lbr desigualdades regionales meisel

5/21/2018 Lbr Desigualdades Regionales Meisel

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Coleccin de Economa RegionalBanco de la Repblica

Polticas para reducirlas desigualdadesregionales en Colombia

MANU EL FERNNDEZWEILDLER GUERRAADOLFO ME ISEL ( E D I T O R E S )


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Polticas para reducirlas desigualdadesregionales en Colombia

Coleccin de Economa Regional

Banco de la Repblica


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Polticas para reducirlas desigualdades

regionales en Colombia

Manuel FernndezWeilder GuerraAdolfo Meisel(editores)

Coleccin de Economa Regional



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Primera Edicin


Octubre de 2007

ISBN:

Diseo de portada

Camila Cesarino

Diagramacin

Fredy Chaparro

Derechos reservados

Banco de la Republica

Preprensa

Impresin

Polticas para reducir las desigualdades regionales en Colombia Manuel Fernandez, Weilder Guerra, Adolfo MeiselCartagena: Banco de la Repblica, 2007.

xxx p. : il., mapas: 20 cm. (Coleccin de economa regional Banco de la Repblica)

Incluye bibliografa-

1......

CEP-Banco de la Repblica-Biblioteca Luis-ngel Arango


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CONTENIDO

Prlogo

1. Cmo lograr que la Costa Caribe influya en la poltica nacional? Alfonso Lpez Michelsen

2. Igualdad de oportunidades para todas las regiones Adolfo Meisel Roca y Julio Romero P.

3. Desequilibrios regionales en la polticade descentralizacin en Colombia

Jaime Bonet

4. Politicas para transformar el capital humanoen el Caribe colombiano

Joaqun Viloria de la Hoz

5. Cultura, instituciones y desarrollo en el Caribe colombiano Elementos para un debate abierto

Weildler Guerra, Jorge Luis Navarro, Nadia Albis Salas

6. Dinmica demogrfica y desarrollo regional en Colombia Gerson Javier Prez V.

7. Agenda anticorrupcin en Colombia reformas,

logros y recomendaciones Jose R. Gamarra V.

8. Ciudades bien administradas Manuel Fernndez Ariza

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9. Pobreza rural y transferencia de tecnologaen la Costa Caribe

Jose R. Gamarra Vergara

10.Turismo y desarrollo en el Caribe colombiano Mara M. Aguilera Daz, Camila Bernal Mattos

y Paola Quintero Puentes

11. Ciudades portuarias del Caribe colombiano: Propuestas para competir en una ecomiomia globalizada Joaqun Viloria de la Hoz

12. Tesis aventureras para un Pousse-Caf

Jaime Abello Banfi


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Prlogo

ENEL2007,TRESCENTROSDEINVESTIGACINDELCARIBECOLOMBIANOcumplie-ron diez aos de fundados: el Observatorio del Caribe Colombiano, Funde-

sarrollo y el Centro de Estudios Econmicos Regionales (CEER) del Bancode la Repblica. Por esa razn en el 2006 estas instituciones se asociaron paracelebrar haciendo y disearon una estrategia para que a lo largo de un aose discutieran, por toda la Costa Caribe, los principales problemas econmicosde la regin. El resultado fueron los Talleres del Caribe colombiano, polticas parareducir las desigualdades regionales en Colombia.

Los Talleres del Caribese realizaron en cada una de las ocho capitales depar-tamentales de la regin durante el primer semestre del 2007. Las conclusiones

de esos talleres departamentales se discutieron en el mes de noviembre en ungran Tallerdel Caribecolombiano, de donde surgi una propuesta para lograrun desarrollo econmico ms equilibrado territorialmente y en el que se cie-rren las enormes disparidades entre las zonas prsperas y las rezagadas. Esdecir, los Talleres del Caribese organizaron con un nimo propositivo y con eldeseo de que Colombia sea un pas de igualdad de oportunidades para todaslas regiones.

Como un paso previo a los Talleres, se llev a cabo, el 3 y 4 de agosto de2006, un Coloquio Acadmico donde los investigadores de las tres institucionesorganizadoras presentaron documentos relacionados con las desigualdadeseconmicas regionales en Colombia y la manera de superarlas. Para enriquecerla discusin se invitaron reconocidos acadmicos, como Alejandro Gaviria,Carlos Eduardo Vlez, Ana Mara Ibez,Fabio Snchez, Manuel Ramrez, PilarEsguerra, Alfredo Sarmiento, Olga Luca Acosta y Antanas Mockus.

Los documentos que all se discutieron se publican en este libro. El lector

encontrar que hay una gran cobertura temtica. Una de los trabajos analizael tema de la corrupcin, que es esencial para entender tanto la calidad de las


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polticas pblicas como las limitaciones de la descentralizacin fiscal. Ade-ms, se incluy un trabajo sobre la cultura e instituciones, aspecto que resultacrucial para poder disear polticas de desarrollo regional que sean efectivasy sostenibles en el tiempo. Otros temas son igualmente importantes: turismo,

ciudades portuarias competitivas, ciudades bien administradas, descentraliza-cin, demografa, el compromiso nacional (o la falta del mismo) con undesa-rrollo equilibrado del territorio. Sin lugar a dudas, en la discusin el aspectoms recurrente fue la necesidad de aumentar la cantidad y calidad del capitalhumano costeo, pues en la actualidad constituye el principal obstculo paraacelerar su crecimiento econmico y construir una sociedad ms participativay ms justa.

En la evaluacin que se hizo por parte de los organizadores del coloquio

se estableci que uno de los temas que estuvo ausente de la discusin fueel del desarrollo rural. Por esa razn, se decidi realizar un trabajo sobre latransferencia de tecnologa al sector agropecuario de la costa, que se incluyeen este libro.

Durante los dos almuerzos de trabajo del Coloquio los participantes dis-frutaron de las reflexiones del ex-presidente Alfonso Lpez Michelsen y de

Jaime Abello Banfi. El doctor Lpez se refiri al tema que los organizadoresle solicitaron que tratara, Cmo lograr que la Costa Caribe influya en la po-

ltica nacional? Sus reflexiones resultaron especialmente relevantes pasadasunas pocas semanas del Coloquio, cuando estall una crisis en la regin comoresultado de los supuestos nexos entre paramilitares y polticos. Por su parte,el doctor Abello habl sobre el Caribe y la felicidad, con gran humor y pro-fundidad. Ambos textos se incluyen en esta recopilacin.

Los Talleres del Caribese disearon con la conviccin de que slo la discusinserena, seria y con fundamento en la evidencia emprica puede llevar a unaspolticas pblicas de buena calidad.Para lograr que el pas valore,establezca ymantega polticas de desarrollo econmico que reduzcan las desigualdadesregionales, se requiere un gran consenso en torno a lo que hay que hacer.Esperamos que este libro sea un aporte para el amplio debate regional que esnecesario llevar a cabo para lograr esos consensos.

Manuel Fernandez

Weildler Guerra

Adolfo Meisel


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Cmo lograr que la Costa Caribe influya en la poltica nacional?

Voy a expresar algunas opiniones que mantengo de vieja data sobre lacosta, sobre lo que, desgraciadamente, me veo obligado a calificar como ladecadencia de la costa.

Por una circunstancia enteramente fortuita me encontr con una carta delos aos 1920 de un familiar bogotano, en la cual expresa que su ambicin en la

vida era venirse a vivir a la costa. sta era su esperanza despus de un fracasoeconmico, como suele presentarse en la vida de los negocios. Le escribe aotra persona, dicindole: Necesito estar en la costa. Voy a conseguir la manera

de establecerme en Barranquilla o en Cartagena, de construir mi fortuna, deconstruir mi felicidad, volver a tener un hogar como el que tena antes de quese cumpliera este desastre. Y da sus razones. Deca que el futuro de Colombiaestaba en la costa y sealaba que se estaban haciendo unas plantaciones enla Zona Bananera de Santa Marta y estaba seguro de que, con el tiempo, laZona Bananera de Santa Marta, con las plantaciones de Centroamrica, ibaa constituirse en el mayor proveedor de banano de los Estados Unidos.Pero,adems, bamos a recibir la indemnizacin americana por el despojo que nos

causaron aduendose de Panam. El dinero iba a fluir en todo el norte deColombia, como lo habamos esperado durante tantos aos. Nosdaran 25, 30,40 millones de dlares que nunca habamos visto y se iba a activar la economade la regin.

Como si esto fuera poco, con el descubrimiento de la aviacin, sera en laciudad de Barranquilla en donde un empresario podra aspirar a dominar unanacin con tanto porvenir, con tanto futuro, pues, decididamente, seguirasiendo la cabeza de Colombia. Y as fue por unos pocos aos. Se desarrollla Zona Bananera y gente tan prominente como el general Benjamn Herrera,

Palabras del seor ex presidente de la Repblica,Doctor Alfonso Lpez Michelsen,en el primer coloquio sobre polticas para reducir las desigualdadesregionales en Colombia.

Evento organizado por el Observatorio del Caribe Colombiano, Fundesarrollo

y el Centro de Estudios Econmicos Regionales del Banco de la Repblica,

Cartagena, 3 y 4 de agosto de 2006.


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que acababa de ser candidato presidencial frente al general Ospina, lleg y seestableci en la Zona Bananera, en un rea de cultivo a la cual l mismo le pusoel nombre de La Bogotana al lado de un grupo de ciudadanos de la capitalque haban pintado su porvenir en venir a la costa.

Ha transcurrido el tiempo. Precisamente nos encontramos con que la gentequiere salirse de la costa, con que ya pas la furia de los capitales extranjerosque venan a movilizar, a agilizar las industrias de Barranquilla, Cartagena, SantaMarta y, en general, el norte de la costa. Cuando los jvenes, particularmenteaqullos que se destacan como cientficos, como empresarios, como la genteque haba hecho de la costa un centro comparable a Antioquia, ya no se vienena la costa, aunque estn dotados de tantas facultades, de tantos atributos, yse quedan en lugares en donde la competencia es ms difcil que en la costa.

Qu clase de competencia? Competencia cientfica, competencia econmica,competencia intelectual, competencia ldica. Ni el mdico que despliega susgrandes honores, ni el cientfico que habr terminado de realizar sus descu-brimientos, ni el empresario que quisiera arrancar con una gran industria,piensa, en primer trmino, en la costa. No porque la gente de la costa no selo agradezca, sino porque la presencia del negocio de la droga hace que nadiepueda competir con la empresa ilcita, criminal, peligrosa, que est arrasandocon el norte de Colombia.

Cmo ignorar los golpes que ha sufrido la ganadera a todo lo largo y anchode nuestro litoral Atlntico? Cmo ignorar el temor de hacer perforacionesde petrleo en el norte de Colombia? Cmo ignorar el prestigio arrolladordel contrabando que se mueve alrededor de nuestra costa norte? Este temadesconsuela, desconcierta la posibilidad de tener que enfrentarse a los malan-drines que se han adueado, poco a poco y en todos los campos, de la costanorte de Colombia.

Qu pensar, por ejemplo, de lo que est ocurriendo en la poltica? Cmono tener en cuenta que ya no hay polticos confiables? Ya nadie vota creyendoque va a obtener resultados constructivos, si no hay polticos de veras, des-interesados, comprometidos con el porvenir de su regin, sino aventureritosque lo que quieren es llegar a ciertas posiciones para amasar una fortuna, paraenriquecerse de la noche a la maana e ir desplazando a quienes le dierongrandeza, tamao, dimensin a la costa norte de Colombia. De ah que meatrevo, tmidamente, a pensar que mientras no se extirpen del territorio de

nuestra costa norte los malandrines, que comenzaron con un pequeo negociode marihuana y acabaron importando, exportando, lavando dlares, es difcil


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pensar en acabar por reconquistar la grandeza de esta zona de Colombia quefue zona de orgullo, de prestigio, de renombre.

Esta maana vamos a hablar con gran autoridad de la descentralizacin, dela conveniencia de racionalizar los problemas a todo lo largo y ancho de nuestro

territorio. Cmo no estar de acuerdo con la idea de racionalizar, tratndose deuna zona como la costa? Hay que racionalizar la lucha contra la droga, hay queconstituirla en la prioridad, hay que apartar los malos y colocar otra vez en supuesto a los buenos. Pero no es todo. Desgraciadamente el problema no se reducea un problema moral, sino que cubre tambin a nuestras organizaciones.

Hay que desarrollar hechos tan favorables como el crecimiento y la prospe-ridad que se registran en La Guajira y en el Cesar. Son dos departamentos queno estn quebrados, que estn aproximndose cada da a una gran prosperidad,

merced a los precios del carbn, a los precios del gas, a las posibilidades dellibre comercio con Venezuela. Hay muchos factores que giran a favor de larecuperacin de la costa, pero lo que hace falta son las personas, los dirigentes,que se hagan cargo de esas grandes posibilidades

Pensemos nada ms que al suscribirse el Tratado de Libre Comercio conlos Estados Unidos, ese pas ser el ms importante para Colombia, o sea,el centro de gravedad de su comercio, como lo es de hecho ya, seguido de

Venezuela. Cmo no pensar en la conveniencia, la oportunidad de concen-

trar las energas, los esfuerzos y aprovechar, en primer trmino, los ingresoscuantiosos que le sirven tanto a Colombia, como a La Guajira y al Cesar, paraabastecer un mercado tan rico, tan prspero, tan necesitado de nosotros comoel comercio de Venezuela?

Lo que nos hace falta es voluntad. Lo que yo siento es que hay que crearesa mstica y fomentar esa voluntad, esa esperanza y volver a hacer de la costalo que fue anteriormente y lo que puede ser, subiendo a cifras astronmicas,y a las cuales nos estamos aproximando con el precio del carbn ms alto delo que imaginbamos los propios promotores de ese carbn hace diez aos,con las posibilidades inmensas de gas entre Venezuela y Colombia para surtira los Estados Unidos y a Centroamrica y, quizs, para llegar, por el Pacfico,hasta Chile y Argentina, que se ven amenazados por las limitaciones del Es-tado venezolano. Por Dios! cmo olvidamos que estamos al borde de unasituacin comparable a la que yo describa anteriormente, en los aos 1920.Pongmosle voluntad, busquemos los hombres que dirijan y los guas que nos

lleven hasta la cima y all podremos celebrar todos juntos el renacimiento denuestra costa norte.


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Igualdad de oportunidades para todas las regiones*

ADOLFOMEISELROCA**

JULIOROMEROP.***

1. Introduccin

En Colombia hay grandes desigualdades en los niveles de desarrollo econ-mico relativo de las regiones. Por ejemplo, el ingreso per cpita de Bogot es8,3 veces ms alto que el del Choc, el Departamento ms pobre del pas1. Porotro lado, las diferencias interregionales en el nivel de desarrollo y de riquezamaterial han sido persistentes.

En Colombia no hay polticas econmicas dirigidas a reducir las inequidadesregionales. Se podra creer que el componente regional de la poltica econmicacolombiana est implcito. Sin embargo, los ltimos planes de desarrollo han

ignorado la problemtica regional, que en buena medida se refiere al rezagoeconmico de los departamentos de las costas Caribe y Pacfica, que conformanla periferia econmica del pas.

El objetivo de este documento es iniciar la discusin sobre cules debenser las polticas que el pas ponga en prctica para lograr igualdad de opor-tunidades para todas las regiones. Con este debate no se quiere plantear una

* Los autores agradecen los valiosos comentarios realizados por el grupo de investigadores delCEER: Jaime Bonet, Mara Aguilera, Joaqun Viloria, Javier Prez y Jos Gamarra; del mismo modo,agradecen los comentarios y observaciones de Ana Mara Ibez y de los asistentes al Primer Coloquiosobre Polticas para Reducir las Desigualdades Regionales, evento realizado por el Observatorio delCaribe, Fundesarrollo y el Centro de Estudios Econmicos Regionales del Banco de la Repblica,Cartagena, 3 y 4 de agosto de 2006.

** Gerente del Banco de la Repblica, sucursal Cartagena.

***Economista del Centro de Estudios Econmicos Regionales (CEER) del Banco de la Re-pblica, Cartagena.

1Bonet, Jaime; Meisel, Adolfo, (2006). Polarizacin del ingreso per cpita departamental en

Colombia, 1975-2000, Documentos de trabajo sobre economa regional, nm. 76, Cartagena, Centro deEstudios Econmicos Regionales (CEER), Banco de la Repblica, p. 18.


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falsa dicotoma, la de otorgar prioridad a las inequidades grupales o indivi-duales, pues en realidad no se trata de un problema de eleccin. En general,si al Estado le interesa la igualdad en alguna de sus dimensiones, tratar a losindividuos con la misma preocupacin2. Sin embargo, si existen inequidades

que por su condicin, aunque interpersonales, trascienden y se identifi

cancomo desigualdades de grupo; en este caso, por razones de tica, eficiencia ylegitimidad del Estado y sus instituciones, se deben resolver las inequidadesen un principio de identidad grupal, el de regin en este caso, con el nimo deigualar las oportunidades entre los diferentes grupos.

El artculo est dividido en seis secciones. La segunda, aporta evidenciasobre las disparidades econmicas regionales en Colombia. En la terceraseccin, se discute la necesidad de polticas regionales explcitas desde dos

perspectivas, la primera versa sobre lo conceptual y los fundamentos que, entrminos de economa poltica, justifican toda poltica orientada a reducir lasdesigualdades entre regiones; en la segunda se plantea un modelo en el que sedilucidan algunas implicaciones de una poltica regional sobre el bienestar. Lacuarta seccin, advierte sobre el vaci que ha tenido lo regional en las polticaeconmica y algunas consecuencias asociadas. En la quinta seccin, se proponencuatro elementospara lograr que la periferia econmica converja a los nivelesde prosperidad material del resto de Colombia. No se entra en la discusin

pormenorizada de cada uno de los puntos sealados, pues ella se ampla enotros documentos publicados por el CEER, a los cuales se hace referencia.Finalmente, la sexta seccin concluye.

2. Se reducen o se ignoran las disparidades econmicas en Colombia?

Es posible que un pas no tenga polticas para reducir las disparidades

econmicas regionales por alguna de las siguientes razones3

: a) No existendiferencias regionales, en este caso no har falta. b) Hay diferencias, peroexisten los mecanismos que permiten que stas se reduzcan en el tiempo y deforma ms o menos automtica se da la convergencia, por ejemplo, el caso delos Estados Unidos donde la migracin de la mano de obra es el gran reductor

2Dworkin, Ronald, (2000). Sovereign Virtue: the Theory and Practice of Equality, Cambridge, HarvardUniversity Press.

3

Vase, Azzoni, Carlos, (2003). Sobre a necessidade da poltica regional, Ncleo de EconomiaRegional e Urbana da Universidade de So Paulo, No. 08-2003, So Paulo, Universidade de So Paulo.


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de los desequilibrios regionales. c) Las polticas regionales estn implcitas enotras polticas que nivelan el terreno de juego entre las regiones.

Las diferencias regionales observadas en el PIB per cpita de los depar-tamentos de Colombia han sido persistentes. La jerarqua que se observaba

en 1960 ha permanecido ms o menos inalterada. En esta ltima sobresalela situacin de Bogot, como un elemento fuera de la distribucin y con unPIB per cpita significativamente superior a los dems entes territoriales. (VerGrfico 1).

Grfico 1. Kernel de transicin en el PIB per cpita departamental, 1960-2003

Fuente: INANDES-DNP, (1977). Cuentas regionales de Colombia 1960-1975, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin, Dane, Cuentas regionalesy

clculos de los autores

Otra aproximacin, que refleja mejor la situacin de los departamentos, esla de utilizar los ingresos departamentales estimados por el CEGA en lugar delPIB departamental. Sin embargo, aunque cambian los niveles, los resultadosse mantienen y el perodo 1975-2000, muestra la misma jerarqua: Bogot yel resto del pas.

En Colombia no hay una tendencia clara para que las brechas regionales sereduzcan automticamente. Por el contrario, como lo muestra el coeficiente


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Grfico 2. Kernel de transicin en el ingreso per cpita depar tamental 1975-2000

Fuente: CEGA, (2006). Ingreso, consumo y ahorro en los departamentos de Colombia, SSCD, vol. 2, Bogot, CEGA y clculos de los autores

Grfico 3. Coeficiente de variacin simple y ajustado por poblacin

para el ingreso per cpita departamental 1975-2000

Fuente: CEGA, (2006). Op. cit.y clculos de los autores


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de variacin, las diferencias de corte transversal se acentuaron en la dcadade 1990. Como se muestra en el Grfico 3, la desigualdad aumenta una veztenemos en cuenta las diferencias en el tamao de los departamentos, usandosu poblacin. Este resultado era de esperarse dado el tamao e ingreso relativo

de Bogot.El carcter desigual en los niveles de desarrollo de las regiones colombianas,y la permanencia que han tenido en el tiempo, sugiere que no hay evidenciaque apunte a que estas se van a reducir por s solas. Por esta razn, resultanecesaria una reflexin sobre cul ha sido el compromiso de Colombia porun desarrollo balanceado de sus regiones.

3. Por qu razn debe existir una poltica econmica regional?

La presencia de marcadas desigualdades regionales es algo que se observaen muchos pases, en especial en los menos desarrollados, aunque por razoneshistricas tambin se encuentran en algunas de las economas ms avanzadas delmundo, como Alemania e Italia. Sin embargo, hay pases en desarrollo, como

Tailandia y la India, que tienen desigualdades regionales bastante bajas4.Desde la dcada de 1950, las disparidades econmicas regionales se han

reducido en casi todos los pases industrializados. Las excepciones son Australia,cuyos niveles de desigualdad inicial eran muy bajos, y Alemania, en donde seaumentaron las diferencias en forma abrupta con la unificacin en 19895. Enel caso de los pases en desarrollo no hay un patrn predominante, pero lasdisparidades tienden a ser grandes y persistentes.

El Banco Mundial sostiene que: La evidencia sugiere que las disparidadesentre las regiones de un pas se mantendrn por un buen tiempo. Dependersolo de las fuerzas de mercado para eliminar esa desigualdad no es suficiente.

Sin embargo, la experiencia en este respecto en los pases desarrollados muestraque no hay un camino fcil para acabar con ellas6.Pero la pregunta ms de fondo no es si se requiere o no la intervencin

econmica del gobierno para eliminar las desigualdades regionales, sino porqu razn es necesario hacerlo. Hay tres tipos de argumentos que se esgrimenen la literatura y que a continuacin vamos a sintetizar:

4World Bank (1998). World Bank Prem Notes, nm. 6, (jul.).5

Ibd.6Ibd.


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3.1. Razones ticas

Si se quiere tener una sociedad justa, en el sentido rawlsiano, donde el Esta-do garantiza un mnimo social, la dimensin regional es importante pues confrecuencia hay una estrecha relacin entre la desigualdad de los individuos y

las disparidades regionales7.A menudo se plantea el dilema de si se busca la igualdad entre los indivi-

duos o los grupos (regiones), como si hubiera que escoger uno o el otro. Alrespecto, Joan W. Scott seala que las polticas que estn dirigidas a escogeruna u otra opcin estn mal enfocadas, pues se trata de una tensin que nopuede ser resuelta sino que es necesario convivir con ella8.

Las identidades de grupo son un aspecto inevitable en las sociedades yafectan su vida poltica y social. Cuando los miembros de uno de los gruposse encuentran en una posicin de manifiesta desventaja, se requiere que seanatendidos como miembros de ese grupo para poder tratarlos en igualdad decondiciones con otros individuos. Esa ha sido, por ejemplo, la filosofa de laaccin afirmativa en pases como Estados Unidos con el tema de la raza. Algosimilar sucede con las identidades regionales, donde lo que se busca es igual-dad de oportunidades para los individuos independientemente de su origenregional. Pero la paradoja es que para ello se requiere tener en cuenta su origen

regional: es decir, una accin afi

rmativa en esta dimensin.

3.2. Razones de legitimidad del Estado

Si en una nacin existe un grupo social que tiene una fuerte identidad y que poralguna razn se siente maltratado en la reparticin de las oportunidades econmicas,entonces tender a percibir como ilegtimo el orden establecido. Por lo tanto, si esmuy influyente su accionar poltico, consigue desestabilizar el funcionamiento de

la sociedad y la economa. Esa percepcin de la injusticia conduce a la inefi

cienciaeconmica en perodos sucesivos por la va de los efectos polticos9. Para subsanaresta situacin se requiere nivelar las oportunidades entre los grupos.

7Shorrocks y Wan encontraron que en un grupo de pases el componente de desigualdad atri-buible a las diferencias regionales estaba entre 12 y 51%. Vase, Perry, Guillermo E.; Arias, Omar S.;Lpez, J. Humberto; Maloney, William F.; Servn, Luis, (2006). Poverty Reduction and Growth: Virtuousand Vicious Circles, Washington, DC, World Bank, p. 129.

8Scott, Joan W., (1999). The Conundrum of Equality, Institute for Advanced Studies, Paper No.

2, (mar.), Princeton, Princeton University.9Hunter Wade, Robert, (2005). Does Inequality Matter, Challenge, vol. 48, nm. 5, (sep.- oct.), p. 33.


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3.3. Razones de eficiencia econmica

Si existen recursos subutilizados en una regin, por ejemplo, tierras, infra-estructura o mano de obra, la economa del pas estar peor. Una de las formascomo se da esa subutilizacin de recursos en las regiones rezagadas es a travs

de la existencia de menores tasas de participacin en el mercado laboral, porel fenmeno de la mayor presencia de trabajadores desencantados10.

Otra razn, es que en un pas con enormes desigualdades econmicas entresus regiones, debido entre otras razones a polticas que discriminan en contradel desarrollo de la periferia (como ocurri con las polticas proteccionistasde la industrializacin por sustitucin de importaciones), la gente emigra a lasregiones ms prsperas. Ello crea aglomeracin excesiva en algunos territorios,dando forma a las grandes ciudades capitales del Tercer Mundo y a su conse-cuente ineficiencia econmica por los altos costos que genera la congestinen los mercados, por ejemplo, el de transporte.

Consideramos que las tres razones anteriores por las cuales se debe haceruna poltica para reducir las disparidades regionales al interior de un pas son

vlidas para Colombia. Si esas polticas hasta ahora no se han establecido deuna manera activa, con objetivos claros y recursos adecuados, es por la escasainfluencia en la poltica econmica nacional de los departamentos de la peri-

feria del pas.

3.4. Por qu razn debe existir una poltica econmica regional en Colombia?

Una poltica regional como un juego de decisin

Desde un enfoque microeconmico del problema regional en Colombia, lapersistencia de las disparidades puede ser explicada a partir de dos elementos. Elprimero es la competencia, concretamente, el mrito y la recompensa al esfuerzopor conseguir un resultado, o el beneficio por hacer una eleccin correcta enel momento indicado. El segundo elemento, se refiere a las oportunidades quese tienen para alcanzar dicho resultado, que naturalmente dependern tantode las circunstancias como de las condiciones iniciales.

A pesar de que la competencia resuelve parte del problema, un pas queenfrenta tensiones regionales limita su desempeo econmico. As mismo, si

10Hewings, Geoffrey, (sin fecha). Overview of Regional Development Issues, REAL, Uni-versity of Illinois at Urbana-Champaign.


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sus regiones no juegan un papel activo en su desarrollo se confina a un pobredesempeo, pues no sabe aprovechar las potencialidades que le ofrecen susregiones. Esto quiere decir que, aunque cierto nivel de competencia entre lasregiones es deseable, las soluciones de equilibrio competitivo, en ocasiones, no

coinciden con los objetivos que se persiguen en trminos de bienestar. Por esoson necesarias instituciones que nivelen el terreno de juego entre las regiones.Siguiendo una notacin estndar en teora de juegos11, suponga un pas

conformado pornregiones cada reginj = l,..., n, tieneun conjunto finito de mj polticas y racionalmenteelige cmo usarlas, es decir, que conforma un conjunto de estrategias sj= sj

que responde a sus prioridades.Adicionalmente, existe una funcin de pagosP= (p

1(S),p

1(S),..,p

n(S)).

El elementopj(S) es el beneficio econmico alcanzado por la reginj, elresultado est asociado al conjunto de estrategias de todas las regiones, S =

Inicialmente, cada regin acta sin colaborar o comunicarse con las demsy elige la poltica o combinacin de estass*j, como la mejor respuesta a lasposibles estrategias de las dems. Por ejemplo, la reginjle asigna un valor

, a la poltica, a menos que le sea til considerarla:

De este modo recibe un pago mximo igual a:

(2)

El pago est asociado al conjunto de estrategias de todas las regiones y enparticular a la estrategiaj, que es la transformacin que hace la reginj, sobresu estrategiaj, de modo quej sea la mejor respuesta que tiene la reginj=1,...,n, a las estrategias de las demsj se define:

11Nash, John, (1951). Non-Cooperative Games, The Annals of Mathematics, 2ndser., vol. 54,nm. 2, (sep.), pp. 286-295.


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(3)

La ecuacin (3), tomada de Nash (1951), es la modificacin que este autorhace del teorema de punto fijo propuesto por Kakutani. Esta garantiza quela estrategia que plantea la reginj sea la mejor respuesta a las estrategias delos dems, dondep

j,(S), es el pago que recibe la reginj, si elige la poltica

, dado el conjunto de estrategias ypj(S) es el pago que recibe, si combina

sus estrategias.

Ilustracin 1.Beneficio econmico ysimplexde poltica

En el caso particular que se consideraran tres polticas, la ecuacin (3) pue-de ser representada grficamente por la Ilustracin 1. El panel de la izquierdamuestra el beneficio econmico de esta regin, y el panel derecho, muestrala sustitucin de la estrategia por la j, de tal modo que sus beneficios seanmximos.

Los puntospj,1

(S),pj,2

(S) ypj,3

(S), indican el pago que recibe la reginjsi sta se decide por la poltica

j,1

j,2

j,3y cada uno de ellos depende del

conjunto de estrategias S = (s1, s

2,...,s

n).

Al considerar todas las posibles combinaciones que pueden hacer las dems

regiones en sus estrategias, el conjunto de soluciones factibles para la reginj, se transforma en:


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Como lo muestra la Ilustracin 2, para cualquier punto interior en elconjunto de resultados factibles de la regin j, existe un valor extremo quees preferido. De modo que para cualquier regin, una solucin concreta a unproblema definido, es decir una estrategia pura, le trae mayores beneficios quecualquier combinacin de polticas.

3.4.1. Solucin no centralizada

Esta solucin se basa en el primer teorema fundamental del bienestar. Lasregiones son competitivas y el escenario que resulte de la mejor respuesta a lasmejores estrategias de las dems, caracteriza un ptimo de Pareto, donde ningunaregin mejora su bienestar sin desmejorar el de las dems. sta ser una situacinde equilibrio estable, pues todas las trayectorias convergen a este punto.

El problema se presenta en dos situaciones. Primero, cuando el compor-tamiento racional de las regiones que actan sin comunicacin ni ayuda, noconverge a una situacin de equilibrio en estrategias mixtas o puras. Comolo muestra la Ilustracin 2, cualquier solucin al interior del conjunto de re-sultados factibles indica un menor beneficio econmico para la regin y unamenor eficiencia para el conjunto de regiones. En este caso, competir no llevaal resultado ms eficiente. Segundo, el problema tambin se presenta cuandoese Pareto no coincide con el mximo de bienestar, en este caso, aunque la

economa sea efi

ciente en el sentido de Pareto, no lo es desde la perspectivadel bienestar, en donde existir un espacio para mejorar.

Ilustracin 2. Beneficio econmico en estrategias mixtas


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3.4.2. Solucin de poltica regional

Si el equilibrio de Nash no coincide con el ptimo social, es un ptimo dePareto, aunque no represente un mximo de bienestar. En este caso, la solucinno centralizada es de segundo mejor, aunque se debe evaluar la situacin.

Se debe responder a la pregunta, cuntas regiones prefieren el resultado deNash al ptimo social? Si se trata de una minora, el resultado final se sostienepor la voluntad de la minora en ejercicio de su posicin dominante.

En este punto se debe pensar en mecanismos de compensacin, juegos devotacin o arreglos de incentivos, que hagan creble la solucin que maximizael bienestar del conjunto de regiones.

Una solucin de poltica regional puede estar basada en un arreglo deincentivos. Por ejemplo, garantizar mnimos o mximos sociales, premiar o

castigar las estrategias que se desven de la socialmente deseada.Garantizar un mnimo social,p

j(S) = max (p

j(S),p

min, no siempre es el

incentivo adecuado. Las regiones son indiferentes entre cualquier resultadomenor o igual al mnimo social. Esto quiere decir que para alcanzar un nivel debienestar menor o igual al mnimo social una regin no debe realizar ningn tipode esfuerzo. Como resultado, se tienen ms equilibrios con menores pagos.

Otro incentivo es permitir un mximo regional,pj(S) = min (p

j(S),p

jw(S)),

donde ninguna regin podr recibir un pago superior al socialmente deseado.

De manera automtica, el ptimo social se convierte en un equilibrio de Nash,aunque esto no garantiza que el equilibrio sea nico.

Los juegos de votacin son un arreglo que evita la imposicin de una mi-nora que se beneficia, en el equilibrio de Nash, en perjuicio de los dems. Estaminora podra ser disuadida en una votacin. Sin embargo, siempre van a tenerincentivos para demandar el status quoy reversar la situacin de equilibrio.

Cuando se premia una regin porque sus estrategias coinciden con las queson socialmente deseadas y se castiga cuando se desva de este propsito,ocurre una redistribucin en el espacio de las oportunidades de modo que lasregiones se dirigen a un mximo de bienestar. Esta solucin es nica y, adems,es eficiente en el sentido de Pareto.

De forma simplificada una poltica regional puede ser entendida comoaquella situacin que por imposicin o acuerdo entre sus diferentes actores,permite maximizar el bienestar de la sociedad en su conjunto.

En sntesis, en este modelo de sociedad se identifican claramente n re-

giones. Cada una cuenta con mestrategias. Las regiones son maximizadorasde beneficios, razn por la que obran desinteresadamente con respecto a las


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dems. Este comportamiento generalizado puede o no llegar a situaciones deequilibrio, el resultado puede indicar un equilibrio de Nash, mltiples equili-brios o ningn equilibrio en estrategias puras, para lo cual se indagara por elequilibrio en estrategias mixtas. Los anteriores no son necesariamente el mejor

resultado social.Si el conjunto de estrategias que caracteriza un ptimo social no se basaen un compromiso creble de las partes, se descarta la posibilidad de que seaun equilibrio. Sin embargo, aquellas regiones que mejoran su bienestar en elptimo social tienen el incentivo econmico para demandar una restriccin deigualdad 12.Lo anterior implica que estas regiones:

a) Apelen a su capacidad de liderazgo y planteen una estrategia colectiva

segn el artculo 306 de la constitucin nacional (Ttulo XI. De la orga-nizacin territorial. Captulo 2., Del rgimen departamental).

b) Individualmente las regiones y el Estado, imparcial hasta el momento,son conscientes de que en ausencia de igualdad se compromete lalegitimidad de este ltimo. Las regiones en ejercicio de la democraciapueden consultar a la poblacin la necesidad de una poltica regional ysi representan la mayora se pueden imponer sobre las dems regionesen una votacin.

Para evaluar los beneficios potenciales de un acuerdo regional se proponeel siguiente experimento:

a) Para cada combinacin de estrategias se genera una estructura de pagos,que proviene de una misma distribucin,N(m,s). Las regiones jueganen igualdad de condiciones y el Estado acta con imparcialidad. (Ver laIlustracin 3).

b) Cada regin obra con autonoma y elige cul es la estrategia que maximizasu bienestar individual como la mejor respuesta a las posibles estrategiasde las dems regiones.

c) Si existe, el conjunto de equilibrios que resulte del anterior compor-tamiento es comparado con la estrategia que caracteriza al ptimosocial.

12Una restriccin de igualdad est implcita en la funcin de bienestar. Por ejemplo, si esta

ltima fuera el promedio simple, e incluso el geomtrico, de las utilidades individuales, se maximizael bienestar de la sociedad en el caso que todos tengan igual utilidad.


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d) Si el ptimo social no es un equilibrio de Nash en estrategias puras, existela necesidad de una poltica regional que, por imposicin de la mayorao por arreglo de incentivos, permita alcanzar un ptimo social.

e) Se repiten los pasos anteriores Rveces, con el fin de indagar las distribu-

ciones de los dos posibles estadosfi

nales del juego, el escenario competitivoy el escenario de poltica regional.

Ilustracin 3. Diagrama de flujo sobre la necesidad de una poltica regional


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Como lo muestra la Ilustracin 4, si una regin obra con autonoma yestratgicamente (mejor respuesta a las estrategias de los dems), conseguirun beneficio mayor que si sta simplemente recibiera su valor esperado, esdecir m.

Ilustracin 4. Distribucin de resultados, escenario competitivo

contra escenario de poltica regional13

Sin embargo, el escenario de poltica regional, que se caracteriza por estrate-gias colectivas, promete resultados an mayores. Por otro lado, la probabilidadde recibir menos que el valor esperado es suficientemente menor que en elcaso competitivo.

El segundo objetivo del experimento es indagar la viabilidad poltica de unacuerdo regional. Esta ltima, por la imposicin de la mayora que mejora enel escenario de poltica regional sobre las dems.

La Ilustracin 5 muestra que dadas las condiciones del experimento, es msprobable que se acepte un acuerdo o poltica regional si sta se consulta conla poblacin en un rgimen democrtico.

13Los valores my s, corresponden a la media y a la varianza de la distribucin inicial de los

pagos. Los resultados presentados corresponden a 10 regiones, cada una con tres estrategias. Elexperimento se replic 5.000 veces.


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Ilustracin 5. Distribucin del porcentaje de la poblacin que aceptara un acuerdo regional

4. La ausencia de polticas regionales en Colombia

Al repasar los ltimos planes nacionales de desarrollo econmico de Co-lombia es evidente que no hay un compromiso con la reduccin de las dispa-ridades econmicas interregionales. Si bien la evidencia emprica muestra quedesde comienzos de la dcada de 1960 las desigualdades econmicas entre losdepartamentos colombianos se han aumentado, por ejemplo, el coeficientede variacin del ingreso departamental per cpita se ha incrementado, el pasno ha tenido polticas dirigidas a reversar esa tendencia. Todo lo contrario,las polticas de comercio exterior que desde la dcada de 1950 se usaron parafomentar la industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI), contri-buyeron a ampliar las diferencias interregionales.

Debido a que las polticas de fomento de ISI subsidiaban a la industrianacional a travs de los aranceles, los crditos baratos (incluso con tasas deinters reales negativas) y cuotas preferenciales de importacin, y la mayorade las industrias estaban ubicadas en Bogot, Medelln y Cali, esas polticas


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14Vase Garca Garca, Jorge, (1999). De cmo el modelo econmico colombiano impidi eldesarrollo de las regiones atrasadas, en: Calvo, Haroldo; Meisel, Adolfo, (ed.),El rezago de la CostaCaribe, Bogot, Banco de la Repblica-Fundesarrollo-Universidad del Norte-Universidad Jorge

Tadeo Lozano.15Livas Elizondo, Ral; Krugman, Paul, (1992). Trade Policy and the Third World Metropolis,

NBER Working Paper Series,No. 4238, (dec.).16Sobre la evolucin de las disparidades econmicas en la dcada de 1990 vase, Bonet, Jaime;

Meisel, Adolfo, (2006), Op. cit.17

Departamento Nacional de Planeacin, (2003). Plan Nacional de Desarrollo, 2002-2006, Haciaun Estado Comunitario, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin.

representaban un desincentivo al crecimiento econmico de las regiones agro-pecuarias, sobre todo las ms atrasadas14.

En un artculo de Ral Livas Elizondo y Paul Krugman15se argumentaque las polticas de comercio exterior (proteccin de la industria local) son

las que explican que en la actualidad las ciudades ms grandes del mundo selocalicen en el Tercer Mundo (Romas sin imperio las llam el historiadorPaul Bairoch). El sesgo antirrural de las polticas de promocin de la industria

va el proteccionismo que comentan, Livas y Krugman, ayud a magnificar lasdesigualdades regionales en la mayora de los pases que siguieron las polticasde ISI y Colombia no fue la excepcin.

A comienzos de la dcada de 1990 se generaron expectativas sobre el impactofavorable que las desigualdades econmicas regionales tendran en las importantes

reformas econmicas de la poca (apertura econmica, descentralizacin fiscaly la regionalizacin del pas que permiten los artculos 306 y 307 de la Consti-tucin de 1991). Por razones que no es el caso analizar aqu, la reduccin en lasdesigualdades regionales, que se esperaba produjeran las reformas, no ocurri eincluso esas desigualdades se acentuaron en la dcada de 199016.

A pesar de lo anterior, no existe un compromiso de la poltica econmicadel pas en hacer algo para mejorar las desigualdades en el ingreso per cpitade las diferentes regiones. En el plan de desarrollo para el perodo 2002-2006,Hacia un Estado comunitario17, est ausente la problemtica de las desigualdadesentre las regiones colombianas y, en particular, de sus regiones rezagadas,como las costas Pacfica y Caribe. A menudo el argumento que se da para estasexclusiones es la falta de espacio. Sin embargo, en ese mismo plan se le dedicuna pgina entera a la poblacin gitana (que se calcula en 4.832 personas en elCenso general 2005). En contraste, a la regin Caribe, donde vive uno de cadacinco colombianos, slo se le asignaron dos lneas.


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Mapa 1.Ingreso depar tamental bruto per cpita, 1975

Fuente: CEGA, (2006). Op. cit.y clculos de los autores Cifras como porcentaje del total nacional.


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Aunque en el plan 2002-2006 se menciona el tema de los grandes desequi-librios regionales que existen en el pas, las estrategias que se proponen parareducirlas son inocuas, pues se limitan a enunciar buenas intenciones18:

a) Fortalecimiento de la democracia local y participacin de la sociedadcivil en la gestin pblica,b) Fortalecimiento de la descentralizacin administrativa y fiscal,c) Ordenamiento y desarrollo territorial.

Algo similar ocurre con el plan Visin Colombia II Centenario19, donde nohay una comprensin de la dinmica del crecimiento regional en Colombia. Esimposible que en el siglo XXI el pas logre aumentar su tasa de crecimiento de

largo plazo si se sigue ignorando el drama de sus regiones perifricas rezagadas,como la Costa Caribe. Esta ltima regin tuvo un crecimiento en su PIB percpita en los ltimos 50 aos del 1,0% anual, comparado con la tasa del restodel pas que estuvo ligeramente por encima del 2,0%.

En este sentido es necesario que Colombia aprenda de pases como Brasil,que han incorporado a su discusin de las prioridades de crecimiento nacionalde largo plazo el problema del estancamiento secular del Nordeste20.

4.1. Aseguramiento en pensiones

Lo ms grave de la situacin actual colombiana no es que no exista unapoltica para lograr en el largo plazo el desarrollo equilibrado de las regiones,sino que la intervencin del gobierno nacional a travs del gasto pblico con-tribuye a exacerbar esas diferencias. Esto se puede ver con claridad si se tieneen cuenta que los tres componentes del gasto del gobierno nacional que msse irrigan por el territorio nacional son las transferencias a municipios y depar-

tamentos, la inversin y las pensiones. Los estudios que se han hecho sobre ladistribucin espacial de las transferencias a municipios y departamentos en losltimos aos muestran que stas se distribuyen ms o menos en proporcin

18Ibd., pp. 269-275.19Departamento Nacional de Planeacin, (2005). Visin Colombia segundo centenario: 2019, versin

electrnica, Departamento Nacional de Planeacin.

20Ministrio da Integrao Nacional, (2004). Diretrizes para formulao de polticas de desenvolvimentoregional e de ordenao do territrio brasileiro, Belo Horizonte, CEDEPLAR-UFMG.


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a la poblacin regional21. Algo similar ocurre, en el mejor de los casos, conla inversin regionalizada. Ahora bien, los gastos en pensiones por parte delInstituto de Seguros Sociales (ISS) en el 2005 representaron el 1,9% del PIB.Su distribucin geogrfica est altamente concentrada. Por ejemplo, Antioquia

que tiene el 13,4% de la poblacin nacional, recibi el 19% de los pagos depensiones del ISS, mientras que la Costa Caribe con el 19,3% de la poblacin,recibi el 5,8% de los pagos de pensiones del ISS en el 2005.

Las enormes disparidades interregionales en los pagos de pensiones delISS se pueden ver en el Cuadro 1.

Ahora bien, si se suman el efecto en la distribucin espacial de las transfe-rencias de municipios y departamentos, inversin regionalizada y pensiones, el

Cuadro 1. Gasto del gobierno central en pensiones del ISS, 2005

Centro dedecisin

Beneficiarios Transferido Poblacin

Total (%) del PIB por habitante

1 2.680.739 1.787.962,92 0,84 156.461,01 11.427.530

2 1.212.832 747.591,42 0,35 122.293,66 6.113.084

3 444.516 242.425,06 0,11 89.207,83 2.717.531

4 989.267 657.561,49 0,31 161.953,14 4.060.196

5 120.860 73.963,25 0,03 38.610,24 1.915.638

6 258.605 162.060,67 0,08 38.286,12 4.232.883

7 54.887 38.307,86 0,02 11.005,33 3.480.845

8 333.171 228.511,43 0,11 28.456,22 8.030.281

Nacional 6.094.877 3.938.384,11 1,85 93.569,43 42.090.502

21Barn, Juan; Meisel, Adolfo, (2005). La descentralizacin y las disparidades regionales enColombia en la dcada de los noventa, en: Ramos, Jos Lus; Ricaurte, Karina, (ed.), Las finanzas

pblicas en el Caribe colombiano, Barranquilla, Banco de la Repblica-Fundesarrollo-Universidad delNorte-Universidad Jorge Tadeo Lozano.

Fuente: ISS, clculos de los autores

Millones de pesos de 2005. Incluye los trimestres I, III, y IV.

Pesos de 2005.

Poblacin ajustada, Censo General 2005.

Centros de decisin

1: Bogot, Boyac, Cundinamarca, Meta. 5: Caldas y Huila.

Guaviare, Casanare y Amazonas. 6: Santander, Norte de Santander, Arauca y Cesar.

2: Antioquia y Choc. 7: Cauca, Putumayo, Caquet y Nario.

3: Risaralda, Tolima y Quindo. 8: Atlntico, Bolvar, Crdoba, La Guajira,

4: Valle del Cauca. Magdalena, Sucre y San Andrs.


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Mapa 2.Gasto (per cpita) del gobierno central en pensiones del ISS

Fuente: ISS y clculos de los autores Cifras relativas al total nacional.


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resultado neto es un gasto del gobierno nacional por habitante que es mayor en losdepartamentos ms prsperos, es decir, es regresivo territorialmente hablando.

4.2. Medicin de la pobreza

En Colombia, existe un vaco en materia de polticas regionales, y las quese tienen no estn correctamente enfocadas. Este vaco es resultado de la faltade claridad sobre los problemas regionales. Prueba de esta falta de claridad, esla forma como fueron construidas las mediciones de pobreza (L1988, L1999,L2005)22. Aunque se construyen lneas de pobreza y se hacen mediciones depobreza en las principales ciudades colombianas, se omiten algunos desequi-librios regionales.

En este clculo se concede atencin a las diferencias en el consumo, perose ignora que buena parte de estas diferencias estn asociadas a las diferenciasen el ingreso, y esta ltima no es abordada en su dimensin regional.

La medicin de pobreza se realiza para los departamentos y las principalesciudades colombianas. En situacin de pobreza se considera el porcentajede la poblacin que se encuentra por debajo de la lnea de pobreza, es decir,aquellos hogares cuyo gasto es tan bajo que no alcanza a garantizar estndaresmnimos.

El clculo de la lnea de pobreza se compone de dos partes. La primeraparte, corresponde a la medicin de la canasta normativa o de alimentos. Estase define como el gasto mnimo en el grupo de alimentos, que dados los preciosy preferencias de cada regin, garantiza los mnimos requerimientos nutricio-nales, es decir, niveles mnimos que son necesarios para que una persona seencuentre bien alimentada. Las personas cuyo consumo total est por debajode este lmite, no cuentan con una alimentacin suficiente. Por esta razn, susituacin es de extrema pobreza.

La segunda fase del clculo de la lnea de pobreza corresponde a la medicindel coeficiente de Orshansky o el inverso del coeficiente de Engel. Este ltimocorresponde a la participacin del gasto en alimentos en el gasto total. Se cal-culan diferentes coeficientes de Orshansky, uno para cada ciudad principal.

22Muoz C., Manuel; Rivas M., Guillermo, (2006). Construccin de las canastas normativas de alimentospara trece ciudades, resto urbano y zona rural, Misin para el diseo de una estrategia para la reduccinde la pobreza y la desigualdad, MERPD, versin electrnica, Departamento Nacional de Planea-cin. Vase tambin, Muoz C., Manuel; Bautista, Leonardo; Sarmiento A., Libardo, (1988). La

pobreza en 13 ciudades colombianas: medida a travs de lneas de indigencia y de pobreza, Boletnde estadstica, nm. 429, Bogot, DANE.


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Grfico 4.Ingreso y coeficiente de Engel, 1994-1995

Fuente: Dane, EIG 1994-1995 y clculos de los autores

Grfico 5.Distribucin del ingreso en las ciudades del centro y la periferia colombiana,

1994-1995, (25% de menor ingreso en cada ciudad)

Fuente: Dane, EIG 1994-1995y clculos de los autores


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La lnea de pobreza resulta de multiplicar el valor de la canasta normativapor el coeficiente de Orshansky, lo que es equivalente a dividir la canasta nor-mativa por el coeficiente de Engel. El procedimiento no es adecuado cuandose observan desigualdades en el ingreso que se mantienen, aun en el grupo de

referencia, 25% de la poblacin de menor ingreso.El sesgo fundamental en las mediciones de pobreza en Colombia es re-sultado de no tener en cuenta las diferencias regionales. Si la pobreza se mideusando lneas de pobreza y stas se calculan con coeficientes de Orshanskydiferenciados, se sobrestimar la pobreza en las regiones de mayor ingreso,porque sus lneas de indigencia se multiplicarn por coeficientes altos, y sesubestimar en las regiones de menor ingreso, al multiplicar sus lneas de in-digencia por coeficientes de menor valor.

Supongamos que existen dos regiones con las mismas preferencias, losmismos precios en el grupo de alimentos, la misma desigualdad en el ingreso(ecuacin 1). Slo se diferencian en el ingreso. En promedio una regin tienems ingreso que la otra (ecuacin 2).

(1)

f ( ):Funcin de densidad, ingreso familiar en la regina.

g( ):Funcin de densidad, ingreso familiar en la reginb.

: Efecto ingreso.

Adicionalmente, supongamos que el coeficiente de Orshansky es una fun-cin no decreciente en el ingreso, de modo que el valor obtenido en un hogarcon ingresox, va a ser menor o igual al valor en un hogar con ingresox+.


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De esta manera, el coeficiente de Orshansky calculado en la regin a, sise toma como grupo de referencia la poblacin , de menor ingreso en esaregin, viene dado por:

Al usar las ecuaciones (1), (3), (4), (5) se tiene:

Dado que ambas regiones tienen los mismos precios y preferencias en elgrupo de alimentos, el valor de la canasta normativa es idntico (ecuacin 7).

Con las ecuaciones (6) y (7) se hallan las respectivas lneas de pobreza:

La medicin de pobreza para la regin a, como el porcentaje de hogarescuyos ingresos familiares son menores o iguales a la lnea de pobreza, en tr-minos de la pobreza observada en la regin b, puede ser expresada como:


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La ecuacin (9) muestra que, en el caso de omitir los desequilibriosregionales en el ingreso, el concepto de pobreza resultar regionalmenteregresivo. Indica un mayor porcentaje de pobres y, por lo tanto, mayorpresupuesto en las polticas para contener y reducir la pobreza en unaregin que, en promedio, resulta ser ms rica que la otra, algo que va en

contra del sentido comn.El valor de las lneas de pobreza es sensible al clculo de los coeficientes de

Engel. El Cuadro 2, muestra que a pesar de que no existen mayores diferenciasen las canastas normativas para las principales ciudades colombianas, la mayor

variacin en las lneas de pobreza se atribuye a los coeficientes de Engel.

Cuadro 2. Lneas de pobreza y coeficientes de Engel

Canasta de alimentos Coeficiente de Engel Lnea de pobreza

Bogot 976,99 0,407 2.397,85

Medelln 1.096,74 0,392 2.794,65

Cal 1.063,62 0,410 2.591,97

Barranquilla 1.034,40 0,508 2.037,51

Bucaramanga 954,37 0,393 2.429,35

Manizales 1.104,69 0,343 3.224,03

Pasto 757,59 0,410 1.848,45

Cartagena 1.066,13 0,534 1.997,14

Ccuta 885,90 0,436 2.033,97

Neiva 1.086,21 0,418 2.597,56

Pereira 1.086,00 0,388 2.799,53

Montera 993,21 0,449 2.212,85

Villavicencio 964,05 0,425 2.269,09

10 ciudades 1.004,24 0,440 2.282,36

Fuente: Muoz C., Manuel; Rivas M., Guillermo, (2006). Op. cit., Cuadros 2, 4 y 5. Poblacin de referencia: 25% de menor ingreso. El valor de la canasta est expresado en precios implcitos de la Encuesta de Ingresos y Gastos 1994-1995.

Las 10 ciudades son: Armenia, Ibagu, Florencia, Popayn, Quibd, Riohacha, Santa Marta, Sincelejo, Tunja y Valledupar.

Gasto en alimentos como porcentaje del gasto total.

Lnea de pobreza = canasta de alimentos / coeficiente de Engel.


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5. Elementos para una poltica econmica regional

Al tener en cuenta la discusin anterior y los diferentes documentos detrabajo publicados por el CEER desde hace diez aos, consideramos que hay

varios puntos que se deben incluir a la hora de definir una poltica para reducirlas disparidades econmicas regionales en Colombia:

5.1. Compromiso nacional y la necesidad de polticas regionales explcitas

La experiencia internacional en pases con niveles de desarrollo econmicodesigual de la magnitud de lo que se observa en Colombia, tales como Italia yBrasil, es que la reduccin de estos es un proceso muy lento, incluso cuandohay polticas explicitas para su eliminacin. Por tal motivo, se requiere queexista un claro compromiso, y de largo plazo, para que las polticas orientadasa la reduccin de las disparidades econmicas regionales logren ser efectivas.Es decir, que estas deben convertirse en polticas de Estado que estn porencima de los cambios polticos peridicos que se dan en la democracia: la

poltica regional debe ser una poltica de Estado.

5.2. Dimensin espacial de la poltica social

Independientemente de cmo estn distribuidas las variables en el terri-torio colombiano, de forma aleatoria o con agrupamientos, ninguna polticasocial puede desconocer la dimensin espacial, pues en un compromiso conla igualdad de oportunidades, es preciso identificar en dnde est el problemapara poder saber en dnde asignar los recursos eficientemente.

La inasistencia escolar, las condiciones inapropiadas en la vivienda, la altadependencia econmica entre otros indicadores sociales, han mostrado ser

espacialmente dependientes. Esto quiere decir que, a nivel general, existe unacorrelacin diferente de cero (positiva) entre lo que le ocurre a un territorio ylo que est ocurriendo con sus vecinos.

En materia de poltica econmica se plantean tres ideas: a) el papel dela geografa es determinante; b) existen economas de escala, es decir, si lainequidad interpersonal que se quiere subsanar se hace acompaada de uncomponente regional, la situacin de algunos mejorara por la influencia delresto; c) es como regin que las inequidades interpersonales se resuelven en

igualdad de oportunidades.


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5.3. Fondo de compensacin regional

La principal razn para proponer un fondo de compensacin regional esla inequidad observada en el ingreso por habitante que disponenlos gobiernoslocales y el propsito, es el de asumir la descentralizacin con un compromiso

regional.A pesar de que el Estado debe cumplir con un objetivo de equidad ho-

rizontal, en la prctica los gobiernos territoriales no disponen de la mismacantidad de recursos para lograr este propsito. Las disparidades en el ingresototal explican las diferencias en el ingreso tributario. Por otra parte, el papel delsistema general de participaciones no ha sido el de compensar las diferencialespresupuestales.

5.4. La educacin como el elemento principal en la reduccin

de disparidades regionales

Las diferencias en la educacin son un problema que aunque es de carcterinterpersonal trasciende a uno interregional. La poblacin, que en promedio,es ms calificada se localiza en los territorios ms dinmicos y con mayor

Grfico 6. Curva de Lorenz para los ingresos tributarios por habitante: municipios, 2003

Fuente: DNP, Ejecuciones municipales 2003 y clculos de los autores


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desarrollo. Lo anterior ha favorecido a una jerarqua del pas segn su capitalhumano, fenmeno que tambin se presenta entre ciudades.

La equidad horizontal, en materia de educacin, es una realidad cuando lacalidad y formacin del cuerpo docente as como elgastoque hace el gobierno

por cada alumno en el pago de salarios, bibliotecas, computadores, aulas y la-boratorios es igual, sin incluir por supuesto otros pagos como el de pensionesque pueden elevar el costopor alumno pero no generan equidad.

Con estas caractersticas cualquier estudiante (educacin pblica) tiene laoportunidad de sobresalir por sus mritos y no por sus circunstancias, inde-pendientemente del lugar en dnde resida. La educacin se convierte de estamanera en un igualadorde las oportunidades entre regiones.

Otro elemento relacionado con el capital humano es la fecundidad. La

fecundidad y el cambio demogrfico guardan relacin con el desarrollo socialy econmico de un pas y del mismo modo, de una regin. Algunas causasestn asociadas a la educacin de la mujer y el rol que desempea tanto en lafamilia como en la sociedad.

La fecundidad, para una regin, es un indicador de las oportunidades quetiene la mujer en materia de educacin y empleo. Las mujeres que desean al-canzar ms aos de educacin posponen su entrada al matrimonio o su primerembarazo, lo que se traduce en una disminucin en el nmero esperado de

hijos. As mismo, ante oportunidades laborales favorables, ingresos altos, porejemplo, el costo de oportunidad de ejercer la maternidad es alto, lo que motivaa una sustitucin cantidad por calidad en el nmero de hijos.

Las diferencias regionales observadas en la fecundidad, en el riesgo deembarazo adolescente y en el nmero ideal de hijos, son el reflejo de los des-equilibrios regionales en materia de desarrollo econmico al igual que de lasoportunidades.

6. Reflexiones finales

El objetivo de todo lo anterior es evitar que el empobrecimiento de laperiferia colombiana se prolongue ms tiempo. El Grfico 7, muestra conclaridad, la cada secular en el PIB per cpita de la regin Caribe relativo a lasdems regiones desde 1960.

Es necesario resaltar que es posible lograr una reversin en el retroceso

econmico de una regin, tal como lo muestra el caso del sur de Espaa. Enuna publicacin reciente de la Consejera de Andaluca se dice que:


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Los cambios que ha experimentado Andaluca, durante las ltimas dcadas son

realmente espectaculares y la cultura no ha sido una excepcin. Con la llegada de la

democracia y, poco despus con la aprobacin del Estatuto de Autonoma se abra

un ciclo de estabilidad y progreso sin parangn en la historia de nuestra tierra.

Siempre dentro del marco de autogobierno que la constitucin nos ha otorgado, An-daluca ha sabido aprovechar la coyuntura para dar un salto cualitativo que ni los

ms escpticos pueden ya negar

Hemos mejorado en numerosos campos, es cierto, pero quiz nuestro principal

logro colectivo haya sido el de recuperar la confianza en nosotros mismos 23.

Precisamente, lo que se quiere lograr en Colombia con regiones rezagadascomo la Costa Caribe y la Pacfica es que en unos pocos aos sus habitantes

se sientan artfices de su propio destino.

23Consejera de Andaluca (2006). Los cambios que ha experimentado Andaluca, RevistaCultura, Consejera de Andaluca, ao 1, (jul.).

Grfico 7.PIB per cpita de la regin Caribe como relativo al resto de Colombia

Fuente: INANDES-DNP, (1977). Op. cit., Dane, Cuentas regionales y clculos de los autores


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Desequilibrios regionales

en la poltica de descentralizacin en Colombia

JAIMEBONET

I. Introduccin

Desde mediados de los aos ochentas, Colombia ha experimentado unadescentralizacin administrativa, poltica y fiscal. La Constitucin de 1991profundiz este proceso al incrementar la transferencia de recursos y respon-sabilidades desde el gobierno central a los gobiernos locales (departamentos,distritos y municipios). De igual manera, la reforma constitucional instaur laeleccin popular de gobernadores, con lo cual se ampli la descentralizacinque en este campo se haba iniciado en la dcada anterior con la eleccin po-pular de alcaldes1.

El impacto ms importante del proceso de descentralizacin fiscal se registren la ejecucin del gasto pblico, pues los gobiernos subnacionales pasaron deejecutar el 23% del gasto pblico del pas en 1984 al 42% en 2000. No obs-tante este avance, el recaudo tributario continu siendo realizado, en su granmayora, por el gobierno central. En efecto, para el 2000 aproximadamenteel 80% de los ingresos tributarios fueron recaudados por la autoridad central.Como consecuencia de lo anterior, se observ una alta dependencia de lastransferencias del gobierno central por parte de los gobiernos subnacionales:

El autor es economista del Centro de Estudios Econmicos Regionales (CEER) del Bancode la Repblica, Cartagena. Agradece los comentarios y sugerencias realizadas por el grupo deinvestigadores del CEER: Adolfo Meisel, Joaqun Viloria, Mara Aguilera, Javier Prez, Jose R.Gamarra y Julio Romero. De igual forma, el trabajo fue enriquecido por los comentarios de OlgaLuca Acosta y de los asistentes al Coloquio sobre Polticas para Reducir las Disparidades Regionalesen Colombia, Cartagena, agosto 3 y 4 de 2006. Finalmente, agradece la colaboracin prestada porGiovanni Corts del DNP en el suministro de la informacin y a Carlos Snchez y Sergio Matuteen el procesamiento de la misma

1

Para un estudio detallado del proceso de descentralizacin en los 80 y 90, por favor vaseCorrea y Steiner (1999), Ahmed y Baer (1997), Alesina et al. (2000), Iregui et al.(2001), entre otros.


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en 2000 ms del 50% de los gastos de los departamentos y municipios eranfinanciados con dichas transferencias.

A finales de los aos noventa, el proceso de descentralizacin se enfrent auna de las ms severas crisis econmicas y fiscales del pas. Lo anterior influy

para que muchos de los trabajos sobre el tema estuvieran orientados a anali-zar el impacto del proceso en la crisis fiscal existente en ese momento2. Losestudios coincidieron en afirmar que el incremento en las transferencias a lasregiones tendi a aumentar el dficit del gobierno central, en especial porquelas mayores transferencias a las entidades territoriales no eran compensadascon una reduccin del gasto del nivel central. Las recomendaciones propuestaspara enfrentar la crisis fiscal plantearon la necesidad de desligar las transferen-cias de los ingresos nacionales, ya que ese vnculo creaba inestabilidad en los

recursos transferidos y le quitaba capacidad de maniobra al gobierno nacionalen el frente fiscal.

Este nuevo escenario oblig a modificar la Constitucin Poltica de 1991.Con el fin de introducir estabilidad a las transferencias, se impuso un creci-miento mximo a los recursos transferidos y se cre un nuevo marco legalpara la asignacin de los recursos. La reforma, aprobada en junio de 2001,cre el Sistema General de Participaciones (SGP), en el cual las transferenciasexistentes se reunieron en una sola.

Como destacan Barn y Meisel (2004), uno de los elementos que ha estadoausente en el anlisis de la descentralizacin ha sido el examen de los efectos deeste proceso sobre las disparidades en el ingreso per cpita regional. La existen-cia de un sistema de transferencias que involucra criterios redistributivos conel fin de introducir una equidad horizontal entre las entidades subnacionales,se convierte en el elemento fundamental para esperar que la descentralizacintenga un impacto positivo en la reduccin de las diferencias en el ingreso percpita regional. Al incorporar un sistema de transferencias adecuado, la des-centralizacin del gasto puede promover el desarrollo en reas rezagadas y enconsecuencia, tendera a mejorar la equidad entre las regiones.

A pesar que las reglas para la asignacin de las transferencias en Colom-bia contemplaban, al menos en teora, algunos criterios redistributivos, enla prctica stos estuvieron muy limitados. En la medida en que la Carta de1991 y sus reformas posteriores establecen que no se pueden delegar nuevas

2

Algunos de estos trabajos son: Junguito et al. (1995), Correa y Steiner (1999) y Echavarra etal.(2002).


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responsabilidades sin que se asignen los recursos necesarios para su financia-cin, las frmulas para transferir los recursos estn orientadas a garantizarque los fondos transferidos sean suficientes para cubrir el nivel de serviciospblicos prestados en el ao inmediatamente anterior. Dada la escasez de

recursos, esta condicin implica que los recursos restantes, que son los quese asignaran con algunos criterios redistributivos, estn seriamente limita-dos. Por ejemplo, de acuerdo con la distribucin del situado fiscal de 2001(CONPES, 2001), el primer criterio absorbi aproximadamente el 85% delos recursos transferidos mientras que nicamente el 15% restante estuvodisponible para ser asignado con base en los criterios redistributivos.

Para el caso colombiano, Barn y Meisel (2004) y Bonet (2006) argumen-tan que la descentralizacin no ayud a reducir las disparidades en el ingreso

per cpita regional durante la dcada de los noventa. Adems de la prdidadel componente redistributivo en las transferencias nacionales, Bonet (2006)argumenta que la asignacin de una alta porcin de los nuevos recursos loca-les a los gastos corrientes (p. ej. sueldos y salarios) en lugar de inversiones encapital o infraestructura, as como la carencia de los incentivos adecuados parapromover su uso eficiente, ayudan a explicar este resultado.

El propsito principal de este documento es la formulacin de unas reco-mendaciones de poltica que permitan consolidar a la descentralizacin como

una estrategia de desarrollo regional. Los resultados muestran como la descen-tralizacin, durante los ltimos aos, ha perpetuado las disparidades que enmateria de cobertura en salud y educacin existen en el pas. A pesar de algunasintenciones de reduccin de esas inequidades contempladas por la poltica, enla prctica no ha sido efectiva y los diferenciales persisten. Las propuestas depoltica planteadas estn focalizadas en tres aspectos especficos: involucraruna mayor equidad en el sistema de transferencias del gobierno nacional a lossubnacionales, fortalecer el aparato tributario subnacional y establecer unosincentivos claros para mejorar la eficiencia del gasto.

Este documento est compuesto de cinco secciones. Luego de la exposicinde las ltimas reformas en la materia, se analizan, a partir de las ejecucionespresupuestales de los gobiernos centrales de los municipios y departamentos,tres aspectos de la descentralizacin: los ingresos de los gobiernos subnaciona-les, la equidad de las transferencias y el esfuerzo fiscal territorial. La siguienteseccin se centra en el planteamiento de las recomendaciones de polticas para

mejorar el componente redistributivo de la descentralizacin. Finalmente, sepresentan algunas reflexiones.


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II. Las reformas a la descentralizacin, 2000-2006

El deterioro de la situacin fiscal del pas en los aos noventa fue signi-ficativo. El dficit fiscal del gobierno central, de acuerdo con el CONFIS,pas de representar el 0,3% del PIB en 1990 al 7,6% en 1999. Por su parte,

el dficit de los gobiernos subnacionales pas del 0,3% del PIB al 0,6%, en elmismo perodo. Otro problema observado en esos aos fue el incremento delendeudamiento de los diferentes niveles de gobierno. Mientras la deuda delgobierno central se increment del 16,5% del PIB en 1990 al 40% en 2000, lade los departamentos lo hizo del 0,4% al 1,3% y la de los municipios del 0,7%al 2%, en el mismo lapso de tiempo3.

La preocupacin por el deterioro fiscal motiv diferentes investigacionesdurante la segunda mitad de la dcada de los noventas y, adems, condujo a lacreacin de la Comisin de Racionalizacin del Gasto y Finanzas Pblicas en1995. Como se mencion, estos estudios coincidan en sealar que gran partedel deterioro de la situacin fiscal del gobierno nacional era causado por lasmayores transferencias, en parte por el fracaso del gobierno central en reducirel nivel de gasto de manera proporcional a los ingresos que transfera al nivelsubnacional (Acosta y Bird, 2005).

Este proceso gener una serie de cambios normativos que concluy con

una reforma a la Constitucin a travs del Acto Legislativo 01 de 2001, y unnuevo marco de descentralizacin que estableci la Ley 715 del mismo ao.De esta manera, se instauraron unas nuevas reglas en materia de competenciasy recursos entre los diferentes niveles de gobierno. A continuacin se presentaun breve resumen de la normatividad vigente.

La Ley 549 de 1999 dict una serie de normas tendientes a financiar el pa-sivo pensional de las entidades territoriales. En primer lugar, seal las fuentesque financiaran dicho pasivo. Para efectos de administrar esos recursos, la Ley

cre el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, FONPET,el cual es administrado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Enla prctica, el gobierno nacional al momento de girar las transferencias que lecorresponden a cada entidad, descuenta lo correspondiente a pensiones paratrasladarlo a este fondo.

La Ley 617 de 2000 hace una categorizacin de las entidades territoriales(departamentos, distritos y municipios), de acuerdo con su poblacin e ingresos

3La informacin de la deuda fue tomada de Echavarra et al., (2002). Decentralization andBailouts in Colombia, p. 24.


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corrientes de libre destinacin y teniendo en cuenta su capacidad de gestinadministrativa y fiscal. Conforme a las categoras establecidas, la Ley dicta unaserie normas tendientes a sanearlas fiscalmente, a racionalizar los gastos en losfiscos de los entes territoriales, a la creacin de reglas para la transparencia de

la gestin territorial y a establecer condiciones para la creacin de municipios,entre otros.El Acto Legislativo 01 de 2001 cre el Sistema General de Participaciones,

SGP, de los departamentos, distritos y municipios. El monto inicial del SGPse estimara teniendo en cuenta los recursos transferidos por la nacin a lasentidades territoriales por concepto de situadofiscal, participacin de los muni-cipios en los ingresos corrientes de la nacin y transferencias complementarias.Se estableci que el SGP se incrementa anualmente en un porcentaje igual al

promedio de la variacin porcentual que haya tenido los ingresos corrientes dela nacin durante los cuatro aos anteriores. Sin embargo, se cre un rgimentransitorio en materia de crecimiento del SGP durante los aos comprendidosentre 2002 y 2008. Para el perodo 2002-2005, el incremento real anual seradel 2%, mientras que para el perodo 2006-2008 sera del 2,5%. Finalmente,el Acto Legislativo seala los criterios que debera tener en cuenta la ley quereglamentara la distribucin de los recursos del SGP.

La Ley 715 de 2001 dict las normas orgnicas en materia de recursos y

competencias siguiendo lo propuesto en el Acto Legislativo 01 de 2001. Un4% tiene asignaciones especiales: 0,52% para los resguardos indgenas, 0,08%para los distritos y municipios con lmites con el ro Magdalena, 0,5% para losdistritos y municipios para programas de alimentacin escolar y 2,9% para elFonpet. El 96% restante de los recursos del SGP se debe distribuir entre trescomponentes: la participacin del sistema educativo (58.5%), la participacinpara el sector salud (24,5%) y la participacin de propsito general (17%).

La Ley 715 establece que los recursos para educacin sern transferidosteniendo en cuenta la poblacin atendida, la poblacin por atender en condi-ciones de eficiencia y un elemento de equidad que se distribuir con un indi-cador de pobreza. Anualmente, el gobierno nacional determina la asignacinpor alumno de acuerdo con las diferentes tipologas educativas. Inicialmente,la asignacin se multiplicar por la poblacin atendida en cada municipio ydistrito, conformando la primera base de la transferencia educativa. El saldode los recursos disponibles ser distribuido teniendo en cuenta los otros dos

criterios mencionados. Adicionalmente, la Ley contempla que los recursossern transferidos directamente a los distritos y municipios certificados. En


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caso de que no estn certificados, los recursos sern enviados al departamentorespectivo4.

Los recursos del SGP con destino al sector salud se destinarn, de acuerdocon la Ley 715, a financiar los gastos en tres componentes: subsidios a la de-

manda, prestacin de servicios de salud a poblacin pobre no cubierta por lossubsidios a la demanda, y acciones de salud pblica definidas como prioritariaspor el gobierno nacional. Para el clculo de los valores por transferir en el pri-mero y tercer componente, se deben tener en cuenta los valores asignados encada uno en el ao anterior. Los subsidios a la demanda se incrementan en lainflacin causada ms el crecimiento real de los recursos del SGP para salud,mientras que las acciones de salud pblica slo se incrementan en la inflacin.Para el segundo componente, el monto global por transferir se estima restn-

dole a los recursos del SGP para salud lo correspondiente al componente desubsidios a la demanda y al de acciones de salud pblica.

Para la distribucin del componente de subsidios a la demanda, se estimauna transferencia promedio per cpita al dividir el monto por transferir esti-mado por el nmero de poblacin atendida en el pas. Finalmente, los recursosse transfieren multiplicando el valor per cpita por la poblacin atendida encada entidad territorial en la vigencia previa. Para el segundo componente, lapoblacin pobre no cubierta por el subsidio de demanda, se lleva a cabo un

procedimiento similar, pero teniendo en cuenta la poblacin pobre por atender,en vez de la atendida. Finalmente, los recursos para financiar los eventos desalud pblica se distribuirn teniendo en cuenta la poblacin por atender, uncriterio de equidad y uno de eficiencia administrativa.

En cuanto a la participacin de propsito general, la Ley 715 seala queestos recursos sern distribuidos un 40% segn la pobreza relativa, un 40%en proporcin a la poblacin urbana y rural, un 10% por eficiencia fiscal y un10% por eficiencia administrativa. Un punto importante de estas transferen-cias es que tienen unas destinaciones especficas en una serie de sectores queseala la Ley, lo cual limita la autonoma de las entidades territoriales sobreellos. Sin embargo, la reglamentacin establece que los municipios clasificadosen las categoras 4, 5 y 6 podrn destinar libremente el 28% de los recursosrecibidos por la participacin de propsito general.

4Se consideran municipios certificados aquellos con ms de cien mil habitantes y

los de menos de cien mil habitantes que cumplan los requisitos que seale el reglamentorespectivo.


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III. Los desequilibrios regionales de la descentralizacin

El propsito de esta seccin es estudiar, desde una dimensin regional, tresaspectos de la consolidacin del proceso de descentralizacin: los ingresos delos gobiernos subnacionales, las transferencias y el esfuerzo fiscal territorial.Este anlisis est basado en la evolucin de las ejecuciones presupuestalesde los gobiernos subnacionales (departamentos y municipios) en el perodo1996-20045. Los datos utilizados fueron suministrados por la Direccin deDesarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeacin, DNP. Parafacilitar el anlisis de las cifras, en algunos casos, los 33 entes territoriales estnagrupados en siete regiones: Caribe (CAR), Central Occidental (COC), CentralNorte (CNT), Bogot (BOG), Central Sur (CSR), Pacfico (PAC) y Nuevos

Departamentos (NUE)6

.

A. Los ingresos subnacionales

A pesar de la volatilidad observada en los diferentes aos, se destaca elbuen comportamiento de los ingresos totales de los gobiernos subnacionalesen el perodo 1996-2004. Para todo el pas, estos ingresos tuvieron una tasade crecimiento promedio anual del 8,6% en trminos reales. Gran parte de

ese incremento se gener por el desempeo observado en las transferenciastotales (SGP, regalas y cofinanciacin), las cuales registraron una tasa real decrecimiento promedio anual del 14,4%. Gracias a esta tendencia, las transfe-rencias incrementaron su participacin en los ingresos totales del 37% en 1996al 57% en 2004 (Vase Grfico 1).

El comportamiento no es igual en todas las regiones, pues algunas (Caribe,Central Sur, Central Norte y Nuevos Departamentos) registraron tasas supe-riores al promedio nacional, mientras que otras (Central Occidental, Bogot

y Pacfica) estuvieron por debajo de esa media. Este resultado est asociado

5Tanto para los departamentos como los municipios se tom la informacin del gobiernocentral.

6La regin Caribe incluye los siete departamentos del continente de esta regin. La reginCentral Occidental est formada por Antioquia, Caldas, Quindo y Risaralda. Los departamentosde Boyac, Norte de Santander y Santander forman la regin Central Norte. La regin Central Surcorresponde a los departamentos de Cundinamarca, Huila y Tolima. Los departamentos de Cauca,Choc, Nario y Valle del Cauca conforman la regin del Pacfico. La regin de Nuevos Departa-

mentos incluye los creados por la Constitucin de 1991, ms Caquet y Meta. Finalmente, Bogotha sido definida como una regin.


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al peso relativo que tiene el componente ms dinmico del ingreso total, lastransferencias, en las distintas regiones (Vase Grfico 2). En aquellas regionescon un incremento en el ingreso total por encima del promedio, con excepcin

de la regin Central Sur, los ingresos provenientes de las transferencias totalescorresponden a ms del 60% del total del ingreso7.

Adicionalmente, se debe destacar el pobre desempeo relativo observado enlos ingresos tributarios en las regiones Central Occidental, Bogot y Pacfica,donde stos ingresos, dado su mayor nivel relativo de desarrollo econmico,mantienen una participacin relativa alta en los ingresos totales. Se observaque mientras los ingresos tributarios del Caribe, cuyo PIB total representaaproximadamente el 16% del PIB nacional, crecieron a una tasa real anual

del 10%, en Bogot, que tiene una participacin en el PIB nacional del 22%,solo lo hicieron al 7%, en la regin Central Occidental, que genera el 20% del

valor agregado del pas, crecieron al 7,4%, y finalmente, en la Pacfica, quetiene una participacin del 15%, slo crecieron al 4%. Es decir, que parte delpobre desempeo del ingreso total de algunas regiones podra estar asociadocon algn grado de pereza fiscal.

Grfico 1. Tasas de crecimiento promedio anual de los ingresos subnacionales segn tipo de

ingreso, por regin y nacional, 1996 - 2004

Fuente: Estimaciones del autor con base en DNP

7Para el anlisis los ingresos se han agrupado en tres categoras: los ingresos tributarios, los de

transferencias y los otros ingresos. Estos ltimos corresponden a ingresos no tributarios, de capitaly otras transferencias.


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El comportamiento en materia de crecimiento de los ingresos en trminosper cpita muestra nuevamente a las regiones Caribe, Central Sur, Central Nortey Nuevos Departamentos, con tasas de crecimiento por encima del promedionacional (Vase Grfico 3). Al igual que en los valores totales, los mayores in-

crementos per cpita se presentaron en los ingresos por transferencias, seguidos

Grfico 2. Distribucin por

lbr desigualdades regionales meisel

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