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EVALUACION DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR
(PAE). 2016. 1
(Lecciones Aprendidas del control fiscal, Financiamiento,
Cobertura e Impacto)
Elaboró: [Martha Velasquez Ardila; Maximiliano Andrade Flórez; Claudia
Margarita Daza Ricciulli; Víctor Hugo Camargo Domínguez; Víctor Hugo
Loaiza Segura]
Fecha: [12/11/2017]
Ubicación final: [SCSOCI154\Documentos\CGR\DES\Alimentación
Escolar]
Revisión: [Diana del Pilar Leiva Bisbicuth]
1 Los autores agradecen los aportes de los siguientes profesionales a este trabajo:
Indira Margarita Porto Gutiérrez, investigadora del Consejo Privado de
Competitividad y autora del estudio “Impacto del Programa de Alimentación Escolar en
el trabajo infantil: una aproximación desde la toma de decisiones familiares” (2016,
disponible en Internet). E-mail: [email protected].
Diego Andrés Martín López, investigador asistente de Bank of Latin America. E-
mail: [email protected].
Fernando Rojas, asesor del señor Contralor General de la República. E-mail
Martha Rocío Vargas Navarrete, vinculada a la Dirección de Vigilancia Fiscal de la
Delegada del Sector Social de la Contraloría General de la República.
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EVALUACION DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PAE).
2016. (Lecciones aprendidas del control fiscal, Financiamiento,
Cobertura e Impacto).
Resumen
El presente informe ofrece un análisis del Programa de Alimentación
Escolar (PAE). Se exponen las lecciones aprendidas de los procesos de
fiscalización realizados por la CGR, se examinan las tendencias en materia
de financiamiento y cobertura y se estima el impacto del programa sobre
la deserción escolar usando el método de emparejamiento por puntajes
de propensión. Se mencionan fallas recurrentes en la administración del
programa, se detectan inequidades en la cobertura y el financiamiento a
nivel regional y se estima que, a nivel nacional, el programa explica
menos del 1 % de la reducción de la deserción escolar.
Palabras clave: Programa de Alimentación Escolar, cobertura,
financiamiento, deserción escolar, evaluación de impacto, lecciones
aprendidas, Emparejamiento por Puntajes de Propensión.
EVALUATION OF SCHOOL FEEDING PROGRAMM (PAE). 2016.
(Lessons learned from fiscal control, Funding, Coverage, and
impact).
Abstract
This report offers an analysis of the PAE (acronym in Spanish for School
Feeding Program). The lessons learned from the control processes carried
out by the Comptroller General of the Republic of Colombia are presented,
trends in financing and coverage are examined, and the impact of the
program on school dropout is estimated using the Propensity Scores
Matching method. Recurrent failures are mentioned in the administration
of the program, inequities in coverage and financing are detected at
regional level, and it is estimated that less than 1 per cent of the reduction
in school dropout at national level is accounted for by the programm.
Keywords: School Feeding Program, coverage, funding, school drop out,
impact assessment, lessons learned, Propensity Score Matching.
3
ÉVALUATION DU PROGRAMME D’ALIMENTATION SCOLAIRE.
2016. (Leçons tirées du contrôle fiscal, Financement, Couverture
et Impact).
Resumé.
Ce rapport présente une analyse du Programme d’Alimentation Scolaire
(PAE, selon son sigle en espagnol) en la Colombie. Il porte sur les leçons
tirées durant des processus de fiscalization du PAE accomplis par le
Contrôleur Général de la République de la Colombie, on examine les
tendances du financement regional et par le method de l'appariement sur
les scores de propensión, on examine l´impact du PAE dans l´abandon
scolaire. Ansi, les failles plus fréquents dans l´administration du
programme sont mentionnées, des inégalités dans la couverture du
programme sont détectées et il est conclu que moins de 1 % d´abandon
scolaire s'explique par le PAE.
Mots Clés: Programme d’Alimentation Scolaire – couverture -
financement - abandon scolaire - évaluation d'impact - leçons tirées -
l'appariement sur les scores de propension.
4
SIGLAS.
CGR Contraloría General de la República.
DES Dirección de Estudios Sectoriales.
DNP Departamento Nacional de Planeación.
ET Entidades Territoriales.
ETC Entidad Territorial Certificada.
FUT Formulario Único Territorial.
GAO Government Accountability Office (Oficina de Rendición de cuentas del Gobierno de los EE.UU.).
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
IICA Índice de Incidencia del Conflicto Armado.
IE Instituciones Educativas.
ISSAI Normas internacionales de auditoría para Entidades Fiscalizadores
Superiores – EFS - ISSAI (por sus siglas en ingles).
IPM Índice Pobreza Multidimensional.
MCO Mínimos Cuadrados Ordinarios.
MCS Mínimos Cuadrados con Corrección de Sesgo.
MEN Ministerio de Educación Nacional.
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.
PAE Programa de Alimentación Escolar.
5
PND Plan Nacional de Desarrollo.
PS Propensity Score.
PSM Propensity Score Matching.
SISBEN Sistema de Elección de Beneficiarios Para Programas
Sociales.
SIMAT Sistema Integrado de Matrícula.
SGP Sistema General de Participaciones.
SAEPP Sistema de Análisis y Evaluación de Políticas Públicas.
6
CONTENIDO.
Página.
I. INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………… 8
II. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROGRAMA………………………….. 10
III. LECCIONES APRENDIDAS DEL EJERCICIO DEL
CONTROL FISCAL………………………………………………………………… 26
IV. FINANCIAMIENTO PROGRAMA DE ALIMENTACION
ESCOLAR-PAE. VIGENCIA 2016 y RESULTADOS DE
LAS ÚLTIMAS VIGENCIAS…………………………………………………… 39
V. COBERTURA DEL PAE DURANTE EL AÑO 2016…………………. 63
VI. IMPACTO DEL PAE EN LA DESERCIÓN ESCOLAR………………. 95
VII. CONCLUSIONES………………………………………………………………….. 112
VIII. REFERENCIAS………………………………………………………………………. 118
7
IX. ANEXOS………………………………………………………………………………… 126
Anexo 1. Hallazgos Fiscales Por Mayor Valor En La Contratación
Actuaciones Especiales.
Anexo 2. Ejecución Municipal Recursos SGP 2016.
Anexo 3. Entidades Territoriales Con Ejecución Cero-Vigencia
2016.
Anexo 4. Entidades Territoriales Con Baja Ejecución Vigencia
2016.
Anexo 5. Cuadro Resumen Entidades Territoriales Con Alta
Dependencia Y Baja Ejecución De Recursos SGP- Vigencia 2016.
Anexo 6. Entidades Territoriales Con Alto Grado De
Dependencia Recursos S.G.P Alimentación Escolar Vigencia
2016.
Anexo 7. Dependencia Municipal Recursos SGP 2016
Anexo 8. Tendencia Recursos Ministerio Educación Nacional
Concepto AE Vigencia 2013-2016.
Anexo 9. Cuadro Resumen Variación Recursos MEN- Vigencia
2013-2014.
Anexo 10. Cuadro Resumen Variación Recursos MEN- Vigencia
2014-2015.
Anexo 11. Cuadro Resumen Variación Recursos MEN- Vigencia
2015-2016.
Anexo 12. Tendencia Recursos Regalías PAE 2013-2014.
Anexo 13. Tendencia Recursos Regalías PAE 2014-2015.
Anexo 14. Tendencia Recursos Regalías PAE 2015-2016.
Anexo 15. Cobertura PAE Perspectiva Departamental.
Anexo 16. Cobertura PAE Perspectiva Municipal.
Anexo 17. Panorama PAE-Vs Ruralidad.
Anexo 18. Inversión Jornada Única.
Anexo 19. Ruralidad Vs Jornada Única.
Anexo 20. Deserción Escolar.
Anexo 21. Algunas consideraciones adicionales sobre el impacto
del PAE en la deserción escolar y los retos de su estimación.
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EVALUACION DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR
(PAE). 2016.
(Lecciones aprendidas del control fiscal, Financiamiento,
Cobertura e Impacto)
I. INTRODUCCIÓN.
El proveer alimentación a los estudiantes en las escuelas y colegios es
una de las actuaciones públicas más antiguas de Colombia. Diferentes
autores (CINDE, 2011, p. 12; DNP, 2015,) coinciden en señalar que el
hito más antiguo de esta iniciativa se remonta a 1926 con la creación de
los primeros restaurantes escolares organizados por el educador Rafael
Bernal Jiménez (1898-1974) en el departamento de Boyacá, y que se
extendió luego a nivel nacional en los años 30. En 1941, siendo ministro
de educación Jorge Eliecer Gaitán, se expidió el Decreto No. 319 del 15
de febrero, mediante el cual se fijaron las pautas para la asignación del
aporte de la Nación para fundación, dotación y mantenimiento de los
restaurantes escolares en el país, bajo la responsabilidad del Ministerio
de Educación Nacional.
En vista de la importancia que generaba la nutrición en el país, se creó
en 1947, mediante la Ley 44, el Instituto Nacional de Nutrición (INN)2.
Este instituto se encargó de realizar los primeros estudios en nutrición en
el país y finalmente en 1950, se publicó la Tabla de Composición de
Alimentos Colombianos.
2 El siguiente recorrido histórico se elabora con base en: Arias, E.et al. 2013.
9
Durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, se crea el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), con la Ley 75 del 30 de
diciembre de 1968, entidad adscrita al Ministerio de la Protección Social,
dando respuesta a la preocupación de brindar una solución a la situación
jurídica del menor, a la búsqueda de la estabilidad y el bienestar de las
familias colombianas, a la deficiencia nutricional y a la pérdida de valores;
se realiza la integración del Instituto Nacional de Nutrición (INN) con la
división de Menores del Ministerio de Justicia. El INN se incorpora así
dentro del ICBF como la Dirección de Nutrición, quedando a partir de ese
momento el desarrollo de los programas de nutrición y alimentación bajo
la responsabilidad de esa dirección, brindando así continuidad a los
programas que se venían desarrollando en el INN en la División de
Complementación Alimentaria y Servicios de Alimentos (Plan Nacional de
Alimentos para el Desarrollo (PLANALDE) y Programa Nacional de
Educación Nutricional y Complementación Alimentaria (PRONENCA)),
siendo integrados a los planes nacionales de protección materno infantil.
Desde entonces, y hasta 20113, cuando se transfieren nuevamente estas
funciones al Ministerio de Educación Nacional (MEN), el PAE se ejecutó
con la orientación, financiación y lineamientos del ICBF, cumpliendo 90
años de existencia en 2016, si se cuenta el tiempo desde las primeras
iniciativas del educador Bernal Jiménez.
El Programa se concibe como “una estrategia estatal que promueve la
permanencia en el sistema educativo oficial de las niñas, niños y
adolescentes asegurando el acceso a un complemento alimentario
durante la jornada escolar, para mantener los niveles de alerta e impactar
3 La Ley 1450 de 2011, mediante la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-
2014, transfirió el PAE, del ICBF al MEN (artículo 136, parágrafo 4). No obstante, en
comunicación dirigida a la CGR, el MEN manifiesta que las apropiaciones presupuestales
asignadas al MEN para este programa, solo comenzaron a hacerse efectivas en 2013.
10
de forma positiva los procesos de aprendizaje y el desarrollo cognitivo;
contribuyendo a garantizar los derechos a la educación y a la
alimentación.” (MEN, 2015).
De la definición anterior, y para los propósitos del presente informe, cabe
destacar el objetivo otorgado al PAE, de contribuir con el fomento de la
permanencia (y el acceso) de los estudiantes en el sistema educativo,
cuestión que alude directamente al tema de la ampliación de la cobertura
educativa4.
El presente estudio caracteriza el Programa de Alimentación Escolar desde
varios puntos de vista y con diferentes métodos. Después de describir el
programa a partir de las normas que disciplinan sus operaciones y sus
fuentes de recursos, presenta de manera globalizada, sistemática y
resumida las lecciones aprendidas por la CGR durante el ejercicio del
control fiscal acerca de las debilidades en la operación del programa.
Seguidamente presenta un análisis del comportamiento de la financiación
y de la cobertura del programa a nivel nacional, para finalizar con una
estimación de la contribución del PAE al fomento de la permanencia de
los estudiantes en el sistema de educativo (es decir la incidencia del
programa en la disminución de la tasa de deserción escolar).
II. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROGRAMA.
4 De la definición citada cabe resaltar otros dos aspectos de la política educativa sobre los que se
espera contribuya el PAE: 1. impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje y el desarrollo
cognitivo de los escolares, cuestión que alude al tema del mejoramiento de la calidad de la educación
y 2. La formación de hábitos saludables, cuestión que alude al tema del cambio cultural que se
propicie en las comunidades. No obstante, sobre estos otros aspectos no se pronuncia el presente
informe.
11
La “política de alimentación escolar”5, entendida como la acción de
autoridades públicas orientada a satisfacer las necesidades de
alimentación y nutrición de la población escolar infantil y juvenil escolar,
es conocida actualmente en el país con el nombre de Programa de
Alimentación Escolar (PAE).
Este Programa brinda un complemento alimentario a los niños, niñas y
adolescentes de todo el territorio nacional, registrados en el Sistema de
Matrícula -SIMAT- como estudiantes oficiales.
Su objetivo general es6:
Contribuir con el acceso y la permanencia escolar de los niños, niñas y
adolescentes en edad escolar, que están registrados en la matrícula
oficial, fomentando estilos de vida saludables y mejorando su capacidad
de aprendizaje, a través del suministro de un complemento.
Se ha destacado que el PAE es uno de los “programas sociales más
antiguos del país”7 (Unión Temporal g l exponencial – CINDE). Si se tiene en
cuenta que las primeras iniciativas públicas en torno a la “alimentación
escolar” partieron del educador Rafael Bernal Jiménez en el Departamento
de Boyacá en los años veinte del siglo pasado, la “política de alimentación
5 Se menciona en estricto sentido, “política de alimentación escolar” para significar la
acción de autoridades públicas orientada a satisfacer necesidades de alimentación y
nutrición de la población infantil y juvenil escolar. La denominación oficial que se ha
empleado en el país para caracterizar esta política es la de Programa de Alimentación
Escolar. 6 MINEDUCACIÓN. ¿Qué es el PAE? (2017, párr. 5) 7 Unión Temporal g l exponencial – CINDE (2013), p. 12.
Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 Código Postal 111071 PBX 518 7000
[email protected] www.contraloria.gov.co Bogotá, D. C., Colombia
12
escolar” contaría a la fecha (2016) con unos 90 años de existencia. Si se
parte de que el gobierno de Alfonso López Pumarejo expidió en 1936 el
decreto 219 de alcance nacional que asignaba con carácter permanente
recursos para los llamados restaurantes escolares, dicha “política”
contaría a la fecha (2016) con 80 años de existencia.
Además, se podría afirmar que es uno de los programas de alimentación
escolar más antiguos de América Latina, conjuntamente con el de
Uruguay, cuyo inicio data de comienzos del siglo veinte8.
Podría decirse, de igual modo, que la “política de alimentación escolar” ha
conocido tres etapas diferenciadas, desde sus inicios en los años 20 del
siglo pasado, hasta el momento actual.
La primera etapa, transcurrida entre los años 20 y finales de los años 60
del siglo pasado, tiempo durante el cual estuvo a cargo del Ministerio de
Educación Nacional (MEN), pareció estar dominada por la idea de que era
necesario contribuir a la mejora del estado nutricional de la niñez y
especialmente de la población escolar. Así lo atestiguan, por ejemplo, los
planteamientos de Rafael Bernal Jiménez en los años 20, en su calidad de
Director de Instrucción Pública del Departamento de Boyacá, o los de Luis
López de Mesa en el segundo lustro de los años 30, como Ministro de
Educación en el gobierno de Alfonso López Pumarejo (Unión Temporal g i
exponencial – CINDE)9.
La segunda etapa, que puede datarse entre 1968 y 2006, conoció su
integración en una iniciativa general de alimentación y nutrición, que
8 (Cohen, E, Franco, R, 2006, p.6)
9 Unión Temporal g i exponencial – CINDE, o. c., pp. 21,22.
13
incluía distintos grupos de población. Esta política se puso en relación con
una política de seguridad alimentaria a partir del segundo lustro de los
años 70. Durante este período, estuvo a cargo del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar (ICBF).
La tercera etapa, tiene lugar desde 2006. Los objetivos primordialmente
nutricionales de la “política de alimentación escolar” existente hasta
entonces se pusieron en conexión con objetivos educativos, tales como
“incrementar la matrícula, reducir el ausentismo y mejorar la función
cognitiva de los escolares.”10
Normatividad que regula el PAE
Primera etapa (entre los años 20 y finales de los años 60)
Con la expedición del Decreto 219 de 1936, se reglamenta la manera de
percibir el auxilio concedido por la Nación a los restaurantes escolares; la
cuantía del auxilio la determinaba el Ministerio de Educación Nacional.
Posteriormente, las pautas para la asignación de dichos recursos fueron
fijadas por el Ministerio de Educación Nacional (MEN) con el Decreto 319
de 1941. Además, obliga a las entidades que recibían aporte de la Nación
a sostener los restaurantes escolares y a cumplir con todas las
disposiciones de la Contraloría General de la República, sobre rendición
de cuentas, prestación de fianzas, incorporación de los aportes en los
respectivos presupuestos (en su Artículo 7º).
Segunda etapa (1968 y 2006)
10 MINEDUCACIÓN. Por qué el PAE en el MEN, 2017, párr. 5)
14
En 1968 se creó el ICBF, el cual asumió las funciones del Instituto Nacional
de Nutrición creado en 1943, entre las cuales se encontraba la ejecución
del “Proyecto de Protección Nutricional y Educación Alimentaria en
Escuelas Oficiales de Educación Primaria”. Después de ser administrada
aproximadamente durante 32 años por el MEN, la “política de
alimentación escolar” fue transferida al ICBF.
Estando el PAE en cabeza del ICBF se expide la normatividad que se
expone a continuación, retomando aspectos relevantes de la
normatividad expuesta en el documento, “Informe sobre el seguimiento al
Programa de Alimentación – PAE a nivel Nacional a 31 de diciembre 2015 de la
procuraduría delegada para la defensa de los derechos de la infancia, la adolescencia y
la familia”.
Las normas, expedidas en esta etapa, fijan competencias en materia de
financiación y cofinanciación, cobertura, lineamientos técnico-
administrativos respecto de la complementación alimentaria, los
estándares de alimentación y el seguimiento y monitoreo:
La Ley 715 de 2001 establece en el Parágrafo 2º del Artículo 2º, que del
total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones,
se deducirá cada año un monto equivalente al 4% de dichos recursos,
correspondiendo el 0.5% a los distritos y municipios para programas de
alimentación escolar; los cuales se distribuirán de conformidad con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional;
Así mismo, el artículo 76, numeral 76.17 de la ley anterior, dispone entre
otras competencias: Promover, financiar o cofinanciar con recursos
15
propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, los
Restaurantes Escolares.
Posteriormente, la Ley 1176 de 2007 desarrolla otra serie de
competencias asignado responsabilidades a los entes territoriales,
principalmente en los Artículos 16 a 19:
En el Artículo 16 se estableció la financiación del programa con recursos
de diferentes fuentes. “Para el efecto, las entidades territoriales seguirán
y aplicarán, los lineamientos técnico-administrativos básicos de la
complementación alimentaria, los estándares de alimentación, de planta
física, de equipo y menaje y de recurso humano, y las condiciones para
la prestación del servicio, que establezca el ICBF para el desarrollo del
programa…“
Además, en el parágrafo único de este artículo, se les instituyó a los Entes
Territoriales, el deber de garantizar la continuidad de la cobertura
alcanzada en la vigencia fiscal de 2007; priorizando el logro de coberturas
universales en los municipios con mayor índice de pobreza, medida con
el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas o el indicador que lo
sustituya determinado por el Departamento Nacional de Estadísticas
(DANE).
A partir de 2009, El ICBF implementó un sistema de seguimiento y
monitoreo a los recursos destinados a alimentación escolar en los
establecimientos educativos oficiales en el país, que contemple las
diferentes fuentes, con el fin de monitorear las coberturas alcanzadas y
la eficiencia en el uso de los recursos de programa.
16
En el Artículo 17, se establecieron los criterios de distribución de los
recursos:
95% por equidad, definida como el peso relativo que se asigna a cada
entidad territorial de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior para
la cual se realiza la distribución.
5% por eficiencia, entendida como el incentivo a cada entidad territorial
que reduzca la deserción escolar de un año a otro.
En el Artículo 18, se estableció la destinación de los recursos de la
asignación especial del SGP, entre otros para:
Compra de alimentos, contratación de personal para su preparación,
transporte, menaje, contratación con terceros para la provisión del
servicio de alimentación escolar.
Cuando la prestación del servicio de alimentación escolar sea realizada
directamente por las entidades territoriales beneficiarias, como mínimo el
80% de los recursos de la asignación especial para Alimentación Escolar
del SGP deben ser destinados a la compra de alimentos.
Finalmente, se dispone la focalización de la prestación del servicio como
una responsabilidad de distritos y municipios quienes seleccionarán los
establecimientos educativos oficiales, dando prelación a aquellos que
atiendan población desplazada, comunidades rurales e indígenas y a los
establecimientos educativos con la mayor proporción de la población
clasificada en los niveles 1 y 2 del Sisbén (Artículo 19).
Por otra parte, para efectos de la ampliación de coberturas, se buscó
garantizar la continuidad de los recursos destinados a financiar dicha
ampliación, cuando esta se realice con recursos diferentes a la asignación
17
especial para alimentación escolar del Sistema General de Participaciones
y los asignados por el ICBF.
Tercera etapa (Desde 2006)
Posteriormente entre los años 2006 y 2016, se da la vinculación del PAE
con el sistema educativo y su traslado nuevamente del ICBF al Ministerio
de Educación Nacional.
Dicho traslado se da con la expedición de la Ley 1450 (Plan Nacional de
Desarrollo Nacional 2010 - 2014), a efectos de alcanzar las coberturas
universales y que desde el MEN se desarrolle la orientación, ejecución y
articulación con las entidades territoriales. En cumplimiento de este
mandato legal “El MEN realizará la revisión, actualización y definición de
los lineamientos técnicos-administrativos, de los estándares y de las
condiciones para la prestación del servicio, que serán aplicados por las
entidades territoriales, los actores y operadores del programa. Además,
cofinanciará sobre la base de los estándares mínimos definidos para su
prestación, para lo cual podrá celebrar contratos de aporte en los términos
del artículo 127 del Decreto 2388 de 1979 y promoverá esquemas de
bolsa común con los recursos de las diferentes fuentes que concurran en
el financiamiento del Programa”.
“El MEN cofinanciará sobre la base de los estándares mínimos definidos
para su prestación, para lo cual podrá celebrar contratos de aporte en los
términos del artículo 127 del Decreto 2388 de 1979 y promoverá
esquemas de bolsa común con los recursos de las diferentes fuentes que
18
concurran en el financiamiento del Programa”11. (Parágrafo 4º, del
artículo 136).
Este nuevo rol de las entidades territoriales implica modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios, razón por la cual se
expide la Ley 1551 de 2012, que modifica el artículo 3° de la Ley 136 de
1994, asignándole a los municipios la ejecución del Programa de
Alimentación Escolar con sus propios recursos y los provenientes del
Departamento y la Nación.
En el documento CONPES 151 de mayo de 2012, el Departamento
Nacional de Planeación DNP, fija los criterios y metodologías para aplicar
el artículo 145 de la ley 1530 de 2012, por el cual se garantiza la operación
del Sistema General de Regalías en alimentación escolar y régimen
subsidiado de salud. Además, al no existir un sistema de información que
consolidara el número de beneficiarios de los programas de alimentación
escolar relacionados con la fuente de financiación respectiva, se solicitó
al MEN adelantar las acciones tendientes al registro en el SIMAT de la
población y cupos por modalidades.
El Decreto 0185 de febrero de 2013 del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, regula la cofinanciación de la Nación en las coberturas de
Alimentación Escolar de las entidades territoriales productoras que
destinaran regalías para dicho Programa, en cumplimiento de lo previsto
en el artículo 145 de la Ley 1530 de 2012.
11 El Programa de Alimentación Escolar se nutre de recursos de varias fuentes de financiación:
Presupuesto general de la Nación, Sistema General de Participaciones (SGP), Regalías y recursos propios de libre inversión, Sector privado, cooperativo o no gubernamental, del nivel nacional e internacional y cajas de compensación. Según se define en el Decreto 1852 de septiembre de 2015, estos recursos se ejecutan bajo un esquema unificado, mediante el cual la Nación y las entidades territoriales invierten de manera coordinada sus recursos de conformidad con lo establecido en la Ley, conocido como bolsa común.
19
A partir de 2016, para reglamentar la operación del PAE, se expidió por
parte del MEN el Decreto 1852 del 16 de septiembre de 2015, el cual
reúne las disposiciones existentes sobre el PAE y adiciona algunas
obligaciones a los diferentes actores involucrados, lo que en la práctica
implica la descentralización del programa. Reglamenta el numeral 20 del
Artículo 6º de la Ley 1551 de 2012 (Organización y funcionamiento de los
municipios), otorgándole al municipio la función de ejecutar el Programa
de Alimentación Escolar con recursos propios y los provenientes del
Departamento y la Nación.
Reglamenta los artículos 16, 17, 18 y 19 de la Ley 1176 de 2007. Se
establece la obligatoriedad del cumplimiento por parte de las entidades
territoriales, actores y operadores del programa, de los estándares y
condiciones mínimas de operación del Programa.
Los criterios de distribución de los recursos de la Nación destinados al
PAE, serán determinados por el MEN, así como, su transferencia a los
territorios. Establece el obligatorio cumplimiento para las entidades
territoriales, actores y operadores del Programa, de los estándares y
condiciones mínimas de operación del Programa. Se les otorgan
responsabilidades específicas a los rectores de las entidades educativas y
a los operadores del Programa.
En relación con la ejecución del Programa, el Decreto dispone que el MEN
pueda ejecutar de manera directa los recursos del Presupuesto General
de la Nación para el PAE en dos casos excepcionales. A propósito de este
Decreto, la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la
Infancia, la Adolescencia y la Familia, señala en el documento antes
20
mencionado, algunos reparos a nuestro entender cruciales, de los cuales
detallamos los siguientes:
“Al limitar el Decreto 1852 la posibilidad del Ministerio de Educación
Nacional de ejecutar el PAE a través de Contratos de Aporte solamente
en dos casos excepcionales, prácticamente está desligándose de su
obligación de ejecutar el Programa, y dejando en cabeza del MEN
únicamente labores de articulación y coordinación. El Parágrafo 4º del
Artículo 136 de la Ley 1450 de 2011 obliga al MEN a orientar, ejecutar y
articular el Programa, no solamente a coordinarlo y articularlo”.
(…)
“Se le otorgan funciones específicas a todos los actores del Programa,
dentro de las que resaltan las impuestas a los entes territoriales, en
especial la de garantizar que un mismo beneficiario no sea receptor de
dos raciones en el mismo tiempo de consumo. Esta es una función que
debería controlar el MEN, estableciendo de manera suficientemente clara
la distinción entre niños y raciones, pues esta confusión puede llevar a
disminuir la cobertura del Programa de manera sustancial.”
Finalmente, con la expedición de la Resolución 16432 del 2 de octubre de
2015, se fijan los lineamientos Técnicos, operativos, estándares y
condiciones mínimas para la Operación del programa, estableciendo que
la adecuada y oportuna ejecución del programa es corresponsabilidad de
la Nación, del MEN, de las Entidades Territoriales Certificadas (ETC),
Entidades Territoriales No Certificadas, de los rectores, coordinadores,
directivos docentes, docentes, personal administrativo, de las veedurías
ciudadanas y de los operadores. Establece además, las acciones y fases
para garantizar la adecuada prestación del servicio de alimentación
escolar, en condiciones de calidad e inocuidad como la planeación del PAE
21
desde las entidades territoriales, ejecución, monitoreo y control y, control
social.
En seguida se hará una breve descripción de los diferentes actores
involucrados en el programa, así como, sus principales responsabilidades
y competencias Roles y responsabilidades de entidades y gobiernos según
la cadena de producción del servicio (Decreto 1852 de 2015 y Resolución
16432 de 2015).
Principales roles y responsabilidades de entidades y gobiernos
según la cadena de producción del servicio.
En cuanto a las fuentes de Financiación del PAE:
La bolsa común de recursos. Las fuentes de financiación provienen
principalmente de los recursos del Sistema General de Participaciones
(SGP), Regalías, recursos propios y recursos del Presupuesto General de
la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional
(MEN).
La combinación de recursos de entidades y/o gobiernos independientes,
es un paso necesario, pero difícil y de alto riesgo en todas las
administraciones del mundo. Así lo han identificado las contralorías de
países avanzados y los estudios de la OCDE (Estados Unidos-GAO, 2016;
Charbit, C. and M. Michalun, 2009) y así lo establecieron las auditorías al
PAE realizadas por la CGR 2014, 2015 y 2016. No obstante, el diseño
actual del PAE, prescribe sin mitigación de riesgos, que los recursos se
ejecutan bajo un esquema unificado, mediante el cual la Nación y las
entidades territoriales invierten de manera coordinada sus recursos de
conformidad con lo establecido en la Ley, conocido como bolsa común.
22
Su consolidación, se realiza a través de la Celebración de Convenios
Interadministrativos entre la Entidad Territorial Certificada (ETC) y las
Entidades Territoriales No Certificadas de su jurisdicción, con el fin de
obtener la confluencia de las fuentes de financiación en una sola bolsa
común y, trasladar a estas los recursos de la Nación y los recursos del
Departamento dirigidos al programa.
En cuanto a la planeación y ejecución del PAE, concurren varias entidades
del nivel nacional (DNP, Ministerio de Hacienda, MEN), Entidades
Territoriales Certificadas (ETC), Entidades Territoriales No Certificadas,
Comunidad Educativa (Rectores, coordinadores, directivos docentes,
docentes), veedurías ciudadanas y sociedad civil y, los operadores.
Al Departamento Nacional de Planeación (DNP), le corresponde la
distribución de los recursos de la asignación especial del Sistema General
de Participaciones y del Sistema General de Regalías, destinados al
Programa de Alimentación Escolar. Por su parte, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, transfiere dichos recursos a las ETCs y realiza
actividades de seguimiento, a través de la Dirección de Apoyo Fiscal.
Ministerio de Educación Nacional (MEN).
Le corresponde la orientación, ejecución y articulación del programa” que
se concreta en “la revisión, actualización y definición de los lineamientos
técnico administrativos, los estándares, las condiciones mínimas para la
prestación del servicio, que serán aplicados por las entidades territoriales,
los actores y operadores del programa” (parágrafo 4, artículo 136 de la
Ley 1450 de 2011). Sus funciones dan al Ministerio, el rol rector y hacen
del mismo, el principal responsable de los resultados del PAE.
23
Entidades Territoriales Certificadas (ETC)
Cumplen, entre otras, funciones relacionadas con la elaboración del
diagnóstico y la caracterización de las Instituciones Educativas (IE) donde
se prestará el servicio, los criterios de priorización y focalización, la
apropiación de recursos, las adecuadas condiciones higiénico-sanitarias
en los comedores escolares, los procesos de contratación para ejecutar
en forma oportuna el PAE (desde el primer día del calendario escolar),
coordinar la ejecución de los recursos de las diferentes fuentes de
financiación bajo el esquema de bolsa común; además, registrar en el
Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT), el número de cupos y las
Instituciones Educativas priorizadas.
Entidades Territoriales No Certificadas
Se destacan entre sus funciones: “Apropiar y reservar los recursos
necesarios y suficientes para la financiación o cofinanciación del PAE,
asegurar la dotación de equipos, utensilios y menaje necesarios para el
almacenamiento, preparación, distribución y consumo de los
complementos alimentarios, aportar la información referente al
diagnóstico y caracterización del acceso, infraestructura y dotación de los
Establecimientos y sedes educativas de su territorio.”
Rectores, coordinadores, directivos docentes, docentes, personal
administrativo, veedurías ciudadanas y sociedad.
Principalmente, realizan funciones concernientes al proceso de
focalización, verificar las condiciones de calidad de los alimentos, verificar
y suscribir el documento que acredite el suministro adecuado y oportuno
24
de los complementos alimentarios a cada beneficiario, certificar
mensualmente la entrega de complementos alimentarios por el operador;
registrar en el (SIMAT) y/o en el sistema de información que para tal
efecto determine el Ministerio de Educación Nacional, los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes focalizados.
Operadores
Deben cumplir, entre otras funciones, la de garantizar las condiciones de
operación y estándares mínimos del programa fijados por el MEN,
incluidos los relativos a cantidad, calidad, inocuidad y oportunidad en la
entrega de los alimentos a los estudiantes beneficiarios del programa.
Etapas del programa
Planeación desde las ETC
Esencial para la adecuada implementación del PAE, pues de la información
que de aquí provenga, depende la contratación y ejecución del mismo.
Contiene entre otros aspectos, el diagnóstico situacional del municipio que
identifica la población escolar que debe recibir prioritariamente la atención
alimentaria, la selección de las instituciones educativas, el tipo de
complemento alimentario a suministrar, los horarios de consumo, la
modalidad (Preparada en sitio, industrializada), así como la focalización
de titulares de derecho.
Contratación del operador
25
Las ETC, son las principales responsables de adelantar oportunamente los
procesos de contratación necesarios para garantizar el suministro del
complemento alimentario desde el primer día del calendario escolar.
Ejecución del PAE
Se relaciona con la etapa de operación del programa, en la cual el
operador además del recurso humano, garantiza las condiciones de
calidad, inocuidad y oportunidad establecidas en el respectivo contrato
como el manejo higiénico sanitario, saneamiento básico, transporte,
equipo, menaje y dotación; implementos de aseo, características de
calidad de los alimentos, empaque y embalaje y, entrega de
complementos alimentarios a los titulares de derecho.
También debe el operador, garantizar componentes alimentarios de
calidad en términos de calorías, proteínas, calcio, carbohidrato, hierro y
grasas; para lo cual el MEN establece una minuta patrón que contiene los
aspectos alimentarios y nutricionales por grupos de edad.
Para lo anterior, se debe garantizar, como mínimo, la idoneidad de las
manipuladoras de los alimentos, y la adecuada infraestructura (equipos
de refrigeración y congelación, balanzas, grameras, termómetros,
carretillas transportadoras, canastillas y estibas).
Seguimiento y Control del PAE
Tiene como fines principales verificar y controlar la operación del
Programa de Alimentación Escolar y recolectar información confiable en
forma eficiente, que sirva como insumo a los procesos desarrollados en
los demás componentes del PAE.
26
Monitoreo y control
Etapa a cargo de las Entidades Territoriales y los Operadores, consiste en
verificar y controlar la operación del programa y recolectar información
confiable, que sirva como insumo a los procesos desarrollados en los
demás componentes.
Control Social.
Se realiza desde la rendición de cuentas y veedurías ciudadanas y la
participación ciudadana, a través de los Comités de Alimentación Escolar
en los establecimientos educativos y mesas públicas.
III. LECCIONES APRENDIDAS DEL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL.
A continuación, se sintetizan los resultados del proceso auditor realizado
por la Contraloría General de la República (CGR) en 2016 y 2017 para las
vigencias 2014, 2015 y 2016, sobre el desempeño del Programa de
Alimentación Escolar (PAE). En su momento, las auditorías presentaron
hallazgos referidos al cumplimiento de las normas y regulaciones establecidas
de obligatorio cumplimiento y aplicación para las Entidades Territoriales, los
operadores y todos los actores de este programa.
La descripción del programa según su diseño actual.
La cadena de producción del servicio es la representación más sintética
del diseño del programa. Allí, se identifica la manera como los varios
27
gobiernos y demás responsables actúan o deben actuar coordinadamente
hasta conseguir el resultado comprometido y el impacto esperado por el
gobierno y la sociedad. Se identifica también la responsabilidad de cada
actor y se sientan las bases para sopesar los riesgos de fracaso del
programa y evaluar las estrategias de reducción del riesgo.
El Tribunal de Cuentas Europeo, en su manual de Auditoría de Gestión,
presenta un modelo lógico de Programas, el cual ayuda a identificar y
establecer la relación entre las necesidades socioeconómicas a las que
debe atender la intervención (política, programa, medida o proyecto), sus
objetivos, recursos, procesos, realizaciones y efectos, entre los que se
cuentan los productos y resultados. Este modelo, suplementado con las
pautas de los estándares ISSAI y las preguntas-guía de las evaluaciones
de gasto público (en Inglés, spending reviews) se utilizó en la reciente
Auditoría de Desempeño realizada al PAE durante la vigencia 2016, para
efectos de entender su cadena de valor, tal como se muestra en el gráfico
1.
Gráfico 1. Cadena de valor PAE
28
Fuente: Informe final Auditoría de Desempeño PAE durante la vigencia 2016 -
Julio de 2017.
Definición de principios y categorías para la evaluación de los resultados
del PAE
Los términos de eficiencia y eficacia, conjuntamente con los de equidad y
sostenibilidad, conforman un conjunto de criterios prioritarios que dan
fundamento a la evaluación de políticas y programas sociales.
Es pertinente mencionar, que las definiciones que se presentan a
continuación, han sido adoptadas en su esencia por el Sistema de Análisis
y Evaluación de Políticas Públicas (SAEPP) de la CGR.
Economía.
Este principio evalúa la adecuada adquisición y asignación de recursos
(Humanos, técnicos, financieros) en condiciones de cantidad, calidad,
oportunidad y precio en procura de maximizar resultados; lo cual adquiere
sentido si consideramos que los recursos son escasos y por tanto, supone
tomar decisiones racionales sobre su uso.
Entre los riesgos generales en este ámbito, el Tribunal de Cuentas
Europeo, destaca los pagos excesivos, es decir, el uso de recursos que
podrían haberse adquirido a un coste menor.
Eficiencia.
La eficiencia se define como el grado de cumplimiento de los objetivos de
una iniciativa al menor costo posible, el no cumplir cabalmente los
29
objetivos y/o el desperdicio de recursos o insumos hacen que la iniciativa
resulte ineficiente (o menos eficiente).
En el numeral 11 de la ISSAI 300, se define la eficiencia de la siguiente
forma: “El principio de eficiencia significa obtener el máximo de los
recursos disponibles. Se refiere a la relación entre recursos utilizados y
productos entregados, en términos de cantidad, calidad y oportunidad”.
Cobertura.
En cuanto a cobertura, el Gobierno Nacional, se comprometió con el
objetivo de alcanzar la cobertura universal del PAE en Educación
Preescolar, Básica y Media (Artículo 136, numeral 4, Parágrafo 4° de la
Ley 1450 de 2011), para lo cual se trasladó el programa del ICBF al
Ministerio de Educación Nacional; por tanto, se expondrán los
pronunciamientos sobre la cobertura del servicio.
Calidad.
En calidad, se presentarán los pronunciamientos sobre los siguientes
indicadores:
Volumen y composición de las raciones (poder nutritivo).
Oportunidad en el flujo de la cadena de valor del PAE.
Calidad de la atención directa, en la escuela.
Eficacia.
Principio generalmente definido como el grado de cumplimiento de los
objetivos propuestos de más largo plazo (Impacto), en términos de
30
cantidad, calidad y oportunidad; sin importar el costo o uso de los
recursos.
Este principio presenta dificultades para la evaluación desde el proceso
auditor, por la necesidad de aislar otros factores y programas que también
inciden en los resultados. En este caso, los objetivos del PAE son
sumamente amplios, como que incluyen, entre otros, la contribución del
programa a la reducción de la deserción escolar, objetivo éste al que
contribuyen, de manera aún más determinantes, otros programas de
gobierno y el comportamiento de agentes privados como lo son las
familias de los estudiantes.
Ante este problema de diseño del PAE, los ejercicios de auditoría de la
CGR no obstante, han concentrado la medición de eficacia en los efectos
inmediatos, mensurables y evaluables del PAE, esto es, los productos del
servicio, como lo son las raciones alimenticias y la oportunidad en la cual
se entregan.
Resultados
Según se dijo en los párrafos introductorios sobre el objeto y alcance de
este capítulo, para efectos de presentar de manera resumida los
pronunciamientos de la CGR sobre el Programa de Alimentación Escolar,
se examinaron los informes finales de Auditoría de Desempeño al
Programa de Alimentación Escolar - PAE (2016), Actuaciones Especiales
al Programa de Alimentación Escolar (Vigencias 2015 y primer semestre
de 2016): Entidades territoriales Certificadas (Atlántico, Bolívar, Cesar,
Córdoba, la Guajira, Magdalena y Sucre) vigencias 2014 – 2015; Boyacá
y Municipios de Tunja, Duitama, Sogamoso, Chiquinquirá, Duitama,
Sogamoso y Puerto Boyacá; Caquetá, y Municipios de Florencia y el Paujil,
31
Valle del Cauca y Municipios de Santiago de Cali, Guadalajara de Buga,
Tuluá y Palmira; Chocó y Municipios de Quibdó, Bagadó, Unguía, Lloró,
Rio Sucio y Nuquí; Norte de Santander, Municipios de san José de Cúcuta,
Ocaña, Pamplona y Villa del Rosario; Arauca y Municipios de Arauca,
Arauquita, Cravo Norte, Fortul y Puerto Rondón, Tame y Saravena; Huila
y Municipios de Neiva y Pitalito; Informe de Auditoría recursos del Sistema
General de Participaciones-SGP y Programa de Alimentación Escolar-PAE
vigencia 2016: Departamento de Antioquia; Departamento del Cesar y
Departamento de Córdoba12.
Análisis y Observaciones
Eficiencia del PAE
Los informes de la CGR produjeron observaciones sobre factores de mala
asignación de recursos, que incidieron negativamente en los dos
componentes de medición de la eficiencia. Fueron factores que elevaron
los costos o redujeron los beneficios. Se trata de problemas operacionales
y regulatorios que transversalmente inciden en el desempeño de las
entidades involucradas, esto es, en la contribución esperada de cada una
de ellas.
En los casos examinados, el desempeño del PAE no fue eficaz ni eficiente,
principalmente por las siguientes razones:
12 Los hallazgos se concentraron en deficiencias en el control y seguimiento como la
conformación de mesas Públicas, del comité de Alimentación Escolar, Comunidad
Educativa, Sociedad Civil, entre otros; mayor valor en las raciones con respecto al
estipulado por el MEN; calidad en infraestructura de los comedores escolares y en las
raciones entregadas.
32
Cobertura. De las 127 Entidades Territoriales a las que se refiere los
informes revisados, en aproximadamente 40 de ellas (31%), no se tiene
certeza sobre la cobertura en la atención de los estudiantes que reciben
alimentación escolar, por cuanto no se elaboró el Diagnóstico Situacional
del municipio con el fin de identificar a la población escolar que debe
recibir prioritariamente la atención alimentaria y así compararla con el
número de niños beneficiarios efectivamente atendidos. Además, en
algunas de las entidades, no solo se disminuyó el número de cupos de
complementos alimenticios, si no, fue bajo el cumplimiento de las metas
establecidas, como en Cúcuta y Arjona.
En otras entidades, se presentaron diferencias significativas en el número
de estudiantes reportados por la Entidad Territorial como titulares de
derecho, según el formato establecido por el MEN, y la información
registrada en el SIMAT. Por ejemplo, para el 2015, solo el 59% de los
beneficiarios del PAE, reportados por la Gobernación del Valle, como
beneficiarios, están registrados en el SIMAT y para el 2016 únicamente
66%.
Aunado a lo anterior, para la evaluación de la cobertura del PAE por parte
del MEN, no se relacionan las tres dimensiones involucradas en el marco
de la cobertura universal: estudiantes, raciones y días atendidos,
situación que conlleva a que la presentación de los resultados del PAE no
sea real. Además, las entidades responsables del Programa (DNP, ETC y
MEN), no cuentan con información confiable sobre la cobertura y los
recursos financieros del programa.
De los informes sintetizados en este capítulo, se concluye que el PAE no
alcanzó las metas de cobertura y oportunidad comprometidas por el
gobierno para las vigencias 2014, 2015 y 2016. El sub-desempeño de
33
cobertura y oportunidad del programa, se explica principalmente (no
únicamente) por dificultades en la financiación oportuna, las cuales se
debieron a su turno a sub-ejecución presupuestaria y dificultades para la
conformación de una bolsa común de financiación y que de acuerdo con
la Auditoría de Desempeño al Programa de Alimentación Escolar (2017),
provea los recursos necesarios en cada región en armonía con los tiempos
de producción y suministro del alimento, según el calendario escolar13.
Tales dificultades tienen como explicación de fondo los problemas
organizacionales, operacionales y regulatorios, que transversalmente
inciden en el desempeño de los diferentes actores que intervienen en la
cadena de valor del programa (diseño institucional). Como se dijo
anteriormente, la coordinación interinstitucional es materia compleja y
riesgosa, que requiere sine qua non, una entidad rectora que lleve un
tablero de control de las contribuciones esperadas de cada actor y de los
riesgos que es necesario prevenir a lo largo de la cadena.
A su turno, las limitaciones y debilidades en la articulación de la cadena
de valor remiten a falencias de gestión del Ministerio de Educación
Nacional por cuanto el MEN es a todas luces la entidad llamada, por ley y
por vocación misional, a cumplir con las responsabilidades de entidad
rectora.
Este último punto del análisis del diseño institucional y de la gestión lleva
naturalmente a cuestionar las bondades del cambio de entidad rectora y
primordialmente responsable del programa, del ICBF al MEN. Los estudios
13 Dificultades relacionadas con la regulación del Sistema General de Regalías (SGR) y
su periodicidad bienal, el proceso general de presupuestación para inversión de los
recursos de cofinanciación del MEN y los ajustes a la partida de la Participación para
Educación del SGP. pp 25 y 26.
34
de la CGR para los informes de auditoría aquí sintetizados no alcanzaron
a realizar el análisis comparado entre la eficacia del programa antes y
después de su traslado al MEN y de su descentralización financiera parcial.
Lo que sí puede concluirse en la evidente inadecuación del esquema de
financiación actual y de las debilidades de diseño y gestión de la cadena
de responsabilidades institucionales.
En este punto, de la lectura del informe de la Auditoría de Desempeño14
se puede concluir, que muchas de las categorías están interrelacionadas
o devienen al final en otras categorías. Por ejemplo, las deficiencias en
asignación, distribución, flujo de recursos y oportunidad de la
contratación, afectan la cobertura, la calidad del servicio y la eficiencia
(relación beneficio/costo) del programa.
Otras observaciones que develan debilidades de diseño y de gestión de la
cadena de responsabilidades institucionales, se relacionan con:
La incertidumbre en la asignación definitiva de los recursos de
cofinanciación por parte de la Nación, implicó que no se contara con
criterios definidos para aplicarlos en las asignaciones y distribuciones a
las entidades territoriales. Además, su giro fue fraccionado y tardío.
Demoras en la incorporación de recursos asignados en los presupuestos
de las ETC con tiempos superiores a 40 días desde la notificación del
monto asignado.
Inoportunidad y falta de continuidad en los procesos de planeación y
contratación del PAE, pues 68 de las 95 ETC (71,5%) no iniciaron
14 CGR. (2017). P. 92
35
oportunamente la prestación del servicio de alimentación escolar en 2016.
Se presentaron casos (Ej: Tunja), en que no se garantizó la continuidad
en la prestación del servicio de alimentación escolar en que año, debido
a que los recursos del MEN, fueron disminuidos significativamente y en
otros, por las demora de la Gobernación en la trasferencia de recursos
nacionales a través del Contrato Plan a la respectiva Entidad Territorial.
En esta misma vigencia, se registraron inejecuciones presupuestales que
oscilaron entre el 10% y 47%; destacándose Cali, con inejecuciones por
$18.629,4 millones (31%), Villavicencio $3.298 millones (34%) y
Guaviare $1.156,6 millones (47,54%). Además, al comparar el monto de
las inejecuciones, la información es disímil y los datos proporcionados por
el Sistema de Seguimiento del MEN, no coinciden con los suministrados
por las ETC.
Llama la atención el caso particular presentado en Florencia, en donde no
se comprometieron recursos por $839.2 millones. Además, contrató
supervisión para el programa de alimentación PAE en 2015 con los
recursos del Convenio No. 833 de 2014, sin que existiera contrato de
ejecución para alimentos con recursos de dicho convenio.
En 2016, Se estimó en 32.7 millones la cantidad de raciones no
entregadas en muestra de 22 ETC, entre otras, por razones asociadas a
la no disponibilidad de recursos suficientes para el programa durante toda
la vigencia, demoras y/o dificultades en procesos de contratación y
demora en asignación y/o transferencia de recursos de cofinanciación.
En cuanto a la contratación celebrada, de las 127 Entidades Territoriales
a las que se refieren los informes examinados, en aproximadamente 52
36
de ellas (41%) se presentó una antieconómica asignación de los
recursos destinados al PAE, que se tradujeron en un mayor valor por
$26.724,2 millones (Ver Anexo No 1), explicada en las siguientes razones:
Aumentos en el valor de la ración en los diferentes complementos
alimenticios (desayuno, raciones de complemento am-pm y de
almuerzos), frente al valor reconocido por el MEN, por la misma ración,
sin que se evidencie justificación técnica de dichos aumentos. En otros
casos:
Para establecer el valor del total de la minuta patrón servido en caliente,
se incluyen servicios públicos (agua, luz, alcantarillado y aseo), los cuales
también asume el ente territorial, independientemente del PAE. Por otra
parte, bajo los mismos criterios de tiempo modo y lugar, se pagaron
costos operativos y administrativos en algunos contratos, que igualmente
fueron asumidos por el MEN, dentro del valor de la ración.
Reconocimiento y pago del mismo valor de la ración tanto para raciones
preparadas en las Instituciones Educativas como para las industrializadas,
sin diferenciar precios entre unas y otras; aunque en las primeras se
incluye el servicio de gas y de las manipuladoras (preparación in-situ).
Reconocimiento y pago al operador, en períodos en que no se entregaron
las raciones y, pago en días no laborados. Se presentaron casos en que
en algunas IE no se prestó el servicio de alimentación escolar, por
períodos hasta de 5 meses; no obstante, se pagó el 100% del contrato al
operador.
37
Suministro y pago de raciones a estudiantes no registrados en el SIMAT
y matriculados en colegios privados y alumnos que estaban registrados
en el SIMAT como alumnos retirados.
Existen casos puntuales como el de la Institución Educativa Tulio Arbeláez
del Departamento del Huila, en la que se denunció presunta falsificación
y/o adulteración de las planillas para incrementar el número de raciones
suministradas.
En cuanto a la Calidad del servicio, en los casos examinados se incumplió
en forma reiterada los lineamientos establecidos en cuanto a la cantidad
y contenido de las raciones alimentarias entregadas, la oportunidad y las
condiciones óptimas de infraestructura e higiene; así como, el monitoreo
y control en la prestación del servicio de alimentación escolar, situación
que se explica por las siguientes razones:
Las instalaciones de los comedores escolares de las Instituciones
educativas, no cuentan con las condiciones de infraestructura requeridas
para la prestación del servicio de alimentación escolar en óptimas
condiciones físicas, higiénico sanitarias y de calidad: Se encontraron
Instituciones Educativas que carecen de comedores escolares y cocinas,
comedores sin protección contra animales y plagas, deficiente suministro
de agua, equipos en mal estado, sin capacidad suficiente para la
conservación de los alimentos perecederos (neveras y congeladores),
almacenamiento de insumos sin estar aislados del suelo y muchas IE, no
cuentan con gramera digital.
Faltantes en las raciones entregadas por parte de los operadores del
programa, especialmente proteínas como carne o pollo, frutas y verduras,
componentes insustituibles de la minuta patrón. Además, la porción
38
servida no corresponde al peso y volumen definido en la minuta por cada
grupo etario.
El número de manipuladoras que se debe tener en cada Institución
Educativa, acorde con los lineamientos, no se cumple.
Inicio tardío del servicio de alimentación escolar, en algunos casos como
el registrado en el municipio de Sogamoso, las demoras para los procesos
de contratación fueron hasta de 291 días.
No se entrega el número de raciones estipuladas en los contratos y/o
publicadas en el formato de visibilidad. Las planillas de control diario se
diligencian posteriormente al servido por parte de las manipuladoras; en
ocasiones son diligenciadas como si todos los estudiantes hubieran
asistido a las IE y consumido alimentos todos los días, lo cual no es
coherente con las planillas de control de asistencia que manejan los
docentes. por ejemplo, en Quibdó de 359.348 raciones de alimentos
estipuladas en algunos contratos, se entregaron 86.266, que corresponde
a un 24%.
El seguimiento, monitoreo y control social del PAE, para la generación de
acciones que mejoren la atención a las niñas, niños y adolescentes con la
alimentación escolar presentó deficiencias, pues en muchos casos, no se
convocaron mesas públicas por Gobernadores o Alcaldes. Además, los
Comités de Alimentación Escolar y los rectores de las IE, no hacen
presencia para vigilar el desarrollo de la entrega de las raciones a los
titulares de derecho, lo que impide reflejar la cantidad real de estudiantes
atendidos y, de raciones entregadas.
39
En resumen, de los informes sintetizados, se concluye que el desempeño
del PAE no fue eficaz ni eficiente por cuanto en gran parte de las ETC que
fueron objeto de las Actuaciones Especiales, no se alcanzó las metas de
cobertura y oportunidad comprometidas por el gobierno para las vigencias
2014, 2015 y 2016. Además, no se tiene certeza sobre la cobertura en la
atención de los estudiantes que reciben alimentación escolar.
Por otra parte, se presentó una antieconómica asignación de los
recursos destinados al PAE, que se tradujeron en un mayor valor por
$26.724,2 millones en la contratación celebrada por las ETCs. Y, se
incumplió en forma reiterada los lineamientos establecidos en cuanto a la
cantidad y contenido de las raciones alimentarias entregadas, la
oportunidad y las condiciones óptimas de infraestructura e higiene; así
como, el monitoreo y control en la prestación del servicio de alimentación
escolar.
IV. FINANCIAMIENTO PROGRAMA DE ALIMENTACION ESCOLAR-
PAE. VIGENCIA 2016 y RESULTADOS DE LAS ÚLTIMAS VIGENCIAS.
El gasto total en educación como porcentaje del PIB, evidencia la inversión
que hace el Estado con el fin de garantizar y promover el bienestar en
uno de los principales frentes sociales. Para 2015 el índice de gasto
público en Colombia como porcentaje del PIB fue de 4,53% -el menor del
período 2008-2015-, este porcentaje se evidencio, no tan representativo,
teniendo en cuenta las perspectivas y metas en política pública que
asumirá el país en el mediano y largo plazo en constituirse como la
Colombia más Educada.
El panorama general del gasto en educación como porcentaje del PIB en
este periodo, es presentado a continuación en el cuadro No 1:
40
Cuadro 1.
Gasto en Educación como porcentaje del PIB (Cifras en millones de pesos)
Fuente: CGR, 2017.
La asignación presupuestal de 2015 a 2016, pasó de contar con 29,3
billones de pesos para 2015, a 31 billones en 2016, manteniendo un
crecimiento promedio respecto de los anteriores años en el PIB, y por su
parte, en el PAE- Programa de Alimentación Escolar en 2016 fueron
invertidos alrededor de $1,58 billones.
El Programa de Alimentación Escolar es financiado y ejecutado a nivel
nacional con recursos públicos de diferentes fuentes, a saber15:
- Recursos del Presupuesto General de la Nación asignados
anualmente por el Ministerio de Educación Nacional, que
corresponden a recursos del Presupuesto de inversión apropiado
anualmente por el MEN.
15 Los recursos de alimentación escolar son asignados de acuerdo con los criterios de distribución establecidos
en la Ley 715 de 2001, el artículo 17 de la Ley 1176 de 200715 “Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, así como, las establecidas en el Decreto 1852
de 2015 derivadas de las disposiciones de la Ley 1450 de 2010 sobre la administración de la alimentación escolar por parte del Ministerio de Educación Nacional, entre otras resoluciones y disposiciones internas de esta entidad.
Conceptos 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Total Gasto
Educación 35.671.859 40.684.784 43.024.212 46.843.191 49.537.348 54.811.049 56.941.416 59.525.894
PIB Precios
Corrientes
480.087.00
0
504.647.00
0
544.924.00
0
619.894.00
0
664.240.00
0
710.497.00
0
757.506.00
0
800.849.00
0
Gasto Total en
Educación como %
del PIB
7,43% 8,06% 7,90% 7,56% 7,46% 7,71% 7,52% 7,43%
Gasto Público en Educación como %
del PIB
4,45% 4,98% 4,89% 4,68% 4,58% 4,78% 4,54% 4,53%
Gasto Privado en
Educación como %
del PIB
2,98% 3,08% 3,01% 2,88% 2,88% 2,94% 2,97% 2,90%
Gasto Público
Educación Básica
como % del PIB
3,53% 3,98% 3,81% 3,71% 3,59% 3,78% 3,50% 3,47%
Gasto Público
Educación Superior como % del PIB
0,64% 0,73% 0,86% 0,87% 0,95% 1,03% 1,15% 1,24%
Gasto Privado
Educación Básica
como % del PIB
1,21% 1,24% 1,21% 1,16% 1,16% 1,19% 1,20% 1,17%
Gasto Privado
Educación Superior como % del PIB
0,70% 0,75% 0,80% 0,87% 0,93% 1,02% 1,10% 1,13%
41
- Recursos provenientes del Sistema General de
Participaciones – SGP: (i) los municipios y distritos están
obligados a invertir en PAE, los recursos de asignación especial para
la alimentación escolar, acorde con lo establecido en el parágrafo
2º, del artículo 2º, de la Ley 715 de 2001; (ii) de manera
complementaria pueden destinar a la alimentación escolar recursos
del SGP de distribución sectorial, bien sea recursos de libre
inversión o de libre destinación del componente de propósito
general asignados por municipios y distritos y de conformidad con
la asignación de recursos para 2016 de recursos del SGP sector
educación, se destinaran a través del componente prestación de
servicios recursos destinados al Programa de Alimentación Escolar.
- Regalías y recursos propios; los recursos de cofinanciación que
inviertan los entes territoriales en el Programa de Alimentación
Escolar deben estar orientados de manera prioritaria a garantizar el
valor real de la ración con los mínimos establecidos por el MEN,
aumento de cobertura y cualificación de minuta.
- Otras fuentes de financiación como contratos plan, así como,
recursos del sector privado, cooperativo o no gubernamental, del
nivel nacional e internacional y cajas de compensación, entre otros.
El cuadro No 2, permite tener una aproximación al peso relativo de cada
fuente de recursos dentro de la financiación del PAE que tuvo la
alimentación escolar para las vigencias 2014 y 2015, sin contar los
recursos propios16.
16 Teniendo en cuenta que alrededor de 900 municipios cuentan con categoría sexta, y que sus recursos propios
no son tan significativos al momento de converger con las otras fuentes de financiamiento del programa, como sí lo son, recursos propios de municipios de categorías especiales 1 y 2, se esbozaron en este cuadro las
principales fuentes de recursos de prestación del programa que se transfieren de manera periódica y recurrente a las distintas entidades territoriales del país, salvo el caso de regalías, que ha llegado durante las últimas vigencias, especialmente, solo alrededor del 30% de las entidades territoriales certificadas en educación.
42
Cuadro 2. Fuentes de Financiación del PAE Cifras en billones de pesos
Recursos
Inversión
MEN
2014-2015
Recursos
SGP
(CONPES)
2014-2015
Recursos de
Regalías
2014-2015
Total
Recursos
2014-2015
1,52 0,23 0,20 1,95
77,99% 11,72% 10,29% 100,00%
Fuente: MEN.2016.Cálculos DES - Sector Social
Así las cosas, queda claro, que para los años 2014 y 2015, el PAE tuvo
una asignación de $1,95 billones de pesos, de los cuales los recursos de
inversión aportados por el Ministerio de Educación-MEN corresponden al
77.9%, mientras que los asignados por el componente de SGP –
Alimentación Escolar son alrededor del 11.7%.
Cuadro No 3. Recursos de Inversión para Sector Educación
(Cifras en billones de pesos)
Fuente: MEN. 2016. Cálculos DES- Sector Social.
Concepto Definitiva
2014 Part.
Definitiva
2015 Part.
Variación
2015/2014
Definitiva
/ Inicial
Compromisos
/ Definitiva
Obligaciones
/ Definitiva
Pagos
/ Definitiva
Funcionamiento 22,623 91,9% 24,366 90,4% 7,7% 95,1% 99,2% 93,4% 92,7%
Transferencias corrientes 22,623 91,9% 24,366 90,4% 7,7% 95,0% 99,4% 93,4% 92,7%
SGP - Educación 16,458 66,8% 17,351 64,4% 5,4%
SGP - Educación - Calidad - ETNC 0,742 3,0% 0,753 2,8% 1,4% 100,0% 100,0% 99,1%
SGP - Educación - Calidad - ETC 0,483 2,0% 0,510 1,9% 5,7% 100,0% 100,0% 99,4%
SGP - Educación - Prestación 14,938 60,7% 15,805 58,7% 5,8% 100,0% 100,0% 100,0%
SGP - Educación - Cancelación 0,295 1,2% 0,283 1,0% -4,3% 100,0% 100,0% 100,0%
Magisterio 3,398 13,8% 4,108 15,2% 20,9% 100,0% 100,0% 100,0% 98,1%
Universidades 2,343 9,5% 2,458 9,1% 4,9% 104,7% 99,9% 99,9% 99,9%
Regalías 0,304 1,2% 0,313 1,2% 3,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Otros aportes a educación 0,121 0,5% 0,137 0,5% 14,1% 82,5% 99,1% 98,2% 96,3%
Inversión 1,998 8,1% 2,579 9,6% 29,1% 99,3% 98,8% 95,1% 90,2%
Alimentación Escolar 0,766 3,1% 0,821 3,0% 7,1% 98,8% 100,0% 96,5% 86,1%
Educación Superior - Icetex 0,519 2,1% 0,772 2,9% 48,9% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
EPBM - Calidad 0,318 1,3% 0,514 1,9% 61,7% 96,4% 99,8% 97,7% 85,5%
Educación Superior - Cobertura 0,041 0,2% 0,021 0,1% -48,4% 101,0% 98,7% 98,7% 94,0%
Fortalecimiento Institucional 0,074 0,3% 0,097 0,4% 30,7% 94,7% 95,1% 91,8% 87,1%
Educación Superior - Universidades 0,066 0,3% 0,118 0,4% 78,7% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fortalecimiento sector educativo 0,062 0,3% 0,059 0,2% -4,3% 80,7% 97,7% 94,2% 79,2%
Educación Superior - Calidad 0,076 0,3% 0,120 0,4% 58,3% 104,4% 95,4% 88,7% 77,3%
EPBM - Cobertura 0,051 0,2% 0,044 0,2% -12,9% 97,3% 99,3% 95,2% 73,0%
Educación Inicial - Calidad 0,011 0,0% 0,005 0,0% -54,4% 100,0% 99,4% 96,1% 65,4%
Educación Superior - Pertinencia 0,006 0,0% - 0,0% -100,0%
EPBM - Pertinencia 0,006 0,0% 0,005 0,0% -16,7% 100,0% 99,9% 96,9% 87,0%
Discapacidad 0,002 0,0% 0,001 0,0% -31,7% 100,0% 93,8% 87,7% 70,6%
Educación 24,621 26,945 9,4% 96,3% 99,1% 93,9% 92,0%
2015
43
Del cuadro anterior, puede inferirse, que acuerdo con la información
presentada, el Programa de Alimentación Escolar-PAE se consolida como
el proyecto de inversión del país con mayor asignación de recursos en el
Sector Educación durante los años 2014 y 2015.
1. Ejecución Recursos de la Alimentación Escolar 2016.
Las entidades territoriales del país contrataron la operación del Programa
de Alimentación Escolar-PAE, ejecutando recursos de diversas fuentes de
financiación como se evidencia en el siguiente cuadro:
Cuadro No 4. Fuentes de Financiación PAE Vigencia 2016
(Cifras en billones de pesos)
Fuente: Información Ministerio de Educación Nacional 2016.
Los recursos de regalías para el año 2016 fueron comprometidos y
ejecutados, principalmente a través de los contratos que celebraron 16
entidades territoriales certificadas en educación para la prestación del
programa en municipios no certificados de su jurisdicción; sin embargo,
el reporte FUT-Formato Único Territorial del Ministerio de Hacienda
FUENTEAprop.
Definitiva
Participa
ción
RECURSOS PROPIOS 0,53 33%
INVERSIÓN MEN 0,46 29%
SGP 0,16 10%
RECURSOS ADICIONALES - MEN 0,13 8%
CONPES - 151 0,12 7%
SGP - EDUCACIÓN 0,10 7%
REGALÍAS 0,08 5%
TOTAL 1,58 100%
44
(correspondiente a la ejecución presupuestal de esta vigencia), registró
sobre los recursos de alimentación escolar derivados de las otras fuentes
de financiamiento del programa17, que el nivel de ejecución de estos
recursos, fue del 80.19%, lo que corresponde a un nivel intermedio de
ejecución. (Cuadro No 5).
Cuadro No 5. Resultados Globales de Ejecución de Recursos AE
Vigencia 2016
(Cifras en billones de pesos)
# Entidades Territoriales
Apropiación Definitiva
Neto Gastos Compromisos
% De Ejecución Por
Compromisos
972
1,87*
1.50
80,19%
Fuente: Elaboración propia archivo Ingresos y Gastos Vigencia 2016. CD Economía y Finanzas.
*Contiene recursos del SGP de vigencias anteriores a 2016 que no se han ejecutado a este año de valoración
y que corresponden a rezago presupuestal
La distribución total del ranking18 de ejecución muestra que el 9% de las
Entidades Territoriales ET (90 en total) alcanzaron un nivel de ejecución
de recursos excelente (por cuanto alcanzaron el 100% del ejercicio),
contrastando con un 6.85% (68 ET) cuya ejecución fue del 0% (es decir,
nula) presuntamente por no utilizar los recursos asignados para la
implementación del PAE en cada uno de sus territorios19.
Los resultados consolidados se presentan a continuación en el cuadro No
6.
17 FUT-Formato Único Territorial- CGR presupuestal. Este formato no integra los recursos de regalías dado que
esta información se registra a través de otro repositorio de información presupuestal de manera bienal. Los recursos que registra FUT corresponden a conceptos como Sistema General de Participaciones, recursos propios, recursos provenientes del MEN, entre otros. De la comparación entre la apropiación definitiva (gastos) y el neto de gastos (compromisos) de las Entidades Territoriales durante la vigencia 2016 (cuyo número asciende a 972), fue elaborado un ranking del nivel ejecución de los recursos por concepto de Alimentación Escolar. 18 Es preciso señalar, que dentro de los resultados obtenidos, se identificó un conjunto de seis (6) entidades
territoriales cuyos porcentajes no fueron concluyentes para fines del estudio, toda vez que carecen de registros
en las cifras de apropiación definitiva y valor neto de gastos (compromisos). Dichas entidades comprenden los
siguientes municipios: Utica (Cundinamarca), Recetor (Casanare), La Dorada (Caldas), Beltrán
(Cundinamarca), Nemocon (Cundinamarca) y Yotoco (Valle del Cauca).
19 Un panorama visual del nivel de ejecución presupuestal que durante la vigencia 2016, tuvieron las Entidades
Territoriales del país, de los recursos del Sistema General de Participaciones por concepto de Alimentación Escolar; se presenta en el Anexo 2, contentivo de un mapa de georeferenciación con la distribución por rangos percentiles e identificados por colores.
45
Cuadro No 6. Ranking del Nivel de Ejecución de Recursos Alimentación Escolar
Vigencia 2016.
No Rangos
(Percentiles) No ET Porcentaje
Nivel De
Ejecución Interpretación
1 0% 68 6.85% Nulo Nulo
2 0.01%-25% 34 3.42% Bajo Malo
3 25.01%-50% 68 6.85% Medio-Bajo Regular
4 50.01%-75% 144 14.5% Medio-Medio
5 75.01%-99.99% 562 56.65% Medio-Alta Bueno
6 100% 90 9% Alta Excelente
7 Sin Aprop. Def. 6 0.6% N.A. N.A.
Total 972 100% Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas.
Del análisis de la información presupuestal de las entidades territoriales
para la vigencia 2016, se destacan los niveles de Cero y Baja Ejecución.
Dentro del grupo de Entidades Territoriales con Nivel de Ejecución Cero
se identificaron 68 municipios pertenecientes a 17 departamentos20,
principalmente de Santander (32%) y Cundinamarca (15%), como se
puede apreciar en el siguiente gráfico:
20 El cuadro total con las Entidades Territoriales con Ejecución Cero durante la vigencia 2016 se encuentra
detallados en el Anexo No 3.
46
Grafico No 2. Entidades Territoriales con Ejecución Cero de Recursos
SGP-AE. Vigencia 2016.
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas.
Dentro de las Entidades Territoriales con Bajo Nivel de Ejecución21, se
cuentan 34 municipios pertenecientes a 10 departamentos de Colombia
ubicados principalmente en Santander (35.29%), Nariño (23.53%) y
Cauca (14.7%), como se puede apreciar en el gráfico 3:
21 El cuadro total con las Entidades Territoriales con Baja Ejecución durante la vigencia 2016 se encuentra detallados en el Anexo No 4.
32%
15%
8%
4%
4%
4%
0 00
0 Santander
Cundinamarca
Cesar
Tolima
Caquetá
47
Grafico No 3. Entidades Territoriales con Baja Ejecución de Recursos
SGP-AE. Vigencia 2016.
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas.
Así las cosas, como se pudo evidenciar con este análisis de la ejecución
presupuestal de los recursos del Sistema General de Participaciones, se
identificaron entidades territoriales en los departamentos de Santander
(34 municipios), Cundinamarca (10 municipios), Cesar (7 municipios) y
Bolívar (3 municipios) como los ejemplos más representativos del país
dentro del rango de Cero y Baja ejecución de dichos recursos durante la
vigencia 2016. Entidades territoriales que coinciden igualmente con un
alto grado de dependencia de los recursos asignados para el Programa de
Alimentación Escolar, como se pudo apreciar en el subcapítulo anterior22.
Al respecto se puede resaltar, que no obstante, se presentan eventos en
los que el aporte de los municipios no certificados en los contratos PAE,
(es decir los recursos que concurren con los recursos de la gobernación),
no ingresaron directamente al departamento sino que los propios
22 El cuadro total de las coincidencias encontradas entre Entidades Territoriales Certificadas con Alta
dependencia de recursos SGP y Baja ejecución de estos recursos se encuentra detallados en el Anexo No 5.
35,29%
23,53%
14,70%
5,88%
5,88%
14,70%
Santander
Nariño
Cauca
Valle del Cauca
Cesar
Otros (Tolima, Choco,Bolívar, Boyacá y Meta))
48
municipios los entregaron directamente a las fundaciones que ejecutaron
el PAE, (como es el caso del departamento de Risaralda), existen al
parecer otros eventos en los que los municipios no certificados en
educación23, no aportaron sus recursos de alimentación escolar a los
departamentos para hacer bolsa común, (o solo lo hicieron en un
porcentaje), lo que podría llegar a explicar en alguna forma la baja
ejecución de los recursos de alimentación escolar en algunas entidades
territoriales24.
En este sentido, es pertinente indicar la importancia de la capacidad
institucional con que cuentan las entidades territoriales del orden
descentralizado para ejecutar sus recursos, conforme lo ha venido
indicando la OCDE, es prioritario que gobiernos subnacionales cuenten
con una fuerte capacidad administrativa para formular y poner en marcha
políticas públicas eficaces, desde la forma vertical como horizontal de
coordinación, que forman parte de la inversión pública en los diferentes
niveles de gobierno (OCDE: 2014), pues en esta medida la concurrencia
de recursos desde la entidad no certificada debe coordinarse
adecuadamente con la concurrencia o participación de la certificada, en
beneficio de la adecuada prestación del programa en su jurisdicción.
2. Dependencia Recursos Sistema General De Participaciones-
SGP Concepto Alimentación Escolar.
La Ley 1176 de 2007, por medio de la cual el gobierno nacional
reglamentó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, en lo
23Respuestas de los Departamentos sobre la gestión del programa de alimentación escolar allegadas durante
el ejercicio de investigación. Por ejemplo, el departamento de Córdoba reporta que los municipios no certificados en educación no aportaron para la prestación del servicio en la vigencia 2016 los recursos de SGP. Cúcuta por su parte, indica, que los municipios no certificados solo apoyaron en un 80% de la bolsa para la prestación del programa de alimentación escolar.
49
concerniente a algunos aspectos del Sistema General de Participaciones,
reza en su artículo 17, los criterios de distribución de los recursos para la
Alimentación Escolar entre distritos y municipios, con base en los
siguientes criterios:
1. El 95% por equidad, definida como el peso relativo que se asigna a
cada entidad territorial de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior
para la cual se realiza la distribución, certificada por el Ministerio de
Educación Nacional, expandida por la dispersión poblacional y ponderada
por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo
sustituya determinado por el DANE.
2. El 5% por eficiencia, entendida como el incentivo a cada entidad
territorial que reduzca la deserción escolar de un año a otro. Para el efecto
el Ministerio de Educación Nacional adoptará
Por su parte, en el artículo 18, se estableció que los recursos serán
destinados a financiar las siguientes actividades, de acuerdo con los
lineamientos técnico- administrativos establecidos por el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar25:Editor
a) Compra de alimentos;
b) Contratación de personal para la preparación de alimentos;
c) Transporte de alimentos;
d) Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar
y reposición de dotación;
e) Aseo y combustible para la preparación de los alimentos;
f) Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación
escolar.
25 La Ley 1450 de 2011, mediante el cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014, transfirió el PAE del ICBF al MEN
(artículo 136, parágrafo 4). No obstante, en comunicación dirigida a la CGR, el MEN manifiesta que las apropiaciones presupuestales asignadas para este programa solo comenzaron a hacerse efectivas en 2013.
50
Cuando la prestación del servicio de alimentación escolar sea realizada
directamente por las entidades territoriales beneficiarias, como mínimo el
80% de los recursos de la asignación especial para Alimentación Escolar
del SGP serán destinados a la compra de alimentos. Los recursos
restantes se pueden utilizar para los demás conceptos descritos en los
literales b), c), d) y e) del presente artículo.
Del reporte de las cifras de Ingresos y Gastos- vigencia 2016 que
corresponde a un universo de 1.115 Entidades Territoriales (ET), se pudo
establecer que la apropiación definitiva por concepto de alimentación
escolar a nivel nacional ascendió a $1,82 billones26, mientras que el
presupuesto definitivo (Ingresos) que provino exclusivamente de SGP,
bajo estos mismos parámetros, fue de $179.795,16 millones.
Sin embargo, aunque los recursos que provienen directamente de la
asignación especial de Sistema General de Participaciones, no
correspondan a un porcentaje significativo dentro de la totalidad de los
recursos que se destinan a la alimentación escolar en Colombia; del
análisis efectuado a nivel nacional, se pudo evidenciar que existe un grado
significativo de dependencia de estos recursos, por parte de las Entidades
Territoriales del país durante la vigencia 201627. Del análisis efectuado se
identificaron tres grandes rangos:
26 El registro del presupuesto de las entidades territoriales analizadas contiene recursos del SGP de vigencias anteriores a 2016 que no se han ejecutado a este año de valoración y que corresponden a rezago presupuestal. 27 Establecido el ranking del nivel de dependencia de los recursos SGP- concepto Alimentación Escolar, fue posible determinar que 258 Entidades Territoriales (aproximadamente el 23.20%) presentaron registros NO CONLUYENTES, es decir, que carecen de información relevante (algunas de ingresos, otras de gastos) que imposibilita su inclusión dentro del análisis efectuado. Por tanto, fueron excluidas del estudio, restando un
total de 857 Entidades Territoriales. Este ranking de dependencia incluye los recursos que se registran en el formato FUT 2016.
51
Alta Dependencia para 338 Entidades Territoriales (es decir, el
39.44%)28,
Dependencia Media, para 280 Entidades Territoriales (es decir, el
32.67%),
Baja Dependencia para 239 Entidades Territoriales, que
corresponde al 27.89% de los reportes de la vigencia 2016,
El grafico del nivel de dependencia identificado se presenta a
continuación:
Grafico No 4 Dependencia Recursos SGP-AE -Vigencia 2016.
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.CD Economía y
Finanzas.
Al efectuar el análisis específico del rango "Alta Dependencia", se
estableció que los 338 municipios ubicados en este nivel pertenecen a 29
departamentos del país29, con mayor representatividad de las regiones
Andina y Caribe, las cuales, igualmente, albergan la mayor cantidad de
entidades territoriales con dependencia plena de los recursos SGP.
28 Destacándose de manera específica 97 municipios del país con Dependencia Plena (100%) de los recursos SGP. 29 El cuadro total de Entidades Territoriales Con Alto Grado De Dependencia de Recursos S.G.P Alimentación
Escolar para la Vigencia 2016, se presenta en el anexo No 6.
Alta Dependencia
39% (239 E.T.)
Dependencia Media
33% (239 E.T.)
Baja Dependencia
28% (239 E.T.)
Alta Dependencia Dependencia Media Baja Dependencia
52
Se destacan los departamentos de Bolívar y Atlántico que presentan los
mayores casos de dependencia de estos recursos en la Región Caribe (con
1930 y 1131 municipios respectivamente), y en la Región Andina se logró
identificar a los departamentos de Norte de Santander, Santander y
Tolima (con 532, 433 y 434 municipios con dependencia plena,
respectivamente)35.
La situación descrita anteriormente se puede apreciar en el cuadro No 7.
Cuadro No 7. Análisis Regional del Grado “Alta Dependencia"
Vigencia 2016.
No Región # Entidades
Territoriales
Distribución
Porcentual
% Dependencia
Plena
1 Andina 139 (26:100%) 41,12% 26,80%
2 Caribe 90 (41:100%) 26,63% 42,30%
3 Amazonía 15 (4:100%) 4,43% 4,10%
4 Pacífico 81 (26:100%) 23,97% 26,80%
|5 Llanos
Orientales 13 3,85% 0,00%
TOTAL 338 (97:100%) 100,00% 100,00% Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas.
30 Municipios con Dependencia Plena en el Departamento de Bolívar: Achí, Arenal, Arjona, Barranco De Loba,
Calamar, El Peñón, Hatillo De Loba, María La Baja, Mahates, Norosi, Pinillos, Rioviejo, San Estanislao, San Fernando, Santa Cruz De Mompox, Simiti, Talaigua Nuevo Y Turbana. 31 Municipios con Dependencia Plena en el Departamento de Atlántico: Baranoa, Candelaria, Palmar De Varela, Piojo, Polonuevo, Ponedera, Puerto Colombia, Remolino, Repelón, Tubara Y Usiacuri. 32 Municipios con Dependencia Plena en el Departamento de Norte de Santander: Arboledas, El Tarra, Labateca, Landazuri Y San Calixto. 33 Municipios con Dependencia Plena en el Departamento de Santander: Barbosa, Guapota, Palmas Del Socorro Y San Benito. 34 Municipios con Dependencia Plena en el Departamento de Tolima: Palocabildo, Regidor, San Antonio Y Villarica. 35 Un panorama visual de la dependencia presupuestal de los recursos del Sistema General de Participaciones
que por concepto de Alimentación Escolar fueron asignados a las Entidades Territoriales del país durante la vigencia 2016, se presenta en el Anexo 7, el cual contiene un mapa de georeferenciación con la distribución por rangos percentiles e identificados por colores.
53
Como consideración final puede indicarse que aproximadamente el 40%
de las entidades territoriales del país contaron con alta dependencia de
recursos de SGP, durante la vigencia 2016.
En el entendido que estos recursos llegan a todas las entidades
territoriales a nivel nacional, y que de los 1102, municipios alrededor de
900 (es decir, el 82%) corresponden a sexta categoría, esta situación se
constituye en un agravante de la situación fiscal de dichas entidades,
debido a su capacidad financiera limitada y escasez de recursos propios,
entre otras fuentes de administración autónoma de recursos.
Lo anteriormente descrito, trae como consecuencia que los recursos que
ingresan por este concepto no resulten suficientes para las entidades, al
constituirse el Sistema General de Participaciones en casi la única fuente
de recursos con la que cuentan, en su presupuesto, para atender el
Programa de Alimentación Escolar en sus territorios.
3. Recursos Ministerio De Educación Nacional-MEN.
Para el caso específico de la vigencia 2016, el MEN asignó recursos por
alrededor de $ 586 mil millones de pesos.
De la información suministrada por el Ministerio de Educación Nacional
(MEN), respecto a la inversión efectuada en 94 de las 95 Entidades
Territoriales Certificadas (ETC) en el país3637, se tiene que la tendencia en
la asignación de recursos presenta un comportamiento creciente para el
90% de las entidades durante el período 2013-2015, y decreciente para
36 Fue excluido del estudio el municipio de Yumbo-Valle del Cauca, por cuanto no fue registrada la información
de las inversiones en el PAE durante las vigencias 2013 a 2016. 37 El cuadro total con el análisis de variación de recursos MEN durante las vigencias 2013-2016, se encuentra detallado en el Anexo No 8.
54
el período 2015-2016 en aproximadamente el 60% de las entidades
objeto de análisis.
De manera detallada, el comportamiento observado por períodos se
resume de la siguiente manera:
Análisis Vigencias 2013-201438: Las variaciones en los recursos
otorgados por el MEN a las 94 ETC, para la operación del PAE a nivel
nacional, fueron positivas entre las vigencias 2013-2014, por cuanto el
90% (85) de las Entidades estudiadas tuvieron incrementos superiores al
400%. Se destacan el municipio de Duitama-Boyacá y el Departamento
de Amazonas con incrementos de recursos alrededor del 1.000%.
Análisis Vigencias 2014-201539: Las variaciones en los recursos
otorgados por el MEN a las 94 ETC, para la operación del PAE a nivel
nacional, representaron un incremento de un 98% de los recursos durante
el periodo 2014-2015. Destacándose un 92% (86) de las Entidades con
incrementos alrededor del 3% en los recursos, y en los extremos del
ranking, el municipio de Manizales-Caldas que registró un incremento
superior al 42% y los Departamentos de Guajira y Valle del Cauca con
decrecimientos alrededor del 2% y 3% respectivamente, si comparamos
la vigencia 2015 respecto de la vigencia 2014.
Análisis Vigencias 2015-201640: Las variaciones en los recursos
otorgados por el MEN a las 94 ETC para la operación del PAE a nivel
nacional durante el período 2015-2016, se caracterizaron por una
reducción en aproximadamente el 60,7% de las ETC, destacándose los
siguientes resultados: Bogotá D.C. y Bucaramanga-Santander con
38 El cuadro total con el análisis de variación de recursos MEN durante las vigencias 2013-2014, se encuentra detallado en el Anexo No 9. 39 El cuadro total con el análisis de variación de recursos MEN durante las vigencias 2014-2015, se encuentra
detallado en el Anexo No 10. 40 El cuadro total con el análisis de variación de recursos MEN durante las vigencias 2015-2016, se encuentra detallado en el Anexo No 11.
55
decrecimientos por encima del 90%. Ciénaga con un comportamiento
constante de los recursos asignados y ETC como Mosquera, Girardot,
Buga, la Guajira y Envigado con incrementos superiores al 100%.
Después de este análisis, es pertinente indicar que en la asignación de
recursos en el período 2015-2016 existió una reducción del 60% de
asignación de recursos a las ETC, evidenciándose algunas coincidencias
en municipios de Departamentos como Meta, Nariño, Cundinamarca,
Bolívar, Santander, Cesar, Norte de Santander, Atlántico y Huila; con las
entidades identificadas como altamente dependientes y con baja
ejecución de recursos SGP para el concepto de alimentación escolar, como
se resaltó en los subcapítulos anteriores.
Se ha demostrado que las unidades administrativas de mayor complejidad
suelen estar vinculadas con mayores costos de transacción, situación que
al parecer podría presentarse si el Ministerio de Educación asumiera desde
el nivel central la administración del programa para cada una de los
municipios del país. Sin embargo, aunque el criterio de distribución de
recursos a las entidades territoriales certificadas en educación, para la
operación del programa en los municipios no certificados de su
jurisdicción como una de las alternativas de la aplicación de los recursos
de la bolsa común, es preciso evitar los altos niveles de fragmentación
que podrían disminuir la calidad de prestación de los servicios públicos,
como en el caso que llevara a cabo cada uno de los 1.102 municipios del
país de forma separada esta prestación del servicio, pues la
fragmentación excesiva impediría a los municipios gozar de los beneficios
de escala y asumir costos de coordinación más altos, (Carr:2004; Dollery
y Robotti; 2008, OCDE 2014).
56
La eficiencia del programa se ve limitada al contar con un constante
desfinanciamiento como se ha podido evidenciar con esta fuente de
recursos del presupuesto general.
4. Recursos de Regalías.
Los recursos por concepto de regalías para el funcionamiento del
Programa de Alimentación Escolar en las Entidades Territoriales
Certificadas del país, durante el período 2013-2016, refleja de manera
global, el siguiente comportamiento:
En promedio, el 83% de los casos no tuvieron asignación de estos
recursos, a saber: 77 ETC (en el 2013), 81 ETC (en el 2014), 76
ETC (en el 2015) y 79 ETC (en el 2016).
Se presentaron variaciones significativas en aproximadamente el
9,47% de las ETC, destacándose para las vigencias 2013-2014,
Sucre, Boyacá y Vichada con incrementos en los montos de
asignación de 195%, 84% y 37% respectivamente, y para las
vigencias 2014-2015, Santander (Departamento), Cesar
(Departamento), Atlántico (Departamento) con incrementos en los
montos de asignación de 270%, 213% y 133% respectivamente.
Este panorama contrasta con los decrecimientos presentados en
algunas Entidades como Córdoba, Cesar, Santander, Atlántico y
Bolívar (De la vigencia 2014, respecto de la vigencia 2013), así
como en los Departamentos de Sucre, Córdoba y Tolima (De la
vigencia 2015, respecto de la vigencia 2014).
Existe un grupo de ETC, cuya variación negativa corresponde al
100% de los recursos por concepto de regalías, por cuanto solo
recibieron recursos en alguna de las vigencias de análisis, es decir:
57
9 ETC en la vigencia 2013 y sin asignación en la vigencia 2014; 5
ETC en la vigencia 2014 y sin asignación durante la vigencia 2015.
Para el caso de las vigencias 2015-2016, se destaca el
Departamento de Cundinamarca y Cartagena-Bolívar con
variaciones de 372% y 125% respectivamente. En menor escala se
encuentran Ciénaga (Magdalena), Santander (Departamento),
Maicao (La Guajira) y Sincelejo (Sucre) con variaciones por debajo
del 100%.
El análisis específico de la asignación de estos recursos por periodos de
tiempos se presenta a continuación:
Análisis Vigencias 2013-201441: El comportamiento de los recursos
por concepto de regalías para el funcionamiento del PAE en las ETC
durante las vigencias 2013-2014, refleja que el 81% de los casos presenta
resultados NO concluyentes, por cuanto 77 ETC no tuvieron asignación
de estos recursos durante la vigencia 2013. Sin embargo, se presentaron
variaciones en un 9,47% de las ETC, destacándose los departamentos de
Sucre, Boyacá y Vichada con incrementos en los montos de asignación de
195%, 84% y 37% respectivamente, contrastando con los decrecimientos
presentados en algunas Entidades como Córdoba, Cesar, Santander,
Atlántico y Bolívar. Finalmente se identificaron 9 ETC que solo recibieron
recursos en la vigencia 2013 y que por tanto su variación negativa
respecto a la vigencia 2014 corresponde al 100%.
41 El cuadro total con el análisis de variación de los recursos de regalías durante las vigencias 2013-2014, se encuentra detallado en el Anexo No 12.
58
Gráfico No 5. Tendencia Recursos Regalías Concepto AE
2013-2014
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Grupo Regalías-MEN Vigencia 2013-2016.
Análisis Vigencias 2014-201542: El comportamiento de los recursos
por concepto de regalías para el funcionamiento del PAE en las ETC
durante las vigencias 2014-2015, refleja que el 85% de los casos presenta
resultados NO concluyentes, por cuanto 81 ETC no tuvieron asignación
de estos recursos durante la vigencia 2014. Sin embargo, se presentaron
variaciones en un 9,47% de las ETC, destacándose Santander
(Departamento), Cesar (Departamento), Atlántico (Departamento) con
incrementos en los montos de asignación de 270%, 213% y 133%
respectivamente. Finalmente existen 5 ETC que solo recibieron recursos
en la vigencia 2014 y que por tanto su variación negativa respecto a la
vigencia 2015, corresponde al 100% de los recursos.
42 El cuadro total con el análisis de variación de los recursos de regalías durante las vigencias 2014-2015, se encuentra detallado en el Anexo No 13.
0,00
5.000.000.000,00
10.000.000.000,00
15.000.000.000,00
20.000.000.000,00
25.000.000.000,00
30.000.000.000,00
35.000.000.000,00
40.000.000.000,00
45.000.000.000,00
BEL
LO
BU
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GA
MET
A
2013 2014
59
Gráfico No 6. Tendencia Recursos Regalías Concepto AE
2014-2015
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Grupo Regalías-MEN Vigencia 2013-2016.
Análisis Vigencias 2015-201643: El comportamiento de los recursos
por concepto de regalías para el funcionamiento del PAE en las ETC del
país durante las vigencias 2015-2016, refleja que el 93% de las mismas
presentan resultados NO concluyentes, por cuanto solo 7 de las 95 ETC
sujeto de análisis, tuvieron asignación de estos recursos en ambas
vigencias (2015 y 2016). De este porcentaje se destaca el Departamento
de Cundinamarca y Cartagena-Bolívar con variaciones de 372% y 125%
respectivamente. En menor escala se encuentran Ciénaga (Magdalena),
43 El cuadro total con el análisis de variación de los recursos de regalías durante las vigencias 2015-2016, se encuentra detallado en el Anexo No 14.
0,00
5.000.000.000,00
10.000.000.000,00
15.000.000.000,00
20.000.000.000,00
25.000.000.000,00
30.000.000.000,00
35.000.000.000,00
40.000.000.000,00
45.000.000.000,00
AN
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VIC
HA
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2014 2015
60
Santander (Departamento), Maicao (La Guajira) y Sincelejo (Sucre) con
variaciones por debajo del 100%.
Gráfico No 7. Tendencia Recursos Regalías Concepto AE
2015-2016
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Grupo Regalías-MEN Vigencia 2013-2016.
Sin prejuicio de lo anterior, es pertinente señalar que el análisis del
período 2015-2016, puso en evidencia un contraste entre la variaciones
registradas en la asignación de recursos de Regalías para los
departamentos de Santander, Atlántico y Bolívar, con la reducción del
60% de asignación de recursos del MEN, y algunas coincidencias en
municipios de estos mismos departamentos identificadas como altamente
dependientes y con baja ejecución de recursos SGP para el concepto de
alimentación escolar, como se evidencio en los subcapítulos anteriores,
aunado al hecho, que solo en la vigencia 2016 el PAE conto con recursos
adicionales de SGP Educación-calidad.
-
5.000.000.000
10.000.000.000
15.000.000.000
20.000.000.000
25.000.000.000
30.000.000.000
35.000.000.000
40.000.000.000
45.000.000.000B
OLI
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CA
UC
A
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AL
2014 2015
61
Como comentarios finales del capítulo de financiamiento del PAE para la
vigencia 2016, es importante indicar que el giro oportuno de recursos
para el desempeño de la bolsa común, debe considerarse que como
consecuencia de las variaciones significativas que han tenido los recursos
de MEN y en especial regalías, y que encuentra representados en
entidades territoriales que tuvieron mayores ingresos y que dejaron de
percibirlos en la vigencia siguiente, esta situación afecta la prestación del
servicio en la medida en que se desconoce cómo pueden mantener las
coberturas y calidad del servicio, sino también cómo ampliar la cobertura
en concordancia con las nuevas políticas del Plan Nacional de Desarrollo
como son la implementación de la Jornada Única que implicara dar a los
niños que se venía brindado complemento alimentario una ración diaria
de almuerzo para cubrir la jornada de siete u ocho horas diarias de clases.
Según Conpes, se ha dispuesto para la Jornada única, la asignación de
recursos hasta 2018 por al alrededor de 4 billones de pesos, así como la
asignación de vigencias futuras y empréstitos que permitan asegurar la
implementación de esta estrategia a 2025. Sin embargo, debe
mencionarse que respecto de la alimentación escolar deberían definirse
claramente elementos de seguimiento y financiamiento a la aplicación de
esta estrategia de política pública, es decir, así como, están establecidos
indicadores de avance de la creación y remodelación de aulas año a año,
que permitan la adecuación de las instalaciones del colegio que albergara
a los estudiantes de Jornada Única, deben establecerse indicadores de
seguimiento que permitan una línea base de asignación de recursos, que
no se vea desmejorada, así como, indicadores progresivos que permitan
medir el aumento de cobertura del programa. Por lo cual, es necesario
igualmente, que en principio, por lo menos se lleve a cabo, la adecuada
ejecución de recursos, a efectos de maximizar los recursos, pues como se
evidencia en la línea analizada hay entidades territoriales que no están
62
ejecutando eficientemente los recursos para la implementación del
Programa de Alimentación Escolar en sus territorios.
En definitiva, el manejo del Programa de Alimentación Escolar-PAE debe
obedecer a una gestión integral que ofrezca un servicio de calidad que
vaya acompañada de una cobertura universal del programa.
El panorama que enmarca la suficiencia de recursos, no es muy
favorable, como se ha indicado anteriormente; y dado que del
análisis de la ejecución presupuestal de los recursos del Sistema
General de Participaciones, se identificaron los departamentos de
Santander (34 municipios), Cundinamarca (10 municipios), Cesar
(7 municipios) y Bolívar (3 municipios) como los ejemplos más
representativos del país dentro del rango de Cero y Baja ejecución
de recursos; dichas entidades territoriales coinciden igualmente
con un alto grado de dependencia de los recursos asignados para
el Programa de Alimentación Escolar durante la vigencia 2016.
Este panorama que vive el país amerita una pronta una reforma al
Sistema General de Participaciones-SGP y dado que los recursos de
asignación específica a la alimentación escolar de los menos favorecidos,
son una proporción muy baja dentro de las bolsas de recursos de esta
asignación de transferencia nacional, la bolsa de educación por concepto
de recursos de SGP, que corresponde a un 67% para la financiación de
educación en el país, en su componente educación matrícula no cuenta
con mayor flexibilidad del gasto, como lo indican los pronunciamientos del
MEN en el presupuesto para 2018 y sus regulaciones internas.
De otra parte, la asignación de educación matrícula está altamente
comprometida con el gasto recurrente de financiamiento en la nómina
docente y según lo estima el FOMAG con recursos con algún grado de
insuficiencia en las prestaciones de seguridad social para los maestros del
63
país44, aunado al hecho de que a partir del año 2017, el sector educación
perdió la asignación del 1.8% derivados del parágrafo transitorio 3 del
artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007, (transitorio) que estipulaba una
asignación de recursos adicionales, que corresponderían a uno punto ocho
por ciento (1,8%) representados en una pérdida con el nuevo arreglo de
la asignación de recursos de SGP desde el año 2017, de aproximadamente
0,6 billones de pesos (CGR:2016)45.
La OCDE ha venido identificando que las reglas específicas aplicadas a los
subsidios, pueden llegar a facilitar la fusión de diferentes fuentes de
financiamiento para programas o subsidios específicos, así como, la
posibilidad de utilizar los subsidios concedidos durante más de un año.
(OCDE: 2013).
Así las cosas, el financiamiento del programa de alimentación escolar
podría establecerse en el mediano y largo plazo y contar con los recursos
que se encuentren asegurados, pues la asignación del presupuesto no ha
permitido por lo menos continuar con una línea base del gasto, de ahí la
importancia que esta programa pueda consolidarse más que en un
programa de gobierno cada cuatro años, en una política de Estado
permanente y consistente con la realidad del país y sus futuras
generaciones.
V. COBERTURA DEL PAE DURANTE EL AÑO 2016.
La cobertura del Programa de alimentación Escolar (PAE), debe analizarse
bajo el principio de la universalidad con el que se concibió, en efecto, la
44 Al respecto en el Congreso de la República se han presentado los debates de control político en el segundo
semestre de la actual legislatura 2016-2017. 45 Efecto redistributivo del sistema general de participaciones- capítulo resultados y perspectivas sector
educación. Dirección de Estudios Sectoriales. Contraloría General de la República 2016.
64
Ley 1450 de 2011, estableció que el Gobierno Nacional trasladará del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) al Ministerio de
Educación Nacional (MEN), la orientación, ejecución y articulación del
programa, sobre la base de estándares mínimos de obligatorio
cumplimiento para su prestación, de manera concurrente con las
entidades territoriales.
En esta medida, la universalidad se define como el principio que impone
garantizar todos los derechos de todos los niños, las niñas y los
adolescentes. (MEN. 2015).
De acuerdo con la Ley 1450 de 2011, el MEN orientará, ejecutará y
articulará el programa de manera concurrente con las entidades
territoriales.
Antes de abordar el tema de cobertura, es necesario precisar que según
la Ley, son entidades territoriales certificadas-ETC, los departamentos y
los distritos, adicionalmente, aquellos municipios con más de cien mil
habitantes que la Nación certifique. Los municipios con menos de 100 mil
habitantes que cumplan los requisitos en materia de capacidad técnica,
administrativa y financiera podrán certificarse, y en este caso son los
departamentos los que deciden sobre esta certificación.46
En este contexto, existen en el país, 95 ETC a las que se les giran los
recursos por concepto del Programa de Alimentación Escolar, estas
manejan los recursos de aquellos municipios que no estén certificados y
que se encuentren dentro de su jurisdicción (En este caso, la competencia
está atribuida a los departamentos).
46 En este mismo sentido, el Decreto 2700 de 2004, establece los requisitos y
procedimientos para la certificación de los municipios que a 31 de diciembre de 2002
contaban con menos de 100.000 habitantes.
65
Teniendo como base el principio de la universalidad para el Programa de
Alimentación Escolar, se analiza la cobertura del programa en el año
2016, encontrando que no se alcanza a cubrir el 100% en el país, y que
en muchas regiones hay escasa cobertura.
A nivel nacional en el año 2016, el número de estudiantes matriculados
en instituciones oficiales alcanzó una cifra cercana a los 8 millones de
estudiantes, mientras que los beneficiarios del Programa de Alimentación
Escolar se aproximaron a los 4,9 millones, por lo tanto a nivel general la
cobertura fue alrededor del 61%.
En el cuadro No 8, se puede apreciar que la cobertura plena, es decir del
100% se alcanza solo para 9 municipios, entre estos se encuentra la
Ciudad Capital- Bogotá.47
Con una cobertura media alta entre el 80% y 99%, están 276 municipios.
Con cobertura media entre 60% y menos de 80%, están 303 municipios.
Con cobertura media baja, entre 40% y menos de 60%, están 397
municipios. 100 municipios se encuentran con cobertura baja entre 20%
y menos de 40%, y con cobertura muy baja, inferior al 20% están 31
municipios. Como ilustración ver mapa en Anexo 16.
Cuadro No 8. Cobertura PAE a nivel nacional 2016
47 Bogotá Ejecuta con recursos propios.
66
Elaboración DES-Social a partir de datos suministrados por las ETC y el MEN48
Principalmente en departamentos como Amazonas, Bolívar, Casanare,
Cesar, Córdoba, Guaviare y Norte de Santander, se ubican más de dos
municipios con coberturas por debajo del 20%. (Cuadro 9).
Cuadro No 9. Coberturas nacionales por debajo del 20% PAE
48 El procedimiento adelantado para presentar los datos de cobertura, se desarrolló a
partir de la información suministrada por el MEN, el SIMAT y algunas ETC. Se tomó
como referencia la información de la totalidad de alumnos beneficiarios PAE sobre la
totalidad de matriculados en colegios oficiales, para 1.116 municipios (Incluyendo la
Ciudad de Bogotá y algunos corregimientos de la geografía nacional), de este resultado
en cada municipio se obtuvo el porcentaje de cobertura PAE. El ranking muestra como
resultado, estos porcentajes, en niveles de cobertura plena: municipios con cobertura
del 100%, cobertura media alta: mayor igual a 80% y 99%, cobertura media: mayor
igual a 60%- menor 80%, cobertura media baja: mayor igual a 40%-menor 60%,
cobertura baja: mayor igual a 20%- menor 40% y cobertura muy baja menor a 20%.
MUNICIPIOS*
COBERTURA PLENA 100% 9
COBERTURA MEDIA ALTA MAYOR IGUAL A 80% Y 99% 276
COBERTURA MEDIA MAYOR IGUAL A 60%- MENOR 80% 303
COBERTURA MEDIA BAJA MAYOR IGUAL A 40%- MENOR 60% 397
COBERTURA BAJA MAYOR IGUAL A 20%- MENOR 40% 100
COBERTURA MUY BAJA MENOR A 20% 31
SIN COBERTURA 0
1116
*INCLUYE EL D.C
67
Elaboración DES-Social a partir de datos suministrados por las ETC y el MEN49
A nivel nacional, casi 400 municipios están por debajo del 50%, situación
que involucra a todos los departamentos, ya que ninguno de ellos alcanza
la cobertura total en sus municipios.
Ninguna de las ciudades alcanza la cobertura del 100%, a excepción de
Bogotá, encontrándose ciudades por debajo del 50%. Entre estas se
destacan: Santa Marta, Villavicencio, Pereira, Leticia, Yopal, Arauca,
Riohacha, Bucaramanga, Armenia, Florencia, Popayán, Barranquilla y
Manizales. (Cuadro No 10)
49 En este cuadro se incluyen los corregimientos del Amazonas: Tarapacá, La Chorrera,
La Pedrera, Puerto Arica y en Guainía Morichal Nuevo.
Risaralda Pereira
Amazonas Tarapacá
Norte de SantanderTibú
Norte de SantanderSardinata
Bolívar San Jacinto del Cauca
Córdoba San José de Uré
CundinamarcaFunza
Quindio Montenegro
Meta Villavicencio
Amazonas Puerto Nariño
Magdalena Santa Marta
Santander Barrancabermeja
Cesar Pailitas
Córdoba San Andrés de Sotavento
Antioquia Sabaneta
Casanare Monterrey
Norte de SantanderSan Calixto
Guaviare Calamar
Cesar El Paso
Norte de SantanderSalazar
Casanare Villanueva
Vaupés Taraira
Bolívar Norosí
Bolívar Soplaviento
Córdoba San Pelayo
Norte de SantanderConvención
Guaviare El Retorno
Norte de SantanderEl Tarra
Cesar Chiriguaná
Nariño Santa Bárbara(Iscuande)
Norte de SantanderSan Cayetano
Córdoba Lorica
Amazonas La Chorrera
Amazonas La Pedrera
Amazonas Puerto Arica
Guainía Morichal Nuevo
68
Cuadro No 10. Cobertura PAE por ciudades capitales
Elaboración DES-Social a partir de datos suministrados por las ETC y el MEN
A nivel departamental, en ninguna zona se alcanza la cobertura del 100%.
Departamentos como el Amazonas, Guaviare, Casanare, Arauca,
Magdalena, Bolívar, Guajira, Caquetá y Quindío alcanzan coberturas por
debajo del 50%. (Cuadro No 11). Como ilustración ver Anexo 15.
DEPARTAMENTO CIUDAD
SOBRE
COBERTURA
UNIVERSAL
Bogotá Bogotá 100,00%
Vichada Puerto Carreño 96,86%
Chocó Quibdó 84,30%
Guainía Inírida 83,16%
Córdoba Montería 79,98%
Vaupés Mitú 72,68%
Sucre Sincelejo 70,87%
Antioquia Medellín 70,24%
Nariño Pasto 70,03%
Valle del Cauca Cali 68,26%
Archipiélago De San Andres,Providencia Y Santa CatalinaSan Andrés 65,31%
Huila Neiva 61,18%
Putumayo Mocoa 59,10%
Bolívar Cartagena 58,39%
Cesar Valledupar 57,33%
Tolima Ibagué 54,37%
Guaviare San José Del Guaviare 53,17%
Boyacá Tunja 52,06%
Norte de Santander Cucuta 51,45%
Caldas Manizales 49,93%
Atlántico Barranquilla 47,39%
Cauca Popayán 45,82%
Caquetá Florencia 41,30%
Quindio Armenia 38,64%
Santander Bucaramanga 34,03%
Guajira Riohacha 33,85%
Arauca Arauca 29,10%
Casanare Yopal 27,84%
Amazonas Leticia 21,61%
Risaralda Pereira 20,04%
Meta Villavicencio 15,87%
Magdalena Santa Marta 15,47%
69
Cuadro No 11. Cobertura PAE por Departamentos
Elaboración DES-Social a partir de datos suministrados por las ETC y el MEN
De otra parte, aunque en departamentos como Nariño se alcance una
cobertura aceptable (79.26%), existen algunos municipios de su
jurisdicción donde la cobertura del PAE es bastante inferior al promedio
departamental, por ejemplo en Roberto Payan, es de 27.18%, Policarpa
DEPARTAMENTO
SOBRE
COBERTURA
UNIVERSAL
Vichada 98,40%
Chocó 87,54%
Putumayo 86,82%
Guainía 85,95%
Huila 84,65%
Nariño 79,26%
Santander 74,02%
Sucre 71,06%
Meta 70,75%
Valle del Cauca 69,10%
San Andrés 66,71%
Tolima 65,91%
Cauca 63,86%
Risaralda 59,76%
Antioquia 59,00%
Cesar 57,93%
Atlántico 55,32%
Vaupes 55,01%
N.Santander 54,26%
Caldas 53,33%
Boyacá 51,95%
Cundinamarca 51,69%
Córdoba 51,02%
Quindio 49,11%
Caqueta 48,41%
Guajira 48,38%
Bolivar 47,24%
Magdalena 39,37%
Arauca 36,27%
Casanare 30,46%
Guaviare 23,35%
Amazonas 21,08%
70
35.8%, Ricaurte 36.47%, Ipiales 42.12%, Sandona 47.75%, Magüi 56%,
entre otras.
De igual manera, sucede en el departamento de Santander con una
cobertura promedio del 74.02% y municipios de su jurisdicción como
Piedecuesta, con 31,98%, Floridablanca 30.79%, El playón 30.67%, Girón
21.51% y Barrancabermeja con 15,35%, donde la cobertura es baja.
Meta también presenta una cobertura media de 70.75%, y municipios
pertenecientes a su gobernación, como Acacias y Mesetas solo alcanzan
coberturas del 29.08%.
Estas diferencias entre las coberturas promedio del PAE departamentales,
y los municipios de su jurisdicción, demuestran que existen grandes
brechas regionales entre estas ETC y sus municipios.
Adicionalmente, a estas condiciones que se presentan en el territorio
nacional, el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) (DANE.
2008),50 muestra departamentos afectados en porcentajes considerables.
Por ejemplo, Guajira tiene un NBI calculado en 65.23% y su cobertura
PAE es del 48.38%; de igual manera sucede en departamentos como
Córdoba con un NBI del 59.09% y cobertura del 51.02%, Amazonas con
NBI del 44,41% y cobertura del 21.08%, es otro de los casos donde el
NBI es alto y la cobertura PAE es baja (Ver Cuadro No 12).
50 El NBI ha sido uno de los indicadores más utilizados en América Latina, su principal
característica y ventaja sobre otros indicadores es que busca con ayuda de algunos
indicadores simples, encontrar si las necesidades básicas de la población se encuentran
cubiertas. El NBI, capta las condiciones de pobreza en hogares y personas, analizando
los siguientes grandes criterios: Servicios básicos, los lugares de alojamiento no cumplen
con las especificaciones mínimas de habitabilidad o, los residentes en los hogares tienen
importantes desventajas en el mercado laboral.
71
Cuadro No 12. Relación entre cobertura PAE y NBI
Elaboración DES-Social a partir de datos suministrados por las ETC, el MEN y NBI 2012(elaborado por el DANE)
En este sentido, lo que se quiere indicar con esta relación NBI y Cobertura
PAE, es que existen departamentos o ETC que necesitan que la prestación
del programa tenga niveles más altos de cobertura ya que los resultados
que arroja el NBI deben ser objeto de priorización en la focalización de
aquellos estudiantes que deben ser beneficiarios del Programa.
Población Objetivo del PAE y Focalización
72
De acuerdo con la normatividad, son población objetivo del programa los
niños, niñas, adolescentes y jóvenes focalizados, registrados en el
Sistema de Matrícula (SIMAT) como estudiantes oficiales, quienes serán
atendidos por la Entidad Territorial Certificada (ETC), durante el
calendario escolar definido por cada una de ellas, este último es el periodo
de atención. (MEN. 2015)51
En cuanto a la focalización de los titulares de derecho, esta debe basarse
en los siguientes criterios: (MEN.2015)
Primero: En el área rural cubrir el 100% de los escolares matriculados
que se encuentren cursando transición y primaria, empezando por los que
hacen parte de jornada única, y posteriormente dando prioridad a la
población étnica y población en condición de discapacidad.
Segundo: En el área urbana, escolares matriculados que se encuentren
cursando transición y primaria, empezando por los que hacen parte de la
Jornada Única y, posteriormente, dando prioridad a la población étnica y
población en condición de discapacidad.
Tercero: En el área urbana, escolares matriculados y clasificados con
puntajes del Sisbén. De igual manera, se deben atender a los escolares
víctimas del conflicto armado en su totalidad, con independencia de los
grados en que estén matriculados, para dar cumplimiento a la Sentencia
T-025 de 2004 y el Auto 178 de 2005 de la Corte Constitucional.
La provisión eficiente de bienes y servicios públicos es un criterio
importante de ejecución del gasto, pero el modelo de descentralización
51 De igual manera el MEN expidió la Resolución 24731 de diciembre de 2016, donde se
dictan los lineamientos del Programa – PAE, esta deroga la 16432 de 2015. Sin embargo
para el análisis del estudio la 16432/15 afectó al Programa como tal en la vigencia del
2016.
73
debe considerar los aspectos distribución y equidad, pues de otra forma
se estarán presentando resultados parciales que no toman en cuenta
consideraciones distributivas a nivel regional (Musgrave. 1997), en esta
forma, la priorización en la asignación del gasto del programa de
alimentación escolar mediante estos criterios, permite dada la
insuficiencia de recursos para lograr la cobertura universal, brindar un
acercamiento al efecto de cierre de brechas regionales en consideración
a aspectos de pobreza y mayores condiciones de vulnerabilidad de niños
en Colombia que se encuentran en el sector oficial de educación.
Jornada Única
La implementación de la jornada única escolar es un propósito de política
pública del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 - Todos por un nuevo
país, que busca otorgar una educación equitativa, aumentar la
permanencia de los niños en la escuelas, para mejorar la calidad de la
formación y mitigar los diferentes riesgos de exposición a que se
enfrentan los niños en edad escolar.52
El cuadro No 13 muestra las ETC, donde se invierten más recursos del
PAE en Jornada Única, por concepto de cofinanciación MEN. En los tres
primeros lugares se encuentran: Bogotá, Medellín y Barranquilla.
Aunque en estos casos, la inversión en PAE es más alta en jornada única
que la regular, el número de estudiantes no es tan alto frente a la
totalidad de instituciones y alumnos en matrícula oficial.
Cuadro No 13. Porcentajes más altos de Inversión PAE (recursos MEN
cofinanciación) en Jornada Única
52 Respuesta no 14 al cuestionario de la proposición No 96 del Senado de la República.
Comunicación SGE-CS-1599-2016.
74
Elaboración DES-Social a partir de datos suministrados por el MEN
De otra parte, con porcentajes que oscilan entre el 20% y menos del 50%
de inversión PAE en Jornada Única, se encuentran ciudades capitales
como: Santa Marta, Manizales, Montería, Ibagué, Riohacha, Valledupar,
Sincelejo, Yopal y Quibdó. Con porcentajes bajos de inversión en Jornada
Única, están departamentos como: Quindío y Atlántico. (Cuadro No 14).
Cuadro No 14. Porcentajes medios y bajos de Inversión PAE-Recursos MEN
cofinanciación en Jornada Única
ETC% PAE
JU
% PAE
JR
ALUMNOS
MATRICULADOSINSTITUCIONES
Barranquilla 99,24% 0,76% 25.074 64
Medellín 98,99% 1,01% 10.709 31
Bogotá 97,51% 2,49% 69.537 157
Envigado 81,91% 18,09% 12.350 23
Bucaramanga 79,70% 20,30% 2.488 6
Cali 73,77% 26,23% 15.605 87
Girardot 64,64% 35,36% 1.667 12
Ciénaga 64,37% 35,63% 2.259 10
Rionegro 59,90% 40,10% 3.868 18
Mosquera 59,29% 40,71% 5.123 10
Girón 57,16% 42,84% 2.245 3
Cartagena 56,95% 43,05% 6.173 8
Armenia 54,54% 45,46% 15.542 43
Buga 53,37% 46,63% 4.010 22
75
Elaboración DES-Social a partir de datos suministrados por el MEN
Con porcentajes de inversión de PAE, en Jornada Única, por debajo del
20%, están ciudades capitales como: Pereira, Pasto, Popayán,
Villavicencio y Florencia. De igual manera, los porcentajes muy bajos se
distribuyen en casi todos los departamentos de la geografía nacional.
A nivel nacional se destaca que existen ETC, donde no hay inversión de
recursos PAE en Jornada Única, como: Buenaventura, Casanare, Chía,
Florencia, Malambo, Pitalito, Soledad, Tunja y Vaupés. De igual manera,
según los datos del SIMAT, no existen niños matriculados ni instituciones
educativas en jornada única en ETC como: San Andrés, Putumayo, Turbo,
ETC% PAE
JU
% PAE
JR
ALUMNOS
MATRICULADOSINSTITUCIONES
Santa Marta 47,63% 52,37% 3.505 12
Zipaquirá 41,48% 58,52% 2.195 5
Manizales 39,67% 60,33% 12.862 81
Itagui 38,17% 61,83% 4.307 10
Atlántico 37,51% 62,49% 23.393 36
Palmira 36,13% 63,87% 3.952 27
Montería 34,65% 65,35% 11.423 43
Duitama 34,33% 65,67% 5.095 22
Lorica 34,17% 65,83% 6.472 31
Maicao 32,56% 67,44% 5.516 17
Jamundí 32,02% 67,98% 2.533 17
Ibagué 31,62% 68,38% 1.152 7
Riohacha 30,49% 69,51% 2.971 10
Fusagasugá 29,36% 70,64% 2.696 9
Tuluá 28,21% 71,79% 5.599 67
Magangué 26,33% 73,67% 2.636 13
Barrancabermeja 26,22% 73,78% 234 1
Yumbo 25,97% 74,03% 1.811 3
Sincelejo 25,84% 74,16% 6.724 19
Valledupar 24,76% 75,24% 8.810 35
Sahagún 24,33% 75,67% 3.038 13
Quindío 23,93% 76,07% 9.483 34
Facatativá 23,07% 76,93% 2.032 9
Apartadó 22,78% 77,22% 1.962 39
Yopal 22,77% 77,23% 972 22
Quibdó 21,42% 78,58% 1.744 11
Ipiales 20,98% 79,02% 2.139 23
Soacha 20,59% 79,41% 2.044 12
Cúcuta 20,23% 79,77% 4.446 32
Uribia 20,23% 79,77% 2.192 3
76
Sabaneta, Guainía, Tumaco, Sucre, Buenaventura, Casanare Malambo,
Pitalito, Tunja y Vaupés.
Cuadro No 15. Porcentajes muy bajos de Inversión PAE en Jornada Única
Elaboración DES-Social a partir de datos suministrados por el MEN
Es importante resaltar que dentro de los municipios que no tienen
instituciones en Jornada Única y por ende alumnos matriculados, se
encuentran 740 municipios que pertenecen a la categoría 6. (Cuadro No
16). Como ilustración ver mapa en Anexo 18.
ETC% PAE
JU
% PAE
JR
ALUMNOS
MATRICULADOSINSTITUCIONES
Tolima 18,60% 81,40% 10.068 54
Pereira 18,46% 81,54% 8.730 53
Floridablanca 18,21% 81,79% 910 2
Pasto 16,64% 83,36% 4.515 36
Popayán 16,61% 83,39% 1.389 2
Chocó 15,79% 84,21% 14.226 43
Huila 14,17% 85,83% 4.436 11
Valle Del Cauca 13,97% 86,03% 4.964 29
Sogamoso 13,83% 86,17% 1.228 24
Piedecuesta 13,47% 86,53% 505 6
Boyacá 12,21% 87,79% 9.776 88
Meta 11,39% 88,61% 3.567 7
Nariño 10,62% 89,38% 8.365 36
San Andrés 10,27% 89,73% - -
Dosquebradas 9,87% 90,13% 548 4
Putumayo 9,40% 90,60%
Caquetá 9,08% 90,92% 8.017 34
Santander 9,02% 90,98% 7.688 43
Cundinamarca 8,92% 91,08% 48.271 304
Magdalena 8,91% 91,09% 14.048 66
Cartago 8,63% 91,37% 1.048 4
Antioquia 8,19% 91,81% 3.361 14
Caldas 7,76% 92,24% 8.750 30
Turbo 7,39% 92,61%
Sabaneta 7,31% 92,69%
Cauca 6,68% 93,32% 2.516 14
Bolívar 6,55% 93,45% 3.980 5
Neiva 6,34% 93,66% 794 16
Bello 5,72% 94,28% 1.192 5
Villavicencio 5,20% 94,80% 314 1
Norte De Santander 4,98% 95,02% 1.589 5
Guainía 3,95% 96,05% - -
La Guajira 3,91% 96,09% 2.864 6
Guaviare 3,60% 96,40% 130 1
Arauca 3,27% 96,73% 395 1
Cesar 2,63% 97,37% 2.900 9
Risaralda 2,19% 97,81% 1.307 11
Tumaco 2,04% 97,96%
Amazonas 1,11% 98,89% 13 1
Córdoba 0,85% 99,15% 8.580 37
Vichada 0,78% 99,22% 516 3
Sucre 0,61% 99,39% - -
Buenaventura 0,00% 100,00% - -
Casanare 0,00% 100,00% - -
Chía 0,00% 100,00% 678 1
Florencia 0,00% 100,00% 2.148 6
Malambo 0,00% 100,00% - -
Pitalito 0,00% 100,00% - -
Soledad 0,00% 100,00% 4.432 7
Tunja 0,00% 100,00% - -
Vaupés 0,00% 100,00% - -
77
De otra parte, el MEN indica que garantizó para la vigencia del 2017, la
cofinanciación de la jornada única por 180 días53, sin embargo
obviamente, esta no incluiría a los 788 municipios que no cuentan con
esta jornada donde no se ha implementado.
Cuadro No 16. Municipios sin jornada única
(Por categoría)
Elaboración DES-Social a partir de datos SIMAT
De igual forma, existe un porcentaje considerable de instituciones con
Jornada Única que pertenecen a las categorías especial, 1 y 2. Es decir
que se concentra en aproximadamente un 52% en municipios de estas
categorías, especialmente en las ciudades capitales, que en número de
estudiantes se acerca a una cifra de 270.500. (Cuadro No 17)
Cuadro No 17. Municipios con Jornada única
(Por categoría)
53 Respuesta MEN 2017-EE-209057 de 1 de diciembre de 2017.
CATEGORIA NÚMERO
1 3
2 1
3 6
4 13
5 25
6 740
TOTAL 788
78
Elaboración DES-Social a partir de datos SIMAT
Según lo proyectado en el PND, como meta de Jornada Única para el año
2017, el número de estudiantes matriculados debería ser cercano a
1.527.580 alumnos, sin embargo y según el sistema de matrículas
(SIMAT), se encuentran matriculados aproximadamente 520 mil
estudiantes, lo que indica que no se ha alcanzado la meta propuesta a
2017. Lo anterior se traduce en la implementación de la Jornada Única
en tan solo 2.177 establecimientos, de los 38.000 totales.
Preescolar y primaria
La literatura ha indicado al respecto de la educación en los primeros años
de vida, que al invertir en la educación de los niños más desfavorecidos,
estos se benefician más de estas inversiones tempranas, en tanto los
niños que se encuentran en mejores condiciones, se benefician de
inversiones en años posteriores (Woessmann. 2008), en igual sentido,
los efectos de largo plazo de la educación inicial sobre los resultados
económicos y sociales son particularmente altos en niños desfavorecidos
(Heckman. 2011). En esta medida es necesario, y pertinente la adecuada
CATEGORIA
No de
alumnos
matriculados
No de
Instituciones%
Especial 114.448 322 22,03%
1 102.533 459 19,73%
2 53.447 258 10,29%
3 11.240 75 2,16%
4 17.461 75 3,36%
5 13.786 50 2,65%
6 206.643 938 39,77%
Totales 519.558 2.177 100,00%
79
focalización y prestación del servicio de alimentación escolar en los niños
de transición y primaria del país.
Otra de las poblaciones que debe ser priorizada al suministrar el Programa
de Alimentación Escolar, es aquella que se encuentra tanto en zona rural
como urbana, y cursando grados en transición y primaria.
A nivel nacional, el PAE no alcanza a cubrir el 100% del total de
matriculados en estos grados, este giro en el 2016 alrededor de 4.2
millones de estudiantes. Fueron beneficiarios del Programa
aproximadamente 2.3 millones de alumnos, distribuidos, en la zona
urbana: en 1.3 millones y en la rural, 1 millón. La población beneficiada,
representó un 56% del total de matriculados en los grados de preescolar
y primaria.54
Población étnica
Colombia, es un país que posee muchas etnias que se distribuyen a lo
largo y ancho de la geografía nacional. De igual manera, ésta población
es representativa dentro de los estudiantes matriculados en colegios de
carácter oficial, así las cosas estos escolares deben ser objeto de
priorización en el suministro del PAE.
A nivel nacional, el porcentaje más alto de alumnos matriculados en
colegios oficiales, está concentrado en las negritudes con casi un 50% de
la población étnica, en la población indígena, los Wayuu constituyen un
13%. En lo que se refiere a beneficiarios del PAE, a nivel nacional la
54 Datos extractados del SIMAT.
80
cobertura alcanzada en el 2016 fue alrededor del 25%, lo cual significó la
atención de 181 mil estudiantes. (MEN. 2017)55
Población desplazada y víctima del conflicto
Una de las poblaciones que debe ser priorizada y atendida en su totalidad,
son los escolares víctimas del conflicto armado.
El total de población desplazada y víctima del conflicto se estimó para el
2016, en 479.425 estudiantes, distribuidos en la zona rural y urbana en
158.147 y 321.278 respectivamente. A nivel nacional la cobertura total
para esta población no se ha alcanzado, para el año 2016 está representó
un 25% del total de estudiantes afectados, calculado en alrededor de
120.000 estudiantes víctimas del conflicto. (MEN.2017)56
Población en condición de discapacidad
Ésta Población también es objeto de priorización dentro de la
normatividad que regula el PAE. Tanto en el área rural como en la urbana,
se debe cubrir el 100% de los escolares matriculados en condiciones de
discapacidad.
En este sentido, a nivel nacional, la cobertura en el 2016, alcanzó un 52%
del total de alumnos (147 mil aproximadamente), representado en cerca
de 76 mil estudiantes que se encontraban en estas condiciones.57
Asignación Conpes 151 en el programa de alimentación escolar
El Conpes 151 propone una metodología y lineamientos para dar
cumplimiento a lo previsto en el artículo 145 de la Ley 1530 de 2012,
55 Datos extractados del SIMAT. 56Datos extractados del SIMAT. 57 Datos extractados del SIMAT
81
define las entidades territoriales beneficiarias, los criterios de aplicación
para mantener las coberturas de alimentación escolar entre otras, las
fuentes de información a utilizar y la manera de estimar los montos a
asignar para tal propósito. De igual manera, establece las
responsabilidades a cargo de las entidades responsables de la
reglamentación y aplicación, para el caso de alimentación escolar, solicita
al Ministerio de Educación Nacional adelantar las acciones tendientes al
registro en el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) de la población y
cupos por modalidades, que hacen parte del programa de alimentación
escolar con todas las fuentes que lo financian. (MEN. 2016.)
En este contexto, se analizan los municipios que se benefician de estos
recursos; para el caso se toman como ejemplo las entidades territoriales
que han tenido mayores asignaciones por Conpes 151 en la vigencia del
2016, encontrando que las coberturas no han sido plenas y en algunos
casos existe escasa cobertura. Por ejemplo, Huila con una asignación
Conpes 151, de aproximadamente 29 mil millones de pesos, cuenta con
una cobertura promedio del 84.65%, que aunque no es baja no cumple
el criterio de universalidad del programa.
Yopal tiene una cobertura muy baja, en promedio del 28%, con una
asignación cercana a los 3 mil millones de pesos, Casanare de igual
manera tiene una cobertura muy baja del 30%. Llama la atención el caso
de Chiriguaná en el Cesar, con una cobertura precaria del 2,57% y
asignación por Conpes de mil sesenta y dos millones de pesos.
De igual manera, existen Entidades Territoriales como Arauca, Yopal,
Meta, Aguazul, San Antero, Barrancabermeja, entre otras, que tienen
coberturas por debajo del 50%, a pesar que son beneficiarias de las
asignaciones por Conpes 151. (Cuadro No 18)
82
Uno de los objetivos principales de esta asignación por Conpes 151, es
contribuir al Programa de Alimentación Escolar, con lo que se esperaría
que la cobertura alcanzada para tales entidades fuera óptima, caso
contrario a lo que sucede.
Cuadro No 18 mayores asignaciones Conpes 151 vs Cobertura promedio PAE
Elaboración DES-Social a partir de datos suministrados por el MEN
PAE y Ruralidad
Para definir la ruralidad en el contexto colombiano, se han establecido
cuatro categorías que se explican así: (DNP.2014)
La primera categoría se denomina, Ciudades y aglomeraciones, la que
representa los municipios y aglomeraciones identificadas en el Sistema
de Ciudades; estos municipios presentan comportamientos urbanos y
tienen más de 100 mil habitantes en la cabecera.
MUNICIPIO ETC CONPES 151_2016COBERTURA
PROMEDIO PAEHuila HUILA 28.738.557.409 84,65%
Cesar CESAR 24.013.612.886 55,32%
Meta META 9.284.202.370 70,75%
Arauca_ ARAUCA 6.763.079.992 36,27%
Casanare CASANARE 6.446.741.862 30,46%
Ciénaga CIENAGA 3.638.207.758 58,00%
Uribia URIBIA 3.251.980.738 83,00%
Yopal YOPAL 2.878.842.526 28,00%
Acacías META 2.199.807.128 30,00%
Norte Santander NORTE DE SANTANDER 1.729.468.657 54,26%
Neiva NEIVA 1.639.626.570 61,00%
Yondó(Casabe) ANTIOQUIA 1.228.576.485 68,00%
La Jagua De Ibirico CESAR 1.194.471.507 55,00%
Aguazul CASANARE 1.157.855.319 24,00%
San Antero CORDOBA 1.094.721.695 35,00%
Chiriguaná CESAR 1.062.982.678 2,57%
Barrancabermeja BARRANCABERMEJA 1.004.397.830 15,00%
83
La segunda categoría es la de los municipios intermedios, que son
aquellos municipios que tienen una importancia regional y con acceso a
diversos bienes y servicios. Se caracterizan por tener entre 25 mil y 100
mil habitantes en la cabecera o que, a pesar de tener cabeceras menores,
presentan alta densidad poblacional.
Como tercera categoría, está la denominada rural que corresponde a los
municipios que tienen cabeceras de menor tamaño (menos de 25 mil
habitantes) y presentan densidades poblacionales intermedias.
La cuarta categoría es la de ruralidad dispersa que son aquellos
municipios y áreas no municipalizadas que tienen cabeceras pequeñas y
densidad poblacional baja.
En este sentido, Colombia, es un país con un alto porcentaje de municipios
concentrados dentro de las categorías rural y rural dispersa. Los
resultados de la clasificación de ruralidad para el país, muestran que de
un total de 1.122 municipios, 318 están dentro de la categoría de rural
disperso, 373 en rural, 314 en intermedios y 117 dentro de las ciudades
y aglomeraciones. (DNP. 2014). Lo anterior quiere decir que cerca del
62% de municipios se ubican en el área rural y rural dispersa.
Dentro del contexto nacional, existen departamentos que son
predominantemente rurales y rurales dispersos, como en el caso del
Guainía, Vaupés, Vichada, Amazonas y Guaviare con un 100%, Chocó con
93%, Meta con casi un 90%, Caquetá con 95% y Casanare con un 87%,
entre los más altos porcentajes. (Cuadro No 19) Como ilustración ver
Anexo 17.
El Programa de Alimentación Escolar, tiene dentro de sus prioridades
cubrir el 100% de escolares matriculados en el área rural que se
84
encuentren cursando transición y primaria, teniendo en cuenta, en
primera medida, a aquellos que hacen parte de Jornada Única, y luego a
la población étnica y población en condición de discapacidad. En este
sentido, la importancia de atender y enfocar el Programa en las zonas
que son rurales y más las que son dispersas.
Los recursos por concepto de SGP, destinados a la alimentación escolar
están también focalizados en poblaciones que se encuentren ubicadas en
zonas rurales, la Ley establece dar prioridad a los establecimientos
educativos oficiales atendiendo a este tipo de estudiantes. 58
El Amazonas es uno de los departamentos que es predominantemente
rural disperso y la cobertura que se alcanza con el PAE, es de las más
bajas a nivel nacional, un 21%.
Casanare de igual forma es de carácter rural disperso y su cobertura de
PAE, solo es del 36%.
Guaviare solo alcanza cobertura PAE en un 23%, este un departamento
eminentemente rural disperso.
Cuadro No 19. Distribución Departamental según categorías de Ruralidad.
58 La focalización es responsabilidad de distritos y municipios, y se llevará a cabo por las
respectivas autoridades territoriales quienes, de acuerdo con las recomendaciones del
Consejo Distrital y/o Municipal de Política Social, seleccionarán los establecimientos
educativos oficiales, dando prelación a aquellos que atiendan población desplazada,
comunidades rurales e indígenas y a los establecimientos educativos con la mayor
proporción de la población clasificada en los niveles 1 y 2 del Sisbén.
85
Elaboración DES-Social a partir de datos extractados de DDRS-DNP en el marco de la Misión para la Transformación del Campo
Vaupés siendo un departamento con características totales de dispersión
rural, alcanza una cobertura PAE cercana al 50%, de igual manera el
departamento del Caquetá que es muy rural y que tiene cobertura PAE
por debajo del 50%.
Por otra parte y en contraste, zonas de predominancia rural como Chocó,
Putumayo y Vichada, tienen coberturas PAE aceptables, lo que puede
significar que el Programa de alimentación no debe tener como limitante
que un municipio que se encuentre dentro de una zona dispersa y remota
de la geografía nacional, no tenga una cobertura PAE con niveles óptimos.
DepartamentosCiudades y
AglomeracionesIntermedio Rural
Rural
DispersoTotales
%
Dispersión
rural
% Rural%
intermedio% C&A
Amazonas 0 0 1 10 11 90,91% 9,09% 0,00% 0,00%
Antioquia 14 49 41 21 125 16,80% 32,80% 39,20% 11,20%
Arauca 0 2 2 3 7 42,86% 28,57% 28,57% 0,00%
A.San Andrés y P. 0 2 0 0 2 0,00% 0,00% 100,00% 0,00%
Atlántico 14 8 1 0 23 0,00% 4,35% 34,78% 60,87%
Bogotá 1 0 0 0 1 0,00% 0,00% 0,00% 100,00%
Bolívar 8 14 14 10 46 21,74% 30,43% 30,43% 17,39%
Boyacá 3 32 43 45 123 36,59% 34,96% 26,02% 2,44%
Caldas 2 17 6 2 27 7,41% 22,22% 62,96% 7,41%
Casanare 1 1 0 13 15 86,67% 0,00% 6,67% 6,67%
Caquetá 1 0 14 5 20 25,00% 70,00% 0,00% 5,00%
Cauca 4 8 18 12 42 28,57% 42,86% 19,05% 9,52%
Cesar 1 4 18 2 25 8,00% 72,00% 16,00% 4,00%
Chocó 1 1 11 17 30 56,67% 36,67% 3,33% 3,33%
Córdoba 1 18 10 1 30 3,33% 33,33% 60,00% 3,33%
Cundinamarca 21 38 30 27 116 23,28% 25,86% 32,76% 18,10%
Guainia 0 0 0 9 9 100,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Guaviare 0 0 1 10 11 90,91% 9,09% 0,00% 0,00%
Huila 1 7 22 0 30 0,00% 73,33% 23,33% 3,33%
La Guajira 2 6 5 2 15 13,33% 33,33% 40,00% 13,33%
Magdalena 2 7 18 3 30 10,00% 60,00% 23,33% 6,67%
Meta 1 2 11 15 29 51,72% 37,93% 6,90% 3,45%
Nariño 4 21 24 15 64 23,44% 37,50% 32,81% 6,25%
N. Santander 5 3 14 18 40 45,00% 35,00% 7,50% 12,50%
Putumayo 1 4 6 2 13 15,38% 46,15% 30,77% 7,69%
Quindío 4 5 3 0 12 0,00% 25,00% 41,67% 33,33%
Risaralda 3 8 0 3 14 21,43% 0,00% 57,14% 21,43%
Santander 7 10 28 44 89 49,44% 31,46% 11,24% 7,87%
Sucre 1 15 8 0 24 0,00% 33,33% 62,50% 4,17%
Tolima 2 14 16 15 47 31,91% 34,04% 29,79% 4,26%
Valle del Cauca 12 18 8 4 42 9,52% 19,05% 42,86% 28,57%
Vaupés 0 0 0 6 6 100,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Vichada 0 0 0 4 4 100,00% 0,00% 0,00% 0,00%
TOTAL 117 314 373 318 1122 28,34% 33,24% 27,99% 10,43%
86
PAE y zonas de Post-Conflicto
El Programa de Alimentación Escolar, debe tener dentro de su política de
priorización el acercamiento a la población estudiantil desplazada y
víctima del conflicto, en este sentido se debe enfatizar en la atención en
las zonas afectadas por el post-conflicto.
En Colombia, según estudios realizados, se identifican 15 regiones que
han tenido una mayor afectación por el conflicto. (DNP. 2016):
1. Sierra Nevada de Santa Marta. .
2. Catatumbo y sur del Cesar.
3. Arauca.
4. Montes de María.
5. Sur de Bolívar.
6. Bajo Cauca antioqueño y Nudo de Paramillo.
7. Urabá chocoano.
8. Oriente antioqueño.
9. Alto, Medio y Bajo San Juan.
10. Sur de Tolima y Norte del Cauca.
11. Pacífico caucano.
12. Tumaco y pacífico nariñense.
13. Ariari, Guayabero y Guaviare.
14. Caquetá.
15. Medio y Bajo Putumayo.
Dentro de este análisis regional, los departamentos que más han sido
afectados son Nariño, Putumayo, Meta, Caquetá, Guaviare y Arauca.
Según cálculos del Índice de Incidencia del conflicto armado (IICA), entre
los años 2002 y 2013, el conflicto se intensificó en zonas del Pacífico
Caucano, Valle Caucano, Sur del departamento del Chocó, Bajo Cauca
87
Antioqueño y zonas de frontera (Nariño, Putumayo, Norte de Santander,
Arauca). (DNP.2016).
En Colombia un país eminentemente rural, los municipios con mayor
incidencia del conflicto coinciden con zonas en las que predomina la
ruralidad. El 88% de estos municipios son rural y rural disperso, según
las categorías definidas por la Misión para la Transformación del Campo,
lo que quiere decir, que presentan bajas densidades poblacionales y
tienen limitaciones de conexión con el sistema de ciudades.
Respecto del PAE, los departamentos más afectados en el marco del
conflicto armado, no han tenido una cobertura plena, por ejemplo
Guaviare solo se ha visto beneficiada del Programa en un 23,35%, de
igual manera Arauca donde la población favorecida por el PAE solo alcanzó
un 36.27%, Caquetá tiene una cobertura del 48.41%, Norte de Santander
54.26%, Meta con 70.75%, Nariño 79.26% y Putumayo 86.82%.
Criterios de asignación y distribución de recursos:
El banco mundial ofrece un punto de referencia en cuanto a indicadores
de gobernanza; su proyecto de indicadores mundiales de gobernabilidad
abarca a 200 países durante un periodo de 15 años. Las dimensiones
generales de gobernanza que propone corresponden a las siguientes: 1)
voz y rendición de cuentas 2) estabilidad política y ausencia de violencia
y terrorismo 3) efectividad gubernamental 4) calidad regulatoria 5)
estado de derecho 6) control de la corrupción por parte de empresas,
grupos de interés, academia (Kauffman, Kraay, Mastruzzi: 2010). De esta
forma, por ejemplo, al momento de medir aspectos como la efectividad
gubernamental en la aplicación de programas, así como, el cumplimiento
de los principios de Estado de Derecho, es necesario, establecer metas e
88
indicadores claros de seguimiento continuo, y en el caso particular, del
programa de alimentación escolar, metas anuales de aumento de
cobertura y datos de medición en el corto, mediano y largo plazo, con
fundamento en datos “base”, que puedan usarse para compararse y
tomar decisiones (Semarnat; 2015).
Adicionalmente, es necesario, replantear y mejorar los criterios de
asignación y distribución de recursos. Una vez considerados los criterios
de distribución y asignación de recursos del PAE provenientes del SGP-
DNP y Ministerio de Educación Nacional, así como, los componentes e
indicadores que inciden en la medición de los mismos, se observa que es
relevante identificar para el país cuál de los dos indicadores, esto es,
Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (INB) o Índice De Pobreza
Multidimensional (IPM), es más beneficioso para los municipios y
entidades territoriales, entre tanto por ejemplo, al analizar los resultados
de estos dos indicadores para una entidad territorial como es un municipio
de la costa Atlántica, Suan, se obtiene que tiene una incidencia de 90,06%
en el IPM y en relación del resultado de personas con NBI, cuenta con un
resultado de 55,40%. Al respecto debe decirse, que si bien, las bases de
datos llegan a arrojar datos altos tanto para NBI como IPM, como por
ejemplo, en los siguientes casos; NBI que llega hasta 91% por ejemplo
en el municipio de Pinillos-Bolívar que a su vez cuenta con un NBI DE
80%, Puerto Colombia- Guainía IPM:98% y NBI=97%, también se
presentan casos de municipios como Ponedera con NBI=50% e IMP=90
o Chalan-Sucre NBI=70% e IMP=90%, situación que compromete de
manera disímil la asignación de recursos de PAE en la misma entidad
territorial. Lo anterior teniendo en cuenta los siguientes aspectos, criterios
y ponderación para la asignación de recursos:
89
De conformidad con la Ley 1176 de 2007: “Los recursos para alimentación
escolar serán distribuidos entre los distritos y municipios, con base en los
siguientes criterios:
1. El 95% por equidad, definida como el peso relativo que se asigna a
cada entidad territorial de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior
para la cual se realiza la distribución, certificada por el Ministerio de
Educación Nacional, expandida por la dispersión poblacional y ponderada
por el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo
sustituya determinado por el DANE.
2. El 5% por eficiencia, entendida como el incentivo a cada entidad
territorial que reduzca la deserción escolar de un año a otro. Para el efecto
el Ministerio de Educación Nacional adoptará los mecanismos para
obtener y certificar la información correspondiente.”
De otra parte, al verificar la ponderación que tuvo en el año 2016, estos
recursos de SGP-alimentación escolar por parte del DNP, se observa que
dentro del criterio de equidad, el 80% se considerará de acuerdo con la
matrícula ponderada por el NBI:
“i. 95% por el criterio de equidad el cual asciende a $16.833 millones, se
distribuyen así: 80% de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior
para la cual se realiza la distribución, certificada por el MEN, ponderada
por el NBI y el 20% de acuerdo con la matrícula de la vigencia anterior a
la cual se realiza la distribución expandida por la dispersión poblacional.
ii. 5% por el criterio de eficiencia el cual equivale a $886 millones,
entendida como el incentivo a cada entidad territorial que reduzca la
90
deserción escolar de un año a otro, según información certificada por el
MEN”
Con lo cual el Indicador de Necesidades Insatisfechas representa un
criterio relevante en el peso del 80% del criterio de equidad,
correspondiendo el restante 20% al factor de dispersión geográfica.
En consideración con el Decreto 16432 de 2015 del Ministerio de
Educación Nacional, artículo 4.1.1.3, se indican los criterios de asignación
a las instituciones educativas del país, esto es instituciones con
implementación de jornada única, Instituciones de área rural con niños
de transición y primaria, Instituciones de área urbana con niños de
transición y primaria, y niños dentro de esta misma área que sean
identificados como desplazados, pertenecientes a grupos étnicos y a
SISBEN.
De otra parte, de acuerdo al anexo 9 de la Auditoría de Desempeño de
PAE de Agosto de 2017, los criterios que igualmente tuvo el MEN para a
la asignación de recursos del Programa de Alimentación Escolar a las
entidades territoriales certificadas en educación, consideraron las
siguientes variables con los siguientes pesos: IPM (20%), Índice de
Deserción (Primaria)(30%), Cobertura Neta(20%) Y Puntaje Grupos
Étnicos y Victimas (Primaria)(30%).
Con lo cual, la variable que mide pobreza para los recursos MEN tiene un
peso de 20% dentro de estos criterios de distribución.
El Sistema General de Participaciones tiene en cuenta la matrícula total,
es decir la que comprende desde el grado transición hasta educación
media 10 y 11, de los municipios para ponderar y establecer la asignación
de recursos a los municipios por el componente asignación especial -
91
alimentación escolar. Con lo cual, puede observarse que mientras el MEN
tiene como criterio, de acuerdo con la Resolución 16432 de 2015, la
focalización de la matrícula de niños y niñas de transición y primaria, etc,
al considerar el DNP en la asignación de recursos el total de la matrícula,
esta estrategia de priorización del Ministerio de Educación se pierde en
cuanto a la integración de esfuerzos de focalización, entre tanto, el objeto
de asignación del gasto de los recursos de SGP que tendrá el DNP puede
llegar a beneficiar a matrículas en igual proporción a poblaciones de
matriculados, sin discriminar municipios que cuenten en especial con
mayor número de niños en transición y primaria respecto de niños en
otros grados, o poblaciones en las que a pesar de beneficiarse a niños de
grados superiores pueda no priorizarse los niños entre 5 a 17 años de
condición vulnerable (victimas de conflicto, grupos étnicos,
discapacitados, beneficiarios de SISBEN).
Esto por cuanto, teniendo en cuenta que alrededor de 700 municipios del
país no cuentan con jornada única y que son en gran parte los municipios
de 6 categoría, no contarían con la ventaja que la asignación de recursos
con la consideración de la matricula pudiera beneficiarse en un 100% o
con la mayor cantidad de cobertura específica a la jornada única en la que
de igual forma concurrían de manera indeterminada todos los niveles o
grados de estudio. Igualmente hay que considerar que existen municipios
que no aportan sus recursos de SGP a la bolsa común, pues de acuerdo
con el Decreto 1852 2015, esto es potestativo.
Así como ocurre con la asignación de recursos educación-calidad, al
establecer para la asignación de recursos de SGP diferentes tipologías que
reúnen las condiciones particulares de las entidades territoriales
certificadas en educación, debería hacerse alguna clase de discriminación
o ponderación especial de los municipios que reúnan condiciones
92
especiales que se aparten del promedio de los puntajes o valores a
ponderar por cada uno de los conceptos del índice de priorización que
tiene el MEN para asignar los recursos del PAE, pues por ejemplo, puede
decirse al respecto, que si bien el indicador de pobreza IPM, guarda en
buena parte correlación con la tendencia de los resultados de coberturas
netas de primaria y transición, es decir en municipios con bajas coberturas
el IPM es alto, (representando alta probabilidad de pobreza), y en
municipios de mejores coberturas el IPM es bajo, existen municipios en
donde sus coberturas netas son bajas respecto de la media o promedio
de las coberturas de otras entidades territoriales, pero, sin embargo,
cuentan con índices de pobreza multidimensional que ubica al municipio
en una condición que no reúne alta probabilidad de pobreza, con lo cual,
el peso de la cobertura neta tendría mayor relevancia para ese municipio
que el indicador de pobreza IPM, y sin embargo los dos cuentan cada uno
con un peso de ponderación de 20%. En igual sentido, teniendo en cuenta
que el indicador de deserción actualmente comprende resultados
relativamente bajos, que oscilan entre el 0.01 a máximo 1 %, si se
presenta de acuerdo al análisis de la información reportada por el MEN
que solo el 27% de los niños focalizados por condición de vulnerabilidad
dejan de beneficiarse del PAE, es decir más del 70% no se benefician y
sin embargo al momento de ponderar las variables de deserción y
población en vulnerabilidad, cuentan con el mismo peso dentro del
indicador de priorización de los recursos del MEN, es decir, cada uno de
ellos con un peso de 30%.
En resumen la cobertura del Programa de Alimentación Escolar (PAE),
analizada bajo el principio de la universalidad, no se ha alcanzado, es
decir son pocos los municipios en los que se ha logrado este fin ya que
las coberturas plenas solo se han cumplido en 9 municipios del país, entre
estos, se encuentra la Ciudad Capital- Bogotá. En varios municipios del
93
país y aún en los promedios departamentales de cobertura, el programa
alcanza tasas bajas con lo que se está dejando de beneficiar a gran
porcentaje de la población estudiantil.
De otra parte, existen diferencias entre las coberturas promedio del PAE
departamentales, y los municipios que hacen parte de su jurisdicción, esto
implica que existen grandes brechas regionales entre estas ETC y sus
municipios.
Adicionalmente, a estas condiciones que se presentan en el territorio
nacional, el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), muestra
departamentos que tienen altas tasas y la cobertura alcanzada por el PAE
es baja. De esta manera la relación NBI y Cobertura PAE, muestra que
existen departamentos o ETC que necesitan que la prestación del
programa tenga niveles más altos de cobertura ya que los resultados que
arroja el NBI deben ser objeto de priorización en la focalización de
aquellos estudiantes que deben ser beneficiarios del Programa.
Por otro lado, y según lo proyectado en el PND, como meta de Jornada
Única para el año 2017, el número de estudiantes matriculados debería
ser cercano a 1,5 millones de alumnos, sin embargo y según el sistema
de matrículas (SIMAT), se encuentran matriculados al cierre de la vigencia
del 2016, aproximadamente 0,5 millones de estudiantes, lo que indica
que no se ha alcanzado con la meta propuesta para esta vigencia. Lo
anterior se traduce en la implementación de la Jornada Única en tan solo
2.177 establecimientos de los 38.000 totales.
Dentro de los municipios que no tienen instituciones en Jornada Única y
por ende alumnos matriculados, se encuentran 740 municipios que
pertenecen a la categoría 6. Municipios que dada su categoría y
condiciones económicas, deberían tener implementada este tipo de
94
Jornada, además se contribuiría con las metas trazadas por el Gobierno
Nacional. La implementación de la Jornada Única está concentrada en
más del 50%, en municipios que pertenecen a las categorías especial, 1
y 2, especialmente en las ciudades capitales.
Siendo la implementación de la Jornada Única escolar, un propósito de
política pública del Plan Nacional de Desarrollo, no debe entrar en riesgo
su principal objetivo, el cual es otorgar una educación equitativa,
aumentar la permanencia de los niños en la escuelas, para mejorar la
calidad de la formación y mitigar los diferentes riesgos de exposición a
que se enfrentan los niños en edad escolar.
Así mismo, una de las poblaciones que deben ser priorizadas al
suministrar el Programa de Alimentación Escolar, es aquella que se
encuentra cursando grados en transición y primaria en zonas rurales y
urbanas. El PAE a nivel nacional, no alcanza a cubrir con el 100% del
total de matriculados en estos grados, la población que no ha sido objeto
de los beneficios del Programa representó aproximadamente un 44%,
porcentaje alto, dado que es en estos grados donde los niños necesitan
de un complemento alimenticio que contribuya a un mejor aprendizaje y
a mejorar su condición física.
La Encuesta Nacional de Situación Nutricional de Colombia (ENSIN) para
el año 2015, muestra que siete de cada 100 niños y niñas en edad escolar
presentan desnutrición crónica, situación que refuerza el hecho de hacer
de esta población una de las prioridades del PAE.
Respecto a la población étnica a nivel nacional en 2016, el porcentaje de
esta población atendida fue bajo, ya que solo alcanzó un 25%, lo cual
significó la atención de 181 mil estudiantes.
95
Según la ENSIN del año 2015, 30 de cada 100 niños y niñas indígenas
en edad escolar presentan desnutrición crónica, lo que muestra la
situación vulnerable a la que están expuestos estos estudiantes. En este
sentido se debe enfatizar en la aplicación del Programa para este tipo de
población, ya que deben ser objeto de priorización y cubrimiento total y
adecuado que no permita la existencia de estos problemas.
Colombia es un país que posee gran extensión de su geografía ubicada en
las categorías denominadas rural y rural disperso, por lo tanto el
Programa de Alimentación debe contemplar como una de sus prioridades,
el cubrimiento del 100% de escolares matriculados en esas áreas,
teniendo en cuenta que allí se ubican por lo general las zonas más pobres
de Colombia y con menos acceso y comunicación.
El Programa de Alimentación Escolar, debe tener dentro de su política de
priorización el acercamiento a la población estudiantil desplazada y
víctima del conflicto, en este sentido se debe enfatizar en la atención en
las zonas afectadas por el post-conflicto.
Los municipios con mayor incidencia del conflicto coinciden con zonas en
las que predomina la ruralidad. Respecto del PAE, los departamentos más
afectados en el marco del conflicto armado, no han tenido una cobertura
plena.
VI. IMPACTO DEL PAE EN LA DESERCIÓN ESCOLAR59.
El PAE es una iniciativa que resulta llamativa a la hora de investigar sobre
su impacto, especialmente si se tiene en cuenta que sus objetivos se
encuentran dirigidos a mejorar varias esferas del entorno infantil (escolar,
59 El presente capítulo se basa en Porto y Martin (2017).
96
familiar, nutricional, etc.). De hecho, investigaciones como la de Porto
(2016) han encontrado que el programa tiene efectos del 4% en variables
como el trabajo infantil. Ahora bien, en esta oportunidad esta
investigación se enfoca en evaluar el impacto del Programa de
Alimentación Escolar sobre la deserción escolar y la hipótesis es que el
PAE disminuye la probabilidad de que los niños deserten a través de un
aumento de la asistencia escolar.
Precisamente, a través de esta investigación se encuentran resultados
robustos de que el PAE reduce la deserción escolar cerca de un 0.8%.
Este resultado se encontró utilizando diferentes técnicas econométricas,
entre las que se incluyen Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) y varios
tipos de emparejamiento, los cuales acompañados de una serie de
pruebas de robustez, ofrecen un coeficiente preciso y válido a la luz de
las más recientes investigaciones en materia de evaluación de impacto.
De igual forma, se destaca la calidad de los datos utilizados en este
proyecto, que corresponden a la totalidad de los niños inscritos en el
sistema educativo oficial, lo que ofrece una capa de confianza adicional,
en la medida en que las estimaciones fueron realizadas con un CENSO.
Es importante explicar la variable dependiente utilizada en este trabajo,
a saber deserción. En ese sentido, el Ministerio de Educación Nacional
(MEN) determina el número de estudiantes que desertan a través del
proceso mensual de consolidación de matrícula, el cual se genera
mediante el contraste mensual de estudiantes que dejan de aparecer en
los registros de la entidad. Esta comparación se realiza entre los meses
de abril y noviembre y al finalizar el año y, luego de incluir los resultados
de las auditorías, se puede contar con una cifra definitiva de los desertores
y construir una tasa de deserción interanual.
97
A su vez, la deserción es una variable que ha sido ampliamente explorada
por la literatura a la hora de indagar si ciertas iniciativas e intervenciones
de política púbica tienen efecto en esta (De Witte et al, 2013). Pero
además la literatura no es ajena a relacionar la deserción con
intervenciones como el PAE, investigaciones recientes han estudiado el
efecto de programas similares en deserción en países como Perú y a pesar
de que el programa no tuvo efecto en la altura para la edad ni en el índice
de masa corporal, se reportan disminuciones en la tasa de deserción
(Cueto et al, 2000). Por su parte, en Colombia el grupo CINDE halló que
el PAE reduce la probabilidad de deserción de niños entre 13 y 17 años
en el área urbana hasta en un 6.2%.
Cabe recordar que, en términos generales, la literatura revela que los
efectos de programas tipo PAE no suelen ser altos a nivel internacional.
Por ejemplo, para intervenciones similares no se encuentran efectos
significativos de este tipo de programas en países como Filipinas e India
en variables nutricionales y educativas (Jacoby, 2002; Afridi, 2010). En
Chile, el programa de alimentación redujo la deserción escolar en 3% y
en Costa de Marfil, donde el programa de alimentación está diseñado
específicamente para disminuir la deserción y el ausentismo, ha mostrado
un impacto de 4,4 en la reducción de la deserción escolar (Drake, L. et
al., 2016). Por su parte, Cadena (2004), al evaluar efecto del PAE de
Ecuador sobre la deserción escolar de país, calificó la incidencia del
programa como nulo60. Además, en países de ingresos medios las tasas
de asistencia escolar no parecen aumentar a causa de estas iniciativas
(Kristjansson et al, 200). Por todo lo anterior, la literatura ha concluido
que, en muchos casos, estos programas tienen impactos pequeños y casi
inexistentes en variables como la tasa de asistencia escolar o el estado
60 Utilizando los cinco vecinos más cercanos con un caliper de 0.01, el efecto resultó en -0.0004, esto
es, el impacto no sería significativo.
98
nutricional de los niños, porque estos indicadores ya se encuentran en
niveles altos (Adelman et al, 2008).
Precisamente, el interés de la literatura en medir tales efectos se
fundamenta en la importancia de las inversiones en etapas tempranas, de
hecho, buena parte de esta se especializa en entender cómo las
condiciones de la niñez son primordiales a la hora de pronosticar partes
importantes del desarrollo como adultos (Feldman, 2011, Durrant, 2011).
Por ejemplo, sin una correcta nutrición, los niños y niñas no podrán
alcanzar su máximo potencial físico (Grantham-McGregor et al., 2007),
pierden la capacidad de concentración y son menos productivos
(Grantham-McGregor et al., 1997; González et al., 2009). Sin embargo,
hay ciertas situaciones en las que se ve comprometido este desarrollo
integral; la violencia, el entorno y el trabajo infantil sólo para mencionar
algunas (Camacho, 2008; Heady, 2003).
La Corte Constitucional colombiana ha enfatizado en que la alimentación
de los niños es determinante para su desarrollo futuro, debido a “la
importancia que para el desarrollo psicofísico de toda persona supone una
adecuada nutrición durante sus primeros años, puesto que ella se
proyectará lo largo de toda la vida” (Sentencia la T-475 de 2016, de la
Corte Constitucional). La Corte ha recordado que el Fondo de Naciones
Unidas para la Infancia (UNICEF) ha sostenido que la alimentación es
especialmente sensible para los niños, particularmente durante la
gestación y los dos primeros años de vida, ya que es durante esta etapa
que se produce el desarrollo básico del niño. Por ello, “la falta de una
alimentación y atención adecuadas produce daños físicos y cognitivos
irreversibles que afectarán a la salud y al desarrollo intelectual del niño
para el resto de su vida”.
99
Así mismo, la Corte Constitucional ha reiterado (Sentencia la T-475 de
2016, de la Corte Constitucional) que la alimentación tiene el carácter de
derecho fundamental. Este derecho tiene como fundamento normativo el
artículo 65 de la Constitución Política, en virtud del cual “[l]a producción
de alimentos gozará de especial protección del Estado” y ha definido el
alcance de este derecho basándose especialmente en lo señalado al
respecto por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(Comité DESC). Al respecto, el mencionado comité ha sostenido que todas
las personas deben tener el derecho a una alimentación adecuada o a los
medios para obtenerla. De acuerdo con este organismo, el contenido
básico del derecho a la alimentación es el siguiente:
“- la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad
suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los
individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura
determinada;
- la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean
sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos
humanos” (ONU, 2003, citado en la Sentencia la T-475 de 2016,
de la Corte Constitucional).
Por lo tanto, un programa de tipo nutricional como el PAE, no sólo
debe verse por su incidencia en la deserción escolar, sino también
se espera su contribución al desarrollo integral y psicosocial en
los niños y las niñas (Walker et al., 2005; Gertler et al., 2012).
Datos y Estadísticas Descriptivas. Para efectos de esta investigación
se utilizan datos de Ministerio de Educación (MEN) en lo que respecta a
100
deserción, información del PAE, grado en el que se encuentra el niño,
estrato, género, edad, nivel de Sisbén, si el colegio tiene jornada única,
área en la que se encuentra la institución educativa, etnia del beneficiario,
si el niño se encuentra en condición de repitente y si es víctima de
violencia o desplazado. Así mismo, el Departamento para la Prosperidad
Social (DPS) proporcionó información referente al programa Familias en
Acción para cada niño. Con ambas fuentes de información fue posible
obtener todo el universo de niños, niñas y adolescentes en el año 2016,
y su respectiva información socio demográfica, que se encuentran
inscritos en instituciones públicas en el Sistema de Integrado de Matrícula
(SIMAT), que cuenta con alrededor de 10 millones de inscritos.
Ahora bien, en el Cuadro No. 20 se presentan estadísticas descriptivas de
los niños entre los 5 y 17 años de edad (10’619,491) quienes son la
población objetivo del PAE. De acuerdo con la base de datos el 3.8% de
los niños y jóvenes desertaron en 2016 (variable dependiente).
Cuadro No. 20. Estadísticas descriptivas.
Promedio Des. Est.
Min. Max.
Deserción 0.037 0.189 0 1
PAE 0.31 0.463 0 1
Mujer 0.49 0.5 0 1
Edad 10.703 3.547 5 18
Grado 4.985 3.129 0 11
Repitente 0.031 0.174 0 1
Etnia 0.119 0.324 0 1
Víctima
conflicto
0.058 0.234 0 1
Estrato 1.335 0.727 0 6
101
MFA 0.252 0.434 0 1
MFA dinero 48549 22028 0 116450
Jornada
Única
0.052 0.132 0 1
Fuente: Porto y Martin (2017).
Para analizar la heterogeneidad de este fenómeno, El Anexo No. 20
muestra la distribución de la tasa de deserción por departamento.
Guainía, Putumayo y Vichada, son los departamentos con mayor tasa de
deserción, 8.2%, 7.8% y 7.6% respectivamente. Mientras que Nariño,
Atlántico, y San Andrés y Providencia, son los departamentos con menor
tasa de deserción, 1.5%, 2% y 2.1%, respectivamente.
En cuanto a la variable de tratamiento (o de análisis), el 31% de los niños
se reciben el Programa de Alimentación Escolar (PAE), cifra de cobertura
que a su vez es manejada de manera oficial (aproximadamente 3’292,042
niños) de acuerdo al MEN, 2017). En promedio se presta el servicio del
PAE 8 meses al año. De igual forma, el 25.1% son beneficiarios del
programa Más Familias en Acción lo que coincide con los indicadores
oficiales de cobertura de este programa. Por otro lado, los controles que
son variables que funcionan para limpiar el efecto del PAE sobre la
deserción, de otros posibles canales, muestran que el 49% de la población
es mujer, tiene en promedio de 11 años, está en grado 5 de primaria. Al
mismo tiempo, el 3.1% es repitente, el 11.9% afirma que pertenece a
algún tipo de etnia y el 5.8% dicen ser víctimas del conflicto.
Estrategia Empírica. El objetivo de esta investigación es encontrar la
relación entre el PAE y la deserción escolar. Con este fin, el primer modelo
que se plantea es estimar la siguiente ecuación con mínimos cuadrados
ordinarios (MCO):
102
Yij = α +β1PAEi +β2Xi +ηj +εij (1)
Donde Yij es una dummy igual a 1 si el niño i desertó en el municipio j.
PAEi es igual a 1 si el niño recibe el programa de alimentación escolar, Xi
son características socio demografías, es decir, todas las presentadas en
el cuadro 1 y ηj son efectos fijos del colegio al que asiste el niño, los cuales
controlan por variables observadas y no observadas que sean iguales para
todos los niños dentro del mismo colegio. Los efectos fijos de colegio,
además de controlar por características intrínsecas de los colegios donde
asiste los niños como la habilidad de los profesores, características físicas
de los centros educativos, jornada única o parcial, la ubicación del colegio
(área u rural), también son capaces de controlar por aspectos que puedan
estar afectando la calidad en la operación del programa. A su vez, los
efectos fijos de colegio controlan por variables cómo el clima, la altura y
la densidad poblacional del municipio. Finalmente, εij es el término de
error.
Sin embargo, el modelo de Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) puede
calcular estimadores sesgados porque no controla el problema de
endogeneidad que surge del hecho de que los niños con PAE son más
vulnerables y por tanto más expuestos a la deserción. La literatura, por
ejemplo, ha mostrado que el nivel del ingreso familiar, el cuál nosotros
controlamos usando la variable de estrato, esta negativamente
correlacionado con la deserción, y a su vez, tener bajos ingresos es una
condición necesaria para tener PAE. En dicho caso, MCO arrojaría
coeficientes de mayor magnitud, es decir, estaría sobreestimando el
efecto.
Para solucionar el problema de MCO, se propone un modelo de
emparejamiento o Propensity Score Matching (PSM). La idea de esta
metodología es que encuentra un clon dentro del grupo de control
103
para cada niño del grupo de tratamiento (con PAE), donde el clon
es el individuo lo más similar posible en variables observadas al
niño que recibe PAE, como edad, género, ingreso, entre otros.61
El PSM se calcula en dos pasos. Primero, se calcula Propensity Score (PS)
o la probabilidad de ser tratado con la siguiente ecuación estimada
mediante un modelo probit.
PAEi = α +β1Xi +ηj +εij (2)
Segundo, se emparejan un individuo de tratamiento (con PAE) con uno
de control, usando el método de PSM, planteado por Rousenbaum y Rubin
(1983) y que describe el estimador de emparejamiento como:
E[Y1i −Y0i|Di = 1] = ∑θxP[(Xi = x)|Di = 1] (3) x
Donde Y1i es el resultado potencial de los tratados y Y0i es el resultado
potencial de los controles, Di es una dummy igual a 1 cuando el niño recibe
el PAE, Xi es un conjunto de características socio económicas del individuo
i y P[(Xi = x)|Di = 1] es la probabilidad de recibir el tratamiento
dependiendo de características individuales (Xi) (Propensity Score). Este
último término sirve para ponderar finalmente a los individuos que son
emparejados mediante el parámetro θ. De esta manera, se puede
interpretar dicha estimación como un MCO ponderado por la probabilidad
de pertenecer al programa, y se halla el efecto promedio del tratamiento
sobre los tratados (σATT ).
61 Porto (2016) y Dehejia y Sadek (2002) desarrollan un modelo empírico y teórico de las ventajas
del PSM sobre modelos como el de variables instrumentales. De hecho, Young (2017) demuestra que
este tipo de modelos se comportan peor en el análisis de evaluación de impacto que incluso los MCO
104
Si bien esta metodología parece lógica a la hora de aproximarse al
verdadero coeficiente y es más útil que una simple comparación de
medias (porque elimina el sesgo de los estimadores), es importante
mencionar que el método tradicional de Propensity Score Matching
presenta retos metodológicos. Smith y Todd (2005), por ejemplo,
encuentran que los resultados del emparejamiento son sensibles a la
inclusión de variables y a cambios en la muestra. Así mismo, Arceneaux
(2005) presenta evidencia de que el emparejamiento produce resultados
sesgados, incluso utilizando un gran número de características
observadas.
A pesar de las desventajas del emparejamiento, recientemente se han
desarrollado modelos que controlan los problemas mencionados y
producen estimadores insesgados. Dehejia y Wahba (2002), muestran
que el emparejamiento con corrección de sesgo logra conseguir
resultados casi idénticos a los de un experimento natural. De hecho,
Abadie e Imbens (2004, 2005 y 2011) presentan una aproximación de
regresiones multivariadas con corrección de sesgo, que a lo largo de la
literatura es destacada como creíble en términos de identificación, ya que
es capaz de recuperar los efectos causales de los programas.
Básicamente, los autores hacen una versión del estimador típico de
emparejamiento bajo la idea de estimar el resultado potencial que no es
observable. En esencia, este método de emparejamiento con corrección
de sesgo imputa el resultado potencial faltante para cada sujeto, usando
un promedio de los resultados de individuos similares expuestos al
tratamiento contrario. Además, en contraste con un modelo estimado por
MCO, la regresión de imputación va a ser ajustada por la diferencia de la
función de regresión estimada en valores de los covariados para i y la
función de regresión estimada en los covariados de las parejas j, a saber:
105
(4)
Y
(5)
Donde µˆ0(Xi) es la función de regresión estimada en los covariados
utilizados para el individuo i en el grupo de control, mientras que µˆ0(Xj)
es la función de regresión estimada para las parejas j. Respectivamente,
esto aplica para los individuos tratados en cuanto a µˆ1(Xi) y µˆ1(Xj).
Finalmente, el estimador resulta de62:
(6)
El estimador del Matching con corrección de sesgo construido por Abadie
e Imbens (2011) es robusto contra toda mala especificación, corrigiendo
el problema inicial de sesgo denotado por Smith y Todd (2005). Segundo,
los estimadores de emparejamiento con corrección de sesgo son
consistentes y asintóticamente normales sin importar el número de
covariados, al mismo tiempo se comporta mejor en términos de error
62 Se considera la versión para el efecto promedio sobre los tratados con el ánimo de hacer comparaciones.
106
cuadrático medio y cobertura para intervalos de confianza63. Dichas
propiedades hacen que este estimador tenga robustez adicional debido a
que garantiza consistencia para cualquier valor dado de los parámetros
sin necesidad de aproximaciones precisas, y sin tener que lidiar con la
sensibilidad del emparejamiento al ajuste por covariados.
Teniendo claro los métodos anteriores, el conjunto de regresores usados
en Xi son los reportados en las estadísticas descriptivas. Vale la pena
aclarar que estas variables además de ser referenciadas a lo largo de la
literatura para explicar deserción también son claves a la hora de explicar
la probabilidad de recibir PAE, ya que se incluyen variables como el área
donde habita el niño, el nivel de Sisbén, el grado escolar y la Jornada
Única.
Por lo tanto, esta investigación realizará estimaciones por MCO, un
modelo de emparejamiento simple y finalmente empleará la metodología
de emparejamiento con corrección de sesgo.
Resultados. El primer modelo que muestra la correlación entre el
programa de alimentación escolar (PAE) y la deserción escolar es el de
MCO. El Cuadro No. 21 presenta las estimaciones para los diferentes
modelos empleados: uno simple (columna 1), otro con los controles
mostrados en las estadísticas descriptivas (columna 2), uno incluyendo
Más Familias en Acción (columna 3), uno incluyendo todo lo demás más
efectos fijos de colegio (columna 4) y el último con todo lo anterior más
el monto recibido por Familias en Acción, medido en pesos a precios
constantes de 2016 (columna 5). Se observa que a lo largo de todos los
63 Para una revisión detallada de estas propiedades se recomienda consultar Abadie e Imbens (2006),
Abadie e Imbens (2011) y Abadie e Imbens(2015)
107
modelos el coeficiente es cercano a 0.8 puntos porcentuales y es
estadísticamente significativo.
Cuadro 21: Estimaciones por MCO.
Variable dependiente:
Desertar
(1) (2) (3) (4) (5)
Recibir PAE -0.013*** -0.008*** -0.008*** -0.009*** -0.008***
(0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000)
Constante 0.041*** -0.052*** -0.052*** -0.048*** 0.051***
(0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.001)
R-cuadrado 0.001 0.020 0.020 0.029 0.058
Controles X X X X
Más familias en Accion X X X
Efectos Fijos de colegio X X
Valor recibido por MFA X
Nota: El modelo utiliza errores estándar robustos en paréntesis. Fuente: Porto y Martin
(2017).
A pesar de que el coeficiente es robusto en cuanto a signo y magnitud, el
modelo de MCO no estima efectos causales, sino solamente correlaciones.
Por ello es necesario presentar los resultados del PSM, que como se
mostró en la sección 4 es la mejor forma de acercarse al efecto causal.
Antes de mostrar estos resultados, es preciso mostrar algunos aspectos
deseables en términos de soporte común, propensity score y balance de
covariados. Así, en el Cuadro No. 23 se observa que el PAE es explicado
de manera estadísticamente significativa y con el signo esperado por las
variables socio económicas incluidas. En efecto, se muestra que a medida
el grado disminuye la probabilidad de tener PAE, al igual que el estrato.
Mientras que, pertenecer a un grupo étnico y ser víctima del conflicto
108
aumentan la probabilidad de ser beneficiario. Estos resultados,
concuerdan con la Resolución 16432 de 2015 en cuanto a los criterios que
las Entidades Territorial Certificadas deben tener en cuenta al momento
de priorizar las Instituciones Educativas beneficiarias del PAE64.
Cuadro 23: Propensity Score
Modelo Probit
Variable dep: PAE Coef Dv stdr z P value
Mujer -0.004 0.008 -0.43 0.664
Edad -0.002 0.003 -0.60 0.546
Grado -0.040 0.004 -10.96 0.000
Repitente -0.001 0.024 -0.04 0.967
Etnia 0.213 0.013 16.52 0.000
Victima 0.089 0.018 -5.07 0.000
Estrato -0.116 0.006 -19.00 0.000
MFA 0.102 0.009 10.78 0.000
Cons -0.151 0.022 -6.83 0.000
Nota: El modelo utiliza errores estándar robustos y efectos
fijos de colegio. Fuente: Porto y Martin (2017).
A su vez, en el Gráfico No. 8 se muestra que hay un buen soporte común,
es decir, que hay una gran proporción de niños en el grupo de control y
en el grupo de tratamiento con la misma probabilidad de pertenecer al
programa, y cuya única diferencia entre ambos grupos es recibir PAE. Esta
gráfica es clave para justificar que modelo de PSM es una manera eficiente
de analizar el impacto del PAE sobre la tasa de deserción.
Gráfico No. 8. Propensity
Score
64 Artículo 4.1.1.3. , “Selección de las Instituciones Educativas” de la norma citada.
109
. Fuente: Porto y Martin (2017).
Ahora bien, Cuadro 24 resume todos los modelos descritos: MCO, PSM y
Matching con corrección de Sesgo (MCS), empleando diferente número
de vecinos. A través de cada fila se observan los resultados provenientes
de cada método empleado partiendo desde MCO hasta MCS. En ese orden
de ideas encontrar un resultado parecido y dentro del rango de los
coeficientes hallados en esta investigación para los métodos de
emparejamiento con reducción de sesgo, es otra muestra de que el
resultado es robusto. Ahora, ya que es este efectivamente un valor
cercano, finalmente se puede concluir que el PAE reduce la deserción
escolar en 0.75%, y el coeficiente es estadísticamente significativo. Por
cada 1000 que se benefician del PAE, 8 no desertan gracias al Programa.
Cuadro 24: Efectos del PAE
Variable dep: Deserción
MCO -0.0089***
(0.0000)
110
PSM -0.0082***
(0.0000)
Matching con reducción de sesgo (MCS)
1 vecino -0.0076**
(0.0012)
4 vecinos -0.0075***
(0.0012)
16 vecinos -0.0077**
(0.0012)
64 vecinos -0.0078**
(0.0012)
Nota: El modelo incluye controles por género, edad, grado,
repitente, etnia, víctima de conflicto, estrato, recibir Más
Familias en acción, efectos fijos de colegio y errores
estándar robustos. Fuente: Porto y Martin (2017).
Este coeficiente es superior en términos de magnitud y significancia para
otros trabajos que han investigado programas tipo PAE y no encuentran
resultados estadísticamente significativos (Jacoby, 2002; Afridi, 2010 y
McEwan, 2013; Cadena (2004).
De igual forma, para hacer un análisis costo beneficio se debe seguir el
procedimiento empleado por el grupo CINDE (2013), en el cual toman un
grupo en el que se encuentre impacto en deserción, como es el caso de
secundaria. Para el cálculo de beneficios y costos de este grupo se toma
un grupo de 1000 niños que reciben PAE. De estos, 1000 niños que se
encuentran en secundaria (en promedio), 12 no desertan y se estima que
11 niños (94% de ellos) aprueben el grado que están cursando.
111
Los resultados muestran un impacto del PAE en deserción cercano al 1%.
Lo anterior parece coincidir con estudios que encuentran resultados
incipientes del PAE, especialmente aquellos que señalan que, en variables
como deserción y asistencia escolar, los efectos son bajos cuando estos
indicadores son lo suficientemente altos. Estas mismas investigaciones
señalan recomendaciones en el diseño y el uso de programas como e PAE,
basadas en evaluaciones de necesidades escolares en áreas con mayores
retos en educación. Estas evaluaciones deberían incluir no solo
indicadores de cobertura del programa, sino también deberían analizar la
asignación nutricional y cantidad de comida que los niños requieren. De
igual forma, los administradores de estos programas podrían considerar
intervenciones complementarias para mejorar la calidad educativa
(Adelman et al, 2009).
De igual forma, cabe destacar la multidimensionalidad del PAE. Algunos
estudios consideran el efecto del PAE a través de todos los mecanismos
que se llevan a cabo en la familia. Estos incluyen dentro de su análisis
que el PAE implica una redistribución de alimentos hacia otros miembros
del hogar como sus hermanos menores y adultos mayores (Islam y
Hoddinot, 2009; Kazianga et al, 2009).
Por supuesto, que un programa sea capaz de combinar herramientas que
mejoren los aspectos físicos, emocionales, mentales y sociales de los
niños, niñas y adolescentes significa que es un poderoso programa, que
va más allá de las típicas preguntas que incluyen los estudios cuando se
trata de investigar programas con un complemento nutricional. Lo
anterior, sugiere que es importante entender primero la metodología y
campo de acción de un programa de manera amplia.
Consideraciones adicionales pueden verse en el Anexo No 21 del presente
informe.
112
VII. CONCLUSIONES.
El Programa de Alimentación Escolar debe escalar a política pública. En
tal medida, debido a que sus acciones corresponden actualmente a un
programa de gobierno, debe igualmente elevarse a política de Estado,
con lo cual, el gobierno podría fijar no solo en mediano sino en el largo
plazo, indicadores, metas y acciones concretas para el mejoramiento de
este servicio de asistencia a la infancia y adolescencia del país en el
ámbito educativo. El programa de alimentación escolar se encontró hasta
el año 2013 a cargo del ICBF, desde este año, el Ministerio de Educación
tuvo la administración del programa, con base en la Ley 1450 de 2011,
art.136, que contiene el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, por el
que se estableció que la cobertura seria universal, es decir, que se
brindaría la prestación del servicio a la totalidad de los niños y
adolescentes matriculados en el sector oficial del país, y en todos, los
niveles educativos.
En el Plan Nacional de Desarrollo actual, que cuenta con solo un semestre
para su finalización, no se fijaron metas graduales o progresivas que
permitan hacer seguimiento al comportamiento de la cobertura del
programa, cada año, por entidad territorial, departamento o región. Esto,
al parecer no ha permitido coordinar la labor de seguimiento, control y
monitoreo, por ejemplo, a los recursos invertidos por medio del Sistema
General de Participaciones en alimentación escolar por parte del
Departamento Nacional de Planeación, al tenor de lo establecido en el
decreto 028 de 2008. Si bien, el DNP ha indicado en pronunciamientos
113
recientes el uso de los recursos de educación a la alimentación escolar65,
o el informe de la disminución de repitencia escolar en los niños que han
sido beneficiarios del PAE, no se ha estimado del alcance en coberturas
progresivo y en concordancia con los recursos efectivos que pueda recibir
el programa, entre tanto, es un programa desfinanciado.66
Según informa el Ministerio de Hacienda, con ocasión a las labores de
auditoría a entidades de la Costa Atlántica sobre el PAE, este ente dictó
medidas preventivas a municipios y departamentos de esta región del
país, así como cese de giros de recursos (Fundación -Magdalena) y
asunción de competencias del PAE en Manaure a la gobernación de la
Guajira. Con lo cual, solo como resultado de actuaciones, posteriores y
selectivas de la Contraloría General de la República se están tomando
medidas de prevención y control, por parte de otras instancias, por lo
tanto también es relevante que la Procuraduría General de la Nación que
cuenta con facultades de control preventivo, pueda en tiempo real hacer
el efectivo control a la ejecución del programa que se materializa en buena
parte en bienes consumibles o fungibles.
El Programa de Alimentación Escolar no solo debe estar orientado a la
permanencia educativa, sino interrelacionarse con otra serie de políticas
como la de seguridad alimentaria.
En efecto, según la encuesta de seguridad alimentaria de 2015, 7 de cada
100 niños sufre de desnutrición crónica en el país, por su parte, el 10%
de los adolescentes y el 30% de los niños indígenas del país presentan
igualmente esta misma condición, lo que sugiere estos indicadores de
65 Informe DNP 2014 66 Según el Informe del Ministerio de Educación para la aprobación del presupuesto para 2018 estima
un faltante de alrededor de 680 mil millones de pesos, con el que lograra al próximo año incrementar
su cobertura en un millón de niños más.
114
nutrición debe considerarse en el momento de determinar la asignación
de recursos o focalización del programa, en especial en aquellos niños o
niñas del país que reúnan mayores condiciones de vulnerabilidad,
representados en el puntaje del SISBEN y otra serie de elementos que
permitan que el programa llegue a aquellos niños en los que este
complemento alimentario hace parte de su ingesta esencial y casi única
de nutrientes y calorías diarias.
Igualmente, la alimentación escolar debe ligarse a los otros aspectos de
política pública que actualmente se encuentran priorizadas en la agenda
gubernamental en el mediano y largo plazo, como son la implementación
de la jornada única, y el aumento de la cobertura en transición y
educación media, no obstante debe decirse que siguen existiendo
entidades territoriales donde la cobertura bruta en primaria llega a ser
inferior al 70%. En igual sentido, teniendo en cuenta que la deserción de
transición y primaria está oscilando entre el 0% y 1%, el esfuerzo para
procurar la permanencia educativa debe reforzarse con el aumento de
coberturas, y por ende, el incremento por concepto de estas nuevas
matrículas debe integrar el elemento de alimentación escolar per cápita.
En términos de perspectivas del posconflicto, el índice de incidencia de
conflicto armado, evidencia la necesidad de priorización en la prestación
de servicios sociales en zonas del país como Guaviare, Arauca, Caquetá,
Norte de Santander, Nariño y Putumayo, en consideración a que en estos
departamentos la cobertura del PAE es cobertura baja o media. No
obstante el análisis debe obedecer también a un criterio de mayor
desagregación en la descentralización de la prestación del servicio, pues
como se ha indicado existen entidades territoriales no certificadas en
educación que cuentan con coberturas bastante inferiores al promedio de
la entidad territorial al que se encuentran adscritos, evidenciándose casos
en los que por ejemplo, la cobertura del promedio del departamento
115
puede llegar a superar el 70%, y municipios no certificados alcanzar tan
solo el 10% de la prestación del programa.
El Programa de Alimentación Escolar ha contado dentro de los últimos
años con un desfinanciamiento progresivo. De acuerdo con lo indicado el
Ministerio de Educación Nacional, para el año 2018, esta entidad no
obtuvo el incremento de alrededor de $680 mil millones para ampliar la
cobertura en un millón de niños más. Como lo indico la auditoría de
desempeño de la CGR al PAE al 2016, los recursos que provienen de
diferentes fuentes de financiación no llegan de manera oportuna a la bolsa
común de prestación del programa, incumpliendo lo establecido en la Ley.
El esquema de la bolsa común, al ser una figura de carácter potestativo
o facultativo, no obliga o vincula a las entidades territoriales a
desarrollarlo, por lo cual, se presentan casos en los que los recursos del
Sistema General de Participaciones no se comparten con los recursos del
Departamento o Entidad Territorial Certificada, encontrándose buena
parte de los municipios del país que cuentan igualmente con altos
porcentaje de recursos del municipio que no son ejecutados, situación que
limita la eficiencia y maximización del uso de los recursos; entre tanto,
los recursos de SGP, si bien llegan a representar la mayor asignación para
la aplicación exclusiva a la alimentación escolar en el municipio, (teniendo
en cuenta que la mayor cantidad del municipios del país pertenecen a la
categoría 6 y no cuentan con recursos propios u otra fuente
representativa de recursos), pero por si solos no son suficientes y por lo
tanto es necesaria su concurrencia con otros recursos del orden nacional,
como son los transferidos a las ETC por parte del Ministerio de Educación.
De esta forma, es necesario llegar a identificar el grado de ejecución de
recursos no solo a nivel de entidades territoriales certificadas sino
también a nivel de municipios no certificados, así como el grado de
dependencia de recursos que a nivel descentralizado se puede llegar a
116
tener de los recursos de SGP, como a los del Ministerio de Educación
Nacional.
De otra parte, debe indicarse que más allá del mes o período en el que
comenzó a operar el programa, teniendo en cuenta que, para 2016, el
Ministerio de Educación Nacional evidenció en su informe cuatrimestral de
operación del PAE que las ETC tuvieron meses en los que no operó el
programa, debe decirse que la fluctuación de recursos a los que se han
visto sometidas las diferentes fuentes del Programa limita los montos de
asignación del programa a estas entidades. Por ejemplo, las fluctuaciones
de hasta 100% de un año a otro, que ha recibido los recursos del regalías
en los últimos años, que además de no haber beneficiado a todas las ETC,
sino el promedio a un 30% o la disminución entre el año 2015 y 2016 en
un 60% la asignación de recursos de MEN a las ETC, limita evidentemente
la prestación del programa al parecer afectando indicadores relevantes
del programa, como es la cobertura.
Es en esta medida que los recursos deben emplearse eficientemente, y
atender con mayor eficiencia los sectores o grupos focalizados, es decir,
si bien los recursos no pueden llegar a procurar la cobertura universal del
programa en sus entidades territoriales, la focalización como se ha
mencionado debe materializarse en mayor medida, en tal sentido, debe
recordarse que existe más de un 70% de la población vulnerable en el
país a la que no está llegando la prestación del servicio, entre tanto, esta
población contiene niños que están caracterizados por condiciones de
pobreza, grupos desplazados y víctimas del conflicto, así como, grupos
étnicos y discapacitados. En este sentido, la estimación de condiciones
diferenciales o asignación de recursos a algunas entidades en particular
respecto de otras, puede llegar a ser relevante como se mencionó en el
capítulo de cobertura –criterios de asignación y distribución de recursos.
117
En definitiva puede decirse que el manejo al Programa de Alimentación
Escolar, debe obedecer a una gestión integral, en el que se brinde mayor
reconocimiento de otros aspectos relevantes para el programa. El
panorama que enmarca la suficiencia de recursos no es muy favorable,
como se ha indicado. Si bien, el país está en espera de una reforma al
Sistema General de Participaciones, debe decirse que los recursos que
mediante asignación específica son dirigidos a la alimentación escolar son
una proporción muy baja dentro de las bolsas de recursos de esta
asignación de transferencia nacional, y si bien existen recomendaciones
como la que ha estimado el DNP al proponer la asignación integral de
recursos a alimentación escolar que hagan parte dentro de la tipología de
asignación de recursos que opera actualmente a las distintas ETC, la bolsa
de educación por concepto de recursos de SGP, aunque corresponde a un
67% para la financiación de la educación en el país, en su componente
educación matricula, no cuenta con mayor flexibilidad del gasto, como lo
indican los pronunciamientos del MEN en el presupuesto para 2018 y sus
regulaciones internas, y de otra parte, porque la asignación de educación
matricula está altamente comprometida con el gasto recurrente de
financiamiento en la nómina docente y según lo estima el FOMAG con
recursos con algún grado de insuficiencia en las prestaciones de seguridad
social para los maestros del país, aunado al hecho de que a partir del año
2017, el sector educación perdió la asignación del 1.8 % al quedar sin
vigencia el acto administrativo del SGP.
Por lo anterior, el financiamiento del programa debe establecerse en el
mediano y largo plazo y contar con recursos que permitan asegurar su
ejecución dentro de este margen de tiempo, pues la asignación del
presupuesto no ha permitido continuar con una línea base del gasto, de
ahí la importancia de que este programa llegue a definirse como una
Política de Estado antes como programa de gobierno.
118
VIII. REFERENCIAS.
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Ministerio de Educación Nacional (MEN)-Entidades Territoriales
Certificadas (Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena y
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Alimentación Escolar- PAE- Vigencia 2016 (2016). Bogotá, D. C.
CGR (2016c), Actuación Especial Programa de Alimentación Escolar PAE,
paquetes nutricionales niños de 0 a 5 años y madres gestantes y
lactantes al Departamento de Boyacá y Municipios de Tunja, Duitama,
120
Sogamoso, Chiquinquirá y Puerto Boyacá vigencias 2015 y primer
semestre de 2016 (2016). Bogotá, D. C.
CGR (2016d), Actuación Especial Programa de Alimentación Escolar- PAE-
y paquetes nutricionales Departamento del Caquetá y Municipios de
Florencia y el Paujil vigencias 2015- I semestre de 2016 (2016). Bogotá,
D. C.
CGR (2016e), Actuación Especial Programa de Alimentación Escolar-PAE.
Departamento del Chocó y Municipios de Quibdó, Bagadó, Unguía, Lloró,
Riosucio y Nuquí vigencias 2015 y primer semestre de 2016. Bogotá, D.
C.
CGR (2016f), Actuación Especial Programa de Alimentación Escolar-PAE-
Y paquetes nutricionales Departamento de Norte de Santander,
Municipios de San José de Cúcuta, Ocaña, Pamplona y Villa del Rosario
vigencias 2015 y primer semestre de 2016. Bogotá, D. C.
CGR (2016g), Informe Actuación Especial Programa de Alimentación
Escolar-PAE Y paquetes nutricionales Departamento de Arauca y
Municipios de Arauca, Arauquita, Cravo Norte, Fortul, Puerto Rondón,
Tame y Saravena vigencia 2015 y primer semestre de 2016. Bogotá, D.
C.
CGR (2016h), Informe de Resultados Programa de Alimentación Escolar-
PAE- Departamento de Huila y Municipios de Neiva y Pitalito vigencias
vigencias 2015 y primer semestre de 2016. Bogotá, D. C.
CGR (2016i), Informe de Resultados Actuación Especial Programa de
Alimentación Escolar-PAE y paquetes nutricionales Departamento del
Valle del Cauca Municipios de Santiago de Cali, Guadalajara de Buga,
Tulúa y Palmira vigencias 2015-Primer semestre de 2016. Bogotá, D. C.
121
CGR (2016j), Informe de Auditoría recursos del Sistema General de
Participaciones-SGP y Programa de Alimentación Escolar-PAE.
Departamento de Antioquia vigencia 2016. Bogotá, D. C.
CGR (2016k), Informe de Auditoría recursos del Sistema General de
Participaciones-SGP y Programa de Alimentación Escolar-PAE.
Departamento de Córdoba vigencia 2016. Bogotá, D. C.
CGR (2016l), Informe de Auditoría recursos del Sistema General de
Participaciones-SGP y Programa de Alimentación Escolar-PAE.
Departamento de Córdoba vigencia 2016. Bogotá, D. C.
CGR (2016m), Informe de Auditoría recursos del Sistema General de
Participaciones, Sectores Salud, educación, agua potable y FONPET Y
Programa de Alimentación Escolar. Departamento del Cesar vigencia
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Programa; así como, por las Recomendaciones de Ingesta de Energía y
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Impacto del Programa Familias en Acción –- Subsidio Condicionados de la
Red de Apoyo Social Informe Final Línea Base.
126
IX. ANEXOS.
127
128
129
ANEXO No. 2.
Fuente: Cálculos propios con base en Ministerio de Educación Nacional.
130
ANEXO No. 3
Entidades Territoriales Con Ejecución Cero-Vigencia 2016.
Cifras en pesos.
No Entidad Territorial
Apropiación
Definitiva
($)
Neto Gastos
Compromisos
($)
% De
Ejecución Por
Compromisos
1
DEPARTAMENTO DEL
META 1.631.885.899 0
0,00%
2 TÁMARA-Casanare 63.121.068 0 0,00%
3
SAN MIGUEL DE MOCOA-
Putumayo 36.585.664 0
0,00%
4 LEIVA-Nariño 93.134.438 0 0,00%
5 LEBRIJA-Santander 450.087.139 0 0,00%
6 CONFINES-Santander 16.989.268 0 0,00%
7 GONZÁLEZ-Cesar 35.941.957 0 0,00%
8 SAN ALBERTO-Cesar 100.753.331 0 0,00%
9 AGUACHICA-Cesar 492.874.055 0 0,00%
10
GRANADA -
CUNDINAMARCA 11.342.992 0
0,00%
11 PACHO-Cundinamarca 200.000 0 0,00%
12 GUAMAL - META 230.687.983 0 0,00%
13 LOS SANTOS-Santander 78.484.275 0 0,00%
14 ALBÁN-Cundinamarca 28.160.621 0 0,00%
15 ALBANIA - SANTANDER 16.117.353 0 0,00%
16 GUAPOTÁ-Santander 25.509.948 0 0,00%
17 PANDI-Cundinamarca 24.341.467 0 0,00%
18 GUAVATÁ-Santander 12.930.735 0 0,00%
19 SANTA ROSALÍA-Vichada 6.217.580 0 0,00%
20 MAPIRIPÁN-Meta 267.313.144 0 0,00%
21 CUNDAY-Tolima 46.048.367 0 0,00%
22 CURITÍ-Santander 53.206.030 0 0,00%
23 ASTREA-Cesar 234.157.253 0 0,00%
24 MANATÍ-Atlántico 234.107.426 0 0,00%
25 TURBANA-Bolívar 116.883.259 0 0,00%
26
ANOLAIMA-
Cundinamarca 75.542.477 0
0,00%
27 BECERRIL-Cesar 296.392.693 0 0,00%
28 SIMACOTA-Santander 59.404.927 0 0,00%
29 CAPITANEJO-Santander 33.319.065 0 0,00%
30
CARMEN DE APICALA-
Tolima 34.725.702 0
0,00%
131
31 PINCHOTE-Santander 22.070.526 0 0,00%
32
CARTAGENA DEL
CHAIRÁ-Caquetá 269.050.234 0
0,00%
33 EL CHARCO-Nariño 276.532.330 0 0,00%
34 ARBOLETES-Antioquia 126.259.997 0 0,00%
35 ARATOCA-Santander 71.710.225 0 0,00%
36 SOCORRO-Santander 58.738.312 0 0,00%
37 MISTRATÓ-Risaralda 7.367.561 0 0,00%
38
EL PEÑÓN -
CUNDINAMARCA 353.543 0
0,00%
39
SAN FRANCISCO -
CUNDINAMARCA 47.330.762 0
0,00%
40 CERINZA-Boyacá 21.231.024 0 0,00%
41 ENCISO-Santander 17.938.479 0 0,00%
42 CHARALÁ-Santander 72.216.531 0 0,00%
43 JORDÁN-Santander 92.836.577 0 0,00%
44 SUAITA-Santander 70.098.267 0 0,00%
45
JUAN DE ACOSTA-
Atlántico 82.597.205 0
0,00%
46 JURADÓ-Choco 80.716.901 0 0,00%
47
VILLANUEVA -
SANTANDER 24.590.836 0
0,00%
48 VILLANUEVA - BOLIVAR 17.063.926 0 0,00%
49 SAN BENITO-Córdoba 11.932.515 0 0,00%
50 SUCRE - SANTANDER 46.600.634 0 0,00%
51 MORROA-Sucre 580.708.985 0 0,00%
52 VILLARRICA - TOLIMA 24.258.914 0 0,00%
53 SUPATÁ-Cundinamarca 62.386.924 0 0,00%
54 MORELIA-Caquetá 26.063.133 0 0,00%
55 SUSA-Cundinamarca 55.090.204 0 0,00%
56 NÁTAGA-Huila 57.997.745 0 0,00%
57
SAN JOSÉ DE MIRANDA-
Santander 37.306.999 0
0,00%
58 YACOPÍ-Cundinamarca 22.408.639 0 0,00%
59 LANDÁZURI-Santander 86.718.390 0 0,00%
60 PURÍSIMA-Córdoba 154.909.806 0 0,00%
61 TAMINANGO-Nariño 148.008.829 0 0,00%
62
SAN MIGUEL -
SANTANDER 44.181.804 0
0,00%
63 NÓVITA-Choco 89.251.200 0 0,00%
64
BELÉN DE LOS
ANDAQUÍES-Caquetá 79.433.263 0
0,00%
65 GALÁN-Santander 13.984.935 0 0,00%
66 LA UNIÓN - NARIÑO 157.106.001 0 0,00%
132
67
SAN JOSE DE URE-
Córdoba 115.000.000 0
0,00%
68 EL ROBLE-Sucre 82.000.000 1 0,00% Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas.
ANEXO No. 4
Entidades Territoriales Con Baja Ejecución Vigencia 2016.
Cifras en pesos.
No Entidad Territorial
Apropiación
Definitiva
($)
Neto Gastos
Compromisos
($)
% De
Ejecución Por
Compromisos
1 EL PLAYÓN-Santander 252.874.265 14.087.350 5,57%
2 GUAPI-Cauca 428.104.239 27.000.000 6,31%
3 MOGOTES-Santander 73.249.486 5.085.300 6,94%
4 NUQUÍ-Choco 154.883.471 10.904.262 7,04%
5 EL ROSARIO-Nariño 64.466.849 5.200.000 8,07%
6
SAN MIGUEL DE SEMA-
Boyacá 181.544.558 15.131.149 8,33%
7 BARBOSA - SANTANDER 70.305.611 6.108.000 8,69%
8
PUENTE NACIONAL-
Santander 119.557.429 10.958.500 9,17%
9 GAMARRA-Cesar 130.050.010 12.888.258 9,91%
10
CUASPUD (CARLOSAMA)-
Nariño 44.087.690 4.422.200 10,03%
11 PUERRES-Nariño 57.928.855 7.200.000 12,43%
12
PURACÉ (COCONUCO)-
Cauca 97.190.242 12.488.570 12,85%
13 TONA-Santander 33.818.593 4.430.311 13,10%
14 POLICARPA-Nariño 97.281.790 12.800.000 13,16%
15
ANSERMANUEVO-Valle
del Cauca 70.621.651 9.319.050 13,20%
16
SAN PEDRO - VALLE DEL
CAUCA 64.951.057 9.479.295 14,59%
17
EL CARMEN DE CHUCURI-
Santander 102.322.854 17.480.000 17,08%
18 YACUANQUER-Nariño 93.998.068 16.235.156 17,27%
19
LA JAGUA DE IBIRICO-
Cesar 5.275.139.001 932.578.660 17,68%
20 COYAIMA-Tolima 282.110.800 50.000.000 17,72%
21 CALOTO-Cauca 271.378.158 50.400.000 18,57%
22 REGIDOR-Bolívar 48.636.596 9.110.000 18,73%
23 COROMORO-Santander 59.331.357 11.135.151 18,77%
24 VILLAVICENCIO-Meta 4.420.298.317 849.261.270 19,21%
133
25 CHIMA - SANTANDER 46.964.464 9.029.600 19,23%
26 SANTA ROSA - CAUCA 96.063.255 18.473.000 19,23%
27 SAN GIL-Santander 84.304.389 16.255.427 19,28%
28
PUERTO WILCHES-
Santander 524.218.513 103.243.185 19,69%
29 FUNES-Nariño 42.299.246 8.377.647 19,81%
30 BUENOS AIRES-Cauca 188.698.919 37.700.000 19,98%
31 ZAPATOCA-Santander 28.703.830 6.300.000 21,95%
32
SAN ANDRÉS -
SANTANDER 75.486.940 17.038.896 22,57%
33
SAN JUAN DE PASTO-
Nariño 5.790.683.860 1.331.201.472 22,99%
34
LOS ANDES
(SOTOMAYOR)-Nariño 133.497.614 31.273.000 23,43% Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas.
ANEXO No. 5
Cuadro Resumen Entidades Territoriales Con Alta Dependencia Y Baja
Ejecución De Recursos SGP- Vigencia 2016.
Cifras en pesos.
ENTIDAD TERRITORIAL ALTA DEPENDENCIA BAJA EJECUCION
Departamento
Municipio
Apropiación Def. (Gastos
Alimentación
Escolar) ($)
Presupuesto Def.
(Ingresos Alimentac
ión Escolar)
($)
Depend
encia (%)
Apropiación
Definitiva ($)
Neto Gastos
Compromisos ($)
Ejecució
n Por Compromisos
(%)
ATLANTICO 1 JUAN
DE ACOSTA
$82.597.205
$82.597.203 100,0%
$82.597.205 $0 0,00%
CESAR
2 SAN
ALBERTO
$100.753.331
$100.753.331 100,0%
$100.753.331 $0 0,00%
3 GONZÁ
LEZ $35.941.9
57 $34.072.4
42 94,8% $35.941.9
57 $0 0,00%
4 AGUAC
HICA $492.874.
055 $473.574.
055 96,1% $492.874.
055 $0 0,00%
5 ASTREA $234.157.
253 $231.175.
357 98,7% $234.157.
253 $0 0,00%
BOLIVAR
6 REGIDO
R $48.636.5
96 $48.636.5
96 100,0% $48.636.5
96 $9.110.0
00 18,73%
7 TURBA
NA $116.883.
259 $116.883.
259 100,0% $116.883.
259 $0 0,00%
134
8 VILLANUEVA
$256.135.463
$202.071.537 78,9%
$17.063.926 $0 0,00%
TOLIMA
9 CUNDA
Y $46.048.3
67 $37.593.3
56 81,6% $46.048.3
67 $0 0,00%
10
CARMEN DE
APICALA
$34.725.702
$33.649.478 96,9%
$34.725.702 $0 0,00%
11 VILLARRICA
$24.258.914
$24.258.914 100,0%
$24.258.914 $0 0,00%
NARIÑO
12 EL
ROSARIO
$64.466.849
$64.466.849 100,0%
$64.466.849
$5.200.000 8,07%
13
CUASPUD
(CARLOSAMA)
$44.087.690
$44.087.690 100,0%
$44.087.690
$4.422.200 10,03%
14 PUERRE
S $57.928.8
55 $53.900.8
34 93,0% $57.928.8
55 $7.200.0
00 12,43%
15 POLICA
RPA $97.281.7
90 $97.281.7
90 100,0% $97.281.7
90 $12.800.
000 13,16%
16 LEIVA $93.134.4
38 $90.664.6
75 97,3% $93.134.4
38 $0 0,00%
17 TAMINANGO
$148.008.829
$111.392.122 75,3%
$148.008.829 $0 0,00%
18 LA
UNIÓN $157.106.
001 $157.106.
001 100,0% $157.106.
001 $0 0,00%
CORDOBA
19 PURÍSI
MA $154.909.
806 $142.799.
444 92,2% $154.909.
806 $0 0,00%
20 SAN
JOSE DE URE
$115.000.000
$111.875.894 97,3%
$115.000.000 $0 0,00%
SANTANDER
21 MOGOT
ES $73.249.4
86 $66.213.0
11 90,4% $73.249.4
86 $5.085.3
00 6,94%
22 BARBO
SA $70.305.6
11 $70.305.6
11 100,0% $70.305.6
11 $6.108.0
00 8,69%
23 SAN GIL $84.304.3
89 $84.287.9
45 100,0% $84.304.3
89 $16.255.
427 19,28%
24 ZAPATO
CA $28.703.8
30 $21.909.2
67 76,3% $28.703.8
30 $6.300.0
00 21,95%
25 ALBANI
A $16.117.3
53 $15.975.9
73 99,1% $16.117.3
53 $0 0,00%
26 GUAPO
TÁ $6.068.05
3 $6.068.05
3 100,0% $25.509.9
48 $0 0,00%
27 CURITÍ $53.206.0
30 $52.521.8
31 98,7% $53.206.0
30 $0 0,00%
135
28 CAPITANEJO
$33.319.065
$33.224.007 99,7%
$33.319.065 $0 0,00%
29 ARATO
CA $71.710.2
25 $57.362.2
91 80,0% $71.710.2
25 $0 0,00%
30 SOCOR
RO $58.738.3
12 $58.238.3
12 99,1% $58.738.3
12 $0 0,00%
31 ENCISO $17.938.4
79 $17.938.4
78 100,0% $17.938.4
79 $0 0,00%
32 VILLANUEVA
$24.590.836
$24.339.391 99,0%
$24.590.836 $0 0,00%
33 SUCRE $46.600.6
34 $40.053.1
84 85,9% $46.600.6
34 $0 0,00%
34 GALÁN $13.984.9
35 $13.718.6
73 98,1% $13.984.9
35 $0 0,00%
CHOCO 35 NÓVITA $89.251.2
00 $85.159.7
19 95,4% $89.251.2
00 $0 0,00%
CAUCA 36 GUAPI
$428.104.239
$428.104.239 100,0%
$428.104.239
$27.000.000 6,31%
37 BUENOS AIRES
$188.698.919
$188.698.919 100,0%
$188.698.919
$37.700.000 19,98%
HUILA 38 NÁTAG
A $57.997.7
45 $45.601.5
89 78,6% $57.997.7
45 $0 0,00%
NORTE DE SANTANDE
R 39
LANDÁZURI
$86.718.390
$86.718.390 100,0%
$86.718.390 $0 0,00%
CAQUETA
40
BELÉN DE LOS ANDAQ
UÍES $79.433.2
63 $79.433.2
63 100,0% $79.433.2
63 $0 0,00%
41 MORELI
A $26.063.1
33 $23.156.7
46 88,8% $26.063.1
33 $0 0,00%
42
CARTAGENA DEL
CHAIRÁ $269.050.
234 $269.050.
234 100,0% $269.050.
234 $0 0,00%
CUNDINAMARCA
43 PANDI $24.341.4
67 $24.242.4
30 99,6% $24.341.4
67 $0 0,00%
44 EL
PEÑON $88.822.2
45 $88.822.2
45 100,0% $353.543 $0 0,00%
META 45 VILLAVICENCIO
$4.432.134.983
$3.899.935.642 88,0%
$4.420.298.317
$849.261.270 19,21%
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas.
136
ANEXO No. 6
Entidades Territoriales Con Alto Grado De Dependencia Recursos S.G.P Alimentación
Escolar Vigencia 2016.
No Entidad
Territorial
# Municipios Alta
Dependencia
(# Dependencia 100%)
Promedio
Apropiación
Def.
(GASTOS
Alimentació
n Escolar)
($)
Promedio
Presupuesto
Def.
(INGRESOS
Alimentación
Escolar) ($)
Promedio
Dependenc
ia Alta
(%)
1 GUAJIRA 1: ALBANIA 185.448.620 185.448.620 100%
2 VAUPES 1: CARURU 44.919.237 44.908.237 99,97%
3 ATLANTICO
17 (11: BARANOA,
CANDELARIA, PALMAR DE
VARELA, PIOJO,
POLONUEVO,
PONEDERA,PUERTO
COLOMBIA, REMOLINO,
REPELON, TUBARA Y
USIACURI)
130.467.687 129.939.149 99,72%
4 PUTUMAYO 3 (2: SANTIAGO Y
SIBUNDOY) 104.182.537 99.836.183 98,03%
5 QUINDIO 2 (1: GENVOA) 82.588.100 78.502.924 97%
6 CALDAS
15
(3: MARQUETALIA,
RISARALDA Y SUPIA)
63.397.452 61.478.815 96,37%
7 CESAR
11
(4: AGUSTÍN CODAZZI,
BOSCONIA, CHIMICHAGUA Y
SAN ALBERTO)
249.559.537 238.805.278 96,30%
8 BOLIVAR
31
(19: ACHÍ, ARENAL,
ARJONA, BARRANCO DE
LOBA, CALAMAR, EL PEÑON,
HATILLO DE LOBA, MARIA LA
BAJA, MAHATES, NOROSI,
PINILLOS, RIOVIEJO,SAN
ESTANISLAO, SAN
FERNANDO, SANTA CRUZ DE
MOMPOX, SIMITI, TALAIGUA
NUEVO Y TURBANA)
338.621.584 296.624.283 95,60%
9 TOLIMA
20 (4: PALOCABILDO,
REGIDOR, SAN ANTONIO Y
VILLARICA)
98.379.007 92.927.148 94,60%
137
10 NARIÑO
35 (16: BARBACOAS,
COLON, CUASPUD,
CUMBITARA, EL ROSARIO,
FRANCISCO PIZARRO, LA
CRUZ, LA UNION, MALLAMA,
OSPINA, POLICARPA,
RICAUTE, SANTA BARBARA,
SANTACRUZ Y TANGUA)
120.820.754 114.617.251 94,68%
11 CORDOBA 10 415.890.641 393.242.676 94,46%
12 SANTANDER
21
(4: BARBOSA, GUAPOTA,
PALMAS DEL SOCORRO Y
SAN BENITO)
46.396.417 43.147.140 94,48%
13 VALLE DEL
CAUCA
19
(3: LA UNIÓN, RIOFRIO Y
SAN JUAN BAUTISTA DE
GUACARI)
74.179.607 68.910.398 93,37%
14 CHOCO
9
(3: LITORAL DEL SAN JUAN,
RIOSUCIO Y SIPÍ)
227.035.432 214.461.767 93,30%
15 CAUCA
18 (4: BUENOS AIRES,
GUAPI, JAMBALO Y
MERCADERES)
184.867.595 173.408.838 92,66%
16 HUILA
17
(3: GIGANTE, IQUIRA Y
OPORAPA)
106.201.506 97.887.564 92,63%
17 MAGDALEN
A
9 (3: ARIGUANÍ, CHIVOLO Y
TENERIFE) 241.783.197 218.187.846 92,55%
18 SUCRE
11 (3: MAJAGUAL, SAN
ANTONIO DE PALMITO Y SAN
ONOFRE)
249.872.309 234.015.757 93%
19 NORTE DE
SANTANDER
18
(5: ARBOLEDAS, EL TARRA,
LABATECA, LANDAZURI Y
SAN CALIXTO)
127.262.437 113.321.191 91,91%
20 CAQUETA
9 (2: BELÉN DE LOS
ANDAQUÍES, CARTAGENA
DEL CHAIRA)
181.979.657 157.621.933 91,19%
21 CUNDINAMA
RCA
25 (3: NARIÑO, QUETAME
Y SASAIMA) 37.759.387 33.604.728 90,39%
22 RISARALDA 3 121.756.066 108.978.942 90,25%
23 ANTIOQUIA 10 154.932.373 132.885.418 89,07%
24 BOYACA 8 (3:EL ESPINO, IZA Y
LABRANZAGRANDE) 62.044.465 52.680.537 89,04%
25 AMAZONAS 1: PUERTO NARIÑO 75.081.090 66.726.544 88,87%
26 META 9 604.805.824 530.170.757 89,68%
27 CASANARE 3 154.980.888 147.902.604 96,92%
28 VICHADA 1 540.539.832 489.824.580 90,62%
29 GUANIA 1: PUERTO INÍRIDA 286.116.630 223.680.773 78,17%
138
Total 338 (97 con 100% ) 93%
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas
139
ANEXO No. 7.
Fuente: Cálculos propios con base en Ministerio de Educación Nacional.
140
ANEXO No. 8
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas
ANEXO No. 9.
Cuadro Resumen Variación Recursos MEN- Vigencia 2013-2014.
Cifras en pesos.
No ETC 2013 2014 Variación Distribución
1 Duitama $162.962.850,00 $1.846.080.000,00 1.033
2,10%
2 Amazonas $222.191.224,00 $2.515.937.220,00 1.032
1 Malambo $309.591.012,00 $2.589.613.020,00 736
7,50%
2 Atlántico $1.722.074.160,00 $13.028.017.320,00 657
3 Caquetá $1.717.263.840,00 $12.010.923.000,00 599
4 Neiva $1.504.696.554,00 $10.249.284.600,00 581
141
5 Bogotá $2.351.685.174,00 $15.276.600.000,00 550
6 Uribia $535.179.210,00 $3.314.044.440,00 519
7 Norte De Santander $3.173.928.390,00 $19.232.320.140,00 506
1 Huila $2.507.685.606,00 $14.553.571.680,00 480
90,40%
2 Antioquia $7.251.323.208,00 $42.004.199.880,00 479
3 Barranquilla $2.287.991.682,00 $12.912.961.140,00 464
4 Chocó $3.484.520.838,00 $19.404.702.540,00 457
5 Tumaco $1.564.688.976,00 $8.706.288.060,00 456
6 La Guajira $1.401.309.558,00 $7.780.219.920,00 455
7 Cauca $5.043.273.006,00 $27.996.151.680,00 455
8 Santa Marta $943.464.708,00 $5.233.491.540,00 455
9 Nariño $5.030.064.159,00 $27.810.804.600,00 453
10 Magdalena $3.748.060.686,00 $20.709.276.120,00 453
11 Tolima $3.422.441.190,00 $18.870.612.120,00 451
12 Jamundí $273.508.716,00 $1.507.460.940,00 451
13 Apartadó $301.201.512,00 $1.659.717.720,00
451
14 Medellín $3.268.057.968,00 $18.008.056.080,00 451
15 Rionegro $233.340.300,00 $1.285.780.500,00 451
16 Sabaneta $76.917.588,00 $423.840.780,00 451
17 Turbo $587.463.084,00 $3.237.111.540,00 451
18 Casanare $804.384.852,00 $4.432.420.620,00 451
19 Yopal $236.020.248,00 $1.300.547.880,00 451
20 Popayán $683.694.780,00 $3.767.379.300,00 451
21 Lorica $523.298.352,00 $2.883.543.120,00 451
22 Montería $829.613.328,00 $4.571.437.680,00 451
142
23 Sahagún $269.196.156,00 $1.483.357.860,00 451
24 Chía $140.835.888,00 $776.051.280,00 451
25 Cundinamarca $5.117.499.324,00 $28.199.075.940,00 451
26 Facatativá $229.458.996,00 $1.264.393.260,00 451
27 Fusagasugá $259.924.152,00 $1.432.266.120,00 451
28 Mosquera $97.987.524,00 $539.942.940,00 451
29 Soacha $780.665.772,00 $4.301.720.820,00 451
30 Zipaquirá $135.660.816,00 $747.534.960,00 451
31 Pasto $1.429.028.364,00 $7.874.408.340,00 451
32 Dosquebradas $399.835.920,00 $2.203.225.200,00 451
33 Pereira $712.188.480,00 $3.924.388.800,00 451
34 Ibagué $1.265.551.536,00 $6.973.598.160,00 451
35 Buenaventura $1.184.598.624,00 $6.527.521.440,00 451
36 Buga $219.201.264,00 $1.207.869.840,00 451
37 Cali $5.123.167.260,00 $28.230.308.100,00 451
38 Cartago $486.764.808,00 $2.682.231.480,00 451
39 Palmira $523.359.960,00 $2.883.882.600,00 451
40 Tuluá $546.185.724,00 $3.009.659.940,00 451
41 Manizales $668.858.982,00 $3.685.581.720,00 451
42 Itagui $322.659.558,00 $1.777.906.080,00 451
43 Florencia $522.068.436,00 $2.876.494.320,00 451
44 Córdoba $4.279.043.004,00 $23.575.648.320,00 451
45 Envigado $179.331.504,00 $987.991.740,00 451
46 Girardot $177.235.710,00 $976.431.780,00 451
47 Maicao $561.564.468,00 $3.093.769.440,00 451
48 Bolívar $3.938.212.656,00 $21.695.965.200,00 451
143
49 Villavicencio $686.753.760,00 $3.783.387.420,00 451
50 Magangué $445.951.242,00 $2.456.784.360,00 451
51 Ipiales $501.587.958,00 $2.763.268.020,00 451
52 Riohacha $518.635.932,00 $2.857.156.920,00 451
53 Soledad $544.044.438,00 $2.997.070.200,00 451
54 San Andrés $347.236.254,00 $1.912.851.000,00 451
55 Ciénaga $463.438.632,00 $2.552.930.280,00 451
56 Guainía $214.036.188,00 $1.179.046.980,00 451
57 Guaviare $551.475.138,00 $3.037.872.420,00 451
58 Armenia $740.164.734,00 $4.077.158.220,00 451
59 Vichada $504.551.840,00 $2.779.288.200,00 451
60 Bello $759.936.210,00 $4.186.050.840,00 451
61 Cúcuta $1.958.384.904,00 $10.787.582.340,00 451
62 Arauca $1.218.458.442,00 $6.711.680.520,00 451
63 Cesar $3.655.336.464,00 $20.134.738.440,00 451
64 Floridablanca $391.902.360,00 $2.158.706.700,00 451
65 Valledupar $1.225.284.282,00 $6.749.117.100,00 451
66 Risaralda $1.257.728.748,00 $6.927.608.700,00 451
67 Sincelejo $925.297.488,00 $5.096.410.020,00 451
68 Quibdó $1.249.491.330,00 $6.882.000.660,00 451
69 Quindío $1.025.312.568,00 $5.647.141.260,00 451
70 Meta $1.809.500.094,00 $9.965.868.120,00 451
71 Valle Del Cauca $2.853.343.716,00 $15.714.529.200,00 451
72 Caldas $3.501.548.922,00 $19.284.399.180,00 451
73 Piedecuesta $297.524.922,00 $1.638.584.100,00 451
74 Santander $3.550.298.190,00 $19.552.591.440,00 451
144
75 Sucre $3.482.047.440,00 $19.176.572.340,00 451
76 Girón $213.758.442,00 $1.177.145.100,00 451
77 Cartagena $1.834.499.172,00 $10.101.961.260,00 451
78 Putumayo $2.137.933.464,00 $11.772.487.980,00 451
79 Vaupés $287.491.284,00 $1.583.013.780,00 451
80 Pitalito $493.602.786,00 $2.717.790.840,00 451
81 Barrancabermeja $357.191.352,00 $1.966.700.160,00 451
82 Bucaramanga $631.809.726,00 $3.478.531.320,00 451
83 Boyacá $4.146.344.574,00 $22.826.513.520,00 451
84 Sogamoso $419.537.424,00 $2.309.605.560,00 451
85 Tunja $512.534.904,00 $2.821.545.180,00 451
100,00% Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016. CD Economía y
Finanzas. Las altas variaciones observadas en este cuadro se explican por la asignación tardía de los recursos
en el año 2013, en comparación con la asignación del 2014, que incluye la vigencia completa.
ANEXO No. 10.
Cuadro Resumen Variación Recursos MEN- Vigencia 2014-2015.
Cifras en pesos.
No ETC 2014 2015 Variación Distribución
1 Rionegro $1.285.780.500,00 $18.542.759.760,00 1.342 1,02%
2 Manizales $3.685.581.720,00 $5.220.613.440,00 42
5,30%
3 Putumayo $11.772.487.980,00 $15.908.413.140,00 35
4 Vaupés $1.583.013.780,00 $1.989.235.260,00 26
5 Arauca $6.711.680.520,00 $8.369.746.380,00 25
6 Popayán $3.767.379.300,00 $4.616.638.920,00 23
7 Chocó $19.404.702.540,00 $20.610.307.800,00 6
92,00%
8 Apartadó $1.659.717.720,00 $1.748.440.440,00 5
9 Jamundí $1.507.460.940,00 $1.587.177.180,00 5
10 Antioquia $42.004.199.880,00 $44.142.262.020,00 5
11 Soacha $4.301.720.820,00 $4.476.969.540,00 4
12 San Andrés $1.912.851.000,00 $1.969.976.520,00 3
145
13
Norte De
Santander $19.232.320.140,00 $19.805.738.760,00 3
14 Caquetá $12.010.923.000,00 $12.367.915.020,00 3
15 Guainía $1.179.046.980,00 $1.214.058.060,00 3
16 Medellín $18.008.056.080,00 $18.542.759.760,00 3
17 Sabaneta $423.840.780,00 $436.425.660,00 3
18 Turbo $3.237.111.540,00 $3.333.229.380,00 3
19 Bogotá $15.276.600.000,00 $15.730.200.000,00 3
20 Casanare $4.432.420.620,00 $4.564.030.140,00 3
21 Yopal $1.300.547.880,00 $1.339.164.360,00 3
22 Lorica $2.883.543.120,00 $2.969.162.640,00 3
23 Montería $4.571.437.680,00 $4.707.174.960,00 3
24 Sahagún $1.483.357.860,00 $1.527.402.420,00 3
25 Chía $776.051.280,00 $799.094.160,00 3
26 Cundinamarca $28.199.075.940,00 $29.036.376.180,00 3
27 Facatativá $1.264.393.260,00 $1.301.936.220,00 3
28 Fusagasugá $1.432.266.120,00 $1.474.793.640,00 3
29 Mosquera $539.942.940,00 $555.975.180,00 3
30 Zipaquirá $747.534.960,00 $769.731.120,00 3
31 Pasto $7.874.408.340,00 $8.108.218.980,00 3
32 Dosquebradas $2.203.225.200,00 $2.268.644.400,00 3
33 Pereira $3.924.388.800,00 $4.040.913.600,00 3
34 Ibagué $6.973.598.160,00 $7.180.661.520,00 3
35 Buenaventura $6.527.521.440,00 $6.721.339.680,00 3
36 Buga $1.207.869.840,00 $1.243.734.480,00 3
37 Cali $28.230.308.100,00 $29.068.535.700,00 3
38 Cartago $2.682.231.480,00 $2.761.873.560,00 3
39 Palmira $2.883.882.600,00 $2.969.512.200,00 3
40 Tuluá $3.009.659.940,00 $3.099.024.180,00 3
41 Uribia $3.314.044.440,00 $3.412.442.880,00 3
42 Itagui $1.777.906.080,00 $1.830.693.960,00 3
43 Tumaco $8.706.288.060,00 $8.964.773.820,00 3
44 Florencia $2.876.494.320,00 $2.961.891.360,00 3
45 Córdoba $23.575.648.320,00 $24.275.509.200,00 3
46 Nariño $27.810.804.600,00 $28.636.389.000,00 3
47 Envigado $987.991.740,00 $1.017.318.780,00 3
48 Girardot $976.431.780,00 $1.005.415.020,00 3
49 Maicao $3.093.769.440,00 $3.185.600.400,00 3
50 Tolima $18.870.612.120,00 $19.430.728.920,00 3
51 Bolívar $21.695.965.200,00 $22.339.936.080,00 3
52 Villavicencio $3.783.387.420,00 $3.895.684.380,00 3
53 Magangué $2.456.784.360,00 $2.529.705.600,00 3
146
54 Ipiales $2.763.268.020,00 $2.845.285.020,00 3
55 Riohacha $2.857.156.920,00 $2.941.959.240,00 3
56 Soledad $2.997.070.200,00 $3.086.022.240,00 3
57 Ciénaga $2.552.930.280,00 $2.628.695.880,00 3
58 Guaviare $3.037.872.420,00 $3.128.029.020,00 3
59 Neiva $10.249.284.600,00 $10.553.457.240,00 3
60 Santa Marta $5.233.491.540,00 $5.388.807.780,00 3
61 Armenia $4.077.158.220,00 $4.198.151.700,00 3
62 Bello $4.186.050.840,00 $4.310.274.960,00 3
63 Cúcuta $10.787.582.340,00 $11.107.710.180,00 3
64 Cesar $20.134.738.440,00 $20.732.231.880,00 3
65 Magdalena $20.709.276.120,00 $21.323.818.080,00 3
66 Floridablanca $2.158.706.700,00 $2.222.765.100,00 3
67 Valledupar $6.749.117.100,00 $6.949.389.060,00 3
68 Malambo $2.589.613.020,00 $2.666.456.460,00 3
69 Barranquilla $12.912.961.140,00 $13.296.124.620,00 3
70 Risaralda $6.927.608.700,00 $7.133.166.540,00 3
71 Sincelejo $5.096.410.020,00 $5.247.624.420,00 3
72 Quibdó $6.882.000.660,00 $7.086.193.740,00 3
73 Quindío $5.647.141.260,00 $5.814.689.580,00 3
74 Meta $9.965.868.120,00 $10.261.533.600,00 3
75 Caldas $19.284.399.180,00 $19.856.502.180,00 3
76 Piedecuesta $1.638.584.100,00 $1.687.195.260,00 3
77 Santander $19.552.591.440,00 $20.132.636.760,00 3
78 Sucre $19.176.572.340,00 $19.745.455.860,00 3
79 Girón $1.177.145.100,00 $1.212.061.860,00 3
80 Cartagena $10.101.961.260,00 $10.401.587.100,00 3
81 Pitalito $2.717.790.840,00 $2.798.385.840,00 3
82 Barrancabermeja $1.966.700.160,00 $2.025.021.600,00 3
83 Bucaramanga $3.478.531.320,00 $3.581.674.560,00 3
84 Boyacá $22.826.513.520,00 $23.503.260.600,00 3
85 Sogamoso $2.309.605.560,00 $2.378.077.560,00 3
86 Tunja $2.821.545.180,00 $2.905.193.340,00 3
87 Atlántico $13.028.017.320,00 $13.414.183.200,00 3
88 Duitama $1.846.080.000,00 $1.900.800.000,00 3
89 Huila $14.553.571.680,00 $14.984.956.800,00 3
90 Cauca $27.996.151.680,00 $28.749.047.940,00 3
91 Amazonas $2.515.937.220,00 $2.582.339.220,00 3
92 Vichada $2.779.288.200,00 $2.811.212.100,00 1
93 La Guajira $7.780.219.920,00 $7.639.553.700,00 -2 2,20%
94 Valle Del Cauca $15.714.529.200,00 $15.296.920.380,00 -3
100%
147
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas
ANEXO No. 11.
Cuadro Resumen Variación Recursos MEN- Vigencia 2015-2016.
Cifras en pesos.
No ETC 2015 2016 Variación Distribución
1 Envigado $1.017.318.780,00 $4.810.038.870,00 373 1,05%
2 Mosquera $555.975.180,00 $1.585.047.933,00 185
4,25% 3 Girardot $1.005.415.020,00 $2.636.865.926,00 162
4 Buga $1.243.734.480,00 $2.948.629.065,00 137
5 La Guajira $7.639.553.700,00 $15.415.792.373,00 102
6 Zipaquirá $769.731.120,00 $1.469.468.310,00 91
5,30%
7 Montería $4.707.174.960,00 $7.825.183.439,00 66
8 Armenia $4.198.151.700,00 $6.491.974.738,00 55
9 Sahagún $1.527.402.420,00 $2.335.017.701,00 53
10 Lorica $2.969.162.640,00 $4.492.504.882,00 51
11 Fusagasugá $1.474.793.640,00 $2.199.021.199,00 49
8,50%
12 Apartadó $1.748.440.440,00 $2.603.267.876,00 49
13 Maicao $3.185.600.400,00 $4.556.032.506,00 43
14 Magangué $2.529.705.600,00 $3.556.278.814,40 41
15 Yopal $1.339.164.360,00 $1.874.885.663,00 40
16 Girón $1.212.061.860,00 $1.681.531.976,00 39
17 Jamundí $1.587.177.180,00 $2.134.546.847,00 34
18 Riohacha $2.941.959.240,00 $3.853.215.545,00 31
19 Risaralda $7.133.166.540,00 $8.950.842.187,00 25
20,20%
20 Atlántico $13.414.183.200,00 $16.465.980.530,00 23
21 Turbo $3.333.229.380,00 $4.090.429.864,00 23
22 Sincelejo $5.247.624.420,00 $6.390.769.796,70 22
23 Valledupar $6.949.389.060,00 $8.451.176.557,00 22
24 Tuluá $3.099.024.180,00 $3.620.439.548,53 17
25 Facatativá $1.301.936.220,00 $1.491.302.967,00 15
26 Cúcuta $11.107.710.180,00 $12.712.354.424,00 14
27 Chocó $20.610.307.800,00 $23.520.696.464,29 14
28 Boyacá $23.503.260.600,00 $25.237.133.221,00 7
29 Duitama $1.900.800.000,00 $2.036.079.892,00 7
148
30 Manizales $5.220.613.440,00 $5.533.939.189,00 6
31 Tolima $19.430.728.920,00 $20.159.827.113,00 4
32 Santa Marta $5.388.807.780,00 $5.546.077.409,00 3
33 Ipiales $2.845.285.020,00 $2.919.828.683,00 3
34 Valle Del Cauca $15.296.920.380,00 $15.661.197.877,00 2
35 Quindío $5.814.689.580,00 $5.939.889.382,00 2
36 Antioquia $44.142.262.020,00 $44.461.056.166,00 1
37 Ciénaga $2.628.695.880,00 $2.628.695.880,00 0
38 Casanare $4.564.030.140,00 $4.496.487.215,00 -1
60,70%
39 Meta $10.261.533.600,00 $10.036.441.197,00 -2
40 Chía $799.094.160,00 $771.727.884,00 -3
41 Popayán $4.616.638.920,00 $4.445.657.309,00 -4
42 Huila $14.984.956.800,00 $14.385.175.440,00 -4
43 Guainía $1.214.058.060,00 $1.158.826.185,00 -5
44 Nariño $28.636.389.000,00 $27.224.166.119,13 -5
45 Cundinamarca $29.036.376.180,00 $27.581.433.095,00 -5
46 San Andrés $1.969.976.520,00 $1.864.591.401,00 -5
47 Cauca $28.749.047.940,00 $26.712.576.328,00 -7
48 Sucre $19.745.455.860,00 $18.252.658.866,81 -8
49 Quibdó $7.086.193.740,00 $6.527.556.410,00 -8
50 Itagui $1.830.693.960,00 $1.681.438.526,00 -8
51 Bolívar $22.339.936.080,00 $20.409.439.219,00 -9
52 Pasto $8.108.218.980,00 $7.380.706.249,93 -9
53 Sabaneta $436.425.660,00 $396.758.239,00 -9
54 Florencia $2.961.891.360,00 $2.681.396.697,00 -9
55 Soacha $4.476.969.540,00 $3.999.399.455,00 -11
56 Magdalena $21.323.818.080,00 $18.962.869.192,00 -11
57 Uribia $3.412.442.880,00 $3.004.708.624,00 -12
58 Córdoba $24.275.509.200,00 $20.615.700.548,00 -15
59 Palmira $2.969.512.200,00 $2.521.748.200,00 -15
60 Santander $20.132.636.760,00 $16.767.472.997,00 -17
61 Cartago $2.761.873.560,00 $2.296.420.928,00 -17
62 Arauca $8.369.746.380,00 $6.932.934.697,00 -17
63 Tumaco $8.964.773.820,00 $7.400.552.995,31 -17
64 Pitalito $2.798.385.840,00 $2.288.569.590,00 -18
65 Vichada $2.811.212.100,00 $2.267.181.605,00 -19
66 Barrancabermeja $2.025.021.600,00 $1.607.381.607,00 -21
67 Sogamoso $2.378.077.560,00 $1.874.668.735,00 -21
68 Cesar $20.732.231.880,00 $16.329.997.298,00 -21
69 Amazonas $2.582.339.220,00 $2.023.463.157,00 -22
70 Caquetá $12.367.915.020,00 $9.662.561.448,00 -22
149
71 Guaviare $3.128.029.020,00 $2.432.803.365,00 -22
72 Putumayo $15.908.413.140,00 $12.155.721.503,00 -24
73 Caldas $19.856.502.180,00 $15.024.150.594,89 -24
74 Norte De Santander $19.805.738.760,00 $14.713.074.693,00 -26
75 Floridablanca $2.222.765.100,00 $1.595.778.977,00 -28
76 Vaupés $1.989.235.260,00 $1.411.803.283,00 -29
77 Buenaventura $6.721.339.680,00 $4.732.445.175,00 -30
78 Malambo $2.666.456.460,00 $1.837.251.029,00 -31
79 Piedecuesta $1.687.195.260,00 $1.142.939.306,00 -32
80 Pereira $4.040.913.600,00 $2.708.592.928,00 -33
81 Dosquebradas $2.268.644.400,00 $1.341.884.170,00 -41
82 Tunja $2.905.193.340,00 $1.702.906.469,00 -41
83 Neiva $10.553.457.240,00 $5.965.620.240,00 -43
84 Bello $4.310.274.960,00 $2.431.892.658,00 -44
85 Villavicencio $3.895.684.380,00 $2.188.157.401,00 -44
86 Soledad $3.086.022.240,00 $1.633.620.666,00 -47
87 Barranquilla $13.296.124.620,00 $5.418.548.917,00 -59
88 Cali $29.068.535.700,00 $10.547.257.122,01 -64
89 Cartagena $10.401.587.100,00 $3.094.389.789,00 -70
90 Medellín $18.542.759.760,00 $3.967.464.443,00 -79
91 Ibagué $7.180.661.520,00 $1.349.202.925,00 -81
92 Rionegro $18.542.759.760,00 $1.831.945.193,00 -90
93 Bogotá $15.730.200.000,00 $1.504.430.810,00 -90
94 Bucaramanga $3.581.674.560,00 $195.682.914,00 -95
100,00% Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas
ANEXO No. 12.
TENDENCIA RECURSOS REGALIAS PAE 2013-2014
Cifras en pesos.
No ETC
2.013
2.014
Variación
Distribución
1 AMAZONAS
81,06%
2 ANTIOQUIA
3 APARTADO
4 ARAUCA
2.030.132.283
5 ARMENIA
6
BARRANCABERMEJA
7 BARRANQUILLA
150
8 BELLO
9 BOGOTA D.C.
10 BUCARAMANGA
11 BUENAVENTURA
12 BUGA
13 CALDAS
14 CALI
15 CAQUETA
16 CARTAGENA
17 CARTAGO
18 CAUCA
19 CHIA
20 CHOCO
21 CUCUTA
22 DOSQUEBRADAS
23 DUITAMA
24 ENVIGADO
25 FACATATIVA
26 FLORENCIA
27 FLORIDABLANCA
28 FUSAGASUGA
29 GIRARDOT
30 GIRON
31 GUAINIA
4.012.640.000
32 GUAVIARE
11.193.689.927
33 HUILA
34 IBAGUE
35 IPIALES
36 ITAGUI
37 JAMUNDI
38 LORICA
39 MAGANGUE
1.510.567.528
40 MAGDALENA
41 MALAMBO
42 MANIZALES
43 MEDELLIN
44 MONTERIA
45 MOSQUERA
46 NARIÑO
47 NEIVA
48 PALMIRA
49 PASTO
50 PEREIRA
51 PIEDECUESTA
52 PITALITO
53 POPAYAN
54 QUIBDO
55 QUINDIO
151
56 RIOHACHA
57 RIONEGRO
58 RISARALDA
59 SABANETA
60 SAHAGUN
61 SAN ANDRES
62 SANTA MARTA
63 SINCELEJO
940.489.487
64 SOACHA
65 SOGAMOSO
66 SOLEDAD
67 TULUA
68 TUMACO
69 TUNJA
70 TURBO
71 URIBIA
72 VALLE DEL CAUCA
73 VALLEDUPAR
74 VAUPES
75 VILLAVICENCIO
76 YOPAL
77 YUMBO
1 TOLIMA
397.505.030
6.328.162.156 1.492
9,47%
2 SUCRE
199.499.217
589.220.000 195
3 BOYACA
21.324.151.237
39.325.413.735 84
4 VICHADA
11.123.816.000
15.264.463.131 37
5 CORDOBA
35.050.735.115
25.079.373.310 -28
6 CESAR
3.432.635.767
2.175.557.399 -37
7 SANTANDER
5.597.300.000
3.051.660.239 -45
8 ATLANTICO
905.174.031
300.000.000 -67
9 BOLIVAR
3.739.151.808
67.009.140 -98
1 CASANARE
3.650.699.477 -100
9,47%
2 CIENAGA
4.547.417.377 -100
3 CUNDINAMARCA
6.000.000.000
- -100
4 LA GUAJIRA
932.256.763
- -100
5 MAICAO
1.199.646.720 -100
152
6 META
7.378.369.016 -100
7
NORTE DE
SANTANDER
179.080.000 -100
8 PUTUMAYO
113.037.849 -100
9 ZIPAQUIRA
780.000.000 -100
100,00% Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas
ANEXO No. 13.
TENDENCIA RECURSOS REGALIAS PAE 2014-2015 Cifras en pesos.
No ETC 2.014 2.015 Variación Distribución
1 AMAZONAS
85,27%
2 ANTIOQUIA 1.035.676.143
3 APARTADO
4 ARMENIA
5 BARRANCABERMEJA
6 BARRANQUILLA
7 BELLO
8 BOGOTA D.C.
9 BUCARAMANGA
10 BUENAVENTURA
11 BUGA
12 CALDAS 8.108.976.720
13 CALI
14 CAQUETA
15 CARTAGENA 7.046.600.970
16 CARTAGO
17 CASANARE 1.442.595.665
18 CAUCA
19 CHIA
20 CHOCO 55.875.072
21 CIENAGA 6.309.339.070
153
22 CUCUTA
23 CUNDINAMARCA 2.130.209.760
24 DOSQUEBRADAS
25 DUITAMA
26 ENVIGADO
27 FACATATIVA
28 FLORENCIA
29 FLORIDABLANCA
30 FUSAGASUGA
31 GIRARDOT
32 GIRON
33 HUILA
34 IBAGUE
35 IPIALES
36 ITAGUI
37 JAMUNDI
38 LA GUAJIRA 2.049.945.954
39 LORICA
40 MAGDALENA
41 MAICAO 1.199.483.069
42 MALAMBO
43 MANIZALES
44 MEDELLIN
45 META 13.169.953.853
46 MONTERIA
47 MOSQUERA
48 NARIÑO
49 NEIVA
50 NORTE DE
SANTANDER
51 PALMIRA
52 PASTO
53 PEREIRA
54 PIEDECUESTA
55 PITALITO
56 POPAYAN
57 PUTUMAYO
58 QUIBDO
59 QUINDIO
154
60 RIOHACHA
61 RIONEGRO
62 RISARALDA
63 SABANETA
64 SAHAGUN
65 SAN ANDRES
66 SANTA MARTA
67 SOACHA
68 SOGAMOSO
69 SOLEDAD
70 TULUA
71 TUMACO
72 TUNJA
73 TURBO
74 URIBIA
75 VALLE DEL CAUCA
76 VALLEDUPAR
77 VAUPES
78 VILLAVICENCIO
79 YOPAL
80 YUMBO
81 ZIPAQUIRA
1 BOLIVAR 67.009.140
2.140.303.243 3.094
9,47%
2 SINCELEJO 940.489.487
17.394.846.332 1.750
3 SANTANDER 3.051.660.239
11.300.000.000 270
4 CESAR 2.175.557.399
6.800.462.717 213
5 ATLANTICO 300.000.000
700.000.000 133
6 ARAUCA 2.030.132.283
2.954.270.730 46
7 SUCRE 589.220.000
212.000.000 -64
8 CORDOBA 25.079.373.310
4.056.374.639 -84
9 TOLIMA 6.328.162.156
404.425.722 -94
1 BOYACA 39.325.413.735 -100
5,26%
2 GUAINIA 4.012.640.000 -100
155
3 GUAVIARE 11.193.689.927 -100
4 MAGANGUE 1.510.567.528 -100
5 VICHADA 15.264.463.131 -100
100,00% Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas
ANEXO No. 14.
TENDENCIA RECURSOS REGALIAS PAE 2015-2016
No ETC
2.015
2.016 Variación Distribución
1 SUCRE
212.000.000 2.980.231.776
1.306
7,30%
2 CUNDINAMARCA
2.130.209.760 10.056.219.683
372
3 CARTAGENA
7.046.600.970 15.831.468.195
125
4 CIENAGA
6.309.339.070 9.274.223.841
47
5 SANTANDER
11.300.000.000 6.706.366.075
(41)
6 MAICAO
1.199.483.069 626.234.003
(48)
7 SINCELEJO
17.394.846.332 5.537.047.950
(68)
8 CASANARE
1.442.595.665
(100)
92,60%
9 CESAR
6.800.462.717
(100)
10 CHOCO
55.875.072
(100)
11 CORDOBA
4.056.374.639
(100)
12 LA GUAJIRA
2.049.945.954
(100)
13 META
13.169.953.853
(100)
14 TOLIMA
404.425.722
(100)
15 AMAZONAS
156
16 ANTIOQUIA
1.035.676.143
17 APARTADO
18 ARAUCA
2.954.270.730
19 ARMENIA
20 ATLANTICO
700.000.000
21
BARRANCABERMEJA 1.872.624.291
22 BARRANQUILLA
23 BELLO
24 BOGOTA D.C.
25 BOLIVAR
2.140.303.243
26 BOYACA
27 BUCARAMANGA
28 BUENAVENTURA
29 BUGA
30 CALDAS
8.108.976.720
31 CALI
32 CAQUETA
33 CARTAGO
24.503.419.048
34 CAUCA
35 CHIA
36 CUCUTA
37 DOSQUEBRADAS
38 DUITAMA
39 ENVIGADO
40 FACATATIVA
41 FLORENCIA
42 FLORIDABLANCA
43 FUSAGASUGA
44 GIRARDOT
45 GIRON
46 GUAINIA 3.508.072.400
47 GUAVIARE
48 HUILA
49 IBAGUE
50 IPIALES
51 ITAGUI
157
52 JAMUNDI
53 LORICA
54 MAGANGUE
55 MAGDALENA 20.546.487.382
56 MALAMBO
57 MANIZALES
58 MEDELLIN
59 MONTERIA
60 MOSQUERA
61 NARIÑO 1.693.381.404
62 NEIVA
63
NORTE DE
SANTANDER 21.746.952.000
64 PALMIRA
65 PASTO
66 PEREIRA
67 PIEDECUESTA
68 PITALITO
69 POPAYAN
70 PUTUMAYO 3.116.430.000
71 QUIBDO
22.474.452.000
72 QUINDIO
73 RIOHACHA
74 RIONEGRO
75 RISARALDA
76 SABANETA
77 SAHAGUN
78 SAN ANDRES
79 SANTA MARTA
80 SOACHA
81 SOGAMOSO
82 SOLEDAD
83 TULUA
84 TUMACO
85 TUNJA
86 TURBO
87 URIBIA 4.034.168.800
88 VALLE DEL CAUCA
89 VALLEDUPAR
90 VAUPES
158
91 VICHADA
92 VILLAVICENCIO
93 YOPAL
94 YUMBO
95 ZIPAQUIRA
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos Ingresos y Gastos Vigencia 2016.
CD Economía y Finanzas
159
Anexo No. 15. Cobertura PAE perspectiva Departamental.
Fuente: Cálculos propios con base en Ministerio de Educación Nacional.
160
Anexo No. 16. Cobertura PAE perspectiva Municipal
Fuente: Cálculos propios con base en Ministerio de Educación Nacional.
161
Anexo No. 17. Panorama PAE-Vs Ruralidad
Fuente: Cálculos propios con base en Ministerio de Educación Nacional y DNP.
162
Anexo No. 18. Inversión Jornada Única
*Zonas blancas sin información
Fuente: Cálculos propios con base en Ministerio de Educación Nacional.
163
Anexo No. 19. Ruralidad Vs Jornada Única
*Zonas blancas sin información
Fuente: Cálculos propios con base en Ministerio de Educación Nacional.
164
Anexo No. 20. Deserción Escolar
(5.7 %,9% ] (4.6 %,5.7% ] (3.8 %,4.6% ] (2.6 %,3.8% ]
,2.6% ] [0
165
Anexo No. 21. Consideraciones adicionales sobre la evaluación de impacto del
PAE en la deserción escolar.
Parte del análisis de los resultados de MCO es necesario presentar pruebas
de robustez sobre los resultados. El Cuadro No. 21.A. muestra, que el
emparejamiento simple por vecino más cercano cierra todas las brechas
en las variables observables. Es decir, que el método funciona ya que está
comparando individuos más parecidos en probabilidad donde la única
diferencia es recibir el PAE, además el porcentaje de emparejamiento es
del 90%.
El análisis de balance entre covariados también fue realizado para el
método de emparejamiento con corrección de sesgo, donde según el
Cuadro No. 21.B. se observa que las brechas a niveles de covariados se
cierran en su totalidad usando 4 vecinos. Vale la pena mencionar que
Abadie e Imbens recomiendan utilizar cuatro parejas, ya que dicho ajuste
ofrece la ventaja de no tener que depender de muy poca información sin
incorporar las observaciones que no son lo suficientemente similares
(Abadie e Imbens 2006 y 2011). Por otro lado, la Gráfico 21.C muestra
que si se cumple el supuesto de que al controlar por características
observables se logra balancear las no observables. De esta forma, la
distribución de variables como meses de atención en PAE y el mes de
retiro de los niños que desertan se sobre ponen entre niños que reciben
PAE (tratados) y los que no. Es de resaltar que a pesar de que estas dos
variables no se incluyeron directamente en el PSM, este modelo logra
controlar por variables no observadas.
Ahora bien, partiendo del marco que el Programa de Alimentación Escolar
efectivamente sí reduce la deserción, es preciso encontrar efectos
heterogéneos. Para encontrar estos grupos, se procedió a fraccionar la
muestra entre secundaria y primaria y finalmente para ciudades donde
no se presentó oportunidad y continuidad en el servicio. Una vez, la
muestra fue dividida se aplicó la correspondiente metodología. Los
166
resultados de este procedimiento se presentan en el Cuadro No. 21.D,
cuyas columnas son las muestras que se emplearon (secundaria y
primaria) y el método de estimación. Precisamente, se encuentran efectos
mayores cuando los grupos son más vulnerables y expuestos a la
deserción, como es estar en secundaria. Así se encuentra que el programa
reduce la deserción en secundaria en un 0.11 puntos porcentuales.
Análogamente, la incidencia del PAE en la decisión de no desertar es aún
menor en aquellos entes territoriales donde se ha constatado alta
inoportunidad del servicio (Cuadro 21. E). Lo que indica que la efectividad
del PAE en orden a disminuir la tasa de deserción escolar se explica por
fallas en la operación del servicio.
21. A: Balance de covariados.
Fuente. Porto y Martin. (2017)
Variables Sin Matching
(U) Con
Matching (M)
Tratados Control Sesgo P-
Value
Mujer U 0.4867 0.4921 -1.1 0.103
M 0.4868 0.4847 0.4 0.620
Edad U 10.129 10.979 -24.4 0.000
M 10.206 10.194 0.3 0.682
Grado U 4.5137 5.2138 -22.8 0.000
M 4.6475 4.6514 -0.1 0.877
Repitente U 0.0309 0.0301 0.4 0.497
M 0.0287 0.0254 2.0 0.177
etnia U 0.1561 0.1027 16.0 0.000
M 0.0625 0.0587 1.1 0.607
victima U 0.0562 0.0615 -2.3 0.001
M 0.0603 0.0555 2.0 0.201
estrato U 1.2357 1.3781 -20.0 0.000
M 1.2865 1.2827 0.5 0.455
MFA U 0.2819 0.2401 9.5 0.000
167
M 0.2471 0.2482 -0.1 0.883
Fuente. Porto y Martin. (2017)
21.B. Balance de covariados del emparejamiento con corrección de
sesgo m=4
Variables Tratados Controles Sesgo P-
Value
Mujer 0.4874 0.48733 0.0 0.988
Edad 10.113 10.115 -0.1 0.914
Grado 4.5137 4.5162 -0.1 0.914
Repitente 0.0308 0.0308 0.0 1.000
Etnia 0.1561 0.15611 0.0 0.991
Victima 0.0560 0.0560 0.0 1.000
Estrato 12.363 12.357 0.1 0.902
MFA 0.2825 0.2825 0.0 0.986
Fuente. Porto y Martin. (2017)
21.C. Distribución antes y después del
emparejamiento
168
Fuente. Porto y Martin. (2017)
Cuadro 21.D. Efectos por educación primaria y secundaria
(1) (2) (3) (4)
Variable dep:
Desertar
Primaria Secundaria
OLS MCS OLS MCS
PAE -0.005*** -
0.005***
-0.014*** -
0.011***
(0.000) (0.001) (0.000) (0.001)
Nota: El modelo incluye controles por género, edad, grado,
repitente, etnia, víctima de conflicto, estrato, recibir más familias
en acción, efectos fijos de colegio y errores estándar robustos.
Fuente. Porto y Martin. (2017)
Finalmente, el Cuadro 21.E. muestra el cálculo de beneficios y costos del
PAE por departamento.
Se toma un grupo de 1000 estudiantes beneficiarios del PAE en cada
departamento;, en La Guajira, de estos estudiantes 31 estudiantes no
desertan por recibir el PAE y en Magdalena el número de estudiantes que
no desertan es de 21. En cambio en el departamento del Cesar, por cada
1000 estudiantes que reciben el PAE, 2 no desertan por contar con el
programa.
En la ciudad de Cartagena, capital del departamento de Bolívar, apenas 1
de cada 1000 estudiantes no deserta gracias al PAE. Estos coeficientes
son estadísticamente significativo y robustos si se compara el modelo de
Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO) y el método de Emparejamiento por
Corrección de Sesgo (PSC).
Cuadro 21.E. Efectos por ciudades con alta discontinuidad
del programa.
169
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
Variable dep:
Desertar Cesar Magdalena Guajira Cartagena
OLS MCS OLS MCS OLS MCS OLS MCS
PAE -0.002** -
0.002 -0.022*** -
0.021*** -0.031*** -
0.031*** -0.003*** -0.001
(0.001) (0.008) (0.000) (0.004) (0.001) (0.005) (0.001) (0.000)
Nota: El modelo incluye controles por género, edad, grado, repitente, etnia, víctima de
conflicto, estrato, recibir más familias en acción, efectos fijos de colegio y errores
estándar robustos. Fuente. Porto y Martin. (2017)