Confrontés à la crise qui perdure et s'aggrave, aux baisses des dotations de l'État, aux nécessaires ajus-tements budgétaires, les élus, directeurs financiers, contrôleurs de gestion, gestionnaires et comptables des collectivités territoriales dans leur ensemble trouveront dans cette réédition reformulée, améliorée, enrichie de nouveaux thèmes de contrôle, à savoir les factures, la gestion des coûts, des personnels et du parc automobile, des éléments d'information et de réponse en termes de contrôle interne et de contrôle de gestion qui, plus que jamais, s'imposent à eux.

Comment mettre en place le système de contrôle interne, de gestion, établir des indicateurs, choisir des méthodes adaptées, acquérir la culture du contrôle, le savoir-faire, identifier les risques pour les prévenir, gérer au plus près les coûts, les services et leurs biens au moyen d'une comptabilité analytique, telles sont, parmi d'autres, les questions auxquelles répond ce Dossier d'experts, sous une forme pratique et pédagogique qui devrait aider les collectivités à faire face à ces problématiques et difficultés.

Le contrôle interne des communes et groupements de communes Méthodologie et outils

Le c

on

trô

le in

tern

e d

es

co

mm

un

es

et g

rou

pe

me

nts

de

co

mm

un

es

- Mé

tho

do

log

ie e

t ou

tils Le contrôle interne des communes

et groupements de communes Méthodologie et outils

Jean Sliwa

978-2-8186-0794-7

Jean Sliwa est ancien cadre supérieur de la Direction générale des douanes et droits indirects, gestionnaire et comptable public, fondé de pouvoir, chef de service de surveillance et des opérations commerciales, enquêteur dans les entreprises, formateur dans les Écoles nationales des douanes et ponctuellement à l'étranger. Il est l'auteur de « L'audit, les contrôles internes et les fraudes : les fondamentaux, des méthodes et des techniques détaillées », de « Le guide des contrôles comptables, les principes et mécanismes comptables, les méthodes de contrôle », publiés en 2011 et 2014 aux éditions Emerit Publishing et de « Le budget et les contrôles budgétaires dans tous leurs états », publié aux éditions Edilivre en 2014.

[Dessin Une : Patrick Lestienne]www.territorial.frISBN :

d’EXPERTS d’EXPERTSd’EXPERTS

Le contrôle interne des communes et groupements de communes Méthodologie et outils

Jean SliwaAncien cadre supérieur de la DGDDI, gestionnaire et comptable

public, chargé de contrôles en entreprise et formateur

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

d’EXPERTS703

Mars 2015Référence DE

Ce pictogramme mérite une explication. Son objet est d’alerter le lecteur sur la menace que représente pour l’au-teur de l’écrit, particuliè-rement dans le domaine de l’édition technique, le développement massif du photocopillage.

Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisa-tion du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des Grands-Augustins, 75006 Paris).

Avertissement de l’éditeur :La lecture de cet ouvrage ne peut en aucun cas dispenser le lecteur

de recourir à un professionnel du droit.

Vous souhaitez être informé de la prochaine actualisation

de cet ouvrage ?

C’est simple !Il vous suffit d’envoyer un mail

nous le demandant à :

jessica.ott@territorial.fr

Au moment de la sortie de la nouvelle édition de l’ouvrage, nous vous ferons une offre commerciale préférentielle.

ISBN version numérique :ISBN : © Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0794-7978-2-8186-0795-4

Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Avril 2015Dépôt légal à parution

Sommaire

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

3

SommaireAvant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Partie 1

Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles

Chapitre I Cadre légal et principes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

A - Les bases légales, les normes et référentiels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

B - Les types de contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.12

1. Le contrôle de légalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.132. Le contrôle budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.133. Les contrôles réglementaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.134. Les contrôles des comptes et de la gestion des collectivités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.155. Les contrôles des organes délibérants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.156. Les contrôles des associations et des citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.167. Les autocontrôles et autres contrôles internes de régularité, de conformité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16

D - Les entités contrôlées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18

E - Les contrôleurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18

F - Les droits de contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19

G - Les lieux de réalisation des contrôles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21

H - Les documents contrôlés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21

Chapitre II Les méthodes et techniques de contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

A - Les motifs et références méthodologiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

B - La sélection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

C - Le sondage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24

D - L’échantillonnage et le test . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24

E - La reconstitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25

F - La comparaison . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25

G - Le pointage, les contrôles de cohérence et de compatibilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26

H - Le contrôle de concordance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26

I - La confirmation externe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27

J - Les ratios, rapports, coefficients et taux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27

K - Le contrôle de traçabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28

L - L’examen aléatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29

M - Le document guide ou grille d’aide au contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29

Chapitre III Le contrôle interne dans les communes et groupements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32

A - L’existant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32

B - De l’intérêt du contrôle interne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

C - Pour résumer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

4

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

Sommaire

D - L’organisation et la politique de contrôle interne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

1. Les autorités et organes de décision des contrôles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.342. La programmation des contrôles, le calendrier des réalisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.353. Le choix des thèmes de contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.354. Le suivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36

E - Les limites du contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37

Partie 2

Les contrôles

Chapitre I L’organisation et la préparation des contrôles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41

A - L’approche réglementaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41

B - La collecte des informations : les antécédents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42

C - L’identification des risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42

D - Le dossier de contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46

E - L’entrevue préalable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46

Chapitre II La réalisation du contrôle interne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

A - Présentation, généralités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

1. Les thèmes de contrôle présentés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.472. Les éléments contrôlés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

B - Le contrôle de gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48

1. La gouvernance ; présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.482. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.513. Le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

C - Le contrôle comptable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56

1. Bases légales et présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.562. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.583. Le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58

D - Le contrôle des finances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62

1. Les finances : cadre général et légal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.622. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.633. Le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

E - Le contrôle de facture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66

1. La facture : bases légales et présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.662. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.673. Les contrôles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67

F - Le contrôle du contrôle de gestion des coûts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70

1. Les coûts, la gestion et la comptabilité analytique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.702. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.753. Le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76

G - Le contrôle de la gestion des personnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81

1. Gestion du personnel : présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.812. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.823. Les contrôles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83

Sommaire

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

5

H - Le contrôle des subventions attribuées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92

1. Les subventions et associations : présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.922. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.933. Le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

I - Le contrôle des marchés publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95

1. Les marchés publics, présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.952. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.973. Le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98

J - Le contrôle des emprunts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101

1. Cadre général et légal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1012. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1023. Le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103

K - Le contrôle des engagements hors bilan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105

1. Cadre général et comptable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1052. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1063. Le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107

L - Le contrôle des coopérations et des satellites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108

1. Les coopérations, satellites et délégations ; présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1082. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1113. Le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113

M. - Le contrôle du parc automobile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

1. Cadre général et présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1152. Les risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1163. Les contrôles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117

N - Les entretiens et auditions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120

1. Cadre légal et présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1202. Réalisation, pratique, formalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121

O - Les inventaires, recensements, visites de locaux et bâtiments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122

1. Cadre légal et présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.1222. Réalisation, pratique et formalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123

Chapitre III Conclusion des contrôles et suites données . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.124

A - Le rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.124

B - L’opinion et les recommandations du contrôleur interne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.124

C - Les anomalies, manquements et fraudes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125

D - Le signalement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126

E - Les régularisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.128

F - Les sanctions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.128

Annexes

Annexe I Les documents communiqués . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135

Annexe II Rapport de contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138

Annexe III Questionnaire test à l’usage des gestionnaires et contrôleurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.140

Avant-propos

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

7

Avant-propos Les communes constituent d’une certaine façon le plus grand dénominateur commun (nous sommes tous des habitants d’une commune) et le plus petit (la commune est la plus petite entité administrative). Comme toute entité, elles sont sujettes à des obligations de gouvernance, de bonne gestion, de transparence et sont confrontées aux crises et à des risques multiples ; elles doivent aussi rendre des comptes, répondre aux besoins d’information et aux interrogations légitimes des citoyens et des institutions. Pour remplir ces obligations en ces temps difficiles, faire face à ces crises, à ces risques et aux réductions des res-sources financières, entre autres moyens : les contrôles internes et contrôles de gestion, dont il convient d’appréhender les méthodes et les outils pour passer à l’acte et acquérir le savoir-faire utile à leur réalisation. C’est précisément ce vers quoi tend ce document destiné aux élus, contrôleurs internes, directeurs financiers, contrôleurs de gestion, comptables et comptables publics des collectivités territoriales. Au-delà, ce document nous amène aussi à analyser l’existant, les forces et faiblesses des systèmes de contrôle, leurs limites, à découvrir les conditions de gouvernance, de fonctionnement et de gestion des communes ; il peut servir, par ailleurs, de base de travail pour la création d’un service de contrôle interne et/ou de contrôle de gestion, et la mise en place de procédures et de méthodes de contrôle adaptées à la dimension de la commune ou au groupement de communes. Nous suivrons, dans les deux parties et les six chapitres qu’il comporte, un cheminement propre à la rédaction d’un document de synthèse décrivant le système actuel et la réalisation des contrôles, étant précisé que chaque chapitre ou thématique peut aussi être lu séparément. Le premier chapitre de la première partie est consacré à la présentation de ce système, de l’existant et du cadre général et légal des contrôles, le deuxième aux méthodes et techniques et le troisième à la politique et à l’organi-sation du contrôle interne telles qu’elles peuvent se concevoir dans les collectivités. Dans la seconde partie, sont abordées les phases de préparation du contrôle puis, en douze thèmes, les modalités de réalisation des contrôles, et enfin la présentation des conclusions, du rapport et des suites données. Les citations et exemples mentionnés sont extraits des documents et rapports de la Cour des comptes, de l’Assem-blée nationale, du Sénat, des collectivités elles-mêmes, des organismes publics autres, de sites Internet et d’essais. Les références de ces documents et des essais cités (auteurs, éditeurs, dates de publication) ainsi que les sites Internet figurent en fin d’ouvrage. Comparativement aux deux précédentes éditions, celle-ci se présente comme un document actualisé, amélioré et complété sur certains points, davantage consacré aux contrôles internes et au contrôle de gestion. 

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 9

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

 

Partie 1 Le cadre,

les méthodes et l’organisation

des contrôles 

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 11

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

Chapitre I Cadre légal et principes

 

A - Les bases légales, les normes et référentiels Les contrôles dans les domaines budgétaires, comptables et financiers s’exercent en application de dispositions prévues principalement par le Code général des collectivités territoriales, le Code des juridictions financières et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, qui constituent leur fondement juridique. Les conditions d’application des droits et pouvoirs, les cadres d’intervention, leur contenu, leurs limites, les procé-dures et moyens, les modes opératoires, les méthodes et techniques, etc., sont plus précisément définis et prévus dans le détail par des normes ayant valeur légale qui s’imposent aux contrôleurs (commissaires aux comptes par exemple), ainsi que par des chartes, des guides, des référentiels qui s’appliquent en l’état. Citons parmi ces ouvrages référents émanant d’organisations internationales, d’institutions, d’administrations, d’organes professionnels représentatifs :- la directive n° 2006/43/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 concernant les contrôles légaux

des comptes annuels et des comptes consolidés ;- le document de politiques et normes d’audit de la Cour des comptes européenne ;- le document intitulé « Le contrôle et l’audit de l’action des collectivités locales » du Conseil de l’Europe ;- le Guide du contrôle interne comptable et financier de la Direction générale des finances publiques ;- le Guide du contrôle interne comptable et financier dans le secteur public local, du service des collectivités locales,

sous-direction de la gestion comptable et financière des collectivités locales ;- le Guide pratique L’expert-comptable, la collectivité et ses satellites, édité par Le courrier des maires et des élus locaux ;- le référentiel de contrôle interne du processus de la commande publique dans les collectivités locales, du Comité

national de fiabilité des comptes locaux ;- le référentiel interministériel de contrôle interne public de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) ;- les chartes de l’enquête et du contrôle de l’Autorité des marchés financiers (AMF) ;- les normes d’exercice professionnel (NEP) applicables aux commissaires aux comptes de la Compagnie nationale

des commissaires aux comptes (CNCC) ;- les normes de contrôle de l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances

publiques (INTOSAI) ;- les normes de l’Institut français de l’audit et du contrôle internes (IFACI) ;- les normes internationales d’audit (ISA) de l’International Federation of Accountants (IFAC)1. S’agissant du contrôle proprement dit, ou de l’audit, terme souvent employé en ses lieu et place, reportons-nous par exemple au Référentiel de contrôle interne comptable interministériel de la direction générale de la Comptabilité publique (aujourd’hui direction générale des Finances publiques) qui le décrit comme étant « une activité indé-pendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer et contribue à une meilleure efficacité. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle et de gestion, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité. L’audit interne comptable et financier vise notamment à s’assurer de la qualité du contrôle interne. En l’espèce, il vise à s’assurer de la qualité du contrôle interne comptable mis en place pour atteindre les objectifs de qualité comptable ». Dans le rapport annuel de février 2009 consacré aux évolutions du contrôle et du pilotage de la gestion des col-lectivités territoriales de la Cour des comptes, « L’audit est une activité qui vise à diagnostiquer objectivement et de manière indépendante, au sein d’une organisation ou d’un service, le degré de maîtrise des opérations, et, le cas échéant, apporter à cette organisation ou à ce service des conseils en vue d’améliorer l’efficacité de ses processus de contrôle ». 

1 Normes utilisées par la Cour des comptes.

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 12

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

Autre définition, celle du Service central de prévention de la corruption (SCPC) qui, dans son rapport annuel de 2007, précisait : « À première vue, la transposition au secteur public des principes et méthodes de l’audit ne semble pas soulever de difficultés particulières. Dans ses finalités d’abord, l’audit répond parfaitement aux attentes et exigences du secteur public : en effet, il vise à aider une organisation à atteindre ses objectifs et lui permettre d’évaluer ses processus de management des risques, de contrôle et de gouvernance de la structure pour augmenter son effica-cité. Cela explique que les premiers services d’audit, créés au sein de certaines grandes administrations, aient été placés auprès de leurs directeurs généraux. » Pour ce qui concerne les normes, prenons en exemple la norme « ISA 520 – Procédures analytiques », telle qu’elle est définie dans ces deux extraits :« La présente norme internationale d’audit (ISA) traite de la mise en œuvre par l’auditeur de procédures analy-tiques en tant que procédures de corroboration (« procédures analytiques de corroboration »). Elle traite aussi de la responsabilité qui incombe à l’auditeur de mettre en œuvre, vers la fin de son audit, des procédures analytiques qui l’aideront à parvenir à sa conclusion générale sur les états financiers. La norme ISA 3151 traite de la mise en œuvre des procédures analytiques en tant que procédures d’évaluation des risques. La norme ISA 330 définit des exigences et fournit des indications concernant la nature, le calendrier et l’étendue des procédures d’audit mises en œuvre en réponse à l’évaluation des risques ; ces procédures d’audit peuvent comprendre des procédures ana-lytiques de corroboration. »« Définition : Dans les normes ISA, on entend par « procédures analytiques » les évaluations des informations finan-cières reposant sur l’analyse de corrélations plausibles entre des données aussi bien financières que non finan-cières. Les procédures analytiques englobent également les investigations nécessaires portant sur les variations ou les corrélations relevées qui sont incohérentes avec d’autres informations pertinentes ou qui s’écartent de façon importante des valeurs attendues. (Réf. : par. A1 à A3) ». 

B - Les types de contrôle Les contrôles se différencient et se répartissent suivant plusieurs critères, à savoir principalement :- leur thématique et matière : le contrôle de légalité, le contrôle budgétaire et comptable, le contrôle réglementaire,

le contrôle de gestion ;- leur nature et finalité : contrôle de conformité, de régularité des recettes et dépenses, de l’emploi régulier des cré-

dits, fonds et valeurs ; examen de la gestion (régularité des actes de gestion, de l’économie des moyens mis en œuvre, évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés) ;

- les moments d’exécution : immédiats (lors de la réalisation d’un acte), différés (dans des délais proches) et a posteriori (au cours de l’année – ou des années – suivant une fin d’exercice budgétaire et comptable, dans les limites des prescriptions) ;

- les lieux de réalisation : sur pièces (dans les locaux des services de contrôle), sur place (dans les locaux des entités contrôlées) ;

- la qualité des intervenants : préfet, DGFiP, Cour des comptes, organes délibérants des communes et groupements de communes, comptables et gestionnaires internes des entités ;

- les droits et pouvoirs de contrôle mis en œuvre (droits de communication des documents et des renseignements, d’accès aux lieux, aux systèmes informatisés, de demande d’explications, d’appel à des experts tiers, droit de convocation et droit d’audition).

Nous reviendrons ci-après plus en détail sur certains de ces aspects. Essentiellement documentaires, ces contrôles sont réalisés tout au long de la chaîne d’exécution des actes, des recettes et des dépenses : lors de la préparation proprement dite du budget primitif et se poursuivent lors de son vote, de son exécution et de l’apurement du compte administratif, ainsi qu’a posteriori (contrôles de la Cour des comptes notamment). Les comptes, la régularité et la sincérité des opérations peuvent de fait être remis en question suite à ces contrôles, comme d’ailleurs les déclarations fiscales et douanières suite aux contrôles des impôts, des douanes et des brigades financières, sur instruction judiciaire, en cas par exemple d’infractions graves, de « délit d’élus », de gestionnaires, de comptables, de tiers (bénéficiaires de marchés publics par exemple). 

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 13

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

1. Le contrôle de légalité Le contrôle de légalité s’exerce en application et dans les conditions prévues par l’article 72 de la Constitution et par les articles L.2131-1 à L.2131-6 du Code général des collectivités territoriales sur les actes qui, comme le précise le site http://www.collectivites-locales.gouv.fr/, pour « devenir exécutoires, outre leur publication ou leur notification aux intéressés, doivent être transmis au préfet, représentant de l’État dans le département ou la région (ou au sous-préfet de l’arrondissement) ».

Réalisé sur pièces, a posteriori, ce contrôle documentaire porte plus précisément sur la conformité et sur le fond des actes communiqués – et indirectement sur les opérations concernées, parfois relativement sensibles (cas des permis de construire) – au regard des dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Étant précisé que le préfet peut toujours demander communication d’actes autres que ceux soumis à l’obligation de transmission.Suite aux contrôles, ces actes peuvent faire l’objet d’annulation, de retrait, de modifications de projet, de recours devant les tribunaux administratifs, de manquements qui peuvent comporter des suites administratives, civiles et pénales se présentant, en cas d’irrégularité grave, sous forme de sanctions et de réparations proportionnées aux dommages subis.

Comme le rappelle le 22e rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori exercé par le repré-sentant de l’État, outre les collectivités territoriales et les groupements (EPCI et syndicats mixtes), sont également concernés par ces contrôles : les établissements publics locaux qui leur sont rattachés (par exemple : régies, centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, services départementaux d’incendie et de secours, offices publics de l’habitat), les établissements publics locaux d’enseignement, les établissements publics sociaux et médico-sociaux et les structures plus spécifiques comme les centres de gestion de la fonction publique territoriale ou les établissements publics de coopération culturelle.Ce rapport très instructif de la Direction générale des collectivités locales, rendu tous les trois ans, consultable sur le site http://www.collectivites-locales.gouv.fr, fait état des conditions de contrôle, des situations rencontrées, de leur évolution,… et des irrégularités constatées qui constituent de fait pour toute entité des risques encourus qu’il convient de prendre en considération.

Les obligations en la matière et leurs modalités de gestion dans les communes et groupements représentent en toute hypothèse un thème de contrôle interne qui peut être pratiqué en mettant en œuvre les méthodes dévelop-pées dans cet ouvrage. 

2. Le contrôle budgétaire Ce contrôle qui s’applique aux communes, aux départements, aux régions et aux établissements publics locaux, aux établissements publics de coopération intercommunale, sur pièces, en différé et a posteriori, est également réalisé par le préfet en liaison avec les chambres régionales des comptes. Comme le précise le site http://www.collectivites-locales.gouv.fr/ « L’objectif de ce contrôle est d’assurer le respect des règles applicables à l’élaboration, l’adoption et l’exécution des budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (budget primitif, budget supplémentaire, décision modificative et compte administratif). Ces règles portent sur quatre points :- la date d’adoption et de transmission du budget (articles L.1612-2 et L.1612-8 du CGCT) ;- l’équilibre réel du budget (articles L.1612-4 et L.1612-5) ;- la date de vote, l’équilibre et le rejet éventuel du compte administratif (articles L.1612-12 à L.1612-14 ) ;- l’inscription et le mandatement d’office des dépenses obligatoires (articles L.1612-15 et L.1612-16). 

3. Les contrôles réglementaires Ces contrôles immédiats et différés, sur pièces, mentionnés au décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, sont exercés par les comptables des quelque 3 000 trésoreries de la DGFiP qui remplissent en proximité, quotidienne-ment, comme le précise une note du ministère, « six missions principales pour le compte de l’État, du secteur public local, des entreprises et des particuliers, à savoir :- le recouvrement des recettes publiques ;- le contrôle et le paiement des dépenses publiques ;

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 14

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

- la production de l’information budgétaire et comptable publique ;- l’expertise et le conseil financier ;- la gestion des dépôts de fonds d’intérêt général ;- l’exercice des missions domaniales ». Concernant les contrôles, il s’agit plus précisément pour le comptable public comme prévu par l’article 19, de s’assurer : 

Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, article 19 « 1° S’agissant des ordres de recouvrer a) De la régularité de l’autorisation de percevoir la recette ;

b) Dans la limite des éléments dont il dispose, de la mise en recouvrement des créances et de la régularité des réductions et des annulations des ordres de recouvrer ; 2° S’agissant des ordres de payer a) De la qualité de l’ordonnateur ; b) De l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; c) De la disponibilité des crédits ; d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 ; e) Du caractère libératoire du paiement ; 3° S’agissant du patrimoine a) De la conservation des valeurs inactives ; b) Des droits, privilèges et hypothèques. »

 En ce qui concerne la validité de la dette, selon l’article 20, le contrôle des comptables publics porte sur : 

Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, article 20 « 1° La justification du service fait ; 2° L’exactitude de la liquidation ;

3° L’intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ; 4° Dans la mesure où les règles propres à chaque personne morale mentionnée à l’article 1er le prévoient, l’existence du visa ou de l’avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ; 5° La production des pièces justificatives ; 6° L’application des règles de prescription et de déchéance ».

 Ces fonctionnaires de l’État exercent par ailleurs des missions de veille et d’alerte citées dans l’instruction n° 10-020-M0 du 6 août 2010 intitulée « Le devoir d’alerte dans le secteur public local – Analyse – Modalités de signalement de certains faits constatés par les agents de la DGFiP dans l’exercice de leurs fonctions ». Ces extraits en soulignent la portée : « Le devoir d’alerte ne doit pas être appréhendé comme un risque d’altération de la relation de confiance établie entre l’ordonnateur et le comptable mais comme le prolongement nécessaire de la mission de conseil du comptable lorsque l’ordonnateur n’est pas informé ou conscient des anomalies signalées ». « La libre administration des collectivités locales étant un principe de valeur constitutionnelle, le devoir d’alerte ne doit pas être perçu comme un moyen pour l’État de s’immiscer dans l’appréciation de la qualité de la gestion locale ou dans l’appréciation du caractère nécessaire ou non d’une dépense locale (opportunité d’un investissement, appréciation du montant des frais de représentation…). « Pour autant, l’obligation d’informer le supérieur hiérarchique ne peut pas non plus être exclue en présence d’une anomalie significative dans la gestion de la collectivité susceptible de porter préjudice à celle-ci. Il peut s’agir, par exemple, à des dépenses ayant un caractère manifestement « somptuaire », même si aucune irrégularité juridique n’est identifiée par ailleurs. En effet, ce seul indice peut venir s’ajouter à d’autres, signalés antérieurement ou pos-térieurement, afin de mettre à jour une entorse aux obligations budgétaires ou comptables, une surfacturation ou une prise illégale d’intérêt pour ne prendre que ces exemples.Ainsi, le devoir d’alerte doit s’exercer vis-à-vis du responsable départemental de la DGFiP lorsqu’un faisceau d’indices est réuni qui laisse présager une irrégularité. Tel serait le cas, par exemple, lorsqu’un changement des règles de gouvernance de la collectivité (modification des règles de prise de décision) s’accompagne de la suppression d’une source d’information (le comptable n’est plus invité aux commissions d’appels d’offres) et d’un renchérissement significatif des prestations dans les marchés publics. Chaque indice ne révèle pas en lui-même une irrégularité, leur réunion doit en revanche attirer l’attention et conduire à une certaine vigilance ». 

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 15

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

« Par la contribution apportée par le comptable au système global de contrôle interne de la collectivité, il constitue une garantie de sécurité de gestion pour l’ordonnateur. Dans la plupart des cas, le devoir d’alerte sera ainsi exercé par le comptable en premier lieu auprès de l’ordonnateur (cf. § 3.1 infra) ». Pour en savoir plus, le lecteur pourra se reporter à la typologie des principaux faits à signaler par les comptables à leur supérieur hiérarchique, laquelle constitue en soi une liste des risques, hormis les risques formels que comporte la gestion d’une collectivité quelle qu’elle soit. Ces faits peuvent être constatés, sans être recherchés, lors d’un contrôle interne ou de gestion. 

Précisons que désormais, la plupart des informations utiles intéressant les élus sont regroupées sur le portail dédié de l’État http://www.collectivites-locales.gouv.fr/, la réalisation éditoriale rele-vant de la compétence de la DGFiP et de la DGCL.

 

4. Les contrôles des comptes et de la gestion des collectivités Ces contrôles sont réalisés par les chambres régionales des comptes en application des dispositions des articles L.211-3 et L.211-8 du Code des juridictions financières, ici reproduits. 

Article L.211-3 du Code des juridictions financières Pour les collectivités territoriales et établissements publics locaux dont elle assure le jugement effectif des comptes du comptable en application de l’article L.211-1, la chambre régionale des

comptes vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et dépenses décrites dans les comptabilités des collectivités territoriales et des établissements publics locaux. Elle s’assure de l’emploi régulier des crédits, fonds et valeurs. Article L.211-8 La chambre régionale des comptes examine la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Elle examine, en outre, la gestion des établissements, sociétés, groupements des établissements et organismes mentionnés aux articles L.211-4 à L.211-6, ainsi qu’aux articles L.133-3 et L.133-4, lorsque la véri-fication lui en est confiée par arrêté du premier président de la Cour des comptes. Elle peut également assurer ces vérifications sur demande motivée, soit du représentant de l’État dans la région ou le département, soit de l’autorité territoriale. L’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’écono-mie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant. L’opportunité de ces objectifs ne peut faire l’objet d’observations. La chambre régionale des comptes peut également dans le cadre du contrôle des comptes de l’autorité délégante, vérifier auprès des délégataires de service public les comptes qu’ils ont produits aux autorités délégantes.

 

5. Les contrôles des organes délibérants Ces contrôles sont exercés sous d’autres formes que les précédentes dans les communes par les commissions des finances et des marchés publics entre autres et par le conseil municipal qui a notamment en charge de contrôler l’exécution de ses décisions par le maire (article L.2122-21 du Code général des collectivités territoriales) et d’arrêter le compte administratif qui lui est annuellement présenté par le maire, d’entendre, de débattre et d’arrêter les comptes de gestion des receveurs, sauf règlement définitif » (article L.2121-31). Il convient de préciser à cet égard que les projets préparés et étudiés par les services municipaux, le maire, les adjoints et les membres des commissions sont conçus et budgétés pour être votés par les conseillers de la majo-rité (voire de l’opposition), sans trop, à ce stade de leur intervention, les discuter. En toute logique, donc, ce n’est pas lors des délibérations que vont s’engager véritablement les débats sur le fond, très techniques parfois, sur les grands projets, les budgets, etc. Les durées des délibérations à elles seules en témoignent. Le vote finalise le par-cours d’une proposition qui devient alors une décision, comme il ressort des comptes rendus de ces délibérations que l’on peut consulter sur les sites Internet des communes. Tout cela dans le cadre du fonctionnement normal de l’institution communale qui distingue l’exécutif (le maire et ses adjoints) de l’instance délibérative (le conseil élu, composé des membres de la majorité et de l’opposition). Sachant que les conseillers de la majorité peuvent manifester leur désaccord et ceux de l’opposition, voter contre ou s’abstenir. Ce que certains des membres de la majorité font parfois, ce qui contraint alors, dans certains cas extrêmes, le préfet et la Cour des comptes à gérer, au lieu et place du conseil, la commune, comme lorsqu’elle connaît un déficit grave. Ces observations valent pour les groupements de communes et pour les autres collectivités. 

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 16

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

Généralement, donc, la logique du système et les principes démocratiques l’emportent, avec parfois quelques dérives. Dans Le devoir de déplaire et dans Délits d’élus, Tome 1, 400 politiques aux prises avec la justice, le procureur Éric de Montgolfier, Graziella Riou-Harchaoui et Philippe Pascot rapportent par exemple comment cette logique a conduit des maires à rédiger de faux comptes rendus de délibération, considérant que, puisque les décisions étaient arrêtées sans contestation possible, il n’était pas opportun de réunir le conseil municipal pour les voter. 

6. Les contrôles des associations et des citoyens L’article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit que, désor-mais, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique peut être saisie « par les associations se proposant, par leurs statuts, de lutter contre la corruption, qu’elle a préalablement agréées en application de critères objectifs définis par son règlement général ». Ce qui est le cas, à ce jour, de deux d’entre elles, Transparency International France et Sherpa. Ces dispositions s’appliquant spécifiquement à la corruption ne sont pas exclusives de recours, d’actions dans d’autres domaines, auprès d’autres institutions, par exemple devant les tribunaux administratifs. Les communes et groupements sont aussi placés sous contrôle d’une certaine façon des citoyens, qui disposent, selon l’article L.2313-1, d’un droit de consultation des budgets dans les conditions suivantes : 

Article L.2313-1 du Code général des collectivités territoriales « Les budgets de la commune restent déposés à la mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe où ils sont mis sur place à la disposition du public dans les quinze jours qui suivent leur adoption

ou éventuellement leur notification après règlement par le représentant de l’État dans le département. Le public est avisé de la mise à disposition de ces documents par tout moyen de publicité au choix du maire. »

 Ce droit est assorti comme indiqué ci-avant de la possibilité de recours devant les tribunaux administratifs notamment. Globalement, ce droit de consultation est peu utilisé par les citoyens. 

7. Les autocontrôles et autres contrôles internes de régularité, de conformité Ces contrôles sont réalisés dans le cadre de leurs fonctions, comme dans le secteur privé, par les comptables eux-mêmes (contrôles des justificatifs présentés, autocontrôles, contrôles de cohérence de fin de journée, de fin de mois…). Ces autocontrôles dits de premier niveau dans le référentiel interministériel sont pratiqués « par un opérationnel sur ses propres opérations, a priori ou contemporain ». Il s’agit des vérifications auxquelles procèdent les comptables et gestionnaires quotidiennement pour s’assurer de l’exactitude des opérations, des écritures passées dans leur comptabilité d’engagement, les liquidations, etc.S’ajoutent à ces contrôles, les contrôles mutuels (exercés par un agent autre que le comptable), de supervision (contrôles des contrôles) et les contrôles hiérarchiques, communs à toute entité. 

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 17

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

En résumé, les contrôles se répartissent comme suit : 

Type de contrôleMoment Nature Intervenants Interne

Externe

AutocontrôleImmédiat

Conformité, régularité GestionnairesComptables

Interne

Contrôle mutuelQuasi immédiat

Conformité, régularité Autre agent (chef comptable) Interne

Contrôle hiérarchiqueQuasi immédiat, différé

Conformité, régularité Directeur financier Interne

Contrôle de supervisionDifféré

Réalisation des contrôles, conformité, régularité

Responsable de second niveau Interne

Contrôle de légalitéDifféré, a posteriori

Conformité, régularité Préfet Externe

Contrôle budgétaire et comptableDifféré, a posteriori

Conformité, régularité Préfet, comptables publics Externe

Contrôle de régularité, de conformité, d’exécution…A posteriori

Conformité, régularité, anomalies Services d’inspection de mairie, du groupement

Interne

Audit/Contrôle de gestion de l’entité, des comptes…A posteriori

Conformité, régularité, anomalies Cour des comptes Externe

Contrôle de gestionImmédiat, prévisionnelsA posteriori

Pilotage des services, études des coûts, efficience, performance, définition/contrôle des objectifs, etc.

Contrôleur de gestion de la commune ou du groupement

Interne

Certification des comptes en fin d’exercice (ex : sociétés d’économies mixtes)Autres (selon missions)

Conformité, régularité, anomalies Commissaire aux comptes Externe

 Sachant que, comme les États et les entreprises, les villes sont également évaluées, notées, classées et comparées entre elles par des agences de notation, des organisations indépendantes, des sites Internet comme :- Fitch Ratings, qui se présente sur son site Internet http://www.fitchratings.fr/ comme étant « une agence de notation

internationale de premier plan offrant aux places financières du monde entier des opinions indépendantes sur des questions d’actualité ainsi qu’à caractère prospectif, concernant la qualité de crédit des émetteurs de dette et leur secteur. […] Fitch France, la filiale française de Fitch Ratings, est issue de la fusion, en 1992, de l’agence Euronotation avec la société britannique IBCA, qui a donné naissance à la première agence européenne de nota-tion ». Sur son site, on y trouve un document de méthodologie de notation des villes, qui s’apparente à un guide d’audit ;

- les sites http://www.ville-ideale.com/ et https://www.decomptes-publics.fr/. Autrement résumé dans un schéma, le système de contrôle de l’exécutif, de ses services et des établissements publics se présente pour l’essentiel comme suit : 

Conseil municipalMaire

AdjointsServices municipaux

Établissements publics

Préfet

Citoyens DGFiP

Associations, médias… Cour des comptes

 Cette pluralité de contrôles et de contrôleurs qui peut être perçue comme le témoignage d’une bureaucratie admi-nistrative, redondante en termes de contrôles, ne garantit pas en toute hypothèse que les communes et les groupe-ments sont bien gérés, du point de vue notamment de l’opportunité des dépenses. Comme le souligne le rapport

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 18

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

du Comité directeur sur la démocratie locale et régionale (CDLR) du Conseil de l’Europe, sur le contrôle et l’audit de l’action des collectivités locales « en fait, l’action des collectivités locales fait l’objet d’une pluralité de contrôles, dont chacun a sa raison d’être. On a souvent tendance à étudier chaque forme de contrôle de façon isolée des autres. Une telle approche s’explique sans doute par les problèmes particuliers que chaque forme de contrôle pose ». 

D - Les entités contrôlées Les contrôles s’exercent à l’égard des comptes des communes, des groupements et des entités qui leur sont ratta-chées, comme prévu par l’article L.211-4 du Code des juridictions financières, qui précise : 

Article L.211-4 du Code des juridictions financières « La chambre régionale des comptes peut assurer la vérification des comptes des établissements, sociétés, groupements et organismes, quel que soit leur statut juridique, auxquels les collectivités

territoriales, leurs établissements publics ou les établissements publics nationaux dont le contrôle leur a été délégué en application de l’article L.111-9 apportent un concours financier supérieur à 1 500 euros ou dans lesquelles ils détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants, ou exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion. »

 Sont également concernés, selon l’article L.211-5, « les comptes des filiales des établissements, sociétés, groupe-ments et organismes visés à l’article L.211-4, lorsque ces organismes détiennent dans lesdites filiales, séparément ou ensemble, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants, ou exercent un pouvoir prépon-dérant de décision ou de gestion ». Ainsi que les associations subventionnées et les entités satellites. Les premières nommées le sont de prime abord par les services d’inspection des communes, comme prévu par l’article L.1611-4 du CGCT : « Toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l’a accordée. » Et les secondes par des commissaires aux comptes, lorsque les conditions de seuil sont remplies. Notons que le terme « peut » sous-entend qu’il ne s’agit pas d’une obligation. En soi, hors la Cour des comptes, toute commune peut être contrôlée régulièrement, ne serait-ce que sur décision de son maire et de son conseil municipal, ou, en tout cas, soumise à des contrôles internes, par un service indépendant, voire par une structure interne dédiée, mutualisée éventuellement, la mutualisation pouvant se définir, selon le rap-port d’information du 25 mai 2010 de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, « comme la mise en place, temporaire ou pérenne, d’une logistique commune à deux ou plusieurs personnes morales (en l’occurrence, collectivités territoriales et établissements publics) : ressources humaines, équipements informatiques, culture (bibliothèques…), voirie, espaces verts ». Ce rapport note, en effet, que « la mutualisation peut porter sur des services (une équipe de personnes relevant d’une collectivité étant appelée à travailler pour une autre) ». Certains maires et conseils municipaux nouvellement élus ont recours à cette possibilité d’audit, à leur initiative, pour acter la passation de caisse et des comptes, qui a cours naturellement lors des départs et arrivées des comp-tables publics du ministère du Budget. 

E - Les contrôleurs Comme indiqué ci-avant, les contrôleurs qui pratiquent les vérifications budgétaires et comptables de la gestion des collectivités précitées sont des fonctionnaires employés de la Cour des comptes, des ministères de l’Intérieur et des Finances (préfet et DGFiP), voire de communes et groupements (services de contrôle interne). Il s’agit de personnels qualifiés, relevant de la catégorie A et plus de la fonction publique, qui se consacrent à plein-temps à ces contrôles et disposent d’une indépendance dans l’exercice des missions qui leur sont confiées. Cela dans le cadre de l’organisation, du fonctionnement du service, de l’application des procédures décrits pour la Cour des comptes dans le Code des juridictions financières. Cette indépendance figure dans le code déontologique de l’INTOSAI en ces termes : « Pour tout ce qui touche au contrôle, il convient que les intérêts personnels ou extérieurs ne portent pas atteinte à l’indépendance des contrô-leurs. Par exemple, l’indépendance peut être affectée par la pression ou l’influence extérieure exercée sur les contrô-leurs, les préjugés entretenus par les contrôleurs concernant les personnes, les organismes contrôlés, les projets ou programmes ; par le fait qu’ils aient été employés dans le passé récent par l’organisme contrôlé ; par des liens

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 19

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

personnels ou financiers qui pourraient être à l’origine de conflits d’intérêts ou de loyautés. Les contrôleurs sont tenus de s’abstenir d’être impliqués dans tout travail où ils ont des intérêts personnels avérés. ». Ces règles de bon sens ressortent pareillement du référentiel interministériel qui précise que le contrôle de deuxième niveau réalisé a posteriori est exercé « par une entité distincte des entités attributaires des tâches ». Au nom, donc, des principes de séparation des tâches, mais aussi au regard des fonctions et des responsabilités hiérarchiques directes. Elles prévalent également pour le Service central de prévention de la corruption qui, dans son rapport 2007, précisait : « Cependant, un audit n’est pertinent que s’il est conduit par un service d’audit qui remplit les conditions suivantes :- être indépendant ;- effectuer son travail avec objectivité, impartialité, éviter les conflits d’intérêts, et être placé à un niveau suffisant

pour exercer pleinement ses fonctions ;- de plus, les auditeurs doivent posséder des connaissances suffisantes pour détecter des indices de dysfonction-

nement, sans nécessairement être des spécialistes du domaine considéré. » En interne, il s’agit également de personnels qualifiés, relevant de la catégorie A de la fonction publique, des ser-vices d’inspection, d’audit ou de contrôle rattachés au plus haut responsable hiérarchique. C’est le cas par exemple, comme mentionné ci-avant, de l’Inspection de la ville de Paris qui est placée sous l’autorité directe du maire. En toute hypothèse, il importe que le contrôleur dispose d’une indépendance dans l’exercice des missions et des audits qui lui sont confiés, qu’il puisse les mener jusqu’à leur terme et rendre ses rapports et son opinion librement. Il peut aussi s’agir d’auditeurs commissaires aux comptes salariés de cabinets d’audit, comme la société Mazars qui, comme indiqué sur son site Internet http://www.mazars.fr/, apporte « une offre de services adaptée à vos besoins. Notre offre de services pour les collectivités territoriales regroupe l’ensemble des expertises « métier » que le groupe met quotidiennement au service de ses clients. Ceci nous permet d’intervenir pour vous dans les domaines suivants : finances locales, audit de satellites (ESH, SEM, associations…), maîtrise des risques et contrôle interne, conseil en management et systèmes d’information, fiscalité locale ». Comme nous l’avons entrevu, les experts-comptables sont également présents sur ce marché du contrôle interne, comme indiqué dans le guide L’expert-comptable, la collectivité et ses satellites : « L’ensemble des procédures de contrôle interne représente, en effet, un outil de prévention efficace et indispensable pour déceler et prévenir les différents risques significatifs auxquels sont exposés les collectivités locales et les élus locaux. De plus, l’élaboration et la mise en place de procédures de contrôle interne fiables et reconnues permettent de mesurer la performance de la collectivité territoriale, de clarifier les responsabilités et les pouvoirs, d’aboutir à une meilleure utilisation des ressources publiques, de favoriser la communication entre les élus locaux et leurs administrés et d’éviter, enfin, les dérives de toute nature. L’expert-comptable peut aider la collectivité territoriale au choix et à la mise en place de procédures de contrôle interne. » Ainsi qu’en matière d’audit des procédures, comme mentionné dans cet extrait intitulé « Quel est le rôle des experts-comptables en matière d’audit des procédures ? » : « L’expert-comptable peut assister la collectivité locale dans l’analyse de l’organisation administrative et comptable complète d’un service ou d’une fonction. La mission de l’expert-comptable consistera donc à recommander aux décideurs locaux la mise en place d’une organisation interne, formalisée par des procédures (guide ou manuel des procédures), qui portera notamment sur :- le respect des principes de base de l’organisation de la collectivité locale ;- la mise en œuvre d’un contrôle interne ;- le respect de la réglementation en vigueur ;- le contrôle budgétaire ;- l’organisation comptable : méthodes comptables, traitement des documents, classement des pièces, gestion des

dossiers du personnel ;- l’instauration d’un système d’information financière. » 

F - Les droits de contrôle Pour mener à bien leurs missions, les contrôleurs disposent des pouvoirs d’intervention entrevus ci-avant qui leur permettent d’accéder aux documents, aux informations de toute nature intéressant la commune ou les autres enti-

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 20

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

tés concernées. Ces droits, de communication, d’entretien et de contrôle physique ou matériel, s’appliquent dans les conditions suivantes. Le droit de communication permet aux contrôleurs d’exiger la présentation des documents et des informations déte-nus par les services (qui ne peuvent s’y opposer), de les examiner, d’en prendre copie, voire de saisir des originaux. Ce droit s’exerce à l’égard des moyens informatiques, programmes et logiciels utilisés, et des personnels utilisateurs qui peuvent être sollicités pour la restitution d’informations, la description des procédures, des modes d’emploi et opératoires de saisie, etc. Le droit d’entretien, ou d’audition sur lequel nous reviendrons au dernier chapitre plus précisément autorise le contrôleur à s’entretenir avec les agents, à leur demander verbalement ou par écrit (sous forme d’un questionnaire) les renseignements non formalisés, par exemple. Le droit de contrôle physique ou matériel s’exerce lors des inventaires, des recensements, des comptages, de la visualisation, de l’identification des documents comptables, des biens et matériels divers, propriété des collectivités, ou loués, exploités, sur les chantiers, etc. Il porte aussi sur « les valeurs inactives », ainsi définies sur le site http://www.collectivites-locales.gouv.fr/ : « Par valeurs inactives, il faut entendre : les valeurs, autres que le numéraire, qui sont déposées par des tiers et n’entrent pas, par conséquent, dans la situation patrimoniale de la collectivité ou de l’établissement (valeurs des hébergés). Elles doivent être soigneusement distinguées des valeurs identiques lui appartenant ; des formules de différentes natures qui n’acquièrent une valeur ou ne forment un titre que dans la mesure où elles ont fait l’objet d’une émission par le comptable ou l’agent habilité à cet effet (tickets). » Ces droits de contrôle et les qualifications des contrôleurs comportant des limites, ceux-ci peuvent en outre recou-rir dans certaines circonstances à des experts, comme prévu par le Code des juridictions financières par l’article L.141-4 pour la Cour des comptes :  « La Cour des comptes peut recourir, pour des enquêtes de caractère technique, à l’assistance d’experts désignés par son premier président. S’il s’agit d’agents publics, elle informe leur chef de service. Les experts ne peuvent être désignés pour une mission relative à une affaire dont ils ont eu à connaître, même indirectement, au titre de l’exer-cice de leurs fonctions. Les experts remplissent leur mission en liaison avec l’un des membres et personnels de la Cour des comptes mentionnés aux sections 1 à 4 du chapitre II du titre Ier du présent livre, dans des conditions précisées par voie réglementaire.Les experts sont tenus à l’obligation du secret professionnel.Lorsque l’expérience des experts mentionnés au premier alinéa est susceptible d’être utile aux activités d’évalua-tion des politiques publiques de la Cour des comptes, cette dernière conclut une convention avec les intéressés indiquant, entre autres, s’ils exercent leur mission à temps plein ou à temps partiel. Ils bénéficient alors des mêmes prérogatives et sont soumis aux mêmes obligations que les magistrats de la cour. Le cas échéant, ils ont vocation à être affectés en chambre par le premier président, devant lequel ils prêtent le serment professionnel. Ils prennent alors le titre de conseiller expert ». Comme nous l’avons vu ci-avant, ces droits, pouvoirs et obligations des contrôleurs ressortent des codes, des normes, des référentiels et guides, des codes déontologiques, des fiches de poste, des descriptifs de procédure. Ceux de l’ins-pection générale de la Ville de Paris sont définis dans cet extrait consultable sur le site http://www.paris.fr/ comme suit : « L’IGVP a pour mission de s’assurer de la bonne application des textes législatifs et réglementaires par les services de la ville et du département de Paris et de vérifier le respect des normes fixées par la collectivité. Dans ce cadre, elle conduit à la demande du maire de Paris des enquêtes relatives à des comportements individuels ou collectifs susceptibles de déboucher sur des mesures disciplinaires ou des poursuites pénales. Elle assure aussi des contrôles de procédures en vue de remédier à des dysfonctionnements. Enfin, elle réalise, notamment sous forme d’audits, des missions d’analyse de l’action des services centraux ou des associations, sociétés d’économie mixte et organismes extérieurs liés par convention à la ville. » 

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 21

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

G - Les lieux de réalisation des contrôles Les contrôles sont réalisés sur pièces (dans les locaux des contrôleurs) et sur place dans les locaux de la com-mune, du groupement, et autres, sur les lieux d’exercice des missions (ex : police municipale, cantine scolaire, bibliothèque…). Les recensements, contrôles physiques, de présence sont effectués contradictoirement sur les lieux de stockage, d’utilisation des produits inventoriés. Les contrôleurs sont donc amenés à se déplacer et à faire appel dans certains cas à des tiers : manutentionnaires, experts, etc. 

H - Les documents contrôlés Les contrôles portent sur les documents au sens large du terme (papier, disque dur d’ordinateur, supports informa-tiques usuels, clé USB…) détenus par les entités soumises aux contrôles dans la limite des délais de prescription et de conservation (le contrôle peut porter sur les dispositions y afférentes). Ces documents comptables et autres se présentant sous forme de listes, d’états, de tableaux, de rapports spéciaux… se rapportent pour l’essentiel :- aux finances (budget, annexes aux budgets primitifs et aux comptes administratifs, subventions, concours attribués,

garanties d’emprunt, endettement, acquisitions, cessions immobilières…) ;- à la situation financière de la commune ;- à la situation en matière de développement durable intéressant le fonctionnement de la collectivité, les politiques

qu’elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation (communes de plus de 50 000 habitants) ;

- au prix et à la qualité du service public d’eau potable, destiné notamment à l’information des usagers ;- à la marche et aux résultats de l’ensemble de l’administration ; comme indiqué dans la délibération du conseil

municipal du lundi 7 juin 2010 de Strasbourg : « Ce rapport d’activité a pour finalité d’informer, de manière trans-parente et transversale, du fonctionnement de l’administration communale, dans ses différents domaines de compétences et actions » ;

- aux délégations, partenariats, satellites, établissements publics… ;- aux accords passés entre la mairie et les organismes, associations… (conventions) ;- aux engagements financiers, garanties d’emprunt, cautionnements… ;- à l’exploitation des services publics délégués. Ces documents et articles référents figurent au tableau en annexe I. Rappelons que, comme le précise la Commission d’accès aux documents administratifs, sont notamment commu-nicables à toute personne physique ou morale, qui en fait la demande :« - le budget, le budget primitif, prévisionnel, ou supplémentaire ;- le budget d’un service d’administration centrale ;- les documents annexés aux budgets et aux comptes administratifs ;- le compte administratif et les documents joints ;- les décisions modificatives de dépenses ;- les fiches relatives à la dotation globale de fonctionnement ;- les tableaux d’amortissement des emprunts ;- les rapports de présentation et d’analyse de ces documents, et notamment les analyses financières réalisées par

les comptables du Trésor ;- la délibération d’un conseil municipal sur des primes d’intéressement ou des virements de crédit […] » Quant aux documents comptables, il s’agit des « pièces liées à l’exécution des recettes et des dépenses commu-nicables en dehors de la période de leur examen par l’assemblée délibérante, comme :- le compte de gestion (à l’issue de son examen) ;- les différents livres comptables ;- les mandats, les bordereaux de mandats et de recettes (y compris pendant l’exercice en cours) ;- les titres de recettes ou de dépenses (y compris des remboursements des emprunts) ;

Partie 1 - Le cadre, les méthodes et l’organisation des contrôles 22

Le c

ontrô

le in

tern

e de

s co

mm

unes

et g

roup

emen

ts d

e co

mm

unes

- M

étho

dolo

gie

et o

utils

- l’état des recettes et des dépenses ;- les pièces justificatives des dépenses, les factures et mémoires ;- les rapports d’audit fiscal se rapportant à un service (même s’ils ont été élaborés par des personnes privées) ;- le bilan financier relatif à un aménagement ». L’obligation de communication des documents « s’étend aux organismes privés chargés d’une mission de service public, en tant que les documents demandés se rattachent à cette mission ». Cela vaut bien évidemment pour les contrôleurs externes et internes à l’entité contrôlée (une commune, un grou-pement, les départements et régions), à titre général et comme le précise l’article L.141-6 du Code des juridictions financières pour ce qui concerne les délégations de services publics : « Pour la vérification des conditions d’exécution des conventions de délégation de service public et passées par les services et organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes, les membres et personnels de la Cour des comptes mentionnés aux sections 1 à 4 du chapitre II du titre Ier du présent livre peuvent prendre connaissance, auprès des cocontractants de ces services et organismes, des factures, livres et registres pouvant se rapporter aux opérations visées par lesdites conventions. Ils peuvent demander par écrit toute justification complémentaire et obtenir copie de ceux des documents présentés qu’ils estiment utiles.Une notification du début de la vérification doit être établie préalablement par le premier président de la Cour des comptes.Les observations et, le cas échéant, les autres suites définitivement retenues par la Cour sont communiquées au délégant et au délégataire ». S’ajoutent à ces listes pour la réalisation des contrôles internes les documents relatifs à l’organisation (organi-gramme…), au fonctionnement (fiche de poste, descriptif de procédure, note de service…), les documents déclaratifs et annexes (demande, statuts…), techniques (plan…), commerciaux (commande…), de transport et distribution (document de transport, accusé de réception, prise en charge…), les contrats, les documents juridiques, les comptes rendus, rapports, fiches de recensement, etc.