l’examen de la mise en œuvre de la politique
TRANSCRIPT
Environnement
L’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019
RAPPORT PAR PAYS – BELG IQUE
BELGIQUE
© g
etty
imag
es, c
hris
dorn
ey
FR FR
COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 4.4.2019
SWD(2019) 112 final
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale de l'UE 2019
Rapport pays: Belgique
accompagnant le document:
Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité
économique et social européen et au Comité des régions
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale de l'UE 2019:
une Europe qui protège ses citoyens et améliore leur qualité de vie
{COM(2019) 149 final} - {SWD(2019) 111 final} - {SWD(2019) 113 final} -
{SWD(2019) 114 final} - {SWD(2019) 115 final} - {SWD(2019) 116 final} -
{SWD(2019) 117 final} - {SWD(2019) 118 final} - {SWD(2019) 119 final} -
{SWD(2019) 120 final} - {SWD(2019) 121 final} - {SWD(2019) 122 final} -
{SWD(2019) 123 final} - {SWD(2019) 124 final} - {SWD(2019) 125 final} -
{SWD(2019) 126 final} - {SWD(2019) 127 final} - {SWD(2019) 128 final} -
{SWD(2019) 129 final} - {SWD(2019) 130 final} - {SWD(2019) 131 final} -
{SWD(2019) 132 final} - {SWD(2019) 133 final} - {SWD(2019) 134 final} -
{SWD(2019) 135 final} - {SWD(2019) 136 final} - {SWD(2019) 137 final} -
{SWD(2019) 138 final} - {SWD(2019) 139 final}
1
Le présent rapport a été rédigé par le personnel de la direction générale «Environnement», Commission européenne. Les commentaires sont les bienvenus à l’adresse électronique suivante: [email protected]
De plus amples informations sur l’Union européenne sont disponibles à l’adresse suivante: http://europa.eu.
Concernant les photographies p. 14 — ©iStock/ Geofff; p. 15 — © iStock/ 4nadia; p. 22 — © iStock/ jotily; p. 26 — © gettyimages/ barmalini; p. 29 — © iStock/ Leonid Andronov
Pour la reproduction ou l’utilisation de ces photos, la permission doit être sollicitée directement auprès du titulaire des droits d’auteur.
©Union européenne, 2019
La reproduction est autorisée à condition que la source soit mentionnée.
2
Table des matières
SYNTHESE ................................................................................................................................................. 3
PARTIE I: DOMAINES THEMATIQUES ........................................................................................................ 5
1. FAIRE DE L’UNION UNE ECONOMIE CIRCULAIRE, EFFICACE DANS L’UTILISATION DES RESSOURCES, VERTE, COMPETITIVE ET A FAIBLES EMISSIONS DE CARBONE .......................................................... 5
Mesures en faveur d’une économie circulaire ...................................................................................... 5
Gestion des déchets ............................................................................................................................ 10
Changement climatique ...................................................................................................................... 12
2. PROTEGER, CONSERVER ET AMELIORER LE CAPITAL NATUREL ...................................................... 16
Nature et biodiversité ......................................................................................................................... 16
Préserver et rétablir les écosystèmes et leurs services ...................................................................... 17
Estimation du capital naturel .............................................................................................................. 19
Espèces exotiques envahissantes ........................................................................................................ 20
Protection des sols .............................................................................................................................. 21
Protection maritime ............................................................................................................................ 22
3. GARANTIR LA SANTE ET LA QUALITE DE VIE DES CITOYENS ........................................................... 24
Qualité de l’air ..................................................................................................................................... 24
Émissions industrielles ........................................................................................................................ 26
Bruit ................................................................................................................................................. 28
Qualité et gestion de l’eau .................................................................................................................. 28
Produits chimiques .............................................................................................................................. 32
Rendre les villes plus durables ............................................................................................................ 33
PARTIE II: DISPOSITIF DE FACILITATION: OUTILS DE MISE EN ŒUVRE ..................................................... 38
4. FISCALITE VERTE, MARCHES PUBLICS ECOLOGIQUES, FINANCEMENTS ET INVESTISSEMENTS EN FAVEUR DE L’ENVIRONNEMENT .................................................................................................................. 38
Fiscalité verte et subventions dommageables pour l’environnement ................................................ 38
Marchés publics écologiques .............................................................................................................. 40
Financements et investissements en faveur de l’environnement ...................................................... 41
5. RENFORCER LA GOUVERNANCE ENVIRONNEMENTALE ................................................................. 45
Information, participation du public et accès à la justice ................................................................... 45
Assurance de la conformité................................................................................................................. 46
Efficacité des administrations chargées de l’environnement ............................................................. 48
Accords internationaux ....................................................................................................................... 51
Développement durable et mise en œuvre des objectifs de développement durable (ODD) de l’ONU51
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
3
Synthèse
La Belgique et l’examen de la mise en œuvre de la politique environnementale (EIR)
Dans l’EIR de 2017, les principaux défis recensés en Belgique en ce qui concerne la mise en œuvre de la politique et de la législation environnementales de l’Union européenne étaient les suivants:
améliorer la qualité de l’air, en particulier les niveaux de dioxyde d’azote, en réduisant la congestion routière;
poursuivre la lutte contre la pollution de l’eau générée par les eaux urbaines résiduaires et les sources agricoles;
gérer le réseau Natura 2000 en vue d’atteindre un état de conservation favorable pour l’ensemble des espèces et des habitats.
Lors de son dialogue national sur l’EIR, qui s'est tenu en mars 2017, la Belgique a mis l’accent sur la congestion routière, la pollution atmosphérique, la santé humaine et l’assurance de la conformité. Compte tenu de la structure fédérale de la Belgique, la plupart des questions environnementales relèvent de la compétence régionale. Dès lors, une coordination efficace s’impose dans le cadre d’un système de gouvernance à plusieurs niveaux.
En 2017, la Commission a lancé «TAIEX-EIR Peer-to-Peer» (EIR P2P), un nouvel outil pratique facilitant l’apprentissage par les pairs entre les autorités environnementales. La Belgique a participé à des activités d’EIR P2P sur les thèmes de l’économie circulaire, de l’air et de la gestion des déchets.
Progrès réalisés depuis le rapport de 2017 face aux défis à relever
Le rapport EIR de 2019 montre que, dans le domaine de la qualité de l’air, des progrès ont été réalisés en matière de réduction des émissions. Ces progrès sont notamment le résultat de l’adoption de mesures telles que l’instauration de zones à faibles émissions, l’amélioration technique des véhicules et la mise en place d’incitations fiscales. Des progrès substantiels ont été réalisés dans le domaine des particules: la Belgique n’a signalé aucun dépassement de ses limites en 2016 et certaines avancées ont été enregistrées en ce qui concerne les émissions d’oxydes d’azote. Toutefois, cette baisse des émissions n’est que marginale et le pays dépasse toujours les valeurs limites fixées – principalement en raison du volume du trafic routier en Belgique, qui reste élevé dans la mesure où près de 80 % des déplacements sont effectués en voiture particulière. Les efforts doivent se poursuivre pour réformer efficacement le système des voitures de société, réduire la congestion, maintenir la
parité entre les prix de l’essence et du carburant diesel et investir dans des modes de transport plus durables.
En ce qui concerne la qualité de l’eau, des progrès importants ont été réalisés en ce sens que toutes les agglomérations (foyers de peuplement ou lieux d’activité économique) respectent désormais la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires grâce à des investissements adéquats. Les concentrations de nitrates dans les eaux de surface et souterraines en Wallonie sont restées relativement stables, tandis que les pressions agricoles générant de la pollution diffuse demeurent importantes en Flandre. L’efficacité des mesures actuelles de lutte contre la pollution par les effluents d’élevage et les engrais en Wallonie doit donc continuer à être évaluée. En Flandre, les efforts visant à réduire la pollution par les nutriments doivent se poursuivre.
Dans le domaine de la conservation de la nature, grâce à une utilisation efficace des fonds européens, plusieurs actions sont en cours pour restaurer et gérer les sites Natura 2000. Les mesures de gestion agricole ont également été renforcées pour protéger les espèces et les habitats, bien qu’il soit actuellement difficile de savoir si ces mesures sont suffisantes pour compenser les effets négatifs de l’intensification agricole et de l’eutrophisation qui en résulte dans les zones rurales. Une question soulevée dans le présent rapport concerne la nécessité d’assurer une meilleure mise en œuvre du règlement de l’Union européenne relatif au bois.
En outre, la Belgique continue d’exploiter efficacement les fonds de l’Union européenne et les possibilités de prêt, en particulier pour soutenir l’économie circulaire.
Exemples de bonnes pratiques
En 2018, la Belgique a émis ses premières obligations vertes.
En ce qui concerne l’économie circulaire, les travaux menés en Flandre pour étudier les transitions vers la durabilité dans le cadre de l’initiative «Vision 2050» méritent d’être soulignés. La Wallonie a mis en place des mesures d’incitation efficaces pour encourager les municipalités à accroître la collecte sélective des déchets. Quant à Bruxelles, ses efforts en faveur de l’économie circulaire ont été mis en lumière sur la plateforme des acteurs européens de l’économie circulaire. Avec un taux de 53,5 % (en 2016), le recyclage des déchets municipaux en Belgique est l’un des plus élevés de l’Union européenne.
Plusieurs initiatives d’infrastructure verte ont pris forme. On peut citer par exemple: i) le «maillage vert et bleu», qui relie les sites naturels de la région de Bruxelles-Capitale; ii) le cadre d’établissement de priorités en matière de restauration dans la région
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
4
flamande; et iii) le Code du développement territorial, qui impose la connectivité écologique. La Belgique a également réussi à contenir efficacement l’expansion du frelon asiatique.
Plusieurs actions peuvent être saluées dans l’administration publique, qui concernent notamment: i) les organismes de coopération interrégionale et les organismes de coopération entre les régions et l’État fédéral; ii) le groupe de travail (task force)/rapport sur la mise en œuvre des objectifs de développement durable; et iii) le point
d’information unique sur la mise en œuvre la convention d’Aarhus/la participation du public.
La Commission estime que le plan d’action de la Belgique sur les marchés publics écologiques constitue un exemple européen de bonne pratique en la matière. La Belgique a renforcé la formation et le perfectionnement à l’appui de l’application de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES), notamment à travers les initiatives «Africa Twix» et «African Elephant Fund».
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
5
Partie I: Domaines thématiques
1. Faire de l’Union une économie circulaire, efficace dans l’utilisation des ressources, verte, compétitive et à faibles émissions de carbone
Mesures en faveur d’une économie circulaire
Le plan d’action en faveur de l’économie circulaire souligne la nécessité d’évoluer vers une économie «circulaire» axée sur le cycle de vie, en réutilisant autant que possible les ressources et en supprimant presque complètement les déchets résiduels. Cet objectif peut être facilité par l’accès à des instruments financiers innovants et à des sources de financement de l’éco-innovation, ainsi que par leur développement.
Après l’adoption du plan d’action en faveur de l’économie circulaire en 2015 et la mise en place d’une plateforme des acteurs concernés en 2017, la Commission européenne a adopté, en janvier 2018, un nouveau train de mesures1. Ces mesures comprenaient de nouvelles initiatives, parmi lesquelles: i) une stratégie européenne relative aux plastiques; ii) une communication indiquant comment appréhender les interactions entre les textes législatifs relatifs aux substances chimiques, aux produits et aux déchets; iii) un rapport sur les matières premières critiques; et iv) un cadre pour assurer le suivi des progrès en faveur d’une économie circulaire2.
Selon les 10 indicateurs du cadre de suivi pour l’économie circulaire, la Belgique se situe nettement au-dessus de la moyenne de l’Union européenne en ce qui concerne l’utilisation circulaire (secondaire) des matériaux (18,9 % en 2016, contre une moyenne européenne de 11,7 %). Toutefois, la Belgique obtient des résultats inférieurs à la moyenne de l’Union européenne pour ce qui est des personnes employées dans l’économie circulaire (1,12 % de l’emploi total en 2015, contre 1,73 % en moyenne à l’échelle européenne3).
L’Eurobaromètre spécial nº 468 de 2017 sur les attitudes des citoyens de l’Union européenne à l’égard de l’environnement montre que 86 % des citoyens belges sont très préoccupés par les effets des produits en plastique sur l’environnement (moyenne européenne: 87 %) ainsi que par l’incidence des produits chimiques
1 Commission européenne, 2018 Circular Economy Package. 2 COM(2018) 029. 3Eurostat, indicateurs d’économie circulaire.
(92 %, contre 90 % en moyenne à l’échelle européenne4). Dans l’ensemble, la société belge semble soutenir les initiatives d’économie circulaire et les actions de protection de l’environnement.
En 2016, les ministères fédéraux de l’économie, de la santé publique et de l’environnement ont collaboré pour élaborer une feuille de route à l’appui de la transition vers une économie plus circulaire5. Depuis lors, plusieurs partenariats ont été établis avec des entreprises de recyclage et des entreprises technologiques. Une autre avancée positive concerne une étude sur les critères de réparabilité adoptés à la mi-2018, qui s’est intéressée à deux cas pratiques (les lave-vaisselle et les aspirateurs)6.
En ce qui concerne la coopération transfrontière au sein de l’Union européenne, les pays du Benelux coopèrent entre eux en matière d’économie circulaire78, tandis que le Fonds européen de développement régional (FEDER) soutient la collaboration transfrontalière entre la Belgique et la France dans le cadre du projet RECY-COMPOSITE9 relatif aux déchets, ainsi qu’avec les Pays-Bas concernant le projet GrasGoed sur le recyclage de l’herbe coupée10.
En Wallonie, l’utilisation efficace des ressources et l’économie circulaire constituent l’une des principales priorités politiques, comme le reflète la déclaration de politique régionale du 25 juillet 201811; ces questions sont intégrées dans plusieurs initiatives politiques, comme le Plan Marshall 4.0 (le plan de développement régional du gouvernement wallon pour 2015-2019)12. Le programme NEXT13, axé sur la gestion efficace des ressources dans tous les secteurs, est consacré à la
4 Commission européenne, 2017, Special Eurobarometer 468, «Attitudes of European citizens towards the environment». 5 Ministère fédéral de l’énergie, de l’environnement et du développement durable, Ensemble, faisons tourner l’économie, 2016. 6 KU Leuven, VITO, Benelux, Repairability criteria for energy related products, 2018. 7 BENELUX, Table ronde, 14.12.2015. 8 Gouvernement luxembourgeois, Portail de l’environnement. 9 Rapport annuel 2018 de mise en œuvre des projets FEDER (résumé pour les citoyens), Belgique-France, p. 5. 10 Rapport annuel 2018 de mise en œuvre des projets FEDER (résumé pour les citoyens), Belgique-Pays-Bas, p. 4. 11 Gouvernement wallon, 2018, La Wallonie plus forte. 12 Gouvernement wallon, Plan Marshall. 13 Gouvernement wallon, Déclaration de politique régionale (DPR), p. 22, 24, 83, 90.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
6
transition vers une économie circulaire et constitue un moyen de renforcer la stratégie wallonne pour une spécialisation intelligente, puisqu’il établit des liens avec d’autres secteurs et pôles d’activité clés. Par ailleurs, l’Agence wallonne pour l’entreprise et l’innovation soutient, depuis 2004, les PME désireuses de s’engager dans l’économie circulaire14.
La Wallonie dispose aussi d’une alliance «emploi-environnement» pour la construction durable15. Cette alliance repose sur une dynamique de gouvernance innovante: il s’agit de mobiliser et de coordonner les pouvoirs publics, les ménages et les acteurs privés du secteur de la construction autour d’actions concertées pour relever les défis liés à la transition énergétique, au climat et à l’emploi.
L’utilisation des écochèques a été approuvée en juillet 2017, et le FEDER a alloué à cette fin un budget de 3 260 millions d’EUR provenant du programme opérationnel (PO) de la Wallonie. Ces écochèques permettent aux entreprises d’avoir recours à des services d’experts en écoconception et en développement de biens durables.
En mars 2016, la Flandre a approuvé «Vision 2050» comme l’une des sept transitions menant à une économie circulaire16. En février 2017, le gouvernement flamand a approuvé un document de réflexion17 portant principalement sur la ville circulaire, les achats circulaires (pour lesquels un «Green Deal» a déjà été lancé) et les entreprises circulaires.
«Vlaanderen Circulair»18 est une autre stratégie notable en faveur de l’économie circulaire. Il s’agit d’un espace de mise en réseau et d’établissement de partenariats public-privé dans le domaine de l’économie circulaire. Cet espace sert également de laboratoire de politiques, en soutenant les partenaires dans le cadre de l’économie circulaire et en assurant le partage des connaissances entre les participants avec l’aide d’un centre de recherche sur les politiques. Les achats circulaires (ou approvisionnement circulaire) constituent l’un des trois thèmes stratégiques de «Vlaanderen Circulair» pour la période 2017-2018, aux côtés des «villes circulaires» et de l’«entrepreneuriat circulaire». En 2017, un nouveau programme de subventions a été lancé pour appuyer les expériences en matière d’innovation sociale (comme de nouveaux modèles de production et de consommation) en faveur d’une économie circulaire.
14 Gouvernement wallon, économie circulaire. 15 Agence européenne pour l’environnement, 2016. More for less – material resource efficiency in Europe. Belgique, Agence de stimulation économique, 2016, p. 9. 16 Gouvernement flamand, Vision 2050, 2016. 17 Gouvernement flamand, Transitie Circulaire Economie, 2017. 18 Gouvernement flamand, 2017, Vlaanderen Circulair.
Un autre programme, intitulé «Smart Flanders» et destiné à soutenir treize villes qui souhaitent devenir des «villes intelligentes» sera mis en place jusqu’à la fin 201919. Le projet phare intitulé «Groen Licht Vlaanderen» est un réseau en faveur de la numérisation et de l’éclairage LED durable. Enfin, l’agence flamande pour l’environnement a publié un rapport sur «l’équilibre des systèmes» pour 2017, lequel analyse si les systèmes énergétiques, alimentaires et de mobilité sont respectueux de l’environnement et détermine les modifications à apporter à ces systèmes20.
En mars 2016, le gouvernement régional bruxellois a adopté un programme régional d’économie circulaire («Be Circular») composé de 111 mesures2122 définissant une stratégie pour passer d’une économie linéaire à une économie circulaire à l’horizon 2025. «Be Circular» a remporté le prix régional de l’innovation (2016) organisé par l’Assemblée des régions d’Europe (ARE), ainsi que le prix Eurocities (2017) dans la catégorie «Innovation». Ce programme est actuellement mis en lumière sur le nouveau site Internet de la plateforme des acteurs européens de l’économie circulaire23.
«Be Circular» associe trois ministères régionaux, quinze administrations, un comité consultatif et plus de 60 parties prenantes (publiques et privées). Ce programme régional propose diverses possibilités de coaching, de formation et de financement aux entreprises établies à Bruxelles. Après dix-huit mois de déploiement, le taux moyen de mise en œuvre des mesures de «Be Circular» est de 45 %; sur les 111 mesures de «Be Circular», seulement quatorze n’ont pas encore débuté. Plus de 20 % des mesures sont achevées à 100 %, parmi lesquelles beaucoup sont récurrentes.
En Belgique, les investissements privés, les emplois et la valeur ajoutée brute liés aux secteurs de l’économie circulaire sont passés de 2 292,6 millions d’EUR en 2009 à 2 843,5 millions d’EUR en 201524.
La Belgique a obtenu des résultats légèrement supérieurs à la moyenne de l’Union européenne pour ce qui est de la productivité des ressources25 (c’est-à-dire l’efficacité avec laquelle l’économie utilise les ressources matérielles pour générer de la richesse), avec 2,63 EUR/kg en 2017
19 Programme national de réforme 2017, p. 27. 20 MIRA, System Balance 2017. 21 RBC (Région de Bruxelles-Capitale), Programme régional en économie circulaire, mars 2016. 22 RBC, Programme national de réforme, avril 2016, p. 55; p. 66-67. 23 Commission européenne, plateforme des acteurs européens de l’économie circulaire. 24 Eurostat, Investissements privés, emplois et valeur ajoutée brute liés aux secteurs de l’économie circulaire. 25 La productivité des ressources est définie comme le rapport entre le produit intérieur brut et la consommation intérieure de matières.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
7
(moyenne européenne: 2,04 EUR/kg26). Le graphique 1, qui présente l’évolution de cette tendance dans le temps, indique une augmentation légère mais régulière de la productivité des ressources en Belgique depuis 2009, à l’exception d’une baisse entre 2016 et 2017.
Graphique 1: Productivité des ressources 2010-201727
Le nombre élevé de produits porteurs du label écologique de l’Union européenne et d’organisations agréées EMAS (système de management environnemental et d’audit de la Commission européenne28) témoigne de l’engagement des pouvoirs publics à l’égard de la transition circulaire, ainsi que de celui de nombreux acteurs du secteur privé et parties prenantes nationales. En septembre 2018, 2 057 produits belges et 49 licences étaient enregistrés dans le système de label écologique de l’Union européenne, sur un total de 71 707 produits et de 2 167 licences dans l’Union européenne29. En outre, 75 organisations belges sont actuellement enregistrées dans l’EMAS (avril 2018) pour un total de 751 sites géographiques.
Le 4 décembre 2018 a eu lieu un événement important, la conférence finale sur les 20 ans de la loi sur les normes de produits.
En ce qui concerne la création d’un marché secondaire des matières premières et le lancement d’une campagne de sensibilisation à l’intention des consommateurs, des mesures importantes ont été prises dans les trois régions. En Flandre, par exemple, l’agence de gestion des déchets OVAM est un partenaire important de 30 centres de réutilisation agréés Kringloop, et ces différentes entités se sont réunies pour former un réseau professionnel destiné à améliorer la qualité et à apprendre les unes des autres30. L’OVAM appuie la plateforme de symbiose industrielle pour mettre en contact les entreprises qui produisent des dérivés susceptibles d’être utilisés comme matière première par d’autres entreprises. Un exemple est celui de l’entreprise
26 Commission européenne, Productivité des ressources. 27 Commission européenne, Productivité des ressources. 28 Commission européenne, Eco-Management and Audit Scheme. 29 Commission européenne, Ecolabel Facts and Figures. 30 Centres de réutilisation, De Kringwinkel.
Umicore, qui a élaboré un modèle économique en boucle fermée axé spécifiquement sur ses produits et services pour le secteur automobile31. À Anvers, la Banque européenne d’investissement (BEI) accorde des financements sous la forme de prêts en faveur d’installations portuaires destinées à recycler les déchets d’hydrocarbures à bord des navires («slops»).
Dans la province de Namur, le béton et les briques des bâtiments démolis sont transformés en revêtements routiers écologiques.
Les PME et l’efficacité dans l’utilisation des ressources
Les performances environnementales des petites et moyennes entreprises (PME) belges restent conformes à la moyenne de l’Union européenne (voir le graphique 2). Aucun changement n’a été observé dans ces indicateurs entre 2016 et 2017. Le nombre de PME qui ont pris des mesures concrètes en faveur d’une utilisation efficace des ressources est supérieur à la moyenne de l’Union européenne, tout comme le nombre d’entre elles qui ont bénéficié d’incitations fiscales et d’autres types de subventions. Le nombre de PME belges proposant des produits ou des services écologiques a également rejoint la moyenne de l’Union européenne. Toutefois, le nombre de PME qui tirent plus de 50 % de leur chiffre d’affaires de produits verts se situe sous la moyenne de l’Union européenne.
Le dernier Eurobaromètre sur les PME, l’utilisation efficace des ressources et les marchés verts32 montre une amélioration pour certains des principaux indicateurs. 51 % des PME belges ont investi jusqu’à 5 % de leur chiffre d’affaires annuel pour devenir plus efficaces dans l’utilisation des ressources (contre 50 % en moyenne dans l’Union européenne), tandis que 36 % affirment proposer des produits ou des services écologiques ou prévoir de le faire dans moins de deux ans (contre 33 % en moyenne dans l’Union européenne). Parmi les PME belges «vertes», 69 % se déclarent satisfaites de l’aide reçue du gouvernement (moyenne de l’Union européenne: 58 %). Néanmoins, des améliorations sont encore possibles. Alors que le nombre moyen de salariés occupant un emploi vert dans une PME au sein de l’Union européenne est de 4, en Belgique, la moyenne s’établit à 3,8.
31 Umicore. 32 Commission européenne, Flash Eurobarometer 456: SMEs, resource efficiency and green markets, 2018.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
8
Graphique 2: Performances environnementales des PME33
Les régions belges ont mis en place plusieurs mesures notables pour développer les entreprises vertes, rendre les entreprises plus durables et économes en énergie, et encourager l’éco-innovation. La région de Bruxelles-Capitale met à disposition, par l’intermédiaire du programme «Be Circular», un guichet unique pour les PME à la recherche d’informations, de soutien ou de financement. Les PME peuvent par exemple bénéficier d’outils de coaching mis au point dans le cadre du projet «Resilient Web», soutenu par le FEDER. Un autre exemple est l’appel à projets «Be Circular» destiné aux entreprises et aux entrepreneurs de l’économie circulaire et doté d’une enveloppe annuelle de 1,5 million d’EUR. Les deux premières éditions de cet appel à projets ont permis d’apporter un soutien financier à 70 projets.
Un projet basé à Gand et baptisé «Bio Base NWE» a remporté le prix RegioStars 2017 dans la catégorie «Spécialisation intelligente pour l’innovation dans les PME»34. Les investissements réalisés dans le cadre du programme INTERREG IVB ont constitué un facteur de soutien: jusqu’à 71 millions d’EUR ont mené à la création de 320 nouveaux emplois dans la bioéconomie dans le nord-ouest de l’Europe.
33 Commission européenne, 2018 SBA fact sheet - Belgium, p. 14. 34 Commission européenne, lauréat des prix REGIOSTARS 2017.
La Wallonie a lancé une nouvelle initiative, «SMART PARK II», à l’attention des PME qui promeuvent l’efficacité énergétique et la production d’énergie renouvelable. La région a également mis en place des programmes de soutien et de financement qui permettent aux PME et aux TPME35 d’investir dans l’efficacité énergétique et d’accroître leur production d’énergie renouvelable.
Éco-innovation
La Belgique s’est classée à la huitième place du tableau de bord européen de l’innovation 2018, enregistrant ainsi une progression de 6,8 points depuis 201036. Cependant, avec un score total de 83 au tableau de bord global de l’éco-innovation 2017, la Belgique se classait seulement à la seizième position dans la liste des pays de l’Union européenne (voir le graphique 3)37.
Graphique 3: Indice de l’éco-innovation 2017 (UE = 100)38
Entre 2011 et 2016, le score de la Belgique en matière d’éco-innovation est passé de 115 points à 82 points (voir le graphique 4)39. Si le développement de l’éco-
35 Très petites et moyennes entreprises. 36 Commission européenne, European Innovation Scoreboard 2018, p. 15. 37 Commission européenne, Observatoire de l’éco-innovation: Eco-Innovation Scoreboard 2017. 38 Commission européenne, Observatoire de l’éco-innovation: Eco-Innovation Scoreboard 2017. 39 Cette baisse s’explique essentiellement par l'insuffisance des données fournies par la Belgique. Ainsi, l’indice ne s’est appuyé que sur un seul indicateur sur trois, à savoir l’indicateur sur les enregistrements ISO 14001 parmi les entreprises. Or, la Belgique a obtenu des résultats médiocres pour cet indicateur, ce qui a donné lieu à un faible score global pour cette composante.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
9
innovation dans le pays n’a pas ralenti, son rythme de progression n’est pas aussi rapide que dans d’autres pays de l’Union européenne40.
La Belgique doit améliorer ses performances pour certains des principaux indicateurs de l’indice si elle veut réduire cet écart. Par exemple, seulement 1 167 organisations belges appliquent la norme ISO 14001 relative aux systèmes efficaces de management environnemental, ce qui place le pays au dix-huitième rang dans l’Union européenne41, tandis que l’emploi dans les éco-industries et l’économie circulaire ne représente que 1,16 % de l’emploi total, contre 1,71 % en moyenne dans l’Union européenne42.
Comme mentionné dans l’EIR de 2017, il existe plusieurs moteurs de l’éco-innovation en Belgique. Premièrement, les objectifs d’éco-innovation et de durabilité sont pleinement intégrés dans les politiques industrielles et économiques, car ils sont considérés comme des atouts précieux pour la compétitivité des entreprises. Deuxièmement, la Belgique possède des capacités technologiques, une réglementation et des infrastructures bien développées. L’accent clairement mis par le gouvernement sur les sciences, les incitations fiscales, un solide financement de la R&D, le capital humain et d’autres facteurs ont contribué à renforcer la base de connaissances et à placer les éco-industries et autres industries belges en bonne position. Troisièmement, il existe une demande croissante pour les technologies et les produits verts, tant de la part des consommateurs privés que de celle des grandes entreprises et des administrations qui poursuivent des stratégies écologiques.
Graphique 4: Performances de la Belgique en matière d’éco-innovation
Il existe aussi différents types d’obstacles à l’éco-innovation. Certains sont liés à la coordination interrégionale, à la planification intégrée et à la prise de décisions – des domaines dans lesquels la diffusion des
40 Commission européenne, Observatoire de l’éco-innovation: EU Eco-Innovation Index 2017 Brief, 2018. 41 Organisation internationale de normalisation, ISO Survey of Certifications, 2016. 42 Eurostat, Cadre de suivi de l’économie circulaire, 2018.
bonnes pratiques régionales et la coopération au niveau national sont loin de constituer des priorités. Un autre obstacle réside dans le manque de compétences liées à l’éco-innovation et à l’économie circulaire dans les PME43. Le ministère fédéral de la santé publique et de l’environnement a commandé une étude en vue de l’élaboration d’outils pratiques permettant aux entreprises d’évaluer le passage d’un modèle commercial de vente à un modèle commercial fondé sur les produits en tant que service. Un cas pratique est actuellement à l’essai dans une PME de plus grande taille. En Flandre et en Wallonie, la stratégie visant à améliorer la valeur marchande des innovations s’articule autour de pôles d’activité, dans le cadre d’une coopération étroite entre l’industrie, les centres de connaissances et les gouvernements régionaux.
En Flandre, il existe deux grands pôles d’innovation axés sur la demande dans le domaine de l’éco-innovation et consacrés, respectivement, à l’énergie44 et à la chimie durable45. I-cleantech est une organisation qui encourage l’adoption de l’éco-innovation par les entreprises46. Une plateforme d’innovation (Blue App) et un incubateur (BlueChem) seront également lancés prochainement. Ces dernières initiatives s’intéresseront à la réutilisation des déchets et des flux secondaires, ainsi qu’à la mise au point de produits chimiques renouvelables et de matériaux durables. Le projet coûtera plus de 11 millions d’EUR et sera cofinancé par le FEDER, la ville d’Anvers et la région flamande46.
En Wallonie, conformément à sa stratégie de spécialisation intelligente, le gouvernement a poursuivi la mise en œuvre de la «politique des pôles de compétitivité». Certains réseaux d’entreprises (ou «clusters») sont actifs dans le domaine de l’économie circulaire, notamment: Eco-construction, qui promeut des bâtiments et des techniques de construction responsables; CAP 2020, qui est axé sur l’industrie de la construction et la réduction de la consommation d’énergie; TWEED47, qui se concentre sur les énergies renouvelables, les effets sur le climat et l’efficacité énergétique; et le pôle de compétitivité GreenWin, qui soutient la chimie verte, les matériaux durables et l’utilisation des décharges comme nouvelle source de matières premières. La mesure «EASYGREEN», lancée en novembre 2017, a par ailleurs pour but d’aider les PME wallonnes qui entendent réduire leur consommation énergétique ou concevoir des projets innovants ayant
43 Commission européenne, Observatoire de l’éco-innovation: Profils des différents pays en matière d’éco-innovation en 2016-2017. 44 Flux50 45 Catalisti 46 Enginneeringnet.be. 47Technologie Wallonne Energie – Environnement et Développement durable
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
10
une incidence directe sur les émissions de CO2 (éco-innovation).
L’approche de la «ville intelligente» est actuellement déployée dans l’ensemble de la Belgique. Parmi les exemples régionaux et sectoriels, figurent: i) le programme flamand de villes intelligentes iMinds/imec; ii) la conférence sur les villes intelligentes en Wallonie; iii) la plateforme électronique de ville intelligente au niveau de Bruxelles; et iv) la communauté des villes intelligentes créée par la fédération belge de l’industrie technologique (Agoria). En outre, le programme Smart Flanders, mentionné ci-dessus, propose des solutions pour réduire la congestion, assurer la distribution des marchandises à destination et en provenance du centre-ville de manière durable, améliorer la qualité de l’air, promouvoir la santé, garantir des politiques de stationnement adéquates et éliminer les obstacles pour les groupes défavorisés. Une autre initiative intéressante est la plateforme d’essais «City of Things» mise en place à Anvers, qui sert de laboratoire d’interopérabilité. Le partenariat entre la Banque européenne d’investissement (BEI) et la banque Belfius appuie également le développement de villes intelligentes en Belgique à travers 100 projets intelligents et durables48.
En ce qui concerne les trois actions recommandées par l’EIR de 2017 dans les domaines de l’économie circulaire, des PME, de l’utilisation efficace des ressources et de l’éco-innovation, la Belgique a réalisé des progrès considérables, comme le montre le texte ci-dessus. Par ailleurs, le Comité de coordination de la politique internationale de l’environnement (CCIEP) facilite l’échange de bonnes pratiques entre tous les organismes belges.
Gestion des déchets
La transformation des déchets en ressources est favorisée par: i) la mise en œuvre pleine et entière de la législation de l’Union sur les déchets, ce qui inclut la hiérarchie des déchets, la nécessité de veiller à une collecte séparée des déchets, les objectifs de réduction de la mise en décharge, etc.; ii) la diminution de la production de déchets et de la production de déchets par habitant en termes absolus; et iii) la limitation de la valorisation énergétique aux matériaux non recyclables et la suppression progressive de la mise en décharge des déchets recyclables ou valorisables.
48 BEI, Financement des «Smart Cities».
La présente section se concentre sur la gestion des déchets municipaux49, pour laquelle le droit de l’Union fixe des objectifs de recyclage obligatoires50.
En 2017, la production de déchets municipaux en Belgique est restée inférieure à la moyenne de l’Union européenne (409 kg/an/habitant contre environ 487 kg)51, avec une tendance à la baisse, mais il existe d’importantes disparités entre les régions. En 2016, la production de déchets était d’environ 490 kg/an/habitant en Flandre52, environ 535 kg/an/habitant en Wallonie53 et environ 300 kg/an/habitant54 dans la région de Bruxelles-Capitale.
Le graphique 5 mesure la ventilation des déchets municipaux par méthode de traitement en Belgique, exprimée en kilos par habitant, et indique que cette répartition reste relativement stable.
La Belgique demeure parmi les pays de l’Union européenne les plus performants en matière de gestion des déchets, avec un taux de recyclage des déchets municipaux de 54 % en 2017 (contre 45 % en moyenne dans l’Union européenne), dont 20 % de compostage (voir le graphique 6). Il existe toutefois des différences entre les régions, la région de Bruxelles-Capitale affichant les résultats les plus mauvais.
La Belgique a déjà atteint l’objectif de recyclage de 50 % fixé pour 202055 et a éliminé la mise en décharge des déchets biodégradables56. Néanmoins, des efforts supplémentaires seront nécessaires pour atteindre les objectifs de recyclage fixés pour la période après 202057.
49 Les déchets municipaux sont constitués de déchets en mélange et de déchets collectés séparément provenant des ménages et d’autres sources, lorsque la nature et la composition de ces déchets sont similaires à celles des déchets provenant des ménages. Cette définition est sans préjudice de la répartition des compétences en matière de gestion des déchets entre les secteurs public et privé. 50 Voir l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2008/98/CE. Cette directive a été modifiée en 2018 par la directive (UE) 2018/851, et des objectifs de recyclage plus ambitieux ont été définis pour la période allant jusqu’en 2035. 51 Eurostat, Production et traitement des déchets municipaux, par méthode de traitement. 52 OVAM, 2016, p. 12. 53 Vivre la Wallonie Nº 35 – Printemps 2017. 54 Bruxelles Environnement. 55 Les États membres peuvent choisir une méthode différente de celle utilisée par Eurostat (et mentionnée dans le présent rapport) pour calculer leurs taux de recyclage et vérifier la conformité avec l’objectif de 2020 d’un recyclage de 50 % des déchets municipaux. 56 Sources nationales: en Flandre (OVAM 2015), plus de 70 % (2014) des déchets ménagers étaient soumis à une certaine forme de valorisation des matériaux, tandis qu’en Wallonie, la collecte séparée atteignait un taux de 60 % (2012). Toutefois, ces chiffres ne correspondent pas à ceux d’Eurostat. 57 La directive (UE) 2018/851, la directive (UE) 2018/852, la directive (UE) 2018/850 et la directive (UE) 2018/849 modifient la législation antérieure en matière de déchets et fixent des objectifs de recyclage plus ambitieux pour la période allant jusqu’en 2035. Ces
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
11
Il conviendra de déployer des efforts particuliers pour réduire l’incinération des déchets municipaux, qui ne connaît pas de tendance à la baisse58.
Graphique 5: Déchets municipaux par méthode de traitement en Belgique 2010-201759
Graphique 6: Taux de recyclage des déchets municipaux 2010-201760
Du fait de son système de collecte séparée des déchets, la Belgique ne compte qu’une seule installation de traitement biomécanique en activité. La Flandre et la Wallonie déclarent qu’environ 70 % de leurs déchets municipaux sont collectés séparément61, tandis que ce taux s’établirait à environ 37 % dans la région de Bruxelles-Capitale62. En 2017, la région de Bruxelles-Capitale a élargi la collecte séparée pour y intégrer la
objectifs seront pris en considération pour évaluer les progrès accomplis dans les futurs rapports de mise en œuvre de la politique environnementale. 58 Le taux d’incinération a augmenté progressivement pour atteindre 44,3 % en 2016, soit une hausse de 0,6 % par rapport à 2014. 59 Eurostat, Déchets municipaux par opérations de gestion des déchets. 60 Eurostat, Taux de recyclage des déchets municipaux. 61 OVAM, 2016, p. 12. Vivre la Wallonie Nº 35 – Printemps 2017. 62 OVAM, 2016, p. 12. Vivre la Wallonie Nº 35 – Printemps 2017, Bruxelles Environnement.
collecte séparée volontaire des déchets de cuisine dans l’espoir d’améliorer son taux de recyclage. Par ailleurs, les trois régions ont toutes interdit récemment l’utilisation des sacs en plastique légers. La Belgique occupe la première place européenne pour ce qui est du recyclage des emballages (80 % selon Eurostat).
Les trois régions ont déjà mis en place un système qui instaure une taxe sur les déchets incinérés, et elles encouragent toutes la récupération de la chaleur provenant de l’incinération des déchets.
Des progrès supplémentaires pourraient être réalisés en introduisant de nouveaux instruments économiques pour prévenir la production de déchets, en évitant d’incinérer des déchets réutilisables ou recyclables – en particulier dans la région de Bruxelles-Capitale – et en améliorant l’attrait économique de la réutilisation et du recyclage des déchets.
En Flandre, le plan de gestion des déchets 2016-2022 concernant les déchets ménagers et les déchets commerciaux et industriels similaires définit de nouveaux objectifs afin de réduire encore le volume des déchets résiduels de 10 à 15 % (soit l’équivalent d’environ 140 kg de déchets ménagers résiduels par habitant). Le 20 juillet 2018, le gouvernement flamand a approuvé un ensemble de mesures telles que l’interdiction des sacs en plastique jetables et l’utilisation obligatoire de gobelets réutilisables lors d’événements. Ces mesures entreront en vigueur en 2019.
De plus, la Flandre mène actuellement plusieurs projets pilotes visant à élargir la collecte séparée des plastiques, puisqu’il y a encore en moyenne 15 kg de déchets en plastique par habitant et par an dans les déchets ménagers en mélange. La Flandre travaille à l’élaboration d’un plan d’action ciblant les matières plastiques pour 2019-2024, lequel définira des mesures concrètes pour relever le défi de la transition vers une économie plus circulaire dans ce domaine63.
Le Plan wallon des déchets-ressources adopté par le gouvernement wallon le 22 mars 2018 contient des mesures qui ont été élaborées et choisies de manière à pouvoir contribuer à l’application la plus efficace possible des principes de l’économie circulaire et de la hiérarchie de gestion des déchets en Wallonie. Ce plan comporte 157 mesures, parmi lesquelles 93 sont étroitement liées à l’utilisation efficace des ressources matérielles et au développement d’une économie circulaire. L’absence de plan relatif aux déchets en Wallonie avait fait l’objet d’une action recommandée dans l’EIR de 2017.
Le Plan de gestion des ressources et déchets de Bruxelles poursuit plusieurs objectifs: réduire la production de
63 OVAM.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
12
déchets de 20 % avant 2030 pour les ménages et les producteurs de déchets non ménagers; améliorer le recyclage et la préparation à la réutilisation conformément aux nouveaux objectifs européens, voire au-delà; favoriser la réutilisation des matériaux de construction et la consommation durable par les citoyens; et réduire la consommation de plastique à usage unique. Diverses mesures ciblent les parties prenantes concernées (les citoyens, les écoles et les professionnels de différents secteurs, notamment ceux de la construction, de l’économie verte et des déchets). Le gaspillage alimentaire est un autre problème abordé par la Flandre64 et la Wallonie. La Wallonie a adopté le plan REGAL 2015-2025 pour lutter contre ce phénomène. Les deux régions entendent réduire les pertes alimentaires de 30 % d’ici 2025 par rapport aux niveaux de 2015. Les villes de Liège, de Charleroi et de Verviers participent également à plusieurs initiatives axées sur l’alimentation durable65.
En ce qui concerne l’alimentation durable, la région de Bruxelles-Capitale a été un partenaire de premier plan du réseau thématique «Alimentation durable pour les communautés urbaines»66 du programme URBACT, qui associait neuf autres villes européennes. Elle a également adopté, en décembre 2015, la stratégie «Good food – Vers un système alimentaire plus durable en région de Bruxelles-Capitale»67, qui vise à réduire de 30 % le gaspillage alimentaire d’ici 2020. L’évaluation à mi-parcours montre qu’un habitant de la région de Bruxelles-Capitale sur trois déclare avoir changé ses habitudes alimentaires au cours des deux dernières années.
Enfin, le projet belge «Robin Food», qui vise à prévenir le gaspillage des produits alimentaires dont la date limite de vente approche68, a été finaliste dans la catégorie verte de l’édition 2018 des StartUp Europe Awards.
La ville de Louvain a participé à un atelier TAIEX-EIR Peer-to-Peer organisé à Galway, en Irlande, les 21 et 22 février 2018, dans le cadre duquel les villes du réseau «Green Leaf» d’Espagne, d’Irlande, de Belgique, du Portugal et de la Suède ont collaboré et échangé les bonnes pratiques en matière de gestion des déchets et d’économie verte dans les zones urbaines.
Une visite d’étude TAIEX-EIR Peer-to-Peer composée d’experts du système de gestion des déchets municipaux danois a été organisée en Belgique les 24 et 25 septembre 2018 afin de partager les connaissances au 64 Gouvernement flamand. 65 CATL; Ceinture alimentaire Charleroi Métropole; RATav. 66 Le réseau thématique d’URBACT «Alimentation durable pour les communautés urbaines» 67 RBC, Stratégie Good Food «Vers un système alimentaire plus durable en Région de Bruxelles-Capitale»; Stratégie Good Food. 68 StartUp Europe Awards 2018.
sujet de la prévention des déchets, des réseaux de réutilisation-réparation et du recyclage dans les régions et les municipalités belges.
Action prioritaire pour 2019
Œuvrer contre l’incinération des déchets réutilisables et recyclables, y compris au moyen d’instruments économiques.
Changement climatique
En ratifiant l’accord de Paris sur le climat le 5 octobre 2016, l’Union européenne s’est engagée à prendre des mesures ambitieuses en matière de climat tant à l’échelle internationale qu’au sein de l’Union. Elle entend réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) de 20 % d’ici 2020 et d’au moins 40 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990. À long terme, l’Union s’est fixé comme objectif de réduire ses émissions de 80 à 95 % d’ici 2050, dans le cadre des efforts requis de la part des pays développés dans leur ensemble. L’adaptation aux effets néfastes du changement climatique est essentielle pour en atténuer les effets déjà visibles et pour améliorer la préparation et la résilience aux futures répercussions.
Le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE de l'UE) concerne tous les principaux émetteurs de gaz à effet de serre dans les secteurs de l’industrie, de l’électricité et de l’aviation dans l’Union européenne. Le SEQE de l'UE s’applique dans tous les États membres et affiche un taux de conformité très élevé. Chaque année, les installations couvrent environ 99 % de leurs émissions avec le nombre de quotas requis.
Pour les émissions qui ne sont pas couvertes par le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne, les États membres sont tenus de respecter des objectifs nationaux contraignants au titre de la législation sur le partage de l’effort. Les émissions de la Belgique ont été inférieures aux quotas annuels d’émissions (QAE) pour les années 2013-2015, tandis qu’en 2016, les émissions du pays ont légèrement dépassé les QAE. Selon les données préliminaires, les émissions de 2017 étaient légèrement inférieures aux QAE (voir le graphique 7).
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
13
Graphique 7: Évolution des émissions totales de GES 1990-2017 (1990 = 100 %)69
L’objectif national de la Belgique pour 2020 au titre de cette décision est de réduire ses émissions de 15 % par rapport aux niveaux de 2005. Un accord de coopération relatif au partage des objectifs belges climat et énergie pour la période 2013-2020 a été conclu en décembre 2015 et officiellement adopté en février 2018. Cet accord se concentre sur les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) pour les secteurs qui ne relèvent pas du SEQE, sur la part des énergies renouvelables dans la consommation finale d’énergie, ainsi que sur la contribution au financement international de la lutte contre le changement climatique. Pour 2030, l’objectif national poursuivi par la Belgique au titre du règlement sur la répartition de l’effort consistera à réduire ses émissions de 35 % par rapport aux niveaux de 2005 (voir le graphique 8).
En juillet 2013, un arrêté royal a porté fixation de la vision stratégique fédérale à long terme de développement durable, qui inclut l’engagement de réduire les émissions de GES d’au moins 80 % à 95 % en 2050 par rapport à leur niveau de 1990, en visant ensuite la neutralité carbone. Les trois régions ont également inclus cet objectif de 80 % à 95 % dans leurs plans et/ou leur législation.
69 Inventaire annuel des émissions de gaz à effet de serre de l’Union européenne 1990-2016 (EEA greenhouse gas data viewer). Estimations par approximation des émissions de GES pour 2017 – Inventaire approximatif des gaz à effet de serre de l’Union 2017 (Agence européenne pour l’environnement). Projections nationales des États membres, examinées par l’Agence européenne pour l’environnement.
Graphique 8: Objectifs et émissions de la Belgique en vertu de la décision relative à la répartition de l’effort et du règlement sur la répartition de l’effort70
Le pacte énergétique conclu entre le ministre fédéral et les ministres régionaux chargés de l’énergie en décembre 2017 donne à ces ministres une vision à plus long terme de la transition énergétique. Le gouvernement fédéral a approuvé ce pacte sous conditions en 2018, dans le cadre d’une stratégie énergétique fédérale plus vaste. Ce pacte devrait servir de base à un ensemble de mesures politiques concrètes assorties d’une orientation politique clairement définie, combinant quatre visions de l’énergie différentes (à savoir, la vision de chacune des trois régions et celle du niveau de pouvoir fédéral) d’une manière qui soit compatible. Il vise également à établir un accord qui bénéficie d’un large soutien après consultation de toutes les parties prenantes. Le pacte renouvelle l’engagement visant à abandonner progressivement l’énergie nucléaire et prévoit l’introduction de nouvelles interconnexions, une augmentation de la capacité de production d’énergie renouvelable (en particulier d’énergie éolienne en mer) et l’instauration de nouvelles normes énergétiques. Il constitue un cadre pour la transition du secteur de l’énergie vers une société à faibles émissions de carbone à l’horizon 2050.
Le pacte énergétique inclut également les objectifs sectoriels suivants, qui devraient être atteints d’ici 2050:
orienter la production d’électricité vers des sources d’énergie durables;
mettre progressivement un terme définitif à l’utilisation des combustibles fossiles pour le chauffage des bâtiments;
70 Estimations par approximation des émissions de GES pour 2017 – Inventaire approximatif des gaz à effet de serre de l’Union 2017 (Agence européenne pour l’environnement). Projections nationales des États membres, examinées par l’Agence européenne pour l’environnement.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
14
accroître l’utilisation des sources d’énergie renouvelables de 70 % à 80 % pour les applications thermiques dans l’industrie;
allouer 5 % à 10 % des budgets de recherche et de développement à des projets ayant trait au climat et à l’énergie.
Dans le cadre de la gouvernance de l’union de l’énergie et du règlement relatif à l’action pour le climat, les États membres élaborent actuellement des plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat, ainsi que des stratégies à long terme dans ces domaines. Une version préliminaire du plan national, qui contenait un projet de plan fédéral et trois projets régionaux, a été soumise le 31 décembre 2018.
Au niveau régional, le parlement de la Région wallonne a adopté, en 2014, le décret «Climat», qui fixe des objectifs de réduction des émissions totales de GES de 30 % d’ici 2020 et de 80 % à 95 % d’ici 2050 par rapport aux niveaux de 1990. Ce décret a été mis en œuvre par l’intermédiaire d’un nouveau Plan Air-Climat-Énergie adopté en 2016 et en vigueur jusqu’en 2030. Ce plan comprend 142 mesures destinées à réduire les émissions de GES et d’autres polluants atmosphériques provenant de différents secteurs économiques, à améliorer la qualité de l’air et à favoriser l’adaptation aux effets du changement climatique. En septembre 2017, le parlement wallon a également adopté une résolution sur le climat qui invite notamment la Wallonie à réduire ses émissions de 95 % d’ici 2050. En décembre 2018, le gouvernement wallon a approuvé son projet de plan sur l’énergie et le climat pour 2030.
Le gouvernement flamand a lancé le sommet flamand sur le climat («Klimaattop») en avril 2016 dans le but d’encourager tous les acteurs de la société à prendre des mesures et à mener des actions concrètes qui contribuent aux objectifs flamands de réduction des émissions de GES. Le 1er décembre 2016, un second sommet sur le climat a été organisé et le pacte flamand sur le climat et l’énergie («Vlaams Klimaat- en Energiepact») a été adopté. Le gouvernement flamand s’engage également à établir, d’ici 2018 et en concertation avec les différentes parties prenantes de la société, une vision flamande du climat claire, ambitieuse et globale pour 2050 (gouvernement flamand, 2016). Le 23 novembre 2016, le parlement flamand a adopté une résolution contenant des recommandations à l’attention du gouvernement flamand en vue d’élaborer une politique climatique flamande forte à long terme (parlement flamand, 2016). Conformément à ces engagements, les plans de la Flandre sur l’énergie et le climat sont actuellement en voie d’adoption. Bien que le plan flamand pour le climat présente une structure sectorielle, il comprend également des mesures transversales qui soutiennent la transition vers l’économie circulaire, un aménagement du territoire
respectueux du climat et un système d’imposition. La ville de Louvain a élaboré son propre plan d’action pour le climat et s’est fixé l’objectif ambitieux de devenir une ville neutre pour le climat d’ici 2030. La consommation d’énergie dans les bâtiments de Louvain sera réduite de 30 % d’ici 2019 et les nouvelles constructions seront conformes aux normes de «maison passive»71. Gand72 et Anvers73 prévoient également de devenir climatiquement neutres à l’horizon 2050.
Enfin, la région de Bruxelles-Capitale a adopté sa contribution à la première version (projet) du plan national Énergie Climat (PNCE) 2021-2030 le 12 juillet 2018. D’autres travaux et consultations auront lieu au début de 2019 pour alimenter l’élaboration finale du plan régional d’ici la mi-2019. En parallèle, la région poursuivra ses travaux sur sa stratégie de réduction des émissions de carbone.
Le secteur des transports est responsable de près d’un quart des émissions de GES de l’Europe et constitue la principale cause de pollution atmosphérique dans les villes. Les émissions produites par les transports ont augmenté de 5 % en Belgique entre 2012 et 2016 (graphique 9).
Graphique 9: Émissions de gaz à effet de serre par secteur (Mt. éq. CO2). Données historiques pour 1990-2016. Projections pour 2017-203074
La Belgique a notifié les mesures requises au titre de la «directive MAC» concernant les systèmes de climatisation utilisés dans les petits véhicules à moteur, ainsi que du règlement sur les gaz fluorés qui couvre
71Commission européenne, Technical Assessment Synopsis Report European Green leaf Award 2017, p. 12. 72 Commission européenne, Good Practice Report European Green Capital 2018, p. 16. 73 Antwerpenmorgen. 74 Inventaire annuel des émissions de gaz à effet de serre de l’Union européenne 1990-2016 (EEA greenhouse gas data viewer). Estimations par approximation des émissions de GES pour 2017 – Inventaire approximatif des gaz à effet de serre de l’Union 2017 (Agence européenne pour l’environnement). Projections nationales des États membres, examinées par l’Agence européenne pour l’environnement.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
15
toutes les principales utilisations de gaz fluorés et qui réduit progressivement la quantité d’hydrocarbures fluorés qui peuvent être mis sur le marché de l’Union.
La comptabilisation des émissions et des absorptions imputables aux forêts et à l’agriculture est régie par le protocole de Kyoto. Les quantités déclarées pour la Belgique au titre du protocole de Kyoto indiquent des absorptions nettes de -1,7 Mt éq. CO2 en moyenne pour la période allant de 2013 à 2016. À cet égard, la Belgique contribue à hauteur de 0,4 % au puits annuel moyen de -384,4 Mt éq. CO2 produit par l’EU-28. La comptabilisation pour la même période fait état de débits nets de 0,8 Mt éq. CO2 en moyenne, ce qui correspond à une contribution négative de -0,7 % au puits comptabilisé de -115,7 Mt éq. CO2 de l’EU-28. La Belgique est l’un des six États membres de l’Union européenne qui affichent des débits nets dans cet exercice préliminaire de comptabilisation. Les absorptions nettes déclarées ne font apparaître aucune tendance notable, tandis que les débits nets comptabilisés indiquent de légères diminutions.
La stratégie de l’Union européenne relative à l’adaptation au changement climatique, adoptée en 2013, vise à rendre l’Europe plus résiliente au changement climatique en encourageant les États membres à agir, en favorisant une prise de décision mieux éclairée et en promouvant l’adaptation dans les principaux secteurs vulnérables. Dans le cadre d’une approche cohérente et d’une meilleure coordination, elle vise à améliorer la préparation et la capacité de tous les niveaux de gouvernance à faire face aux effets du changement climatique.
En 2010, la Belgique a adopté sa stratégie nationale d’adaptation. Elle a ensuite adopté un plan national d’adaptation (2017-2020) en avril 2017, lequel suit une approche systématique et sectorielle. Ce plan recense les mesures spécifiques à prendre au niveau national pour renforcer la coopération et les synergies en matière d’adaptation. Après avoir procédé à une évaluation complète des risques et des vulnérabilités et examiné le partage des compétences entre les différents organismes concernés, la Belgique a mis en évidence un certain nombre de secteurs vulnérables qui devront s’adapter. Il s’agit, entre autres, de la santé, du tourisme, de l’agriculture, de la sylviculture, de la biodiversité, des écosystèmes et de l’eau, des zones côtières, marines et de marée et des systèmes de production, ainsi que des infrastructures physiques. La Belgique surveille en permanence les effets du changement climatique. Même si le système de surveillance est fragmenté (le suivi s’effectue au niveau régional), la somme des différents suivis couvre l’ensemble du territoire belge. Entre-temps, un système de suivi distinct a été mis au point pour évaluer les activités d’adaptation, une évaluation à mi-parcours étant prévue pour la fin de 2018.
À travers la Convention des maires pour le climat et l’énergie, l’Union européenne entend promouvoir les actions locales en matière d’atténuation du changement climatique, d’adaptation et d’efficacité énergétique. En octobre 2018, 337 villes belges avaient adhéré à la Convention des maires de l’Union européenne.
Au cours de la période 2013-2017, la Belgique a tiré 607 millions d’EUR de recettes de la mise aux enchères des quotas d’émission dans le cadre du SEQE. En 2017, 92 % de ces recettes ont été consacrées à des dépenses liées au climat.
Les choix en matière de politique énergétique peuvent également avoir d’importantes répercussions dans des domaines tels que la nature et les infrastructures énergétiques75. Toutefois, dans le cas de la Belgique, aucune répercussion de ce type n’a été portée à l’attention de la Commission.
Action prioritaire pour 2019
Le présent rapport n’inclut aucune action prioritaire en matière d’action pour le climat, car la Commission devra d’abord évaluer les projets de plans nationaux en matière d’énergie et de climat que les États membres étaient tenus d’envoyer avant la fin de 2018. Ces plans devraient améliorer la cohérence entre les politiques concernant l’énergie et le climat et pourraient ainsi devenir un bon exemple de méthode pour mettre en relation les politiques sectorielles sur d’autres sujets liés, comme l’agriculture, la nature et l’eau, ou encore les transports, l’air et la santé.
75 Commission européenne, Energy Union 2017.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
16
2. Protéger, conserver et améliorer le capital naturel
Nature et biodiversité
La stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité vise à enrayer la perte de biodiversité dans l’Union d’ici 2020. Elle nécessite de mettre pleinement en œuvre les directives «Oiseaux» et «Habitats» pour parvenir à un état de conservation favorable des espèces et habitats protégés. Elle requiert également que les secteurs de l’agriculture et de la sylviculture contribuent au maintien et à l’amélioration de la biodiversité.
Stratégie en faveur de la biodiversité
En Belgique, la politique relative à la nature et à la biodiversité est principalement une compétence régionale, mais la Flandre et la région de Bruxelles-Capitale sont les seules à s’être dotées de leurs propres stratégies et plans en matière de biodiversité. Certaines exceptions, comme le milieu marin, le commerce, le développement et la fiscalité, relèvent de la compétence fédérale. La stratégie nationale pour la biodiversité 202076 fournit un cadre pour améliorer la cohérence entre les différents niveaux et secteurs et pour intégrer les engagements nationaux et internationaux en matière de biodiversité. Elle s’appuie essentiellement sur des plans régionaux et fédéraux qui offrent une orientation politique afin d’aider les régions à respecter leurs engagements en matière de biodiversité et de veiller à la cohérence, de combler les lacunes et d’intégrer les préoccupations relatives à la biodiversité aux échelons national et international. Cette stratégie s’applique à tous les organismes belges.
Mise en place d’un réseau cohérent de sites Natura 2000
Les zones terrestres et marines couvertes par les sites Natura 2000 ont été présentées dans l’EIR de 2017.
La couverture relativement faible de Natura 2000 en Belgique illustre la forte densité de population de ce pays, ainsi que son taux élevé d’urbanisation et son utilisation intensive des sols, en particulier dans le centre et le nord du pays. Pour la Flandre, compte tenu de son type d’utilisation des sols et de l’isolement de ses sites, des efforts de restauration supplémentaires sont manifestement nécessaires en dehors du réseau Natura 2000 pour atteindre un état de conservation favorable. Dans la région wallonne, le réseau est généralement mieux interconnecté. Par conséquent, les
76 Biodiversité 2020, Actualisation de la stratégie nationale de la Belgique.
objectifs de conservation et de restauration sont davantage concentrés sur le réseau de sites lui-même, tout en restant complémentaires par rapport aux activités de protection et de restauration en dehors du réseau.
Désignation des sites Natura 2000 et définition d’objectifs et de mesures de conservation
Ces dernières années, les trois régions belges (Flandre, Wallonie et Bruxelles) ont toutes réalisé d’importants progrès en matière de désignation légale de sites terrestres. Les 38 sites terrestres relevant de la directive «Habitats» en Flandre, les 156 sites relevant de la directive «Habitats» en Wallonie et les trois sites relevant de la directive «Habitats» dans la région de Bruxelles-Capitale sont désormais légalement désignés comme des zones spéciales de conservation (ZSC). La Flandre et la région de Bruxelles-Capitale font figure d’exemples, car toutes leurs ZSC ont défini des objectifs de conservation quantifiés pour chaque site. Ce n’est toutefois pas le cas dans la région wallonne, où seuls des objectifs de conservation au niveau régional sont disponibles à ce jour et où des objectifs spécifiques à chaque site doivent encore être fixés. En juillet 2018, la région de Bruxelles-Capitale a réuni deux sites Natura 2000 situés au sud de Bruxelles en établissant un site de liaison de 13 ha pour améliorer la connectivité favorable aux espèces77.
En Flandre, des objectifs de conservation spécifiques pour les zones de protection spéciale (ZPS) au titre de la directive «Oiseaux» avaient été adoptés en 2014 lorsque ces zones chevauchaient les ZSC relevant de la directive «Habitats». En 2017, des objectifs de conservation spécifiques au niveau de chaque site ont également été
77 Le Vif, Élargissement de la zone Natura 2000 du sud de Bruxelles, 2.7.2018.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
17
définis pour chacune des ZPS restantes78. L’adoption finale est en cours pour la dernière ZPS (IJzervallei).
La Flandre devrait donc définir des objectifs de conservation spécifiques au niveau de chaque site pour le reste de son réseau de ZPS. Dans la région wallonne, où les ZPS et les ZSC ont été en grande partie fusionnées, il n’existe toujours pas d’objectifs de conservation spécifiques à chaque site pour les espèces d’oiseaux, tandis que la région de Bruxelles-Capitale ne dispose d’aucune ZPS.
Les mesures de conservation sont intégrées dans les actes de désignation des sites wallons et développées dans le cadre du projet intégré LIFE. La Flandre suit une approche progressive pour mettre en place des mesures de conservation spécifiques à chaque site, en tenant compte des mesures prioritaires figurant dans les actes de désignation. Un nouveau format pour le «plan de gestion de la nature» ainsi qu’une nouvelle législation sur les subventions en faveur des mesures de gestion de la nature ont été adoptés fin 201779. Un soutien technique et financier est proposé aux propriétaires de terrains privés pour l’élaboration de plans de gestion ainsi que pour l’adoption de mesures contribuant à la mise en œuvre des objectifs de conservation spécifiques à chaque site80.
Progrès réalisés en vue de maintenir ou de rétablir un état de conservation favorable des espèces et des habitats
L’EIR de 2017 faisait référence au dernier rapport des États membres sur l’état de conservation des habitats et des espèces, datant de 2012; de nouvelles données seront disponibles pour le prochain EIR.
En ce qui concerne les actions recommandées par l’EIR de 2017, certaines mesures sont actuellement mises en œuvre pour restaurer et gérer les sites Natura 2000 (notamment dans le cadre du programme de développement rural et du programme LIFE), ce qui devrait donner lieu à de nouvelles avancées positives au cours des prochaines années concernant l’état de certaines espèces et de certains habitats. Des progrès ont également été enregistrés en ce qui concerne l’intensification des mesures de protection des espèces et des habitats tributaires de la gestion agricole, mais il est aujourd’hui difficile de déterminer si ces mesures sont suffisantes pour compenser les évolutions globalement négatives observées dans l’ensemble des zones rurales, qui sont le résultat d’une intensification
78 Gouvernement flamand, actes de désignation incluant les objectifs de conservation et les mesures prioritaires. 79 Gouvernement flamand, 2017, Natuurbeheerplan. 80 Gouvernement flamand, subsidies Natuurbeheerplan.
agricole et d’une eutrophisation généralisées, notamment dans les zones de basse altitude.
Actions prioritaires pour 2019
Définir les objectifs de conservation spécifiques aux sites de type ZPS/SIC (sites d’importance communautaire) qui font défaut au niveau fédéral et en Wallonie pour les sites marins, ainsi que pour les espèces d’oiseaux (ZPS) en Flandre. Achever la mise en place des mesures de conservation spécifiques aux sites, en tenant dûment compte des pressions et des menaces extérieures (telles que les émissions atmosphériques d’azote).
Concernant les espèces et les habitats qui n’ont pas encore atteint un état de conservation favorable, prendre des mesures d’urgence pour atteindre cet état de conservation favorable et investir dans des mesures de restauration supplémentaires sur la base des objectifs spécifiques aux sites pour les espèces et les habitats.
Préserver et rétablir les écosystèmes et leurs services
La stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité vise à préserver et à rétablir les écosystèmes et leurs services en intégrant une infrastructure verte dans l’aménagement du territoire et en restaurant au moins 15 % des écosystèmes dégradés d’ici 2020. La stratégie de l’Union européenne en faveur d’une infrastructure verte encourage l’intégration d’une infrastructure verte dans les plans et programmes connexes.
L’Union européenne a fourni des orientations sur la poursuite du déploiement d’infrastructures vertes et bleues81 et créé une page par pays concernant le système
81 Commission européenne, les recommandations du rapport d’examen de la stratégie en faveur d’une infrastructure verte et les orientations de l’Union européenne relatives à un cadre stratégique visant à soutenir davantage le déploiement d’infrastructures vertes et bleues au niveau de l’Union.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
18
européen d’information sur la biodiversité (BISE)82. Ces informations contribueront également à l’évaluation finale de la stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité d’ici 2020.
Région de Bruxelles-Capitale
Le plan Nature83 de la région de Bruxelles-Capitale a pour but d’accroître l’accès aux espaces verts, de relier les espaces naturels entre eux et d’intégrer les considérations relatives à la nature dans les plans et projets. Des infrastructures vertes et bleues («maillage vert et bleu»84) renforcées par le réseau écologique bruxellois sont en cours de développement pour relier entre eux les sites Natura 2000. Un réseau destiné à relier les espaces verts intra-urbains («continuités vertes») est inclus dans le plan régional de développement durable (PRDD), tandis qu’un sentier pédestre vert («Promenade Verte»85) relie les parcs, les sites semi-naturels, les réserves naturelles et les forêts autour de la région de Bruxelles-Capitale. Par ce plan Nature, la région de Bruxelles-Capitale cherche à analyser comment maximiser et surveiller la multifonctionnalité et les services écosystémiques offerts par les espaces verts. Deux plans de gestion multifonctionnels sont actuellement en voie d’être approuvés (un plan concernant la forêt de Soignes et un autre pour la réserve naturelle du Zavelenberg). Des espaces verts et des voies navigables de qualité à l’intérieur de Bruxelles pourront apporter des solutions à des problèmes urbains tels que les inondations, les températures excessivement élevées, les sécheresses, la mauvaise qualité de l’air et le chômage, tout en contribuant également au développement de la biodiversité.
Région flamande
La vision stratégique 2018 du plan de politique d’aménagement du territoire de la Flandre86 mentionne l’infrastructure verte et ses multiples avantages pour l’adaptation au changement climatique, la biodiversité et les activités de loisirs. Le service de l’environnement et de l’aménagement du territoire mène actuellement deux projets importants afin d’améliorer la disponibilité des données relatives à l’infrastructure verte. Le projet GOBELIN s’emploie à cartographier l’infrastructure verte en lien avec les services écosystémiques et assistera les acteurs locaux dans l’utilisation de tous les outils disponibles. Le projet GARMON s’intéresse quant à lui au potentiel des jardins privés en mettant au point un dispositif de suivi des jardins. 82 Page BISE pour la Belgique 83 Bruxelles Environnement (2016). Plan Nature: Plan régional nature 2016-2020 en Région de Bruxelles-Capitale 84 Bruxelles Environnement. Les maillages. 85 Promenade Verte 86 Ruimte Vlaanderen (2018). Beleidsplan Ruimte Vlaanderen Strategische Visie.
En 2016, l’agence flamande de la nature et des forêts et le service flamand de l’aménagement du territoire ont publié des lignes directrices à l’attention des municipalités sur la manière de concevoir des espaces verts urbains et la foresterie urbaine selon une vision locale87. L’objectif est d’accroître la superficie et la qualité des espaces verts dans les zones urbaines et périurbaines ainsi que les liens entre eux, et d’intégrer une infrastructure verte dans l’aménagement du territoire. Des financements à l’appui de cette infrastructure verte sont disponibles par l’intermédiaire d’instruments de financement liés à réglementation en matière de nature et d’aménagement du territoire, en combinaison avec des fonds européens. Au travers de l’appel à propositions «La nature dans votre voisinage», le gouvernement flamand soutient financièrement des initiatives lancées par les autorités locales qui visent spécifiquement à élargir et à améliorer l’infrastructure verte dans l’environnement bâti. En 2017 et en 2018, deux initiatives majeures ont ainsi été lancées dans des grandes villes, de même que quinze initiatives à plus petite échelle dans des villes et des municipalités de plus petite taille88.
En outre, le gouvernement flamand conclut des «Green Deals»89 avec des partenaires privés pour appuyer des demandes de financement conjointes et remédier aux goulots d’étranglement législatifs qui retardent les actions en faveur de l’environnement.
En 2016, la Flandre a également publié son cadre d’établissement de priorités en matière de restauration afin de mettre en œuvre l’action nº 690 de la stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité.
Le décret de 1997 relatif à la nature a mené, en 2003, à la création d’un réseau écologique flamand (VEN)91 composé de vastes unités naturelles et complété par un réseau intégré de soutien et de mise en relation, couvrant une superficie totale de 125 000 ha. Si ce réseau ne correspond pas exactement à celui de Natura 2000, certains sites Natura 2000 et d’autres zones naturelles en constituent le noyau. Cependant, le réseau VEN s’est développé lentement et seulement 85 000 ha de zones déjà existantes y avaient été intégrées en 2003. Depuis lors, les efforts se sont concentrés sur Natura 2000 et l’avancement du réseau intégré de soutien et de mise en relation, en particulier pour ce qui
87 Agentschap Natuur en Bos (2016). Draaiboek Groenplan. Richtlijnen bij het opmaken van een lokale groenvisie 88 Agence en charge de la nature et des forêts, gouvernement flamand, subventions de voisinage & Pimpjespeelplaats & groenerand subventions. 89 Departement Omgeving (n.d.). Wat is een Green Deal? 90 Agentschap Natuur en Bos (2016). Prioriteitenkader voor ecosysteemherstel in Vlaanderen. RPF Vlaanderen. 91 Agentschap Natuur en Bos (n.d.). Vlaams Ecologisch Netwerk an het Integraal Verwevings- en Ondersteundend Netwerk.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
19
est des terres agricoles, est au point mort. Il existe aussi un autre réseau de soutien, IVON, qui est axé sur la cohérence écologique et la connectivité92.
Des chercheurs flamands ont montré que les réseaux de zones boisées dans les paysages agricoles constituent une source abondante de biodiversité intrinsèque et fonctionnelle et doivent donc être protégés93.
Région wallonne
La déclaration de politique régionale 2014-201994 ne fait aucune référence aux réseaux écologiques. Le gouvernement wallon s’est engagé à mettre en place un «réseau Wallonie Nature»95, qui prévoit une série de mesures volontaires pour promouvoir les espaces naturels sur les bâtiments publics, restaurer les zones humides et les habitats riverains, créer des réserves naturelles municipales et sensibiliser à l’importance de la nature. La région est également en train de conclure des accords avec des entreprises privées pour promouvoir l’infrastructure verte. Le «code forestier» vise à assurer la régénération et à préserver la durabilité des forêts, ainsi qu’à lutter contre le changement climatique et à protéger la biodiversité. La plupart des autorisations d’aménagement du territoire et d’urbanisme imposent des mesures d’atténuation et/ou de compensation dans le cadre des permis accordés. Le département wallon de la nature et des forêts gère le budget relatif à la nature, qui s’ajoute aux financements européens (mesures agroenvironnementales, par exemple), aux contrats de rivière, aux activités d’éducation à l’environnement et aux subventions Natura 2000. En 2017, la Wallonie a informé la Commission qu’elle avait élaboré un cadre d’établissement des priorités en matière de restauration sur la base des cadres existants concernant la conservation de la nature. Le cadre lui-même ne prévoit aucune mesure, activité ou incidence budgétaire, étant donné que celles-ci sont couvertes par les instruments existants. Il établit néanmoins des priorités pour la restauration des écosystèmes à concrétiser avec les outils disponibles.
Mobilisation des ressources
La Belgique n’a pas encore transmis de rapport à la convention sur la diversité biologique (CDB) au sujet de la mobilisation des ressources. Il importe d’informer la CDB des flux financiers pour préserver la position de l’Union
92 Institut de recherche sur la nature et les forêts, IVON 93 Van Den Berge, S., Baeten, L., Vanhellemont, M., Ampoorter, E., Proesmans, W., Eeraerts, M., Hermy, M., Smagghe, G., Vermeulen, I & Verheyen, K. (2018). Species diversity, pollinator resource value and edibility potential of woody networks in the countryside in northern Belgium. Agriculture, Ecosystems and Environment, 259: 119– 126. 94 Gouvernement wallon (2014). Déclaration de politique régionale 2014-2019 95 Service Public de Wallonie (2015). Réseau Wallonie Nature: Catalogue d’Actions.
européenne et des différents États membres au sein de la convention, ainsi que pour encourager les bonnes pratiques dans les autres pays.
Estimation du capital naturel
La stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité invite les États membres à cartographier et à évaluer l’état des écosystèmes et leurs services96 sur leur territoire national pour 2014, à évaluer la valeur économique de ces services et à intégrer ces valeurs dans des systèmes de comptabilisation et d’établissement des rapports aux échelons européen et national d’ici 2020.
La Belgique continue à nouer des contacts et à collaborer dans le cadre de l’initiative du Benelux MAES (Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services, cartographie et évaluation des écosystèmes et de leurs services). Par ailleurs, le réseau BEES (Belgian Ecosystems and Society community97, communauté des acteurs de la société et des écosystèmes belges) continue d’organiser avec succès son marché de Noël annuel.
La Flandre a achevé sa cartographie biophysique et son évaluation et elle est l’une des régions les plus avancées pour ce qui est de la mise en œuvre de l’initiative MAES. Selon le rapport flamand sur la nature – une évaluation régionale des écosystèmes (REA) – la Flandre élaborera, cartographiera et évaluera des scénarios alternatifs d’infrastructure verte d’ici 2019. De plus, en 2018, la Flandre a lancé le projet Horizon 2020 intitulé «MAIA: de la cartographie et de l’évaluation à une comptabilité écosystémique intégrée».
Graphique 10: Mise en œuvre de l’initiative MAES (septembre 2018)
La région de Bruxelles-Capitale examine actuellement la manière d’utiliser l’évaluation MAES pour mieux mesurer et améliorer les services écosystémiques offerts par la ville. Bruxelles suit aussi activement le projet ESMERALDA, financé par le programme LIFE, car ce projet fournira une approche intégrée et un outil convivial à destination des décideurs politiques.
96 Les services écosystémiques sont des avantages offerts par la nature, tels que la nourriture, l’eau propre et la pollinisation, dont dépend la société humaine. 97 Belgian Biodiversity Platform.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
20
La plateforme wallonne de services écosystémiques WalES a été mise en veilleuse à la suite d’une décision politique visant à privilégier les outils concrets de prise de décisions.
En raison de l’absence de progrès en Wallonie, le groupe de travail MAES qui s’est réuni à Bruxelles en septembre 2018 a annoncé l’absence globale de progrès en Belgique dans la mise en œuvre de l’initiative MAES depuis janvier 2016 (voir le graphique 10). Cette évaluation, qui est mise à jour tous les six mois, s’appuie sur le projet ESMERALDA98.
La Belgique a mis en place, à l’échelon fédéral, une stratégie relative à la biodiversité qui mobilise les entreprises (#BeBiodiversity). Elle a également créé une plateforme belge sur la biodiversité99 qui fournit des services à la communauté scientifique engagée dans la recherche sur la biodiversité. Cette plateforme participe aussi activement à différents projets.
Action prioritaire pour 2019
La région wallonne est encouragée à mobiliser des ressources pour relancer ses activités de cartographie et d’évaluation des écosystèmes et de leurs services, ainsi qu’à fournir des informations pertinentes sur la plateforme du système européen d’information sur la biodiversité en vue de l’évaluation finale de la stratégie de l’Union européenne en faveur de la biodiversité jusqu’en 2020. La Flandre est encouragée à partager son expérience avec les autres États membres.
Espèces exotiques envahissantes
La stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité fixe les objectifs suivants pour 2020: i) recensement des espèces exotiques envahissantes; ii) endiguement ou éradication des espèces prioritaires; et iii) contrôle des voies d’accès pour empêcher que de nouvelles espèces envahissantes ne perturbent la biodiversité européenne. Le règlement sur les espèces exotiques envahissantes (EEE), qui est entré en vigueur le 1er janvier 2015, contribue à la réalisation de ces objectifs.
La Belgique a contribué à la liste européenne des espèces exotiques envahissantes (EEE100) en soumettant des évaluations des risques pour deux espèces pour la première liste. Il s’agissait du goujon de l’Amour (Perccottus glenii) et de l’écureuil fauve (Sciurus niger), qui ont tous deux été mis sur la liste.
98 Projet Esmeralda. 99 Belgian Biodiversity Platform. 100 Commission européenne, Espèces exotiques envahissantes.
La grille de répartition des EEE en Belgique (voir le graphique 11) montre que, sur les 37 espèces figurant dans la première liste européenne, 28 ont déjà été observées dans l’environnement et que, parmi celles-ci, 19 sont bien établies en Belgique. En outre, le nombre total d’EEE présentes sur le territoire belge est le plus élevé de tous les pays de l’Union, et le nombre de populations établies est le cinquième plus élevé de l’Union, après l’Allemagne, la France, l’Italie et les Pays-Bas. Le nombre élevé d’EEE présentes en Belgique, notamment au regard de la faible superficie du pays, est lié à sa situation centrale, ainsi qu’à ses activités économiques et de transport intensives.
Entre l’entrée en vigueur de la première liste européenne et le 18 mai 2018, la Belgique a soumis cinq notifications de détection précoce, conformément à l’article 16, paragraphe 2, du règlement relatif aux EEE. Quatre de ces notifications concernaient de nouvelles apparitions du frelon asiatique (Vespa velutina), mettant en évidence le taux d’invasion élevé en provenance de la France.
Graphique 11: Nombre d’EEE préoccupantes pour l’Union européenne, sur la base des informations géo-référencées disponibles pour la Belgique101
La cinquième notification concernait deux cerfs muntjac (Muntiacus reevesi): un mâle et une femelle qui s’étaient échappés de l’endroit où ils étaient retenus. Il est essentiel que les mesures d’éradication en cours aboutissent, étant donné que le cerf muntjac n’a été signalé que dans quelques États membres sur le continent européen102.
101 Tsiamis K; Gervasini E; Deriu I; D`amico F; Nunes A; Addamo A; De Jesus Cardoso A. Baseline Distribution of Invasive Alien Species of Union concern. Ispra (Italie): Office des publications de l’Union européenne; 2017, EUR 28596 EN, doi:10.2760/772692. 102 BE DK IE NL DE FR
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
21
En ce qui concerne le règlement relatif aux EEE, la Belgique a notifié à la Commission ses autorités compétentes chargées de l’application (article 24, paragraphe 2) et le régime des sanctions applicables en cas de violation (article 30, paragraphe 4) pour le niveau fédéral, la Flandre et la région de Bruxelles-Capitale. Cependant, la notification concernant la région wallonne n'a pas encore été envoyée.
Action prioritaire pour 2019
La Belgique est invitée à compléter rapidement sa législation nationale dans la région wallonne pour déterminer un système de sanctions au titre du règlement relatif aux EEE, et à en notifier la Commission.
Protection des sols
La stratégie thématique de l'Union en faveur de la protection des sols met en exergue la nécessité de garantir une utilisation durable des sols. Cela suppose d’empêcher toute dégradation supplémentaire des sols et de préserver leurs fonctions, ainsi que de restaurer les sols dégradés. La feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources établie en 2011 dispose que, d’ici 2020, les politiques de l’Union européenne doivent prendre en considération leur incidence directe et indirecte sur l’utilisation des sols.
Le sol est une ressource limitée et extrêmement fragile, qui se dégrade de plus en plus dans l’Union européenne.
Le pourcentage de sols artificiels103 en Belgique (graphique 12) peut être considéré comme une mesure de la pression relative pesant sur la nature et la biodiversité, ainsi que de la pression environnementale pesant sur les personnes vivant dans les zones urbanisées. Une mesure similaire est la densité de population. Lorsque ces deux mesures sont élevées, on peut s’attendre à rencontrer d’importantes difficultés pour protéger le capital naturel et garantir le bien-être des populations, et il est alors urgent de garantir une mise en œuvre adéquate de la politique et de la législation européennes applicables.
La Belgique se situe nettement au-dessus de la moyenne de l’Union européenne en ce qui concerne la couverture artificielle du sol, avec 11,4 % de sols artificiels (moyenne
103 La couverture artificielle du sol est définie comme l’ensemble des zones bâties couvertes (y compris les bâtiments et les serres), des zones artificielles non bâties (y compris les zones scellées, telles que les cours, les cours de ferme, les cimetières, les aires de stationnement, etc., et les éléments linéaires tels que les rues, les routes, les voies ferrées, les pistes et les ponts) et des autres zones artificielles (notamment les ponts et viaducs, les maisons mobiles, les panneaux solaires, les centrales électriques, les sous-stations électriques, les pipelines, les stations d’épuration des eaux usées et les décharges à ciel ouvert).
de l’EU-28: 4,1 %). La densité de population y est de 372,1 hab/km2, ce qui est également supérieur à la moyenne de l’Union européenne (118 hab/km2)104.
Selon le modèle RUSLE2015105, le taux moyen d’érosion des sols sous l’effet de l’eau en Belgique est de 1,22 tonne par hectare et par an (t.ha−1.an−1), contre une moyenne européenne de 2,46 t.ha−1.an−1, ce qui indique une faible érosion moyenne des sols.
La Belgique affiche une concentration moyenne de carbone organique dans le sol de 41,3 g/kg (tous types de couvertures du sol confondus), contre une moyenne européenne de 47 g/kg.
Graphique 12: Proportion de couverture artificielle du sol, 2015106
La contamination peut réduire considérablement la qualité du sol et menacer la santé humaine ou l’environnement. Un rapport récent du Centre commun de recherche de la Commission107 a estimé que des
104 Eurostat, Densité de la population par région NUTS 3. 105 Panagos, P., Borrelli, P., Poesen, J., Ballabio, C., Lugato, E., Meusburger, K., Montanarella, L., Alewell, C., The new assessment of soil loss by water erosion in Europe, (2015) Environmental Science and Policy, 54, p. 438-447. 106 Eurostat, Terres couvertes de sols par surfaces artificiels par région NUTS 2. 107 Ana Paya Perez, Natalia Rodriguez Eugenio (2018), Status of local soil contamination in Europe: Revision of the indicator «Progress in the management Contaminated Sites in Europe».
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
22
activités potentiellement polluantes ont eu lieu ou ont encore lieu sur environ 2,8 millions de sites dans l’Union européenne. 650 000 de ces sites ont été inscrits dans des inventaires nationaux ou régionaux. 65 500 sites contaminés ont déjà été réhabilités. La Flandre a enregistré 68 000 sites où des activités potentiellement polluantes ont eu lieu ou ont encore lieu, et a déjà assaini ou soumis à des mesures de réhabilitation 3 509 sites. De son côté, la Wallonie a enregistré 3 796 et 1 593 sites, respectivement. Bruxelles n’a pas informé le groupe de travail du Réseau européen d’information et d’observation pour l’environnement (EIONET), qui est responsable de ces questions, des progrès réalisés dans la gestion des friches et des sites contaminés.
Grâce à un cofinancement du FEDER, la Wallonie s’attelle à la reconversion post-industrielle des sols contaminés, y compris dans les zones urbaines. Le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) a financé un fonds d’investissement – baptisé «Fonds Ginkgo II» – pour la décontamination des terres industrielles (p. ex. à Ottignies et Tournai) avec une contribution de 30 millions d’EUR108.
En Wallonie, le nouveau décret relatif à la gestion et à l’assainissement des sols, adopté en février 2018, constitue une avancée majeure. Ce décret a pour objectif d’améliorer la qualité des sols et d’encadrer la gestion des sites contaminés. La Wallonie prévoit d’avoir achevé l’assainissement de tous les sites prioritaires recensés dans le Plan Marshall d’ici 2022.
En Flandre, la principale législation concernant les sols est le décret de 2006 sur l’assainissement et la protection des sols, qui a remplacé le décret de 1995 sur l’assainissement des sols. Ce décret porte essentiellement sur la contamination ponctuelle, mais il constitue également la base juridique de la «décision du gouvernement flamand sur le contrôle de l’érosion». Il fixe des obligations très strictes en matière d’examen et d’assainissement sur la base d’une liste d’activités à risque. La remise à l’acheteur d’une attestation relative au sol est obligatoire pour chaque transaction immobilière. La Flandre prévoit d’assainir tous les sites qui ont subi une contamination historique à l’horizon 2036. Afin d’atteindre cet objectif, une nouvelle obligation a été introduite en 2017, de sorte que les parcelles qui n’avaient pas encore fait l’objet d’une analyse et qui pourraient potentiellement être contaminées soient examinées dans les prochaines années.
Dans la région de Bruxelles-Capitale, après quatorze ans de mise en œuvre, 588 ha (sur un total de 876 ha) ont été assainis et réaffectés à d’autres usages. Le reste des 108 Commission européenne, 2016. Le plan d’investissement pour l’Europe – état des lieux en Belgique; Ginkgo Advisor.
terrains pollués sera réhabilité aux environs de 2029-2030. En vue d’atteindre cet objectif, la région a adopté une nouvelle législation (décret du 23 juin 2017) pour simplifier la procédure d’étude et accroître les soutiens financiers. En parallèle, Bruxelles Environnement a entamé l’élaboration d’une stratégie globale pour la protection des sols qui devrait être achevée aux alentours de 2024. Les trois régions et l’État fédéral sont enfin parvenus à conclure, en 2018, un accord politique concernant la création et le financement d’un fonds pour l’assainissement des sols pollués par des fuites de réservoirs de combustible. Ce fonds sera financé par le surplus restant du fonds de la BOFAS pour les stations-service contaminées109, qui a obtenu de bons résultats, puis par une nouvelle taxe sur le mazout. Cela permettra de couvrir les coûts d’assainissement, qui peuvent être très élevés.
Protection maritime
La politique et la législation côtières et maritimes de l’Union européenne imposent de réduire, d’ici 2020, l’incidence des pressions qui s'exercent sur les eaux marines de manière à réaliser ou à maintenir un bon état écologique et veiller à ce que les zones côtières soient gérées de manière durable.
La directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» (DCSMM)110 vise à parvenir à un bon état écologique des eaux marines de l’Union européenne d’ici 2020. Pour ce faire, les États membres doivent élaborer une stratégie marine applicable à leurs eaux marines et coopérer avec les pays de l’Union avec lesquels ils partagent une même (sous-)région marine.
Pour la Belgique, la convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est (la «convention OSPAR») contribue sensiblement à la réalisation des objectifs définis par la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin». Cette stratégie énonce une série de mesures à adopter sur des cycles de six ans. La dernière étape supposait, pour les États membres, d’établir un «programme de mesures» et de le communiquer à la Commission au plus tard le 31 mars 2016. La Commission évalue actuellement si les mesures prises par la Belgique ont été de nature à parvenir à un bon état écologique111. Les mesures communiquées sont considérées comme étant partiellement suffisantes pour remédier aux pressions qui s’exercent sur les eaux marines du pays. De nouvelles mesures ont par exemple été introduites pour combler les lacunes constatées (collecte des déchets flottants dans les ports et les rivières, encadrement de la
109 BOFAS npo – Le Fonds d’assainissement des sols des stations-service. 110 Union européenne, directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» 2008/56/CE 111 COM(2018) 562 et SWD(2018) 393.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
23
pêche récréative, etc.). Toutefois, les mesures communiquées omettaient de couvrir certaines activités et sources de pression (comme l’aquaculture ou les apports en substances nutritives d’origine agricole).
La Flandre a adopté un plan d’action sur les déchets marins en 2018, lequel porte sur toutes les sources de déchets marins (maritimes et terrestres). Ce plan d’action comprend également des objectifs concrets pour la réduction des fuites de déchets dans le milieu marin.
Actions prioritaires pour 2019
Fournir plus d’informations sur les mesures visant à réaliser le BEE, établir davantage de mesures ayant une incidence directe sur les pressions et quantifier le résultat en termes de diminution escomptée des pressions.
Veiller à ce qu’une coopération régionale s’établisse avec les États membres partageant la même (sous-)région marine pour faire face aux principales pressions qui s'exercent sur celle-ci.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
24
3. Garantir la santé et la qualité de vie des citoyens
Qualité de l’air
La politique et la législation de l’Union européenne sur la qualité de l'air exigent une amélioration significative de la qualité de l’air dans l’Union, pour se rapprocher des niveaux recommandés par l’Organisation mondiale de la santé (OMS). La pollution de l’air et ses incidences sur la santé humaine, les écosystèmes et la biodiversité devraient être encore réduites, dans l’objectif à long terme de ne pas dépasser les charges et niveaux critiques. Cela suppose de redoubler d'efforts pour parvenir à une conformité totale avec la législation de l’Union relative à la qualité de l’air et de définir des objectifs et actions stratégiques pour la période postérieure à 2020.
L’Union européenne a élaboré un ensemble législatif exhaustif concernant la qualité de l’air112, qui établit des normes fondées sur la santé et des objectifs pour un certain nombre de polluants atmosphériques.
Les émissions de plusieurs polluants atmosphériques ont considérablement diminué en Belgique113. Les réductions des émissions entre 1990 et 2014 mentionnées dans les rapports EIR précédents se sont poursuivies entre 2014 et 2016, les émissions de méthane (NH3) ayant diminué de 0,29 %, les émissions d’oxydes d’azote (NOx) de 4,36 %, et celles de composés organiques volatils (COV) de 1,95 %. Parallèlement, les émissions de particules fines (PM2,5) ont augmenté de 15,16 % et les émissions de dioxyde de soufre (S02) de 2,54 % entre 2014 et 2016. Néanmoins, les niveaux d’émission de tous ces polluants – à l’exception des NOx – ne dépassent pas les plafonds d’émission nationaux actuellement applicables114. Cependant, ce dépassement du plafond fixé pour les NOx ne s’applique pas au contrôle de conformité, les demandes d’ajustement des inventaires ayant été acceptées par la Commission. Voir également le graphique 13 sur les émissions totales de PM2,5 et de NOx par secteur.
Malgré les réductions des émissions réalisées depuis 1990, des efforts supplémentaires sont nécessaires pour respecter les engagements en matière de réduction des
112 Commission européenne, 2016. Normes de qualité de l’air. 113 Voir les pages EIONET Central Data Repository et Air pollutant emissions data viewer (NEC Directive). 114Les plafonds d’émission nationaux actuels sont obligatoires depuis 2010 (Directive 2001/81/CE); les plafonds révisés pour 2020 et 2030 ont été fixés par la directive (UE) 2016/2284 concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques, modifiant la directive 2003/35/CE et abrogeant la directive 2001/81/CE.
émissions (par rapport aux niveaux d’émissions de 2005) définis dans la nouvelle directive sur les plafonds d’émission nationaux115 pour la période allant de 2020 à 2029, ainsi que pour n'importe quelle année à partir de 2030.
La qualité de l’air en Belgique reste en effet préoccupante. Pour 2015, l’Agence européenne pour l’environnement a estimé qu’environ 7 400 décès prématurés étaient imputables aux concentrations de particules fines116, 220 aux concentrations d’ozone117 et 1 500 aux concentrations118 de dioxyde d’azote119.
En 2017121, des dépassements des valeurs limites ont été signalés pour le dioxyde d’azote dans deux zones de qualité de l’air: à Bruxelles et à Anvers (voir le graphique 14). Des progrès substantiels ont été réalisés en matière de réduction des émissions de particules, aucun dépassement des valeurs cibles n’ayant été signalé
115 Directive 2016/2284/UE. 116 Les matières particulaires (PM), ou particules, désignent un mélange de particules d’aérosol (solides et liquides) couvrant un large éventail de tailles et de compositions chimiques. Les PM10 (PM2,5) désignent des particules d’un diamètre maximal de 10 (2,5) micromètres. Les PM sont émises à partir de nombreuses sources humaines, dont la combustion. 117 L’ozone de basse altitude est produit par une action photochimique sur la pollution. 118 Les oxydes d’azote (NOx) sont émis pendant la combustion de carburant, par exemple par des installations industrielles et le secteur du transport routier. Les NOx sont un groupe de gaz comprenant le monoxyde d’azote (NO) et le dioxyde d’azote (NO2). 119 Agence européenne pour l’environnement. Air Quality in Europe – 2018 Report. 120 Données 2016 relatives à la directive sur les plafonds d’émission nationaux (directive PEN) communiquées par l’État membre à l’Agence européenne pour l’environnement (AEE). 121 AEE, EIONET Central Data Repository.
Graphique 13: Émissions de PM2,5 et de NOx par secteur en Belgique120
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
25
pour 2017; il s’agissait d’une action recommandée dans le rapport EIR de 2017.
Les violations persistantes des exigences en matière de qualité de l’air (pour le NO2), qui ont des conséquences négatives graves sur la santé et l’environnement, font l’objet d’un suivi de la part de la Commission européenne au moyen de procédures d’infraction dans tous les États membres concernés, y compris la Belgique. Le but est de garantir la mise en place de mesures adéquates afin que toutes les zones soient rendues conformes, le plus rapidement possible.
Un exemple de bonne pratique concerne la zone de qualité de l’air d’Engis, où les valeurs limites pour les PM10 n’avaient pas été respectées avant la fin de 2014. Un groupe de travail (rassemblant les autorités, les principales usines responsables des émissions et les citoyens) y a été créé en 2015 pour réduire l’incidence des principales activités industrielles sur la qualité de l’air ambiant, en particulier sur la concentration des particules (PM10).
Graphique 14: Zones de qualité de l’air dépassant les normes de qualité de l’air de l’Union européenne en 2017122
Selon un rapport spécial de la Cour des comptes européenne (CCE)123, l'action de l’Union européenne visant à protéger la santé humaine contre la pollution atmosphérique n’a pas produit les effets escomptés. Il existe notamment un risque que la pollution atmosphérique soit dans certains cas sous-estimée, faute d'être mesurée là où il le faudrait. En effet, les États membres sont tenus de transmettre à la Commission des données sur la qualité de l’air en temps réel et validées. Le rapport critique l'emplacement des stations de surveillance installées à Bruxelles. La Commission a déjà entamé des discussions (d’ordre juridique) au sujet du suivi des niveaux de NO2 par la Belgique (dans les agglomérations de Bruxelles et d’Anvers jusqu’à présent).
122 AEE, EIONET Central Data Repository. Les données reflètent la situation selon les déclarations à la date du 26 novembre 2018. 123 Cour des comptes européenne, Rapport spécial nº 23/2018: Pollution de l’air: notre santé n’est toujours pas suffisamment protégée, voir p. 25 et p. 27.
Un site web national sur la pollution atmosphérique, hébergé par la Cellule Interrégionale de l’Environnement (IRCEL – CELINE), permet d’évaluer la non-conformité124. En outre, une application mobile («Belair») qui assure le suivi en temps réel de la pollution atmosphérique dans le pays a été mise au point par la Cellule interrégionale de l’environnement125.
De nombreuses mesures ont été prises dans tous les secteurs qui contribuent au problème de la pollution atmosphérique. Ces mesures visent à la fois à réduire les émissions et à réduire l’exposition. Pour cette dernière, la principale action engagée a consisté à instaurer des zones à faibles émissions assorties d’amendes putatives dans la Région de Bruxelles-Capitale (depuis le 1er janvier 2018) et à Anvers (depuis le 1er janvier 2017), ainsi qu’à élargir les zones piétonnes. Une zone similaire devrait voir le jour à Gand en 2020. En Wallonie, un cadre juridique permettant aux municipalités de proposer la création de zones à faibles émissions est en préparation.
La Région de Bruxelles-Capitale a aussi annoncé un nouveau renforcement de sa zone à faibles émissions pour l’après-2025 afin d’améliorer encore la qualité de l’air et de suivre au plus près les lignes directrices de l'OMS relatives à la qualité de l’air. Dans ce contexte, le gouvernement bruxellois a annoncé, en 2018, son intention d’interdire les véhicules roulant au diesel à l’horizon 2030 et les véhicules à essence par la suite. À cette fin, la région a initié une vaste consultation des parties prenantes pour l’aider à déterminer la meilleure façon possible de mettre en œuvre cette interdiction. Ce processus se déroulera jusqu’à la mi-2019 et comprend une consultation écrite, ainsi que l’organisation de tables rondes thématiques avec des experts et des parties concernées.
Parmi les autres mesures régionales pertinentes prises en 2018 et mentionnées ailleurs dans le présent EIR, figurent: i) des initiatives fiscales; ii) l'écologisation des transports publics; III) un nouveau plan concernant les plafonds d’émission nationaux; iv) un nouveau plan énergie-climat; et v) un nouveau plan de mobilité. La Région de Bruxelles-Capitale prévoit d’être pleinement conforme à la législation européenne entre 2020 et 2025. En mai 2018, le gouvernement régional de Bruxelles a approuvé des règles d’urgence permettant aux navetteurs d’utiliser gratuitement les transports publics pendant les périodes de concentrations élevées de particules dans l’air.
La Région de Bruxelles-Capitale et la Région flamande œuvrent au développement d’une infrastructure pour carburants alternatifs, qui aura des répercussions positives sur la qualité de l’air à moyen et à long termes. 124 CELINE, base de données. 125 Cellule interrégionale de l’environnement, application Belair.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
26
Les deux régions participent à un projet du mécanisme pour l’interconnexion en Europe visant à déployer un réseau de stations de recharge pour les véhicules électriques, de stations de ravitaillement en gaz naturel et en hydrogène, ainsi que de points d’alimentation électrique à quai pour la navigation intérieure en Flandre, dans la Région de Bruxelles-Capitale et aux Pays-Bas (projet «BENEFIC»).
En ce qui concerne la Flandre, des mesures similaires sont également présentées en détail ailleurs dans le présent EIR, de même qu’un nouveau plan concernant les plafonds d’émission nationaux, prévu pour la fin de l’année 2018. La région a également mis en œuvre un «Green Deal» afin de réduire les émissions provenant de la combustion du bois (en mettant l’accent sur la question des particules)126. L’agglomération d’Anvers ne deviendra pleinement conforme qu’après 2030.
Les questions de la congestion routière, de la pollution atmosphérique et des répercussions sur la santé ont été abordées dans le cadre du dialogue EIR de la Belgique, en mars 2017. Les conclusions suivantes ont été formulées: i) il y a un problème; ii) il est nécessaire d’adopter un ensemble de mesures pour faire face à tous les problèmes pertinents liés au transport et à la pollution atmosphérique; et iii) ces mesures devraient être mises en place dans les délais les plus brefs127.
En outre, en 2018, la Belgique s’est vu adresser une recommandation par pays dans le cadre du Semestre européen l’invitant à «s’attaquer aux problèmes croissants de mobilité, notamment en procédant à des investissements dans les infrastructures de transport existantes ou nouvelles et en renforçant les incitations à utiliser les transports collectifs et à faibles émissions».
L’EIR de 2017 a présenté en détail les coûts externes liés à la santé résultant de la pollution atmosphérique. Dans la Région de Bruxelles-Capitale, un projet intitulé
126 En Belgique, il n’existe aucune mesure contraignante pour lutter contre les effets nocifs pour l’environnement produits par la combustion du bois. 127 Commission européenne, EIR Dialogue Report, 29.3.2018.
«ExpAir» calcule l’exposition des habitants à la pollution atmosphérique à Bruxelles128. Le 12 octobre 2018, le Conseil fédéral du développement durable a organisé une conférence pour débattre des effets de la pollution atmosphérique sur la santé.
Actions prioritaires pour 2019
Prendre, dans le cadre du programme national de lutte contre la pollution atmosphérique, des mesures en vue de réduire les principales sources d’émissions – et respecter toutes les normes relatives à la qualité de l’air.
Accélérer la réduction des émissions d’oxydes d’azote (NOx) et des concentrations de dioxyde d’azote (NO2). Cela nécessitera, par exemple, une réduction supplémentaire des émissions dues aux transports, en particulier dans les zones urbaines (ainsi que d'éventuelles restrictions proportionnées et ciblées de l’accès des véhicules urbains), et/ou des incitations fiscales.
Mettre à niveau et améliorer le réseau de surveillance de la qualité de l’air et veiller à ce que les données sur la qualité de l’air soient communiquées en temps opportun.
Émissions industrielles
Les principaux objectifs de la politique de l’Union européenne en matière d'émissions industrielles sont: i) de protéger l’air, l’eau et les sols; ii) d'assurer la prévention et la gestion des déchets; iii) d'améliorer l’efficacité énergétique et l’utilisation efficace des ressources; et iv) d'assainir les sites contaminés. Pour atteindre ces objectifs, l’Union adopte une approche intégrée de la prévention et du contrôle des émissions industrielles, qu'elles soient chroniques ou accidentelles. La directive relative aux émissions industrielles129 (DEI) constitue la pierre angulaire de cette approche. La vue d’ensemble ci-dessous des activités industrielles réglementées par la DEI s’appuie sur le projet «Industrial emissions policy country profiles»130.
En Belgique, quelque 1 745 installations industrielles sont soumises à autorisation en vertu de la directive relative aux émissions industrielles (DEI). En 2015, les secteurs
128 ExpAir. 129 La directive 2010/75/UE couvre les activités industrielles exercées au-delà de certains seuils. Elle couvre l’industrie de l’énergie, la production de métaux, l’industrie minérale et chimique et la gestion des déchets, ainsi qu’un large éventail de secteurs industriels et agricoles (comme l’élevage intensif de porcs et de volailles, la production de pâte et de papier, la peinture et le nettoyage). 130 Commission européenne, Industrial emissions policy country profile – Belgium.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
27
industriels comptant le plus grand nombre d’installations relevant de la DEI en Belgique étaient l’élevage intensif de volailles et de porcs (49 %), l’industrie des produits chimiques (14 %) et la gestion des déchets (9 %)131 (voir le graphique 15).
Graphique 15: Nombre d’activités industrielles relevant de la DEI par secteur (2015)132
La ventilation des secteurs industriels qui font peser le plus lourd fardeau sur l’environnement en Belgique en matière d’émissions atmosphériques est présentée au graphique 16.
En ce qui concerne les émissions dans l’eau, les secteurs les plus polluants sont ceux des métaux, des produits chimiques et des «autres activités». Les secteurs de la production de métaux, des produits chimiques et de la gestion des déchets sont ceux qui contribuent le plus à la production de déchets dangereux, tandis que les secteurs des «autres activités» et de la production de métaux sont les principaux responsables de la production de déchets non dangereux.
L’approche adoptée par l’Union européenne en matière d’application des règles dans le cadre de la DEI accorde aux citoyens des droits solides pour avoir accès aux informations pertinentes et participer à la procédure d’autorisation. Cela permet aux citoyens et aux ONG de s’assurer que les autorisations sont accordées de manière appropriée et que les conditions y afférentes sont respectées.
L’élaboration de documents de référence sur les meilleures techniques disponibles (documents de référence MTD, ou BREF) et de conclusions sur les MTD à travers un échange d’informations associant les États membres, les associations industrielles, les ONG et la Commission garantit une collaboration efficace avec les parties prenantes et permet une meilleure mise en œuvre de la DEI.
131 Commission européenne, Industrial emissions policy country profile – Belgium. 132 Commission européenne, Industrial emissions policy country profile – Belgium.
La Commission compte sur les efforts déployés par les autorités nationales compétentes pour mettre en œuvre les conclusions sur les MTD juridiquement contraignantes et les niveaux d’émission associés aux MTD dans les autorisations environnementales et s’en félicite, car ces efforts permettent de réduire considérablement et progressivement la pollution.
Graphique 16: Émissions atmosphériques provenant des secteurs relevant de la DEI et toutes les autres émissions atmosphériques totales à l’échelle nationale (2015)
À titre d’exemple, la mise en œuvre des niveaux d’émission associés aux MTD récemment adoptés pour les grandes installations de combustion permettra – en moyenne et en fonction de la situation de chaque installation – de réduire les émissions de dioxyde de soufre de 25 % à 81 %, celles d’oxyde d’azote de 8 % à 56 %, celles de poussière de 31 % à 78 % et celles de mercure de 19 % à 71 %.
La Belgique est densément peuplée et les installations industrielles sont souvent situées à proximité de zones habitées. Cette situation suscite des plaintes fréquentes de la part de la population, lesquelles sont suivies d’enquêtes. Par conséquent, il est parfois nécessaire de définir des valeurs limites d’émission plus strictes que celles qui seraient normalement requises si l’on appliquait les meilleures techniques disponibles133.
La Commission s’est plus particulièrement félicitée de la bonne coopération avec l’administration pour résoudre efficacement les problèmes dus au retard accumulé dans la mise en œuvre des conclusions sur les MTD interdisant l’utilisation de la technique de l’électrolyse à mercure par
133 En vertu de l’article 18 de la DEI, des conditions plus sévères que celles pouvant être atteintes par l’utilisation des meilleures techniques disponibles devraient être ajoutées dans l’autorisation si cela est nécessaire pour remédier à des problèmes environnementaux locaux et/ou pour respecter d’autres réglementations (normes relatives à la qualité de l’air ou de l’eau, par exemple).
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
28
les unités de production de chlore et de soude au plus tard le 11 décembre 2017134.
Actions prioritaires pour 2019
Examiner les autorisations en vue d’une mise en conformité avec les nouvelles conclusions sur les MTD.
Renforcer le contrôle et l’exécution pour garantir le respect des conclusions sur les MTD.
Bruit
La directive sur le bruit dans l’environnement135 prévoit une approche commune pour éviter, prévenir et réduire les effets nuisibles de l’exposition au bruit dans l’environnement.
Le bruit excessif produit par les aéronefs, les trains et le trafic routier est l’une des causes principales des problèmes de santé liés à l'environnement dans l’Union européenne136.
Selon un ensemble limité de données137 datant de 2011, le bruit dans l’environnement serait responsable d’au moins 200 décès prématurés et de 1 000 hospitalisations par an environ en Belgique. Il provoquerait également des troubles du sommeil chez quelque 270 000 personnes. La mise en œuvre de la directive sur le bruit dans l’environnement138 est significativement retardée. Les dernières informations qui ont pu être analysées (2012 pour les cartes de bruit et 2013 pour les plans d’action) montrent que seule la Flandre a respecté pleinement les obligations légales. Les plans d’action contre le bruit produit par les routes et les voies ferrées dans la Région wallonne font toujours défaut. En ce qui concerne le plan d’action pour la Région de Bruxelles-Capitale (qui s’applique également au bruit produit par l’aéroport de Bruxelles), l’absence de consultation publique début 2014 concernant l’examen du plan d’action 2013 suscite des inquiétudes; ce processus est en cours en vue de l’adoption d’un nouveau plan d’action par le gouvernement bruxellois en 2019139. Ces
134 En vertu du règlement (UE) 2017/852 relatif au mercure et des conclusions sur les MTD pour le secteur de la production de chlore et de soude (décision 2013/732/UE de la Commission). 135 Directive 2002/49/CE. 136 OMS/JRC, 2011, Burden of disease from environmental noise, Fritschi, L., Brown, A.L., Kim, R., Schwela, D., Kephalopoulos, S. (eds), Organisation mondiale de la santé, Bureau régional pour l’Europe, Copenhague, Danemark. 137 N.B.: les chiffres mentionnés ici proviennent d’une fiche d’information de 2017 relative à la Belgique rédigée par l’Agence européenne pour l’environnement et non publiée. 138 La directive sur le bruit exige des États membres qu’ils établissent et publient, tous les cinq ans, des cartes de bruit et des plans d’action pour le bruit pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants, ainsi que pour les grands axes routiers et ferroviaires et les grands aéroports. 139 Bruxelles Environnement
instruments, adoptés après une consultation publique, devraient inclure des mesures visant à maintenir le bruit à un faible niveau ou à le réduire.
En 2015, 54 % des habitants de Bruxelles, environ 68 % des habitants de Liège et 74 % des habitants d’Anvers se déclaraient satisfaits du niveau de bruit dans leur ville140. Finaliste du Prix de la Capitale verte de l’Europe en 2015, Bruxelles a vu ses performances exemplaires mises en lumière grâce à la deuxième place qu’elle a remportée dans le domaine du bruit. Un exemple de bonne pratique est l’inventaire des zones calmes dressé à Gand141.
Action prioritaire pour 2019
Achever les plans d’action contre le bruit pour la Wallonie qui font défaut et veiller à ce que le plan d’action pour l’agglomération de Bruxelles fasse l’objet d’un examen en bonne et due forme.
Qualité et gestion de l’eau
La législation et la politique de l’Union européenne exigent que l’incidence des pressions qui s’exercent sur les eaux de transition, les eaux côtières et les eaux douces (y compris les eaux de surface et les eaux souterraines) soit considérablement réduite. Atteindre, maintenir ou renforcer un bon état écologique des masses d’eau selon la définition de la directive-cadre sur l’eau permettra aux citoyens de l’Union européenne de bénéficier d’une eau potable et d’une eau de baignade de qualité et sans danger. Cela garantira également une gestion du cycle des nutriments (azote et phosphore) plus durable et plus efficace sur le plan de l’utilisation des ressources.
La législation européenne en vigueur concernant l’eau142 instaure un cadre de protection afin de garantir des normes strictes pour toutes les masses d’eau de l’Union européenne et s’attaque à des sources de pollution spécifiques (telles que l’agriculture, les zones urbaines et les activités industrielles). Elle exige également que les répercussions prévues du changement climatique soient intégrées dans les instruments de planification
140 Commission européenne, 2017, Seventh Report on Economic, Social and Territorial Cohesion, p. 120. 141 Commission européenne, EGCA 2019 Good Practice Factsheets. 142 Il s’agit notamment de la directive 2006/7/CE concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade, de la directive 91/271/CEE relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (sur l’évacuation des eaux urbaines résiduaires et de certaines eaux industrielles usées), de la directive 98/83/CE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (sur la qualité des eaux potables), de la directive 2000/60/CE établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (sur la gestion des ressources en eau), de la directive 91/676/CEE concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles et de la directive 2007/60/CE relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
29
correspondants, tels que les plans de gestion des risques d’inondation et les plans de gestion de district hydrographique, y compris des programmes de mesures qui incluent les actions que les États membres entendent entreprendre pour atteindre les objectifs environnementaux.
Directive-cadre sur l’eau
La Belgique a adopté et présenté la deuxième génération de plans de gestion de district hydrographique au titre de la directive-cadre sur l’eau. De son côté, la Commission européenne a évalué la situation actuelle et l’évolution depuis l’adoption des premiers plans de gestion de district hydrographique, y compris les actions recommandées dans le rapport EIR de 2017.
Les principales pressions qui s’exercent sur les cours d’eau en Belgique proviennent de sources agricoles diffuses, des dépôts atmosphériques et de pressions ponctuelles exercées par les eaux urbaines résiduaires. Pour les masses d’eau souterraine, la pression la plus importante est le fait de l’agriculture et des émissions industrielles.
La pollution par les substances nutritives constituait la principale incidence pour toutes les catégories d’eaux de surface (65 % des masses d’eau de surface), ainsi que pour les eaux souterraines (44 % des masses d’eau souterraine) en Belgique. La pollution chimique était également considérable dans les eaux de surface et les eaux souterraines.
De manière générale, il semble y avoir eu une diminution du contrôle de surveillance et une augmentation des contrôles opérationnels portant sur l’état écologique des masses d’eau de surface. Le potentiel/l’état écologique est encore loin d’être satisfaisant pour plus de 70 % de l’ensemble des masses d’eau de rivière classées, comme l’illustre le graphique 17. Ces résultats montrent que la Belgique a un long chemin à parcourir pour atteindre les objectifs de bon état/de bon potentiel définis dans la directive-cadre sur l’eau.
Graphique 17: État écologique ou potentiel écologique des masses d’eau de surface en Belgique143
Entre les premiers et les deuxièmes plans de gestion de district hydrographique, la part des masses d’eau de surface présentant un bon état chimique a fortement diminué, passant de 35 % à 2 %, tandis que la part des masses d’eau de surface n’atteignant pas un bon état chimique a considérablement progressé, passant de 30 % à 98 %. Cette évolution est peut-être liée au fait que la part des masses d’eau de surface dont l’état n’est pas connu est passée de 35 % à moins de 1 %. La situation en matière de surveillance de l’état quantitatif des masses d’eau souterraine s’est améliorée. Le nombre de masses d’eau souterraine surveillées a augmenté et celui des masses d’eau souterraine ne présentant pas un bon état a presque diminué de moitié, passant de 15 à 8.
Les principales pressions sont mises en évidence dans les plans de gestion de district hydrographique et des mesures sont adoptées pour y remédier (types de mesures clés), mais, sur l'ensemble des secteurs concernés, il n’existe d’engagement financier dans aucun des districts hydrographiques pour ce qui est de la mise en œuvre des programmes de mesures. Aucune analyse des lacunes n’a été effectuée, sauf pour quelques pressions diffuses dans l’un des districts hydrographiques, ce qui complique l’évaluation des progrès ou des progrès escomptés dans la réalisation des objectifs de la directive-cadre sur l’eau. En outre, le calcul et l’internalisation des coûts environnementaux et des coûts des ressources par rapport à la tarification de l’eau varient d’une région à l’autre de la Belgique.
143 AEE, WISE dashboard.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
30
Directive sur l’eau potable
En ce qui concerne l’eau potable, aucune nouvelle donnée n’est disponible depuis l’EIR de 2017144.
Directive sur les eaux de baignade
Le graphique 18 montre qu’en 2017, sur les 113 masses d’eau de baignade recensées dans le pays, 86,7 % étaient d’excellente qualité, 10,64 % de bonne qualité et 2,7 % de qualité suffisante (contre 85 %, 12,4 % et 1,8 %, respectivement, en 2016). Aucune eau de baignade n’était de qualité insuffisante ou non conforme145. Des informations détaillées sur les eaux de baignade belges sont disponibles sur les différents portails Internet nationaux à ce sujet146, ainsi que sur une carte interactive conçue par l’Agence européenne pour l’environnement147.
Graphique 18: Qualité des eaux de baignade en 2014-2017 148
Directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires
La Belgique a eu du mal à mettre en œuvre la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires dans les délais impartis, et des procédures d’infraction ont été engagées. Néanmoins, depuis la mi-2018, les dernières agglomérations visées (situées dans la Région wallonne et ayant fait l’objet d’une action recommandée dans l’EIR de 2017) ont déclaré s’y conformer.
Près de 98 % de l’ensemble des eaux usées sont collectées en Belgique et 96,8 % de la charge collectée
144 Selon les dernières informations communiquées, la conformité était très élevée pour les paramètres microbiologiques et chimiques de la directive relative à l’eau potable. 145 Agence européenne pour l’environnement, 2018. European bathing water quality in 2017, p. 21. 146 Portail wallon sur la qualité des eaux de baignade (Wallonie) et portail flamand sur la qualité des eaux de baignade (Flandre). 147 Carte interactive. 148 Agence européenne pour l’environnement, 2018. European bathing water quality in 2017, p. 21.
est soumise à un traitement secondaire, tandis que 91,1 % de cette charge était soumise à un traitement plus rigoureux en 2014149.
En ce qui concerne le traitement des eaux usées, l’agglomération de Bruxelles (qui s’était vu infliger une amende en 2013 pour non-conformité) a continué à utiliser des prêts de la BEI pour améliorer davantage la qualité de l’eau, réhabiliter les égouts, rénover les conduites de distribution et construire des bassins de rétention des eaux de pluie150151.
Une étude menée par la Commission et l’OCDE depuis 2018 montre que, si la Belgique continue d’agir comme elle le fait actuellement (c’est-à-dire selon un scénario de statu quo), le montant total des dépenses nécessaires pour se conformer à la directive relative au traitement des eaux urbaines résiduaires et à la proposition de nouvelle directive sur l’eau potable, ainsi que des coûts encourus pour atteindre des niveaux d’efficacité plus élevés, devrait s’établir à environ 3 milliards d’EUR en 2030, selon les estimations.
La Belgique participe au projet NEREUS, cofinancé par le FEDER, qui vise à stimuler le développement de l’économie verte et la transformation des eaux usées en une source précieuse d’eau, de nutriments (cellulose et substances nutritives, par exemple) et d’énergie152.
Directive «Nitrates»
La mise en œuvre de la directive «Nitrates» s’effectue au niveau régional. Il existe des problèmes relatifs à l’utilisation agricole des nutriments dans l’ensemble du territoire belge, sauf dans la Région de Bruxelles-Capitale,
149 Commission européenne, Neuvième rapport sur l’état de mise en œuvre et les programmes de mise en œuvre de la directive 91/271/CEE du Conseil relative au traitement des eaux urbaines résiduaires [COM(2017) 749] et document de travail des services de la Commission accompagnant ce rapport [SWD(2017) 445]. 150 BEI, SBGE – Brussels South waste water treatment plant, 2014. 151 BEI, Belgique: Prêt de la BEI à Hydrobru pour la réhabilitation des égouts de Bruxelles-Capitale, 2010. 152 Projet NEREUS.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
31
où les activités agricoles traditionnelles sont assez marginales.
L’amélioration de la concentration de nitrates observée par le passé s’est poursuivie au cours de la période 2012-2015. Cependant, les pressions agricoles sur l’eau en Flandre restent élevées, avec une eutrophisation qui affecte la plupart des eaux. La région a donc décidé d’appliquer les mesures de son programme d’action relatif aux nitrates à l’ensemble du territoire, en prenant des mesures supplémentaires dans des zones ciblées où la qualité des eaux ne s’est pas suffisamment améliorée. La Flandre bénéficie d’une dérogation à la directive «Nitrates»153 concernant la quantité maximale d’azote provenant des effluents d’élevage qui peut être appliquée sur les terres, dérogation qui court jusqu’au 31 décembre 2018.
En Wallonie, la concentration de nitrates dans l’eau est restée stable pendant la période allant de 2012 à 2015. Toutefois, la qualité de l’eau reste problématique dans certaines parties de la région. Environ 69 % de la superficie agricole utilisée a été désignée comme étant une «zone vulnérable aux nitrates» et des doutes persistent quant à savoir si le programme d’action relatif aux nitrates est suffisant pour réduire davantage les concentrations nocives dans l’eau.
En 2017, la Commission a indiqué aux États membres que la législation relative à l’eau et à l’agriculture devait servir l’objectif à long terme consistant à rendre l’agriculture européenne durable, tout en garantissant le bon état des masses d’eau tel qu’il est défini par la directive-cadre sur l’eau154.
En Flandre, des chercheurs ont élaboré un modèle baptisé «AquaCrop-Hydro», qui montre comment les pratiques agricoles influent sur la disponibilité de l’eau
dans le bassin versant du ruisseau Plankbeek155. Ce
modèle a révélé qu’environ deux tiers des précipitations tombées dans le bassin versant du Plankbeek s’évaporaient ou étaient utilisées par les cultures, tandis que 27 % atteignaient les eaux souterraines ou la rivière. Le ruissellement de surface accaparait 7,5 % des précipitations, et 0,2 % d’entre elles étaient stockées dans le sol.
153 Décision d’exécution (UE) 2015/1499 de la Commission du 3 septembre 2015, accordant à la Belgique une dérogation demandée, pour la Région flamande, en application de la directive 91/676/CEE du Conseil concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles [notifiée sous le document C(2015) 6058]. 154 Commission européenne 2017, Staff Working Document, p. 3. 155 Willems, P. (2014) Parsimonious rainfall–runoff model construction supported by time series processing and validation of hydrological extremes – Part 1: step-wise model-structure identification and calibration approach. Journal of Hydrology, 510: 578-590.
Directive sur les inondations
Les inondations semblent constituer un risque non négligeable en Belgique, où elles touchent 24 % de la population (16 % en Wallonie) et où la valeur des biens exposés au risque d'inondation est plus de trois fois plus élevée156. Un risque spécifique à la Belgique est lié aux inondations dues aux cours d’eau voûtés dans les zones urbaines (à l’instar de la Senne à Bruxelles). Les efforts visant à rétablir l’hydromorphologie naturelle devraient contribuer à atténuer ces risques. Le changement climatique est considéré comme un important facteur d’inondations en Belgique en termes de dommages escomptés pour les infrastructures urbaines, les personnes touchées et le PIB157.
La directive sur les inondations a établi un cadre pour l’évaluation et la gestion des risques d’inondation, destiné à réduire les conséquences négatives associées aux inondations significatives. La Belgique a adopté et communiqué ses premiers plans de gestion des risques d’inondation au titre de la directive, et la Commission européenne a procédé à une évaluation.
L’évaluation de la Commission a abouti à la conclusion que des efforts substantiels avaient été déployés et avaient mené à des résultats positifs en matière de définition d’objectifs et d’élaboration de mesures axées sur la prévention, la protection et la préparation. Cette évaluation a aussi montré que, comme tel était le cas pour d’autres États membres, les plans de gestion des risques d’inondation de la Belgique ne comportaient pas encore d’estimation aussi complète que possible du coût des mesures assortie d’un recensement des sources de financement spécifiques. De plus, il est possible d’étendre l’utilisation de l’analyse coûts-avantages à la hiérarchisation des mesures qui s’y prêtent.
Le Centre de connaissance flamand concernant l’eau a mis en place un projet sur la gestion rationnelle de l’eau dans les villes et les municipalités afin d’économiser l’eau dans les bâtiments. La Belgique connaît en effet un taux de fuite élevé (50 %, ou 17,9 % en Flandre en 2016)158. Une enquête menée au printemps 2018 dans le cadre de ce projet a montré, entre autres choses, que 97 % des personnes interrogées sont prêtes à réduire leur consommation d’eau au minimum pendant une sécheresse prolongée et que 90 % sont disposées à conserver l’eau de pluie sur leur propriété au lieu de
156 Données secondaires résumées, Commission européenne-OCDE, fiche belge, Assessing member states’ investment needs and financing capacities for water supply, sanitation and flood protection, 2018. 157 Présentation PowerPoint, diapositive 66, atelier du 18.5.2018. 158 Commission européenne-OCDE, fiche belge, Assessing member states’ investment needs and financing capacities for water supply, sanitation and flood protection, 2018.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
32
l’évacuer vers le système d’égout159.
Le plan SIGMA II pour l’estuaire de l’Escaut offre un excellent exemple d’utilisation de l’infrastructure verte pour garantir la protection contre les inondations et la restauration de la nature. Un autre projet, baptisé «IRMA» et cofinancé par le FEDER, a aidé la Belgique et les pays voisins à faire face aux inondations causées par la Meuse.
Actions prioritaires pour 2019
Veiller à ce que la pollution des eaux due à l’agriculture, notamment, soit effectivement prise en compte conformément à la directive «Nitrates» et à la directive-cadre sur l’eau.
Prendre des mesures pour lutter contre la pollution chimique en élaborant une approche davantage axée sur les différentes substances, tant pour les eaux de surface que pour les eaux souterraines, et mettant l’accent sur les substances prioritaires, les polluants spécifiques aux rivières et les polluants spécifiques aux eaux souterraines.
Prendre des mesures pour élargir l’utilisation de l’analyse coûts-avantages en vue de la hiérarchisation des mesures qui s’y prêtent, en lien avec les plans de gestion des risques d’inondation.
Produits chimiques
L’Union européenne s’efforce de faire en sorte que, d’ici 2020, les produits chimiques soient produits et utilisés de manière à réduire au minimum tout effet néfaste important sur la santé humaine et l’environnement. Une stratégie européenne pour un environnement non toxique et propice à l’innovation et au développement de substituts durables, y compris des solutions non chimiques, est en préparation.
La législation de l’Union européenne sur les produits chimiques160 fournit une protection de base pour la santé humaine et l’environnement. Elle garantit aussi la stabilité et la prévisibilité pour les entreprises actives sur le marché intérieur.
Le rapport de 2016 de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) sur le fonctionnement des règlements REACH et CLP161 a montré que les activités d’application évoluent encore. Dans le cadre du forum d’échange d’informations sur la mise en œuvre, des projets de mise
159 Vlakwa, Waterenquête 2018 bij burgers. 160 Principaux textes relatifs aux produits chimiques: règlement REACH (JO L 396 du 30.12.2006, p. 1); pour la classification, l’étiquetage et l’emballage, le règlement CLP (JO L 252 du 31.12.2006, p. 1), ainsi que la législation sur les produits biocides et les produits phytopharmaceutiques. 161 Agence européenne des produits chimiques, Report on the Operation of REACH and CLP 2016.
en œuvre coordonnés162 ont démontré que l’efficacité des activités d’application peut encore être améliorée, notamment en ce qui concerne les obligations d’enregistrement et les fiches de données de sécurité, pour lesquelles un niveau relativement élevé de non-conformité a été constaté.
Bien que des progrès aient été observés, il est possible d’améliorer encore les activités d’application nationales pour ce qui est de l’harmonisation dans l’ensemble de l’Union, y compris les contrôles des marchandises importées. Par ailleurs, il apparaît clairement que l’application de la législation reste insuffisante dans certains États membres, notamment en ce qui concerne le contrôle des importations et les obligations relatives à la chaîne d’approvisionnement. L’architecture des capacités de mise en œuvre reste complexe dans la plupart des pays de l’Union européenne. Les projets de mise en œuvre ont également révélé certaines différences entre les États membres (certains ont tendance à déclarer systématiquement un niveau de conformité supérieur à la moyenne de l’Union, tandis que d’autres déclarent systématiquement un niveau inférieur à la moyenne européenne, par exemple).
Une étude réalisée en 2015 par la Commission avait déjà souligné l’importance de l’harmonisation dans le cadre de la mise en œuvre du règlement REACH au niveau des États membres, pour ce qui est de la surveillance du marché et de l’application des règles, au motif qu’il s’agit d’un facteur de réussite essentiel pour le fonctionnement d’un marché unique harmonisé163.
En mars 2018, la Commission a publié une évaluation de REACH164. La conclusion de cette évaluation est que REACH atteint ses objectifs, mais que les progrès réalisés sont plus lents que prévu. En outre, les dossiers d’enregistrement sont souvent incomplets. L’évaluation insiste sur la nécessité de renforcer l’application des règles par tous les acteurs, y compris les déclarants, les utilisateurs en aval et surtout les importateurs, afin de garantir des conditions de concurrence équitables, de concrétiser les objectifs de REACH et d’assurer la cohérence avec les mesures envisagées pour améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale. La communication systématique de comptes rendus des activités des États Membres en matière d’application de la législation a été jugée importante à cet égard.
Le 21 décembre 2012, la Belgique a mis en place un accord de coopération entre les autorités fédérales et régionales pour la mise en œuvre du règlement
162 ECHA, sur la base des projets REF-1, REF-2 et REF-3. 163 Commission européenne, Monitoring the Impacts of REACH on Innovation, Competitiveness and SMEs, Final Report, 2015. 164 COM(2018) 116.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
33
REACH165. Cet accord a institué trois comités chargés de contribuer aux tâches REACH (un comité REACH belge, un comité scientifique et forum national et un comité d’exécution). Cette structure de mise en œuvre se compose de plusieurs autorités fédérales et régionales agissant selon leurs propres compétences. La surveillance directe du respect et de l’application de la législation est assurée par les services d’inspection et les autorités judiciaires, tandis que les autorités chargées de délivrer les autorisations veillent à faire respecter indirectement la législation. Les autorités chargées de faire appliquer la législation, y compris les douanes, travaillent en liaison par l’intermédiaire d’un forum national afin de maximiser l’utilité des initiatives de mise en œuvre, tout en réduisant au minimum les efforts requis des autorités publiques et des personnes morales166.
La Belgique a établi, entre autres, un Plan national de contrôle annuel élaboré par les services d’inspection et adopté par les décideurs politiques. Les activités de sensibilisation comprennent des dépliants et des bulletins d’information, des articles dans des revues spécialisées et des informations communiquées au moyen de sites web et de médias sociaux. Les autorités belges collaborent activement avec l’ECHA pour mettre en œuvre la législation relative aux procédures d’autorisation, d’évaluation et de restriction. La Belgique a déjà évalué plus de dix substances soupçonnées d’être des perturbateurs endocriniens ou des substances persistantes, bioaccumulables et toxiques (PBT)/des substances très persistantes et très bioaccumulables (vPvB).
Le pôle d’activité lié aux produits chimiques en Flandre est mentionné plus haut dans le présent rapport. Le port d’Anvers accueille le plus grand centre d’activités pétrochimiques d’Europe et le deuxième plus grand du monde. Il s’agirait du premier port européen à adhérer à l’initiative «zero pellet loss» (zéro perte de granulés de plastique), qui a pour but de réduire les fuites de matières plastiques dans l’environnement167.
La Belgique a amélioré la coopération entre les autorités chargées de faire appliquer la législation et les services de douane et d’inspection afin de rendre la mise en œuvre plus efficace. Un système de sanctions a été mis en place pour les infractions aux règlements REACH et CLP. Il existe des contrôles réguliers et des inspections de routine du CLP, mais il est jugé irréaliste de contrôler toutes les substances couvertes par REACH. À l’instar de la plupart des pays de l’Union, la Belgique propose un service national d’assistance technique pour aider les
165 Accord de coopération belge relatif à REACH 166ECHA 167 Essenscia, p. 57.
PME, en particulier, à obtenir des réponses rapides et pertinentes à leurs questions au sujet de REACH.
Enfin, les projets LIFE ont été utilisés pour analyser les problèmes liés aux produits chimiques, notamment dans le port d’Anvers168.
Rendre les villes plus durables
La politique de l’Union européenne en matière d’environnement urbain encourage les villes à mettre en œuvre des politiques en faveur d’un aménagement et d’une conception urbanistiques durables. Celles-ci devraient comprendre des approches innovantes en matière de transports publics urbains et de mobilité urbaine, de bâtiments durables, d’efficacité énergétique et de conservation de la biodiversité en milieu urbain.
L’Europe peut être considérée comme une union de villes. Environ 75 % de la population de l’Union européenne vit dans des zones urbaines169 et ce pourcentage devrait atteindre un peu plus de 80 % d’ici 2050170. Les zones urbaines posent des problèmes particuliers pour l’environnement et la santé humaine, mais elles offrent aussi des possibilités d’utiliser les ressources de manière plus efficace. L’Union européenne encourage les municipalités à devenir plus écologiques à travers des initiatives telles que le Prix de la Capitale verte de l’Europe171, le prix de la Feuille verte européenne172 et l’outil «Green City Tool»173.
Financer des villes plus vertes
La Belgique a alloué 141,9 millions d’EUR, soit 15 % des fonds mis à sa disposition au titre du FEDER, au développement urbain durable. Le programme opérationnel (PO) pour Bruxelles est entièrement repris dans ce montant, tandis que les PO pour la Flandre et la Wallonie comprennent des axes urbains.
La Belgique participe au réseau de développement urbain174.
Le FEDER soutient les actions innovatrices urbaines (AIU) pour la période 2014-2020 afin de tester des solutions nouvelles et non éprouvées visant à relever les défis urbains. L’initiative AIU dispose d’un budget FEDER total de 372 millions d’EUR pour cette période et la Belgique a
168 Les projets LIFERECYSITE & Purifying fertiliser rich water through complete recycling of all componentsPurifying fertiliser rich water through complete recycling of all components, par exemple. 169 Commission européenne, Urban Europe, 2016. 170 Commission européenne, Eurostat, Urban Europe, 2016, p. 9. 171 Commission européenne, European Green Capital. 172 Commission européenne, European Green Leaf Award. 173 Commission européenne, Green City Tool. 174 Commission européenne, The Urban Development Network.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
34
obtenu des actions, dans le cadre des deux premiers appels à projets, à Gand et à Anvers175.
Participation aux initiatives et réseaux urbains de l’Union européenne
Le prix de la Feuille verte européenne 2018 a été décerné conjointement à la ville belge de Louvain et à la ville suédoise de Växjö. En 2011, Louvain s’était fixé l’objectif ambitieux de devenir une ville climatiquement neutre d’ici 2030 et, en 2013, elle était en lice pour être désignée comme la «municipalité la plus durable» de Belgique176. Deux autres villes belges ont posé leur candidature pour des prix européens, sans être retenues: Malines a participé au concours de la Feuille verte européenne 2019 et Gand au Prix de la Capitale verte de l’Europe 2020. Louvain était également l’une des villes finalistes de l’édition 2018 du prix de la Capitale européenne de l’innovation.
Les villes belges s’engagent également dans 22 réseaux thématiques URBACT pour promouvoir le développement urbain durable177. Au sein d’URBACT, Anvers est un partenaire de premier plan du réseau «Sub>urban», qui cherche à rendre au tissu urbain actuel, qui date du XXe siècle, son attrait et sa qualité d’antan. La Région de Bruxelles-Capitale fait partie de l’initiative «Freight TAILS», consacrée à la logistique urbaine durable. Gand est à la tête de deux réseaux: «REFILL», un concept d’utilisation temporaire des bâtiments et des terrains inoccupés; et «Stay tuned», qui s’attaque aux taux élevés de décrochage scolaire dans les villes. Les villes belges participent à diverses initiatives soutenues par l’Union européenne sur le thème des villes intelligentes, en particulier dans le domaine de l’énergie178.
En Flandre, les projets visant à stimuler l’innovation de la part des entreprises cherchent aussi à favoriser la biodiversité dans les parcs industriels à travers un centre
175 L’initiative AIU. 176 Commission européenne, Good Practice Report European Green Leaf 2017, 2016, p. 12. 177 URBACT. 178 EU Smart Cities Information System.
de connaissances sur la «construction verte», ainsi qu’à promouvoir le recours à un système de soins179. La Flandre a également défendu l’approche «BetonStop» visant à réduire la quantité d’infrastructures grises (en béton)180 en interdisant toute forme d’urbanisation des espaces verts d’ici 2040 («BetonStop»). D’ici 2025, il n’y aura plus que trois hectares d’espaces verts sacrifiés à l’urbanisation par jour. Ce chiffre doit arriver à zéro en 2040. Gand est en train de transformer les berges de ses canaux en sentiers verts et d’améliorer la gestion de l’eau dans ses zones portuaires181. La ville a également créé un tableau de bord de son capital naturel182. Les villes belges sont par ailleurs activement engagées dans des initiatives telles que Eurocities et la Convention des maires de l’Union européenne (cette dernière est mentionnée plus haut dans le présent rapport).
Ces efforts méritent d’être encouragés, puisqu’en 2017, un peu plus de 22,7 % des habitants des villes belges ont déclaré que leur région était touchée par la pollution, la saleté ou d’autres problèmes environnementaux (contre 20 % en moyenne dans l’Union européenne)183.
Le projet PASTA, financé par l’Union européenne, a comparé les préoccupations des citoyens au sujet de la pollution atmosphérique dans sept villes européennes. Les résultats ont révélé qu’en moyenne, 58 % des participants étaient préoccupés par les effets de la pollution atmosphérique sur la santé, cette proportion grimpant à 78 % à Anvers184.
Nature et villes
Plus de 20 % du réseau Natura 2000 de Belgique se trouve dans des zones urbaines (contre 15 % en moyenne dans l’Union185) (voir le graphique 19). La Wallonie a indiqué que 101 municipalités sur 262 avaient lancé des plans communaux de développement de la nature (PCDN)186, qui comprennent une cartographie de leur réseau écologique local. Un exemple remarquable d’infrastructure verte dans le pays est le projet LIFE Belini pour les rivières du bassin hydrographique de l’Escaut couvrant la période 2017-2024. Rien que dans la section wallonne, dix zones d’immersion temporaire seront créées et trois zones existantes seront rendues à la nature, selon une logique axée sur la biodiversité et les
179 Departement Omgeving. 180 Décision du gouvernement flamand du 27.7.2018. 181 Commission européenne, Good Practice Report European Green Capital 2018, p. 31, p. 56. 182 Commission européenne, EGCA 2019 Good Practice Factsheets. 183 Commission européenne, Eurostat,Pollution, saleté ou autres problèmes environnementaux par degré d’urbanisation. 184 Dons, E., Laeremans, M., AnayaBoig, E. et al. (2018). Concern over health effects of air pollution is associated to NO2 in seven European cities. Air Quality, Atmosphere & Health 11(5), 591-599 185 Commission européenne, 2017, Seventh Report on Economic, Social and Territorial Cohesion, p. 121. 186 Plans Communaux de la Nature.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
35
services écosystémiques. L’ensemble du canal Charleroi-Bruxelles fait également partie du projet LIFE187. À Bruxelles, la Senne sera réaménagée à ciel ouvert dans un quartier précis et une zone d’immersion temporaire est prévue. En Flandre, des mesures similaires sont mises en place dans les zones de Leeuw-Saint-Pierre et de Louvain, et la construction d’une échelle à poissons est prévue sur la Dyle.
Graphique 19: Part du réseau Natura 2000 dans les zones urbaines fonctionnelles188
Le plan Nature 2016-2020 de la Région de Bruxelles-Capitale est directement lié au Plan régional d’affectation du sol189 de la ville. Il vise à favoriser la nature dans les espaces publics et à renforcer la mise en œuvre du réseau écologique bruxellois (REB)190, notamment pour protéger les sites de haute valeur naturelle.
Expansion urbaine
En 2009, la Belgique affichait la prolifération urbaine pondérée la plus élevée de l’Union avec 6,59 UPU/m2191, contre une moyenne européenne (EU-28 + EEE4) de 1,64 UPU/m2, avec une augmentation de 1,7 % par rapport à 2006192.
Entre autres exemples de bonne pratique, Gand encourage – à travers le recours à des subventions – l’utilisation temporaire de sites désaffectés pour y développer des activités économiques, culturelles et participatives à travers l’aménagement du territoire193.
Congestion routière et mobilité urbaine
Le nombre moyen d’heures passées dans les embouteillages par an est passé de 35,84 en 2014 à 38,82 en 2016, ce qui fait de la Belgique l’un des pays les moins performants de l’Union européenne194, Bruxelles
187 LIFE Belini. 188 Commission européenne, Zones urbaines fonctionnelles. 189 Plan régional d’affectation du sol. 190 Réseau écologique bruxellois. 191 Les unités de perméation urbaine (UPU) mesurent la taille de la zone bâtie ainsi que son degré de dispersion dans la région. 192 AEE, Urban Sprawl in Europe, annexe I, p. 4-5. 193 Commission européenne, Good Practice Report European Green Capital 2018, p. 28. 194 Commission européenne, Hours spent in road congestion annually.
arrivant en tête du classement avec 39 heures195. Le coût de la congestion routière est présenté en détail dans le programme de stabilité belge pour 2017-2020; selon les estimations de la Commission, de l’OCDE et du Fonds monétaire international (FMI), ce coût représenterait entre 1 et 2 % du PIB, soit entre 4,3 et 8,6 milliards d’EUR (2017)196.
En ce qui concerne le nombre de propriétaires de véhicules, en 2016, la Belgique comptait 503 voitures particulières pour 1 000 habitants, ce qui correspond plus ou moins à la moyenne de l’Union européenne (505 voitures particulières197). La même année, 78,5 % des trajets en Belgique s’effectuaient en voiture particulière198 et 64 millions de véhicules traversaient l’Escaut à Anvers, soit 65 % de plus que la capacité actuelle199. En 2009, en Wallonie, 95 % des transports terrestres de personnes étaient effectués par la route, parmi lesquels 81 % s’effectuaient en voiture particulière200. En Flandre, 75 % des navetteurs utilisent encore une voiture particulière201.
À Bruxelles, quelque 350 000 navetteurs se déplacent chaque jour en voiture dans la ville. Cependant, les tendances de la mobilité évoluent dans la capitale. Les trajets en voiture effectués dans Bruxelles ont baissé pour s’établir à 32 % en 2010 (contre 49,6 % en 1999), tandis que l’utilisation des transports publics a progressé et est passée à 25,9 % la même année (contre 14,7 % en 1999)202. L’utilisation du métro a augmenté de 69 % entre 2000 et 2012 et 130 millions d’usagers utilisent désormais ce mode de transport chaque année203 204. Les pistes cyclables à Bruxelles ont augmenté de 65 % entre 2005 et 2014, année au cours de laquelle les trottoirs et les chemins piétonniers représentaient 36,9 % de la superficie totale des rues205.
Au niveau national, 48 % des habitants des villes se déplacent chaque jour à pied (moyenne de l’Union européenne: 68 %) et 57 % utilisent une voiture au quotidien (moyenne de l’Union européenne: 50 %). Le taux d’utilisation des transports publics est similaire à la moyenne de l’Union européenne: 16 % des Belges vivant en zone urbaine y ont recours au quotidien. Cependant,
195 INRIX Global Traffic Scorecard, p. 13, p. 17. 196 Het stabiliteitsprogramma van België – Le programme de stabilité de la Belgique, 2017-2020, p. 48. 197 Eurostat, Passenger cars per 1 000 inhabitants, 2018. 198 FBP, 2016. Progrès vers les objectifs de développement durable de l’ONU. 199 Le programme de stabilité de la Belgique, 2018-2021, p. 47. 200 Région wallonne. État de l’environnement wallon, p. 83. 201 Commission européenne, OP Flanders ERDF 2014-2020, p. 5-6. 202 Comm. pers. Céline Brandeleer. Université Saint Louis Bruxelles. 29.11.2017. 203 RBC, Mobilité et transports. 204 Le programme de stabilité de la Belgique, 2018-2021, p. 52. 205 Comm. pers. Céline Brandeleer. Université Saint Louis Bruxelles. 29.11.2017.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
36
en 2012, 50,1 % de la population des zones rurales, 15,9 % des habitants des villes et des banlieues et 5,2 % des habitants des grandes villes estimaient que l’accès aux transports publics était difficile, voire très difficile206.
Pour ce qui est des déplacements effectués à vélo, 15 % des Belges déclarent utiliser le vélo au moins une fois par jour (contre une moyenne de 12 % dans l’Union européenne207). Entre 2009 et 2015, la part des trajets effectués à vélo pour se rendre au travail est passée de 3,9 % à 6 % à Bruxelles et de 28,5 % à 39 % à Anvers. À Liège, ce pourcentage a cependant diminué, passant de 6,1 % à 5 %208. La proportion de personnes qui se rendent au travail à pied a fortement augmenté dans les trois principales villes belges: elle est passée de 8,9 % à 38 % à Bruxelles, de 3,1 % à 33 % à Anvers, et de 7,5 % à 40 % à Liège209.
La Belgique a répondu à l’appel de la Commission invitant à élaborer des plans de mobilité urbaine durable (PMUD) en 2013. La Région de Bruxelles-Capitale a ainsi élaboré un plan pour le transport de marchandises qui a remporté le prix des PMUD lors de la Semaine européenne de la mobilité 2016210. Le plan de mobilité actuel s’intitule «IRIS2». Ce plan doit être révisé prochainement et enrichi de nouvelles mesures qui accorderont une place centrale aux modes de transport actifs (marche et vélo), ainsi qu’aux transports publics. La révision comprendra aussi une vaste consultation des parties prenantes et définira des objectifs jusqu’en 2030. Ce processus participatif, baptisé «Good Move», a d’ores et déjà été initié211.
En 2017, le gouvernement flamand a lancé l’initiative «multimodaal.vlaanderen» afin de favoriser un changement en matière de mobilité. En outre, la Flandre déploie actuellement son nouveau concept de mobilité de base; celui-ci a pour but de résoudre les problèmes individuels de mobilité au niveau de «régions de mobilité», qui se composent de plusieurs villes et communautés. La Flandre travaille à la construction d’un réseau de véhicules légers sur rail (Brabantnet) dans la région. Le partage de véhicules rencontre également un succès grandissant212: Louvain est désormais la première ville belge dans ce domaine avec 1,5 voiture partagée pour 100 habitants. Gand a introduit des véhicules à carburant alternatif et mis au point une plateforme logistique qui assure une distribution durable des
206 Eurostat, Difficulté d’accès aux transports publics par niveau de difficulté et degré d’urbanisation. 207 Commission européenne, Special Eurobarometer 406, Attitudes of Europeans towards urban mobility, p. 7-10. 208 Eurostat, Résultats du sondage d’opinion, 2018. 209 Eurostat, Résultats du sondage d’opinion, 2018. 210 Semaine européenne de la mobilité 2016, SUMP Award. 211 Good Move, site web. 212Gouvernement flamand, Autodelen.
marchandises213. Anvers utilise un outil d’analyse des données urbaines («urban data scan»), qui inclut des données relatives à l’air et au bruit214, afin d’investir dans sa stratégie de ville intelligente. Celle-ci vise à transformer la ville en un espace facile à parcourir à pied, composé de quartiers sains et agréables. Le service d’appui à la réforme structurelle de la Commission investit lui aussi dans l’amélioration de la logistique dans le port d’Anvers, ce qui aura des répercussions positives sur l’environnement215. Les initiatives de «villes intelligentes» sont mentionnées plus haut dans le présent rapport.
Le plan d’investissement wallon pour 2019-2024, adopté en janvier 2018, prévoit des investissements en faveur de la mobilité (600 millions d’EUR pour le partage de véhicules, les infrastructures cyclistes et piétonnes, les transports publics et un système de transport intelligent, ainsi que 530 millions d’EUR pour la multimodalité). Le gouvernement wallon a aussi adopté sa «Vision FAST – mobilité 2030» en novembre 2017. Il existe également des plans de mobilité au niveau des communes, lesquels comprennent des mesures visant à atténuer la pression exercée par le nombre excessif de véhicules. Un prêt de la BEI devrait permettre à la ville de Liège de mettre en place une ligne de tramway électrique qui remplacera quelque 80 autobus et réduira le nombre de voitures qui se rendent dans le centre-ville d’ici 2022216. Une autre initiative est le «Plan Wallonie cyclable 1.0»217.
À l’échelon national, le réseau de voies navigables joue un rôle prépondérant dans l’abandon progressif du transport routier de marchandises et la réduction des embouteillages. Les travaux réalisés sur la liaison Seine-Escaut tant en Flandre qu’en Wallonie devraient se terminer en 2025 et d’autres projets sont en cours sur le réseau de voies navigables intérieures du pays, ainsi que sur plusieurs écluses de mer et fluviales, avec le soutien du mécanisme pour l’interconnexion en Europe.
Dans son plan d’investissement dans les chemins de fer, la Belgique accordera la priorité à l’achèvement du réseau express régional (GEN/RER) autour de Bruxelles, ainsi qu’à l’amélioration du service AnGeLiC (Anvers, Gand, Liège, Charleroi). Le projet Oosterweel autour d’Anvers est nécessaire pour réduire la congestion routière. À Bruxelles, une troisième ligne de métro (nord-sud) verra le jour d’ici 2025 et sera assortie d’améliorations des tunnels, des ponts et des viaducs. De plus, la Chambre de commerce de Bruxelles a publié
213 Commission européenne, Expert Panel Technical Assessment Synopsis Report European Green Capital Award 2020, 2018, p. 14. 214 Programme de coopération territoriale européenne URBACT. 215 Commission européenne, Service d’appui à la réforme structurelle. 216 BEI, PPP Tram de Liège. 217 Wallonie mobilité.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
37
22 solutions de mobilité218 et la Fédération des entreprises de Belgique a formulé 15 recommandations219.
La coordination de la politique des transports entre les différents niveaux de gouvernance est assurée par l’intermédiaire du Comité exécutif des ministres de la mobilité (CEMM), qui œuvre actuellement à l’élaboration d’une stratégie interfédérale pour le transport, ainsi qu’au moyen d’accords de coopération spécifiques.
218 Chambre de commerce de Bruxelles, Mémorandum beci sur la mobilité. 219 FEB/VBO.
Belgique 38
Rapport de mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
Partie II: Dispositif de facilitation: outils de mise en œuvre
4. Fiscalité verte, marchés publics écologiques, financements et investissements en faveur de l’environnement
Fiscalité verte et subventions dommageables pour l’environnement
Les incitations financières, la fiscalité ainsi que d'autres instruments économiques constituent des moyens efficaces et efficients d'atteindre les objectifs de la politique environnementale. Le plan d’action en faveur de l’économie circulaire encourage le recours à de tels instruments. Les subventions dommageables à l’environnement sont soumises à un contrôle dans le cadre du Semestre européen et du processus de gouvernance de l’union de l’énergie.
Les recettes de la Belgique provenant de la fiscalité liée à l’environnement demeurent parmi les plus faibles de l’Union européenne. Les taxes environnementales représentaient 2,24 % du PIB national en 2017 (moyenne de l’Union européenne: 2,4 %) (voir le graphique 20) et les taxes sur l’énergie, 1,45 % (moyenne de l’Union européenne: 1,84 %). La même année, les recettes fiscales environnementales représentaient 4,74 % du total des recettes provenant de la fiscalité et des cotisations sociales (contre 5,97 % en moyenne dans l’Union européenne).
La structure fiscale de la Belgique est telle que les recettes provenant de la fiscalité du travail représentent une part significative des recettes fiscales totales: 51,9 %, soit le septième taux le plus élevé de l’Union européenne en 2016, tandis que la pression fiscale implicite sur le travail était la deuxième plus élevée, avec 42,4 %220. Les taxes à la consommation restaient relativement faibles, ce qui montre qu’il serait tout à fait possible de réorienter la fiscalité du travail vers la consommation, en particulier pour les taxes environnementales. L’indexation des droits d’accise sur les produits énergétiques est entrée en vigueur le 1er janvier 2018221.
Depuis 2015, la Belgique a réalisé certains progrès dans la réforme de son système fiscal, notamment en réorientant la charge fiscale pesant sur le travail vers d’autres bases d’imposition. Étant donné que les taxes à la consommation et les taxes environnementales ne
220 Commission européenne, 2017 Taxation Trends Report. 221 Commission européenne, Taxation Trends in the European Union, 2018, p.59.
représentent qu’une part relativement faible de la totalité des recettes fiscales, le potentiel d’un transfert fiscal «vert» est considérable Ce point a été soulevé à plusieurs reprises dans le cadre du processus du Semestre européen, y compris dans les recommandations par pays de 2017 et de 2018.
Les améliorations les plus notables à ce jour sont l’introduction d’une redevance au kilomètre pour les camions dans toutes les régions belges et les changements apportés à la taxe de mise en circulation et à la taxe de circulation des véhicules en Flandre, qui tiennent compte de considérations environnementales. La Région wallonne et la Région flamande ont étendu la part de leur réseau routier soumis à péage. Les trois régions ont mis en place des mesures ou envisagent de le faire pour dissuader les citoyens d’acheter les voitures les plus polluantes. La Région flamande a étendu le système des «éco-bonus/éco-malus» aux véhicules utilitaires légers qui ne sont pas loués.
La Région de Bruxelles-Capitale renforce l’aspect écologique de sa taxe routière en imposant davantage les véhicules diesel et en encourageant l’utilisation de véhicules électriques depuis juin 2018. La région réexamine également son régime de subvention des primes à la casse. La Région wallonne prévoit de modifier sa taxe sur les véhicules à moteur pour y intégrer des critères relatifs à l’environnement222. En parallèle, le gouvernement fédéral octroie un crédit d’impôt de 30 % pour l’achat d’un véhicule électrique.
222 Programme national de réforme 2017, p. 3.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
39
Graphique 20: Recettes fiscales environnementales en pourcentage du PIB (2017)223
Dans le même temps, les subventions en faveur des combustibles fossiles n’ont pas diminué au cours de la dernière décennie, et ont même légèrement augmenté l’année dernière224. En décembre 2018, le gouvernement belge a pris la décision de ne pas indexer les prix de l’essence et du carburant diesel en janvier 2019.
L’utilisation de carburants alternatifs dans les voitures particulières neuves vendues en Belgique a progressé ces dernières années. Toutefois, ces véhicules restent relativement minoritaires: ils ne représentaient que
2,1 % de part de marché en 2016. Avec une part légèrement inférieure à 4 % en 2015225, la
Belgique est toujours loin d’atteindre l’objectif fixé pour 2020 en ce qui concerne la part des énergies renouvelables dans les transports (10 %).
La Région flamande examine l’efficacité de l’introduction d’une indemnité kilométrique intelligente (taxe ou redevance) pour les véhicules
223 Eurostat, Recettes fiscales environnementales, 2018. 224 OCDE, 2015 Inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles. 225 Commission européenne, Transport in the European Union Current Trends and Issues, 2018, p. 27-28.
légers, ainsi que celle de l’introduction d’un instrument permettant de prélever des droits d’usage de la route226 pour réorienter vers l’environnement la charge fiscale pesant sur le travail.
Le régime fiscal avantageux pour les voitures de société représente un coût budgétaire considérable. Du fait de cette politique, la Belgique perd chaque année des recettes à hauteur d’environ 3,75 milliards d’EUR (soit 0,9 % du PIB en 2016)227. Un rapport révèle que les voitures de société belges parcourent 6 000 km de plus par an que les voitures privées et que la perte de recettes qui en découle s’élève à 905 millions d’EUR, soit 0,23 % du PNB228. En mars 2018, le gouvernement fédéral a introduit une allocation de mobilité (connue sous le nom d’allocation «cash for car») et un budget parallèle pour la mobilité, avec effet rétroactif à partir du 1er janvier 2018.
Des avancées ont aussi été enregistrées en matière de réduction du «différentiel diesel». La parité a été atteinte en juillet 2018, c’est-à-dire plus tôt que l’objectif que s’était fixé le gouvernement belge, à savoir fin 2018229 230. En 2018, les ventes de voitures diesel neuves ont baissé pour s’établir à 35 % des ventes totales, contre 46 % en 2017231.
L’objectif global est de proposer des solutions alternatives aux voitures de société (sur une base volontaire). Néanmoins, la politique qui accorde aux entreprises de fortes incitations fiscales pour fournir des voitures de société reste d’application et l’effet du nouveau régime sur la congestion et la pollution est encore incertain.
Une étude publiée fin 2017 et fondée sur une enquête menée en Flandre a examiné le soutien public en faveur de la fiscalité environnementale sur les plans théorique et pratique. Elle a démontré que les citoyens ont tendance à privilégier la fiscalité portant sur des catégories larges, comme l’enseignement, les revenus et l’environnement, plutôt que sur des catégories «de niche» spécifiques. Cette étude a aussi établi une «échelle d’acceptabilité des options de recyclage des recettes fiscales», qui a montré que les dépenses en
226 Programme national de réforme 2017, p. 64, résultats attendus au printemps 2019. 227 Commission européenne, direction générale des affaires économiques et financières, Taxation of Company Cars in Belgium- Room to Reduce their Favourable Treatment, par Savina Princen. 228 Bureau fédéral du Plan, L’avantage fiscal sur les voitures de société influence significativement les comportements de mobilité, avec des coûts sociétaux considérables, 2016. 229 Agence européenne pour l’environnement 2016, Environmental taxation and EU environmental policies, p. 27. 230 Commission européenne, Taxation Trends in the European Union, 2018, p. 59. 231 FleetEurope et FEBIAC, Communiqué de presse.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
40
faveur de l’environnement étaient les plus populaires232.
La troisième et dernière phase du transfert fiscal («tax shift») en 2019-2020 donne l’occasion de renforcer davantage le caractère écologique du système. La mise en place d’un prix du carbone dans les secteurs belges qui ne relèvent pas du SEQE constituerait un formidable outil pour appuyer la transition vers une économie sobre en carbone en Belgique et servirait de fondement pour opérer un «transfert fiscal écologique» . En outre, début 2019, le Conseil supérieur des finances devrait présenter un rapport sur les possibilités en matière de fiscalité environnementale et de suppression des subventions dommageables pour l’environnement.
Marchés publics écologiques
Les politiques des marchés publics écologiques de l’UE encouragent les États membres à prendre des mesures supplémentaires pour appliquer des critères d'adjudication écologiques à 50 % au moins des marchés publics. La Commission européenne s’efforce de favoriser un recours accru aux marchés publics en tant qu’outil stratégique pour contribuer à la protection de l’environnement.
Le pouvoir d’achat des marchés publics s’élève à environ 1 800 milliards d’EUR dans l’Union européenne (environ 14 % du PIB). Une part substantielle de ce montant est allouée à des secteurs qui ont une grande influence sur l’environnement, comme la construction ou les transports. Dès lors, les marchés publics écologiques (MPE) peuvent contribuer à réduire sensiblement les effets négatifs des dépenses publiques sur l’environnement, ainsi qu’à soutenir les entreprises durables et innovantes. La Commission a proposé des critères européens pour les MPE233.
En Belgique, une stratégie détaillée dans le domaine des marchés publics durables est en vigueur pour les ministères fédéraux depuis 2014. Celle-ci associe les aspects écologiques et sociaux des marchés publics. Des réglementations spécifiques dans le cadre des marchés publics durables ont été adoptées pour le bois (en 2005), les véhicules (en 2009 et 2010) et l’efficacité
232 Kris Bachus, 2017, The use of taxation as a regulatory policy instrument. 233 Dans la communication relative à «des marchés publics pour un environnement meilleur» [COM (2008) 400], la Commission a recommandé la création d’un processus pour fixer des critères communs en matière de MPE. Le concept de base des MPE se fonde sur l’obtention de critères environnementaux clairs, vérifiables, justifiables et ambitieux pour des produits et des services, basés sur une approche du cycle de vie et sur une base de données scientifiques.
énergétique (en 2013), avec des documents stratégiques spécifiques dans les trois régions du pays234 et au niveau fédéral.
Des critères relatifs aux MPE ont été définis par la Flandre ainsi qu’au niveau fédéral grâce à des initiatives lancées par plusieurs ministères. Dans la plupart des cas, les critères européens en matière de MPE235 forment la base des discussions à l’échelle nationale avec les parties prenantes. À ce jour, les critères des marchés publics verts/durables fédéraux ont été élaborés pour quelque 70 groupes de produits et de services236.
La Région flamande s’est donné pour objectif d’atteindre 100 % de marchés publics durables à l’horizon 2020. Elle s’est aussi fixé comme objectif de passer des marchés publics de 100 % d’électricité verte pour les bâtiments de son territoire, ainsi que d’améliorer les performances environnementales des véhicules, notamment les voitures électriques/à faibles émissions. Lors de la conférence Ecoprocura 2018237, le gouvernement flamand a remporté le prix du marché public durable de l’année (Sustainable Procurement of the Year), qui récompense le caractère exceptionnel des effets environnementaux, sociaux et économiques produits par le marché public sélectionné.
La Région de Bruxelles-Capitale s’est dotée d’un cadre à trois niveaux: la définition de références, par exemple pour les véhicules propres et les travaux de construction et de rénovation de bâtiments durables; la mise à disposition d’informations, de séances de formation et de conseils par l’intermédiaire d’un service d’assistance; l’instauration d’un cadre obligatoire pour les autorités publiques relevant de la Région de Bruxelles-Capitale. En février 2017, le gouvernement wallon a adopté son plan relatif aux achats publics responsables (pour 2017-2019).
La Belgique a intensifié sa coopération internationale et a procédé à de nombreux échanges avec les Pays-Bas et la France sur le thème des marchés publics circulaires.
Le gouvernement flamand a créé un réseau public-privé pour faciliter les projets de marchés publics circulaires. Les participants enrichiront, partageront et diffuseront leurs connaissances sur les marchés publics circulaires et stimuleront l’économie circulaire à travers leurs politiques d’achats publics. En octobre 2018, plus de 150 organisations avaient conclu des engagements à cet égard. Depuis le lancement de
234 Commission européenne, GPP National Action Plans, 2017. 235 Eurostat, Résultats du sondage d’opinion, 2018. 236 Commission européenne, GPP National Action Plans, 2017. 237 Procura.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
41
cette initiative, plus de 100 projets pilotes de marchés publics circulaires ont été lancés, dont la moitié par des organismes publics238. Le gouvernement flamand et le gouvernement fédéral mettent en place des systèmes de suivi pour obtenir une vue d’ensemble plus claire de l’adoption des MPE en 2018.
Enfin, une étude menée par le Parlement européen a montré que la Belgique faisait figure de précurseur en matière de mise en œuvre de son plan d’action national239.
Financements et investissements en faveur de l’environnement
Les règles des Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) obligent les États membres à promouvoir l’environnement et le climat dans leurs stratégies et programmes de financement concernant la cohésion économique, sociale et territoriale, le développement rural et la politique maritime.
L’objectif de durabilité suppose de mobiliser des sources de financements publics et privés240. Le recours aux Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI)241 est fondamental si les pays veulent atteindre leurs objectifs environnementaux et les intégrer dans d’autres domaines d'action. D’autres instruments, comme Horizon 2020, le programme LIFE242 et le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI)243, peuvent également appuyer la mise en œuvre et la diffusion des bonnes pratiques.
Selon le dernier Eurobaromètre sur les attitudes à l’égard de l’environnement, 92 % des Belges sont favorables à ce que l’Union européenne investisse davantage pour protéger l’environnement (moyenne de l’Union européenne: 85 %).
Fonds structurels et d’investissement européens 2014-2020
La Belgique a reçu, dans le cadre de dix programmes régionaux, 2,741 milliards d’EUR au titre des Fonds ESI pour la période 2014-2020 (voir le graphique 21). En
238 Green Deal flamand en faveur des marchés publics circulaires. 239 Parlement européen, Green Public Procurement and the Action Plan for the Circular Economy, 2017, p. 79-80. 240 Voir, à titre d’exemple, le Plan d’action: financer la croissance durable [COM(2018) 97]. 241 À savoir le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Le FEDER, le Fonds de cohésion et le FSE forment conjointement les «fonds de la politique de cohésion». 242 Commission européenne, programme LIFE. 243 Banque européenne d’investissement, Fonds européen pour les investissements stratégiques, 2016.
combinant ce montant avec sa contribution nationale de 3,347 milliards d’EUR, la Belgique dispose donc d’un budget total de 6,09 milliards d’EUR.
D’autres sources de financement, comme Horizon 2020, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), le programme LIFE244, les prêts de la BEI et l’EFSI245, peuvent également appuyer la mise en œuvre de la politique environnementale et la diffusion des bonnes pratiques.
Politique de cohésion
La Belgique reçoit au total un peu plus de 2 milliards d’EUR provenant de sources européennes au titre du financement de la politique de cohésion246
pour la période 2014-2020 [prix actuels, y compris le financement de la coopération territoriale européenne et l’allocation pour l’initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ)]; ce montant représente environ 0,57 % du montant total de la politique de cohésion de l’Union européenne pour 2014-2020.
La Belgique est l’un des deux seuls pays de l’Union européenne qui utilisent l’IEJ à des fins environnementales. La politique de cohésion est entièrement dévolue aux régions belges. Le taux de cofinancement est de 40 % sur l’ensemble du territoire, sauf dans la Région de Bruxelles-Capitale, où il est de 50 %. Les infrastructures environnementales (eau, déchets) ne constituent pas une priorité pour le FEDER en Belgique, qui est un pays relativement riche. Toutefois, les prêts de la BEI peuvent être utilisés à cet effet.
En Wallonie, le FEDER est utilisé pour encourager une transition industrielle vers la croissance verte, l’éco-innovation, la gestion des performances environnementales, l’amélioration de l’environnement urbain, la réduction de la pollution atmosphérique et sonore, la réhabilitation des terres contaminées et la réduction de l’imperméabilisation du sol.
En Flandre, le FEDER est utilisé pour réduire la pollution atmosphérique et sonore, réhabiliter les terres contaminées et réutiliser les anciennes décharges (une initiative appelée «exploitation renforcée des décharges»). De plus, il existe un objectif global qui consiste à encourager une meilleure utilisation de l’espace en exploitant les terres de façon polyvalente et en réhabilitant les terres sous-exploitées. L’éco-innovation, en ce compris l’économie circulaire, est aussi couverte.
244 Commission européenne, LIFE Belgium Sheet, 2017. 245 Banque européenne d’investissement, Fonds européen pour les investissements stratégiques, 2016. 246 Fonds européen de développement régional et Fonds social européen.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
42
Graphique 21: Fonds ESI 2014-2020 – Dotations de l’Union européenne par thème, en Belgique (en milliards d’EUR)247
Dans la Région de Bruxelles-Capitale, le FEDER est utilisé pour soutenir le développement d’une économie circulaire et garantir l’utilisation judicieuse des ressources, pour encourager le développement des énergies renouvelables, pour réhabiliter les terres contaminées et pour améliorer la performance énergétique des bâtiments. Du point de vue des dépenses réalisées par le passé, la réhabilitation des terres a constitué une priorité majeure dans l’ensemble du pays. 15 % des fonds ont ainsi été réaffectés au profit de la réhabilitation des terres au cours de la période 2007-2013. Le secteur privé a aussi joué un rôle central dans le financement de la réhabilitation des terres en fournissant un cofinancement à hauteur de 75 % en Flandre, complétant les 25 % du FEDER. À titre d’exemple, le projet «C-mine» mené à Genk a remporté le prix REGIOSTARS 2010 et reçu 3,2 millions d’EUR en 2000-2006 et 2007-2013248.
La dotation globale allouée aux priorités environnementales directes au titre du FEDER a augmenté de 16 % entre 2008 et 2016 dans les PO belges pour 2007-2013, passant ainsi de 61,48 millions d’EUR à 71,47 millions d’EUR249. Les données actuelles indiquent que les fonds européens alloués pour la période 2007-2013 ont été presque
247 Commission européenne, données des Fonds structurels et d’investissement européens par pays. 248 COWI-MILIEU, Study on the integration of environmental concerns in the Cohesion Policy funds (ERDF, ESF, CF), 2017, p. 105; p. 107; p. 109; Commission européenne, Reusing Brownfield Sites and Buildings, 2010, p. 16. 249 COWI-MILIEU, Study on the integration of environmental concerns in the Cohesion Policy funds (ERDF, ESF, CF), 2017, p. 242.
intégralement dépensés (94,32 %)250. Au cours de la période 2014-2020, une contribution de 43,5 millions d’EUR au titre du FEDER est prévue pour les priorités environnementales directes, tandis que quelque 390 millions d’EUR devraient être affectés aux priorités environnementales indirectes au titre du FEDER et du FSE.
Pour les programmes du FEDER, les critères de sélection des projets en Flandre intègrent la notion de développement durable, tandis que la Wallonie a élaboré un vade-mecum du développement durable. Il existe aussi un système sophistiqué de suivi environnemental pour le programme de coopération entre la Belgique et la France au titre du FEDER.
Développement rural
La Belgique reçoit 648 millions d’EUR du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) en faveur du développement rural pour la période 2014-2020. Les zones rurales belges sont confrontées à des pressions sur l’environnement au niveau de l’eau, de l’air, de la biodiversité et du sol. Les deux programmes de développement rural contribuent à couvrir un large éventail de pressions exercées sur l’environnement. Environ 173 millions d’EUR servent à appuyer les engagements agroenvironnementaux et l’agriculture biologique. La Belgique est déterminée à respecter les obligations qui lui incombent au titre de Natura 2000 dans les domaines agroenvironnemental et climatique. La Wallonie a ainsi débloqué 40 millions d’EUR, dont 15 millions d’EUR de subventions au titre du Feader, pour mettre en œuvre ces obligations251.
Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche
La Belgique reçoit un peu moins de 42 millions d’EUR de sources européennes et nationales au titre du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, dont environ 26 millions d’EUR destinés à l’environnement. Différents projets en faveur de l’environnement ont bénéficié de financements, comme des projets portant sur le remplacement de moteurs et le renouvellement des engins de pêche252.
Le mécanisme pour l’interconnexion en Europe
Le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) a mis à disposition 482 millions d’EUR pour des projets visant à promouvoir des modes de transport durables (voir la section consacrée aux villes pour en trouver des
250 Commission européenne, SF 2007-2013 Absorption Rate, 2018. 251 Commission européenne, base de données sur la politique de cohésion. 252 Commission européenne, Fiche d’information du FEAMP sur la Belgique.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
43
exemples). Les projets soutenus dans le domaine de l’énergie avaient pour but de promouvoir le gaz naturel liquéfié (GNL)253.
Horizon 2020
La Belgique bénéficie des financements d’Horizon 2020 depuis le lancement de ce programme en 2014. En janvier 2019, 1 662 participants avaient reçu un montant maximal de 473,2 millions d’EUR pour des projets issus des programmes de travail relatifs aux «Défis de société» traitant de questions liées à l’environnement254 255.
Outre les programmes de travail mentionnés ci-dessus, les dépenses consacrées au climat et à la biodiversité sont présentes dans l’ensemble du programme Horizon 2020. En Belgique, les projets sélectionnés en vue de bénéficier d’un financement dans tous les programmes de travail d’Horizon 2020 jusqu’en décembre 2018 incluaient 474 millions d’EUR destinés aux mesures en faveur du climat (soit 25,8 % de la contribution totale reçue par le pays au titre de Horizon 2020) et 49 millions d’EUR pour les mesures relatives à la biodiversité (soit 2,7 % de la contribution reçue par le pays au titre de Horizon 2020)256.
Programme LIFE
Sur une période de 25 ans (1992-2017), le programme LIFE a dépensé au total 640 millions d’EUR, un montant qui comprend une contribution de l’Union européenne de 281 millions d’EUR. L’Union européenne a alloué 24 millions d’EUR à des projets belges pour la période 2014-2017257.
Parmi les projets LIFE notables menés en Belgique (qui sont mentionnés tout au long du présent rapport), citons les projets intégrés LIFE Belini destinés à améliorer la qualité de l’eau dans le bassin
253 Commission européenne, Mécanisme pour l’interconnexion en Europe. 254 Commission européenne, calculs fondés sur CORDA (COmmon Research DAta Warehouse – base de données commune pour la recherche). Le montant maximal de la subvention est le montant maximal que la Commission a décidé d’octroyer. Il correspond normalement au montant de la subvention demandée, mais il peut être inférieur. 255 À savoir: ii) sécurité alimentaire, agriculture et sylviculture durables, recherche marine, maritime et dans le domaine des eaux intérieures et bioéconomie; iii) énergies sûres, propres et efficaces; iv) transports intelligents, verts et intégrés; et v) action pour le climat, environnement, utilisation efficace des ressources et matières premières. 256 Commission européenne, calculs fondés sur CORDA (COmmon Research DAta Warehouse – base de données commune pour la recherche). 257 Services de la Commission sur la base de données fournies par l’Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises (EASME).
hydrographique de l’Escaut et le projet BNIP258 pour Natura 2000. Un autre projet de taille considérable est le projet LIFE NARDUS, qui favorise la restauration et la conservation des habitats semi-naturels et naturels à l’est des Ardennes (en Belgique), avec une contribution de l’Union européenne de plus de 3 millions d’EUR259. En outre, le nouveau projet LIFE sur le climat baptisé «SPARC – Space for Adapting the River Scheldt to Climate Change» et visant à créer des zones inondables naturelles et à donner plus d’espace à la rivière en intégrant l’adaptation au changement climatique et les objectifs liés à la nature, a reçu une contribution de l’Union européenne de plus de 4 millions d’EUR260.
Banque européenne d’investissement
Rien qu’en 2018, le Groupe BEI (composé de la Banque européenne d’investissement et du Fonds européen d’investissement) a investi 1,73 milliard d’EUR dans l’économie belge. 27,9 % de ce montant ont été alloués à des projets en faveur de l’environnement, tandis que 12,4 % ont été investis dans l’innovation et les compétences, 24,4 % dans les PME belges et 35,2 % dans les infrastructures (voir le graphique 22).
Fonds européen pour les investissements stratégiques
L’EFSI a pour but de combler le déficit d’investissement actuel dans l’Union européenne et de stimuler la croissance économique. Le montant des financements approuvés pour la Belgique au titre de l’EFSI a atteint 1,8 milliard d’EUR jusqu’en janvier 2019 pour 39 projets261. Les investissements secondaires mobilisés par l’EFSI représentent plus de 8 milliards d’EUR262. Les investissements réalisés au titre de l’EFSI dans le secteur de l’environnement ont notamment contribué au développement des friches, comme mentionné plus haut dans le présent rapport263. Ce fonds soutient aussi les projets en faveur de l’économie circulaire initiés par des PME, par exemple en accordant, en 2018, un prêt destiné aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) pour le projet «De Lage Landen Circularity» (Pays-Bas et Belgique).
258 Belgian Nature Integrated Project. 259 Commission européenne, Projet LIFE Nardus. 260Projet LIFE SPARC. 261 Commission européenne, Rapport 2018 pour la Belgique – Semestre européen 2018, p. 35. 262 Banque européenne d’investissement, carte des projets EFSI. 263 EFSI.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
44
Graphique 22: Prêts accordés par la BEI à la Belgique en 2018264
Financement environnemental au niveau national
Outre le cofinancement de projets européens, la Belgique a aussi dépensé 6 784 millions d’EUR en faveur de la protection de l’environnement en 2013265. Ce montant comprend 3 219 millions d’EUR pour les entreprises, 1 597 millions d’EUR pour le gouvernement et 1 967 millions d’EUR pour les ménages. En ce qui concerne les emplois verts, on dénombrait 81 649 emplois équivalents temps plein en 2015266.
Il n’existe aucune plateforme centrale de données qui regroupe des informations sur les fonds disponibles pour les investissements en faveur de l’environnement en Belgique, à l’exception d’une référence aux activités de soutien de l’économie verte sur le site Internet «Investir en Belgique»267. Les organismes nationaux chargés des investissements en faveur de l’environnement dans les secteurs de l’eau et des déchets ont pour tâche de garantir les prêts de la BEI et les autres prêts octroyés (pour la SBGE en Wallonie et Hydrobru268, entre autres). Les infrastructures environnementales ne constituent pas une catégorie de dépenses dans le Pacte national ni dans le Plan wallon (voir la section intitulée «Favoriser le financement et l’utilisation des fonds»).
Les investissements dans le secteur de l’eau sont financés au moyen de tarifs qui visent à recouvrer l’intégralité des coûts269. La Belgique affiche une proportion plus élevée de financement par l’emprunt que les autres États membres.
264 BEI, La Belgique et la BEI, 2018. 265 Eurostat, Dépenses de protection de l’environnement. 266 Eurostat, Emploi dans le secteur des biens et services environnementaux. 267 Investir en Belgique, économie verte. 268 Le programme de stabilité de la Belgique, 2018-2021, p. 34. 269 Commission européenne-OCDE, fiche belge, «Assessing member states’ investment needs and financing capacities for water supply, sanitation and flood protection, 2018».
Le Pacte national pour les investissements stratégiques servira à promouvoir les réformes structurelles et à combler le déficit d’investissement public (transports, énergie, etc.) avec un budget de 150 milliards d’EUR prévu à cet effet d’ici 2030. En outre, la Wallonie a récemment adopté son plan d’investissement et réservé 1 450 millions d’EUR pour la période 2019-2021 en faveur de ce processus. Ni le Pacte national ni le Plan wallon n’incluent explicitement l’environnement. Un groupe de travail interfédéral a été mis sur pied pour renforcer les liens entre le Pacte national pour les investissements stratégiques et les programmes en matière d’économie circulaire. Il est possible d’instaurer des conditions transversales, principalement par l’intermédiaire de la réglementation, comme la logistique inversée pour le retour des déchets recyclables. Les partenariats public-privé ont été couronnés de succès en Belgique, surtout dans le domaine des transports (à l’instar du projet Diabolo pour assurer la liaison avec l’aéroport de Bruxelles).
Obligations vertes
En février 2018, la Belgique a émis sa première obligation souveraine verte, d’une valeur de 4,5 milliards d’EUR, pour aider le pays à financer des initiatives en faveur de l’environnement et des énergies propres270. Un montant de 4,5 milliards d’EUR a été alloué (ce qui correspond au montant maximal d’émission possible, compte tenu de l’ensemble des dépenses vertes éligibles couvertes recensées pour l’État fédéral belge). L’Agence fédérale de la dette augmentera la valeur de l’obligation dans les prochaines années pour qu’elle atteigne 12 milliards d’EUR. Les obligations arrivent à échéance après quinze ans (en avril 2033) et s’accompagnent d’un coupon de 1,25 %. Les banques Barclays, BNP Paribas Fortis, Crédit Agricole, ING Groep NV et JPMorgan Chase & Co ont été engagées comme co-chefs de file de la transaction. En matière de financement durable, une autre initiative notable est l’étiquetage des produits par Febelfin271 et Beama272.
Financement environnemental global
En Belgique, le montant total des dépenses publiques annuelles en faveur de l’environnement exprimé en pourcentage du PIB se situe autour de 1,1 %, selon les estimations273.
270 Agence fédérale de la dette, 2017 Cadre de l’OLO verte. 271 Fédération belge du secteur financier. 272 Association belge des Asset Managers. 273 Estimations annualisées de la Commission européenne sur la base des Fonds ESI, de H2020, des prêts de la BEI et de l’EFSI, du programme LIFE et des dépenses publiques nationales en faveur de l’environnement pour 2014-2020.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
45
5. Renforcer la gouvernance environnementale
Information, participation du public et accès à la justice
Les citoyens peuvent protéger l’environnement de façon plus efficace s’ils ont la possibilité de s’appuyer sur les trois «piliers» de la convention d’Aarhus: i) l’accès à l’information; ii) la participation du public au processus décisionnel; et iii) l’accès à la justice en matière d’environnement.
Il est d’une importance cruciale pour les autorités publiques, pour le public et pour les entreprises que les informations environnementales soient partagées de manière efficiente et efficace274. La participation du public permet aux autorités de prendre des décisions qui tiennent compte des préoccupations de la population. L’accès à la justice désigne un ensemble de garanties qui permet aux citoyens et aux ONG d’avoir recours aux juridictions nationales pour protéger l’environnement275. Il inclut le droit d’ester en justice276.
Informations environnementales
Afin d’assurer la diffusion des données environnementales, chacune des trois régions ainsi que le gouvernement fédéral ont mis en place un système de partage d’informations sur l’environnement277. D’autres portails nationaux existent également de manière indépendante. Pour la plupart des données environnementales, le site fédéral renvoie vers les sites régionaux.
Les trois régions et les autorités fédérales publient régulièrement des rapports sur l’environnement et le développement durable. En outre, l’accès aux informations sur l’environnement est aussi organisé au niveau régional. Un examen de l’accessibilité des
274 La convention d’Aarhus, la directive 2003/4/CE concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et la directive INSPIRE (2007/2/CE) créent ensemble une base juridique pour le partage des informations en matière d’environnement entre les autorités publiques et le grand public. L’EIR se concentre sur la directive INSPIRE. 275 Les garanties sont expliquées dans la communication de la Commission sur l’accès à la justice en matière d’environnement, JO L 275 du 18.8.2017, ainsi que dans un guide du citoyen connexe. 276 Le présent EIR évalue la mesure dans laquelle les États membres informent leur population au sujet des droits d’accès à la justice, et il examine le droit d’ester en justice ainsi que d’autres obstacles majeurs qui entravent les possibilités de porter devant les tribunaux des affaires de pollution de la nature et de l’air. 277 Le principal portail fédéral consacré à ce sujet est celui du SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement.
informations en ligne dans différents domaines stratégiques fait apparaître certaines améliorations dans les secteurs des produits chimiques et des déchets, tandis que les meilleurs résultats sont obtenus dans les domaines de l’eau et de l’air.
Les performances de la Belgique en matière de mise en œuvre de la directive INSPIRE peuvent être améliorées. Ces performances ont été évaluées sur la base de son rapport de mise en œuvre de 2016278 et de ses données de suivi les plus récentes de 2017279. Des progrès substantiels et un niveau de mise en œuvre satisfaisant ont été observés en matière de coordination, de politiques relatives aux données, d’identification des séries de données et de documentation des données. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour rendre les données accessibles au travers de services, pour améliorer les conditions de réutilisation des données et pour établir des priorités parmi les séries de données environnementales liées à la mise en œuvre, en particulier celles considérées comme des séries de données géographiques à valeur élevée pour l’application de la législation environnementale280. À l’heure actuelle, il existe 182 conditions régissant l’accès et l’utilisation des données et 39 restrictions concernant l’accès public qui sont documentées dans les métadonnées publiées par la Belgique. Une première évaluation de la disponibilité en ligne des séries de données environnementales à valeur élevée en Belgique, réalisée en mai 2018, fait état de progrès (213 séries de données à valeur élevée recensées, parmi lesquelles 146 peuvent être téléchargées). Le graphique 23 présente l’accès aux données géographiques.
278 INSPIRE BE, fiche pays 2017. 279 Tableaux de bord INSPIRE. 280 Commission européenne, liste des séries de données géographiques à valeur élevée.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
46
Graphique 23: Accès aux données géographiques à l’aide des services de consultation et de téléchargement en Belgique (2017)
Participation du public
Les autorités belges ont transposé leurs obligations au titre de la convention d’Aarhus, y compris les obligations découlant des directives EIE et ESE, et offrent des possibilités de participation à l’élaboration des politiques. Le site Internet belge pour la mise en œuvre de la convention d’Aarhus281 fournit une plateforme unique qui décrit la façon dont la participation du public est organisée dans tout le pays, notamment en donnant des informations sur les consultations publiques relatives aux plans ou aux programmes qui sont mis en place au niveau fédéral et/ou régional. Dans la pratique, les autorités belges ne parviennent toutefois pas à obtenir des taux de réponse suffisants, surtout au niveau fédéral. La Région de Bruxelles-Capitale et la Wallonie pourraient faciliter davantage la participation en informant mieux leurs citoyens et les organisations concernées des possibilités de participation du public.
Les chiffres de l’Eurobaromètre de 2017 montrent qu’en Belgique, il existe un consensus relativement solide (80 % des personnes interrogées) quant au fait que les particuliers peuvent jouer un rôle dans la protection de l’environnement. Il s’agit d’une amélioration par rapport aux résultats de l’Eurobaromètre de 2014.
Le portail unique consacré à la convention d’Aarhus et à la participation du public constitue une bonne pratique.
Accès à la justice
Un portail national belge fournit des informations sur l’accès à la justice pour les questions liées à l’environnement, ainsi que sur les modalités
281 SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement, Mise en œuvre de la Convention en Belgique.
d’introduction de recours. Cependant, ces informations sont relativement limitées, tout comme les informations fournies en ligne au niveau régional.
Des ONG interviennent aux échelons national et régional pour contester le non-respect de la législation environnementale de l’Union européenne. En ce qui concerne les litiges relatifs à la qualité de l’air, en 2018, une juridiction belge a saisi la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) d’un important renvoi préjudiciel concernant le droit du public à contester l’emplacement des stations de surveillance de la pollution atmosphérique à Bruxelles. Le 10 octobre 2018, une juridiction nationale a ordonné aux autorités flamandes de transmettre à la Commission des informations supplémentaires sur la surveillance de la qualité de l’air. Une affaire similaire est en cours vis-à-vis de la Région wallonne concernant la surveillance de la qualité de l’air. Sur le plan de la conservation de la nature, le Conseil flamand pour les contestations d’autorisations a accepté une demande introduite par une ONG et annulé la décision des autorités flamandes d’approuver un aménagement sur un site Natura 2000.
Une bonne pratique réside dans la volonté des juridictions belges de demander conseil à la CJUE et d’appliquer la jurisprudence de cette dernière sur le droit d’ester en justice dans les affaires de pollution de l’air et de protection de la nature.
Actions prioritaires pour 2019
Améliorer l’accès aux données et services géographiques en liant davantage le site Internet fédéral INSPIRE et les portails régionaux, recenser et documenter toutes les séries de données géographiques nécessaires à la mise en œuvre de la législation environnementale282 et rendre les données et la documentation au moins accessibles «en l’état» à d’autres autorités publiques et aux citoyens au moyen des services numériques en conformité avec la directive INSPIRE.
Faciliter la participation du public à la mise en œuvre de la législation environnementale de l’Union européenne.
Mieux informer le public sur ses droits d’accès à la justice, en particulier pour les questions de pollution atmosphérique et de protection de la nature.
282 Commission européenne, MIG
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
47
Assurance de la conformité
L’assurance de la conformité environnementale couvre tous les travaux entrepris par les autorités publiques pour veiller à ce que les industries, les agriculteurs et les autres acteurs respectent leurs obligations en matière de protection de l’eau, de l’air et de la nature, ainsi que de gestion des déchets283. Elle comprend les mesures de soutien mises en place par les autorités, telles que: i) la promotion de la conformité284; ii) les inspections et autres contrôles qu’elles effectuent – c’est-à-dire le contrôle de la conformité285; et iii) les mesures qu’elles prennent pour mettre un terme aux infractions, infliger des sanctions et exiger que les dommages soient réparés – c’est-à-dire la mise en œuvre de la conformité286. La science citoyenne et les plaintes des citoyens permettent aux autorités de mieux cibler leurs efforts. La responsabilité environnementale287 garantit que le pollueur paie pour réparer tout dommage causé.
Promotion et contrôle de la conformité
La qualité des informations mises à disposition en ligne pour expliquer aux agriculteurs comment se conformer aux obligations relatives aux nitrates et à la protection de la nature est un indicateur de la mesure dans laquelle les autorités promeuvent activement la conformité dans les domaines où la mise en œuvre présente de graves lacunes. La Wallonie et la Flandre ont déployé des efforts considérables288.
Les grandes installations industrielles posent de sérieux risques en matière de pollution. Les autorités publiques sont tenues d’élaborer des plans d’inspection de ces installations et de mettre les rapports d’inspection individuels à la disposition du public289. Toutefois, il n’est pas possible d’accéder directement à ces rapports à partir des sites officiels en Flandre et en Wallonie. Pour la Région de Bruxelles-Capitale, des informations sur le programme annuel d’inspection sont disponibles sur le site Internet, au même titre que les rapports d’inspection
283 Ce concept est expliqué en détail dans la communication COM(2018)10 intitulée «Actions de l’Union européenne destinées à améliorer le respect de la législation environnementale et la gouvernance environnementale», ainsi que dans le document de travail des services de la Commission qui l’accompagne [SWD(2018)10]. 284 L’EIR se concentre sur le soutien apporté aux agriculteurs pour les aider à se conformer à la législation relative à la nature et aux nitrates. 285 Le présent EIR est axé sur les inspections des grandes installations industrielles. 286Le présent EIR met l’accent sur la disponibilité des données relatives à l’application des règles et la coordination entre les autorités pour lutter contre la criminalité environnementale. 287 La directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale institue le cadre. 288 Sites Internet «PROTECT’eau» et Natagriwal. 289 Article 23, directive 2010/75/UE relative aux émissions industrielles.
des établissements relevant de la directive relative aux émissions industrielles (DEI)290.
Science citoyenne et traitement des plaintes
L’engagement des citoyens, y compris à travers la science citoyenne, peut approfondir les connaissances sur l’environnement et aider les autorités dans leur travail. La Flandre fait appel à 20 000 «scientifiques citoyens» bénévoles pour recueillir des informations sur la pollution atmosphérique, la Région de Bruxelles-Capitale peut compter sur près de 300 citoyens pour collecter des informations sur le carbone noir (pollution atmosphérique – projet ExpAIR), comme mentionné précédemment dans le présent rapport, et la Wallonie a convaincu 1 000 citoyens de s’engager à jardiner sans pesticides et à planter des fleurs sauvages pour aider les abeilles et autres insectes pollinisateurs291. La disponibilité en ligne d’informations claires sur la façon d’introduire une plainte est un indicateur du degré de réactivité des autorités face aux plaintes des citoyens. La Flandre et la Wallonie obtiennent de bons résultats à cet égard, mais Bruxelles pourrait faire mieux. Bien que des améliorations puissent encore être apportées à Bruxelles, le portail «Bruit» mis en place par cette région facilite l’introduction d’une plainte en cas de pollution sonore (+/- 70 % des plaintes).
Application de la législation
Lorsque le suivi permet de détecter des problèmes, différentes mesures peuvent être indiquées. La Flandre publie des rapports annuels292, mais la Wallonie et Bruxelles ne publient généralement pas d’informations sur les avertissements émis, l’application de sanctions et la mise en conformité après l’adoption de mesures de suivi et d’exécution. En outre, les informations sur les réponses apportées aux infractions en matière de conditionnalité concernant les nitrates et le milieu naturel font défaut dans l’ensemble de la Belgique.
La lutte contre la criminalité liée aux déchets, à la faune et à la flore sauvages, ainsi qu’à d’autres aspects environnementaux est particulièrement difficile et nécessite une coopération et une coordination étroites entre les inspecteurs, les autorités douanières, les services de police et les procureurs. Le service «environnement» de la police judiciaire fédérale possède des compétences spécialisées et fait partie d’un vaste réseau de particuliers et d’organisations qui interviennent dans le domaine de la criminalité
290Région de Bruxelles-Capitale, Les plans d’inspection & Entreprises IED. 291 Gouvernement wallon, La biodiversité en Wallonie. 292 Gouvernement flamand, rapport annuel 2016 sur l’application de la législation.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
48
environnementale. Il est néanmoins difficile de déterminer si ce réseau inclut aussi les procureurs.
Responsabilité environnementale
La directive sur la responsabilité environnementale (DRE) établit un cadre fondé sur le principe du «pollueur-payeur» en vue de prévenir et de réparer les dommages environnementaux. L’EIR de 2017 était axé sur l’amélioration de l’information concernant les dommages environnementaux, la sécurité financière et les orientations. La Commission poursuit la collecte d’éléments probants sur les progrès réalisés.
Actions prioritaires pour 2019
Mieux informer le public sur la promotion du respect de la législation, le contrôle de la conformité et la répression en veillant au moins à ce que les agriculteurs flamands disposent d’informations en ligne sur la manière de respecter les obligations relatives aux nitrates et au milieu naturel, ainsi qu’en fournissant davantage d’informations en ligne au sujet des plans d’inspection et des rapports des inspections industrielles dans les trois régions belges.
Publier des informations sur les résultats des mesures d’exécution en Wallonie et à Bruxelles et sur le suivi des infractions à la conditionnalité détectées concernant les nitrates et le milieu naturel dans l’ensemble de la Belgique.
Obtenir davantage d’informations sur les modes de collaboration des professionnels chargés de traiter la criminalité environnementale.
Améliorer la garantie financière en matière de responsabilité et les orientations relatives à la directive sur la responsabilité environnementale (DRE), et publier des informations sur les dommages environnementaux.
Efficacité des administrations chargées de l’environnement
Les personnes qui contribuent à la mise en œuvre de la législation environnementale aux échelons européen, national, régional et local doivent disposer des connaissances, des outils et des capacités nécessaires pour veiller à ce que la législation et la gouvernance du processus d’exécution produisent les effets positifs escomptés.
Capacités administratives et qualité
La Belgique dispose d’un système institutionnel et juridique bien développé pour protéger l’environnement, et la gouvernance environnementale est de plus en plus intégrée dans la politique d’aménagement du territoire.
Les capacités administratives du pays sont restreintes depuis la crise financière de 2008 en raison du gel des recrutements. Ce constat s’est notamment manifesté dans la gestion insuffisante du système de réglementation du bois, bien qu’il y ait eu des améliorations au cours des deux dernières années.
En théorie, le chevauchement des responsabilités en matière d’environnement ne devrait pas affecter la gouvernance belge, mais, dans la pratique, «il est difficile d’éviter les interférences entre les politiques des différents gouvernements»293.
L’absence de hiérarchisation des actes législatifs réduit l’efficacité et l’efficience de l’élaboration de la politique environnementale en Belgique. Une étude récente indique par exemple qu’«il n’existe aucune politique nationale belge en matière de changement climatique», et ce, malgré l’adoption d’un plan national dans ce domaine. À la place, «il y a trois politiques régionales et une politique fédérale». Selon les auteurs de cette étude, les relations intergouvernementales sont généralement «pénibles et chronophages». Même dans le contexte de la représentation sur la scène internationale, l’obligation d’atteindre l’unanimité complique la prise de décisions294. La nécessité d’améliorer la cohérence et l’intégration de la politique climatique en Belgique a été soulignée dans plusieurs rapports et avis émanant de différents organismes295. Des appels politiques à reconsidérer l’attribution des compétences au niveau fédéral sont régulièrement relayés par les médias nationaux. Afin de contribuer davantage à la réflexion sur ces questions, l’Université Saint-Louis – Bruxelles (USLB) a organisé une série de séminaires universitaires sur la gouvernance climatique en Belgique au cours de l’année 2018, avec le soutien du service public fédéral Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement. Les résultats de ces séminaires ont été présentés lors d’un «débat national», le 27 novembre 2018. Comme mentionné dans l’EIR de 2017, la coordination de l’élaboration des politiques entre les gouvernements fédéral et régionaux est assurée par la «Conférence interministérielle pour l’environnement», un comité composé de représentants des ministres régionaux et fédéral de l’environnement. En ce qui concerne la dimension internationale de la politique
293 Von Dooren, W. et al., Public administration characteristics in Belgium (EU PACK project), 2017. 294 Misonne,D., Hannon, E., Gouvernance Energie-Climat: où va la Belgique?, 24.4.2017. 295 Par exemple, le rapport d’information du Sénat de 2016 sur les processus d’élaboration des politiques belges concernant «l’accord de répartition de l’effort», la résolution sur la politique climatique de la Belgique de 2018 approuvée par les parlements fédéral et régionaux dans le cadre du «Dialogue interparlementaire sur le climat», et l’avis sur la gouvernance concernant la politique climatique émis par le Conseil fédéral du développement durable.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
49
environnementale de la Belgique, le gouvernement fédéral et les trois régions ont conclu un accord de coopération distinct en mai 1995. Cet accord est mis en œuvre par le Comité de coordination de la politique internationale de l’environnement (CCPIE), qui veille à ce que la Belgique «parle d’une seule voix sur la scène internationale»296. D’autres structures de coordination spécifiques sont la Cellule interrégionale de l’environnement (CELINE – IRCEL), la Commission nationale Climat et la Commission interrégionale de l’emballage.
Les compétences des régions en matière d’environnement se sont accrues depuis les années 1980, ce qui a renforcé le caractère ascendant de la gouvernance environnementale en Belgique. En parallèle, la gouvernance environnementale du pays a été façonnée par la législation et la politique environnementales de l’Union européenne (processus selon une approche descendante). De manière générale, la gouvernance environnementale en Belgique a été influencée par deux processus parallèles: la régionalisation et l’européanisation297.
La collaboration entre les régions et les municipalités est nécessaire pour réaliser des investissements environnementaux. En outre, il existe des entités intercommunales pour les services ayant trait à l’environnement, à l’eau et aux déchets, afin d’améliorer les économies d’échelle. Le taux d’autofinancement des investissements est plus élevé pour les déchets que pour l’eau298.
Le 1er avril 2017, les ministères flamands de l’environnement, de la nature et de l’énergie, d’une part, et de l’aménagement du territoire, d’autre part, ont fusionné pour former un ministère unique chargé de l’environnement et de l’aménagement du territoire en vue de mieux coordonner l’aménagement du territoire et la politique environnementale299.
La politique de l’Union européenne et les engagements internationaux du pays en matière d’environnement semblent être les principaux moteurs de la politique environnementale de la Belgique. Les conflits entre gouvernements sont généralement déclenchés par des «configurations politiques asymétriques» dans des secteurs sensibles, tels que les transports.
296 Service public fédéral Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement. 297 Vanhaeren, S. et autres (2013), La gestion de la qualité de l’air en Belgique: une gouvernance multiniveau entre incertitudes politiques et techniques, Télescope, vol. 19, Nº 1, p. 115-134. 298 Investissements et répartition des résultats des intercommunales belges, 2017, BelfiusResearch, à partir de la p. 5. 299 Departement Omgeving (2017). Departement Omgeving binnen het domein Omgeving. Opdrachten basis voro de organisatiestructuur.
La Belgique a obtenu le score de 80,15 dans l’Indice de performance environnementale (Environmental Performance Index) de 2016300.
L’indice européen de la qualité de l’administration 2017 a attribué à la Belgique un score global de 0,614 (valeur de référence pour l’EU-28 = 0), la Flandre, la Wallonie et la Région de Bruxelles-Capitale obtenant pour leur part les notes respectives de 1,014, 0,167 et 0,201301.
Les villes et les municipalités se regroupent souvent dans des «unions de villes et de communes» telles que l’Union des villes et communes de Wallonie, Brulocalis et la Vereniging voor Vlaamse Steden en Gemeenten. L’un des objectifs de ces associations est de promouvoir le développement durable. Brulocalis (association de la ville et des communes de Bruxelles) organise ainsi un forum pour le développement durable.
Pour garantir l’efficacité de la gouvernance environnementale, le personnel qui travaille au sein des autorités environnementales doit posséder les connaissances et les compétences administratives et techniques adéquates. Avec l’EIR de 2017, la Commission a introduit l’outil «TAIEX-EIR Peer-to-Peer» pour favoriser l’apprentissage par les pairs entre les experts des autorités environnementales des différents États membres. La Belgique a déjà employé cet outil pour explorer le thème des bois tropicaux (voir ci-dessous).
Les ONG de défense de l’environnement semblent être bien représentées dans les réunions des parties prenantes organisées tant au niveau fédéral (les dialogues avec les parties prenantes) qu’au niveau régional.
Coordination et intégration
Comme le mentionne l’EIR de 2017, la transposition de la directive EIE révisée302 donne l’occasion de rationaliser le cadre réglementaire relatif aux évaluations environnementales.
La Commission encourage la rationalisation des évaluations environnementales pour réduire les doublons et éviter les chevauchements dans les évaluations environnementales applicables aux projets. En outre, la rationalisation contribue à réduire la charge administrative inutile et accélère la prise de décision, sans compromettre la qualité de la procédure d’évaluation environnementale303. La Belgique est un
300 YCELP, Global Metrics for the environment, The Environmental Performance Index ranks countries’ performance on high-priority environmental issues, 2016, p. 18. 301 Commission européenne, Seventh Report on Economic, Social and Territorial Cohesion, 2017, p. 140. 302 Directive 2014/52/UE. 303 La Commission a publié un document d’orientation en 2016 concernant la mise en place de procédures coordonnées et/ou
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
50
État fédéral. Pour la Région flamande, la procédure est rationalisée pour la directive EIE, la directive «Habitats» et la directive relative aux émissions industrielles.
En Flandre, la nécessité d’adopter une approche multimodale des transports est étudiée dans la phase préparatoire des grands projets d’infrastructure sur la base de l’évaluation environnementale stratégique (EES), de l’évaluation des incidences sur l’environnement (EIE) et de l’analyse coûts-avantages (ACA). L’EES, l’EIE et l’ACA examinent les effets des mesures proposées par rapport à un scénario de statu quo. Deux exemples sont le projet R0 et Brabantnet, ainsi que le projet Oosterweel à Anvers. L’EIE est intégrée dans la législation sur l’aménagement du territoire et tous les projets susceptibles d’avoir une incidence sont soumis à une EIE.
En Flandre, l’EIE est intégrée dans la procédure d’autorisation. La consultation publique est annoncée par une publication sur les sites Internet des municipalités et du promoteur du projet, par un affichage à l’hôtel de ville et par une publication dans au moins un journal régional. En outre, une réunion d’information est organisée dans le cadre de la procédure de participation du public. La dernière révision de la législation flamande comprend certaines modifications des procédures de participation à l’EIE qui empêchent désormais les citoyens et/ou ONG de s’opposer aux autorisations, sauf s’ils ont introduit une plainte au cours des 30 jours de la consultation publique. Une exception est prévue en cas de circonstances exceptionnelles.
Néanmoins, un groupe de sept ONG a porté une affaire devant la Cour constitutionnelle de Belgique304. Une récente évaluation de la mise en œuvre des directives européennes «Oiseaux» et «Habitats» en Belgique, réalisée par une ONG, a relevé un manque de possibilités de participation du public et de transparence dans les processus décisionnels qui ont une incidence sur le milieu naturel305.
Compte tenu de la structure fédérale du pays et du rôle important joué par les provinces et les municipalités dans l’aménagement du territoire, il n’est pas réellement question d’un service centralisé. La Région flamande a tout de même réalisé des progrès significatifs en matière d’intégration accrue de la gouvernance environnementale, en élaborant notamment une autorisation environnementale unique qui remplace les permis d’urbanisme, de lotissement et
conjointes qui sont simultanément soumises à des évaluations dans le cadre de la directive EIE, de la directive «Habitats», de la directive-cadre sur l’eau et de la directive relative aux émissions industrielles, JO C 273 du 27.7.2016, p. 1. 304 DeMorgen, Zeven milieuorganisaties naar rechter tegen beperking inspraak van burgers, 29-11-17. 305 WWF, Nature Score card Belgium.
environnementaux, ainsi qu’en simplifiant les instances de contrôle et l’accès à la justice.
Adaptabilité, réformes et innovation (administration en ligne)
Dans le tableau de bord de la stratégie numérique 2015, la Belgique a obtenu la note de 84,9 pour l’indicateur d’administration en ligne «Achèvement des services en ligne», ce qui est légèrement supérieur à la moyenne de l’Union européenne (80,6). Les données de 2017 montrent que 55,1 % des personnes âgées de 16 à 74 ans ont interagi avec des services publics en ligne au cours des douze derniers mois, contre 48,8 % en moyenne dans l’Union306. En 2018, la Belgique affichait un score de 59 sur 100 pour les services publics numériques, soit un niveau similaire à la moyenne de l’Union européenne (58 sur 100)307.
Avec un score de 6,0 sur 10 pour la capacité d’adaptation nationale et de 7,0 pour la capacité d’adaptation internationale selon l’indicateur de gouvernance durable préparé par la Bertelsmann Stiftung308, la Belgique se classe à la dix-neuvième position sur un total de 41 pays. Cet indicateur évalue dans quelle mesure le gouvernement coopère avec d’autres États, tout en s’adaptant aux nouvelles évolutions à l’intérieur du pays.
Favoriser le financement et l’utilisation efficace des fonds
La Belgique reçoit très peu de financements au titre des Fonds ESI et les conditions préalables pour obtenir des fonds pour l’environnement dans le cadre de la politique de cohésion sont remplies. Comme le montre la section 4, l’utilisation de ces fonds ne pose aucun problème. En outre, les infrastructures environnementales sont principalement financées par la BEI et d’autres prêts et tarifs.
Toutefois, la Belgique semble être à la traîne par rapport à d’autres pays pour ce qui est de la qualité de ses infrastructures publiques et de sa capacité à soutenir la compétitivité de son économie.
Actions prioritaires pour 2019
Poursuivre les efforts en vue de rationaliser les procédures d’évaluation environnementale et de garantir une participation efficace du public.
La Belgique peut encore améliorer sa gouvernance environnementale globale (notamment sur les plans de la transparence, de la participation des citoyens,
306 Commission européenne, Digital Scoreboard – Data & Indicators. 307 Commission européenne, Digital Economy and Society Index Report 2018, Digital Public Services. 308 Indicateurs de gouvernance durable (Sustainable Governance Indicators).
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
51
du respect et de l’application de la législation, ainsi que de la capacité et de la coordination administratives).
Accords internationaux
En vertu des traités de l’UE, l’action de l’Union en matière d’environnement doit promouvoir des mesures au niveau international en vue de faire face aux questions environnementales régionales et mondiales.
L’Union européenne est déterminée à renforcer la législation environnementale et sa mise en œuvre au niveau mondial. Elle continue donc d’appuyer le processus du Pacte mondial pour l’environnement, initié par l’Assemblée générale des Nations unies en mai 2018309. L’EIR est l’un des outils permettant de s’assurer que les États membres donnent l’exemple en respectant les politiques et les législations environnementales de l’Union européenne, ainsi que les accords internationaux.
En outre, de nouvelles questions spécifiques ont fait leur apparition au sujet des bois tropicaux et des ressources génétiques.
Forêts: règlement de l’Union européenne sur le bois/règlement relatif à l’application des réglementations forestières, à la gouvernance et aux échanges commerciaux (FLEGT)310
Entre mars 2015 et février 2017, la Belgique n’a pas fourni d’estimation du nombre d’opérateurs ayant mis, sur le marché de l’Union européenne, du bois récolté dans le pays ou du bois importé. Elle n’a pas non plus prévu ni effectué de contrôles auprès des opérateurs qui récoltent du bois dans le pays. Il en va de même pour les négociants en bois, auprès desquels les autorités belges n’ont signalé aucun contrôle. Par contre, la Belgique a procédé à dix-neuf contrôles auprès d’opérateurs concernant du bois importé au cours des deux dernières années. Dans le même temps, le pays semble avoir embauché du personnel supplémentaire à cet effet et le rythme des inspections et la connaissance des concepts clés du règlement sur le bois devraient continuer à s’améliorer.
La Belgique a collaboré avec d’autres autorités et institutions compétentes des pays de l’Union européenne dans ce domaine, notamment en participant au programme d’apprentissage par les pairs de l’EIR en octobre 2018.
309 Résolution 72/277 de l’Assemblée générale des Nations unies et Organizational session of the ad hoc open-ended working group (session d’organisation du Groupe de travail spécial à composition non limitée). 310 Règlement (CE) nº 2173/2005.
Ressources génétiques: protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation (APA)311
La Belgique est en train d’adopter les textes législatifs régionaux et fédéraux nécessaires à la mise en œuvre du règlement européen relatif à l’accès et au partage des avantages (APA) et du protocole de Nagoya. Les autorités compétentes ont été définies et les actes de désignation officiels sont en cours de procédure ou ont déjà été adoptés (comme en Flandre).
Commerce international des espèces sauvages: la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES)312
La Belgique dispose d’une autorité compétente pour (entre autres) la délivrance régulière d’un nombre croissant de documents d’importation, de (ré)exportation et d’échanges intra-UE. Les rapports confirment les activités des autorités douanières belges. Afin de garantir la mise en œuvre complète du plan d’action de l’Union européenne contre le trafic d’espèces sauvages (2016) et d’améliorer le taux de détection des activités illégales sur le territoire national, la Belgique a annoncé une hausse du nombre d’inspecteurs chargés de faire appliquer les dispositions de la CITES. Elle a également intensifié ses activités de formation et de perfectionnement pour appuyer les services répressifs dans les pays tiers. Parmi les exemples figurent le lancement de l’initiative «Africa Twix» en Afrique centrale et la contribution financière apportée par la Belgique – en collaboration avec d’autres pays de l’Union tels que l’Allemagne, la France et les Pays-Bas – au «African Elephant Fund». Des fonds ont également été débloqués pour appuyer le travail du système d’information sur le commerce des éléphants (ETIS), qui joue un rôle important dans la détection des pays où l’ivoire fait l’objet d’un commerce illégal.
Action prioritaire pour 2019
Intensifier les efforts déployés pour participer à des accords multilatéraux pertinents en matière d’environnement en signant et en ratifiant la totalité de ceux-ci.
311 Règlement (UE) nº 511/2014. 312 La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES).
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
52
Développement durable et mise en œuvre des objectifs de développement durable (ODD) de l’ONU
Le développement durable crée des liens entre les politiques environnementales, sociales et économiques dans un cadre cohérent et contribue ainsi à la mise en œuvre de la législation et des politiques environnementales.
Le développement durable est intégré dans l’article 7 bis de la Constitution belge, qui dispose que «dans l’exercice de leurs compétences respectives, l’État fédéral, les communautés et les régions poursuivent les objectifs d’un développement durable, dans ses dimensions sociale, économique et environnementale, en tenant compte de la solidarité entre les générations». Le développement durable est donc ancré dans le contexte institutionnel belge et reconnu comme un objectif politique général auquel l’État fédéral, les communautés et les régions doivent contribuer.
Au niveau national, la Conférence interministérielle pour le développement durable a approuvé, au printemps 2017, une stratégie nationale de développement durable, qui repose sur un texte-cadre global définissant une vision commune pour transposer les ODD dans le contexte belge et des thèmes prioritaires pour des actions conjointes.
Au sein de l’Institut interfédéral de statistique – qui regroupe Statbel, la Banque nationale de Belgique, le Bureau fédéral du Plan, l’autorité flamande des statistiques, l’Institut wallon de l’évaluation, de la prospective et de la statistique, et l’Institut bruxellois de statistique et d’analyse –, la Belgique a créé un groupe de travail spécifiquement axé sur les ODD, qui a pour mission de faire progresser la mise en œuvre d’un système optimal d’indicateurs relatifs aux ODD dans le contexte belge. Lors du lancement de cette initiative, l’examen de la liste officielle des indicateurs relatifs aux ODD a révélé que la moitié environ de ces indicateurs étaient déjà disponibles pour la Belgique
En 2017, la Belgique a soumis à l’ONU un examen national volontaire des ODD.
Au niveau fédéral, la loi relative à la coordination de la politique fédérale de développement durable comprend, depuis 1997, une stratégie fédérale mise en œuvre dans le cadre d’un cycle d’apprentissage politique de cinq ans (cycle «Rapport-Planifier-Déployer-Contrôler-Agir»). Cette stratégie se compose d’un mécanisme de planification et de rapport périodique et d’un processus de consultation par l’intermédiaire du plan fédéral de développement durable et du rapport fédéral sur le
développement durable313. Trois institutions jouent un rôle de premier plan dans l’élaboration, l’adoption, la mise en œuvre et l’amélioration des politiques. Il s’agit des institutions suivantes: i) la Commission interdépartementale du développement durable, qui est chargée de la planification et du suivi du processus; ii) un groupe de travail au sein du Bureau fédéral du Plan, qui rend compte de la situation actuelle et qui effectue des évaluations des politiques et des prévisions; et iii) le Conseil fédéral du développement durable, un organe consultatif des parties prenantes. Une révision de la loi de 1997 menée en 2010 définit une vision fédérale à long terme en matière de développement durable. Celle-ci comporte 55 objectifs à long terme (2050) et propose un ensemble d’indicateurs pour suivre les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs. La vision à long terme constitue le cadre de référence pour la stratégie fédérale de développement durable et les activités des institutions définies dans cette loi. Les trois régions se sont également dotées de leur propre stratégie en matière de développement durable.
Il existe aussi des stratégies de développement durable pour les trois régions. La deuxième Stratégie wallonne de développement durable a été adoptée en juillet 2016314. Le plan d’action qui y figure comprend trois priorités: l’alimentation, l’énergie et les ressources (utilisation efficace des ressources et économie circulaire).
Un décret flamand du 18 juillet 2008 sur la promotion du développement durable précise que la politique de développement durable devrait être inclusive, coordonnée et participative. Pour chaque législature, une stratégie est définie pour: i) évaluer la mise en œuvre du précédent document de stratégie flamand; ii) analyser la situation actuelle et présenter les évolutions sociales, les tendances et les risques liés au développement durable qui sont attendus; iii) définir une vision et des objectifs à long terme pour la politique de développement durable; et iv) fixer des objectifs opérationnels à court terme, ainsi que des options et des mesures stratégiques prioritaires pour la durée du mandat du gouvernement. La Vision 2050 mentionnée précédemment est guidée par le développement durable, souscrit aux ODD et constitue la troisième stratégie flamande en matière de développement durable. De plus, en 2016, le gouvernement flamand a établi un calendrier de mise en
313 Gouvernement fédéral, Pathways to Sustainable Development, «First Belgian National Voluntary Review on the Implementation of the 2030 Agenda», Forum politique de haut niveau des Nations unies, New York, juillet 2017. 314 Gouvernement wallon, 2016, Stratégie wallonne de développement durable.
Examen de la mise en œuvre de la politique environnementale 2019 – Belgique
53
œuvre des ODD qui repose sur sept composantes315. La concrétisation de ce calendrier est un processus continu.
Le gouvernement wallon est déterminé316 à mettre en place un service administratif axé sur l’utilisateur et facilement accessible. Par ailleurs, l’administration de la Communauté française met l’accent sur la consommation durable, l’amélioration de la gestion des déchets et la sensibilisation, et entend intégrer progressivement les questions liées au développement durable dans ses marchés publics et ses politiques d’achat317.
En 2013, le parlement wallon a adopté un décret qui prévoit l’adoption d’une nouvelle stratégie de développement durable par législature. Cette stratégie est définie comme «un document d’orientation et d’actions visant à encourager à l’initiative et à la cohérence en matière de développement durable dans les politiques publiques de la Région wallonne» (décret relatif à la stratégie wallonne de développement durable, article 2, paragraphe 2). Une nouvelle structure administrative pour le développement durable a été mise en place au sein du Secrétariat général du Service public de Wallonie.
Depuis 2004, le Code bruxellois de l’aménagement du territoire impose au gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale d’adopter un plan régional de développement. Le plan régional de développement est un instrument de planification globale du développement régional dans le contexte du développement durable (art. 17). En approuvant, le Plan régional de développement durable (PRDD) le 12 juillet 2018, le gouvernement bruxellois a défini sa vision territoriale jusqu’en 2040. Son objectif est d’apporter des réponses adéquates aux défis auxquels Bruxelles est confrontée en tant que territoire urbain. Ces défis sont, entre autres, la croissance démographique et l’accès au logement, le redéploiement économique et l’accès à l’emploi, la diversité fonctionnelle et sociale, ainsi que divers problèmes liés à la mobilité et à l’environnement318.
315 Implementatie van Sustainable development goals in Vlaanderen, mededeling aan de Vlaamse Regering, octobre 2016. 316 Contrat d’administration 2016-2020. 317 Plan de développement durable de la Communauté française (2010-2015); Déclaration de politique communautaire 2014-2019. 318 Perspective Brussels, Le Plan régional de développement (PRD) fixe les objectifs et priorités de développement de la Région, en fonction des besoins économiques, sociaux, environnementaux et de mobilité.