EVOLUZIONE NORMATIVA GESTIONE DELE ACQUE IN ITALIA: LA LEGGE GALLI

Linversione di tendenza del settore idrico integrato verso lefficacia, lefficienza e leconomicit dovuta allentrata in vigore della Legge Galli. E con tale legge che si inizia a parlare di logica imprenditoriale nella gestione, ed grazie a tale legge che il presente lavoro acquista significato dal punto di vista economico e, perch no, dal punto di vista sociale. La legge 5 Gennaio 1994, n. 36 (c.d. Legge Galli, dal nome del proponente), segna un decisivo passo in avanti per lorganizzazione e la gestione del servizio idrico. Questa riforma ha, tra i meriti principali, quello della definizione di un modello gestionale di tipo imprenditoriale che superi la frammentazione e le inefficienze riscontrate oramai da tempo nel settore. Mi pare opportuno per fare brevemente accenno a quelli che sono stati i passi precedenti alla c.d. Legge Galli. La disciplina delle acque ha avuto unevoluzione, come del resto accade per qualsiasi altro settore, legata agli interessi prevalenti che il legislatore ha individuato nelle varie epoche storiche. Infatti lacqua stata considerata come sede di comunicazione e trasporto, risorsa alimentare,energetica, produttiva ed agricola, per finire addirittura come materia prima esclusiva. Basti ricordare il peso che ha il mercato delle acque minerali attualmente in Italia e pi in generale in Europa. Il legislatore, dal periodo post-unitario ad oggi, ha legiferato purtroppo sempre in assenza di una pianificazione che considerasse in modo organico ed unitario linterazione della pluralit di interessi, oggetti, attivit, soggetti e beni coinvolti. La legislazione in materia di acque iniziata con la L. 2248/1865 che si prefiggeva lintento di perseguire il buon regime delle acque al fine di tutelare la sicurezza della popolazione, con una disciplina che evidenziava il ruolo minoritario dello Stato nellambito di un modello di sviluppo agricolo statico. Gli eventi bellici ed il periodo fascista hanno fatto si che si manifestasse poi la necessit di incrementare la produzione di forza motrice, arrivando al Testo Unico approvato con R.D. 11 Dicembre 1933, n. 1775. Con tale legge lo Stato perdeva il ruolo neutrale avuto in precedenza, per interessarsi delle possibili utilizzazioni del bene acqua, e listituto della concessione di derivazione di acque diventava lo strumento principale per intervenire nel processo economico e produttivo. Tale assetto normativo rimasto sostanzialmente intatto fino al 1989, anno in cui viene approvata la L.183/89, che rappresenta un primo tentativo di impostare una politica organica della acque. Con questa legge quadro si deciso di abbandonare un modello gestionale delle funzioni amministrative basato su singoli atti di concessione o autorizzazione, per arrivare ad un modello di amministrazione che deve produrre risultati. Del resto di li a poco si arriver alla L.142/90 (relativa alle autonomie locali), con la quale si comincia a parlare proprio di efficacia, efficienza ed economicit. A tale proposito il 1990 considerato un po lanno zero, anno in cui si inizia a parlare di equilibrio economico nelle realt pubbliche. Si arriva finalmente alla legge Galli, che rappresenta lesempio pi

emblematico di una modalit di approccio polidimensionale a problematiche che coinvolgono interessi diversi. Innanzitutto si ha leliminazione della distinzione tra acque pubbliche e private, definendo tutte le acque, superficiali e sotterranee, ancorch non estratte dal sottosuolo, pubbliche e salvaguardate ed utilizzate secondo criteri di solidariet. Si definisce inoltre il servizio idrico integrato l'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue , creando una evidente integrazione dei suddetti servizi. La legge Galli sancisce il principio in base al quale l'uso dell'acqua per il consumo umano prioritario rispetto agli altri usi, asserendo che essi sono ammessi quando la risorsa sufficiente e a condizione che non ledano la qualit dell'acqua per il consumo umano. Ma soprattutto notiamo come il legislatore si preoccupi di riorganizzare il Sii in c.d. Ambiti Territoriali Ottimali, suddivisi in base ai seguenti criteri: - rispetto dell'unit del bacino idrografico o del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui, tenuto conto delle previsioni e dei vincoli contenuti nei piani regionali di risanamento delle acque e nel piano regolatore generale degli acquedotti; - superamento della frammentazione delle gestioni, tendendo cio a riorganizzare il Sii by-passando le suddivisioni comunali (c.d. gestioni in economia) per arrivare a dimensioni gestionali su scala dambito, favorendo cos le economie di scala ; - conseguimento di adeguate dimensioni gestionali, definite sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici e sulla base delle ripartizioni politico- amministrative.

Alla base e come punto di arrivo di quanto detto fino al adesso c comunque e soprattutto lasserto in base al quale il servizio idrico integrato deve essere organizzato al fine di garantirne la gestione secondo criteri di efficacia, di efficienza e di economicit . Ed a mio parere limpianto della legge e quindi la sua applicazione ruotano intorno a questi principi cardine. Proviamo a dare una spiegazione economico-aziendale a tali principi. Il termine efficacia nel settore idrico, e pi in generale, nei servizi pubblici a carattere locale riveste un significato leggermente diverso e, se vogliamo, pi importante rispetto a quello delle imprese private (c.d. logica imprenditoriale). Il rapporto tra loutput di un centro di responsabilit e i suoi obiettivi un indicatore di efficacia del medesimo centro. Per centro di responsabilit intendiamo un gruppo di persone che opera per raggiungere un obiettivo aziendale , e tale gruppo guidato da un dirigente che si assume la responsabilit della azioni intraprese . E tale concetto non sicuramente estraneo al servizio idrico, in quanto proprio il Comitato di Vigilanza sulluso delle Risorse Idriche impone ai gestori, a partire dal 2006, come vedremo, la tenuta di una contabilit analitica per centri di costo. Si pu intuire come la misurazione dellefficacia sia problematica, poich non sempre agevole quantificare obiettivi ed output, e laddove si proceda

in questo senso tali valutazioni sono spesso soggettive. Ed in questa fattispecie , a mio parere, la valutazione dellefficacia aziendale del gestore

Il Cvri un organo indipendente della Pubblica Amministrazione ed stato creato con la Legge Galli. Risponde direttamente al Parlamento in merito al servizio idrico integrato ed alla sua attuazione. Annualmente illustra il suo operato e lo stato del Sii in Parlamento attraverso una relazione. E composto da sette membri che durano in carica per cinque anni e non sono rieleggibili. Tra i compiti fondamentali affidati al Comitato vi quello di garantire losservanza dei principi della riforma dei servizi idrici, con particolare riferimento allefficacia, allefficienza e alleconomicit, alla determinazione delle tariffe ed alla tutela degli utenti

fatta dai cittadini-utenti e dalle Autorit di ambito. Con riferimento al documento-guida del Cvri sulla rendicontazione nel servizio idrico integrato, rivolto a gestori ed Autorit di ambito, per efficacia si intende il livello di raggiungimento degli obiettivi prefissati in termini di livelli di servizio, siano essi stabiliti da norme legislative e regolamentari o da atti concordati tra le parti contrattuali (quindi tra gestore ed Autorit di ambito). Parliamo invece di efficienza quando ci riferiamo al rapporto tra un input e loutput ottenuto, sia in termini fisico-tecnici che di costi in senso stretto. Unazienda efficiente quando ottiene i risultati programmati con il minore impiego di risorse (input) possibile, poich per esempio pu verificarsi che vi sia lefficacia e non lefficienza ( es. si raggiunto lobiettivo ma con costi esorbitanti a carico della collettivit). In molti casi opportuno misurare lefficienza attraverso il confronto tra costi effettivamente sostenuti (a consuntivo) e costi standard 9 determinati a preventivo (parametri quali- quantitativi). Si parla di economicit quando i ricavi, tendenzialmente, riescono a coprire i costi. In particolare ci si verifica se sussistono le seguenti condizioni : Equilibrio economico (bilanciamento costi-ricavi); Equilibrio finanziario (equilibrio tra entrate ed uscite in un determinato periodo); Remunerazione dei fattori produttivi o remunerazione del capitale investito (nelle realt pubblico-private locali la remunerazione dei fattori non pu avere lo stesso peso e la stessa intensit delle realt private industriali);

Ovvero il Comitato di Vigilanza sullutilizzo delle risorse idriche. Per costi standard intendiamo quei costi che sono calcolati in modo rigoroso e scientifico, sulla base di ipotesi di futuro svolgimento della gestione. La loro formulazione avviene attraverso la previa definizione delle condizioni operative standard, ossia di precisi livelli di prestazione.

Diciamo che per il gestore del Sii lequilibrio economico-finanziario costituisce innanzitutto un obbligo. Infatti esso si rinviene tra le clausole della c.d. convenzione di affidamento, documento regolante i rapporti tra il gestore del servizio ed il concessionario (Autorit di ambito) di cui si parler nel prossimo sottoparagrafo, ma anche nella stessa Legge Galli 10 . Tale equilibrio anche il parametro di riferimento per la pianificazione strategica su scala dambito in quanto lAutorit (che rappresenta i comuni) pu

imporre al gestore soltanto quegli interventi (lavori da eseguire) che non alterano tale equilibrio. Quindi lefficacia, lefficienza e leconomicit sono punti di arrivo della societ che gestisce il servizio, mentre spetta allAutorit o Enti dambito territoriale verificare che tali condizioni siano raggiunte. Quindi, facendo un passo indietro, le funzioni di gestione di acquedotto, fognatura e depurazione erano svolte, nella maggior parte dei casi, in forma separata, nella totale assenza di strumenti che permettessero agli enti locali di pianificare e controllare la gestione. Adesso, la Legge Galli ha distinto le funzioni ed attribuito i poteri sulla base dei seguenti principi : Gestione integrata dellinsieme dei servizi ; Esercizio associato delle funzioni comunali sugli stessi; Distinzione delle funzioni di gestione da quelle di programmazione, indirizzo e controllo del servizio; Distinzione della funzioni di programmazione della risorsa (attribuite alla Regioni ed alle Autorit di bacino) da quelle di programmazione e controllo della gestione del Servizio idrico integrato (assegnate alle Autorit di ambito).