiental realizada en esos años en Colombia.
115
“Artículo 1º- Declárase de utilidad pública el desagüe de los pantanos y terrenos
anegadizos adyacentes a la Laguna de Fúquene o cercanos a ella y pertenecientes a la
jurisdicción de los siguientes Distritos: Tinjacá, Ráquira, Saboyá y Chiquinquirá en el
Departameto de Boyacá; y Simijaca, Susa, Fúquene, Ubaté, Cucunubá, Lenguazaque y
Guachetá, del Departamento de Cundinamarca”51
En las cuatro primeras décadas del presente siglo, los recursos naturales se concibieron
como elementos conexos a la realización de infraestructuras del Sector Público (vías
férreas y carreteables y el desarrollo petrolero con las concesiones Barco y Mares), como
fuente de energía e insumos para el entonces incipiente desarrollo industrial, al margen de
su conservación. Bajo este criterio se expidió el Decreto 1269 de 1908, mediante el cual se
creó el Departamento de Tierras Baldías y Bosques Nacionales en el Ministerio de Obras
Públicas. Con la Ley 119 de 1919 se creó la Comisión Forestal encargada de reglamentar
la explotación de bosques del país y elaborar la estadística sobre el mismo tema.
Desde principios del presente siglo, el Estado incrementó su interés por favorecer la
colonización, tanto de la Cordillera Oriental como del piedemonte de la amazonia
(Putumayo) y en los Llanos Orientales (Meta y Guaviare) para la extracción de maderas y
principalmente del caucho a través de empresas extranjeras como La Casa Arana y la
Rubber Development Corporation52
En 1923, con la llegada de la misión Kemmer53 al país, se realizaron una serie de ajustes
administrativos y de competencias, asignándole al Ministerio de Industria y Trabajo el
manejo del régimen de agua y de bosques y al Ministerio de Agricultura y Comercio la
elaboración del herbario nacional, las estadísticas y los asuntos meteorológicos.
Posteriormente se definió como dominio de la nación el uso, régimen y concesiones de
aguas.
51
Vid. Guillermo Amaya Ramirez y J.M Jaramillo, Compilación sobre aguas 1937, Departamento de
Tierras y Aguas, Minsterio de Agricultura. 52
Vid.,Instituto Colombiano de Antropología- PNR-Colcultura- Universidad de la Amazonia-, Los Pobladores de la Selva, Tomo 2, 1995, p. 140-143 y Alfonso Avellaneda, De la Tora a Cusiana, Petróleo, Colonización y Ambiente en Colombia, ECOE Ediciones, Santafé de Bogotá., 1998 53
En 1922 bajo la presidencia de Pedro Nel Ospina, el gobierno colombiano contrata la Misión Kemmerer para reorganizar la estructura fiscal del país. Según los nuevos lineamientos, se crean el Banco de la República, la Contraloría General de la Nación, se promulga la Ley Bancaría y se establece un nuevo sistema contable para el Estado.
116
La década de los años 30, influenciada por la gran depresión mundial y por los
planteamientos económicos del intervencionismo estatal, se materializó en el agro
colombiano con la expedición de la “Ley de Tierras” (200 de 1936), que modificó las
relaciones de propiedad (latifundios y baldíos) y de producción.
En esta ley se introdujo la función social de la propiedad, buscando una mayor justicia
social. Esta nueva estructura determinó la inclusión de aspectos normativos sobre
protección y constitución de reservas forestales, pero la indefinición y vacilación del Estado
paradójicamente dio pie a la promulgación del Decreto 59 de 1938 reglamentario de la Ley
que otorgó facultades al Ministerio de Agricultura y Comercio para autorizar prácticas de
desmonte en zonas de reserva. En ese mismo año como producto de la “Revolución en
Marcha” de López Pumarejo se creó el Ministerio de Economía Nacional que absorbió el de
Agricultura y Comercio y el de Industria y Trabajo en el proceso de modernización del
estado.
En estas cuatro primeras décadas, la administración de los bosques y aguas se asignó de
acuerdo a las necesidades de utilización orientada por los distintos Ministerios, conforme
al proceso evolutivo del desarrollo y tendencias de la economía nacional.
En los años cuarenta se legisló ampliamente sobre protección, aprovechamiento y
permisos en materia de bosques y por primera vez se consideró que presupuestalmente los
Departamentos y Municipios debían destinar partidas para la vigilancia forestal, creación de
viveros y arborización de zonas urbanas y fue así como se crearon para la gestión
ambiental los siguientes entes con funciones en materia de aguas y bosques:
El Instituto de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico(Ley 80 de 1946)
El Ministerio de Agricultura y Ganadería en 1947 y posteriormente adscrito a éste el
Instituto de Parcelaciones y Defensa Forestal.
A partir de 1950 y a la luz de experiencias internacionales, reformas administrativas
institucionales, mecanismos de desarrollo y planificación regional, burocratización y
117
politización de los entes estatales de distinto orden, se empieza a configurar un cuadro de
entidades con competencias parciales y totales en la gestión de los recursos naturales así:
En 1952 se organizó en el recién creado Ministerio de Agricultura la División de Recursos
Naturales.
En 1953 mediante el Decreto 2278 se definen las reglas generales en la vigilancia,
conservación, mejoramiento, reserva, repoblación y explotación de bosques;
aprovechamiento, comercio, movilización y exportación de productos forestales. También
se clasifican los bosques en:
Bosques protectores
Bosques públicos
Bosques de interés general
Bosques de propiedad privada
En 1954, se introdujo un modelo similar al estadounidense en cuanto al desarrollo regional
diferenciado del político- administrativo, partiendo de la cuenca hidrográfica y se retomó la
experiencia de la TVA (Tennessy Valley Authority) creando la Corporación Autónoma
Regional del Cauca - CVC-, con funciones predominantemente de desarrollo y planificación
y parciales en materia de recursos naturales.
En 1959 se promulga la Ley 2 sobre Economía Forestal de la Nación y Conservación de
Recursos Naturales Renovables para lo cual se establecen las Zonas Forestales
Protectoras y Bosques de Interés General. Como Zonas de reserva Forestal se establecen
las siguientes:
Zona de Reserva Forestal del Pacífico
Zona de Reserva Forestal Central
Zona de Reserva Forestal del Río Magdalena
Zona de Reserva Forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta.
118
Entre 1960 y 1968 se continuó proyectando el modelo de la TVA al crear cinco nuevas
corporaciones regionales (CAR, CVM, CRQ, CODECHOCO y CORPOURABA), con
funciones de planificación, desarrollo regional, coordinación y ejecución de obras de
inversión, además de una asignación parcial de funciones a la CRQ y a CORPOURABA en
materia de recursos naturales.
En 1961 y como producto de los acuerdos de paz con las guerrillas liberales en el naciente
Frente Nacional, se creó el INCORA al cual se le asignaron funciones en materia de
recursos naturales: reforestación, regadíos en zonas de colonización, vigilancia de los
bosques nacionales y facultades a su Junta Directiva para aprobar la creación de nuevas
Corporaciones.
La reforma administrativa de 1968, que fortaleció el poder del Ejecutivo y separó las
decisiones políticas y sus instancias institucionales de las técnicas, creó dentro de los
nuevos organismos al INDERENA al cual se le declaró ente rector para el manejo y
administración de los recursos naturales con jurisdicción nacional, mediante el Decreto
2420 de 1968, suprimiéndole la competencia a las Corporaciones en los aspectos relativos
a los recursos naturales con excepción de la CVC, entidad que por sus propios
desarrollos y gestión había garantizado el desarrollo del modelo ideal de la TVA para los
intereses de las grandes haciendas del Valle del Cauca, interesadas en la implantación del
monocultivo de la caña de azúcar.
La misma reforma de 1968 creó el Servicio Colombiano de Meteorología (posteriormente
HIMAT), también con competencia en el manejo del recurso agua, que fue ampliada
posteriormente mediante el decreto 132 de 1976 que lo transformó en el Instituto
Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras - HIMAT, delegándole la
función de crear distritos de riego cuando los intereses de la política agraria así lo
establezcan.
En l97l como una necesidad especial y aislada de lo que hasta el momento había sido la
creación de Corporaciones y para responder al manejo de los agudos problemas de erosión
en la zona cafetera, se creó CRAMSA, con esa función específica en las ciudades de
Manizales, Salamina y Aranzazu.
119
Los intereses de los dirigentes políticos y de los gremios de la Costa Atlántica por la
construcción del Proyecto de Urrá, materializaron la creación de la CVS en el año de 1973.
La discusión abierta a raíz de la conferencia de los ambientalistas en Estocolmo a
comienzos de la década de los setenta y las presiones existentes sobre los espacios
públicos y los recursos naturales del país motivaron el interés del parlamento quien
promulgó la Ley 23 de 1973 en el cual se rescatan como aspectos filosóficos que: ...
“El medio ambiente es un patrimonio común; por lo tanto su mejoramiento y conservación
son actividades de utilidad pública en las que deberán participar el Estado y los
particulares”...”El Estado será igualmente responsable por los daños ocasionados al
hombre o a los recursos naturales de propiedad privada como consecuencia de acciones
que generen contaminación o detrimento del medio ambiente. Los particulares lo serán
por las mismas razones y por el daño o uso inadecuado de los recursos naturales de
propiedad del Estado”.
La misma Ley, facultó al ejecutivo para que expidiera el Código Nacional de los Recursos
Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, hecho que quedó materializado
mediante la expedición del Decreto 2811 de 1974 durante la Administración de López
Michelsen.
En dicho Código quedaron definidas las reglas del Juego para un adecuado manejo del
ambiente estableciendo entre otras cosas que:
“...los recursos naturales renovables no se podrán utilizar por encima de los límites
permisibles que, al alterar las calidades físicas, químicas o biológicas naturales, produzcan
el agotamiento o el deterioro grave de esos recursos o se perturbe el derecho a ulterior
utilización en cuanto esta convenga al interés público”.
Importantes planteamientos de la Ley, que desgraciadamente no se han aplicado por
presiones de intereses particulares sobre los de toda la nación. A partir del Código se han
venido expidiendo posteriormente una serie de decretos reglamentarios que han
desarrollado el régimen general del mismo.
120
Con la reforma de l.976 que adecuó el Sector agropecuario a la realidad del pacto de
Chicoral, que durante el gobierno de Misael Pastrana y por presión del gran sector
terrateniente, había echado atrás los mejores alcances de la reforma agraria de 1961; se
dio igualmente competencia al Ministerio de Agricultura para la formulación y coordinación
de la política ambiental; la entidad rectora - INDERENA, definida en la Reforma del Sesenta
y Ocho pasó a ser a partir del Decreto 133 de 1976 solamente un asesor en el campo
ambiental, y quedó facultado para delegar sus funciones a otras entidades de derecho
público.
Era un hecho entendible, las medidas en el campo ambiental debían adecuarse
principalmente a la nueva realidad agraria en la cual instituciones como el Inderena que
comenzaban en su gestión a aplicar el Código de los Recursos Naturales tocaban
negativamente un modelo de desarrollo fundamentado en el enriquecimiento rápido por la
circulación ágil del capital con los modelos del monocultivo altamente tecnificado de la
Agricultura capitalista, esa bomba de tiempo opuesta a los intereses particulares por
encima de los intereses colectivos, tenia que desactivarse y se desactivó con el Decreto
133 de 1976.
En esa misma época y como complemento a las medidas adoptadas se dispuso la
adscripción de las Corporaciones Autónomas Regionales al Departamento Nacional de
Planeación, situación que utilizó el DNP posteriormente (de 1980 a 1983) para activar una
maratónica creación de Corporaciones (CORTOLIMA, CARDER, CORNARE,
CORPONOR, CAP, CORPONARIÑO, CORPOGUAJIRA y CORPOCESAR) al margen del
Plan de Integración Nacional PIN que en líneas generales determinaba que las
Corporaciones Regionales, debían ser “instrumentos para la descentralización y del
desarrollo regional, capacidad técnica para desarrollar tareas de planeación intra e
interregional y coordinación y ejecución de obras de inversión”; siendo dichas
corporaciones creadas con algunas funciones en materia de administración de recursos
naturales, aumentando el caos institucional en el sector ambiental y adicionalmente
suplantando funciones de los entes departamentales.
El nuevo marco legislativo que parcelaba la gestión ambiental quedo plasmado en las
siguientes leyes y decretos a partir de 1979:
121
Ley 9 de 1979 (Ley Sanitaria) que delegó al Ministerio de Salud el manejo de algunos
aspectos ambientales en los componentes aire, agua y desechos sólidos.
El mismo año con la Ley 10 se le trasladó la competencia en asuntos marinos y
portuarios y de la contaminación marina a la Dirección General Marítima y
Portuaria -DIMAR-.
En 1984, mediante la Ley Primera que reestructuró el Ministerio de Minas, se creó la
Sección de Medio Ambiente la cual quedó facultada para coordinar las entidades
adscritas a este organismo; el nuevo código minero aprobado durante la
administración actual le delegó totalmente el campo ambiental en los proyectos mineros
a partir de la expedición del mismo.
En 1984 y reconociendo la situación de atomización del Sector ambiental para el manejo
de las aguas, se expidió el Decreto 1594 relativo al control de la contaminación y la
calidad del recurso, entregando el manejo administrativo a una figura globalizante la
“EMAR” -Entidad Administradora del Recurso - como el Inderena, el Himat en los
distritos de riego, las Corporaciones Autónomas Regionales y la Dirección Marítima y
Portuaria, que dejó en un limbo en la práctica la aplicación de las normas allí
establecidas.
Desde las administraciones de Betancur y Barco se implementaron políticas de
descentralización tendiente al fortalecimiento y autonomía de los municipios; con la Ley 12
de 1986 se condicionaron los gastos de inversión a los municipios para aspectos referentes
a recursos naturales (programas de reforestación, tratamiento y disposición final de
basuras). Con el Decreto Ley 77 de 1987, se expidió el Estatuto de Descentralización en
beneficio de los municipios y se reglamentó la Ley 12 de 1986, se creó en el Ministerio de
Obras Públicas la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico y asignó al Ministerio
de Salud el control de la calidad del agua para consumo humano, el sistema de disposición
de aguas residuales y desechos sólidos. En los artículos 57 y 58 suprime para las
Corporaciones Autónomas Regionales las actividades en materia de obras de desarrollo y
generación, transmisión y subtransmisión de energía, excepto para la CVC y CORNARE.
122
El Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986) estableció una serie de
parámetros sobre manejo ambiental relativos al ordenamiento de industrias y mataderos en
áreas urbanas y rurales y al manejo adecuado de zonas de reserva agrícola, en sus
artículos 48 al 54; el artículo 32 determinó igualmente que las áreas urbanas se regularán
dentro de una política nacional de equilibrio entre regiones del territorio y zonas rurales de
conservación ecológica; el artículo 334 por su parte determina que las Asociaciones de
Municipios deberán realizar de programas y ejecutar obras convenientes para la
reservación y sanidad del medio ambiente y la defensa y conservación de los recursos
naturales de la región; para áreas metropolitanas establece la expedición y reglamentación
de los usos del suelo urbano y rural.
La Ley 76 de 1985, por su parte propendió por que las regiones tuvieran autonomía y
participación en la planificación regional, departamental y municipal; y aunque en ninguno
de sus artículos se contempló en el marco de la planificación la incorporación de la
dimensión ambiental, es perfectamente claro que la delimitación de estas regiones casi en
su totalidad es coincidente con las regiones naturales del país.
La Ley 30 de 1988 que intento dar respuesta al problema agrario de la tenencia de la tierra,
facultó al Gobierno para la reestructuración del Sector Agropecuario, hecho que se
materializó con la expedición del Decreto 501 de 1989, mediante dicha norma se creó la
Subdirección de “Regionalización y Ordenamiento Territorial”, con una División de
Recursos Naturales Renovables y del Ambiente en el Ministerio de Agricultura, con
funciones específicas en materia de recursos naturales abriendo por su propio contenido
colisión de competencia con otras entidades en materia ambiental; puede señalarse que en
este último período dentro del propio Estado no existen acuerdos sobre el manejo ni de los
recursos ni del ambiente, institucionalmente se enfrenta una crisis de definiciones que se
refleja de manera protuberante en las colisiones de competencia y de jurisdicción, de
políticas sectoriales y regionales, acumuladas durante todos los años precedentes. Los
diferentes modelos ensayados comenzando por el de la TVA con la creación de las
corporaciones, el centralista de la reforma de 1968 (El del INDERENA) y el Sectorial de los
dos últimos gobiernos se encontraron enfrentadas dentro del propio Estado.
123
La misión del BID que “patrocinó” la realización del Perfil Ambiental de Colombia, a
principios de la década de 1990, aconsejó sobre la necesidad de poner orden a esta
situación; es indudable que la extinción y el enfrentamiento de estas concepciones sobre el
manejo de los recursos naturales obedece a los propios intereses que sobre ellos se
proyectan a través de las instancias políticas y gremiales. Conforme a la conceptualización
expresada en la Constitución Nacional y en el Código de los Recursos Naturales, el Estado
debería salvaguardar los intereses comunes de la nación, lo que implica defender lo social y
colectivo por encima de lo particular y privado. Así las cosas, lo que correspondía definir al
Estado en el contexto de la crisis institucional era una estructura funcional y dinámica que
reconociera la descentralización y la autonomía municipal como un eje fundamental para la
gestión en donde las instancias nacionales sean coordinadoras y asesoras pero no
administradoras de los recursos naturales, con excepción de aquellos espacios que
constituyan un patrimonio común de la nación.
La Carta Política de 1991 y el medio ambiente
En esta situación del sector ambiental, se promulga la Carta Política de 1991 que
introduce profundas reformas al Estado colombiano, y da una significativa importancia al
medio ambiente dentro del contexto del Estado Social de derecho, tal como se define
Colombia a partir de entonces.
En la Figura 3-1 que presenta los mandatos constitucionales sobre medio ambiente se
puede observar como el tema permea el Estado en los siguientes aspectos:
Ordenamiento territorial Patrimonio economía y hacienda Estados de emergencia
Planificación Participación comunitaria Relaciones internacionales
Educación Régimen municipal Regímenes especiales
124
Figura 3-1. MANDATOS CONSTITUCIONALES SOBRE MEDIO AMBIENTE54
54
Diagrama preparado por el economista Jorge H. Granados R. y el sociólogo Edgar Cabezas. Sept/91.
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL RESPONSABILIDADES
DEL ESTADO
PROTECCION, CONTROLES, SANCIONES
REGIMEN
DEPARTAMENTAL
Art. 300. Ordenanzas emanadas de las Asambleas Departamentales conteniendo disposiciones relativas al medio ambiente. Art. 382. Establece capacidad y competencias relacionadas con R. N. y medio ambiente Art. 310. Precisa en el caso del Arch. de San Andrés y Providencia legislar por mayoría de cada cámara sobre limitaciones demográficas, usos del suelo, protección cultural y ambiente nativos.
REGIMEN
MUNICIPAL
Art. 313. Establece la responsabilidad de los concejos de reglamentar el uso del suelo y dictar normas para control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural municipal. Art. 317. La ley destinará recursos para el manejo y conservación del ambiente y los R.N.R. de acuerdo a Planes de Desarrollo de los municipios.
REGIMEN ESPECIAL
Art. 330. Parágrafo. Protege la
integridad social, cultural y económica de los territorios indígenas frente a la explotación de R.N.R. Art. 331. Protección del Río Magdalena mediante la creación de la Corporación especial.
Art. 8. Protección riquezas naturales y culturales Art. 49. Salud y saneamiento básico Art. 65. Protección prioritaria producción de alimentos, incorpora criterios de integralidad de actividades rurales. Art. 66. Relaciona condiciones especiales de crédito agropecuario integrando criterio de riesgos inherentes a calamidades ambientales Art. 79. 2do. Párrafo. Protección diversidad e integridad del medio ambiente, conservación de áreas de importancia ecológica y fomento de educación para sustentar tales fines. Art. 80. Planificación, manejo y aprovechamiento con criterios de conservación, restauración, sustitución, prevención y control de factores deteriorantes del medio ambiente. Art. 81. Regulación, ingreso y salida de recursos genéticos y uso de acuerdo a interés nacional y prohibición de entrada de residuos peligrosos. Art. 82. Protección de la integridad del espacio público y uso común.
PATRIMONIO, ECONOMÍA y
HACIENDA
Art. 58. Función social y ecológica de la propiedad. Art. 63. Bienes de uso público: Parques nacionales naturales, Tierras comunales, Patrimonio arqueológico, tierras de resguardos y demás bines determinados por la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Art.332. propiedad estatal del subsuelo y de los
R.N. no renovables. Art. 333. Libertad económica de acuerdo a interés social, ambiente y patrimonio cultural nacional. Art. 334. Dirección general de la economía a cargo del Estado, intervención en la explotación de los R.N, uso del suelo para preservar el ambiente sano. Art. 360. Condiciones de explotación de los R.N. no renovables y derechos de entidades territoriales. Régimen de participación, regalías y compensación. Art. 361. Creación Fondo Nacional de regalías y
fondos para preservación del ambiente. Art. 366. Finalidades sociales del Estado, como
saneamiento ambiental.
Art. 80. Acciones populares, protección del patrimonio, salubridad, espacio y ambiente. Art. 267. Vigilancia, gestión fiscal que incluye valoración costos ambientales. Art. 268. Función Contralor presentar
informe anual sobre estado de recursos naturales y ambiente. Art. 277. Función Procurador General Defensa intereses colectivos, especialmente del ambiente.
ESTADOS DE EMERGENCIA
Art. 215. Declaración de estados de emergencia por hechos que amenacen en forma grave e inminente el orden económico, social o ecológico del país o constituyan calamidad pública.
PLANIFICACION
Art. 339. Plan Nacional de Desarrollo económico, social y ambiental. Art. 340. Consejo Nacional de Planeación integrado por entidades territoriales, sectores económicos, ecológicos,
comunitarios y culturales.
PARTICIPACION
COMUNITARIA
Art. 79. Derecho de las personas a gozar de ambiente sano y participación comunitaria en las decisiones que puedan afectarlo.
RELACIONES INTERNACIONALES
Art. 80. Cooperación con naciones para protección ecosistemas fronterizos. Art. 266. Relaciones políticas, sociales y ecológicas internacionales con bases de equidad, reciprocidad y conveniencia Nal. Art. 289. Departamentos y municipios en
zonas fronterizas podrán adelantar programas de cooperación e integración dirigidos a preservación del medio ambiente.
EDUCACION
Art.67. Formación del colombiano en la
protección del medio ambiente.
125
Se destacan como elementos centrales los siguientes:
La función social y la función ecológica de la propiedad establecidas dentro del
Artículo 58 del Capítulo 2. De los Derechos Sociales, Económicos y Culturales: “La
propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una
función ecológica”. La función social de la propiedad ya había sido establecida en la Ley
200 de 1936 o Ley de Tierras, que a nuestro entender dio origen al Derecho Agrario
moderno.
El concepto de desarrollo sostenible correspondiente al Articulo 80 dentro del Capítulo
3 De los derechos Colectivos y del Ambiente, fue recogido en el sentido de que “El Estado
planificará el manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además deberá prevenir
los factores de deterioro ambiental, imponer los factores legales y exigir la reparación de los
daños causados”
Se destacan también como deberes del Estado el “proteger la diversidad e integridad del
ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica”(Artículo 79).
El reconocimiento de a pluralidad étnica y cultural. En el caso de los indígenas, antes
de la Constitución Nacional del 91 se había promulgado la Ley 21 de 1991 que reconoció el
Acuerdo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los derechos de los
pueblos indígenas.
En este contexto y habida cuenta de una problemática ambiental que amenaza la
capacidad productiva de los ecosistemas y la propia sostenibilidad ambiental de la nación
colombiana, se adelantaron los debates que dieron origen a la ley 99 de 1993 que creó el
Sistema Nacional Ambiental y el Ministerio de Medio Ambiente55. Y la Ley 70 de 1993 que
reconoció los derechos de las Comunidades negras conforme al Artículo Transitorio 55 de
la Constitución Nacional. En 1994 se expediría una nueva ley Agraria (Ley 160 de 1994)
con un alto contenido ambiental alimentado por la Ley 99/93.
126
Notas para una interpretación del Derecho Ambiental56
Podemos aproximarnos al Derecho Ambiental diciendo que es un Sistema Orgánico de
Normas que contempla:
Normas legales referentes al uso, explotación racional y conservación de todos los
bienes, fenómenos, procesos y elementos del ambiente a saber: ambiente humano,
medio natural, el entorno creado por el hombre y los recursos naturales.
La tipificación de las diferentes conductas agresivas para con el medio ambiente bien
para prevenirlas, reprimirlas o repararlas.
Como proceso el Derecho Ambiental es una respuesta jurídica al conflicto sociedad -
naturaleza, interviniendo como crítica a los valores que se han impuesto en el transcurso de
la apropiación y uso indiscriminado de los recursos naturales y el medio ambiente.
En este sentido el Derecho Ambiental, que en Colombia en Colombia ha tenido como uno
de sus orígenes el Derecho Agrario (ver Figura 3- 2) propone una ética para reordenar la
relación de la sociedad naturaleza que cuestiona:
La acumulación de riqueza en pequeñas fracciones de la sociedad
La productividad agrícola basada en insumos artificiales
El crecimiento económico medido como Producto Interno Bruto, desconociendo el valor de los recursos naturales y sus servicios ambientales base de la productividad y la calidad de vida.
La justicia sin variedad participativa
La estigmatización de las mujeres como seres inferiores, de las etnias, de los individuos por su origen y proveniencia.
La asignación de responsabilidades por daños a los recursos naturales y al medio ambiente, sin valoración histórica.
Las estrategias investigativas y de planificación sin explorar innovaciones que pueden aportar la acción comunitaria y las minorías nacionales.
El reconocimiento de las diferencias culturales y étnicas sin igualdad social. El derecho agrario y el derecho ambiental
55
La historiografía sobre la elaboración de la ley 99 de 1993 y de la primeros años de la construcción del Sistema Nacional Ambiental se encuentran en el libro del ex ministro de Medio Ambiente Manuel Rodríguez Becerra titulado: La Reforma Ambiental en Colombia. 56
Estas Notas fueron preparadas para la Cátedra de Etica y Legislación Ambiental, dictada por el autor en la especialización en Educación Ambiental y Desarrollo de la Comunidad de la Universidad de Cundinamarca, Fusagasugá, entre 1997-2000.
127
El Derecho Ambiental en Colombia tuvo sus orígenes en el Derecho Agrario, tal como se
muestra en la Figura 3-2. Sin embargo, a pesar de sus estrechas relaciones históricas, ha
existido una profunda brecha entre la legislación agraria y la legislación ambiental, que se
manifiesta, en que mientras la primera busca la ampliación de la frontera agrícola y el uso
intensivo de recursos como el suelo y las aguas, la otra busca la conservación de estos
recurso y la protección de la vegetación nativa como son las reservas forestales y
ecológicas, mientras las leyes agrarias estimulan con los distritos de riego la dilapidación de
las aguas y la salinización de los suelos, la legislación ambiental busca la conservación de
la calidad y cantidad de los recursos hídricos. Detrás de esta brecha está el dominio que
sobre la política agraria han tenido hasta ahora los gremios de la producción que
representan a los potentados del agro y su fuerte presencia política en el parlamento y el
gobierno, lo cual ha relegado a un segundo lugar la aplicación de la legislación ambiental en
el sector rural, cuando no es manejada para su propio beneficio en el caso de las
concesiones de aguas.
Figura 3-2. EL DERECHO AGRARIO Y LOS ORIGENES DEL DERECHO AMBIENTAL
LEY 200 DE 1936
LEY 2 DE 1959
D-L 2811 DE 1974
LEY 135 DE 1963
LEY 9 DE 1979
LEY 160 DE 1994
LEY 99 DE 1993
LEY 21 DE 1991
LEY 70 DE 1993
C.N. DE 1991
LEY 23 DE 1973
ESTOCOLMO 1972
BRASIL 92
128
Características del Derecho Ambiental
Es histórico y estimula la investigación diacrónica, sincrónica y prospectiva de las relaciones sociedad – naturaleza y de los ambientes complejos.
Se basa en la relación estrecha entre el entorno natural y el sistema social.
Es transcultural e interdisciplinario.
Busca la justicia biológica entre los diversos organismos, la justicia social entre los hombres aquí y ahora y la justicia en el tiempo o sea en la distribución equitativa del bienestar entre los que vivimos hoy y los que van a vivir mañana.
Es local y global
Reconoce que las prácticas sociales se plasman en terrenos conflictivos que enriquecen permanentemente las transformaciones tecnológicas e ideológicas.
En este sentido el Derecho Ambiental es un esfuerzo histórico en la búsqueda de una
nueva ética en la relación hombre naturaleza a partir de la propia realización del hombre
como condición de la paz con la naturaleza.
CUESTIONARIO PARA ESTUDIO
1. ¿Considera Ud. que las Corporaciones Autónomas Regionales creadas bajo la
Constitución centralista de 1986 favorecían el desarrollo y la autonomía regional?
2. ¿Cuál sería el papel de las Corporaciones Autónomas Regionales en la construcción de
la autonomía regional en la actualidad?
3. ¿Cómo podría contribuir el Derecho Ambiental al fortalecimiento cultural de las culturas
regionales, las culturas indígenas y las culturas negras?
4. ¿Se debería mantener el Sistema Nacional Ambiental creado por la ley 99 de 1993 en
un eventual proceso de construcción de un estado basado en autonomía de las
regiones?
5. ¿Según su criterio cuáles serían los aspectos fundamentales del actual marco
constitucional en relación con el medio ambiente?. ¿Cuáles deberían fortalecerse para
orientar la acción social hacia la construcción de la Sociedad Ambiental?
6. ¿Cómo podría aplicarse una política que favoreciera la Función Ecología de la
propiedad, sin propiciar al mismo tiempo un régimen de propiedad con nuevos
terratenientes ambientales privados?
129
IV. LIMITACIONES EN LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA AMBIENTAL PARA LA GESTIÓN EN PÁRAMOS57
Son los páramos cercanos a las grandes urbes colombianas y cuyo servicio ambiental para
conseguir el desarrollo actual ha sido tan importante, que no nos explicamos el porqué son
zonas tan olvidadas del Estado y de poca atención del conjunto de la sociedad.
El geógrafo Ernesto Guhl señala el hecho que en los páramos del Macizo de Sumapaz, el
Estado constituye un vacío hasta el presente a pesar de estar cercanos al centro del poder,
como lo es el espacio urbano de Santafé de Bogotá,
“Este vacío de poder a escasos 100 km. del epicentro del poder del Estado es un fenómeno
sui generis en los países andinos tropicales, pero muy especialmente en el caso del páramo
inmenso de Sumapaz, lo cual constituye un geofactor político y logístico de gran
importancia”58 .
Quizá este factor explique en gran parte el porqué las normas trazadas por el Estado en
materia de medio ambiente tienen profundas limitaciones para su aplicación, aspecto este
sobre el cual desarrollamos el presente trabajo.
Zona de referencia.
Según los estudiosos de los ecosistemas de la alta montaña ecuatorial, la Cordillera de los
Andes en lo que corresponde a su paso por la República de Colombia presenta por encima
de los 2800 metros de altura áreas con características geomorfológicas, climáticas y
bióticas particulares cuya interacción da lugar a la conformación de ecosistemas en los
cuales la principal función para el aprovechamiento económico del hombre es la producción
de agua, los ecosistemas de páramo (González, F, 1989)59 .
57
Conferencia dictada en el Curso de Caracterización y Manejo de Las Zonas de Páramo, Minamabiente-ICFES-UPTC, Villa de Leyva, 23 a 27 de febrero de 1998. 58
Ernerto Guhl, Escritos geográficos, Las fronteras políticas y los límites naturales, Fondo FEN de Colombia, Santafé de Bogotá, 1991, pág. 223. 59
Vid, Francisco González, El uso y manejo actual de los páramos andinos en el Norte de Boyacá, en Cuadernos de Agroindustria y Economía Rural No 22, Universidad Javeriana, Bogotá, 1989.
130
En general se entiende por páramos la zona comprendida entre el límite superior de los
ecosistemas boscosos y el límite inferior de la nieve, que sufre variaciones de altura y
amplitud en diferentes regiones y cordilleras.
Particularidades de las actividades antrópicas.
El poblamiento del páramo, siendo muy antiguo, nunca tuvo unas presiones de la intensidad
de las que hemos visto en los últimos treinta años. Las difíciles condiciones climáticas y
condiciones económicas más favorables que las actuales, en las zonas bajas, propiciaron
un bajo poblamiento y uso del suelo.
Sin embargo, el componente faunístico fue uno de los primeros en ser prácticamente
diezmado en la primera mitad del siglo XX en la mayoría de los páramos, por cazadores
furtivos y por los campesinos que en tierras comunales mantenían ganado.
Este proceso y la intensa utilización de la corteza del encenillo (Weinmannia tomentosa)
para los talleres de curtiembres de pieles favorecieron procesos de paramización de zonas
del bosque alto andino.
Es a partir de las presiones y los desplazamientos de los campesinos de los valles
interandinos y la presión de los grandes fundos ganaderos en la ladera y los valles altos lo
que llevó a una mayor presión sobre la franja superior a los 3.000 msnm. En las zonas
andinas de Boyacá el desestímulo a los cultivos de maíz y cebada, la ampliación de la
franja ganadera en las zonas de ladera entre los 2400 y 3000 metros y la baja productividad
de la tierra favoreció el abandono del campo por las nuevas generaciones de campesinos,
la concentración de la propiedad territorial y una mayor presión sobre los páramos.
Este proceso acompañado de aplicaciones tecnológicas en el manejo de los cultivos de
papa por parte del ICA y de las Secretarías de Agricultura, condujo a una cierta
semi-proletarización del campesinado minifundista, que conservando propiedad sobre
tierras degradadas, alquila su fuerza de trabajo en los grandes fincas cultivadoras de papa
entre los 3000 y 3500 msnm.
En los últimos años, el ataque de nuevas plagas en el cultivo de la papa como la llamada
“polilla guatemalteca” ha propiciado una mayor intensidad en la aplicación de insecticidas
131
y un desplazamiento de los cultivos de papa a pisos altitudinales más altos y
ganaderización de los páramos bajos.
La crisis del café en la Cordillera Central y en menor medida en la Cordillera Oriental ha
favorecido otras formas de presión sobre los páramos: la siembra de cultivos ilícitos; este
factor y sus controles por parte de la Policía Nacional han introducido fuertes cambios en los
ecosistemas altos andinos, como lo es la deforestación y la introducción de sustancias
tóxicas.
En las décadas anteriores y como producto de una política de reforestación errónea, el
Inderena, las Corporaciones Autónomas Regionales y las Secretarias de Agricultura
adelantaron proyectos de sustitución del Bosque Alto Andino, los frailejonales y pajonales
por plantaciones de pinos y eucaliptus, cuyas consecuencias sobre la calidad de los suelos
y la sostenibilidad del recurso hídrico se han reflejado en desecación de lagunas de
páramo, secamiento de nacimientos de quebradas y crisis de agua en las zonas de ladera
y los centros urbanos de decenas de municipios del altiplano.
En años recientes una nueva forma de explotación de los recursos del páramo se ha hecho
presente, cual es la extracción de los suelos orgánicos para las plantaciones de flores,
plantas ornamentales y construcción de áreas verdes en el poblamiento humano de los
valles interandinos y la Sabana de Bogotá. A esta situación se une el licenciamiento
ambiental que se ha dado por parte de entidades ambientales a proyectos de Prospección
Sísmica de Hidrocarburos en los páramos, actividad ésta que ha sido cuestionada por el
alto riesgo de destrucción de las cauces de las corrientes subsuperficiales y otras
alteraciones sobre el nivel de las napas friáticas. Este solo hecho implicaría que existiendo
la alta incertidumbre científica sobre la ocurrencia del fenómeno descrito y acudiendo al
Principio Precautelativo no se permitirá su ejecución en las zonas de páramo. También se
han venido licenciando y permitiendo actividades de explotación de canteras, de minerales
de hierro y carbón y obras viales en los ecosistemas del páramo y subpáramo, sin
contemplar sus graves impactos sobre los recursos hídricos y otros recursos naturales
renovables.
Los siguientes son en resumen los factores que caracterizan la presencia antrópica actual
en los páramos colombianos:
132
Deterioro de las condiciones de vida del campesino minifundista en la zona de ladera que presiona la ocupación de los páramos.
Cultivo de la papa con uso intensivo de plaguicidas, incluidos procesos semindustriales de producción.
Potrerización para el establecimiento de ganadería ovina y bovina.
Utilización intensiva del recurso hídrico y contaminación de aguas superficiales (lagunas de páramo y nacimientos de agua y corrientes), así como de los acuíferos.
Sustitución de los frailejonales y pajonales por bosques de pinos y eucaliptus.
Construcción de vías carreteables
Introducción de cultivos ilícitos
Control a los cultivos ilícitos
Extracción se suelos orgánicos para zonas verdes en asentamientos urbanos y para la floricultura y la ornamentación.
Licenciamiento de actividades de alto impacto ambiental (Prospección Sísmica de hidrocarburos y extracción de minerales)
Cacería de especies silvestres.
Limitantes en la aplicación de la legislación ambiental
Los factores anteriores, gran parte de los cuales han sido propiciados por el Estado, se
explican en la medida que se analiza cual es el perfil de la legislación ambiental existente
para estas zonas. En una primera revisión se concluye que no existe una legislación
específica para los páramos más allá de lo contemplado en el numeral 4 del Art. 1 de la ley
99 que señala que:
“Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de
acuíferos serán objeto de protección especial”.
Hasta ahora la gestión en los páramos se ha apoyado a partir de la aplicación de la
legislación existente para recursos como el agua (Decreto 1541/84), los bosques, las
cuencas hodrográficas, la flora y la fauna.
Recursos florísticos: Ha tenido particular importancia el olvido de los páramos en la
legislación sobre bosques, ya que como no contempla los ecosistemas no boscosos, el
aprovechamiento de los recursos florísticos de estos ecosistemas se ha menospreciado,
apoyado en el argumento de la poca presencia o inexistencia de recursos maderables de
importancia comercial. En general para este tipo de ecosistemas no boscosos, no se han
establecido ningún tipo de permisos de aprovechamiento, razón por la cual en la practica se
facilita su intervención. Sólo podríamos hacer afirmación de ciertas vedas impuestas por
133
Inderena en la Resolución No 213/77 para los musgos, líquenes, quiches y orquídeas,
muchas de las cuales se encuentran en estos ecosistemas.
Recursos faunísticos: Los páramos durante décadas, y aún hoy persiste en algunas
regiones, fueron un atractivo como territorios para la caza del venado, el tinajo, el curí y
algunas especies de aves . Como instrumentos legales se señalan la veda para la caza de
Venado Soche en la Resolución No 574/69 y las obligaciones para los propietarios de
predios en materia de fauna contempladas en el Decreto 1449/78 y para la conservación
de la fauna silvestre en el Decreto 1608/78 reglamentario del recurso.
Estos decretos para el caso de la fauna paramuna, han tenido poca aplicación teniendo en
cuenta la débil presencia institucional, señalada anteriormente y el hecho que la poca fauna
que aún queda, es aprovechada para subsistencia por algunos campesinos premontanos y
transeúntes del páramo, que desconocen la existencia de la legislación mencionada.
Incluso las mismas UMATAS que son las oficinas más próximas al manejo de los recursos
naturales a nivel municipal no saben como proceder para la preservación de especies de
fauna silvestre. Es de destacar que hace algunos años (1986), el INDERENA elaboró un
Manual de Recursos Naturales Renovables para Alcaldes, Corregidores e Inspectores de
Policía que fue de gran utilidad en materia de gestión ambiental, que sería recomendable,
con una versión actualizada, volver a ser editada y distribuida por las autoridades
ambientales.
Recursos hídricos. Hasta hace muy poco los recursos hídricos paramunos revestían poca
importancia para las poblaciones de los centros urbanos ubicados aguas abajo de los 2800
msnm. La relativa abundancia y sostenibilidad de caudales a lo largo del año en quebradas
y la oferta de manantiales no llamaba la atención sobre la importancia de las zonas
superiores a los 2800 msnm como captadoras de agua y reguladoras del ciclo hidrológico.
Las concesiones de agua otorgadas por el Estado de acuerdo al Decreto 1541 de 1978 se
hicieron en su mayoría para captaciones sobre la corriente a lo largo de la zona media y
baja de las cuencas, con una apreciación tácita de la existencia permanente del recurso en
las páramos. En efecto fueron pocas las cuencas ordenadas por Inderena y las CAR y débil
la gestión sobre el manejo integral de las mismas. La atención sobre las zonas de páramo
ha venido creciendo en la medida que los recursos hídricos comienzan a escasear para los
centros urbanos, es ahí donde la mirada sobre los páramos ha venido cobrando mayor
134
importancia institucional. Desafortunadamente, en la valoración sobre la oferta y calidad, en
respuesta a esta preocupación los diagnósticos muestran una crisis del recurso en las
zonas altas. Los factores anteriormente mencionados que caracterizan la presencia
antrópica en los páramos durante los últimos 30 años han llegado a tal nivel de degradación
de los ecosistemas que en muchos casos se han roto los procesos ecológicos esenciales y
la propia dinámica regulatoria del ciclo hidrológico. En investigaciones recientes
encontramos en lagunas del Páramo de Chontales a 3100 msnm que la calidad de las
aguas que dan nacimiento a quebradas de importancia para asentamientos urbanos y
rurales del Valle de Sogamoso han sido gravemente alteradas por la presencia de
plaguicidas organofosforados y carbamatos utilizados en cultivos de papa (Ver Capítulo
VIII. Tabla 8- 1).
Aparecen luces de esperanza en procesos de participación comunitaria para la
conservación de los ecosistemas alto andinos, en casos en que las propias comunidades,
apoyadas por las autoridades locales en el municipio de Paipa (Boyacá) han venido
colectivamente adquiriendo, preservando y recuperando territorios de los nacimientos de
agua, como garantía a largo plazo de mantener una oferta y calidad adecuada del recurso.
Sin embargo, estos procesos no han sido regulados ni estimulados adecuadamente por el
Estado y ameritan ser mirados más de cerca y tomados como ejemplo para la construcción
de normatividades para la gestión de los ecosistemas de páramo.
Recurso suelo. Si bien el Código de Nacional de Recursos Naturales Renovables y del
Medio Ambiente en sus artículos 178 a 186 contempla los principios generales, las
facultades de la administración y los aspectos de manejo para el uso y conservación de los
suelos, la normatividad sobre el suelo como recurso vivo renovable ha sido precariamente
desarrollada y casi inexistente. Este recurso ha sido administrado desde la óptica agrícola
como un sustrato para el soporte de las plantas dejándose de lado su carácter evolutivo y
sus relaciones ecosistémicas, así como sus particularidades en la conservación de la
biodiversidad y la calidad de las aguas. Abría que preguntar por ejemplo que se ha
regulado y controlado con respecto al mandato del literal b) del Artículo 81 del Código en
cuanto a:
135
“ b) Promover la adopción de medidas preventivas sobre el uso de la tierra, concernientes a
la conservación del suelo, de las aguas edáficas y de la humedad y la regulación de los
métodos de cultivo, de manejo de la vegetación y de la fauna.”
Si miramos de cerca los suelos de los páramos donde se ha venido desarrollando los
cultivos de papa con la orientación técnica de entidades como el ICA, Corpoica y las
UMATAS, tenemos que decir que se continúa con las prácticas de la Revolución Verde
consistentes en el aumento de la productividad a través de la intensa aplicación de
agroquímicos sobre una monocultivares de baja diversidad varietal. Gracias a las
extraordinarias propiedades agrícolas de los suelos orgánicos de los páramos ha sido
posible conseguir altos récords en producción y productividad para la papa, pero esta
situación ya ha dejado secuelas graves para el medio ambiente como las que hemos
señalado en cuanto a contaminación de los recursos hídricos con agroquímicos. Está por
verse que procesos de salinización, destrucción de la pedobiota y pedofauna se han
alterado y a que nivel ha llegado la destrucción del recurso reflejado en indicadores como la
Capacidad de Intercambio Catiónico y propiedades físicas como la textura y estructura,
sobre las cuales se soportan gran parte de las características ecosistémicas del páramo.
Ordenamiento y zonificación territorial ambiental. Uno de los aspectos de mayor
incertidumbre e imprecisión técnica y legal se refiere a la zonificación de las zonas de
páramo en las diferentes regiones del país. Este ejercicio requiere obviamente
investigación rigurosa que sería bueno adelantar con la celeridad que requiere el momento
presente y la dinámica que ha venido tomando la conceptualización del ordenamiento
territorial a partir de la Constitución de 1991 y los nuevos avances legislativos de esta
herramienta expresados en la Ley 388 de 1997 sobre Ordenamiento Territorial Municipal.
Contradicciones entre la legislación agraria y la legislación ambiental. La
normatización de las zonas de páramo hacia el uso ambiental sostenible requiere un
estudio detallado de la legislación agraria y la legislación ambiental precisando sus puntos
de encuentro y sus desarmonías, de tal manera que las actividades de gestión no continúen
en direcciones contrarias. Habría que señalar a manera de ejemplo, los procedimientos de
certificación de variedades de papa que expide el ICA, las cuales deben ser obtenidas por
encima de los 3000 msnm, propiciando de esta forma una mayor utilización intensiva de los
páramos con este cultivo que contradice el principio de la ley 99/93 señalado anteriormente
136
sobre la protección de estas zonas. Habría que revisar también la normatividad y
mecanismos que acompañan la titilación de tierras que realiza el INCORA y que propician la
colonización del páramo.
Débil cultura entre la población urbana y los nuevos poblados rurales sobre la
importancia de la conservación, preservación de las zonas de páramo, dados unos
servicios ambientales en la regulación del ciclo hidrológico y otros servicios
ambientales. Las zonas urbanas en los últimos treinta años, en cuanto a población han
desplazado el predomino de la población rural. Culturalmente si cabe la afirmación
podemos decir que este proceso ha llevado a un alejamiento de la relación del hombre con
la tierra, o en una forma más extensiva con la naturaleza. Si bien para el niño campesino de
las zonas andinas era familiar el medio ambiente paramuno, para las nuevas generaciones
ya nacidas en las zonas urbanas, aún en pueblos de la alta montaña, esa relación es
distante, y lo es aún más para los nuevos asentamientos rurales en las zonas de la media
montaña cercana a las áreas metropolitanas de Bogotá, Medellín, Tunja, para quienes la
construcción de vías, viviendas tipo europeo y otras obras de infraestructura que alteran los
paisajes del páramo y subpáramo son indispensables para su disfrute. Establecer
mecanismos y regulaciones que propicien ese reencuentro con las particularidades de los
ecosistemas de montaña y particularmente los páramos orientando la construcción
permanente de la Escuela Nueva y el encuentro del Estado y la Sociedad en un sólo
propósito de defensa de la naturaleza, solo así podemos garantizar que a largo plazo estos
caros ecosistemas se preserven para beneficio de la calidad de vida de la población.
Alta incidencia del régimen de grandes propietarios ausentistas. Uno de los aspectos
que se han identificado como de difícil manejo en la gestión se refiere a la existencia de
grandes propiedades cuyos titulares viven en las ciudades y no asumen ninguna
responsabilidad por la degradación de las actividades que se realizan en sus tierras,
propiciadas por ellos a larga distancia. Esta situación debe ser sujeta a aplicación de la
normatividad agraria contemplada en la Ley 160/94 en lo que se refiere a dar cumplimiento
a la función social y ecológica de la propiedad.
Licenciamiento de proyectos de alto impacto ambiental (vías, programas sísmicos
de hidrocarburos, forestación con pinos y eucaliptus). Estas actividades que como se
ha señalado son de alto impacto en las zonas de páramo deben ser estrictamente
137
reguladas o prohibidas según que atenten contra la preservación y conservación de estos
ecosistemas estratégicos. Para este efecto, incluso en el caso de plantaciones de coníferas
y eucaliptus deberían establecerse metas físicas de política ambiental, apoyadas en
regulaciones específicas y mecanismos económicos para sustituirlas por vegetación
nativa.
Ventajas comparativas del ecosistema de páramo
Se señalan algunas ventajas comparativas de los ecosistemas de páramo que facilitan una
gestión ambiental sostenible:
Existencia de propiedades comunales campesinas y de comunidades indígenas.
Baja densidad de poblaciones.
Existencia de tierras baldías.
Crisis en los modelos de producción agraria de uso intensivo (papa ).
Existencia de tecnologías campesinas de manejo sostenible del páramo.
Opciones para la reglamentación
Para estos ecosistemas la reglamentación estaría orientada a propiciar:
1. La recuperación de la cosmovisión armónica de las tradiciones culturales campesinas e indígenas para la planificación de los usos sostenibles el páramo.
2. Reglamentación del uso del agua que dimensione adecuadamente a este recurso como
bien social y bien económico. 3. Fortalecimiento de la participación comunitaria y del Estado Local en el manejo integral
de las zonas de páramo y subpáramo. 4. Recuperación de tecnologías campesinas tradicionales de manejo sostenible de los
páramos. 5. Reglamentación de nuevas actividades y aprovechamientos (p.e. ecoturismo,
recreación dirigida, investigación, generaciones hidroenergéticas).
CUESTIONARIO PARA ESTUDIO
138
1. ¿ A que atribuye el abandono que el estado ha hecho de las zonas de páramo y que el geógrafo Ernesto Gulf llama vacío de poder?
2. ¿Enuncie tres estrategias primordiales para conservar la función ecológica de los
páramos? 3. ¿Si el control de la polilla guatemalteca en el cultivo de papa se hace cultivando ésta a
mayor altura, que alternativas propondría para evitar la destrucción de nuevas zonas de páramo?
4. ¿Teniendo en cuenta la lentitud del crecimiento de la vegetación paramuna, sería
factible el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad que ella encierra? ¿En que condiciones?
139
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Datos del Autor
José Alfonso Avellaneda Cusaría (Bogotá, 1953), de descendencia boyacense (Paipa-Boyacá). Químico de la Universidad Nacional de Colombia (1984), Master en Evaluación de Impacto Ambiental del IEE de Málaga España (1998). Se ha desempeñado como funcionario y Jefe de Evaluaciones Ambientales de INDERENA (1986-1995), catedrático y profesor invitado en la UPTC, UNIBOYACA, Universidad del Tolima, Universidad de Cundinamarca, Universidad Javeriana, Universidad Nacional y Universidad Central. Representó a Colombia en negociaciones internacionales sobre medio ambiente y desarrollo (Munich, 1987; Nueva York, 1989, 1992; Ginebra, 1991; La Habana, 1994, Montevideo, 1992, Nairobi, 1992). Ha escrito los libros Petróleo, Colonización y Medio Ambiente en Colombia, de la Tora a Cusiana (Ecoe Ediciones, 1998); La Riqueza de las Naciones y los Problemas Ambientales Contemporáneos (Universidad INCCA de Colombia, 2000), Reloj Verde: Gestión Ambiental y Planificación del Desarrollo, Ecoe Ediciones (en prensa) y numerosos ensayos en revistas nacionales e internacionales. Ha sido fundador del Instituto de Ecología Política y Social.
144
CONTRACARÁTULA
La evaluación ambiental es un instrumento
esencial para conseguir un desarrollo
ambiental. Hoy todos los planes,
proyectos, obras y actividades, e
incluso las políticas, deben ser evaluados
ambientalmente, no como un requisitos
más para la obtención de las licencia
ambiental, sino como un acto de
responsabilidad frente a la sociedad, con
el fin de conservar, mantener y recuperar
el medio ambiente, como base del
desarrollo y de la mejora de la calidad de vida de
la población.
En el texto que aquí se presenta se
introducen los conceptos básicos que le
permiten al evaluador ambiental asumir desde
la razón lógica, basada en principios
éticos y políticos, este instrumento
de la razón instrumental, desde sus
dimensiones estratégicas, regionales y
sectoriales, lo cual le va a permitir
colocarse a la altura de las necesidades de la
planificación a nivel local y regional,
sin perder de vista los fenómenos y las
transformaciones nacionales e
145
internacionales que definen en gran parte
la vida cotidiana.
Miradas críticamente las metodologías más
comunes a nivel internacional, el autor
hace un ejercicio de adecuación a las
nuestras realidades en desarrollo presentando
nuevos enfoques y estudios de caso, en
proyectos agrarios, de explotación de
minerales, de puertos y de manejo de
residuos sólidos municipales, entre
otros, que aportan elementos para
realizar evaluaciones más objetivas y por
lo tanto más útiles para un manejo ambiental
de espacios y recursos, sin desconocer el
elemento conflictivo social y cultural,
para lo cual se presenta a manera de ejemplo un
estudio sobre un conflicto ambiental que
será útil para abordar esta temática inmersa
en cada acción que se realiza de
intervención sobre el ambiente, en
países como los nuestros, donde no se ha
completado el proceso de construir un estado
nacional democrático y una nación con
equidad. Se trata de ir en esa búsqueda,
desde lo local y regional y para ello este
trabajo será sin duda de gran utilidad.