LECTURAS DESCENTRALISTAS

LECTURAS DESCENTRALISTAS

Asociación SERJr. Pezet y Monel 1870, Lima 14 - PERUTelefaxes: (01) 471 1734 (01) 472 7937 (01) 472 7950postmast@ser.org.pe

© 2003 Asociación SER

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo brindado por

el Ministerio de Desarrollo Internacional –DFID- del Reino Unido.

Las opiniones expresadas en esta publicación corresponden a los autores

y no reflejan necesariamente el punto de vista del DFID.

Una producción de la Asociación SER,

Vicaría de Solidaridad de la Prelatura de Sicuani,

Vicaría de la Solidaridad de la Prelatura de Juli,

Vicaría de la Solidaridad de la Prelatura de Ayaviri.

Con la colaboración de las instituciones Sisay, Separ y Citaq,

contrapartes del proyecto en Huancavelica.

Edición Anahí Durand

Diagramación Mehr licht

I N D I C E

PRESENTACIÓN

I. DESCENTRALIZACIÓN, ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y CARACTERÍSTICASRegión y Regionalismo ALBERTO FLORES GALINDO

Centralismo y Descentralización en la historia del Perú Independiente CARLOS CONTRERAS

El proceso de descentralización en el Perú MARKUS RÜHLING

II. ALCANCES DEL ACTUAL PROCESO DESCENTRALISTAA) VISIONES Y OPINIONES ACERCA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Finalmente qué es la descentralización en el Perú? EFRAÍN GONZALES DE OLARTE

La descentralización en un país centralizado JOSÉ LUIS LÓPEZ

Regionalización: Desastre tantas veces anunciado RODRIGO MONTOYA

La necesidad de un acuerdo Nacional descentralista JAVIER AZPUR

B) ECONOMÍA Y PRESUPUESTO

Es un riesgo la descentralización? LUIS CARRANZA

La Macroeconomía en contra de la descentralización EFRAÍN GONZALES DE OLARTE

Primer análisis del presupuesto público 2003 . . . CECILIA PERLA

C) LEGISLACIÓN DESCENTRALISTA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

¿Es un riesgo descentralizar? HENRY PEASE GARCÍA

Control y transparencia en la descentralización MARKUS RÜHLING

Los límites de la normatividad EDUARDO BALLÓN, LUIS MACHUCA

Participación en democracia JAVIER AZPUR

Regiones: Soberanía y Participación Ciudadana JAVIER DIEZ CANSECO

III. DESARROLLO LOCAL Y SECTORIAL EN EL PROCESO DESCENTRALISTAA) DESARROLLO LOCAL

Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica CATALINA VICTORY

Desarrollo local y rol de la Municipalidad MARÍA ROSA BOGGIO C.Las Municipalidades que queremos JOHNNY ZAS FRIZ

B) DESARROLLO SECTORIAL

El sector agricultura y la descentralización FRANCISCO GUERRA GARCÍA Y FRANCISCO SANTA CRUZ

Descentralizacion del sector salud IV FORO DESCENTRALIZACIÓN PARA UN DESARROLLO SOSTENIBLE

El sector educativo FRANCISCO GUERRA GARCÍA Y FRANCISCO SANTA CRUZ

IV. ELECCIONES REGIONALES Y DESAFÍOS DEL PROCESO DESCENTRALISTAMemorando postelectoral SANTIAGO PEDRAGLIO

Regiones como pretexto para cálculos electorales RODRIGO MONTOYA

Regionales en mi modesto entender HUGO NEIRA

Descentralización: la agenda pendiente CARLOS MONGE

ACERCA DE LOS AUTORES

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Ó N El proceso de descentralización puesto en marcha durante el actual período gubernamental,

se inserta en la serie de intentos -la mayoría fallidos- por descentralizar el país. Con esteesfuerzo se busca atender una histórica demanda ciudadana, que reclama mayor autonomíay presupuesto para los departamentos, provincias y distritos, de modo que se impulse sudesarrollo y se acorten los altos niveles de estancamiento económico, pobreza e inequidadque las aquejan.

Aprobada la mayor parte de la legislación descentralista -que, entre otras cosas, constituyelas regiones sobre la base de los departamentos- y electas las autoridades regionales, sehace necesario conocer a profundidad este proceso, sus características y desafíos. Tanto loslíderes de la sociedad civil, como las autoridades locales, provinciales y regionales elegidas,necesitan contar con información acerca de las diversas opiniones y enfoques vertidos du-rante el proceso de descentralización, ampliando así su comprensión del tema y contandocon mejores herramientas para encarar los desafíos pendientes.

Es por ello que, como parte del proyecto de Intervención ciudadana para el gobierno local,publicamos el documento de trabajo “Lecturas descentralistas”, las mismas que recogenresúmenes de textos y artículos concernientes al proceso de descentralización. Nuestrapublicación ensaya así una mirada de los antecedentes históricos y alcances del procesoemprendido, tanto en materia de legislación, economía y participación ciudadana, como enlo referido al desarrollo local, desarrollo sectorial y municipalidades. Consignamos tambiénalgunas opiniones referidas a los resultados electorales y los posibles desafíos y agendaspendientes.

No todas las posturas recogidas son optimistas o coincidentes sobre cómo se desarrolló elproceso de descentralización o sobre lo que les espera a las futuras regiones, sin embargo,pensamos que en conjunto brindan los elementos necesarios para una comprensión deltema, amplia y objetiva. Agradecemos a todos los autores por autorizarnos publicar sustextos y/o artículos.

Esperamos que este material sea de utilidad práctica e intelectual para los actores de lasociedad regional en las diversas tareas que deberán asumir y realizar por el bienestar desus localidades y el desarrollo integral del país.

Lima, diciembre del 2002

I. DESCENTRALIZACIÓN, ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y CARACTERÍSTICAS

REGIÓN Y REGIONALISMOALBERTO FLORES GALINDO

> Extractos del ensayo “Región y Regionalismo”, en Obras Completas Tomo IV.Editorial Sur Casa de Estudios del Socialismo, Lima, 1992. <

I

El problema regional es uno de los aspectos básicos para la comprensión de la “realidad peruana”. Durantelos años veinte -y a pesar del centralismo generado por el régimen de Leguía- surgen dinámicas expresionesintelectuales en provincias; círculos culturales, revistas y libros, muchos de los cuales provienen del sur y seinscriben en la corriente indigenista. La proximidad a los medios rurales y el trasfondo provinciano tal vezayuden a entender el persistente “voto en contra” al centralismo, a la cultura criolla y a Lima. Es así como segeneraliza una imagen del país en la que la capital y las provincias se contraponen. El centralismo -paramuchos jóvenes intelectuales de entonces- se identificaba con la “plutocracia” y de esa manera, como loplanteaba por ejemplo Manuel Seoane, se argumentaba que “las provincias han desempeñado un rol proletariofrente al orgulloso y necio centralismo de la capital” (Amauta, Nº 9, 1927).

Consciente de estas circunstancias, José Carlos Mariátegui no pudo omitir el tratamiento de la cuestiónregional en sus “7 Ensayos”1. Si revisamos las reseñas y los comentarios motivados por este libro, podremoscomprobar rápidamente que la atención de los críticos se dirigió precisamente al sexto ensayo, “Regionalismoy centralismo”. Mariátegui cuestiona la fácil identificación entre la actitud regionalista y la posición políticaprogresista, y muestra que por el contrario, en el pasado los defensores del federalismo en el Perú fueronterratenientes interesados en preservar la autonomía de su poder local.

La proposición anterior no significa negar la existencia de un problema regional, más bien, como consecuenciadel desarrollo desigual y de las deformaciones de nuestra historia y en su trasfondo estaba la contraposiciónentre lo occidental y lo indígena o entre la sierra y la costa.

Mariátegui no fue más allá de la negación. En otras palabras, no encontramos ninguna propuesta deregionalización, tal vez para evitar una excesiva audacia porque reconocía implícitamente toda la complejidaddel problema o porque no tenía suficientemente claro lo que era una región en el Perú. Sólo se limitó a señalaral sur como el ejemplo por excelencia de región. Este no fue el derrotero de Víctor Andrés Belaúnde, quien-mediante la combinación de criterios económicos e históricos- acabó proponiendo la conformación de sieteregiones. Los criterios económicos eran consecuencia del producto de exportación dominante en la zona y loscriterios históricos se referían a la antigua división en Intendencias. La región del petróleo estaría compuestapor Piura y Tumbes; la del azúcar, por La Libertad y Lambayeque; Cajamarca y Amazonas mantenían suautonomía; la vid y el algodón sustentarían a la región de Lima, la que respetaría los límites de la Intendenciacolonial; el cobre articularía a Junín, Cerro de Pasco, Ayacucho y Huancavelica; la ganadería al Cusco, Apurímacy Puno, y finalmente, Arequipa, Moquegua y Tacna -quizá por la importancia de Mollendo, recibían el apelativode región de “tráfico internacional”. La complejidad del problema queda mostrada si reparamos en la excesivaextensión de la realidad central, la ubicación por descarte de la Amazonía, la imprecisión manifestada en lademarcación de Cajamarca y Amazonas y la escasa claridad de la separación entre Arequipa y Puno o de launión entre Arequipa y Tacna. Con esto no queremos tanto justificar la prudencia de Mariátegui, como insistiren que la definición de región no fue una cuestión fácil de resolver en el país durante esos años.

1 José Carlos Mariátegui en “Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana”, en Amauta, Lima, 1928.

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Toda la complejidad del problema se volvió más evidente cuando a los criterios anteriores se añadieron,desde 1939, los criterios geográficos y toponímicos propuestos por Javier Pulgar Vidal y su división delterritorio en ocho regiones naturales, elaboradas de acuerdo con la tradicional verticalidad andina.

Al tratar el problema o elaborar su propuesta, la mayoría de los autores citados se encontraron con un espaciodifícil de entender y emplazar: la selva amazónica, zona sobre la cual no hubo una conciencia definida en lageneración de Mariátegui. La carencia de una política peruana sobre estos territorios persiste en la actualidad.

Regresando a los “7 Ensayos”. Si bien su autor no proponía una nueva organización regional -en todo caso,se limitaba a repetir la clásica división entre Costa, Sierra y Montaña-, sí sostenía la existencia de un ejemplonítido de región: el Sur, donde la Costa se reducía hasta casi desaparecer como consecuencia de las escarpadasestribaciones andinas y se originaba un paisaje predominantemente serrano. “Uno de los hechos que másvigorosamente sostienen y amparan esta tesis, me parece el hecho de que el regionalismo no sea en ningunaparte, tan sincera y profundamente sentido como en el Sur y, más precisamente, en los departamentos delCusco, Arequipa, Puno y Apurímac.

III

No hay región sin regionalismo. Débil o fuerte, errático o definido, este sentimiento es un componenteimprescindible del problema. En el Perú, el regionalismo no tuvo una amplia difusión ni tampoco dio origena movimientos políticos sólidos. Sin negar las fuertes vinculaciones entre regionalismo y gamonalismo -quenos libra de identificar automáticamente al regionalismo con el progresismo- deberemos añadir brevementealgunas precisiones para delinear la evolución que siguió. No entramos a considerar los antecedentes colonialesni tampoco las expresiones regionalistas que emergen durante las guerras de la Independencia; por ejemplo,en Huánuco en 1812 o en el sur durante 1814. Nos limitamos al período republicano.

1. En los años de la iniciación de la república, el sur se convierte en escenario de movimientos autonomistasy separatistas. Los proyectos separatistas fueron alentados desde Bolivia por Santa Cruz. En un momentopensó en la anexión del sur peruano a Bolivia, desde el río Pampas hasta el lago. El enfrentamiento entreArequipa y Lima permite entender el relativo arraigo que en los medios urbanos del sur tuvo el proyecto de laConfederación Perú-Boliviana (1836-1939). El triunfo de Santa Cruz hubiera significado revertir las tendenciaspredominantes y conseguir un predominio de la sierra sobre la costa, el sur sobre el norte, lo indígena ymestizo sobre lo criollo y occidental, el interior del país sobre los puertos... Su proyecto de dividir al Perú endos regiones y de sustituir a Lima por dos capitales ubicadas en humildes pueblos provincianos -Huaura ySicuani fue el proyecto federalista más ambicioso. Pero más allá de las ciudades, las clases populares estuvieronal margen de estas cuestiones (Jorge Basadre). En el sur no existía una clase capaz de asumir el problema. Porotro lado, el espacio regional colonial había perdido su fisonomía dentro de un país donde los circuitoscomerciales interrumpidos como consecuencia de las guerras de la Independencia parecían dejar lugar sólo ala fragmentación y a la autarquía.

2. Fue diferente, sin lugar a dudas, el sentimiento regional que comprometió a los intelectuales provincianoshacia 1910, especialmente durante el Oncenio2. Para entonces, existían grupos de intelectuales tan dinámicoscomo numerosos en las ciudades del interior que, inspirados en el radicalismo de González Prada, sintieronla obligación de emprender la crítica a Lima y al centralismo en un período en el cual la expansión de losaparatos estatales amenazaba -más allá de declaraciones regionalistas que no excedían el terreno verbal-

2 Según Haysen “el Partido Aprista Peruano representa el frente único nacional del Perú provinciano, del peón rebelde y nacionalista, encontra de los déspotas que desde Lima virreinal han tiranizado a la nación”. El ABC de la peruanización, Lima, 1930.

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con subordinar y aplastar a la vida provinciana. Era un regionalismo que nacía de un peligro demasiadovisible y que al ser una crítica del Estado, terminó confundiéndose con quienes -por otras razones- seubicaban en la oposición al régimen de Leguía. Fue, como dijo Jorge Basadre, la “subversión de lasprovincias”. Esta corriente regionalista llegó a los provincianos que emigraron a Lima y desde esta ciudadimprimieron La Sierra una revista algo viotrilica La capital se identificó con todos los defectos posibles y laañoranza provinciana llevó a una exaltación ilimitada a las ciudades del interior. Este regionalismo acabóincorporando al aprismo y tuvo también expresiones propias a través del Partido Descentralista, formadopor Emilio Romero, entre otros.

3. A partir de 1960, la cuestión regional se transformó en un movimiento social que contó con la intervenciónde los organismos laborales y de las capas más amplias de la población. Los ejemplos más nítidos sepueden encontrar, una vez más, en Arequipa. La ciudad fue el escenario de seis paralizaciones entre octubrede 1967 y noviembre de 1973, a través de las cuales se definió paulatinamente el liderazgo de la Federaciónde Trabajadores de Arequipa y de esa manera el componente regionalista fue desplazado por el contenidode clase.

IV

La REGIÓN no es sólo una geografía modelada por la historia, también es una conciencia y una fuerza política.Su desarrollo no transcurre al margen de las clases y de los conflictos, porque en definitiva la región existecuando hay hombres -individuos, grupos o clases- que crecen en ella y luchan por ella. Región y regionalismoson dos aspectos indisolubles del mismo problema.

Un rápido recorrido por nuestra historia contemporánea -aunque hayamos abusado quizá del ejemplo del surnos ha permitido mostrar la variación en el contenido del regionalismo. De una preocupación de las clasesdominantes a una cuestión que compromete y envuelve a las movilizaciones populares. Pero en uno y otrocaso, el regionalismo ha sido un fenómeno predominantemente urbano, gestado en las ciudades provincianas.No ha significado sólo el enfrentamiento con el centralismo o la lucha contra la capital; también ha implicadola rivalidad entre las ciudades del interior. La configuración de un espacio regional se consiguió en desmedroy a costa de otras posibilidades. Al pensar el problema regional no podemos ver el curso de la historia comoun desarrollo inevitable y lógico; hay otras historias posibles que no por ser negadas en el pasado tienen queser olvidadas por el historiador o el sociólogo. La historia desde el punto de vista de las clases populares- estambién el recuerdo de esas posibilidades perdidas, de las otras alternativas...

V

Así como existen regiones triunfantes, existen otras posibilidades que se fueron quedando en el camino,postergadas en beneficio de los intereses dominantes. Un determinado mapa puede resultar si la región esvista desde el capital mercantil, desde los puertos y las economías de exportación. Si se trata de reformular elpresente, sería necesario atender a otras alternativas y pensar qué mapa resultaría si esos mismos espaciosfueran mirados desde el interior, en función de los intereses de los campesinos.

Las rutas que se pueden trazar desde las comunidades y los pueblos conservan todavía viejas articulacionesétnicas de origen prehispánico, formas verticales de unir diversos pisos ecológicos y microclimas. Estaorganización espacial mostró una alta racionalidad y eficacia en el uso de los suelos hasta la llegada de lainvasión europea. Posteriormente, muchos lugares especialmente la costa -no pudieron resistir a la invasióny, en nuestros días, al desarrollo del capitalismo. Pero en otros lugares, como la sierra centro y sur, consiguieronarticularse con éxito a la modernización, en el valle del Mantaro o resistir manteniendo formas de relación

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tradicionales como la verticalidad y la reciprocidad -quebradas de Pasco y Huánuco, por ejemplo-. La utilizacióndel espacio se vincula a las comunidades y, como decimos anteriormente, a unidades mayores: a gruposétnicos que se distinguen por su lengua, el quechua es en realidad un conjunto de dialectos, hábitos culturales,y tradiciones históricas, como las que pueden separar a los Chancas de los Chocorvos.

Entonces, la región es una geografía modelada por la historia pero a costa de conflictos y enfrentamientos.Siempre ha existido más de una posibilidad. Hace falta revisar todas estas alternativas. El problema regionaltiene un carácter pluriclasista: están en juego los intereses de sectores muy diversos que terminan confluyendo,a veces sólo de manera momentánea, en función de ciertos objetivos.

No se trata de reemplazar una perspectiva errónea -la región vista desde las clases dominantes- por otraigualmente exclusivista, aunque desde abajo. La cuestión regional es siempre una cuestión pluriclasista y susolución tiene que tener ese mismo carácter. Un esfuerzo colectivo por hacer compatible, más allá del cortoplazo, intereses muy diversos y hasta demasiado enfrentados, requiere hacer realidad esa palabra demasiadotrajinada últimamente: consenso. En la solución deben confluir varias historias, que han ido formando a estepaís. La historia campesina, sobre la que hemos querido llamar la atención en estas breves líneas, junto conla de esos obreros profesionales y comerciantes urbanos que buscan arrancar algunas prerrogativas al podercentral. El mapa diferente tiene que tener en cuenta todas las reivindicaciones pero para que pueda ser trazado,tienen que haber también mutuas concesiones. En un país de tan escasas solidaridades todo esto no parecefácil de alcanzar.

CENTRALISMO Y DESCENTRALIZACIÓNEN LA HISTORIA DEL PERÚ INDEPENDIENTE

CARLOS CONTRERAS> Extracto del ensayo “Centralismo y descentralismo en la Historia del Perú Independiente”,

Serie JCAS- IEP, Lima, junio de 1999. <

El Centralismo ha sido entre los peruanos un hecho mas bien denunciado que comprendido. Quienes se hanreferido a él lo han hecho casi siempre en tono de reproche y con ánimo de exorcismo. Ha llegado a convertirseen una suerte de “mala conciencia” de la población, sobre todo de los limeños o gentes de la costa; vale decirentre los supuestos “beneficiarios” del mismo. Desde los ensayos de Manuel Pardo o de Manuel GonzálesPrada en el siglo pasado, hasta los alegatos de Emilio Romero en el presente, se pensó la descentralizacióncomo una herramienta para la redención del Perú.

Una voz peculiar fue, por cierto, la de José Carlos Mariátegui. En su ensayo sobre “Regionalismo y centralismo”(el sexto de sus famosos Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana de 1928) trató de diferenciarlo que llamó “el viejo descentralismo”, que identificó con las demandas de los gamonales o “caciques” delinterior por gozar de autonomía en sus dominios provinciales, del “nuevo regionalismo”, que debía procurarla defensa de la población indígena contra el gamonalismo feudal. Vías modernas de comunicación quepenetrasen transversalmente el territorio, comunicando el interior con diversos puntos de la costa, eran paraél la forma más adecuada para lograrlo. Descentralizar era para él modernizar el interior, liquidando el feudalismode la época colonial. Veía en el anhelo descentralista, muy vigoroso en la coyuntura en que escribió los “Sieteensayos”, el peligro de aislar las regiones de la sierra de la modernización capitalista, entregándolos al peorimperio: el de los terratenientes y caciques locales, quienes implantaban un orden social servil y retrógrado.Lima y la costa resultaban la más importante fuerza modernizadora, en su pensamiento; por lo que su actitudfrente a la corriente del descentralismo fue más bien ambigua y hasta cierto punto contraria.

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Dimensión y naturaleza del centralismo en el PerúPerú es uno de los países más férreamente centralistas de un continente, como América Latina, marcado yapor un alto grado de centralismo1. En el caso peruano éste se extiende tanto en el plano territorial, cuanto enel terreno administrativo y económico. Lima la capital, concentra de acuerdo al último censo (1993) el 28.4 %de la población del país: 6.5 millones de un total de 23 millones. Casi la mitad del Producto Bruto Interno (45%) y más de la mitad (55 %) de la producción industrial son generados territorialmente en Lima. En estaciudad se asienta, además, más del 80 % de los depósitos y las colocaciones del sistema financiero nacional.El grado de centralismo es también muy grande en materia de atribuciones del gobierno central. Bástenossaber que aproximadamente el 94 % del gasto público es ejecutado por él, quedando apenas un 6 % enmanos de los gobiernos municipales, el Poder Legislativo y el Poder Judicial2.

Esta situación no es sin embargo particular de los últimos ochenta años. Basándose en datos demográficos oen el estudio de la política económica seguida por los gobiernos, algunos estudiosos del fenómeno centralistalo han considerado como un hecho manifestado fundamentalmente en el siglo XX. Esta etapa puede haberseprolongado demasiado, por la lentitud de la consolidación del estado peruano, y mantenerse hoy por lainercia y los intereses que ella misma genera.

Siguiendo este pensamiento, podría sostenerse que el país está hoy, al finalizar el siglo XX, ya maduro parapasar a una etapa más descentralizada de gobierno, pero que quienes obtienen ventajas del centralismo vigente,se obstinan en mantenerlo a fin de no perder su poder y privilegios. El punto débil de esa argumentaciónradica, sin embargo en que las señales de que el país se encuentra ya maduro para la Descentralización, sonaún débiles. Por ejemplo: de los 1800 gobiernos municipales hoy existentes en el Perú, apenas un 5 % podríaautosostenerse con sus propios tributos.

Según el censo de 1940, la población indígena se ubicaba sobre todo en la región de la sierra, espacio quecontuvo dos tercios de la población total del país. No obstante fue en la estrecha pero más dinámica y mejorcomunicada con el exterior, región de la costa, que se concentraron los ciudadanos “activos” y donde sedecidió el rumbo político de la nación. Las élites del norte y del sur se enfrentaron en guerras civiles por elafán de conquistar el “botín de la independencia”. Este estaba representado por numerosas haciendas, residenciasurbanas y minas de metales preciosos expropiadas a la corona española o a los súbditos peninsulares, quienesfueron expulsados o emigraron por propia iniciativa durante el proceso de lucha emancipatoria.

Pero la minería sufriría un grave estancamiento hasta la guerra con Chile (1879-1883) por causa de la anarquíapolítica y el encarecimiento de sus insumos más importantes como el mercurio, la pólvora, los instrumentosde fierro y la propia mano de obra3. La debilidad del Estado central provocó, empero, una situación parcialmentedescentralista de hecho. En las distintas regiones emergieron caudillos locales: “hombres fuertes”, quienespor lo general eran jefes militares que habían ganado sus galones en las guerras de la Independencia, oterratenientes dueños de extensos latifundios, que sabían entrar en pactos con los dirigentes indígenas, paracomponer sus ejércitos.

1 En su muy citada obra La tradición centralista en América Latina. Barcelona. Ariel, 1984, Claudio Véliz exploró sugerentemente las raíceshistóricas del centralismo latinoamericano. La inexistencia de una verdadera experiencia de feudalismo señorial que crease contrapesoslocales al poder de la monarquía, de movimientos significativos de disidencia religiosa y de experiencias de revolución industrial y política,habrían forjado en el continente una cultura centralista sumamente acentuada.

2 Efraín Gonzales de Olarte, “La descentralización en el Perú: entre la fortaleza del centro y la debilidad de la periferia”. En Bruno Revesz (ed.),Descentralización y gobernabilidad en tiempos de globalización. Piura Lima: CIPCA - IEP, 1998; pp. 125-26. “Dos de cada tres vehículos entodo el país operan en la capital, y tres de cada cuatro automóviles. En la ciudad de Lima trabajan además cuatro de cada cinco psicólogosque hay en todo el país; dos de cada tres médicos.- seis de cada diez ingenieros y tres de cada cuatro arquitectos,” Datos tomados de Perúen números 1997. Lima: Cuánto, 1997. La mayor parte de los datos corresponden a 1996.

3 Vease Carlos Contreras, Mineros y campesinos en los Andes, Lima IEP, 1988. Asimismo José Destua, La Minería peruana y la iniciación dela República, 1821-1850. Lima IEP, 1986.

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En el marco de una economía débil como la peruana, el dinero del guano tuvo efectos sustanciales. El estadopudo gozar de una renta regular y abundante, con lo que pudo prescindir de la contribución indígena y deotros impuestos recaudados internamente. Los derechos de aduana se redujeron al mínimo, así como losimpuestos a las ganancias derivadas de la propiedad territorial y la industria. El gobierno central no necesitabaya de los departamentos para subsistir. Anteriormente, éstos inclusive habían llegado a enviar sobrantes desus rentas, nutridas sobre todo por el tributo de los indios, al tesoro central. Los ocho departamentos con queel Perú inició su vida independiente crecieron hasta ser diecisiete en el momento de la guerra con Chile.

Al cerrarse el siglo XIX el Estado yacía en manos del civilismo, un partido de notables que logró forjar unproyecto modernizador relativamente exitoso, que el historiador Jorge Basadre denominó “La RepúblicaAristocrática” (1899-1919). Este proyecto significó, a ocho décadas de la independencia, la consolidación delEstado nacional. Para conseguirlo reforzó todavía más la centralización fiscal y administrativa. Igual que enlos mediados del siglo XIX, la consolidación del aparato estatal parecía lograrse sólo al precio de postergar lacausa de la descentralización. Ilustrativo fue, por ejemplo, lo que sucedió en el campo de la educación. Lasescuelas elementales y los colegios secundarios habían quedado en manos de los municipios desde la ley de1873. Pero la ofensiva educativa para redimir a la raza indígena lanzada por el civilismo requirió “rescatar” alas instituciones de enseñanza de manos de las municipalidades, cuya mala organización era evidente por lacarencia de elites locales suficientemente preparadas. En 1905 el sistema educativo fue centralizado con el finde conseguir su despegue4.

Un balance preliminar de los esfuerzos descentralizadores del liberalismo decimonónico de 1873 y 1886,(que bien pueden examinarse como uno solo) podría sancionar su fracaso y volver así a la idea de que lanaturaleza del país no permitía, como sí en otras naciones, la entronización de un régimen descentralizado enlo fiscal y administrativo. Dicha “naturaleza” tendría que ver sobre todo con la ausencia de élites regionalessólidas capaces de conducir un programa de autogobierno local, a la vez que impulsar el progreso económicoy la modernización social de sus territorios. Sin embargo, también puede practicarse un juicio de otro tipo: lasexperiencias de descentralización fueron breves y truncas. La de 1873 sufrió los embates de la crisis fiscal deesos años, que terminaron conduciendo al país a la tragedia de 1879; mientras que la de 1886 fue abortadaantes de una década, precisamente cuando los tesoros departamentales venían mejorando su funcionamiento.

Las elites locales con capacidad de administración y fomento no se improvisan por una ley. Son el lentoproducto de un proceso histórico; su tiempo de maduración no se respetó en el Perú. Cuando la economíanacional consiguió reconstruirse en los años finales del siglo XIX, ¿fue gracias a que se abandonó ladescentralización? Responder que sí sería demasiado fácil para la complejidad de todo lo que está detrás. Laelite civilista había optado por un tipo de reconstrucción económica consistente en la atracción de la inversiónextranjera. Para ello requería ofrecer seguridad a los potenciales inversionistas, y esa seguridad, entendió,pasaba por despojar a las “bárbaras” elites locales de la posibilidad de gravar con imposiciones fiscales a lasnuevas inversiones. Una situación similar a lo que ocurriría un siglo después, bajo el gobierno de Fujimori.

En 1920 el flamante gobierno de “la Patria Nueva” canceló las Juntas departamentales, que habían medrado confunciones cada vez más reducidas durante las dos primeras décadas del siglo. Introdujo en su reemplazo lasAsambleas Regionales del Norte, Centro y Sur, que no tuvieron ningún rol efectivo. Durante la década de 1920 seorganizó una fuerte corriente descentralista en varios departamentos del sur, que tuvo en Manuel Jesús Gamarra,Luis Valcárcel y Emilio Romero a tres emblemáticos representantes. Con ocasión de la preparación de la nuevaConstitución de 1933 ellos consiguieron hacer aprobar una nueva Ley de Descentralización, que creó los

4 Pedro Planas, La descentralización en el Perú. pp. 333 y ss. Véase así mismo Carlos Contreras, Maestros, mistis y campesinos en el Perú delsiglo XX. Lima: IEP, 1996; y Sinesio López, Ciudadanos reales e imaginarios. Lima: IDS, 1997.

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Concejos Departamentales. Estos no llegaron, sin embargo, a funcionar y la ley quedó en “letra muerta”.Mientras tanto, la reforma económica acometida para sacar al Perú de los efectos de la crisis mundial de 1929volvió a implicar una aguda centralización. Con la creación de nuevos organismos, como el Banco Central deReserva, la Superintendencia de Banca y Seguros, Ministerios como el de Educación, Salud y Trabajo y laBanca de Fomento, la política económica alcanzó un grado de centralismo no superado en el pasado.

Durante el primer gobierno de Manuel Prado (1939-1945) nacieron las Corporaciones Departamentales deDesarrollo, encargadas de dirigir las inversiones públicas en el interior, bajo un esquema asimismo centralizadoen el poder ejecutivo. Se retomaba la idea de que la fuerza modernizadora en el país era el estado central, demodo que era un flaco favor a las provincias dejar en manos de las élites locales el diseño y la ejecución de losplanes de desarrollo.

La revolución militar de 1968 implicó, como la de Ramón Castilla en 1854, la de Piérola en 1895 y la militarde 1930-33 un reforzamiento del centralismo. La creación de nuevos Ministerios y de un Instituto dePlanificación, asi como la de empresas públicas en variados ámbitos de la economía elevaron el grado delcentralismo a parametros mayúsculos.

Reflexiones conclusivasLa cuestión de fondo en el Perú es cómo conseguir la autonomía fiscal de los departamentos o regiones, en elmarco de una economía fuertemente centralizada. Sin ella la autonomía política resulta francamente ilusoria.La vía de transferir recursos financieros del gobierno central en favor de los gobiernos regionales odepartamentales hace que éstos dependan finalmente del tesoro central.

La experiencia de la era del guano debiera ser recordada, pues las finanzas públicas, sean regionales onacionales, no pueden estar fundadas sobre la exportación de un recurso que mañana puede desaparecer oser sustituído en el mercado mundial. La descentralización no puede basarse en “cánones” o tajadas de larenta arrancadas a las exportaciones primarias. El camino seguido en 1886, de traspasar a los gobiernosregionales la recaudación y manejo de impuestos directos que hoy sirven al gobierno central, parece uncamino más adecuado. El enfrenta, sin embargo, el mismo problema que un siglo atrás: la existencia dedepartamentos donde dichos impuestos resultarían insuficientes para una acción mínima de gobierno. Lacentralización efectiva del organismo económico en Lima se alza así como el principal obstáculo para conseguirla descentralización.

De este recuento histórico pueden rescatarse algunos hechos:

1. La herencia centralista del pasado colonial de la sociedad y la economía peruanas se ha mantenido vigente.Ella se expresa en la existencia de una élite que localizada en el punto de comunicación del país con el restodel mundo, la capital, se erige como la principal agente de los cambios. En el marco de una economía cuyoprincipal y virtualmente único sector de acumulación ha sido el negocio de las exportaciones, el control delpunto de contacto con el mercado mundial resultaba clave para el control de las finanzas públicas y privadas.La centralización de instrumentos de la política económica como el control de cambios y las tarifas de aduanaha reforzado las posibilidades del centralismo.

2. La resistencia del Ejecutivo y el Congreso a tener ante sí poderes regionales paralelos ungidos con lalegitimidad del voto ciudadano. Con ocasión de los debates en el Congreso para las leyes de 1886 y 1933 fueevidente el ánimo del mismo para inhibir la autonomía de los gobiernos departamentales, colocándolos bajosu tutela. Por ello se explica la renuencia y parálisis por hacer del departamento o la región de Lima ungobierno local. Es innegable que este gobierno, democráticamente elegido, se alzaría, como hoy ocurre hastacierto punto con el Municipio de Lima, como un poder competidor.

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3. La asociación de fases de aguda centralización fiscal y política con períodos de crecimiento económico,como ocurrió con las etapas de 1850-1872, 1895-1930, 1935-1980; mientras las breves coyunturasdescentralistas, como las de 1873, 1886, 1933 y 1990 resultan asociadas a momentos de grave crisis. De ellono cabe, sin embargo, deducir que es la centralización lo que permite el crecimiento. De lo que se trata es quees el tipo de desarrollo económico lo que fomenta la centralización fiscal, colaborando con la centralizaciónpolítica. La modalidad de desarrollo que apostó por las exportaciones primarias bajo el control de firmassobre todo foráneas ha sido un importante factor del centralismo.

4. La carencia de burguesías regionales sólidas, capaces de encabezar corrientes descentralistas en la políticanacional y organizar eficientes gobiernos locales. Las coyunturas descentralistas han nacido antes de laimposibilidad del gobierno central de mantener la estructura administrativa forjada en tiempos más boyantes,que de reivindicaciones regionalistas locales. Tal vez la excepción puede ser la coyuntura del CongresoConstituyente de 1933, pero cuya ley de descentralización nunca llegó a funcionar.

EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚMARKUS RÜHLING

> En Aportes al debate N 2 “Proceso de descentralización en el Perú: análisis, retos y perspectivas 2002”.Fundación Friedrich Ebert, Lima, febrero del 2002. <

El tema regresa a la agenda política de Perú en su historia contemporánea con la Constitución de 1979, lacual tenía un importante capítulo sobre descentralización, basado en un consenso regionalista refrendadocon el Plan Nacional de Regionalización, aprobado en 1984 unánimemente por los 60 senadores y 180diputados. Sin embargo, se ha tenido que esperar hasta 1989/90 para que finalmente se crearan los gobiernosregionales ya mencionados en la Carta Magna, lamentablemente sin mucho éxito. La regionalización entre1989/90 y 1992 se caracterizó no solamente por deficiencias de diseño institucional (imponer regionesque carecían de identidad clara, falta de equilibrio entre Ejecutivo y Legislativo regional, etc.), sino tambiénpor hallarse en el contexto de una profunda crisis económica, crisis de autoridad del Estado y la guerrainterna. El Presidente de la Región fue elegido de manera directa por la Asamblea Regional, la cual se habíaconstituido a partir de una mezcla de voto de la población, de los alcaldes provinciales y de las institucionesrepresentativas de la región (universidades, colegios profesionales, agrupaciones laborales). Al parecer, elAPRA y la izquierda obtuvieron la mayoría de los gobiernos regionales precisamente a partir de su controlde dichas instituciones.

El gobierno autócrata de Fujimori destruyó la incipiente descentralización a través de un ahogamientofinanciero y en los siguientes años llevó a cabo una política sistemática de debilitamiento de las élitesregionales y locales. Los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) -entidades dependientesdel Ministerio de la Presidencia- reemplazaron a los once gobiernos regionales disueltos y fueron previstos,como lo dice su nombre, como órganos transitorios. Según la nueva y vigente Constitución de 1993, elPerú debería haber tenido autoridades regionales electas “a más tardar en 1995”, un mandato incumplidopor el gobierno de Fujimori.

La consolidación de su forma transitoria se hizo con la denominada “Ley Marco de Descentralización” enfebrero de 1998. Con esta ley, los once CTARs hasta entonces existentes se elevaron a 23, uno por cadadepartamento, con excepción de Lima y Callao, a quienes también se les creó su propio organismo: laCorporación de Desarrollo de Lima y Callao (CORDELICA), que dejó de existir con la transferencia de susfunciones, activos y personal a los CTARs Lima y Callao, los cuales han iniciado sus actividades en enerodel 2001. Al final de su gobierno, Fujimori ofreció descentralizar la educación y la salud, lo cual se ha

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limitado en la realidad solamente a transferir a las municipalidades el pago de los maestros, médicos yenfermeras, que en la actualidad reciben sus sueldos de los CTARs. Se puede describir esto como unsimple cambio de ventanilla, que no registró un impacto importante.

El Gobierno de Transición no pudo empezar una reforma institucional, dado que el Congreso todavía estabaconformado por las mismas personas del anterior gobierno de Fujimori. Las elecciones del 2001 condistrito múltiple significaron al parecer una mejor representación de los departamentos en el Congreso yun paso en la dirección descentralista, pero la manera en que se legisló esto -solamente luego de unaprotesta unísona de los medios de comunicación y la población, los congresistas modificaron el modo deelección a favor de una mejor representación de los departamentos- evidenció la resistencia que aún habíapor parte de los congresistas de la transición.

Una nueva fase empieza con la institución del nuevo gobierno (la descentralización fue un eje central en lacampaña política del nuevo mandatario), el cual una vez instalado, no ha tenido un concepto definido de ladescentralización, sin embargo, con la creación de la Secretaría Técnica de la Descentralización dentro delMinisterio de la Presidencia y el anuncio de la creación del Consejo Nacional de Descentralización, hamostrado su voluntad política.

Finalmente, el alcalde de Arequipa renunció sorpresivamente al cargo de jefe del Consejo deDescentralización y Pedro Planas, preclaro estudioso y jefe de la Secretaría Técnica de descentralizaciónfalleció en Ayacucho poco después. Estos dos sucesos ocasionaron por un tiempo un vacío, sin embargo,hemos visto cómo las propuestas sobre descentralización se han multiplicado. Dentro del Congreso hancirculado proyectos de leyes de diversos congresistas referentes a la descentralización y el Ejecutivo hatenido otros.

Un paso fundamental se realizó en diciembre de 2001, cuando finalmente el Pleno del Congreso aprobócon 91 votos la Ley de Reforma Constitucional sobre Descentralización. Está votación deberá ser ratificadaposteriormente en la próxima legislatura que se inicia en marzo (para una modificación de la Constituciónse requiere por lo menos las votaciones de más de 80 congresistas en dos legislaturas).

Según esta ley, la descentralización va a crear en un primer paso los denominados gobiernos regionalessobre la base de los departamentos, con un Presidente electo y un Consejo Regional que va tener de 7 a 25miembros (mínimo 1 por provincia). El Consejo de Coordinación Regional está integrado por los alcaldesprovinciales y por representantes de la sociedad civil como órgano consultivo y de coordinación con lasmunicipalidades. La ley establece que se tiene que aplicar un mínimo de representación de género y decomunidades nativas tanto en los Consejos Regionales como en los municipales.

La reforma de este capítulo de la Constitución significa que el esquema de la descentralización está dadoy es un importante avance para la definición de las estructuras institucionales. Uno de los puntos claves dediscrepancia en el debate fue la participación de los gobiernos locales en la nueva estructura administrativa,que se resolvió a favor de un órgano consultivo.

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II. ALCANCES DEL ACTUAL PROCESO DESCENTRALISTA

A) VISIONES Y OPINIONES ACERCA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

FINALMENTE QUÉ ES LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚEFRAÍN GONZALES DE OLARTE

> Resumen del texto publicado en la pagina web Anchata cusicuicu - setiembre de 2001. <

Una reciente encuesta llevada a cabo por el Instituto de Estudios Peruanos, en cuatro ciudades del Perú,señala que para la mayor parte de la población, un gobierno descentralista es aquel que hace obras deinfraestructura en los distintos lugares del Perú. Contrariamente a lo que se piensa en círculos intelectuales ypolíticos, la idea de los peruanos sobre descentralización no está vinculada a competencias o funciones de losdistintos niveles de gobierno sino a construcciones, escuelas, puentes carreteras, etc. Esto plantea tres temasinteresantes para los interesados en la descentralización: 1. La existencia de dos conceptos diferentes sobredescentralización, para gobernantes y gobernados. 2. Una particular cultura peruana de “cosificar”; lasinstituciones. 3.Una definición de descentralización absolutamente estatal o fiscal.

En torno al primer problema, existe obviamente un impase conceptual que podría reducir la descentralizacióna niveles de gobierno que construyan infraestructura de distinta dimensión, si es que el gobierno quisieraseguir los dictados de la demanda, como se lo aconseja el Banco Mundial (demand- driven approach). Dentrode esta perspectiva es imprescindible la existencia de un nivel intermedio de gobierno, el gobierno regional,que por razones de economías de escala y planificación regional sería el mejor ejecutor de este tipo de obraspúblicas descentralizadas.

Obviamente, los otros temas de descentralización como transferir la salud, educación y la seguridad ciudadanaa niveles más bajos de gobierno, aparece en un segundo plano. Es decir, todo aquello que es servicio no esvisto como algo que necesita descentralizarse y podría seguir a cargo del gobierno central, sin que a la gentele moleste.

Un asunto aún más complejo es la identificación de instituciones con cosas. Actualmente, en los círculospolíticos y de ciencias sociales se entiende por instituciones a las reglas del juego, es decir, las reglas quepermiten resolver problemas concretos para grupos sociales involucrados, que se organizan para un determinadofin. Es decir, la descentralización como reforma institucional, es un cambio de reglas en las decisiones y en laasignación de recursos y factores, que transfiere las competencias a los niveles descentralizados inferiores deuna organización.

Bajo esta perspectiva, la descentralización se presenta en el Perú como un “bien superior”1, es decir, que sihay pobreza y bajos niveles de bienestar, la gente está esperando que se le ayude a satisfacer sus necesidadesprimarias, no importa el nivel de gobierno que lo haga ni cómo lo haga. Pero, en la medida que los niveles deingreso se incrementan la gente ya no quiere solamente que se le ofrezca bienes y servicios públicos, sinotambién desea participar en el diseño y ejecución de las instituciones, los gobiernos locales y regionales, queofrecen dichos bienes o servicios. En otras palabras, para los sectores acomodados la descentralización es unareforma con un contenido de participación política, para los más pobres la descentralización es un mecanismoredistributivo. El problema es ¿si la descentralización es capaz de reducir la desigualdad y la pobreza?

Finalmente, la idea de que la descentralización es un problema solamente estatal o fiscal es un tema preocupante,sobre todo porque la mayor parte de líderes políticos, empresariales y gremiales comparten esta idea. Sin

1 Se conoce como bien superior a aquellos bienes o servicios cuya demanda aumenta cuando los ingresos crecen.

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embargo, la descentralización fiscal es sólo una de las soluciones al problema del centralismo económico ypolítico. Este depende además de otros problemas; un primer problema es la centralización productiva enLima, que en realidad condiciona la centralización fiscal. El otro es la concentración de capital humano enLima y en las ciudades más grandes (donde están la mayoría de empresarios, profesionales y técnicos máscalificados), el tercero es la centralización financiera y el cuarto es la centralización tecnológica y de lainformación. Frente a estos componentes del complejo problema del centralismo, la sola descentralizaciónestatal o fiscal es una solución insuficiente y puede ser contraproducente, si no se actúa sobre los otrosfactores del centralismo. Respecto a estos temas, que sepamos, el gobierno y los partidos políticas no tienenpropuestas que pasen de las consabidas generalidades.

En el Perú, en realidad sabemos poco sobre las aspiraciones y preferencias sobre descentralización. ¿No seránecesario que se llegue a acuerdos entre las demandas y las ofertas descentralistas, antes de lanzar estaesperada reforma?

LA DESCENTRALIZACIÓN EN UN PAÍS CENTRALIZADOJOSÉ LUIS LÓPEZ

> Resumen del artículo publicado en la revista Quehacer. No 138, octubre del 2002. <

La instalación de los Gobiernos Regionales, hace 12 años, suscitó bastante entusiasmo, mucho mayor queel que hoy se percibe. Tal vez sea mejor así, para no terminar en la indiferencia, como ocurrió cuandofueron desactivados en el 92 estos primeros órganos de descentralización. Para entender la descentralizaciónes necesario ensayar una mirada que vaya más allá de la desconfianza y de las expectativas desbordadas,tomando distancia de las formas jurídicas y políticas que están en juego. Comprender que la descentralizaciónrepresenta la posibilidad de un profundo cambio en la estructura política, económica, social y mental de lade la sociedad y sus ciudadanos, es el primer paso que debemos dar. Porque este asunto, como ningúnotro, nos concierne a todos, gobernantes y gobernados, centralistas y descentralistas, dirigentes y dirigidos,políticos y no políticos.

El centralismo es un modelo mental: El primer gran obstáculo que tendrá que enfrentar la descentralización encurso son aquellos enemigos invisibles que se cobijan en un vigoroso y natural sentido común centralista. Lacerteza que atrapa en mayor o menor medida las mentes de quienes están asentados en Lima, es que las“provincias no se encuentran en capacidad de gobernar, gestionar y dirigir sus espacios. Hacen mal uso desus fondos, no cuentan con profesionales capaces, carecen de información, desconocen cómo gestionar lasfunciones principales de gobierno de un país. La capacidad, la experiencia, el conocimiento -en suma seencuentran en Lima”. Se completa el círculo cuando los propios líderes regionales y las poblaciones localesreproducen una actitud de exigencia y/o sometimiento a un poder central, único responsable de la solución delos problemas. Un modelo mental centralista no se cambia con nuevas normas o formas jurídicas y políticas,sino es un largo proceso de aprendizaje y cambio, en el que se construye lentamente un nuevo escenario connuevos actores y nuevas correlaciones

Se diluye el viejo Poder, nace el Poder Compartido: En la medida en que la descentralizacion avance, es desuponer que la reiterada imagen de un presidente inaugurando casas, repartiendo frazadas, rehabilitandocanales, edificando defensas ribereñas, se irá diluyendo para dar paso a presidentes regionales y alcaldes quemanejando sus propios presupuestos se harán cargo de las obras de su jurisdicción. Este tránsito, sin embargo,puede convertirse doloroso y llegar a entramparse si los nuevos presidentes regionales equivocan su rol,reproducen lo que dicen cuestionar y terminan contraponiéndose a los alcaldes al hacerse cargo de obras yatribuciones que no les corresponden. Lo mismo, si los propios alcaldes provinciales desplanzan a sus símiles

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distritales no les reconocen espacio en lo que hoy constituye el cambio social más consistente ocurrido en ladécada: la participación de la sociedad civil en todas las formas jamás imaginadas. El diseño actual de ladescentralización sugiere que junto a las estructuras de administración del Estado cohabite una estructura departicipación de la sociedad civil, en todos los sectores y en todos los niveles. Ningún nuevo presidenteregional ni alcalde debe ignorar esta nueva realidad.

Otro factor importante aunque olvidado es el rol de la burocracia estatal, se esté haciendo muy poco en elsentido de prepararlo para los nuevos roles que tendrá que cumplir. Hasta el momento se actúa como si ladescentralización pudiera ser suspendida en cualquier momento o diferida la transferencia de funcionespara la última etapa de las siete definidas, osea dentro de unos 4 o 5 años. Un viejo poder estatal hacomenzado a extinguirse ; reconocer su agonía y ayudar al surgimiento de uno nuevo resulta ser la respuestamás sensata.

Error, aprendizaje, cambio y... adelanteLas leyes aprobadas son bastante claras pero prudentemente generales. Esto invita a suponer que latransferencia debe ser expresión de un acuerdo, mejor dicho de muchos acuerdos entre los gobernantesnacionales, regionales y los locales, en los que se consignen plazos, modalidades y las condiciones masconvenientes para todos los involucrados.

En realidad , el gobierno central debería estar dispuesto transferir de inmediato todo lo que es posible y en losplazos más breves. La clave no está en querer concentrar un poder y soltarlo de a pocos sobre la base delcumplimiento previo de algunos requisitos de idoneidad técnica y capacidad. La cuestión radica en transferirfunciones sobre la base de reglas de juego claras, que expresen el compromiso de objetivos que seránmonitoreados con sistemas de vigilancia y control implementados y un plan de formación en capacidadesaplicado como una prioridad.

Así mismo, un tema clave para la viabilidad del proceso será el que esta experiencia descentralista se conviertaen el terreno fértil para la emergencia de nuevos liderazgos a lo largo y ancho del país. Liderazgos políticospero también sociales, culturales, técnicos.

Recuperando la confianzaLa producción, el comercio, el sistema financiero, el mercado, han crecido en Lima en forma vertiginosa yliteralmente han terminado por aplastar las economías regionales.

Se trata por tanto de redistribuir el poder político para modificar esta tremenda distorsión en lo económico.Esta realidad no podrá ser modificada si no se entiende que la descentralización es también una gran reformaen la cultura y la mentalidad de la gente y la sociedad. Pasar de una mentalidad centralista a una descentralistano es un asunto declarativo, es un cambio de actitudes, un llamado a la modificación de conductas autoritarias,machistas, intolerantes, paternalistas, dogmáticas, excluyentes, pues todas ellas se alimentan de ese sentidocomún centralista que llevamos dentro.

Vista la descentralización como un hecho que permitirá generar liderazgos y nuevos aprendizajes podremosemprender la tarea más urgente y difícil de todas en el país: la recuperación de la confianza entre el Estado y lasociedad y al interior de ésta. La descentralización será así un gran acto de confianza que permitirá edificaruna nueva sociedad mas libre pero integrada a un proyecto nacional, compuesto por decenas de identidades,aspiraciones y visiones que nacen en espacios locales y regionales.

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REGIONALIZACIÓN: DESASTRE TANTAS VECES ANUNCIADORODRIGO MONTOYA

> Artículo publicado en el diario La República , Lima, 20 de noviembre del 2002. <

1. En la historia de la república los temas Regionalización y Descentralización aparecen y reaparecen entiempos electorales. Cuando no hay elecciones los políticos de provincias se adaptan y disfrutan del centralismolimeño con absoluta tranquilidad.

2. En julio de 1985, oí decir al Sr. Alan García Pérez, en el Instituto de Estudios Peruanos, que su gobierno notocaría el tema de la regionalización porque sabía que a cada departamento le gustaría ser capital de región yque el Perú tenía otros problemas más importantes y urgentes. Cinco años después -orgulloso y altivo, comosiempre- dijo que una de las mayores realizaciones del régimen aprista fue “la ley de regionalización”. Sólofue un salvavidas electoral después de su monumental fracaso. Hoy, su partido respalda el acuerdo de convertira los departamentos en regiones. ¿Mayor ineptitud, confusión y oportunismo? Imposible.

3. La regionalización aprista fue un fracaso del que Fujimori se sirvió para asegurar su control político del paísvía los CTARs, que serán recordados como paraísos de burocracia, manipulación y corrupción.

4. En vez de avanzar, la clase política de hoy llama regionalización a lo que es un pobrísimo ensayo dedescentralización. De regionalización nada. Ni un pelo. Pero ahí va la palabra, devaluada, como un trasteviejo. ¿Podrían ser mayores la ineptitud y la mediocridad en el Congreso?

5. Hoy, domingo 17 de noviembre, volvemos a las urnas para elegir, además de alcaldes, a futuros presidentesde 24 pseudorregiones. La ley que debiera establecer las reglas para este remedo de descentralización no hasido promulgada.

6. No debemos hacer esfuerzo alguno para adivinar el fracaso de este nuevo intento de regionalización. Hasido ya tantas veces anunciado que no debiera haber sorpresa alguna dentro de pocos años. Sabemos que loque comienza mal termina mal.

7. Regionalizar supone pensar de nuevo todo el sistema político del país para socializar el poder; es decir,redistribuirlo. Resulta divertido ver que los toledistas, que para ganar las elecciones se llenaron la boca conun discurso sobre la identidad nacional, olviden a los pueblos indígenas y se consuelen con una cuota obligatoriade candidatos indígenas que nunca serán elegidos. Pedir que el Apra, el social cristianismo de colores diversosy Acción Popular tomen en cuenta el componente étnico del país es pedirle peras al olmo. Otro esfuerzoperdido. ¿Hasta cuándo?

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LA NECESIDAD DE UN ACUERDO NACIONAL DESCENTRALISTAJAVIER AZPUR

> Artículo publicado en la Revista Ideele No 150, Lima, noviembre del 2002. <

A contracorriente de lo que parece ser la percepción de un amplio sector de la opinión pública, creemos queel diseño normativo descentralista expresa un interesante equilibrio entre la necesaria -aunque en este casoquizá excesiva- gradualidad que requiere una reforma de esta envergadura y la existencia de mecanismos queabren la posibilidad de hacer realidad un rediseño participativo, incluyente y eficiente del Estado, la sociedady la economía en el mediano y largo plazo.

Sin duda, existen vacíos y deficiencias en las leyes, sobre los cuales debemos persistir en el diálogo y eldebate. Sin embargo, nuestra impresión es que los discursos opositores al proceso parten de prejuicios,intereses y búsqueda de espacios políticos propios antes que de un análisis crítico de su contenido y delcontexto político y social. Por ello, creemos imprescindible ir más allá del debate normativo. Estamosentrando en una nueva fase, para la cual debemos plantearnos el reto de construir consensos sobre lasestrategias y políticas que le den viabilidad y sostenibilidad. La descentralización no es una panacea parasolucionar los problemas del Estado y del país, pero sí es una oportunidad para que la sociedad, lospartidos y el gobierno construyan un proyecto de desarrollo integral sobre la base de la redistribuciónterritorial del poder político.

Los acuerdos de gobernabilidad regional son un paso y reflejan la voluntad y la disposición de sectoresdemocráticos regionales por construir, sobre una nueva base institucional, estrategias concertadas de desarrolloterritorial. Sin embargo, estos acuerdos no son suficientes. La descentralización es una política de Estado querequiere la definición precisa de medidas, objetivo y metas que comprometan al conjunto de actores estratégicosdel país. Un pacto entre los actores políticos y sociales sobre como sacar adelante este compromiso debetraducirse en el impulso de un Acuerdo Nacional descentralista.

En un contexto de grandes limitaciones fiscales y con una estructura tributario inequitativa, es imprescindibleconstruir un acuerdo nacional y regional que permita incrementar de manera sostenida los recursos disponiblespara responder a las crecientes y justificadas demandas regionales. La gobernabilidad regional y nacionalobliga a cerrar el paso a estrategias que buscan hacer del proceso un escenario de confrontación entre lasinstancias descentralizadas y el gobierno central, así como entre las instancias regionales y locales.

Otro componente del acuerdo descentralista se debe orientar a superar la larga crisis de legitimidad yrepresentación que afecta al régimen democrático. Esto implica un cambio en las formas de entender yhacer política. No se trata de contraponer los mecanismos de la democracia representativa y los de laparticipación ciudadana, sino de construir espacios de encuentro y diálogo entre los actores Políticos ysociales. El proceso descentralista favorece la creación de mecanismos para institucionalizar la participaciónciudadana, que pueden fortalecer tanto a los partidos como a las organizaciones sociales y generarcondiciones para procesar los conflictos inherentes a toda sociedad democrática. Cada actor estratégicodebe asumir su rol, reconocer la legitimidad del ejercicio de una autoridad sustentada en la elección populary, al mismo tiempo, entender que la democracia hoy no puede ser solo electoral sino que debe, ser-tambiém- dialogante, participativa e incluyente.

Un tercer aspecto del acuerdo, vinculado al fortalecimiento de la concertación y la participación, es laconstrucción de un sistema de planeamiento que ponga en la agenda los ejes estratégicos del desarrollonacional y regional, que articule los diversos niveles de gobierno y que involucre a la sociedad y al Estado.Debemos recuperar la capacidad del Estado de tomar decisiones, en especial las relacionadas con la dimensión

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económica. En el contexto de la globalización, que recorta esta posibilidad, no es viable llevar a cabo estrategiasque no reflejen un amplio consenso social y territorial.

Una cuarta dimensión del acuerdo nacional descentralista es la definición de una política de fomento aldesarrollo territorial, estableciendo políticas nacionales e instrumentos que contribuyan a la competitividad,la reconversión productiva, el crecimiento con equidad y la generación de conocimientos. El desarrolloterritorial requiere de un acuerdo nacional en el cual se articulen coherentemente los diversos espacios yniveles. En el actual contexto nacional y global, una estrategia basada en la promoción de la actividadprimario-exportadora no representa ningún camino al desarrollo y la democratización, porque profundizalos niveles de exclusión y pobreza.Hoy muy pocos discuten que para hacer competitivo a nuestro país es necesario combinar un conjunto defactores sociales, políticos, culturales e institucionales. En este plano cobra trascendencia la reformadescentralista. Los territorios y las ciudades son hoy las que compiten, ya que las empresas y los productorestienen la posibilidad de encontrar en ellos un entorno favorable en el cual apoyarse y al cual contribuir en elmarco de una propuesta de desarrollo de mediano y Iargo plazo.

Estos temas son una propuesta de agenda que, junto con otros aspectos igualmente importantes, deben ser eleje de la atención y el debate público. Hacer realidad un proyecto político nacional y regional es requisitoindispensable no solo para la viabilidad de la reforma descentralista sino también para la consolidación denuestra precaria e incipiente democracia.

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B) ECONOMÍA Y PRESUPUESTO

ES UN RIESGO LA DESCENTRALIZACIÓN?LUIS CARRANZA

> Artículo publicado en el Diario El Comercio, 19 de marzo de 2002. <

La descentralización es vista por la mayoría de la población y los políticos no como un instrumento sinocomo un fin en sí mismo. Desde ese punto de vista, lo único importante es descentralizar, entendiéndosepor esto la creación de gobiernos regionales y la máxima transferencia de capacidad de gasto (y algunasotras responsabilidades) tanto a estos nuevos entes regionales como a las municipalidades ya existentes.

En efecto, la descentralización puede mejorar la democratización de la sociedad peruana y aumentar laeficiencia en el gasto público, a través de la relación directa que se establece entre los gobiernos locales ylos electores. Sin embargo, la descentralización es solo un instrumento y no el objetivo final. Es más, si elproceso no se da de manera ordenada y dentro de una reforma del Estado, no solo no se logrará el objetivode aumentar la eficiencia del gasto sino que se puede poner en peligro la estabilidad macroeconómica delpaís. Las experiencias nos enseñan que el único grupo ganador con la descentralización ha sido la granmasa de burócratas provinciales que -además de recibir altos sueldos- causaron una gran expansión delgasto público y luego, cuando hubo necesidad del ajuste fiscal, se negaron a colaborar con el GobiernoCentral, generando la bancarrota del país.

Para que la descentralización cumpla sus objetivos y evitar el riesgo del desequilibrio fiscal se deberíanseguir cuatro principios:

1) Estricto control fiscal de los gobiernos subnacionales y locales. Esto implica el establecimiento de reglasfiscales que determinen el monto absoluto de gastos y límites sobre el endeudamiento. Los mecanismos paraeliminar la brecha vertical entre los ingresos propios y las necesidades de gastos con un sistema detransferencias que permita cierta flexibilidad al Gobierno Central en épocas de austeridad fiscal. Asimismo, nose debe permitir la circulación de moneda local o regional, tal como los patacones en Argentina, ya que es unaforma de financiar gastos corrientes con ingresos futuros.

2) El proceso de descentralización debe ser parte de un programa integral de reforma del Estado. El EstadoPeruano es ineficiente; debe reestructurarse y modernizarse. En este nuevo marco se debería establecer elpapel de los distintos niveles de gobierno, delimitar claramente sus responsabilidades y funciones, y suinterrelación entre sí. Dentro de esta modernización del Estado se debería involucrar al sector privado, nosolo en lo referente a privatizaciones y concesiones de infraestructura o servicios públicos, sino en lagestión en sectores como educación y salud.

3) La descentralización debe ser un proceso paulatino. La regionalización no parece ser la mejor manera deempezar a descentralizar, pues existe el riesgo de generar una burocracia mayor para el Estado. El proceso dedescentralización debería empezar por las municipalidades y luego que éstas estén fortalecidas, dejar quesurjan espontáneamente las regiones de la libre asociación de municipalidades provinciales.

4) La secuencia de la descentralización es crucial. El proceso de descentralización tiene que hacerse demanera gradual y dependiendo de la capacidad institucional y organizativa de los gobiernos subnacionales.En una primera etapa, las funciones públicas de redistribución y estabilización tienen que ser dejadas algobierno nacional, mientras que la función de asignación puede ser ejercida por los gobiernos locales. Enuna segunda etapa se podría ir avanzando hacia la descentralización de los ingresos municipales. Una

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última etapa, en la que deciden de manera independiente su política fiscal, solo es recomendable cuandolos mercados de bienes y de factores se convierten en más competitivos, para que sea el mercado el quefuerce al gobierno a mantener la disciplina.

LA MACROECONOMÍA EN CONTRA DE LA DESCENTRALIZACIÓNEFRAÍN GONZALES DE OLARTE

> Artículo publicado en Actualidad Económica No 221, Lima, diciembre del 2001. <

La centralización económica es a la vez un problema de desigualdad productiva y uno de desigualdaddistributiva entre Lima y el resto de las regiones, que genera oportunidades desiguales para el desarrollode las personas en las distintas localidades del Perú. Por ello es necesario un crecimiento más aceleradode regiones fuera de Lima, en especial de las ciudades grandes como Arequipa, Chiclayo, Iquitos,Huancayo, etc.

La generación de centros alternativos a Lima es una condición sine qua non para un desarrollo regionalequitativo. La descentralización económica debe proponerse tratar de generar dos objetivos: crecimientoacelerado de los centros urbanos alternativos a Lima y mayor articulación económica entre estos centros ysus entornos agrícolas mineros, pesqueros, forestales. Para tal fin, la descentralización económica requierede varios ingredientes, uno de ellos fundamental: un contexto macro- económico favorable. Si tenemos encuenta que el principal factor de crecimiento es la inversión en capital físico (fábricas, infraestructuraproductiva, de transportes o básica), en capital humano o en capital natural y que ésta depende de ciertosincentivos económicos generados por las políticas macroeconómicas, entonces para promover unadescentralizacion económica es necesario un contexto que promueva las inversiones fuera de Lima enestos distintos tipos de capital.

Desafortunadamente, el actual contexto macroeconómico no es favorable a la descentralización económica,por dos razones: 1. No ha generado los precios relativos que incentiven las inversiones fuera de Lima. 2. Lapolítica económica no tiene instrumentos para promover la inversión en sectores generadores de valoragregado fuera de Lima. El principal escollo para promover las inversiones fuera de Lima en sectorescapaces de exportar y generar valor agregado es el tipo de cambio atrasado, adicionalmente, las altas tasasde interés y los salarios.

El atraso cambiario además incentiva la importación de productos competitivos con las produccionesregionales, inclusive productos agrícolas, y, por lo tanto debilita las producciones industriales regionalese incluso las agropecuarias. Con el nivel de atraso, incluso las distancias no llegan a cumplir su rol deprotección (aranceles) de la producción local. En buena medida, el decaimiento y cierre de los parquesindustriales se ha debido al atraso cambiario. En resumen, el atraso cambiario no solo no incentivó laproducción exportadora, sino que desincentiva a todos aquellos productores que no tienen productividadesmuy altas. Obviamente, la inversión descentralizada en sectores potencialmente competitivos se vedesfavorecida por este tipo de cambio.

Los precios relativos (tipo de cambio, tasa de interés y salarios) que se han mantenido durante los últimosdiez años, obviamente, no han sido favorables para promover la inversión descentralizada ni para mejorarla articulación de los entornos rurales con sus centros, tal como lo demuestra los diversos proyectosmineros. Es decir, los precios relativos actuales no constituyen incentivos favorables a la descentralizacióneconómica. La política económica centrada en la política macroeconómica pro-centralista, no ha tenido ni

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tiene instrumentos para compensar los precios relativos desfavorables, para que se incremente la inversióndescentralizada. La casi total ausencia de políticas sectoriales ha sido una de las principales causas delestancamiento y reducción de la industria en ciudades como Arequipa o Trujillo, o del estancamiento de laagricultura costeña en los últimos cuatro años. El gasto fiscal es incapaz de corregir las tendencias de lademanda regionales, al contrario, las acentúa, favoreciendo la centralización de la oferta en Lima y en lasprincipales ciudades. Lo mismo se puede decir del acceso al crédito, cuya centralización no ha variado unápice desde los años noventa. En consecuencia, tampoco han existido instrumentos macroeconómicos ysectoriales favorables a la inversión descentralizada.

Para terminar, hasta donde tenemos noticia, la política macroeconómica se ha de mantener sin muchoscambios. Por tanto, la pregunta es: ¿hay coherencia entre la política macroeconómica y los deseos dedescentralización del presidente Toledo? La respuesta es negativa. Si no se puede cambiar drásticamentela política macroeconómica y los precios relativos, lo único que cabe para tratar de incentivar la inversióndescentralizada es restablecer políticas sectoriales favorables a la producción e inversión en las ciudadesy provincias de fuera de Lima.

PRIMER ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO PÚBLICO 2003DESDE LA PERSPECTIVA DE LA REFORMA DESCENTRALISTA

CECILIA PERLA > Artículo proporcionado por el grupo Propuesta Ciudadana, Lima, octubre del 2002 .<

AntecedentesCon un proceso de descentralización en curso como telón de fondo, uno de los elementos más interesantesde analizar en el Proyecto de Presupuesto Público 2003 es la distribución regional de recursos.

En primer lugar, es interesante evaluar el monto de recursos destinado a las regiones. Mientras más grandesea la porción del presupuesto que se gaste fuera de Lima, mayor será el impulso a las dinámicas productivasy comerciales regionales, y por lo tanto mayores las posibilidades de desarrollo regional. Además, unamayor desconcentración en la asignación permite desarrollar la capacidad de administración y de gestiónde los gobiernos regionales.

Sin embargo, para hablar de una auténtica descentralización, no sólo se debe evaluar la mayor o menordesconcentración en la asignación de los recursos: es necesario hablar de delegación de poder de decisión.Por ello, en segundo lugar, resulta interesante evaluar el nivel de autonomía que poseen los gobiernosregionales sobre el presupuesto que se va a ejecutar en el departamento.

El nivel de desconcentraciónDe la información sobre la inversión asignada territorialmente a los departamentos1 se observa que esteaumento en el gasto de capital total se distribuye de manera bastante desigual (ver Cuadro 1). Mientras quealgunas regiones duplican su presupuesto (Cajamarca, Junín, La Libertad, Lambayeque, Moquegua, Callaoy Ucayali), otras regiones muestran un aumento moderado, y otras más sufren reducciones (Lima y SanMartín). Así, se observa que el gasto de capital se incrementa significativamente respecto del 2002 en casitodos los departamentos, lo cual señala una desconcentración del gasto.

1 Nos referimos a los recursos que son asignados y ejecutados en cada departamento sin hacer diferencias entre las instituciones públicasque lo hagan.

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Cuadro 1

Gasto de Capital asignado departamentalmente descontando el valor de exoneraciones tributarias (en nuevos soles)

Gasto de capital 2002 Gasto de capital 2003 Variación porcentualAMAZONAS 101,536,524 103,300,000 1.7ANCASH 199,791,542 378,700,000 89.5APURIMAC 245,410,754 279,200,000 13.8AREQUIPA 158,243,442 234,600,000 48.3AYACUCHO 114,366,025 168,100,000 47.0CAJAMARCA 152,655,991 328,200,000 115.0CUSCO 195,224,200 292,000,000 49.6HUANCAVELICA 128,320,552 210,700,000 64.2HUANUCO 120,019,000 237,500,000 97.9ICA 44,846,050 79,600,000 77.5JUNIN 107,894,767 284,400,000 163.6LA LIBERTAD 99,571,728 206,100,000 107.0LAMBAYEQUE 61,007,402 126,200,000 106.9LIMA 1,927,085,533 1,613,800,000 -16.3LORETO 133,159,905 190,800,000 43.3MADRE DE DIOS 35,066,084 39,000,000 11.2MOQUEGUA 39,298,991 109,300,000 178.1PASCO 32,648,498 61,400,000 88.1PIURA 260,433,361 317,600,000 22.0PC CALLAO 31,797,113 117,000,000 268.0PUNO 198,851,030 310,100,000 55.9SAN MARTIN 178,469,190 109,100,000 -38.9TACNA 54,469,988 65,400,000 20.1TUMBES 57,974,420 68,100,000 17.5UCAYALI 78,299,502 217,400,000 177.7

TOTAL 4,756,441,592 6,147,600,000 29.2

Fuente: Exposición de Motivos del Proyecto de Presupuesto Público 2003 y SIAF

En lo que se refiere a la inversión manejada directamente desde los departamentos, si se compara en términosagregados los pliegos presupuestales de los Gobiernos Regionales versus los pliegos presupuestales de lasCTARs, se puede observar que también ha aumentado en términos absolutos, pasando de S/. 463 millones aS/. 578 millones. Sin embargo, muchos de los departamentos -como Cusco, Piura, Huancavelica y Tumbes-,no reflejan la tendencia del promedio.

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Cuadro 2

Gasto de Capital asignado a CTARS y Gobiernos Regionales (en nuevos soles)

Gasto de capital a cargo Gasto de capital a cargo Variación porcentualdel CTAR 2002 del Gob. Reg. 2003

AMAZONAS 9,746,728 8,322,598 -14.6ANCASH 15,224,158 15,318,996 0.6APURIMAC 11,361,006 11,656,239 2.6AREQUIPA 14,497,705 16,683,286 15.1AYACUCHO 9,912,668 7,586,652 -23.5CAJAMARCA 12,879,714 12,342,811 -4.2CUSCO 58,601,956 34,443,102 -41.2HUANCAVELICA 32,409,476 23,171,720 -28.5HUANUCO 10,232,234 15,013,894 46.7ICA 8,336,345 7,954,991 -4.6JUNIN 12,254,861 18,037,464 47.2LA LIBERTAD 11,697,724 17,355,680 48.4LAMBAYEQUE 7,387,160 7,541,159 2.1LIMA 2,495,028 89,889,426 3502.7LORETO 76,783,713 65,200,984 -15.1MADRE DE DIOS 6,042,644 6,229,965 3.1MOQUEGUA 4,211,483 7,235,320 71.8PASCO 5,148,063 14,939,175 190.2PIURA 66,255,919 28,243,008 -57.4PC CALLAO 1,889,637 83,980,720 4344.3PUNO 16,901,201 20,285,539 20.0SAN MARTIN 10,326,690 9,298,262 -10.0TACNA 6,403,390 10,088,796 57.6TUMBES 17,330,227 11,555,312 -33.3UCAYALI 35,442,547 36,289,473 2.4

TOTAL 463,772,277 578,664,572 24.8

En suma, aún descontando las exoneraciones tributarias asignadas –con algunos departamentos como casosexcepcionales– ha habido un aumento significativo del presupuesto a ser ejecutado en las regiones.

ConclusionesLas cifras presupuestales muestran que hay un aumento general en el presupuesto público para el 2003. Tanto en lasasignaciones globales para las regiones como en los pliegos específicos de las autoridades regionales, los recursosse incrementan de manera importante.

Sin embargo, este aumento no es tan grande como el que se podría suponer, pues gran parte de éste se debea que se han valorizado e incluido recursos que son solo virtuales, de los cuales el más importante es elpotencial gasto de capital que se podría efectuar si se cobraran las exoneraciones tributarias.

Asimismo, el gran aumento en el presupuesto de gastos de capital para el año 2003 no se ha reflejado en unatendencia homogénea en el aumento de las asignaciones departamentales. Mientras que algunos departamentos–no necesariamente los más pobres–, ven duplicarse su presupuesto, otros por el contrario cuentan con unaasignación menor que la del año pasado.

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Queda claro además que, en términos relativos, el Proyecto de Presupuesto 2003 presenta retrocesos enrelación con el presupuesto 2002, en la medida en que ha aumentado el peso del Gobierno Central en lasdecisiones de inversión regional. Esta recomposición del presupuesto regional que reconcentra las decisionesde inversión a nivel central, no permite que los gobiernos regionales fortalezcan su capacidad de planificacióndel desarrollo regional. Con ello, las prioridades regionales de inversión corren el peligro de ahogarse en elmar de inversiones que será decididas centralmente por los sectores.

Sería poco prudente exigir que en el primer año del proceso de descentralización se transfieran todas lascompetencias y recursos a los niveles de gobierno subnacional; y en la propia Ley de Bases de Descentralizaciónse señala que éste debe ser un proceso gradual y progresivo. De todos modos, a la luz de estos datos, seríaimportante que el Congreso de la República aborde el problema al momento de discutir la Ley de Presupuesto.De la misma manera, sería necesario definir mecanismos para, que desde el próximo año, los gobiernosregionales no sólo estructuren su propio presupuesto, sino que también tengan posibilidades de definir demanera coordinada con el Gobierno Central las asignaciones de inversión sectorial en las regiones.

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C) LEGISLACIÓN DESCENTRALISTA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

¿ES UN RIESGO DESCENTRALIZAR?HENRY PEASE GARCÍA

> Artículo publicado en el Diario El Comercio, Lima, 19 de marzo de 2002. <

Tres observaciones se han hecho a la reforma constitucional del capítulo de descentralización y a la ley que laaplica para la primera elección regional. (a) Asambleísmo que costará 300 millones anuales. (b) Precipitaciónpor crear los gobiernos regionales sin precisar sus competencias. (c) Hacer 25 regiones con sus respectivosgobiernos. Veamos.

En 1990 criticamos el asambleísmo porque existían asambleas de más de cien miembros, entre diputados,alcaldes y representantes de organizaciones sociales, que elegían al presidente regional y lo manejaban desdela asamblea. Hoy los consejos regionales son pequeños, no más de 20 miembros. Tienen las mismas funcionesque un concejo municipal -la institución probadamente exitosa en el siglo XX-, es decir, norman y fiscalizandentro de sus competencias. Cuestan, entre todos, no más de 9 millones y medio de soles al año -si losconsejeros perciben dietas de tres mil soles por cuatro sesiones al mes, que es más del tope legal de sesiones-.Presidente y vicepresidente, como el alcalde, son los ejecutivos. ¿Dónde está el asambleísmo? ¿Conocenalguna democracia con poder unipersonal que concentre todo?

La Constitución fija un marco amplio de competencias que la ley debe precisar caso a caso, gradualmente ycon presupuesto a la mano. Las primeras leyes se darán durante este año, antes de la instalación de losconsejos regionales. Y no tendrán todas las competencias: tendrán las primeras, con su correspondientefinanciamiento. Irán de la mano con el presupuesto departamentalizado ofrecido por el MEF en el debatepresupuestal. El punto de partida serán los CTAR de hoy y esa es la manera de hacer las cosas cuando se actúaresponsablemente. El marco legal principal está hecho ya, viene ahora el plan paso a paso de lo que van aasumir. ¿Se debía esperar a que se acabara el último diseño para hacerlo? Con lo que ya se tiene se puedecomenzar, como que hoy operan los CTAR, pero antes del 1 de Enero habrá más en leyes que coordinan conel Ejecutivo y en medidas administrativas del propio Ejecutivo.

Claro que hubiera querido pocas, unas seis, regiones. Entre los años 70 y 90, desde el gobierno militar,todo tipo de estudios previos llevaron a 11 sin contar Lima metropolitana ni el Callao. Fujimori destruyóeso y hoy sólo se hacen críticas olvidando que era casi un nonato, como si a un bebe que muere se leacusara de no haber sido formado para ser un profesional. Divide y reinarás fue la consigna del pirata queenfrentó, primero, departamentos entre sí para acabar con las regiones y luego alcaldes provinciales contragobiernos regionales, para acabar con éstos y luego enfrentar a alcaldes distritales con provinciales paradebilitar a éstos. No fue sino un medio para que la descentralización espere hoy una imposible unificaciónprevia, más por razones subjetivas que objetivas. Todos los candidatos ofrecieron esto y eso se ha expresadoen el voto de los 97 “irresponsables” que votamos a favor, de los 108 presentes en la ratificación de lareforma. Claro que se pueden hacer mejor las cosas: propuse gobiernos departamentales que se asociaranen regiones. No obtuve consenso.

Pero no hemos creado las regiones: creamos gobiernos regionales en cada departamento y paso a paso,buscaremos incentivar que se integren los más afines. Es obvio que solo se podrán descentralizar grandescompetencias a aquellos que se integran para tener mayor capacidad de realizarlas. Todo de la mano con elpresupuesto nacional.

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CONTROL Y TRANSPARENCIA EN LA DESCENTRALIZACIÓNMARKUS RÜHLING

> En “Aportes al debate N 2 Proceso de descentralización en el Perú”, Fundación Friedrich Ebert, febrero del 2002. <

Un elemento clave para la sustentabilidad de la descentralización consiste en integrar fuertes elementos decontrol y de transparencia junto con la transferencia de recursos y competencias. En algunos países de laregión, se ha descentralizado con las competencias y los recursos del sector público central, lamentablementetambién con sus deficiencias. Por el momento, la capacidad de fiscalización es débil, pero tiene que ser mejoradasustancialmente si no se quiere poner en grave riesgo la descentralización. Tampoco el gobierno de Toledo se hamostrado indemne. Casos singulares de clientelismo y corrupción en el nuevo gobierno han dañado rápidamentesu imagen. La prevención del clientelismo y la corrupción requieren a la larga un cambio de cultura.

En Bolivia, que se encuentra en proceso de descentralización desde el año 1994, existe una interesanteexperiencia de institucionalización de un control social. Se han creado los denominados “Comités de Vigilancia”como órganos de control de los gobiernos locales y mecanismos de representación social. Su limitación resideen el hecho de que el control social tiene más bien un carácter de denuncia sin poder administrativo/judicial,lo cual ha sido identificado como problemático en el caso de la realidad boliviana.

En el Perú existen también varias experiencias al respecto: por ejemplo el Congreso está aplicando unapolítica transparente y fiscalizaba con respecto a todos su miembros. A través de su portal en internet, sepuede acceder a información minuciosa y detallada sobre los congresistas en relación con sus ingresos,gastos en pasajes aéreos, votación en el pleno, personal asignado al despacho, e incluso hasta consumotelefónico. Algo que en realidad funciona sólo parcialmente, pero nos muestra la dirección en la que debeenrumbarse la administración pública en el Perú, si no quiere perder firmeza en el proceso.

La idea mencionada que por cada departamento se designe un contralor parece correcta, pero se tiene quecomplementar con otros elementos. La población departamental está en el centro de esta concepción; ellostienen que supervisar junto con los medios de comunicación. El consejo departamental y los municipiostienen que abrir sus puertas y tomar sus decisiones y llevar una administración mucho más transparente. Losgobiernos locales (y regionales) serán probablemente auditados por la Contraloría General de la República.Los mecanismos de control tienen sus costos extras, requieren apoyo técnico y seguimiento de diferentesniveles de gobierno. Se tiene que establecer sistemas de monitoreo.

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LOS LÍMITES DE LA NORMATIVIDADEDUARDO BALLÓN, LUIS MACHUCA

> Artículo publicado en la Revista Ideele No 150, noviembre del 2002. <

La construcción normativa del proceso de descentralización de la estructura de gobierno del Estado peruanose inició con la aprobación de la reforma constitucional del capítulo XIV de la Constitución Política del Estadomediante la ley 2 7680, aprobada por el Congreso en marzo pasado. El posterior debate de la ley de Bases dela Descentralización y la ley Orgánica de Regiones, pese a haber sido relativamente abierto a los aportes ycríticas de la sociedad civil y política del país, no incorporó a la legislación aspectos sustantivos de esosdebates, especialmente en lo que se refiere a la estructura del gobierno regional y a las funciones y competenciasque debieran ser ejercidas efectivamente por las instancias de gobierno más cercanas al ciudadano.

Si bien el artículo 188 de la Constitución Política reformada define la descentralización como “una forma deorganización democrática”, cuya estructura de gobierno resulta de una elección popular, la Ley de EleccionesRegionales (27683), aprobada y publicada apenas una semana después de la reforma constitucional, establecióun sistema que se aleja de la voluntad electoral que se expresará el 17 de noviembre al consagrar la votaciónpor lista cerrada y la asignación de la mayoría más uno de representantes a la lista más votada.

Por esta vía, los ciudadanos no pueden optar por una representación política al Consejo Regional distinta desu voto por la presidencia regional, lo que sería equivalente a vernos forzados, en elecciones generales, aelegir en una sola lista al presidente, los vicepresidentes y los miembros del Congreso.

Esta decisión sancionada en la ley electoral se agrava por el carácter de la presidencia del gobierno regionaly el funcionamiento del Consejo Regional, establecidos a la fecha en el dictamen de la ley Orgánica de Regionesaprobada por la Comisión de Descentralización y Regionalización. La presidencia está definida en la propuestade ley como el órgano ejecutivo del futuro gobierno, mientras que el Consejo Regional aparece como elórgano normativo y fiscalizador de él. En apariencia, una sana separación de poderes se encuentra a la base detal opción. Sin embargo, y contradictoriamente con este principio elemental, el futuro presidente regionalejercería simultáneamente funciones ejecutivas y de fiscalización al haberse aprobado mayoritariamente elartículo por el cual este ejercería también la presidencia del Consejo Regional.

Esta incongruencia -motivada por la búsqueda de estabilidad política- le otorga al presidente regionalatribuciones muy difíciles de controlar, lo que afecta el balance de poderes. La lista ganadora en los comiciosregionales terminará con una mayoría absoluta en el Consejo Regional, pues a los consejeros elegidos sesumarán el presidente y el vicepresidente. Se trata de un error, pues recordando la historia reciente del paísqueda claro que la gobernabilidad basada en la presencia de mayorías claras en el legislativo es incapaz degarantizar una adecuada fiscalización del Ejecutivo. Es claro que será indispensable que las nuevas autoridadesconstruyan una nueva legitimidad de ejercicio de gobierno, asegurando una gobernabilidad sustentada en laparticipación ciudadana y en la incorporación de las minorías políticas. Desde esta perspectiva, la Ley deBases de la Descentralización (27783) estableció claramente su carácter democrático como principio general,“basado en la participación y concertación en la gestión del gobierno”: más precisamente, el artículo 17 dedicha ley afirma la importancia de la participación ciudadana en la “formulación, debate y concertación de susplanes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública”.

La limitada legitimidad de nuestro sistema de partidos y las ostensibles debilidades de nuestro sistema político,pero también la propia fragilidad de la sociedad civil, de las élites locales y regionales así como la pobreza dela élite nacional, obligan a una indispensable alianza entre el Estado y la sociedad civil para impulsar ladescentralización real del país. Dadas algunas limitaciones significativas de la normatividad aprobada, esclaro que habrá que insistir en este tema estratégico. Los futuros gobiernos regionales y el propio ConsejoNacional de la Descentralización tendrán en esta materia un desafío sustantivo para su legitimidad y paragarantizar la gobernabilidad de las futuras regiones.

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PARTICIPACIÓN EN DEMOCRACIAJAVIER AZPUR

> Artículo publicado en el diario la República, Lima, 20 de noviembre del 2002. <

Un tema que ha generado amplia polémica es la institucionalización de espacios y mecanismos para laparticipación ciudadana. El debate producido en estos meses al respecto pone en evidencia un claro retroceso,ya que se viene desarrollando un discurso que busca que la población se limite a elegir a sus representantescada cierto tiempo. Esta concepción de la democracia restringida a lo electoral muestra una errónea lecturade los alcances que tiene la crisis del sistema de partidos, de los cambios producidos en la estructurasocial y de las formas a través de las cuales la gente construye sus opciones y entiende sus intereses.

Es necesario plantearse nuevas formas de relación de los gobernantes y representantes con las diversasinstancias a través de las cuales la población se organiza. La concertación, el diálogo, la vigilancia ciudadanay la transparencia en la gestión son conceptos indesligables de toda estrategia de fortalecimiento del sistemapolítico y la democracia. Puede ser un grave error de las conducciones partidarias no entender que hoy lademocracia tiene que ser sin duda representativa, pero también dialogante, concertadora e integradora.Institucionalizar la participación ciudadana es también una forma de fortalecer una sociedad, lo mismo queinvolucrar a la sociedad en temas claves de la gestión pública, como son los planes de desarrollo e inversióny los presupuestos regionales o locales, puede contribuir a dar forma, de una manera sistemática y paulatina,a una identidad basada en una visión compartida sobre el futuro a construir, los objetivos a lograr y laspolíticas a priorizar y desarrollar.

En esa perspectiva, lo avanzado en distintos espacios (distritos y provincias del país, Mesas de Lucha Contrala Pobreza) deben recogerse e integrarse en una estrategia orientada al fortalecimiento de los Consejos deCoordinación como el referente del diálogo y la concertación regional. Dar legitimidad a este espacio como elpunto de encuentro de la sociedad regional con los niveles desconcentrados del gobierno nacional y con susinstancias de gobierno descentralizado, debe ser aspecto central de la normatividad y el eje de la actuación delas organizaciones e instituciones de la sociedad civil. Se trata de consagrar la participación y la concertaciónen el nuevo diseño de los gobiernos regionales y locales.

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REGIONES: SOBERANÍA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANAJAVIER DIEZ CANSECO

> Artículo publicado en el diario La República, Lima, 14 de noviembre del 2002. <

La Ley Orgánica de las Regiones recientemente aprobada por el Congreso no respeta la dignidad y soberaníade las autoridades regionales que serán elegidas y ha cercenado la participación de la ciudadanía. Algunossostienen que esas deficiencias serán superadas con nuevas leyes. Nadie duda que toda ley es perfectible yque una ley cambia a otra, pero con estos argumentos se pretende llevar el debate al plano procesal, cuandolos temas son políticos y de fondo. Además, por qué sacar una mala ley si sabemos dónde están los problemas.

Ya en 1994, en la Primera Cumbre de las Américas (en Miami), los Jefes de Estado se pronunciaron sobre laimportancia de hacer partícipes a los ciudadanos, los académicos, el sector privado y las organizaciones de lasociedad civil en los asuntos públicos. “Reconocieron que la participación pública es crucial para el éxito decualquier democracia bajo un marco responsable y transparente”.

Perú Posible, el FIM y Unidad Nacional han asumido frente a las regiones una actitud paternalista y centralistaque permitiría postergar la transferencia real de competencias por casi 4 años, cuando la obligación delgobierno central es capacitar, transferir recursos humanos y materiales, así como proyectos de inversión yempresas públicas de base regional a los gobiernos regionales. Solo así podrán asumir las funciones encargadaspor el soberano voto popular. La verdadera motivación de PP y el FIM para postergar la entrega de recursos alos gobiernos regionales parece ser su inminente fracaso electoral este 17 de noviembre y el afán de quedarsecon el mango de la sartén hasta el 2006, evitando transferir poder y recursos a las autoridades regionaleslegítimamente electas.

El Apra y el PPC (no todos en UN apoyaron su posición) se oponen a la participación de la sociedad civil enla concertación de Plan de Desarrollo, del Presupuesto Regional y en la rendición de cuentas de las autoridades.Con ello se ha violado la Constitución que manda expresamente la existencia de un Consejo de CoordinaciónRegional, lo que sí fue recogido en la Ley de Bases de la Descentralización. Cabe anotar que los congresistasfujimontesinistas votaron con el Apra y UN.

Las sociedades regionales, los frentes regionales y las nuevas autoridades a ser elegidas tienen ante sí un retoque las obliga a coordinar acciones, a fin de abrir paso a una auténtica regionalización frente a maniobrasmanipulatorias. A la cabeza de sus pueblos y unidas harán retroceder al centralismo.

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III. DESARROLLO LOCAL Y SECTORIAL EN EL PROCESO DESCENTRALISTA

A) DESARROLLO LOCAL

GOBIERNOS MUNICIPALES Y DESARROLLO LOCALEN IBEROAMÉRICA

CATALINA VICTORY> Extractos del ensayo “Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica”. <

Una región submunicipalizadaLa década de los ochenta ha estado marcada en América Latina por fuertes y conflictivos procesos deredemocratización política. En todos ellos la descentralización del Estado ha sido planteada como uno de losobjetivos básicos, entendiendo en ello la traslación de competencias y el reconocimiento de la autonomíapolítica a los municipios, la promoción de la participación y el desarrollo económico local.

Si bien entre los años 1980 y 1990 ha aumentado en América Latina el número de municipios, la relación entrepoblación total y número de municipios todavía es insuficiente y muestra grandes desequilibrios en el interior delos países. Esto denota una presencia de una región submunicipalizada, sobre todo si la comparamos con Europa,Canadá y los Estados Unidos. Sirva a modo de ejemplo que Francia, con 58.010.000 de habitantes tiene36.000 municipios, y toda América Latina, con 439.300.000 de habitantes tiene 15.600 municipios. En AméricaLatina y el Caribe hay un municipio por cada 1.338 km de territorio; en Europa hay un municipio por cada 199 km.

El municipio en América Latina tiene un carácter netamente rural: cerca de un 80% de ellos tienen menos de25.000 habitantes y sólo el 0,1% del total regional (alrededor de 71 municipios) tienen más de 500.000habitantes. Es importante señalar la casi inexistencia de institucionalidad para las poblaciones ruraleslatinoamericanas, así como su poco acceso a los centros de decisión y servicios públicos.

Los cuadros 1 y 2 muestran el número de municipios en relación al número de habitantes y el territorio y,además, la comparación entre América Latina, Europa, Canadá y EEUU. Asímismo, se aporta una clasificaciónde municipios por tramos de población, a fin de identificar el establecimiento municipal existente en la región.

Cuadro 2

América Latina Municipalidades PoblaciónARGENTINA 1.921 28.816.153BOLIVIA 311 6.420.792BRASIL 4.490 145.224.381COLOMBIA 1.061 33.109.840COSTA RICA 81 3.367.455CUBA 169 10.939.714CHILE 336 13.348.401ECUADOR 169 9.577.568EL SALVADOR 262 5.118.599GUATEMALA 330 8.331.874HONDURAS 289 4.443.721MÉXICO 2.389 73.013.901NICARAGUA 145 4.357.099PANAMÁ 67 2.295.285PARAGUAY 218 4.098.837PERÚ 1.812 22.048.356REPÚBLICA DOMINICANA 109 6.619.458URUGUAY 19 3.173.566VENEZUELA 286 18.103.020

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Las Municipalidades: instituciones aún débilesAmérica Latina adoptó el modelo del municipio hispano, sin mayores innovaciones y aplicando recetas externasa menudo sin confrontarlas con la realidad regional. El municipio hispano se caracteriza por estar constituidopor un gobierno dual, formado por un órgano unipersonal denominado alcalde, intendente o prefecto, y porun organismo colegiado, constituido por los concejales o regidores. Estos dos órganos constituyen el poderdel municipio y ejercen las funciones que les asignan los marcos constitucionales y legislativos.

El sistema de gobierno municipal está fundado en una distribución de funciones y relaciones entre sus dosórganos de gobierno. Existen municipalidades de la región donde el órgano colegiado ostenta las competenciasnormativas, planificadoras, presupuestarias y la de dictar los actos de mayor trascendencia; por su parte, elórgano unipersonal (el alcalde) ejerce las funciones ejecutivas y representativas.

Dependerá de cómo se produzca la distribución de funciones y competencias entre el órgano unipersonal ycolegiado, así como el sistema de las mayorías y minorías que forman parte de los órganos de gobierno y delsistema electoral combinado con el sistema de partidos, para que se creen o establezcan “mayorías sólidas”de gobierno en la municipalidad. Predominan en la región las municipalidades con alcaldes fuertes y concejosdébiles, es decir, hay una ausencia de pactos de gobierno local, de estrategias o alianzas de grupos políticospara asegurar la gobernabilidad.

El principio autonómicoLa corriente descentralizadora que está acaeciendo en América Latina desde principios de los años ochenta haplasmado en las Constituciones de casi todos los países de la región la garantía institucional de la autonomíade los municipios, y la definición de la municipalidad como unidad primaria y autónoma de gobierno dentrodel sistema político nacional.

Buena muestra del reconocimiento institucional de la garantía autonómica de los municipios son, entre otras:las Constituciones de Colombia (1991) y Paraguay (1992), que definen a la nación como descentralizada y ala municipalidad como integrante de la organización territorial del Estado y dotada de autonomía municipal;Brasil, donde la Constitución de 1988 reconoce por primera vez a las municipalidades como entidades conrango constitucional; y, entre otras, las Constituciones de México (1983), Guatemala (1986), Nicaragua (1987),Paraguay (1992) y Chile (1992).

Asimismo, los códigos municipales de la región también recogen este principio autonómico, configurándolocomo el derecho y capacidad efectiva de las colectividades locales para ordenar y gestionar una parte importantede los asuntos públicos en el marco de la ley, bajo su responsabilidad y en beneficio de sus propios habitantes.

La Carta de Autonomía Municipal Iberoamericana aprobada el 22 de noviembre de 1990 comprende, a manerade declaración, los contenidos mínimos que a continuación se enuncian:

1. CAPACIDAD DE ELEGIR SUS PROPIAS AUTORIDADESEl ejercicio político de la autonomía municipal conlleva el principio de electividad periódica por sufragiouniversal, libre, secreto y directo de todos los representantes y cargos políticos.

2. COMPETENCIAS MUNICIPALESLa autonomía no comporta un ámbito material de competencias, ya que éstas tienen que ser fijadas por ley.Las competencias tienen dos magnitudes: el poder político o jurídico y el sector material de actuación oactividad sobre las cuales se lleva a término dicho poder político o jurídico.

3. SUFICIENCIA FINANCIERALa autonomía tiene que ir acompañada de los recursos económicos necesarios para el ejercicio de lascompetencias y para que éstas puedan ser asumidas con responsabilidad. Los recursos de las haciendas

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locales consisten en bienes o tributos propios y transferencias o participación en los ingresos del Estado.La importancia de los recursos propios es obvia, ya que esto evita la supeditación a otras instancias centraleso regionales en sus decisiones.

4. AUTOORGANIZACIÓNLa autonomía conlleva el poder y la capacidad de autoorganización para desarrollar la estructura organizativay funcional, y para emitir normas y regulaciones adecuadas para la ejecución de las competenciasencomendadas así como para una mejor prestación de los servicios públicos y el fomento del desarrollolocal. Esta capacidad de autoorganización requiere la formulación y aprobación del presupuesto, que esuno de los elementos importantes en la proyección de obras y acciones.

5. EL DESARROLLO ECONÓMICOLos municipios no pueden ser ajenos a las políticas de desarrollo económico, y han de participar en elestudio, programación y ejecución de los planes de desarrollo, conjuntamente con otras administracionesdel país y con organismos internacionales especializados que cooperen en los proyectos.

6. MEDIO AMBIENTEDebe considerarse obligatoria la presencia de los poderes municipales en la toma de medidas protectorasdel entorno físico ambiental, como partes implicadas muy directamente en la cuestión. Esto es así, tanto porsu responsabilidad, como porque constituyen la base que soporta los efectos perniciosos del deterioroambiental de manera más inmediata.

7. RECUPERACIÓN MUNICIPALISTALa consolidación del municipalismo tiene que contar con el impulso del asociacionismo municipal entodos los países, priorizando su implantación donde éste aún no exista.

8. LA PARTICIPACIÓN POPULARLa municipalidad actual debe funcionar como una instancia facilitadora, que estimule la acción participativade los diversos agentes sociales, promoviendo una relación innovadora entre las asociaciones y el gobiernolocal como expresión de los intereses y preocupaciones de los ciudadanos.

9. MECANISMOS DE PROTECCIÓN JURISDICCIONAL DE LA AUTONOMÍA LOCALEl ordenamiento jurídico tiene que ofrecer mecanismos para garantizar jurídicamente que las leyes yactividades de las administraciones estatales, regionales, etc., respetan la autonomía municipal. Esto esdebido a que el principio autonómico es incompatible con la existencia de controles administrativos sobrela actividad local y, si éstos existen, tienen que ser rigurosamente limitados y justificados. Sólo son posibleslos controles de legalidad perfectamente determinados y que tienen por finalidad verificar que un acto odecisión local no infringe la normativa vigente.

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DESARROLLO LOCAL Y ROL DE LA MUNICIPALIDADMARÍA ROSA BOGGIO C.

> Extractos del texto “Desarrollo local y rol de la municipalidad”, Centro IDEAS- APRISABAC. <

Noción de desarrolloLa noción de desarrollo surge con el proceso de desarrollo industrial. El desarrollo se identifica con el desarrollode la producción industrial y de la actividad económica. A más producción de cosas más desarrollo. A partirde 1970, con la gran crisis mundial del capitalismo entra también en crisis la idea de que se tenía del desarrollo.El desarrollo de la producción no necesariamente mejoraba la vida de las personas. El desarrollo se enfrentacon dos problemas graves:

- EL PROBLEMA DE LA EQUIDAD.Mientras unos pocos se enriquecen cada vez más y mejoran una mayoría se queda rezagada o empobrece.Mientras que unas naciones crecen otras se empobrecen. A partir de esta situación la CEPAL plantea lanecesidad del desarrollo con equidad.

- EL PROBLEMA DE LA VIABILIDAD.La forma en que se desarrolla la producción industrial depreda la naturaleza, la contamina y causa grandesdesequilibrios ecológicos que ponen en peligro a toda la humanidad. No es viable por mucho tiempo seguirproduciendo así.

El desarrollo localAfirmar el desarrollo local en un mundo que se globaliza es necesario en tanto: Afirma identidad, facilita laparticipación democrática, hace posible la movilización de recursos y capacidades locales y facilita lasustentabilidad. Entre los aspectos a tener en cuenta para el desarrollo local destacan la necesidad de unproyecto local colectivo (con Identidad, liderazgos, objetivos comunes y articulación social permanente).Articular lo rural con lo urbano, movilizar recursos propios, desarrollar la institucionalidad local e identificarejes de desarrollo local.

¿Cómo identificar los ejes de desarrollo local?- Identificando el rol que nuestra localidad puede cumplir en la región.- Identificando nuestras fortalezas y relacionándolas con las oportunidades en el entorno.- Líneas de actividad con efecto multiplicador interno que a su vez sean sostenibles.

El rol de la municipalidad en el desarrollo local.1. MARCO NORMATIVO.

Es competencia y responsabilidad del Gobierno Local planificar y promover el desarrollo integral en sujurisdicción.

“Las municipalidades son el órgano del gobierno local que emana de la voluntad popular” (Ley Orgánicade Municipalidades, art. 2)“Las Municipalidades representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los serviciospúblicos locales, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armónico de lascircunscripciones de su jurisdicción” (art. 3, Ley Orgánica de Municipalidades).

2. PROCESO DE CAMBIO Y APRENDIZAJE EN LAS MUNICIPALIDADES.Desde 1980 con la determinación de la elección popular de las autoridades municipales y luego con ladación de la Ley de Municipalidades que le otorga autonomía política económica y administrativa al gobiernolocal así como competencias importantes en la promoción y gestión del desarrollo local, los municipiosviven un progresivo proceso de cambio y aprendizaje para ser efectivos gobiernos locales.

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Predomina aún en las municipalidades una gestión tradicional centrada en la realización de obras y laadministración de servicios, sin avanzar según el conjunto de competencias y potencialidades de acción quela misma ley les otorga.

Sin embargo, se han venido dando, diversas experiencias de gestión municipal en las que se han ido asumiendoroles importantes en la promoción y gestión del desarrollo local, dando así pistas y orientaciones acerca depor dónde pueden ir avanzando las municipalidades.

Experiencias de desarrollo con liderazgo municipalEn estas experiencias podemos reconocer diversos avances:

1. EN PROCESOS DE PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA.Se está desarrollando una cierta cultura de la planificación con participación de la población. Esta se da adiversos niveles:A un nivel más inmediato, en consultas comunales acerca de priorización de obras, como base para laelaboración de los planes operativos de la municipalidad. Este es el nivel más extendido, sin embargo,también se van desarrollando experiencias de planificación participativo de mediano plazo, de carácter másestratégico que tienden a concretar visiones integrales y que ubican el desarrollo como un proceso. Estasexperiencias tienden a abrir espacios de concertación de diverso tipo, desde Comités de Desarrollo hastamesas de concertación.

2. EN GESTIÓN DEMOCRÁTICA.También se van desarrollando experiencias de una mayor participación de la Población en la gestión. Lapriorización comunal de obras en muchos casos ha ido acompañada de la constitución de los comités deobra encargados no sólo canalizar la participación de la Población en trabajos comunales sino también enla fiscalización de los gastos Y luego en el mantenimiento de la obra. Diversos procesos de concertación sehan institucionalizado en espacios más o menos permanentes de seguimiento y fiscalización de los planes.Se dan variadas formas de comités de gestión y a su vez procesos variados más o menos incipientes derendición de cuentas.

3. EN EFICIENCIA Y EFICACIA.Las experiencias de gestión municipal que han desarrollado niveles de planificación participativa y gestióndemocrática con frecuencia han mejorado sus niveles de eficiencia y eficacia.Se ha dado una mayor pertinencia de la gestión en relación a las necesidades y aspiraciones locales, se hanmejorado las condiciones de vida de la gente y, en diversos casos, ha mejorado la atención a las zonasrurales a través de su participación en la priorización de obras y actividades.Se ha dado también una mejor captación de recursos a través de la concertación y movilización de diversosactores y una mayor eficiencia en el gasto por medio de la planificación y la fiscalización de la población(como en el caso de los comités de obra).

4. EN LA SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO.Hay en estas experiencias una preocupación frecuente por la gestión del medio ambiente local, integrándolocomo elemento de sustentabilidad. Así mismo, los procesos participativos, de planificación y concertacióncrean mejores condiciones para acuerdos de desarrollo a mediano plazo. Por otro lado hay un incipienteproceso de búsqueda de acuerdos intermunicipales en función de acciones de desarrollo.

5. EN LA CONSTRUCCIÓN DE LIDERAZGOS.Los procesos participativos de planificación y gestión del desarrollo y el desempeño de un rol conductorde la municipalidad, han creado las condiciones y estimulado el surgimiento de nuevos liderazgos. Muchosalcaldes se han ido afirmando como líderes de sus localidades, algunos con proyecciones regionales. Asímismo, en el ámbito social se van perfilando nuevos liderazgos locales.

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Entre las debilidades presentes en estas experiencias podemos reconocer las siguientes:

1. DÉBIL MANEJO DE LAS CONDICIONES DE SUSTENTABILIDAD.Esta debilidad se presenta en la débil institucionalización de los planes de desarrollo como acuerdos públicos,esto va ligado a la carencia y poca atención en la construcción de alianzas locales más sólidas y de medianoplazo. Se relaciona también con la poca articulación a espacios regionales más amplios, las miradas sontodavía muy locales, habiendo poco manejo del espacio regional.

2. PRECARIEDAD O INEXISTENCIA DE SISTEMAS DE MONITOREO.En la conducción municipal de los procesos de desarrollo no se han desarrollado sistemas de seguimientoy monitoreo de los planes y metas previstas. En este sentido, los procesos de rendición de cuentas estánmás centrados en los aspectos presupuestales que en el seguimiento participativo de los procesos dedesarrollo.

3. DÉBIL TRANSPARENCIA.Hay una débil conciencia del carácter público de la gestión. Las gestiones municipales se manejan, enbuena medida, como asuntos privados del alcalde, el equipo de gobierno o, la administración. La informacióntiende a ser precaria y poco sistemática lo que a su vez debilita los procesos de participación.

4. DEBILIDAD EN EL EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.Las autoridades municipales hacen poco uso de la autonomía municipal en la adecuación de la gestión alas necesidades, particularidades y objetivos propios para el desarrollo de su localidad. Esto en cuanto aldiseño de políticas, de formas organizativas y metodologías de trabajo y al desarrollo de su capacidadlegislativa produciendo normas de convivencia y de gestión en la localidad.

Así mismo, hay una debilidad en las municipalidades en construir estrategias más sólidas para enfrentar elcentralismo. Es aún débil la conciencia de los fueros municipales y muy precarias las condiciones de recursosfrente al poder central.

El liderazgo de las municipalidades en procesos de desarrollo local y el incipiente proceso de asociaciónentre las municipalidades, más allá de las marchas y contramarchas, son vías estratégicas para el desarrollode la autonomía municipal.

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LAS MUNICIPALIDADES QUE QUEREMOSJOHNNY ZAS FRIZ

> Resumen extraído del libro “Hacia una nueva municipalidad, elementospara una reforma municipal en el Perú”, Asociación SER, Lima, 2001. <

En primer lugar, creo que las municipalidades deben potenciar y fortalecer todos los elementos de autonomíapolítica que les reconoció la Constitución del 79: la elección directa, las materias de competencia, la potestadnormativa y las instituciones de democracia directa. Estos factores resultan claves, pues configuran la autonomíapolítica de gobierno local.

En segundo lugar, es preciso superar todos aquellos obstáculos que limitan la autonomía financiera local.Este es otro problema que, según hemos visto desde una perspectiva histórica, resulta constante.

En términos más generales, habría que afirmar a la municipalidad como un nivel de gobierno local. Recordemosque recién en la década de los 80, después de casi setenta años las municipalidades recuperan su condiciónde gobierno local. Durante todo este largo período, el nivel local actuaba prácticamente como una instanciaperiférica del gobierno central, sin autonomía política ni financiera. Desde una perspectiva histórica entonces,el período durante el cual las municipalidades son efectivamente gobiernos locales es bastante breve. Por lotanto, resulta indispensable reforzar los elementos que definen su autonomía política.

¿Cuáles serían entonces los puntos a abordar para tratar el tema de una manera más concreta?

Un tema que merece reflexión es la manera en que debe estar estructurado el nivel local. Es decir, es precisoestablecer si la dualidad provincias/distritos debe permanecer y, sobre todo, si la preeminencia de las áreasmetropolitanas debe mantenerse. Debe definirse cómo van a regularse dichas áreas metropolitanas, algo quequeda muy claro en el caso de Lima, pero no en otras ciudades del país.

En segundo lugar habría que discutir el tema de las municipalidades distritales y su relación con los llamadoscentros poblados menores, con las municipalidades delegadas y con las municipalidades rurales. Habría quepensar en cómo cambiar la tendencia a la uniformización, un rasgo de la herencia revolucionaria napeólonicaque llega al país importada por los modelos normativos del siglo XIX.

Otro punto fundamental es el de la relación entre las municipalidades. ¿A qué municipalidades se debeprivilegiar?, ¿a las distritales? Existe una tendencia a favorecer a éstas últimas por su mayor cercanía a lapoblación. Sin embargo, ¿cómo mantener un nivel superior y con qué características? Es decir, ¿qué puedenhacer esas municipalidades metropolitanas o provinciales, en tanto existe un conjunto de actividades condiversas externalidades que van más allá del distrito y, por lo tanto, requieren de la presencia de un nivel localde gobierno superior al distrital? Habría que poner en cuestión también el tema de la relación de dependencia,es decir, de esta preeminencia de la municipalidad provincial sobre la distrital que hasta ahora se mantiene yque, proviene del siglo XIX. Asimismo, si las municipalidades como tales van a permanecer, también habríaque definir si algunas de ellas serán controladas por una instancia local superior o si este control debedesaparecer, configurando una autonomía local homogénea para todos los gobiernos locales.

Otro tema importante, es el tipo de gobierno local. Como sabemos, existe una forma de gobierno localparlamentaria, que se caracteriza por un premio de mayoría. Es decir, la lista con la mayoría electoral relativamás importante tiene derecho a la mitad más uno de los regidores en el concejo. Habría que definir mejor estaforma de gobierno, porque no existen mecanismos expresos a través de los cuales se diga que el alcaldedepende del concejo municipal. Es necesario, entonces, configurar mejor esa forma de gobierno para establecerun equilibrio de poderes, balances y contrapesos al interior de la estructura y de la forma de gobierno.

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Sobre las competencias, existe una discusión muy importante vinculada a la descentralización. En ella hemosvisto cómo el Ejecutivo o el Gobierno Nacional se ha yuxtapuesto a un conjunto de materias de competencialocales o las ha sustraído. En cuanto al tema urbanístico, por ejemplo, es el caso típico del saneamiento físicode los asentamientos humanos, que ha sido sustraído del nivel local a través de la COFOPRI, lo mismo que entransportes existe una yuxtaposición clara del Ejecutivo. Esto también debería ser definido, pues constituyeuna de las muchas limitaciones que posee la Ley Orgánica de Municipalidades vigente donde no queda clarala distribución de competencias en el nivel local.

Vale la pena discutir también el punto de las ordenanzas municipales en tanto normas con rango de ley. Estotiene relación con el origen de las ordenanzas, que expresan a una comunidad política. En tanto manifestacionesde un nivel local, éstas poseen rango de ley en el ámbito de su competencia y en todas aquellas materiasreconocidas por la ley. Pero esa configuración de las ordenanzas municipales tampoco estaba presente en laLey Orgánica de Municipalidades de 1984.

De otro lado, además de establecer las formas de relación del nivel local con el Gobierno Nacional, es precisorevisar también la relación entre el nivel local y el nivel intermedio. En este terreno, existen algunos casoscomplejos que siempre han sido temas de discusión, como es el caso de Lima y el Callao. Recordemos que elproceso de regionalización de fines de los 80 quedó prácticamente irresuelto hasta que las regiones fueronsuprimidas en el 92. Por eso resulta necesario replantear la relación entre las municipalidades metropolitanasy un nivel intermedio de gobierno. Habrá que ver si éste último debe existir o si colisiona en el terreno de lasáreas municipales metropolitanas.

También se deben afianzar y ampliar las formas de participación vecinal. Habría que evaluar cuál ha sido eldesarrollo de estas instituciones de democracia directa, que esencialmente se han centrado en el tema de larevocatoria y, sobre todo, en la figura del alcalde.

Finalmente, me referiré a la autonomía financiera. Si bien se reconoce a las municipalidades potestadtributaria en materia de impuestos, en la práctica no tienen ninguna posibilidad de definir la base imponibleni todos los elementos que configuran los tributos municipales, pues todo está regulado desde el gobiernocentral. En el caso de las tasas y contribuciones, teóricamente poseen una mayor autonomía. Sin embargo,también en este tema la legislación establece parámetros muy definidos que no les permite una mayorintervención. En cuanto al Fondo de Compensación Municipal, no existe ninguna posibilidad de que lasmunicipalidades influyan en la configuración de este fondo, en sus recursos y su distribución, puesprácticamente todo está establecido. En suma, habría que replantearnos el problema financiero para lograrque las municipalidades posean unos parámetros mayores de discrecionalidad.

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B) DESARROLLO SECTORIAL

EL SECTOR AGRICULTURA Y LA DESCENTRALIZACIÓNFRANCISCO GUERRA GARCÍA Y FRANCISCO SANTA CRUZ

> Documento publicado por el Centro de Estudios para el desarrollo y la participación CEDEP, Lima, 2002. <

El caso del Ministerio de Agricultura resulta especial pues a lo largo de los años noventa las funcionesejecutivas tendieron a prevalecer sobre la responsabilidad de definir políticas sectoriales y cumplir funcionesde carácter normativo. Se agrega el hecho de que la nueva estructura orgánica que se aprobó en el sectorotorga un peso muy grande a los llamados Organismos Públicos Descentralizados (OPD) y a los ProyectosEspeciales. Ello ha dado lugar a un paralelismo y conflictos visibles en el interior del país, entre las DireccionesRegionales del MINAG y las instancias locales y regionales de las OPD y Proyectos. Así llegaron a ser notoriaslas diferencias en cuanto a disponibilidad de recursos, niveles de salarios, incentivos, etc. entre dichosprogramas y proyectos y los órganos de línea regionales.

Tal situación heredada por el sector público agrario ha significado una merma ostensible en las capacidadesde las direcciones regionales y agencias agrarias (su número supera las 150) para ofrecer los servicios quede ellas se espera, relativos a titulación, sanidad, información, asesoría técnica y manejo sostenible derecursos. Por eso resulta fundamental que estas instancias sean sustancialmente fortalecidas antes detransferirlas a los gobiernos departamentales -eso podría suponer un plazo de uno o dos años-. De esemodo las agencias agrarias podrán especializar su personal de acuerdo a los sistemas productivos de laregión, concertar con los productores organizados y acoger sus demandas, difundir y procesar informacióny coordinar con los gobiernos locales.

A propósito de la asignación de competencias, se considera válido el criterio general de que a nivel nacionalle corresponde atribuciones normativas y funciones de planificación del sector como un todo; es decir, enrelación con el conjunto de la economía y a partir de una visión global del papel del agro en el desarrollonacional. Téngase presente que en el nivel nacional están los órganos centrales de soporte técnico, deinvestigación y planificación del desarrollo agrario nacional así como su plataforma de servicios. Aunque,como ya ha sido señalado, existen todavía duplicidad y confusión de atribuciones que dificultan una claralínea de mando y encarecen los resultados finales.

En el nivel departamental-regional, las direcciones regionales tendrían a su cargo la planificación territorial ypromoción del desarrollo rural, articulando las agencias agrarias y su entorno (las cuencas) con una visiónunitaria expresada en su plan de desarrollo departamental. A estas instancias intermedias les cabe pues asumirfunciones de adaptar la normatividad sectorial, además de la programación y ejecución de proyectos y líneasde acción.

A nivel local hay que tener en cuenta el estado aún incipiente de las capacidades de promoción global deldesarrollo productivo, por parte de las municipalidades. Por lo tanto no parece aconsejable transferir a losgobiernos locales la promoción de las actividades productivas agropecuarias puede decirse lo mismo en elcaso de la industria, la pesca o la minería.

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DESCENTRALIZACIÓN DEL SECTOR SALUD EN EL PERÚ> Capítulo del Documento Final del “IV Foro de diálogo sobre experiencias

y retos en la lucha contra la pobreza: Descentralización para un desarrollo sostenible” <

La propuesta elaborada por el grupo de trabajo del IV Foro supone la necesidad de establecer medidas dereforma del Estado - y específicamente del sector Salud- para hacer factible la puesta en marcha del modelopropuesto, destaca así:- Mejoras en la asignación Presupuestal al sector.- Mejoras en la asignación de 105 recursos mediante mecanismos de pagos a proveedores que fomenten la

eficiencia y la equidad.- Desarrollo Organizacional basado en una mejora en la política de manejo de los recursos humanos.- Desarrollo de instrumentos para la mejora de la calidad de atención.- Focalización e identificación de usuarios.- Uso de mercadeo social para el incremento de la cobertura y la reducción de las barreras de acceso.- Inclusión de un nuevo actor con neutralidad técnica que permita el control técnico de la prestación y de las

condiciones mínimas necesarias.

La descentralización puede ayudar a reducir o aminorar los principales problemas de salud de la siguiente manera:

a) La municipalidad puede resolver el problema de acceso y coberturas, porque al estar más cerca de lapoblación permite identificar con mayor eficiencia las características de las familias en situación devulnerabilidad.

b) Actualmente hay problemas de exclusión de poblaciones que no están consignadas a ningún establecimientode Salud. Esto debilita el acceso y la cobertura al paquete básico de prestación. La descentralización mu-nicipal disminuirá la exclusión y facilitará la redistribución territorial.

c) El sentido de pertenencia a un ámbito compromete a las municipalidades con el desarrollo integral y posicionaa la salud como un pilar en la gestión municipal.

d) Por último, la descentralización permite:- movilizar actores sociales institucionales, comunales y de bases para desarrollar programas integrales de

promoción y prevención de la salud.- delimitar paquetes regionales básicos en el campo de la salud individual y colectiva para responder a las

peculiaridades y necesidades de salud de cada ámbito.- flexibilizar la oferta del paquete básico, desechando las propuestas verticalistas comunes en el actual

sistema.- complementar la prestación de los servicios de salud entre entidades locales (Minsa, Essalud, privados,

fuerzas armadas y policiales).- facilitar la firma de convenios en el plano local entre Minsa y Essalud para garantizar que el paquete

básico del primer nivel asegure la universalidad de la prestación.

Algunos supuestos importantes para impulsar la descentralización serían:- Reestructurar el Estado y el sector Salud.- Definir un sistema único y asignación de los recursos financieros nacionales.- Flexibilizar los modelos de prestación (Comités locales de Salud, mixto) permitiendo a cada municipalidad

elegir su modelo de gestión dentro del marco nacional.- Definir la política de la carrera administrativa de los trabajadores del sector Salud.- Definir la política de incentivos y sanciones del personal de salud.- Poner en marcha un sistema de incentivos por la excelencia del servicio.

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EL SECTOR EDUCATIVOFRANCISCO GUERRA GARCÍA Y FRANCISCO SANTA CRUZ

> Documento Publicado por el Centro de Estudiospara el desarrollo y la participación CEDEP. <

En el Perú existe un amplio consenso respecto de la prioridad del sector educativo como principal vector delesfuerzo público para el desarrollo nacional.

La pluralidad de los objetivos (equidad, calidad, participación, adecuación a la diversidad étnica y cultural,etc.) la magnitud del universo de los usuarios del sistema, prácticamente la sociedad entera si incluimos laeducación de adultos, la capacitación para el trabajo y el reciclaje profesional; la diversidad de los niveles-superior, media, primaria e inicial- y de las modalidades educativas; los problemas de la carrera docente y lanecesidad de inmensos recursos para su financiamiento; hace que todos estos elementos tengan que expresarseen una compleja y delicada estrategia de transferencia de competencias y responsabilidades.

A diferencia de otros sectores del aparato público en los cuales el Estado tiene un rol normativo, regulador ypromotor -los sectores productivos, por ejemplo-, en el caso de la educación pública -como en el caso de lasalud pública y el orden interno- el Estado presta directamente el servicio. Y este servicio se brinda en losCentros Educativos. El centro educativo cualquiera sea su nivel o modalidad, es el centro, el eje de la política,del plan y del sistema.

Sin bien la participación es deseable en todos los procesos de implementación de las políticas sectoriales, enla educación la relación educandos-docentes-padres de familia tiene una naturaleza distinta y una exigenciamayor. Por ello, en la descentralización educativa la asignación de competencias y el tema de la estructura delgobierno no termina en el nivel provincial o local, termina en el Centro Educativo, en cuyo gobierno o direccióndeben participar las autoridades, los docentes y los padres de familia.

La respuesta eficiente a la diversidad de situaciones requiere una gran flexibilidad en los modelos deorganización. Una mayor capacidad de decisión en las escuelas, colegios secundarios y universidades favorecerála creatividad y el mejor uso de los recursos financieros, la infraestructura educativa, el equipamento y laformación de redes de cooperación entre instituciones y centros educativos.

Desde esta perspectiva corresponde al nivel central la definición de las políticas nacionales las queprogresivamente deberán incorporar las políticas regionales y locales. En el mismo sentido un plan nacionalde largo plazo, sometido a un sistemático proceso de evaluación y seguimiento, incorporará los planesregionales y locales. La política nacional fijará los estándares mínimos y los currículos básicos, las normasgenerales de la gestión educativa, los procesos de monitoreo y evaluación, y la carrera docente.

Los gobiernos departamentales tendrán a su cargo la formulación de sus políticas y planes; establecerán lasprioridades de la inversión en los ámbitos de su competencia; podrán asumir la ejecución de los proyectosque involucren dos o más provincias, participarán en los procesos de seguimiento y evaluación; fomentaránla participación de las universidades públicas y privadas en el desarrollo de su región.

La transferencia de las responsabilidades de la gestión y administración educativas a los gobiernosprovinciales constituyen, sin lugar a dudas, el mayor desafío al proceso peruano de descentralización. Losiguen en orden de complejidad la transferencia de las competencias en el Sector Salud y en el SectorInterior (por la Policía Nacional).

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La formulación de un plan educativo local que incorpore todas estas nuevas tareas y, sobre todo, su ejecuciónen los marcos de participación y flexibilidad anteriormente descritos, requieren una capacidad de gestión dela que carecen la mayoría de los gobiernos locales. Si a esto se le suma las competencias en materia de saludy orden interno la capacidad actual de gestión de los gobiernos locales se verá desbordada.

Lo que queremos señalar es que en la estrategia gradual y flexible de la descentralización, el ejercicio de lascompetencias en materia de educación, salud y orden interno requerirá un esfuerzo notable en materia decapacitación para la gestión. Esto implicará ampliar algunos plazos y éstos no serán necesariamente losmismos para todos los sectores.

En un futuro mediato sería necesario que en el gobierno central los funcionarios del sector educación desde-o hasta- el nivel de Director General sean funcionarios de carrera e, igualmente, los responsables de laeducación en los gobiernos departamentales y locales.

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IV. ELECCIONES REGIONALES Y DESAFÍOS DEL PROCESO DESCENTRALISTA

MEMORANDO POSTELECTORALSANTIAGO PEDRAGLIO

> Artículo publicado en el diario Peru 21, Lima, 20 de noviembre del 2002. <

1. Como otros países de la región, el Perú se desplaza hacia el centro e incluso, algo hacia la centroizquierda.Esto puede afirmarse no sólo por la victoria nacional del Apra sino también por el éxito de algunosindependientes de izquierda. Esto, aunque no es la situación de Brasil, con un partido claramentecentroizquierdista, el PT; ni la de Ecuador o Venezuela, con caudillos carismáticos que han significado unviraje semejante.

2. El renovado protagonismo de los independientes (a través de sus victorias regionales y municipales) deberíainducir dos movimientos paralelos: una reducción de los “incentivos ”a este tipo de candidatura (obligando,por ejemplo, a que las agrupaciones tengan un mínimo tiempo de existencia para que pueda lanzar candidatos)y un esfuerzo serio de renovación de los partidos políticos: ley de partidos, democracia interna y transparenciaen el uso de los recursos.

3. Después del triunfo electoral, el Partido Aprista tiene un difícil y muy complicado reto: gobernar y seroposición al mismo tiempo. Tiene que gobernar bien por lo menos en algunas regiones, para disipar laimagen de los desastres del pasado; pero también está obligada a continuar siendo oposición, lo cualsignifica pelear, por ejemplo, por más presupuesto y mayores atribuciones para las regiones, así como porpequeños ajustes a la política económica. Los recientes dimes y diretes entre el presidente Alejandro Toledo–derrotado en las elecciones – y Alan García son una expresión de este reacomodo.

4.El gobierno debe decidir, por su parte, la gradualidad del proceso de descentralización (incluyendo Lima).Optar entre tomar una actitud roñosa y resistente, bajo el pretexto de que en las regiones sólo hay incapaces,y sostener que al Apra no hay que darle tanto poder, por un lado, o -sin pecar de ingenudad, pero con unabuena dosis de realismo que evite la conformación de un frente anticentralista- transferir, previo compromiso,algunas atribuciones más y presupuestos mayores.

5.Contra lo que muchos piensan, la falta de una agrupación de izquierda democrática –a la izquierda delApra, se entiende– es un factor de inestabilidad política. La victoria de izquierdistas o antiguos izquierdistasdispersos, a la cabeza frentes independientes o en movimientos como Somos Perú y hasta en UnidadNacional, impide organizar una corriente nacional capaz de canalizar las expectativas de un sector de laciudadanía.

6. Los malos resultados obtenidos por Acción Popular comprometen el futuro político de Valentín Paniagua.Elpresidente de la primera etapa de la transición debe definir una pronta estrategia de reagrupamiento defuerzas, si desea mantenerse vigente de cara al 2006.

7. Finalmente: la victoria nacional del Apra y los magros resultados de Acción Popular (y también de UN si sequiere medir el éxito específico de Lourdes Flores y no el de Luis Castañeda), pone sobre la mesa la disputasobre el candidato (o la candidata) que deberá enfrentarse el 2006 con Alan García.

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REGIONES COMO PRETEXTO PARA CÁLCULOS ELECTORALESRODRIGO MONTOYA

> Artículo publicado en el diario La Republica, Lima, 25 de noviembre 2002. <

Por razones de cálculo político el presidente Toledo promulgó la ley sobre gobiernos regionales, en la vísperade las elecciones. Un asunto tan importante como el de la redistribución del poder y de los recursos dentro delpaís es tratado con una monumental irresponsabilidad política tanto por el Presidente como por las fuerzaspolíticas dentro del propio Congreso, con muy pocas excepciones.

Acabamos de elegir gobiernos departamentales que nada tienen de regionales porque la ecuacióndepartamento-región es una tontería. Una vez más, los políticos devalúan las palabras. Si no existe unproyecto de regionalización aceptada por las fuerzas políticas es irresponsable afirmar que los gobiernosdepartamentales serán el primer paso de una futura regionalización. Sólo están en escena un conjunto deapetitos políticos con la lógica inmediatista y el horizonte de los caudillos que termina en las elecciones de2006. En otros tiempos los partidos competían por el control de sindicatos y gremios diversos. Hoy, soncapaces de sacarse los ojos por adueñarse de las “regiones” entendidas en primera instancia como unnúcleo de poder político para nombrar a clientes y parientes en puestos nuevos y sólo de modocomplementario como una posibilidad de resolver algunos de los graves problemas en el interior del país.Luego de las elecciones, el Apra reclama una especie de gobierno paralelo porque se siente dueña de 12mal llamadas “regiones”, fichas que se moverán para que el Sr. García trate de realizar su sueño de serpresidente otra vez.

¿Qué partidos o movimientos políticos están pensando en el largo plazo? ¿Cómo redistribuir el poder yreorganizar la economía, las relaciones sociales y culturales? ¿Cómo introducir el componente étnico dentrode la organización y distribución del poder? ¿Qué hacer para no repetir los gravísimos errores de laregionalización aprista? Estas son algunas de las preguntas centrales que deben ser planteadas y respondidassi se quiere tener un mínimo de seriedad ética y política. Desafortunadamente, las fuerzas políticas de hoyestán muy lejos de asumir un desafío como ése. El Perú pierde otra vez.

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REGIONALES EN MI MODESTO ENTENDERHUGO NEIRA

> Artículo publicado en el diario La República, Lima, 23 de noviembre del 2002. <

“Máquina para viajar por el tiempo” de HG Wells, las regionales no nos lanzan ni al pasado ni al futuro sinoque nos meten de narices en el tiempo actual. El acto más corajudo de la Transición, aunque con bemoles.Propongo al lector un comentario parsimonioso que va de lo evidente hacia lo incierto o dudoso.

Lo evidenteResulta patente, han votado 15 millones para elegir 25 gobiernos regionales, 194 alcaldías provinciales y2000 alcaldías. Si esto no es consolidación democrática, que baje Pedro y lo vea. En general limpias, con suscaídas del alma que no faltan. Otra evidencia a bulto, los resultados. El PAP gana en 11 ó 12 gobiernosregionales, UPP en dos, Somos Perú y UN en uno, y está por verse lo de PP. Lo que deja un amplio margen alas fuerzas regionales nuevas. No veo sorpresa, la cosa estaba cantada, tanto que este cronista, en su modestoentender, pudo anticipar al APRA como la única fuerza realmente articulada como partido (sin ser aprista) y engeneral los partidos compartiendo con otros actores la reticente, y con razón, voluntad ciudadana (ver mi notaen Quehacer, Nº 136). No me asombra que en un proceso descentralista se vote contra el partido de gobierno.Por lo demás, la regionalización será lo que la vieja clase política, gobierno y oposición, querrá que sea, o unfrenteregionalista contra Lima, y Mirko Lauer señalaba la dificultad dado los intereses distintos de las regiones,u otra cosa. ¿Ha nacido un contrapoder? Pero esa pluralidad trae consigo conflictividad. Tiempo al tiempo, aver qué dicen los flamantes presidentes de regiones.

Un hecho inéditoEmergen como ganadores casos personales, en cierta medida ejemplares. Daniel Vera Ballón, del APRA,en Arequipa, empresario. María Cristala Constantinides, en Moquegua, de Somos Perú, asistenta social.Edwin Vásquez, en Ucayali, empresario. En general, en mi modesto entender, aparece una democraciade proximidad, con gente motivada, con ideas y variada experiencia. Habrá que seguirles el rastro.

Puestos a distinguirEl Perú acaba de completar su clase política, es decir, de “aquellos que toman las decisiones”. Los decidoresson ahora nacionales, regionales y municipales. ¿Se respetarán esas jerarquías? ¿O con nuestro gusto por lobarroco le daremos a unos y otros los mismos atributos, y luego, como en la Colonia, en vieja tradición delreglamento no vale, “vamos a conversar”?

Verdades a mediasEl quién ganó. Se puede sustentar una cosa y su contrario. Cierto, ganó el Apra, con once regiones. Perdió elpartido de Toledo, perdió UN, porque Castañeda en Lima es una cosa, y otra Lourdes Flores Nano. Pero nodeja de ser verdad la lectura contraria: en la mayoría de las regiones no ganó el APRA, Perú Posible con un 12%o 14% está mejor que UN; se han consolidado fuerzas independientes. O como me escriben unos peruanosglobalizados, “un claro desmentido a los partidos tradicionales”. No, hombre, no es tan así.

ExtrapolarMe enseñaron en París, en Ciencias Políticas, una regla universal para aritméticas electorales: sólo secompara lo comparable. Esta regional es la primera en su género. Y sólo puede razonablemente compararsecon otra regional. El resto son conjeturas. Entre una y otra presidencial, en toda gran democracia, haymuchos comicios de signo diferente. En los Estados Unidos, los ciudadanos eligen un colegio electoral,uno o dos senadores, legisladores, jueces y hasta al sheriff. Cada voto, su lógica. Y así se les analiza. Pero

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tenemos la manía de extrapolar1 y se dice “Ya García la tiene, o Castañeda se la lleva”. Dicho esto, derepente en Perú es así.

De la pluralidad de interpretaciones.¿No ha dicho el profesor Sartori que la democracia es el más difícil de los regímenes porque exige del ciudadanoel uso de la razón y el discernimiento? Pues ahí tienen nuestras regionales, de lecturas opuestas, contradictorias.Que cada quién saque sus conclusiones.

DESCENTRALIZACIÓN: LA AGENDA PENDIENTECARLOS MONGE

> Artículo preparado para la VII CONADES por el Grupo Propuesta Ciudadana.

1. INTRODUCCIÓNPara fines del presente año 2002, la fase normativa del proceso de descentralización debe estar básicamenteresuelta. La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales aprobada no incluye a los Consejos de CoordinaciónRegional ni determina quien nombra a los Directores Regionales de los diferentes sectores. La propuesta de“Ley que Garantiza la Participación de la Sociedad Civil en los Gobiernos Regionales y Fortalece el Proceso deDescentralización” presentada por el Poder Ejecutivo como complemento a la Ley aprobada y que sí incluye alos CCR no ha logrado los votos necesarios para su aprobación.

Quedan además pendientes de debate y aprobación las siguientes normas:

a)Ley de Acreditación (de acuerdo a la LOR se debe establecer por ley el sistema de acreditación de lascapacidades de las regiones)

b)Ley Orgánica de Gobiernos Locales (hay dictamen de la Comisión de Gobiernos Locales lista para serdebatido en el Pleno).

c)Ley de Incentivos a la Constitución de Regiones (debiera aprobarse antes de fin de año de acuerdo alcronograma de la Comisión de Descentralización y Regionalización del Congreso).

d)Ley de Descentralización Fiscal.

2. LA AGENDA PENDIENTE DE LA DESCENTRALIZACIÓN

A. EL TEMA DE LA PARTICIPACIÓN Y LA CONCERTACIÓN EN LAS NORMAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

La Ley 27680 de Reforma Constitucional del Capítulo XIV, del Título IV, sobre Descentralización, consagrala existencia de los Consejos, los de Coordinación, Consejos Regional con participación de los AlcaldesProvinciales y, los representantes de la sociedad civil. Los objetivos de la Ley de Bases de la Descentralizaciónprevén garantizar los derechos de participación de la sociedad, asimismo, el Capítulo IV de ParticipaciónCiudadana considera la participación en la formulación, debate y concertación de los planes de desarrolloy los presupuestos de las regiones.

Desarrollando estos contenidos, el dictamen de la Comisión de Descentralización y Regionalización delCongreso estableció la existencia de los Consejos de Coordinación Regional, con presencia de los AlcaldesProvinciales, un Alcalde Distrital por provincia, e igual número de representantes de la sociedad civil, ydefinía que su atribución era concertar los planes de desarrollo y los presupuestos regionales. Simultáneamente,

1 Extrapolar es calcular una variable futura por su valor anterior. En matemáticas es posible, en ciencias humanas es fatal.

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mediante una disposición transitoria, se buscaba elevar a rango de Ley las atribuciones de la Mesa deConcertación para la Lucha contra la Pobreza en su decreto de fundación incluye igualmente concertar losplanes de desarrollo y los presupuestos regionales participativos.

En suma, la participación de la sociedad civil en la formulación de los planes concertados de desarrolloregional y los presupuestos anuales participativos quedaba establecida simultáneamente en los Consejos,Coordinación Regional y en las Mesas Departamentales de Lucha contra la Pobreza, lo que revela la existenciade dos perspectivas sobre la participación para la concertación. En el Pleno del Congreso, el articulado referidoa los CCR no logró los 61 votos necesarios para su inclusión, lo que ha dado como resultado una leyanticonstitucional. Mediante una propuesta de Ley complementaria el Ejecutivo ha buscado recuperar laexistencia de los CCR al mismo tiempo que afirmar el derecho del Gobierno Central de nombrar a los DirectoresRegionales de los sectores y de intervenir económicamente en las regiones en caso de situaciones extremasque pongan en riesgo la estabilidad económica del país. A la fecha, esta propuesta complementarla del Ejecutivono había logrado los votos suficientes para su aprobación.

El debate nacional suscitado sobre la existencia, composición y funciones de los CCR ha dejado tres cosas en claro:- La fuerte resistencia de los partidos políticos, no solo del APRA, a la participación de la sociedad civil en

instancias de gobierno para fines de gestión, concertación y vigilancia. En el Congreso el APRA intervino yvotó en bloque, pero Somos Perú hizo lo mismo y AP se abstuvo. Parte de PP y UN al ausentarse del debatey la votación contribuyeron al resultado.

- La enorme debilidad de la propia sociedad civil para entender las implicancias del debate y participaractivamente en el mismo. Ningún actor de la sociedad civil, ni de los sectores medios y empresariales ni delos populares, ha tomado iniciativa en este terreno. El debate ha sido liderado por redes de ONGs con ciertacapacidad de cabildeo y presencia en medios, pero el protagonismo de las ONGs proyecta la imagen de unabúsqueda interesada de espacios para su propio protagonismo en los gobiernos regionales y locales ydebilita la propuesta como tal.

- Discrepancias al interior de la propia sociedad civil en torno a cómo afirmar la participación y la concertación,priorizando la lucha por los CCR o por la vigencia de las MDl-CP.

B. EL TEMA PRESUPUESTAL Y LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS A LAS REGIONES

La Ley de Bases de la Descentralización determina que en la fase que se abre en enero del 2003, debetransferirse los proyectos medianos del INADE, los Programas Sociales y los recursos de inversión de lossectores. Sin embargo, el Presupuesto Nacional recientemente aprobado mantiene estos recursos asignadosal Gobierno Central, mientras consigna para los Gobiernos Regionales recursos de inversión reales queson apenas un poco mayores que los asignados a las CTARs en el 2002. Analizando la situación departamentopor departamento, Lima y Callao reciben bastante más que en el 2002, pero 10 regiones recibirán menos.De la misma manera, el presupuesto de varias regiones así como los recursos del Fondo de CompensaciónRegional FONCOR y el Fondo Intergubernamental Descentralización (FIDE) dependen de la concreción delproceso de privatizaciones. Por el lado de las municipalidades, la asignación presupuestal sigue siendoigual en montos y en mecanismos que la del año pasado: 2% del IGV vía el FONCOMUN y algunos pequeñosrecursos adicionales.

El debate sobre cómo incrementar los recursos a los Gobiernos Regionales deja ver la existencia de al menosdos grandes estrategias posibles:a) La estrategia de acelerar la transferencias de los recursos que de acuerdo a la Ley de Bases de

Descentralización corresponde transferir en esta etapa del proceso, los proyectos de INADE, los programassociales, los recursos de inversión de los sectores y acelerar las transferencias es lo mínimo que debiera

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lograrse se en este periodo. Al mismo tiempo, hay que tener en cuenta que habrá que remontar dos dificultadesy una limitación:- Quién determina cuáles recursos son transferibles a las regiones, cuáles a los Gobiernos Locales y

cuáles deben permanecer a cargo del Gobierno Central. En el caso de INADE debiera ser sencillo identificarestos proyectos, en el caso de los sectores debe avanzarse en esta dirección. En el caso de los programassociales hay que lograr un diseño que afirme la lógica más local de su ejecución, con mayor protagonismode la población y los gobiernos locales, definiendo con precisión los roles regionales y nacionales en elplaneamiento, la supervisión, la asistencia técnica, y la búsqueda de recursos de la cooperacióninternacional.

- Cómo se negocia con la cooperación internacional. Buena parte de los recursos de inversión que sebusca descentralizar son aportados por organismos multilaterales o bilaterales de cooperacióninternacional y están sujetos a contratos de préstamo o donación que tiene fuerza de ley y que necesitanser renegociados. Los procedimientos y los plazos no son simples.

- Los recursos a ser transferidos ya están asignados a proyectos, lo que significa que los nuevos gobiernosregionales no tienen capacidad de decisión sobre los mismos, tan solo responsabilidades de gestión.Pueden inaugurar los resultados, pero no decidir sobre ellos.

b) La estrategia de invitar a los Gobiernos Regionales a apoyar las privatizaciones y las exoneraciones tributarias.- En el caso de las privatizaciones, esta estrategia puede generar conflictos entre los nuevos Gobiernos

Regionales y las sociedades locales que se han opuesto activamente hasta ahora a esta opción.- En el caso de las exoneraciones tributarias, si se trata de aquellas que benefician a sectores productivos

y empresariales de fuerte arraigo regional y local (exoneraciones a la Amazonía exoneraciones a laagricultura) el conflicto potencial es con los sectores empresariales locales.

- Si se centra la estrategia en la eliminación de las exoneraciones al gran capital, incluyendo la revisión dealgunos de los contratos de estabilidad tributaria hoy día vigentes, el conflicto será con el gran capitalnacional e internacional y probablemente con los organismos multilaterales.

Resulta indispensable a estas alturas del partido resolver los aspectos técnicos y construir los consensospolíticos que permitan combinar la transferencia de recursos que corresponden a esta fase con la búsqueda derecursos frescos vía la revisión de exoneraciones tributarias. Respecto de esto último, el debate se ha centradoen exoneraciones como las de la agricultura y la amazonía pero habría que prestar más atención a algunasexoneraciones al gran capital. Por ejemplo, se ha estimado que solamente la eliminación de algunasexoneraciones al sector financiero significaría para el fisco ingresos equivalentes a casi todo lo asignado a lasregiones como recursos de inversión. La descentralización reclama una reforma tributarla integral.

C. NOMBRAMIENTOS, RECURSOS Y COMPETENCIAS

En el centro del debate parlamentario en torno a la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales ha estadoel tema del nombramiento de los Directores Regionales de los sectores del Poder Ejecutivo. Al definir losórganos del Gobierno Regional, la LOR establece que cada Ejecutivo Regional tiene 5 Gerencias, y queéstas tendrán a su cargo los recursos asignados por el MEF para el 2003 y aquellos que les seantransferidos progresivamente de acuerdo a la gradualidad establecida por la Ley de Bases. Sin embargo,los Presidentes Regionales electos de casi todas las bancadas han reclamado el derecho de nombrar aestos Directores Regionales.

Este tema no fue resuelto en la LOR aprobada el 8 de diciembre, por lo que no hay una definición legal alrespecto. La propuesta de Ley complementaria del Ejecutivo afirmaba la prerrogativa del Gobierno Central eneste terreno, mientras que el Dictamen de la Comisión de Descentralización y Regionalización -recogiendopropuestas de la sociedad civil- planteaba una fórmula conciliatoria: dar al Gobierno Central la potestad denombrar, pero en base a una terna presentada por el Gobierno Regional respectivo.

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Mas allá de cómo se resuelva este tema, el problema de fondo en lo inmediato está en qué nivel de gobiernotiene, qué recursos y qué competencias. Si este año no se transfieren los recursos indicados por la ley y lascompetencias serán transferidas en fases aún posteriores del proceso, se puede entender el afán por controlar alos funcionarios que en nombre del Gobierno Central retendrán esos recursos y esas competencias, y porquéeste toma se ha convertido en un eje central de confrontación y en parte de la agenda de La descentralización.

D. GRADUALIDAD, COMPETENCIAS Y ACREDITACIONES

La Ley de Bases define que la Descentralización es un proceso gradual que se ejecuta por etapas y quesupone una clara determinación de las competencias de cada nivel de Gobierno. Establece también que elConsejo Nacional de Descentralización está encargado de conducir el proceso, lo que incluye evaluar lacapacidad de las regiones de recibirlas. De acuerdo a la LOR aprobada, el CND debe preparar una propuestatécnica que sustente el sistema de acreditación de los gobiernos regionales. Adicionalmente, la LOR estipulaque el CND tiene plazo hasta el último día útil de marzo para -en base a los planes presentados en febreropor los sectores- presentar, para la aprobación por el Consejo de Ministros el Plan Anual de Transferenciade Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales.

En suma, en base a lo especificado, una ley aprobada por el CND debe implementar un sistema de acreditaciónde las capacidades de los gobiernos Regionales y Locales y con base en los resultados de las acreditaciones,decidir en qué momento transfiere qué a quién. Al respecto, la configuración del nuevo mapa político resultantede las elecciones a Gobiernos Regionales y Municipales en noviembre hace indispensable que se construyaun pacto político plural en torno a la exacta delimitación de las responsabilidades nacionales, regionales,provinciales y distritales en cuanto a las competencias “compartidas”. De la misma manera, hay que lograracuerdos básicos sobre el sistema de acreditaciones y el rol del CND en su implementación.

Solamente un altísimo nivel de consenso entre todos los involucrados en torno a qué compete a cada nivel degobierno, qué capacidades son necesarias para asumir dichas competencias, cómo va a establecer quien yatiene esas competencias, y qué actividades de capacitación serán necesarias, para adquirida se podrá lograruna efectiva gradualidad del proceso. De lo contrario, cada competencia, cada acreditación y cada transferenciatendrá el potencial de convertirse en terreno de conflicto.

E. LA GOBERNABILIDAD REGIONAL Y LOCAL

El 19 de setiembre, por iniciativa conjunta de la Comisión de Descentralización y Regionalización delCongreso, ANC - CONADES, la Red Perú, la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, elGrupo Propuesta Ciudadana, y el Consejo Nacional de la Descentralización, se lanzó la Campaña Nacionalpor los Acuerdos Regionales para la Descentralización y la Gobernabilidad Esta campaña ha llevado a lasuscripción de Acuerdos Regionales en todas las regiones, menos Ancash y Arequipa, suscritos por lamayoría de partidos y movimientos nacionales y regionales. Los casos en los que no se ha firmadoresponden a estrategias locales y no a directivas partidarias contra esta Campaña. Se han suscrito tambiénmás de un centenar de Acuerdos de Gobernabilidad en las provincias y distritos. Los contenidos de losacuerdos firmados incluyen principios comunes generales sobre la participación, la concertación, laequidad, la transparencia y la sostenibilidad como ejes de la acción gubernamental, pero recogen tambiénlos intereses y las prioridades de los actores políticos y sociales regionales.

Los resultados de las elecciones del 17 de noviembre ratifican la necesidad de persistir en la búsqueda decrear condiciones mínimas para la gobernabilidad regional y nacional:- Ningún partido tiene más del 25% del voto popular.- 64% de los ganadores tiene menos del 30% de los votos.

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- Sólo en La Libertad, Loreto y Lima los ganadores logran más de un tercio de los votos.- En 16 regiones la diferencia entre la lista ganadora y la que le sigue es de menos de 5%.- Solo en La Libertad quien gana la Región gana también una mayoría de las provincias.

En suma, salvo en el número de Gobiernos Regionales (APRA) y locales (independientes), no hay un claroganador en ningún terreno. Ello plantea un reto de gobernabilidad en tanto ninguna fuerza tiene en las regiones,la representación suficiente como para pretender gobernar la margen de las demás.

3. RETOS PARA LA SOCIEDAD CIVIL EN EL PROCESO DESCENTRALISTA:

La identificación de puntos claves de la agenda descentralista debe servirnos para identificar algunos ejes deacción común en el impulso a una descentralización incluyente y participativa. Algunos de ellos son:- Desarrollar una estrategia de representación y participación para la concertación en los nuevos gobiernos

subnacionales. Hay que ser concientes de la necesidad de que la participación se sustente enmecanismos transparentes y democráticos de elección de los representantes de la sociedad y enmecanismos sólidos de ejercicio permanente de la representación en permanente consulta yretroalimentación con los representados.

- Desarrollar una capacidad propositiva en el terreno de las estrategias y los planes de desarrollo, de lospresupuestos, de las políticas sectoriales regionales, etc. Si la descentralización no sirve al desarrollo, suvalor como experiencia democrática se agotará rápidamente.

- Desarrollar una capacidad de vigilancia sobre los Gobiernos Regionales y Locales. La descentralización-mediante los canales de participación- debe acercar las decisiones públicas a los ciudadanos. Pero tambiéndebe posibilitar el ejercicio de la vigilancia social. Si bien se debe reclamar a los gobiernos subnacionalestransparencia y facilidades para el ejercicio de la vigilancia.

- Desarrollar capacidad propositiva sobre los temas nacionales vinculados a la agenda descentralista.- En el terreno normativo, ha habido poca participación de la sociedad en el debate de las normas, incluso de

aquellas que son vitales para sus propios intereses, como las relativas a la participación. Hay todavía untrecho por caminar en el debate normativo, hay normas pendientes de debate y otras cuyo debate se puedereabrir si hay la suficiente presión social.

- Sobre el proceso mismo de descentralización, la viabilidad misma del proceso requiere de amplios pactospolíticos pero también sociales. Temas como la búsqueda de recursos, los nombramientos, la gradualidad,las competencias y las acreditaciones, etc., necesitan del aporte de la sociedad.

- La descentralización supone transferencias de recursos y de poder a los espacios y los actores subnacionales(regionales y locales) pero no elimina el hecho que somos parte de un país, y no hay posibilidad seria dedesarrollos endógenos sin articulación entre las regiones y con el Gobierno Central. Por ello, es necesariodesarrollar la capacidad de pensar el país desde las regiones y las localidades.

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ACERCA DE LOS AUTORES

Javier Azpur Experto en temas de descentralización, es actual coordinador Ejecutivo delGrupo Propuesta Ciudadana.

Eduardo Ballón Sociólogo, investigador de DESCO, actualmente integra el equipoinstitucional del Grupo Propuesta Ciudadana.

María Rosa Boggio Educadora, Proyecto ESAN - USAID Proyecto de Desarrollo de GobiernosLocales.

Luis Carranza Directivo del Banco BBVA Continental, colabora con la columna editorialdel diario El Comercio.

Carlos Contreras Historiador, profesor del Departamento de Economía de la PontificiaUniversidad Católica e investigador del Instituto de Estudios Peruanos

Javier Diez Canseco Sociólogo y actual congresista de la República por la bancada de Unión porel Perú.

Alberto Flores Galindo Historiador, autor de distintos ensayos e investigaciones entre los quedestacan “Buscando un Inca”, “Apogeo y crisis de la República aristocrática”,entre otros.

Efraín González de Olarte Economista, profesor principal del Departamento de Economía de la PontificiaUniversidad Católica del Perú.

Francisco Guerra García Sociólogo, directivo del Centro CEDEP.

Jose Luis López Analista político, ha trabajado los temas de descentralizacion y desarrollolocal.

Carlos Monge Antropólogo, actualmente integra el equipo institucional del Grupo PropuestaCiudadana.

Rodrigo Montoya Antropólogo, profesor emérito de la Universidad Nacional Mayor de SanMarcos, escribe la columna “Navegar río arriba” del diario La República.

Hugo Neira Analista político, colabora con la sección de opinión del diario La República.

Henry Pease García Sociólogo y actual Congresista de la República por la bancada de Perú Posible.

Santiago Pedraglio Periodista, analista político y columnista del diario Perú 21.

Cecilia Perla Alvarez Economista, actualmente trabaja en el Grupo Propuesta Ciudadana.

Markus Rühling Cientista político, colabora con la Fundación Friedrich Ebert - Representaciónen Perú.

Catalina Victory Abogada española, experta en temas de desarrollo local.

Johnny Zas Fris Abogado, profesor del Departamento de Derecho de la Pontificia UniversidadCatólica y Consultor en temas de Reforma Judicial.

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