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APUNTES DEL CENES Nº. 56Vol. 32, Julio - Diciembre de 2013

Apuntes del CENESISSN 0120-3053

Volumen 32 - Nº. 56Julio - Diciembre de 2013

Págs. 139-204

Artículo de Investigación

Geovanny Perdomo Charry**José Enrique Arias Pérez***

Las políticas públicas de desarrolloempresarial e innovación desde la

perspectiva de la nueva gestión públicay la gobernanza: caso CREAME *

Public policies of business development andinnovation from the perspective of new public

management and governance: case CREAME

__________* Este artículo de investigación es producto de la tesis doctoral “Análisis del cambio organizacional e institucional.

Estudio comparado de dos incubadoras de empresas: “Centro Integral de Servicios Empresariales (CREAME)en Medellín, Colombia (1996-2010) y Barcelona Activa, en Barcelona, España (1986-2010)”.

** Doctor en Administración, Universidad EAFIT; magíster en Gerencia del Talento Humano, Universidad deManizales; especialista en Derecho Comercial y Financiero, Universidad Católica de Colombia; administradorde empresas, Universidad Cooperativa de Colombia;profesor, Departamento de Ciencias Administrativas,Universidad de Antioquia. Medellín- Colombia. Correo electrónico:[email protected]

*** Magíster en Gestión de Ciencia, Tecnología, Universidad de Antioquia;especialista en Gerencia de Sistemas yTecnología, Universidad Pontificia Bolivariana; administrador de empresas, Fundación Universitaria Luis Amigó;profesor, Departamento de Ciencias Administrativas, Universidad de Antioquia. Medellín-Colombia.Correo electrónico: [email protected]

Fecha de recepción: 6 de mayo de 2013Fecha de aprobación: 29 de mayo de 2013

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Las políticas públicas de desarrollo empresarial e innovación desde la perspectivaGeovanny Perdomo Charry - José Enrique Arias Pérez

Resumen

El objetivo del artículo es analizar las políticas públicas de desarrolloempresarial e innovación, desde la perspectiva de la nueva gestión pública,la gobernanza y de una incubadora de empresas de gran incidencia en suformulación, CREAME. En la metodología se utilizó el estudio de caso,combinando el análisis documental con la entrevista semiestructurada. Enlos resultados se evidencia que las políticas han surgido predominantementeen el contexto regional, por la convergencia de diversos actores, entre elloslos no gubernamentales, que juegan un papel importante en la formulación,ejecución y evaluación; lo cual coincide con los rasgos del modelo de gestiónpública modus vivendi o negociado de acción.

Palabras clave: emprendimiento, gestión de innovación, gestión pública,gobernanza, incubadora de empresas, sistema regional de innovación.

Clasificación JEL: L 26, O 32, L53, G 30, G34, O 39

Abstract

The aim of this paper is to analyze public policies of business developmentand innovation, from the perspective of the new public management,governance and a business incubator that has a large impact on itsformulation, CREAME. In the methodology, we used the case study, combiningdocumentary analysis with semi-structured interview. The results evidencedthat policies have emerged predominantly in the regional context, by theconvergence of different actors, including non governmental, that play animportant role in the formulation, implementation and evaluation, which isconsistent with the features of the public management model modus vivendiand/or the negotiated of action.

Keywords : business incubator, regional system of innovation,entrepreneurship, public management, governance, innovationmanagement.

JEL Classification: L26, O 32, L53, G 30, G34, O 39

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INTRODUCCIÓN

En Colombia, las incubadoras de empresasse crean a partir de la Ley de Fomento de laInvestigación Científica y el DesarrolloTecnológico, Ley 29 de 1990. Y el sistemanacional de ciencia, tecnología e innovación(SNCTI) empieza a fortalecerse aún más,a partir de la modificación de la Ley 29 de1990 por la Ley 1286 de 2009, pues setransforma a Colciencias en DepartamentoAdministrativo y se robustece el sistema enColombia, que está integrado por tres tiposlegales de conformación organizacional:público, privado y mixto, que hanevolucionado a nivel nacional y regional.

En el marco del proceso de fortalecimientoy desarrollo del sistema nacional y regionalde ciencia, tecnología e innovación(SNCTI y SRI) en Colombia por factoresendógenos y exógenos, las incubadorashan tenido particular atención en la Ley

1286 de 2009 de fomento de la ciencia, latecnología y la innovación, cuando seexpresa de forma taxativa en su artículo17, cómo puede institucionalizarse la nociónde ciencia, tecnología e innovación en elsistema, con la decidida participación,colaboración, articulación e interrelaciónde los diversos actores del sistema enfunción de un objetivo común: mejorar losniveles de productividad y competitividaddel sector empresarial colombiano. Enesta Ley se señala, como uno de susobjetivos principales, dentro del artículo 17,numeral 2:

Fomentar y consolidar, con visión delargo plazo los centros y grupos deinvestigación particulares y de lasInstituciones de Educación Superior(…); las incubadoras de empresas debase tecnológica y el desarrollo deltalento humano; las academias ysociedades científicas, tecnológicas y

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de innovación; y las diferentes redes,iniciativas de organizaciones eindividuos tendientes al fortaleci-miento del sistema (p. 2).

Lo anterior ha hecho que el SNCTI y elSRI en Colombia se desarrollen a partirde factores endógenos y exógenos. Estaevolución se debe a la complejidad de lainterrelación y colaboración que existeentre los distintos actores y sistemas, yasea por su carácter, objeto y funcióndentro del mismo sistema. Por tanto, esimportante señalar que a partir de 2002,el Servicio Nacional de Aprendizaje(SENA), al percibir dificultades dearticulación, coordinación e integraciónde esfuerzos entre las incubadoras,decidió incorporar dentro de su políticael programa nacional de creación eincubación de empresas con el fin deiniciar un proceso de apoyo yfortalecimiento de las incubadoras en elterritorio nacional, que ayudara a mejorarlas relaciones e interacciones entre ellasy el sistema.

Por ello, se puede señalar que el origen yla proliferación de las incubadoras enColombia se remonta a 1994, con el primermodelo de incubación de empresas quesurgió con la Corporación Innovar enBogotá y fue continuado por otras ochoincubadoras, incluida CREAME, que esel nombre de la organización objeto deestudio en este artículo. Es durante ladécada del noventa que los planes, laspolíticas y los programas de desarrolloempresarial, diseñados e implantados porel gobierno colombiano, se orientan a la

creación de empresas y al fortalecimientoempresarial desde la política públicainstitucional, mediante el control nacionalde las incubadoras, al ligar la evaluacióndel desempeño a las políticas definanciamiento a través del programanacional de creación e incubación deempresas. No ocurre así con el factoreconómico, en que el financiamiento delas incubadoras se ha dirigido hacia laautofinanciación de las mismas y sepercibe muy poco apoyo económico en elescenario nacional y regional para ejercersu labor principal: promover, fomentar yacompañar la creación de empresas y elfortalecimiento empresarial, pues dirigencon más fuerza su labor hacia la gestión yejecución de proyectos que le permitan laautosostenibilidad, descuidando en granparte su función u objeto central.

En el fondo, el avance del desarrolloempresarial y la innovación resulta de laconvergencia de diversos factores, entreellos, la interrelación de actores,instituciones, niveles de gobierno y políticaspúblicas que han determinado durante lasúltimas dos décadas el desarrollo delSNCTI y de las incubadoras, como loseñalan los últimos artículos científicoselaborados en Colombia sobre estatemática (Garrido, 2003; Malaver &Vargas, 2005; Malaver & Vargas, 2006;Monroy, 2006; Montenegro, 2007; Orozco,2006; Robledo & Echavarría, 2006).

Uno de los factores poco estudiados,corresponde a las políticas públicas dedesarrollo empresarial e innovación(Monroy, 2006; Malaver & Vargas, 2005;

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Orozco, 2006; Robledo y Echavarría,2006); por ende, este artículo se ocupa deanalizar su evolución desde la teoría de lanueva gestión pública y la gobernanzaaplicado a un actor de gran incidencia enla formulación de las mismas en el ámbitoregional, a saber, CREAME -incubadorade empresas-.

En ese orden de ideas, el presenteartículoaborda, en líneas generales y enprimer lugar, la definición de incubadora deempresa; en segundo lugar realiza unaaproximación teórica a las políticaspúblicas, la nueva gestión pública y lagobernanza; después señala la metodologíautilizada, esto es, el estudio de caso quecombina el análisis documental con elanálisis de información cualitativa de fuentesprimarias; posteriormente se presentan losresultados y las conclusiones.

APROXIMACIÓN A LA DEFI-NICIÓN DE INCUBADORA DEEMPRESA

En la Tabla 1 se observa el tránsito queha sufrido la noción de incubadora deempresas, que hasta los años ochenta eraconcebida desde un entorno organizacionaly después de la década de los noventahasta hoy, como un entorno institucional.Así, su concepción inicial pasa deestudiarse como ámbito organizacionalque nutre la creación de nuevos negocios,a verse más como aquella institucióncapaz de efectuar procesos dinámicos,dirigidos por un entorno social, económico

y político que facilita la aceleración, eldescubrimiento, la validación y la aplicaciónde nuevas ideas y conceptos, con el fin dedesarrollar y comercializar nuevosproductos, tecnologías y negocios.

Por esta razón, es primordial enunciaralgunos elementos clave de la noción deincubadoras siguiendo el orden dereferencia de los actores, y así contrastarlas diferentes perspectivas teóricascitadas para dar un concepto de la mismadesde otro punto de vista, que intentecomplementar las definiciones actuales.

Los términos más asociados a cadaconcepto son: apoyo al inicio o creaciónde empresas, servicios de asistencia yrecursos compartidos, supervivencia, redde apoyo o sistema de incubación,aceleración, facilidades e instalacionespara sus incubados, vulnerabilidad yprograma de incubadoras de empresas.Teniendo en cuenta los diferenteselementos y términos asociados con laconcepción de incubadora de empresas,para esta investigación se propone definiruna incubadora de empresas como unmedio formal dentro de un entornocircundante, ‘una comunidad dentro de lacomunidad’, que genera fuentes críticasde oportunidades y restricciones a travésde su red de apoyo, donde la disponibilidad,la accesibilidad y el aprovisionamiento deservicios y recursos compartidos facilitael inicio, el desarrollo, la aceleración y lasupervivencia de negocios emprendedores,destinados a comercializar nuevastecnologías, productos y servicios.

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Tabla1. Definiciones del concepto de incubadora de empresas

AutoresAllen(1985)

NBIA(1985)

Smillor & Gill(1986)

Campbell(1989)

Allen &McCluskey

(1990)

NBIA(1996)

Sherman &Chappell

(1998)

Hansen, Nohria& Nerger

(2000)

DefiniciónSon instalaciones que prometen y proporcionan a las empresas, en lafase inicial de crecimiento, un espacio alquilado con servicios compar-tidos de oficina, de negocios y de consultoría.Es una herramienta de desarrollo económico, diseñado para acelerar elcrecimiento y el éxito de las empresas mediante una serie de recursos deapoyo empresarial y de servicios, puestos en marcha por la administra-ción y que son ofrecidos por la incubadora de empresas y la red decontactos.Un programa de incubación tecnológica es un sistema de innovacióndiseñado para asistir al emprendedor en el desarrollo de su nueva em-presa de base tecnológica, en la creación de nuevas y novatas empre-sas. Este tiene por objeto establecer un enlace efectivo entre personas,tecnología, capital y conocimiento, aprovechando el talento empresa-rial con el fin de acelerar el desarrollo de nuevas compañías, comercia-lizando velozmente la tecnología.El rol formal de las incubadoras de empresas es ser "agentes de cam-bio" en el desarrollo de la economía, capaces de hacer frente a fallas delmercado entre ellas, los altos costos de la información, los bajos nive-les de servicioy la escasez de fuentes de capital.Es una instalación que proporciona el espacio económico, de servicioscompartidos de oficina y asistencia en el desarrollo del negocio en unambiente conducido para la creación y supervivencia de nuevas em-presas en una corta etapa de crecimiento.Son programas de asistencia para negocios globales, que tienen porobjeto ayudar y soportar procesos de inicio o etapas tempranas paraempresas incipientes, con el objetivo de promover su crecimiento deuna manera viable, autosostenible y como un negocio financieramenteindependiente (Adkins, 1996, citado por Eshun, 2004, p. 62).Los programas de incubadoras de empresas son definidos como aque-llos miembros actuales de NBIA y que habían estado en funcionamien-to durante un período de al menos cinco años. Adicionalmente, estoshan de gestionar sobre el terreno la orientación proporcionada de sugestión, asistencia técnica, alquiler de espacio, servicio de consultoríaa clientes, servicios empresariales compartidos y equipos básicos quetienen declarada una política de graduación.Hacen hincapié en la posición facilitadora de las incubadoras de nego-cios en aprovisionar a las empresas para que encuentren la manera desurgir y recoger frutos en el futuro.

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AutoresEshun(2004)

Hackett & Dilts(2004a y 2004b)

Abduh, Souza,Quazi & Burley

(2007)

Tsai, Hseih,Fang & Lin

(2009)

Eshun(2009)

DefiniciónEs el entorno diseñado para estimular el crecimiento y desarrollo deempresas en estado infantil, mediante la implementación de oportuni-dades de adquisición y explotación de recursos con el fin de facilitar oacelerar el desarrollo y la comercialización de nuevas ideas y conceptosde negocios.Un centro de incubación de empresas, es un espacio u oficina compar-tida que pretende ofrecer a sus incubados un sistema de intervenciónestratégica y de valor añadido para la asistencia y seguimiento de ne-gocios (…) con el fin de facilitar el desarrollo exitoso de la empresa y almismo tiempo vincular el costo de su fracaso potencial (...) Es una redde individuos y organizaciones.Una incubadora de empresas o el programa o sistema de incubación deempresas se perciben como una estrategia de desarrollo de las empre-sas destinadas a acelerar el proceso de formación, desarrollo y supervi-vencia de nuevas empresas en la comunidad.Las incubadoras de empresas proporcionan recursos y conocimientosa sus inquilinos, que a menudo son jóvenes y carecen de recursoscríticos para la comercialización de sus productos o servicios. Se des-criben como procesos de valor agregado, actividades, acuerdos, pro-gramas diseñados y servicios que ofrecen las incubadoras de empre-sas para facilitar y acelerar el desarrollo de los incubados hasta el puntoen que pueden salir de la incubadora y competir de manera eficiente eindependiente en un mercado dinámico.Es un medio formal para estimular el crecimiento y el desarrollo denuevas empresas en etapa temprana mediante la mejora de sus oportu-nidades, para la adquisición de los recursos destinados a facilitar eldesarrollo y la comercialización de nuevos productos, tecnologías ymodelos de negocio. Define,también, las incubadoras de empresas comoun proceso social y de gestión destinado a apoyar el desarrollo y lacomercialización de nuevos productos, tecnologías y modelos de ne-gocio.

Fuente: elaborado por los autores, con base en Verma (2004).

POLÍTICAS PÚBLICAS, NUEVA GES-TIÓN PÚBLICA Y GOBERNANZA

Dado que en esta investigación seentienden las políticas públicas comoconfiguraciones de los actores (Muller,2006), es necesario atender una diversidad

de objetos de estudio –organizacionespúblicas y gubernamentales y organiza-ciones no gubernamentales, entre otros–,que están implicados en la formulación,ejecución y evaluación de políticas públicasen materia de desarrollo empresarial einnovación.

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Por tanto, antes de descr ibir losconceptos, niveles y categorías deanálisis, presentaremos de manerasintética las actividades decisorias y lospuntos de configuración de la políticapública, por un lado, y por otro, losmodelos y fases de la nueva gestiónpública y cómo se asumen las tresnociones expuestas (políticas públicas,

nueva gestión pública y gobernanza),que para este estudio se abordan desdela concepción de las políticas públicasde Meny y Thoening (1992) y Muller(2006), la nueva gestión pública deMonnier (1992) y la gobernanza en elanálisis institucional desde Peters(2004) y Ramírez, Vargas y De la Rosa(2011).

Tabla 2. Actividades decisorias y puntos para la configuración de la política pública

AspectoActividadesdecisorias

Puntospara la

configuración

ClasificaciónLa fase de formulación designa el trabajo mediante elcual una apuesta se inscribe en la agenda gubernamen-tal o un problema se transforma en alternativas para laacción, en soluciones (Meny & Thoening, 1992, p.136).

La fase de legitimación parece más breve y más iden-tificable. En el sentido estricto del término, coincidecon el responsable formal, el individuo o el grupo alque institucionalmente le corresponde el derecho y eldeber de resolver (Meny & Thoening, 1992, p. 137).

El problema de la racionalidad de los actores, señalala incertidumbre y la complejidad de los procesos dedecisión, basados principalmente en la noción de ra-cionalidad limitada con autores clásicos como Simon,Lindblom o Cohen, March y Olsen, citados por Muller(2006, p. 67).El papel de la administración pública como mediodecisional, está configurado por cuatro círculos de de-cisión: administradores centrales, administradores sec-toriales, socios externos del Estado y órganos políti-cos, por ejemplo el Congreso (Muller, 2006, p. 68).Las redes de actores se constituyen en redes de políti-cas públicas. Allí, se trata de identificar los actoressusceptibles de actuar en la interfaz entre las diferen-tes redes, en la medida que serán ellas quienes ejerce-rán la función estratégica de integración de las diferen-tes dimensiones de la decisión (Muller, 2006, p. 69).

DescripciónUn enfoque corriente consisteen inventariar y nombrar las ac-tividades o fases elementales ne-cesarias para la constitución delllamado proceso de toma de de-cisiones públicas (Lasswell,1979; Brewer, De Léon, 1983),citados por Meny y Thoening(1992, p. 136). Así, el decisormaneja a la vez, un contenido,problema -preferencias deldecisor- y un proceso, situacióno contexto -obligaciones-.

Las políticas públicas "no sonsolamente un proceso de deci-sión, sino el lugar donde unasociedad dada construye su re-lación con el mundo. Una polí-tica pública, es entonces, tam-bién la construcción de una ima-gen de la realidad sobre la cualse quiere intervenir" (Muller,2006, p. 95).

Fuente: elaborado por los autores, con base en Meny y Thoening (1992) y Muller (2006).

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Para el análisis de las políticas y programasen materia de desarrollo empresarial einnovación en esta investigación, sepropone, en primer lugar, describir elproceso de formulación y legitimación dela toma de decisiones del sector público yprivado, así como los puntos que tuvieronen cuenta los actores sociales paraconfigurar dichas políticas y programas,toda vez que “el proceso de decisiónpública implica institucionalizar cambios enla forma de gobernar y tomar decisionespara impulsar el desarrollo local” (Rosas,2011, p. 2); dicha decisión pública afectade forma directa e indirecta a losincubados, las incubadoras, la red y lacomunidad.

De esta manera, las políticas públicas sonvistas como acciones y toma dedecisiones de los servidores públicos. Enpalabras de Meny y Thoening:

La persona que decide no está sola,ni es omnipotente; lejos de ello, en susustancia, el poder se reparte entrenumerosos jugadores, cuyo peso varíasegún las apuestas que les atañen.Hay un juego en la sociedad política,y el decisor formal no es libre. Másaún, los hilos de la decisión no losmanipulan los mismos jugadores. Elpoder es difuso y el juego, pluralista,La decisión pública es un compro-miso entre múltiples actores inter-dependientes (1992, p. 130).

Así mismo, los factoresque provocan lareforma política son las condiciones

socio-históricas (consciencia de laproblemática), contar con unapersonalidad reformadora (confianza enel gobierno) y tener un estilo de decisión(valores y principios, por ejemplo igualdaden el acceso al emprendimiento y sufinanciación). Esto significa, que: “laacción política interviene de maneraintermitente para señalar el objetivogeneral y, después, para arbitrar lasmedidas tomadas al detalle” (Meny &Thoening, 1992, p. 134). Precisamente,en el contexto de estos dos aspectos, enla Tabla 3 se exponen los modelos y fasesde configuración de la nueva gestiónpública y un programa de acción.

De la Tabla 3 se adopta para estainvestigación el modelo de gestión públicade modus vivendi o negociado de acción,dado que: “el origen de una acción se dacomo respuesta a un acontecimientorepentino, a una crisis o al incrementoprogresivo del interés ciudadano por untema” (Monnier, 1992, p. 120), que paraeste caso en particular, es el desarrolloempresarial y la innovación.

Dicho modelo asigna un lugar privilegiadoa la naturaleza de las interacciones en elseno de una misma organización y entreorganizaciones. El enfoque sistémico,concretamente el de Crozier y Friedberg(1990), hace hincapié en las relacionesde interdependencia, pese a no habervalorado siempre sus consecuencias:la dependencia genera conflictos y“obliga a las partes a negociar” (Monnier,1992, p. 106).

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Tabla 3. Modelos y fases de configuración de la nueva gestión pública

AspectoModelosde gestión

pública

Fases de unprogramade acción

ClasificaciónClasificaciónEl modelo jurídico proscribe toda interacción entre lasociedad civil y el Estado. La actuación estatal se ajus-ta exclusivamente a derecho y las instancias elegidasdeciden libremente qué marco jurídico garantizará elinterés público (Monnier, 1992, p. 97).El modelo técnico-económico viene a ser tan normati-vo como el anterior, porque establece reglas de funcio-namiento que, sin igualar el formalismo de las reglasjurídicas, pueden resultar tan uniformadoras. A losvalores tradicionales de seguridad, continuidad, regu-laridad, se superponen ahora los de eficacia y rentabi-lidad (Monnier, 1992, p. 101).El modelo modus vivendi o negociado de acción, per-mite reflejar mejor, a nuestro juicio, la realidad de laacción de los poderes públicos, ya que se apoya en elprincipio de que la decisión es fruto de una cadena denegociaciones intra e interorganizacionales, de que laacción deriva de las interacciones entre los actores so-ciales y, por último, de que cualquier política expresaun compromiso temporal, que se materializa en unprograma de acción (Monnier, 1992, p. 110).La fase uno es el conocimiento previo sobre el campode acción considerado. Esto dependerá, en efecto, dela capacidad de los actores para concebir una teoría deacción pertinente -Causal Theory-, es decir, un proto-tipo inicial de la acción inicial o la formulación de un(os)programa(s) de acción (Monnier, 1992, p. 124).La dos expresa que la existencia de medios de acciónapropiados depende de la capacidad de los actorespara superar los obstáculos técnicos, financieros, jurí-dicos, económicos, que se logra a partir de la puesta apunto del programa y el test de difusión o comunica-ción posterior (Monnier, 1992, p. 124).La tercera recuerda que dependiendo de la homogenei-dad y de la accesibilidad de los destinatarios resultarámás o menos fácil concebir el programa adecuado paraconvertirlo en rutina y evaluarlo. Los tres tipos deevaluación son: la previa o de diagnóstico (evaluacióna priori, prospectiva o ex ante), seguimiento o evalua-ción concomitante y finalmente un balance o evalua-ción a posteriori (Monnier, 1992, p. 125).

DescripciónDescripciónLa pretensión de proponer unprocedimiento formal para con-cebir y ejecutar acciones políti-cas carece de sentido, pues nin-gún actor controla totalmentelos procesos en marcha(Monnier, 1992, p. 89). Inclu-so, se reconoce que los modelosde administración y gestión pú-blica han transitado y al mismotiempo habitado en tres mode-los diferentes, pero comple-mentarios.

Toda acción política se propo-ne la resolución de un problemasocial cuya formulación se ex-presa en términos más o menosclaros y se evalúa de formapluralista donde se asocian losactores con el desarrollo de laevaluación, a fin de incrementarsu credibilidad y, consecuente-mente su utilidad social(Monnier, 1992, p. 123-130).

Fuente: elaborado por los autores, con base en Monnier (1992).

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Por tanto, si se asume que una organizacióny un programa son ante todo espacios paranegociar más o menos institucionalizados,entonces deben concurrir muchasmediaciones para que se alcance uncompromiso (Monnier, 1992, p. 119), lo cualimplica que la reformulación, la traduccióny las sucesivas negociaciones contribuyena definir progresivamente los programas deacción por fases (formulación, ejecución yevaluación), en respuesta a la demandasocial o de mercado.

Por ende, la nueva gestión pública sedefine: “con la idea de que el mecanismode mercado, siempre que sea posible, esel mejor componente para distribuir losbeneficios vía eficiencia técnica,descuidando en parte la noción política”(Arellano & Cabrero, 2005, p. 602). Lanoción política entonces, se puede “explicara través de la complementariedad socialque retoma la gestión pública desde eldesempeño organizacional a la capacidadinstitucional” (Ramírez, Vargas & De laRosa, 2011, p. 35).

De otra parte la gobernanza se entiendecomo una serie de mecanismos queproveen servicios públicos a ciertosespacios sociales (Peters, 2004, p. 69).Dichos espacios se definen, no obstante,en otros términos, ya no desde un punto devista secuencial, sino en virtud de lanaturaleza de las interacciones entre losactores sociales (contexto). Estos: “camposde interacción son, respectivamente, elcontexto de la legitimación (legitimidadjurídica, política, científica-técnica, operativa

y demográfica), el contexto de la acciónprogramada (autonomía relativa) y, porúltimo, el de la reacción o contexto de laevaluación espontánea, implícita oformalizada” (Monnier, 1992, p. 117).

El análisis de la gobernanza “se hadedicado en mayor parte a examinar elpapel que desempeñan los actores nogubernamentales en la producción de laspolíticas públicas” (Peters, 2004, p. 69).No es posible pensar la gobernanza singobierno, es decir, ver los actores públicosy privados involucrados en la elaboraciónde políticas, pero orientados, dirigidos yevaluados por el gobierno mismo. En lasdos transformaciones del sistema políticoy administrativo se encuentra lainstitucionalización de la burocracia y losacuerdos de la administración pública.

La posibilidad de hacer una reforma dela administración pública al estilo de lagobernanza, dependerá mucho de queexistan organizaciones fuertes en lasociedad civil, así como normasinstitucionalizadas que legitimen laparticipación directa de los grupos deinterés y otros organismos de análisis enla elaboración de políticas públicas(Peters, 2004, p. 95). Con base en loanterior, se puede señalar que existenalgunos fundamentos teóricos adoptadosen las políticas públicas, la nueva gestiónpública y la gobernanza, que permitenproponer una relación entre dos nivelesde análisis (red y comunidad) y lascategorías de análisis de estas tresnociones (ver Tabla 4).

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Tabla 4. Nivel y categorías de análisis de las políticas yprogramas de desarrollo empresarial e innovación

Perspectiva

Políticaspúblicas, nuevagestión públicay gobernanza

Categorías de análisisDesempeño organizacional: enlos estudiosorganizacionales "se identifican tres enfoques de des-empeño: capacidad de producir valor a los clientes, losasociados a los logros individuales y colectivos y final-mente, la perspectiva interna y externa. Los dos prime-ros se ubican en el ámbito más racionalista de la discipli-na administrativa, mientras que el tercero trata de daruna visión más dinámica y amplia; se ubica más en laperspectiva de los Estudios Organizacionales" (Ramírez,Vargas & De la Rosa, 2011, p. 27).Administración y planeación estratégica: se puede "afir-mar que mientras la Planeación Estratégica se desarrollaa luz de la Teoría de la Organización, la AdministraciónEstratégica surge a la luz de los EstudiosOrganizacionales. Sin el desarrollo de la Teoría de la Or-ganización y los Estudios Organizacionales, la PlaneaciónEstratégica y la Administración Estratégica, difícilmentehubieran evolucionado hacia el Pensamiento Estratégi-co tal y como se conocen hoy en día" (Ramírez, Vargas &De la Rosa, 2011, p. 25).Gobernabilidad: el gobierno no debe soslayarse comouno de los actores principales en esta función de con-ducción social. En este sentido, el gobierno es una con-dición necesaria pero no suficiente en el proceso de di-rección de la sociedad, por más que se trate de un go-bierno capaz, efectivo y eficiente (Aguilar, 2006, citadopor Ramírez, Vargas & De la Rosa, 2011, p. 39).Gobernanza: significa un "proceso de dirección de lasociedad que no es equivalente a la sola acción directivadel gobierno sino del conjunto social" (Ramírez, Vargas& De la Rosa, 2011, p. 39).Capacidad institucional: es vistacomo "la condensacióncompleja de recursos, mecanismos y dispositivos tantode orden técnico y organizacional como de naturalezapolítica, de los que un gobierno dispone para la conduc-ción de la acción social o colectiva orientada al desarro-llo y bienestar de una comunidad o territorio, histórica ysocialmente determinados" (Ramírez, Vargas & De laRosa, 2011, p. 40).

NivelMeso:Red

Macro:comunidad

Fuente: elaborado por los autores, con base en Ramírez, Vargas y De la Rosa (2011).

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METODOLOGÍA

Antes de iniciar el trabajo de campo parala recolección de la información, y comolo señala Yin en su modelo: “en la etapade definición y diseño es necesario eldiseño del protocolo de recolección dedatos” (2003, p. 50), que se refiere a laelaboración de un documento que incluyelos pasos e instrumentos por utilizar parala recolección de datos en cada una delas actividades. Son ellos:definición ydiseño, preparación, recolección ytratamiento, así como análisis yconclusiones.

Definición y diseño del caso: CREAME

La primera etapa, denominada aplicaciónteórica, se lleva por medio de unavalidación tanto teórica, como de expertosde la incubadora y el entorno, con el finde construir un consenso generalizadosobre los factores internos y externos(incluyen políticas y programas) másdesarrollados por las instituciones durantelas dos últimas décadas, para luegoincorporarlos en los instrumentos derevisión jurídica y legal, revisióndocumental y entrevistas. Este ejercicioayudó a superar las limitaciones decultura y ambiente de esta investigación.

En el interior de este proceso, antes dela aplicación de los instrumentos, se

efectuaron dos actividades concretas; laprimera estuvo relacionada con larevisión de las seis revistas másrepresentativas del campo delemprendimiento que estudian los factoresque inciden o condicionan la actividademprendedora y la creación deempresas. El segundo aspecto sedesarrolla con base en los elementosencontrados en la revisión de la literatura,para posteriormente elaborar y validar losinstrumentos con la ayuda de grupo deacadémicos y expertos.

Preparación, recolección y trata-miento de los datos en CREAME

Dentro de esta etapa se consideraimportante hacer, en primer término, unabreve descripción de CREAME, quevincula su histor ia, trayector ia ytransformación como un centro integralde servicios empresariales y másconcretamente su labor como incubadorade empresas. Posteriormente se analizanlas características, la oferta y la demandade productos o servicios, así como losfactores internos y externos que incidenen su proceso de cambio y trans-formación. Así, entonces, el protocoloestructura de forma operativa las fuentesprimarias y secundarias, el método derecolección, las categorías estudiadas,como el tiempo y el procedimiento deanálisis (ver Tabla 5).

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Tabla 5. Diseño de recolección de datos del caso empírico

AspectosFuentes deinformacióny población

objetivo.

Método derecolección de

informacióny categoríasestudiadas.

Procedimientode análisis.

Descripción Primarias: grupo de personas vinculadas a la organi-

zación en la dinámica y transformación de la incuba-dora de empresas: directivos (2), empleados (9) e in-cubados (9).

Secundarias: folletos informativos, página web, ac-tas, memorias de la organización, informes de gestión,portafolios de servicios, documentos de planeación yestadísticas de la incubadora, entre otras.

Revisión jurídica y legal: estádirigida a recolectar todala información del entorno acerca de normas y leyesen ciencia, tecnología e innovación y desarrollo em-presarial; políticas y programas en esta misma mate-ria, y factores contextuales. Duración: un mes en elentorno investigado.

Revisión documental: estáorientada a recolectar todala información de la organización sobre: antecedentese hitos históricos, factores internos y factores exter-nos. Duración: un mes en la organización.

Entrevistassemiestructuradas a los tres grupos depersonas: 1) Características, funciones y roles de laorganización en el proceso de cambio. 2) Factores in-ternos. 3) Factores externos -incluso políticas y pro-gramas-.

Análisis descriptivo del caso según el procedimientode “análisis simple de casos” con el apoyo de un soft-ware de análisis de información cualitativa.

Fuente: elaborado por los autores.

Duración1 mes

3 meses

1 mes

Para llevar a cabo de manera apropiadael tratamiento de los datos, se recurre alapoyo técnico de las entrevistas, queconsta del formato estructurado con laspreguntas, para realizar su seguimientoestricto, y una grabadora digital, parahacer el registro de cada respuesta.Después, el investigador principaltranscribe las respuestas en archivosindependientes, y luego de cadaentrevista se efectúa una revisión paraconfirmar la información y corregir

posibles problemas inherentes a latranscripción.

En este sentido, las preguntas soncategorizadas en tres secciones queindagan por antecedentes, característicasy funciones de la organización, y políticasy programas, las cuales, según losatributos de cada miembro o usuario dela incubadora, se contestan en un númerodeterminado, como se puede observar enla Tabla 6.

189


Tabla 6. Número de preguntas por cada sección según el atributo del actor

Secciones Directivos Empleados IncubadosSección 1: Antecedentes,características y funciones 3 2 5Sección 2: Políticas 3 6 8Sección 3: Programas 3 3 3

Fuente: elaborado por los autores.

De esta manera, dentro de las diferentesentrevistas, las secciones correspondena diversas categorías de análisis comoetapas del proceso de cambio ytransformación de la incubadora. En ellasse indaga a algunos miembros (directivosy empleados) y usuarios (incubados)sobre algunos elementos relacionados consu origen, desarrollo, cambio ytransformación sufrido por la incubadoray la incidencia que han tenido los factoresy las políticas y programas en estecambio.

Los datos recolectados por medio deveinte entrevistas (dos directivos, nueveempleados y nueve incubados), seanalizan a través de un software deprocesamiento de información cualitativa,en donde, una vez realizadas, setranscriben en un procesador de palabrassimilar a Word. Después estas sontrasladadas al programa, para serreformadas en estructura de párrafo yconvertidas a un formato de textonumerado que permite obtener archivoscon líneas numeradas a las cuales sonaplicados los códigos (categorías deanálisis) mediante la lectura completa detodo el archivo.

En este proceso de codificación seestablece una relación de los textos conlas categorías, de manera tal que lleve alprograma a la generación de salidas através de un proceso de búsquedas,categoría por categoría, en las que elinvestigador, a medida que revisa elcomportamiento de las mismas, establecesu análisis de acuerdo con la necesidadque proponga la investigación (similitudes,diferencias, convergencias, consensos ydisensos, entre otros).

Análisis y reporte del caso CREAME

La etapa 3, “análisis y reporte del casode estudio”, se desarrolla por una parte,con el software, y, por otra, con elprocedimiento de análisis simple de casosde Yin (2003, p.68), que da lugar al pasofinal deanálisis de las políticas públicasde desarrollo empresarial e innovación enrelación con la incubadora de empresasCREAME.

RESULTADOS

CREAMEsurge como Incubadora deEmpresas de Base Tecnológica deAntioquia (IEBTA) el 27 de marzo de

190


1996, fecha en que obtiene personeríajurídica quedando registrada en el actaNo. 001 de constitución de la corporación.No obstante, es el 22 de julio de 1996,cuando realmente se cierra su lega-lización en la escritura de constitución,acto formal que tuvo lugar en laGobernación de Antioquia. Así mismo, el19 de noviembre del mismo año, se leotorga la personería jurídica por parte dela Gobernación, mediante escriturapública levantada en la Notaría 20 deMedellín1 y registrada en la Cámara deComercio de la ciudad.

Dichas organizaciones se asociaron enuna figura mixta dando origen a IEBTA,a través de cuatro principales fuentes derecursos: un aporte económico único de50 smmlv2 en efectivo; un soporte enredes de evaluación, investigación yreferencia; recursos en especie, re-saltando la adjudicación que hizoEmpresas Públicas de Medellín endiciembre de 1996, cuando definióformalmente aportar un edificio ubicadoen la calle 11 con carrera 43B en el barrioEl Poblado, y finalmente, el esta-blecimiento de lazos de cooperacióninternacional con una serie de países que

han avanzado en este tipo de alianzasinstitucionales.

En la entrevista a los miembros del cuadrodirectivo de CREAME, se destacasignificativamente la cooperación privadaque ha tenido la corporación, y se subrayala formidable apertura de apoyo de lasempresas antioqueñas, acudiendo a lassolicitudes de verificación y consultoríatecnológica en temas inherentes al trabajoparticular en formulación de proyectos dela incubadora. Igualmente, se observa quela incubadora contó con el acompa-ñamiento especial de la Promotora deProyectos de Antioquia S.A. (PROANTIOQUIA) y la colaboración y elacompañamiento del Centro Tecnológicode Antioquia (CTA), que administró ytuteló durante 1996 los recursos de lamisma.

En cuanto a las actividades generales defuncionamiento y puesta en marcha dela incubadora, se dio inicio a procesos deidentificación y complementacióninterinstitucional, incorporando las ONGy algunas corporaciones como: a) ActuarFamiempresas, b) Innotech: conveniopara la asignación de formuladores de los

__________1 Con la escritura de constitución No. 3650 del 30 de agosto de 1996, se crea la Corporación de Incubadora de

Empresas de Base Tecnológica de Antioquia, ante la notaría 20 del círculo notarial de Medellín, cuyos participantesfueron: Universidad de Antioquia, Universidad EAFIT, Universidad Pontificia Javeriana, Universidad de Medellín,Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid, Universidad Nacional de Colombia Seccional Medellín, CorporaciónUniversitaria Lasallista de Medellín, Universidad Católica de Oriente, Instituto Tecnológico Metropolitano,Escuela de Ingeniería de Antioquia; y compañías como: Confecciones Leonisa S.A., Compañía de CementosArgos S.A., Sociedad Festo Limitada, Cámara de Comercio de Medellín, Federación Nacional de Cafeteros deColombia, Asociación de Industriales -ANDI-, Fundación Corona, Corporación Financiera Nacional SuramericanaS.A. -CORFINSURA-, y Fundación para el Desarrollo de Antioquia -PROANTIOQUIA-. Igualmente, la incubadorarecibió de Colciencias, el SENA y el Ministerio de Desarrollo apoyo económico para promover su labor en elmunicipio de Medellín, mediante acuerdos de cooperación -cofinanciación de proyectos de los incubados y deprogramas especiales de la incubadora-.

2 Salarios mínimos mensuales legales vigentes.

191


proyectos y realización del CensoBiotecnológico de Antioquia; c)Corporación Minuto de Dios; d)Asociación de Instructores y TécnicosPensionados del SENA: convenio deprovisión de cooperación expertanacional; e) CIB y f) Instituto deMedicina Tropical.

Otras de las organizaciones e ins-tituciones que han ayudado alfortalecimiento de la incubadora, son elCONPES de Occidente, con la inserciónen la región occidental del país; el ComitéConsultivo de Países de la Cuenca delPacífico; la Corporación Innovar,incubadora de empresas de basetecnológica de Bogotá; COMFAMA, conel manejo consensualizado y capacitacióncalificada de recursos humanos;COMFENALCO; y los foros per-manentes de centros de investigación ydesarrollo e incubadoras de empresas,coordinados por Colciencias (CREAME,1998).

Incluso dentro de las actividadesespecíficas de la Corporación, sepusieron en marcha algunos programasespeciales como la elaboración de lapropuesta de estatutos, las reuniones delcomité promotor, la elaboración deproyectos con destino a Colciencias y elInstituto de Financiamiento Industrial-IFI-, el desarrollo de dos foros con losrepresentantes de I+D de las empresasantioqueñas, la participación enprogramas especiales, el diseño del plande trabajo con las universidades, las redesde capacitación, información, soporte y

evaluación primaria, las temáticasrelacionadas con la propiedad industrial,el desarrollo del seminario regional conel IFI, la cátedra de emprendimientoempresarial, el trabajo con los comitésde profesores y estudiantes, los comitésde biotecnología, y el trabajo en equipocon los comités de microelectrónica.

Otra actividad primordial estuvorelacionada con los procesos deformación en este campo del saber, queemergieron a partir del diseño eimplementación de la red de formulaciónintegrada por estudiantes de últimosemestre y recién egresados, quienesfueron acompañados por tutores y por lared general de la incubadora, dando lugara la creación de un sistema de extensióny representación de esta en lasinstituciones educativas y las empresas.

Como resultado del diseño y desarrollodel modelo de incubación (preincubación-incubación-postincubación) en los dosprimeros años (1996-1998), se inicia laetapa de preincubados e incubados con31 proyectos, logrando durante el periodo1999-2005, sensibilizar a la comunidadacerca de la necesidad de emprender yestablecer alianzas con grandescompañías como Oracle, AsemarcasIBM, Corfinsura, SBI, SENA, GobiernoAlemán (CREAME, 1998). A la par deldesarrollo y la consolidación de laIEBTA, se inicia la transferencia delmodelo de Incubación a las ciudades dePereira, Barranquilla, Manizales yCartagena, así como algunos desarrolloscon multinacionales de tecnología y

192


fondos de capital de riesgo (CREAME,1999).

Durante los siguientes diez años dedesarrollo (de 1996 a 2005), la IEBTAle entregó a la región una corporaciónlíder en emprendimiento, autosostenibley reconocida por el cumplimiento de sufunción, con logros evidentes. A lo largode su trayectoria, la incubadora hacontribuido a la creación y elfortalecimiento de 937 empresas en lasáreas de base tecnológica, agroindustriay valor agregado (CREAME, 2006).

En los siguientes tres años (2006-2008),la organización ya había operado más detreinta proyectos de alto impacto, alcancey cobertura, orientados al desarrolloemprendedor y empresarial y habíatransferido su modelo de incubación aquince incubadoras de empresas en elconcierto nacional y diez en elinternacional. Para esta misma época, laorganización se había transformado enCREAME y contaba con una sede propiade 800 metros para prestar sus serviciosy recibir a los nuevos emprendedores,ubicada en el edificio de la Red deServicios Tecnológicos y Empresariales(TECNOPARQUE del SENA). En estelugar también se encuentran diezinstituciones de ciencia, tecnología yemprendimiento de la ciudad de Medellín.

Sin embargo, el cambio estructural de ladinámica de la organización estuvoubicado después de 2006, con latransformación de la incubadora en centroy la inclusión de nuevos servicios dirigidos

especialmente a la operación de programasestratégicos de emprendimientotradicional, de base tecnológica y rural,diseñados por instituciones, organizacionesy entes territoriales que buscan eldesarrollo económico y productivo regional(CREAME, 2007).

Estos nuevos ejes de intervenciónamplían las características iniciales de laorganización y la convierten explíci-tamente en Centro Integral de ServiciosEmpresariales (CREAME). Lascaracteríst icas principales de laorganización se pueden esbozar demanera concreta a partir de losinterrogantes: ¿Qué es? ¿Qué hace?¿Qué ofrece? ¿Con qué lo ofrece?¿Cómo lo ofrece?¿A quién ofrece susproductos o servicios?

CREAME es hoy un Centro Integral deServicios Empresariales de caráctermixto, pionero en Colombia en lageneración de cultura emprendedora, lacreación de nuevas empresas y elfortalecimiento de unidades económicasque salgan a los mercados nacionales einternacionales a competir activamente(CREAME, 2010).

Dentro de su quehacer, CREAME buscacomo estrategia alcanzar tres objetivosprincipales. Primero, la creación deempresas y el fortalecimiento empresariala través de los centros de desarrolloempresarial y rural; segundo, mejorar lascondiciones de financiación de los nuevosemprendimientos y los ya existentes pormedio de Capitalia Colombia; tercero,

193


operar de manera conjunta programas deemprendimiento con instituciones,organizaciones y entes territoriales de laregión y el país.

Así, el Centro Integral de ServiciosEmpresariales desarrolla su labor yofrecesus recursos y servicios en cincolíneas estratégicas,a través de un modeloen red por nodos que incluyen tres tipos

de servicios y recursos (presencial yvirtual) para apoyar a una masa críticade emprendedores permitiéndoleselaborar su iniciativa de negocio hasta lacreación y fortalecimiento de susempresas, buscando resultados, impactoy rentabilidad, tal y como se detalla en laTabla 7, la cual responde: con qué ofrece,cómo ofrece y a quiénes ofrece susrecursos y servicios.

¿Con qué ofrecelos servicios?Tres tipos de

recursos yservicios

¿Cómo ofrecelos recursos y

servicios?Cinco líneasde actividad

o ejes deintervención

Tabla 7. Descripción de la oferta de recursos y servicios de CREAME

1) CREAME desarrollo empresarial: este centro de servicios fomenta elemprendimiento en Colombia mediante tres servicios: la transferencia demodelos de emprendimiento, el diseño y la operación de nodos empresaria-les y el diseño, la gestión y la operación de programas de emprendimientoa la medida de las organizaciones e instituciones.2) CREAME desarrollo rural: el centro gestiona de manera integral proyec-tos agroindustriales y de emprendimiento social, por medio de servicios deacompañamiento como socio empresarial, e incubación y formación espe-cializadas.3) Capitalia Colombia (inversiones y finanzas): es un instrumento de co-nexiones financieras inteligentes, que opera como banca de inversión parala pequeña y mediana empresa prestando asesoría en finanzas corporativase instrumentos de intermediación de capital.1. Creación deempresas y forta-lecimiento empre-sarial

CREAME dispone de dos pisos completos en elTecnoparque del SENA, dedicados a personas empren-dedoras, equipado con oficinas, puntos de asesoramien-to, aulas de formación, salas de reuniones y un espaciode asesoramiento.Los servicios que ofrece son: a) Convocatorias de ini-ciativas empresariales y un acompañamiento integral de1 año, denominado planeación o gestión, según el esta-do en el que se encuentra, b) Asesoría en temas jurídi-cos, gestión comercial, finanzas, modelación de nego-cios, red de contactos y herramientas para el control y elseguimiento integrado de la gestión empresarial, c) Alian-zas con centros educativos, empresas privadas y cajasde compensación familiar, con el fin de aplicar un modeloflexible que promueva la creación de empresas alrededorde un nicho de mercado específico, d) Incubación espe-cializada, e) Formación especializada y f), Acompaña-miento como socio empresarial.

194


Fuente: elaborado por los autores, con base en CREAME (2011).

¿A quién ofrecelos recursos y

servicios?

2. Asesorías enfinanzas corpo-rativas y accesoa capital.

3.Operación deprogramas y pro-yectos con enti-dades de desa-rrollo territorial.4.Posicionamien-to de la marcaCREAME.

5.Aumento de larentabilidad a tra-vés de las empre-sas propias.

El centro dispone de una boutique financiera especiali-zada para empresas con alto potencial de crecimiento,así como el diseño de prácticas metodológicas y finan-cieras que se adaptan a las necesidades de cada cliente.Algunos servicios son: valoración de empresas y ges-tión del valor, evaluación financiera de proyectos y em-presas, diseño y desarrollo de herramientas de gestión yplaneación financiera, gestión y administración de fon-dos de capital de riesgo, gestión y administración deRedes de Inversionistas Ángeles, canalización de recur-sos de financiación por medio de líneas de créditos es-pecializadas y líneas de fomento, entre otros.a) Diseño, gestión y operación de programas y proyec-tos de emprendimiento a la medida de las organizacionese instituciones locales, regionales y nacionales.b) Nodos o centros de atención que se crean en alianzascon centros educativos, empresas privadas y cajas decompensación familiar, con el fin de aplicar un modeloflexible que promueva la creación de empresas yposicione la marca CREAME.c) Transferencia de modelos de emprendimientoestandarizados para la ejecución de programas deemprendimiento social, agroindustrial, de valor agrega-do o de base tecnológica.El modelo de operaciones de CREAME está soportadoen dos unidades de negocio: de un lado, el desarrolloproductivo y empresarial que tiene dos líneas de trabajocorrespondientes a consultoría para el desarrollo de te-rritorios y emprendimiento rural y social, y del otro, nue-vos negocios, que tienen operación con Capitalia Co-lombia y la Certificadora.

El modelo de operaciones de CREAME está soportado en dos unidades denegocio: de un lado, el desarrollo productivo y empresarial que tiene doslíneas de trabajo correspondientes a consultoría para el desarrollo de terri-torios y emprendimiento rural y social, y del otro, nuevos negocios, quetienen operación con Capitalia Colombia y la Certificadora.

La tabla anterior muestra una orientacióndel centro hacia la generación de nuevosingresos por medio de la operación deprogramas y proyectos territoriales einstitucionales y la creación de nuevos

negocios, desarrollando labores mástransversales de conformación deempresas y no de incubación propiamentedicha en la ciudad y la región, que sonactualizados de forma permanente teniendoen cuenta las demandas del entorno.

195


Descripción y cronología de laspolíticas y programas de emprendi-miento

En el contexto anterior se puede señalarque el Estado tradicionalmente estableceun marco jurídico del sistema de desarrollourbano, social y económico. Controla ungasto importante en infraestructura para lamalla vial y la red de transporte nacional,regional y local.

El Estado también asigna la mayor partede los fondos públicos para inversión socialy seguridad del país y la ciudad.Adicionalmente hay una serie de políticas,planes, programas y fuentes de financiaciónque se dirigen específicamente al desarrolloeconómico y empresarial del país y laregión, muchos de los cuales sonimportantes para Medellín (BID, 2011).

De ahí que las “políticas públicas para estainvestigación se asuman comoconfiguraciones de los actores” (Muller,2006, p. 67), debido a que su construcciónha ido evolucionando en el tiempo. Es decir,en las dos primeras décadas (1980 y 1990)su elaboración era de arriba a abajo(institucionalmente) y durante 2000 se hainiciado un proceso de construcción en doblevía, de abajo a arriba y viceversa; unaprueba de ello, es el SNCTI, el cual estácompuesto por organizaciones públicas,privadas y mixtas que interactúanflojamente entre sí, pero están en procesode consolidación de sus relaciones.

Por consiguiente, las políticas públicas noson sólo un proceso de decisión, sino un

lugar donde determinada comunidadconstruye su relación con el entorno,configurando la realidad que quiereintervenir (Muller, 2006). Dicha interacciónentorno-organización, se ha tejidointermitentemente entre CREAME y laAlcaldía de Medellín, como lo expresa elempleado número 9:

Pues eso tendría que dividirlo comoen varios ámbitos, lo que es lo (sic)nacional, lo departamental y ya pueslo local; por otro lado yo digo que aquíha habido mucho desorden en laspolíticas a nivel nacional porque aquíestamos inventando la rueda en cadaregión… Entonces, yo hablaba enestos días con una persona, que aquífalta más articulación en todo el temade emprendimiento y posiblementepor eso digo que falta más relaciona-miento corporativo con otro tipo deactores y yo sé que por ejemplo, laincubadora ha venido haciendo esetrabajo y lo ha hecho muy bien, porejemplo con la Alcaldía de Medellíncon todo este tema de ciudad cluster.

La percepción anterior muestra que aunqueexiste diversidad de políticas y programasformulados y legitimados en el campo delemprendimiento y la innovación dentro delos planes de desarrollo nacional, regionaly local (Meny & Thoening, 1992), aún faltaun verdadero relacionamiento de los actoresy el SRI en Medellín-Antioquia, para lograrser una ciudad y región innovadora.

De hecho, el diseño de políticas yprogramas de emprendimiento e

196


innovación se da de forma explícita en elaño 2000, con ciertas característicasparticulares que permiten suponer que suelaboración estuvo dirigida autónoma ygradualmente por la Gobernación deAntioquia y la ciudad, con el apoyoindirecto de CREAME, como se puedeapreciar en la concepción que tiene elemprendedor número 1 sobre el diseño depolíticas y programas en este campo.

Antes CREAME ha sido el creador detodos estos programas, CREAME fuepionero en temas de emprendimiento,es un referente. CREAME mandó aldoctor Darío Montoya al SENA, creóel fondo Emprender, creó una masacrítica de emprendimiento importanteen el país; después sale el equipoCREAME a montar el Parque delEmprendimiento. CREAME incubó unsistema de emprendimiento muyimportante en el país; además de lasincubadoras que creó en otras partes.

Lo cual evidencia que entidades comoCREAME, participan y lideran propuestaspúblicas de desarrollo empresarial, queluego se convierten en programas dedesarrollo económico de la ciudad.Ellorefleja la transición hacia modelos degestión pública del tipo modus vivendi onegociado de acción o de gobernanza.

Por tanto, las políticas y programas dedesarrollo empresarial en Colombia,Antioquia y Medellín, han presentado trescambios fundamentales de evolución delsistema socioeconómico, científico ytecnológico. El primero es visto como el

inicio del cambio institucional: se desarrollódurante los años ochenta y su foco deacción estuvo orientado a mejorar los índicesde pobreza e inequidad social, así como areactivar la economía colombiana afectadapor una fuerte crisis producto de la violenciay los bajos niveles de desarrollo del aparatoproductivo nacional.

El segundo se concibe como la aceleracióndel cambio institucional: surgió en la décadade 1990 y se ocupó principalmente poralcanzar la paz y fortalecer la inclusión socialde la sociedad civil, así como el inicio y laejecución tímida de políticas y planes dedesarrollo económico vía competitividad,con el fin de mejorar el aparato productivonacional para exportar o atraer inversoresinternacionales. Este periodo de desarrolloestuvo destinado a fortalecer la autonomíade las regiones enmarcadas en la nuevaConstitución Política de 1991.

Finalmente, la protección y estabilizaciónde la institucionalidad, que busca eldesarrollo económico y empresarial,ligado al bienestar social de la población,cuyo énfasis mayor está en fortalecer eldesarrollo empresarial y la competitividadde las empresas a través de la inversiónen CT&I, se promueve con el fomentode la relación e interacción entre losdistintos actores de la sociedad civil,como se observa en la tabla de relaciónsintética de las políticas y programas dedesarrollo empresarial e innovación(Tabla 8), siguiendo las construccionesanalíticas (génesis, adolescencia, adultezy madurez) expuestas por Hoffman(2001) y Eshun (2004).

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En la tabla anterior se hace visible quelas políticas y programas se hantransformado y evolucionado desde suconcepción, coordinación y ejecución deactividades de emprendimiento einnovación, como algo construidoconjuntamente entre el sector público yprivado en Medellín y Antioquia,mediante la participación de diferentesactores del sistema regional deinnovación (SRI) en su diseño eimplementación.

Por tanto, la manera de diseñar, formular,operar y evaluar las políticas públicas y losprogramas de acción ha ido cambiandopaulatinamente de un gobierno centralizadoa uno descentralizado, en “donde la mayorparte de la producción de políticas se hadesplazado a los entes no guberna-mentales” (Peters, 2004, p. 69); es decir,con una vinculación directa de actoresprivados en el diseño de las políticas, peroorientados, dirigidos y evaluados por elEstado.

El proceso de dirección de una comunidaddeterminada “no es equivalente a una solaacción directiva del gobierno sino delconjunto social” (Ramírez, Vargas & Dela Rosa, 2011, p. 39), que se deriva de laconstrucción de capacidades institucionalesen materia de desarrollo económico,empresarial y de innovación en la ciudadde Medellín y el departamento de Antioquia.

Incluso se observa que la políticaeconómica nacional está centrada en elbienestar social y la equidad para lapoblación colombiana, con poco interés

en el desarrollo empresarial y la ciencia,la tecnología y la innovación (CT&I) anivel departamental y municipal. Sinembargo, en los últimos diez años hahabido un interés particular por aplicar laConstitución Política colombiana en sucomponente de autonomía regional, conel fin de que cada región reorganice susestrategias e iniciativas de planificacióny ejecución de políticas y programas aescala departamental, especialmente enrelación con el emprendimiento y lainnovación, así como con la productividady competitividad empresarial en elcontexto nacional e internacional.

Por su parte, en el ámbito internacionalse busca incrementar las actividadesregionales y competir de manera global,por medio de diversidad de accionesestratégicas coordinadas por eldepartamento de Antioquia y la Alcaldíade Medellín durante los últimos veinteaños. Este proceso ha estado orientadofundamentalmente a mejorar la calidadde vida y el bienestar social de lacomunidad mediante el fomento alemprendimiento, la investigación, eldesarrollo tecnológico, la innovación y elfortalecimiento empresarial.

Precisamente, durante la década de 2000se expone de forma explícita el diseño yla operación de políticas y programas deciencia, tecnología e innovación (CT&I)y desarrollo empresarial en Colombia, nosólo desde la formulación, sino desde laimplementación creciente de medidas defomento del espíritu emprendedor y lainnovación.

200


Por eso, si se reconoce que una orga-nización y un programa son ante todoespacios para negociar más o menosinstitucionalizados, entonces debenconcurrir muchas mediaciones para quese alcance un compromiso (Monnier,1992). Dicho comportamiento ha hechoque Medellín y CREAME replanteen yredefinan gradualmente las políticas yprogramas por “fases u etapas(formulación, ejecución y evaluación), enrespuesta a la demanda social o demercado, en términos de gobernanza”(Peters, 2004, p. 68).

La gobernanza se percibe como un“conjunto de mecanismos que proveenservicios públicos a ciertos espaciossociales” (Peters, 2004, p. 69), que seconciben, en otros términos, ya no desdeun punto de vista secuencial, sino envirtud de la naturaleza de las relacionesentre los actores sociales de Antioquia yMedellín. En consecuencia, el depar-tamento de Antioquia y la ciudad deMedellín han logrado desarrollar cuatroelementos clave3 para fomentar elespíritu emprendedor en un contextoespecífico, mediante la superacióngradual y superficial de tres dilemasbásicos en los procesos de planificación(Castells & Vilaseca, 2007).

1. El dilema entre la adopción demedidas horizontales de fomento ala creación de empresas y medidas

de apoyo selectivas, dirigidas agrupos específicos susceptibles derecibir una atención preferente.

2. El dilema entre apoyar la creaciónde empresas, de cualquier índole,que estimulen la auto-ocupación, oproporcionar ayuda preferente aaquellas firmas que, por el tipo deactividad que desarrollan o sucontenido tecnológico, presentan apriori un mayor potencial decrecimiento, consolidación y arrastre(empresas gacelas).

3. El dilema entre emplear laeficiencia económica y la socialcomo criter io preferente en ladistribución de los recursos públicos.

Tales disyuntivas han sido desarrolladaspor algunas entidades territoriales deMedellín que promueven el empren-dimiento por medio del sistema regionalde innovación (SRI), con la inclusión deinstrumentos como los parques tec-nológicos, las unidades de empren-dimiento y las incubadoras de empresas.Entre otras cosas, este último instrumentoha perdido reconocimiento nacional,debido a que las incubadoras no cuentancon el apoyo técnico y económicosuficiente para desarrollar su objetosocial, por tanto, esto hizo que la IEBTAse transformara en CREAME durante el2006 y se dedicara a la consultoríaempresarial.

__________3 i) Eliminación de los obstáculos a la creación de empresas, ii) mejor equilibrio entre los riesgos y las recompensas

a la iniciativa empresarial, iii) fomento de la capacidad y las competencias empresariales, iv), mayor accesibilidadde la iniciativa empresarial al conjunto de la sociedad.

201


Por supuesto, la relación de actores ysistema confluye en el diseño y operaciónde políticas y programas de desarrolloempresarial e innovación, que han venidolegitimando de manera progresiva lacultura emprendedora en la ciudad, entérminos de Monnier (1992). En otraspalabras, el éxito que ha tenido la políticade emprendimiento e innovaciónesproducto de la acción decidida de losgobernantes y los actores del sistemaregional de innovación (SRI) de Medellíny Antioquia.

La actualización permanente de lasactividades y los servicios ofrecidos porlos actores que pertenecen al sistema, esproducto de una inquietud institucional(políticas y programas) clara para lograrlos propósitos de desarrollo económico yempresarial de forma eficiente (Castells& Vilaseca, 2007).

De allí que la capacidad institucional seavista como un complejo entramado derecursos, mecanismos y dispositivos deorden técnico y organizacional, pero denaturaleza política, que un gobierno comoel de Medellín dispone para laconducción de la acción social dirigida aldesarrollo y bienestar de la sociedad civil,histórica y socialmente determinada(Ramírez, Vargas & De la Rosa, 2011).

CONCLUSIONES

Desde el año 2001, las políticas públicasde desarrollo empresarial e innovación seencuentran en un estado de adultez,surgidas predominantemente en el

contexto regional, por la convergencia dediversos actores, especialmente privados,que juegan un papel importante en eldiseño y ejecución, si bien el seguimientoy la evaluación siguen principalmente enmanos del Estado; lo cual coincide conlos rasgos del modelo de gestión públicamodus vivendi o negociado de acción,y de la gobernanza.

Sin embargo, si bien en el ámbito regionalson evidentes los avances en cuanto a latransición hacia modelos de gobernanzaen materia de políticas públicas dedesarrollo empresarial e innovación, sontambién notorias las dificultades para“negociar la acción” con los actoresnacionales que tienen injerencia en losprocesos de formulación, lo cual, enocasiones, genera redundancias ytensiones entre lo regional y lo nacional.

En ese orden de ideas, CREAME es unade las instituciones del sistema regionalde CT&I, resultante de la articulaciónpúblico-privada, que, al mismo tiempo, sereconoce como un referente en el diseñode nuevas políticas públicas de desarrolloempresarial e innovación, y en un actorde notoria incidencia en sus etapas deformulación, ejecución y evaluación.

De otra parte, la creciente participaciónde actores no gubernamentales en laformulación de las políticas, evidencia lalegitimación del accionar de los mismos,cuya vinculación constituye unmecanismo para subsanar la racionalidadlimitada y un medio para conectar laspolíticas de desarrollo empresarial e

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innovación con las demandas sociales odel mercado.

La evolución de la política pública dedesarrollo empresarial e innovación, hatransformado a CREAME, dedicada enun inicio a la incubación de empresas, enuna institución que también ofreceservicios de consultoría, especialmenteporque este instrumento ha perdidoreconocimiento nacional,debido a que nologra brindar el apoyo técnico yeconómico suficiente para desarrollareseprimer objeto social.

Futuras líneas de investigación, puedenorientarse al estudio de las políticaspúblicas, entendidas como configuraciónde actores que negocian la acción en elmarco de los propósitos nacionales yregionales, en ocasiones antagónicos; enconsecuencia, sería pertinente identificarlos inhibidores o impulsores de losacuerdos y las tensiones, así como poderestudiar el desarrollo de otros actores delsistema producto de las políticas públicasen materia de desarrollo empresarial einnovación.

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