las políticas públicas de infancia y salud mental. un análisis en la

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFANCIA Y SALUD MENTALUN ANÁLISIS EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES DESDE UNA PERSPECTIVA DE DERECHOS (2005-2010)Colección: De incapaces a sujetos de derechos TRES

las políticas públicas de infancia y salud mental un análisis en la ciudad de buenos aires desde una perspectiva de derechos (2005-2010)

Las políticas públicas de infancia y salud mental. Un análisis en la Ciudad de Buenos Ai-res desde una perspectiva de derechos (2005-2010). - 1ª ed. - Buenos Aires: Eudeba, 2010.128 p. ; 23x16 cm - (De incapaces a sujetos de derechos)

isbn 978-950-23-1745-8

1. Políticas Públicas. 2. Políticas de Salud. I. Títulocdd 320.6

© Asesoría General Tutelar,de la Ciudad de Buenos Aires, 2010

Diseño integral: Lisandro AldeganiRealización Gráfica: Eudeba

Impreso en ArgentinaHecho el depósito que establece la ley 11.723

Se autoriza la reproducción del contenido de la presente publicación siempre que se cite la fuente.

Estructura del Ministerio Público Tutelar de la Ciudad de Buenos Aires

Dra. Laura MusaAsesora General TutelarAlsina 1826. Tel. [email protected]

Dra. Magdalena GiavarinoAsesora Gral Tutelar Adjunta de IncapacesTel. 5297-7840 - [email protected]

Dra. Ma. de los Angeles Baliero de BurundarenaAsesora Gral Tutelar Adjunta de MenoresTel. 4011-1416 - [email protected]

Dr. Rodolfo MedinaSecretaría General de Coordinación [email protected]

Dra. Mabel López OlivaSecretaría General de Gestión

[email protected]

Dr. Ernesto BlanckSecretaría General de Política [email protected]

Asesorías Tutelares de Primera Instancia ante el Fuero Contencioso Administrativo y TributarioAsesor Tutelar Nº1, Dr. Gustavo MorenoDiagonal Roque Sáenz Peña 636, entrepiso, Tel. 5297-7506 · [email protected] Tutelar Nº2, Dr. Juan Carlos ToselliDiagonal Roque Sáenz Peña 636, entrepiso, Tel. 5297-7509 · [email protected] Tutelar Nº3, Dr. Jorge Luis Bullorini Florida 19- piso 7, Tel. 5297-7854 · [email protected]

Asesoría Tutelar de Primera Instancia ante el Fuero Penal, Contravencional y de FaltasAsesor Tutelar Nº 1, Dr. Carlos BigalliFlorida 19, piso 7, Tel. 5297-7847 · [email protected]

Oficinas por los Derechos de la Infancia y la AdolescenciaLa Boca-Barracas: Av. Alte. Brown 1250. Tel. 4302-1621/2853 · [email protected]. Soldati-N. Pompeya: Av. Varela 3301/09. Tel. 4919 5908/5725/6075/6179 · [email protected]

www.asesoria.jusbaires.gov.ar

Las políticas públicas de infancia y salud mental6

9 presentación

11 introducción 1. Los derechos como parámetros para la asignación de los recursos y el desarrollo de políticas públicas2. Las fuentes de información disponibles. El problema del acceso a la información pública en la CABA 3. Presentación de los datos

capítulo i. Análisis de la asignación y ejecución del gasto dirigido al sistema de protección integral de derechos de niños, niñas y adolescentes

20 1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES SOBRE LA RELACIÓN ENTRE INFANCIA Y POBREZAEN LA CIUDAD

22 2. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LOS DERECHOS DE NIÑOS, NIÑASY ADOLESCENTES2.1 El Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes

2.1.1 Programa Promoción y Protección de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes - Las Defensorías Zonales (DZ)2.1.2 Programa Atención de Situaciones de Emergencia

2.2 Dirección General de Niñez y Adolescencia2.2.1 Programa de Atención a la Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad social2.2.2 Programa Fortalecimiento de Vínculos

Conclusiones37 3. LA POLÍTICA CRIMINAL PARA NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES: PRIVACIÓN DE LIBERTAD

3.1 La detención de menores en comisarías3.2 Programa menores en conflicto con la ley penal de la Ciudad

capítulo ii. Análisis de la asignación y ejecución del gasto de las políticas dirigidas a dar cumplimiento a derechos económicos, sociales y culturales

42 1. DERECHO A LA VIVIENDA1.1 Déficit habitacional y desalojos en la Ciudad de Buenos Aires1.2 Las políticas habitacionales de la CABA

1.2.1 Políticas habitacionales transitorias1.2.2. Políticas habitacionales definitivas

Conclusiones67 2. DERECHO A LA ALIMENTACIÓN

2.1 Las políticas alimentarias de la Ciudad2.1.1 Asistencia alimentaria directa2.1.2 Transferencias monetarias directas para la compra de alimentos

Conclusiones

7

89 3. DERECHO A LA EDUCACIÓN3.1 Panorama educativo en la Ciudad3.2 Análisis del presupuesto destinado a infraestructura escolar3.3 Análisis del presupuesto destinado a educación privada

Conclusiones 98 4. DERECHO A LA SALUD

4.1 Hospitales Infantiles en la Ciudad 4.2 Programa de salud sexual y reproductiva 4.3 Programa VIH-Sida 4.4 Programa de inmunizaciones4.5 Programa Materno Infantil4.6 Infraestructura del Ministerio de Salud

Conclusiones

capítulo iii. Salud mental y derechos humanos110 1. SALUD MENTAL: MARCO NORMATIVO Y ESTADO DE SITUACIÓN 112 2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ATENCIÓN EN SALUD MENTAL

2.1 La distancia entre la prédica de la desmanicomialización del Estado local y la realidad de sus modalidades de intervención

Conclusiones

119 anexo. Matriz de análisis

99

presentación

Desde mi designación al frente del Ministerio Público Tutelar de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, he asumido el deber y el desafío de reorientar las funciones del organismo a fin de armonizarlas con los nuevos lineamientos de la normativa vigente en materia de de-rechos de infancia y salud mental. El principal objetivo fue desplazar la clásica intervención asistencial del asesor de menores e incapaces por una intervención que, distinguiendo de manera tangencial el abordaje de cuestiones sociales de las estrictamente jurisdiccionales, se circunscribiera al control del debido proceso y del funcionamiento de las instituciones pú-blicas a fin de que se respeten y apliquen los mandatos constitucionales vinculados a los de-rechos y garantías de niñas, niños y adolescentes, y personas afectadas en su salud mental.

Ya en otras oportunidades1 hemos desarrollado ampliamente el fundamento que en-cuentra esta redefinición tanto en la normativa internacional, nacional y local imperante en materia de protección de derechos de personas menores de edad y afectadas en su salud mental como en las normas orgánicas que establecen las facultades y obligaciones del Mi-nisterio Público Tutelar de la Ciudad.

Lo cierto es que las tareas de monitoreo y control de la política pública local y las inter-venciones tendientes a exigir al poder administrador su adecuado diseño e implementación cobraron centralidad en nuestra actuación a partir de esa redefinición. Tanto la ley nacio-nal 26.061, de Protección Integral de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, como la ley 448 de Salud Mental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ponen en cabeza del Poder Ejecutivo local la obligación de generar una política pública respetuosa de los estándares internacionales de derechos humanos. Es decir, imponen el deber de desarrollar una políti-ca pública universal, participativa, descentralizada y progresiva y el de incluir diversas he-rramientas que les permitan a los ciudadanos el control sistemático de la gestión pública.

El presente informe es un resultado necesario en este proceso. En él se plasman los prin-cipales resultados de una tarea de relevamiento y análisis de diversas políticas públicas, im-plementadas durante el período 2005-2010, desarrollada con el objetivo de evaluar el grado de avance en el cumplimiento de las obligaciones del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en materia de derechos vinculados con la infancia y la salud mental. El análi-sis de la evolución del presupuesto público ocupa un lugar central del trabajo, en tanto que partimos del entendimiento de que los presupuestos son una declaración de prioridades de una comunidad y los medios que el gobierno utiliza para atender cada una de las necesida-des básicas, y por ello constituyen una de las herramientas más relevantes para evaluar la implementación de las políticas públicas.

Adoptando un estricto enfoque de derechos, el estudio toma como únicos parámetros de evaluación de las políticas analizadas los estándares, principios y obligaciones emana-

1 Véase Ministerio Público Tutelar CABA (MPT-CABA), Redefiniendo el rol del asesor de menores. Monografías seleccionadas en el concurso realizado en las XXII Jornadas Nacionales de los Ministerios Públicos 2009, Eudeba, Buenos Aires, 2010, y MPT CABA, Niñez, adolescencia y salud mental en la ciudad de Buenos Aires. Informe de gestión del Ministerio Público Tutelar. Período 2009, Eudeba Buenos Aires, 2010


dos de la normativa internacional y local vigente. Es preciso tener presente que, en la actua-lidad, el contenido del derecho internacional y nacional sobre derechos humanos se erige como guía y límite en materia de diseño e implementación de políticas públicas, en la medi-da en que definen con gran precisión normativa no sólo aquello que el Estado no debe ha-cer a fin de evitar violaciones a los derechos fundamentales, sino también aquello que debe hacer positivamente para lograr su plena materialización. Los derechos humanos dejan de ser pensados únicamente como un límite a la opresión para erigirse también como sistema coherente de principios y reglas para orientar el desarrollo de las políticas públicas y contri-buir al fortalecimiento de las instituciones democráticas.2

El trabajo intenta ser novedoso en dos aspectos: por una parte, realiza una contribución en la forma en que usualmente se ha comprendido y evaluado la vinculación entre la afec-tación de derechos y el gasto público, y por otra, busca incidir en un espacio como la discu-sión presupuestaria legislativa, que usualmente ha estado cerrada a la intervención de ac-tores externos.

Desde ya, esperamos que el informe pueda aportar con información calificada a la tarea de todos aquellos que de distintos modos y desde distintos espacios participan en el proce-so de desarrollo, diseño o implementación de las políticas públicas de infancia y salud men-tal en la ciudad de Buenos Aires.

2 Véase Abramovich y Pautassi, “Dilemas actuales en la resolución de la pobreza. El aporte del enfoque de derechos”, 2006.

INTRODUCCIÓN3

3 El presente trabajo fue realizado en el marco de un Convenio de Cooperación y Asistencia Técnica celebrado entre el Ministerio Público Tutelar y el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP), con la coordinación general de la Dra. Mabel López Oliva y la coordinación técnica de la Lic. Nuria Becú. Contó con la colaboración de Mora Straschnoy, Clarisa Adem, Carolina Serjai, Albertina Maranzana, Cecilia Bottini, Valeria Delorenzo y María Laura Anzorena.


1. los derechos como parámetros para la asignación de los recursos y el desarrollo de políticas públicas

Con el objetivo de evaluar el grado de avance en el cumplimiento de los derechos de ni-ños, niñas y adolescentes y de las personas afectadas en su salud mental en la Ciudad Au-tónoma de Buenos Aires, la Asesoría General Tutelar desarrolló un trabajo de seguimiento y análisis cuantitativo y cualitativo de las políticas públicas orientadas a tal fin durante el período 2005-2010.

Para ello, se analizó la evolución del presupuesto público destinado a esas políticas, así como de la normativa que las regula y otros indicadores de su funcionamiento real, adop-tando un enfoque de derechos que parte de considerar a las personas no como receptores pasivos de programas de asistencia, sino como sujetos plenos de derechos frente a quienes el Estado tiene obligaciones específicas.4

Cabe recordar que en los últimos años el cuerpo de principios, reglas y estándares que componen el derecho internacional ha fijado con mayor claridad las obligaciones de los Esta-dos en materia de cumplimiento de los derechos humanos.5 En particular, la Argentina otor-gó jerarquía constitucional a los Tratados Internacionales de Derechos Humanos,6 subordi-nando su legislación interna a estos principios, al tiempo que la Constitución Nacional y la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reconocieron ampliamente los dere-chos económicos, sociales y culturales y explicitaron la obligación estatal de garantizarlos.

Consecuentemente, el presente trabajo adopta los principios, estándares y obligaciones que establece la normativa vigente como parámetros de evaluación de la política pública y de la distribución de recursos presupuestarios:

- Obligación de respetar, proteger y cumplir. Los gobiernos no deben realizar acciones que interfieran con ninguno de los derechos; deben prevenir las violaciones de los de-rechos humanos por parte de actores no estatales y cumplir estos derechos por me-dio de la asignación de los recursos públicos y estableciendo los mecanismos legales necesarios para su cumplimiento.

4 Abramovich y Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta, 2002: 20.

5 En este sentido existen guías orientadoras de derecho que permiten evaluar la legitimidad de las políticas publicas. Véase Abramovich “Los estándares interamericanos de derechos humanos como marco para la formulación y el control de las políticas sociales”, en revista CEPAL Nro. 8, 2006.

6 Los tratados con jerarquía superior a las leyes son: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Protección y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Pena Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño.

13

- Cumplimiento progresivo. Si bien el marco legal internacional establece que la ma-yoría de los derechos económicos sociales y culturales se cumplirán en el mediano o largo plazo, se establecen pautas específicas: (1) Los gobiernos no pueden retroce-der deliberadamente en el cumplimiento de los derechos: no puede haber un retro-ceso en la extensión de la titularidad y garantías concedidas en relación con la situa-ción anterior de extensión y alcance. (2) Los gobiernos están obligados a utilizar el máximo de recursos disponibles (tanto dentro de un Estado como los derivados de la asistencia internacional): la falta de recursos no es justificación legal para no pro-veer las necesidades básicas. (3) Los gobiernos están obligados a garantizar el con-tenido mínimo de los derechos sociales; el Estado no puede escudarse en la falta de recursos disponibles para justificar su accionar si éste ubica a un sector de la pobla-ción por debajo del estándar mínimo de protección de este derecho.

- Obligación inmediata de no discriminación y protección prioritaria de ciertos grupos. Los gobiernos están obligados a otorgar un trato de igualdad material o estructural a todas las personas. Se requiere del Estado la adopción de medidas afirmativas pa-ra garantizar la inclusión de grupos o sectores de la población tradicionalmente dis-criminados.7

- Principio de universalidad. El sistema internacional también establece el principio de universalidad de los derechos, toda persona sin excepción ni discriminación tiene de-recho al disfrute de los derechos humanos.

- Estándares de acceso a la información y participación. Los gobiernos tienen la obli-gación de informar sobre el contenido y condiciones de los planes, las opciones alter-nativas y otorgar el derecho a réplica o queja.

2. las fuentes de información disponibles. el problema del acceso a la información pública en la caba

El análisis de la evolución del gasto presupuestario se realizó sobre la base de la con-sulta de los presupuestos 2005/2010 (sus leyes, las planillas anexas, los decretos de distri-bución del crédito, los planes plurianuales de inversión, los planes de acción de gobierno, la descripción de los programas), las cuentas de inversión para los años 2005, 2006, 2007 y

7 Abramovich, “Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo”, Revista de la CEPAL 88, abril 2006.

Introducción


2008, y los informes trimestrales de ejecución de la Contaduría General a la Legislatura de la Ciudad.

Para el análisis de la información presupuestaria se tomaron los siguientes datos: a) cré-dito original: presupuesto votado originalmente por la Legislatura; b) crédito vigente: cré-dito prevaleciente al finalizar el año que contempla las modificaciones realizadas a lo largo del mismo (en el caso de 2009, la fecha de corte utilizada para este dato fue el 30 de sep-tiembre) y c) crédito devengado: parte del presupuesto vigente que tiene compromiso de ejecución al concluir el año.

Esta información se complementó con datos provistos por distintas jurisdicciones del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a pedido de la Asesoría General Tutelar; normativas y reglamentaciones de los programas analizados; datos estadísticos e infor-mes oficiales; documentos producidos por Legisladores y ONG especializadas en la temáti-ca, así como información producida por esta Asesoría General Tutelar en el marco del desa-rrollo de sus funciones.

Lamentablemente, durante el transcurso del relevamiento se comprobó un alarmante problema de acceso a la información, tanto en lo que se refiere a la forma en que se diseña y presenta la información presupuestaria como en relación con la producción y difusión de la información por parte de los organismos estatales.

Recordemos que el acceso a la información pública veraz, completa y desagregada es un requisito imprescindible para el desarrollo de acciones de control y evaluación de las políti-cas de gobierno, por lo que sin información de calidad resulta dificultoso evaluar acabada-mente si los Estados se encuentran cumpliendo con sus obligaciones en materia de derechos.

En primer lugar, en lo que respecta a la forma en que se diseñan los presupuestos y se presenta la información presupuestaria, encontramos las siguientes deficiencias:

- Todos los años el diseño de los presupuestos cambia, no se presenta información de-tallada y consistente ni en los aspectos monetarios ni en las metas físicas fijadas co-mo objetivos. Se observan cambios en la nomenclatura de cada unidad ejecutora y programa y de su ubicación dentro del presupuesto a través de los años.

- Las metas físicas que sí pueden identificarse en todo el período para determina-das políticas no presentan la misma forma de medición. Algunos años el presupues-to presenta información sobre metas físicas calculadas como promedio y otros co-mo suma. Esto implica que no puede compararse la cantidad de personas afectadas por cada política, referencia imprescindible para intentar evaluar el comportamien-to del Estado.

- Se comprueba un bajo nivel de desagregación del presupuesto. Sólo se presentan los montos asignados a los programas, pero no a las actividades o proyectos, lo que pro-duce que determinadas políticas directamente no pueden identificarse en el presu-puesto. Esto implica que si se quisiera analizar, por ejemplo, la evolución de la asigna-

15

ción y ejecución del gasto para instituciones de albergues de niños, sería preciso sortear el obstáculo de que esa información no se identifica en el presupuesto, sino que só-lo es posible comprobar los montos del Programa que engloba la política mencionada.

- Muchas de las políticas identificadas en algunos años como Programas pasan luego a ser Actividades o Proyectos dentro de otros Programas. La desagregación de pro-gramas en actividades implica particularmente que deja de presentarse la meta fí-sica específica para esa política, ya que el presupuesto sólo indica las metas físicas para los programas. Esto dificulta el seguimiento interanual de las acciones de go-bierno. Para superar esta dificultad véase en el Anexo I la “Matriz de análisis” que establece la correspondencia de la clasificación presupuestaria de los programas se-leccionados en los distintos períodos en que se efectuó el análisis.

- Finalmente, tampoco es posible observar el tipo de obra que se realiza, ni su ubica-ción geográfica ni la cantidad de personas atendidas cada año por cada uno de los programas.

Esta serie de deficiencias hace que sea muy dificultoso el análisis comparativo de políti-cas y las decisiones públicas sobre la necesidad de modificar futuras asignaciones, y que a su vez se diluya la posibilidad de utilizar la herramienta presupuestaria para medir el com-portamiento del Estado en materia de derechos fundamentales y prioritarios.

Los presupuestos públicos constituyen una de las herramientas más relevantes con que cuentan los organismos del Estado, el órgano legislativo en particular, y la sociedad civil en su conjunto, para evaluar y analizar la implementación de las políticas públicas. Los cri-terios que guían la distribución de los recursos, la gestión en su ejecución y la evolución de planes y programas sociales sólo pueden analizarse estructuralmente teniendo en cuenta los proyectos de ley de presupuesto y las cuentas de inversión al finalizar cada año.

La forma en que se diseña y se modifica la presentación de la información presupues-taria influye directamente sobre la utilidad de la herramienta para los fines mencionados. Si el diseño del Presupuesto sufre modificaciones continuamente, como sucede en los he-chos, resulta difícil evaluar la evolución de las políticas y realizar contribuciones que permi-tan mejorar las gestiones de gobierno.

La utilización de los presupuestos públicos para evaluar y monitorear las políticas públi-cas desde una perspectiva de derechos a lo largo de los años sólo puede hacerse correcta-mente si la información presupuestaria es presentada con un criterio de diseño unificado, con determinado nivel de desagregación y con información específica de las metas físicas afectadas por cada una de las políticas y programas.

Si esto no sucede, es decir, si el diseño de los presupuestos varía año tras año, no se presenta información detallada y consistente, tanto en los aspectos monetarios como en las metas físicas fijadas como objetivos, resulta una tarea sumamente ardua evaluar, por

Introducción


ejemplo, si el Estado está haciendo un uso racional de los recursos o si cumple con la obliga-ción de avanzar progresivamente hacia el efectivo cumplimiento de los derechos.

En segundo lugar, se comprobaron graves deficiencias en relación con la producción y difusión de la información por parte de los organismos estatales. En algunos casos, los pe-didos solicitados no fueron respondidos o las respuestas fueron incompletas, mientras que en otros, se evidenció que el gobierno no produce información estadística de relevancia.

Por ejemplo, no pudo accederse a la siguiente información de primera importancia: - Características del funcionamiento de diversos programas habitacionales, cantidad

de adultos y niños viviendo en situación de calle, desalojos registrados, personas y ni-ños viviendo en villas y núcleos habitacionales transitorios y subsidios habitacionales y créditos otorgados anualmente.

- Evolución en el tiempo de la cantidad de niños, niñas y adolescentes atendidos por cada uno de los programas dentro de la Dirección General de Niñez y Adolescencia.

- Datos interanuales sobre la migración interna entre diversos programas alimenta-rios. Datos veraces sobre la cantidad de comedores comunitarios que existen en la ciudad, raciones que se envían a cada comedor y personas atendidas anualmente por los programas Ciudadanía Porteña y Ticket Social. La información solicitada a di-versas dependencias no sólo no fue coincidente sino que, por el contrario, se registra-ron marcadas diferencias en la información aportada por cada una.

- Información estadística educativa desagregada por Distrito Escolar, características de las condiciones de estudio de las escuelas, cantidad de niños y niñas que no tie-nen vacantes en los niveles educativos inicial, primario y medio.

- Datos estadísticos sobre la situación alimentaria y nutricional en la ciudad de Bue-nos Aires.

Las situaciones antes descriptas implican una violación del derecho de acceder a la in-formación que se encuentra reconocido en diversas declaraciones y tratados internaciona-les que en la Argentina gozan de jerarquía constitucional. En la ciudad de Buenos Aires, el derecho de acceso a la información pública está específicamente contemplado en el artícu-lo 12, inciso 2° y en el artículo 105 inciso 1º de su Constitución y su ejercicio está reglamen-tado por la Ley 104. Esto implica que los gobiernos tienen la obligación de brindar informa-ción completa, veraz, adecuada y oportuna que haya sido creada u obtenida por cualquier órgano perteneciente a la administración.

17

3. presentación de los datos

La presentación de los resultados del relevamiento se estructuró en 3 capítulos: - El Capítulo I, “Análisis de la asignación y ejecución del gasto dirigido al sistema de

protección integral de derechos de niños, niñas y adolescentes”, comienza presen-tando los principales datos estadísticos que dan cuenta de la situación de la infancia en la ciudad de Buenos Aires, en lo que respecta a los niveles de pobreza e indigen-cia, y presenta la metodología utilizada a efectos de adecuar los valores oficiales de las líneas de indigencia y de pobreza, a niveles más realistas que consideren adecua-damente el proceso inflacionario. Seguidamente, analiza la asignación y ejecución del gasto dirigido al Sistema de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, tomando en consideración el marco normativo, funcionamiento y evo-lución presupuestaria de los principales programas desarrollados por el Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes y la Dirección General de Niñez y Adolescen-cia, a fin de dar cuenta de las tendencias en la modalidad de intervención de estos organismos. Por último, se realiza en este capítulo un breve repaso sobre la situación de la política criminal para niños, niñas y adolescentes a nivel local y presenta algu-nas de las acciones desarrolladas por este Ministerio Público Tutelar en la materia.

- El Capítulo II, “Análisis de la asignación y ejecución del gasto de las políticas dirigi-das a dar cumplimiento a los derechos económicos, sociales y culturales”, está de-dicado al análisis de la política pública destinada a la efectivización de los derechos económicos, sociales y culturales. Para el análisis se agruparon distintas políticas to-mando como eje el derecho abordado (alimentación, vivienda, educación y salud) y se examinaron en cuanto a su marco normativo, su funcionamiento y su presupues-to: asignación y ejecución del gasto de cada jurisdicción, por programas y/o activida-des en la medida de disposición de información oficial pública o solicitada al efecto.

- El Capítulo III, “Salud Mental y Derechos Humanos”, realiza un análisis de las políti-cas de salud mental en la Ciudad, la evolución presupuestaria de éstas y la relación con la normativa vigente en la materia, al tiempo que se exponen algunas acciones impulsadas por este Ministerio Público Tutelar.

Finalmente, se agrega un Anexo, a fin de que se pueda acceder y consultar la matriz de datos utilizados para el desarrollo del presente informe.

Introducción

capítulo i

ANÁLISIS DE LA ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DEL GASTO DIRIGIDO AL SISTEMA DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES


1. consideraciones preliminares sobre la relación entre infancia y pobreza

Según el INDEC, la cantidad de hogares y personas pobres en la ciudad de Buenos Aires ha experimentado una persistente disminución, luego de los altos niveles alcanzados du-rante la crisis de 2001/02. De acuerdo con los datos del organismo, la tasa de pobreza del primer semestre de 2003 llegaba a 22,1% de las personas, registro que disminuye a la mitad (10,1%) para el segundo semestre de 2006. Entre este último período y el segundo semestre de 2008 (último dato publicado), el INDEC registra un nuevo descenso de la tasa de pobre-za, que caería a 5,3%, a pesar del desmejoramiento de la situación económica.

Los datos de este último período son cuestionados debido a las evidencias de manipu-lación de los índices de precios, operada a partir de la intervención y el desplazamiento de funcionarios y de técnicos del organismo que tuvo lugar a comienzos de 2007. Desde en-tonces, el valor monetario de las canastas básicas de bienes y servicios correspondientes a las líneas de indigencia (LI) y pobreza (LP) sufre un retraso sistemático respecto de los pre-cios reales de mercado.

Es evidente que al corregir los valores oficiales de las LI y LP las tasas de pobreza y de indigencia deberían aumentar de manera significativa. El recálculo de las tasas específicas requiere disponer de información sobre los ingresos de los hogares, procedimiento que se vio dificultado a raíz de la decisión del INDEC de bloquear, temporalmente, el acceso a las Bases de Usuarios de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). Lamentablemente, en el ámbito de la ciudad autónoma de Buenos Aires, no se releva este tipo de información, con lo cual el Gobierno de la Ciudad carece de un insumo vital para monitorear y evaluar el des-empeño de las políticas públicas en la materia.8

Por todo ello, y a efectos de adecuar los valores oficiales de las líneas de indigencia y de pobreza en línea con un sendero inflacionario más realista, se procedió a ajustar el valor de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) del INDEC a partir de enero de 2007 tomando en cuen-ta el promedio simple de la evolución del agrupamiento Alimentos del Índice de Precios al Consumidor (IPC) calculado por las direcciones de Estadísticas de las provincias de San Luis y Santa Fe. A su vez, para el ajuste del costo de la Canasta Básica Total (CBT), o LP, se siguió el mismo procedimiento respecto del Nivel General del IPC de ambas provincias. A junio de 2009, los valores ajustados según los procedimientos indicados muestran brechas de sub-estimación en los valores del INDEC de un orden cercano al 40% (ver Cuadro Nº 1).

Puede observarse que los valores ajustados de la LI del adulto equivalente pasan de $ 144,16 según el INDEC a $ 211,20; en el caso de la LP, los valores pasan de $ 325,99 a $ 439,46, respectivamente. En suma, se verifica una brecha de subestimación respecto del INDEC cer-cana al 50% en el caso de la LI y 35% para la LP.

A modo de referencia comparativa y de control de los resultados obtenidos mediante el procedimiento señalado, el cuadro incluye los valores de LI y LP estimados por la consulto-ra SEL,9 que a mayo de 2009 registra discrepancias con la estimación oficial aún mayores.

8 Como se mencionó previamente, éste constituye uno de los estándares internacionales para el efectivo cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales.

9 Consultora Sociedad de Estudios Laborales, dirigida por Ernesto Kritz

21

Una muy reciente publicación de la Dirección General de Estadística y Censos de la CABA (DGEyC) no sólo ratifica la subestimación de los valores de la LI y la LP del INDEC, sino que además sus valores marcan una brecha aún mayor. En efecto, a noviembre de 2008 el cos-to mensual de la Canasta Alimentaria (LI) de un adulto estimada por la DGEyC alcanzaba ya $ 331,00, y la LP, $ 581,00.10

Los datos de la consultora SEL dan cuenta de que a mayo de 2009 en la ciudad de Buenos Aires, 3,1% de las personas se encontraban por debajo de la LI, mientras que 13,9% registra-ban ingresos inferiores a la LP. En valores absolutos, las tasas mencionadas equivalen a más de 420.000 personas en situación de pobreza (110.000 hogares) y 95.000 personas (25.000 hogares)11 con ingresos inferiores al costo de la Canasta Básica Alimentaria (indigentes).

La pobreza se manifiesta con mayor intensidad en los niños, niñas y adolescentes. Aproximadamente, la mitad de las personas en situación de pobreza son menores de 18 años. La “infantilización de la pobreza” se origina tanto por la precaria inserción laboral y las bajas remuneraciones de los adultos como por determinadas características demo-gráficas de los hogares: en particular, una mayor proporción de personas económicamen-te dependientes (niños). En la ciudad, el tamaño promedio de los hogares pobres es de 3,8 miembros, mientras que para los hogares no pobres el promedio es de 2,5 integrantes. En el mismo sentido, se observa que 8 de cada 10 hogares pobres tienen niños a cargo, un por-centual que llega a sólo 32% para los hogares no pobres.

Si bien la pobreza se localiza en todo el espacio territorial de la ciudad, muestra una ele-vada concentración en la zona sur: 4 de cada 10 niños en hogares pobres se encuentran en la zona comprendida por los barrios de La Boca, Barracas, Parque Patricios, Nueva Pompe-ya, Villa Soldati, Villa Riachuelo y Villa Lugano.

Finalmente, sobre la base de las tasas de pobreza e indigencia ajustadas indicadas an-teriormente, puede estimarse que a mitad de 2009 la cantidad de menores de 18 años en si-tuación de pobreza en la ciudad de Buenos Aires superaría los 200.000, de los cuales alrede-dor de 50.000 integran hogares cuyos ingresos no alcanzan a cubrir el costo de la CBA (LI).

Cuadro Nº 1 Canasta Básica Alimentaria (LI) y Canasta Básica Total (LP) Adulto Equivalente Junio de 2009 en pesos.

Valor de la Canasta Básica Alimentaria (LI)

Valor de la Canasta Básica Total (LP)

Brecha % sobre Indec

CBA (LI) CBT (LP)

INDEC oficial $ 144,16 $ 325,99 — —

INDEC ajustado según provincias de San Luis y Santa Fe

$ 211.20 $ 439,46 46,51% 34,81%

INDEC ajustado según la consultora SEL $ 215,52 $ 484,92 49,50% 48,75%

fuente: a base de datos del indec, sel y pcias. de s. luis y sta. fe

10 Boletín Nº 406 “Sistema de canastas de consumo de la Ciudad de Buenos Aires, Dirección General de Estadística y Censos, Ministerio de Hacienda, GCABA.

11 El número resulta de calcular que cada hogar indigente cuenta con 3,8 miembros en promedio.

Consideraciones preliminares sobre la relación entre infancia y pobreza en la Ciudad I.1


2. el sistema de protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes

A partir de los avances del marco normativo internacional y nacional que promovieron el reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derecho, comienza a instalarse el nuevo modelo de la Protección Integral de los Derechos de los Niños. En este contexto, en la ciudad de Buenos Aires se sanciona en 1998 la Ley 114, se crea el Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes y se aprueba, en 2005, la Ley Nacional 26.061. Esta última crea el Sistema de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescen-tes a nivel nacional y plantea un salto cualitativo en las políticas públicas dirigidas a la in-fancia y a la adolescencia.

El Consejo de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (en adelante CDNNyA o Consejo) es la autoridad de aplicación de las leyes 114 y 26.061 y órgano rector en materia de políti-cas públicas para la infancia. En este marco, el Consejo es el organismo especializado que en la ciudad tiene a su cargo la promoción y protección integral de los derechos de niñas, niños y adolescentes.

Las referidas leyes establecen un cambio radical en la forma de concebir la política públi-ca dirigida a los niños, en tanto imponen como regla principal la aplicación de políticas uni-versales que promuevan una mayor inclusión social, es decir, políticas orientadas a garanti-zar que los ciudadanos tengan acceso autónomo a un conjunto de servicios sociales básicos y que puedan desenvolverse personal y socialmente.

Asimismo, las nuevas leyes disponen reglas respecto de intervenciones de tipo asisten-cial y focalizada, estableciendo que deben ser subsidiarias y transitorias, y especialmente utilizadas en casos de absoluta emergencia y complejidad, con la intención de reforzar, en forma integral, las herramientas para transitar el camino hacia la inclusión social. Para ello, regulan los principios de no discriminación, excepcionalidad de las institucionalizaciones y prioridad en la atención de los derechos de los niños. Se trata de medidas que jamás pue-den agotarse en sí mismas, pues de lo contrario se convertirían en medios para la genera-ción de personas eternamente asistidas y “tuteladas” por la política residual y focalizada de los Estados.

En este marco, la ley 26.061 regula en forma explícita la excepcionalidad, brevedad y úl-timo recurso de medidas que impliquen la institucionalización de niños, niñas y adolescen-tes, apelando a la prioridad de la convivencia familiar y a la prohibición de la instituciona-lización de la pobreza. Es responsabilidad del Consejo de Derechos la adopción de medidas de protección de derechos y de la Dirección General de Niñez y Adolescencia (en adelante DGNyA) –dependiente de la Subsecretaría de Promoción Social del Ministerio de Desarrollo Social– la ejecución de los programas de desarrollo humano destinados a la infancia en si-tuación de vulnerabilidad socioeconómica.

Es así que, a partir del cambio de modelo, las nuevas instituciones asumen como eje cen-tral de trabajo la obligación de garantizar un sistema universal de acceso a los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes que genere real igualdad de oportunidades para po-

23

der crecer en familia, recibir educación, protección de la salud, alimentación y vivienda ade-cuadas. Asimismo, deben cumplir con cada una de las garantías reconocidas normativa-mente en cada una de sus intervenciones y programas de acción social

Muy lejos de ello, esta Asesoría ha podido observar que el sistema de protección inte-gral de derechos de la ciudad de Buenos Aires, a pesar de su nueva arquitectura institucio-nal y de la normativa vigente, aún contempla una forma de intervención heredada del viejo patronato de menores y ajena a los principios estructurantes del nuevo modelo normativo: una forma de atención focalizada, asistencial, creciente y permanente que acude cotidia-namente a programas de internación y alojamiento de niños, niñas y adolescentes en insti-tuciones que prestan servicios de albergue convivencial y terapéutico.

A fin de evaluar cómo se adapta el Sistema de Protección Integral a los principios bási-cos vinculados con los derechos de los niños, niñas y adolescentes se analizó un conjunto de programas dentro del CDNNyA y de la DGNyA.

Cuadro Nº 2 Créditos presupuestarios de los Programas del Consejo de Niños y Adolescentes. En pesos corrientes 2005-2010.

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Programas Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Vigente al 30/09/09

Crédito Original

Actividades Centrales 1.972.781 3.356.577 5.391.940 10.706.423 11.370.556 11.687.012

Unidad de Interven-ciones Servicios Es-peciales

1.932.403 1.536.717 — — — —

Promoción y Protec-ción de Derechos de Niños Niñas y Adoles-centes (defensorías zonales)

2.516.215 4.439.012 5.870.824 7.310.118 8.792.610 11-569.840

Fortalecimiento de Or-ganizaciones Locales / Registro y Monitoreo de ONG

337.342 258.094 — — 843.373 1.484.070

Seguimiento de Políti-cas de Infancia

307.165 588.656 — — — —

Registro Único de Adoptantes / Aten-ción de Aspirantes a Adoptar

336.699 205.917 359.812 160.927 816.750 1.242.800

Capacitación en Dere-chos de Niños, Niñas y Adolescentes

— 513.290 450.871 525.838 512.878 800.180

Buenos Aires Ciudad Amiga de los Niños

— 20.298 88.780 142.021 302.289 278.790

Atención de Situacio-nes de Emergencia (línea 102 y guardia, centro atención tran-sitoria)

— — 2.696.157 2.971.406 5.597.329 7.020.090

TOTAL 7.402.606 10.918.560 14.858.384 21.816.736 26.717.285 34.082.782

El Sistema de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes I.2


2.1 el consejo de los derechos de niños, niñas y adolescentes

Como ya se ha mencionado, a partir de la sanción de la Ley 114, el Consejo de los Dere-chos de Niñas, Niños y Adolescentes se constituye en la ciudad como el organismo compe-tente –con autonomía técnica y administrativa y autarquía financiera– en materia de pro-moción y protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Se encuentra dentro de la jurisdicción de la Jefatura de Gobierno y tiene entre sus funciones: definir la política anual del organismo a través de un plan que articule transversalmente la acción de gobierno en todas las áreas y enunciar los criterios para la formulación estratégica de la misma; diseñar y aprobar los programas necesarios para el cumplimiento de los derechos consagrados y ra-tificados por la Ley 114; asesorar y proponer al Gobierno de la Ciudad las políticas del área, y articular las políticas públicas de todas las áreas de gobierno, en los aspectos vinculados con la infancia y la adolescencia, entre otras (art. 54 de la Ley 114).

El Cuadro Nº 2 presenta los programas del Consejo desarrollados entre 2005 y 2010, con el crédito presupuestario correspondiente para cada año, en el que se puede observar el crecimiento del presupuesto devengado y asignado al Consejo, que pasa de $ 7.402.602 en 2005 a $ 34.082.782 en 2010.

Se ha optado por realizar, dentro del conjunto de los Programas, un análisis pormenoriza-do de algunas actividades particulares vinculadas directamente con la protección de los de-rechos de los niños, niñas y adolescentes, incluidas en los Programas de Promoción y Protec-ción de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, y de Atención de Situaciones de Emergencia.

2.1.1 programa promoción y protección de derechos de niños, niñas y adolescentes - las defensorías zonales

Para garantizar la protección integral de niños, niñas y adolescentes, el Consejo cuenta con las Defensorías Zonales, que constituyen unidades descentralizadas que tienen por ob-jeto diseñar y desarrollar un sistema articulado de efectivización, defensa y resguardo de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el marco de los principios que estructuran el nuevo modelo de protección integral. Las defensorías deben trabajar con un equipo inter-disciplinario y ejecutar sus acciones con participación de los actores sociales de la zona (art. 61 de la Ley 114). Las defensorías son las encargadas de abordar los casos puntuales de vul-neración de derechos y establecer las estrategias a seguir para su restablecimiento, en al-gunos casos a través del dictado de medidas que implican institucionalizaciones. Para ello, deben articular su trabajo con los distintos Ministerios del Gobierno, para brindar los recur-sos públicos necesarios para la debida atención de cada caso. En particular, las Defensorías deben recurrir al Ministerio de Desarrollo Social (Dirección General de Niñez), a los fines de que los niños y sus familias puedan acceder a los programas sociales pertinentes. Actual-mente funcionan 16 Defensorías Zonales en toda la ciudad.

25

Cuadro Nº 3 Créditos presupuestarios de las Defensorías Zonales. En pesos corrientes, 2005-2010

Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado % Ejecución sobre crédito original

% Ejecución sobre crédito vigente

2005 2.166.530 2.565.876 2.516.215 116,1 98,1

2006 3.217.764 4.500.334 4.439.012 138,0 98,6

2007 5.405.040 5.882.118 5.870.824 108,6 99,8

2008 5.505.000 7.357.817 7.310.118 132,8 99,4

2009 10.277.865 8.792.610 7.445.732 72,4 84,7

2010 11.569.840 — — — —

nota: vigente y devengado 2009 al 30-09-2009

Gráfico Nº 1Evolución del Gasto Nominal y Real de las Defensorías Zonales. 2005- 2010

0

2

4

6

8

10

12Promedio SL SF

INDEC

Nominal

201020092008200720062005nota: 2005/2007 devengado, 2009 vigente y 2010 crédito original.Evolución Nominal y Real por índices del Indec y promedio de los índices estimados por las provincias de San Luis y Santa.

Según el relevamiento de la AGT,12 se pudo observar que la relación interinstitucional en-tre las Defensorías Zonales y las Instituciones de Albergue –que dependen del Programa de Atención a la Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad Social de la DGNyA– se caracteriza por la desarticulación y la desconfianza mutua. Ello se traduce en la falta de unidad de criterios de intervención, confusión de roles y competencias para la efectivización de derechos, en el marco del sistema de protección de derechos local.13

Como se observa en el Gráfico 1, el presupuesto de las Defensorías Zonales presenta un aumento sistemático de los recursos nominales durante el período considerado. En mone-da constante el incremento es positivo aunque de menor intensidad, particularmente en-tre 2007 y 2010.

12 Relevamiento a Instituciones de Albergue de la CABA (AGT, julio de 2009), disponible en www.asesoria.jusbaires.gov.ar.

13 MPT-CABA: Informe Anual 2007, y Niñez, adolescencia y salud mental en la ciudad de Buenos Aires. Informe de Gestión del Ministerio Público Tutelar. Período 2008, Buenos Aires, 2009.



No obstante, la ausencia de metas físicas en el plan de acción de gobierno impide eva-luar si esos objetivos fueron o no cumplimentados. En tal sentido, no es posible dilucidar si este aumento presupuestario se orienta a aumentar la cantidad de casos atendidos, la cantidad de atenciones o a fortalecer los equipos de trabajo de estas Defensorías Zonales.

2.1.2 programa atención de situaciones de emergencia

[a] Guardia Permanente de Defensa de Derechos del CDNNyA o Guardia Permanen-te de Abogados

Dentro del Programas destinado a la atención en la emergencia, encontramos la Guar-dia Permanente de Abogados, dispositivo compuesto por un grupo de abogados y profe-siones auxiliares de otras disciplinas que depende de manera directa de la Dirección Legal y Técnica del Consejo. El objetivo central de la Guardia de Abogados es el restablecimiento inmediato de derechos a niños, niñas y adolescentes en situaciones de emergencia deriva-das con exclusividad de efectores institucionales como escuelas, policía y hospitales, entre otros. La Guardia es, muchas veces, el primer efector que interviene en aquellos casos que luego terminan en institucionalizaciones de niños.14

Lamentablemente, es posible sostener que la Guardia de Abogados presenta un funcio-namiento desarticulado respecto del resto de los programas e instituciones que integran el sistema de protección integral de derechos, al tiempo que no pone en práctica todos los re-cursos a su alcance para cumplir con su función específica de restitución de derechos. En es-te sentido, salvo casos excepcionales, la guardia no da impulso a medidas de exigibilidad en aquellas situaciones en las que se presenta una falta de respuesta o la negativa de la asig-nación de un recurso solicitado a la Administración Pública, en el marco de la intervención de estos servicios para hacer cesar la vulneración de derechos del niño, niña o adolescente involucrado. Las medidas de exigibilidad constituyen una herramienta formal de interpela-ción e intimación a las agencias de gobierno responsables de la gestión de los servicios so-ciales, de salud, educación, vivienda, etc., y se encuentran reguladas en el Art. 15 del Manual de Procedimientos y Circuitos del CDNNyA - Resolución 309/CDNNyA/07.15

Las tareas de la Guardia deberían ser fundamentales para identificar casos en los que resulta necesario dar el impulso a este tipo de medidas de exigibilidad, dado que, si bien esas medidas deben ser adoptadas por el CDNNyA a través de la Dirección General Legal, Técnica y Administrativa mediante un acto administrativo firmado por el presidente o vice-

14 Datos que surgen de la base de datos AGT.

15 MPT-CABA: Niñez, adolescencia y salud mental en la ciudad de Buenos Aires. Experiencias, avances y desafío. Informe de Gestión del Ministerio Público Tutelar 2008, Buenos Aires, 2009. pp. 50-51.Durante el período 2007-2008 el Consejo dictó sólo 8 medidas de exigibilidad, y no tenemos registro de que haya iniciado una sola acción de amparo dirigida a obligar las prestaciones necesarias por parte de los distintos efectos de gobiernos, cuando se trata de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

27

presidente de ese organismo, las mismas se dictan a requerimiento de los servicios de aten-ción del CDNNyA: Defensorías Zonales o la Guardia de Abogados.

En lo que respecta a su evolución presupuestaria, tal como se observa en el Gráfico Nº 2, el crédito del Programa registra un incremento sustantivo en 2007 y 2009. Sin embargo, en esos mismos años, el nivel de ejecución del presupuesto no alcanza el 70 %. En el presupues-to 2010 el crédito original se reduce a casi la mitad que el año anterior.

Nuevamente, la falta de información detallada impide identificar el motivo en que se sostiene la retracción del gasto destinado a este servicio. Así, no es posible saber si la dis-minución de las partidas responde a una mala evaluación del servicio brindado y la decisión de reemplazarlo por otros dispositivos análogos, a una caída de la demanda, etc.

Cuadro Nº 4: Créditos presupuestarios de la Guardia Permanente de Abogados, en pesos corrientes, 2005-2010

Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado % Ejecución sobre

crédito original% Ejecución sobre

crédito vigente

2005 172.433 192.744 191.469 111,0 99,3

2006 116.275 148.433 123.631 106,3 83,3

2007 423.030 279.206 278.529 65,8 99,8

2008 n/i n/i n/i — —

2009 546.430 s/d s/d — —

2010 287.430 — — — —

Gráfico Nº 2: Evolución del Gasto Nominal y Real de la Guardia Permanente de Abogados. 2005-2010

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0Promedio SL SF

INDEC

Nominal

201020092008200720062005

* Expresado en millones de pesos.

nota: 2005/2007 devengado y 2009/2010 crédito original.

[b] Línea 102La línea telefónica 102 es un servicio de atención telefónica cuyo principal objetivo es

atender, contener y derivar todas las demandas relacionadas con niños, niñas y adolescen-tes que presentan algún derecho vulnerado, facilitándoles el acceso al circuito de atención



integral para el restablecimiento de sus derechos. La misma atiende al público en general y funciona las 24 horas del día, los 365 días del año.

Todas las llamadas en virtud de derechos vulnerados son registradas en el Sistema Ope-rativo del CDNNyA, que, según ese organismo, constituye una fuente para la elaboración y monitoreo de los programas. Durante 2008 se recibieron casi 5800 llamadas.16

Respecto del presupuesto que recibe este programa, en el Cuadro Nº 5 se observa que registró para 2009 un incremento considerable respecto del ejecutado en 2007, que perma-nece casi inalterable para 2010.

Cuadro Nº 5 Créditos presupuestarios de la línea 102. En pesos corrientes, 2005-2010



crédito vigente

2005 139.386 148.123 146.413 1050 988

2006 288.800 38.800 38.800 134 1000

2007 314.820 373.420 353.841 1124 948

2008 n/i n/i n/i — —

2009 584.030 s/d s/d s/d s/d

2010 599.070 — — — —

[c] Centro de Atención Transitoria (CAT)El CAT es un centro de alojamiento transitorio de pernocte abierto, compuesto por un

equipo multidisciplinario que atiende integralmente a niñas, niños y adolescentes que in-gresan al centro en forma voluntaria a través de la Guardia Permanente de Defensa de De-rechos del CDNNyA. En el Centro se brinda alimentación, ropa, calzado, se propicia la higiene, se realizan los tratamientos médicos necesarios, se llevan adelante actividades recreativas, se favorece el sostenimiento de la escuela de los niñas y niños que se encuentran escolari-zados y se hacen las derivaciones a las Defensorías Zonales y seguimiento de los casos. Mu-chas veces, de este dispositivo los niños ingresan a dispositivos de albergues de la Dirección de Niñez, o que tienen convenios con ésta.

En 2007, según información del CDNNyA,17 fueron atendidos 242 niños, niñas y adoles-centes, y en 2008 se atendieron 573, la mayoría de ellos varones, que representan un 64% (155 niños), mientras que la presencia de mujeres corresponde a un 36% (87 niñas).

A su vez, el promedio estimado de permanencia en el CAT varía en función de los casos y de los recursos disponibles en los supuestos en que los niños y adolescentes deben ser tras-ladados a otra institución de albergue. Conforme los datos presentados oficialmente por el CDNNyA, en septiembre de 2009 más de la mitad (57,7%) permaneció un día. Sin embargo, en muchos casos, la falta de una debida articulación con otras áreas del sistema de pro-

16 Informe Anual del Consejo de Derechos NNyA (2008).

17 Informe Anual del Consejo de Derechos NNyA (2007).

29

tección integral deviene en que este Centro preparado únicamente para la atención en la emergencia termine funcionando como un lugar de permanencia por períodos prolongados. En tal sentido, en el marco de la visita institucional de la AGT se comprobó que hay niños y niñas que permanecen institucionalizados en el CAT más de tres meses, desdibujándose el objetivo de transitoriedad del lugar.18

En relación con el presupuesto del Centro de Atención Transitoria, el Cuadro Nº 6 regis-tra su crecimiento en los últimos años, aunque para 2010 no se presenta información des-agregada para esta actividad ni información respecto de la cantidad de niños que se pro-yecta atender en el CAT.

Cuadro Nº 6 Créditos presupuestarios del Centro de Atención Transitoria. En pesos corrientes, 2005-2010

Crédito Original Crédito Vigente Crédito

Devengado% Ejecución sobre


crédito vigente

2005 344.514 349.856 346.809 100,7 99,1

2006 364.824 408.849 408.845 112,1 100,0

2007 785.120 760.490 746.781 95,1 98,2

2008 n/i n/i n/i — —

2009 1.648.690 s/d s/d s/d s/d

2010 1.725.570 — — — —

2.2 dirección general de niñez y adolescencia

A partir de la transferencia de las competencias, la Dirección General de Niñez y Ado-lescencia creció progresivamente, constituyéndose en la autoridad de ejecución de los pro-gramas sociales destinados a la infancia en situación de vulnerabilidad socioeconómica. La DGNyA tiene tres niveles de intervención: a) atención directa, b) albergue institucional y c) egreso y desinstitucionalización.

- Dispositivos de atención directa: están dirigidos a niños, niñas y adolescentes en si-tuación de calle y se ejecutan a través de operadores de calle (Equipo Móvil) y de los Centros de Atención: Centro de Atención Integral de Niños y Adolescentes (CAINA); Paradores y Hogares de Tránsito.

- Dispositivos de albergue institucional: se dispone de una serie de dispositivos de al-bergue en instituciones propias y en ONG con convenios con el Estado local.

18 Documento de presentación de gestión 2009 y desafíos 2010. Septiembre de 2009. Cabe destacar que en este informe se señala que el 4,7% permanece más de 7 días y no se informa qué sucede con el 40% restante. Acta de visita institucional de la AGT al CAT de agosto de 2009.



- Dispositivos orientados al egreso y la desinstitucionalización: efectores para garan-tizar el proceso de egreso y alternativas de desinstitucionalización (adopción, regre-so con las familias y/o referentes afectivos, acogimientos y proyectos de autovali-miento, entre otros).19

Al intentar comparar la asignación y ejecución del gasto de la Dirección General de Ni-ñez y Adolescencia en el período analizado (2005-2010) se presentaron diversos obstáculos metodológicos, derivados de la presentación deficiente de la información presupuestaria:

- La composición y la nomenclatura de los programas de la Dirección cambian sustan-cialmente luego de 2006.

- En las Cuentas de Inversión de 2007 y 2008 no logra identificarse ninguna Unidad Eje-cutora con el nombre de Dirección General de Niñez.

- El nivel de desagregación también se modifica: durante 2005 y 2006 no puede identi-ficarse el monto que se asignan a, por ejemplo, el Equipo Móvil, el CAINA, los parado-res y hogares de tránsito, los hogares propios y los hogares con convenio.

Por todo ello, sólo pudo realizarse el análisis sobre el Presupuesto 2009 y 2010.

2.2.1 programa de atención a la niñez y adolescencia en situación de vulnerabilidad social

El objetivo declarado del programa es el diseño, implementación y monitoreo de circui-tos y programas de atención directa tanto en calle como en dispositivos institucionales pro-pios y con convenio para toda niña, niño y adolescente a fin de garantizar el ejercicio de sus derechos.20

A partir del análisis del presupuesto, puede observarse (ver Cuadro 7), en primer térmi-no, que el Programa de Atención a la Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad Social es el programa con mayor nivel de asignación presupuestaria de toda la Dirección Ge-neral de Niñez. Tanto para 2009 como para la propuesta presupuestaria 2010 el presupues-to asignado representa más del 42% del presupuesto total asignado a la Dirección de Niñez.

En segundo lugar, respecto de la distribución del presupuesto del Programa entre las distintas actividades que lo componen (ver Cuadro Nº 7), si bien el presupuesto 2010 no in-troduce serias modificaciones respecto del presupuesto 2009, se observan algunos cam-bios puntuales: una disminución presupuestaria del 12,5% para las tareas de Conducción del Programa ($ 641.132); un incremento de 3,5% ($ 3,5 millones) para los Centros de Aten-

19 Guía de Servicios Sociales de la CABA, Año 2008 (última versión disponible).

20 Dirección General de Niñez y Adolescencia de la Ciudad de Buenos Aires. Documento “Lineamientos institucionales”.

31

ción (CAINA, Paradores y Hogares) y una disminución del orden de 3,55% ($ 95.000) para el Equipo Móvil.

Cuadro Nº 7 Crédito Original y Vigente del Programa Atención a la Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad, 2009 y 2010.

Original 2009 Original 2010

UEJEC 476 - Dir. Gral. Niñez y Adolescencia 135.157.770 160.083.221

Programa Atención Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad 67.839.345 67.592.100

Actividad 0 - Atención Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad 3.120.350 —

Actividad 1 - Conducción 5.112.610 4.471.478

Actividad 3 - Centros de Atención (CAINA, paradores y hogares) 56.944.043 60.553.292

Actividad 4 - Atención en Situaciones de Emergencia Social Infantil -Equipo Móvil 2.662.342 2.567.330

[a] Equipo MóvilEl Programa Equipo Móvil, compuesto por un grupo interdisciplinario de profesionales,

asiste a los niños, niñas y adolescentes de hasta 18 años que se encuentren en situación de calle en la ciudad, tanto en situaciones que afectan su cotidianidad (salud, educación, vio-lencia) como en la construcción de un vínculo de referencia con la población atendida. El servicio se brinda las 24 horas. El Cuadro Nº 8 presenta la cantidad de personas menores de edad atendidas por el Equipo Móvil entre 2005 y 2009:

Cuadro Nº 8Cantidad de personas menores de edad atendidas por el Equipo Móvil, 2005-2009.

2005 2006 2007 2008 2009

Cantidad de personas menores de edad atendidas 3420 3390 1593 1940 2000

nota: en 2005 y 2006 la cifra se encuentra seguramente sobreestimada en tanto que para dichos años sólo se calculaba la cantidad de niños atendidos por mes, por lo que la cantidad de niños atendidos al año resulta de la suma de la cantidad de niños atendidos cada mes.

fuente: respuesta de la dgnya al oficio de la agt nº 962 (del 27 de abril de 2009)

[b] Centro de Atención Integral a la Niñez y Adolescencia (CAINA)El Centro de Atención Integral a la Niñez y Adolescencia (CAINA) funciona como centro de

día que atiende a niños, niñas y adolescentes entre los 8 y 18 años en situación de calle que concurren espontánea y voluntariamente. El Centro ofrece un servicio de alojamiento, ali-mentación, control sanitario, acompañamiento para asistencia médica y odontológica, tra-mitación de documentación, talleres y actividades recreativas, culturales y educativas, y ac-ciones de fortalecimiento familiar. El CAINA funciona de lunes a viernes en los turnos mañana y tarde (de 8.30 a 16). Según informa la DGNyA,21 desde 2005, la cantidad de personas me-nores de edad atendidas fue disminuyendo, tal como se puede observar en el Cuadro Nº 9.

21 Respuesta de la DGNyA al Oficio de la AGT Nº 962 (del 27 de abril de 2009).



Cuadro Nº 9 Cantidad de personas menores de edad atendidas por el CAINA, 2005-2009

2005 2006 2007 2008 2009*

Cantidad de personas menores de edad atendidas 1089 999 885 822 511

*Entre enero y abril de 2009.

[c] Hogares propios y con convenio / Paradores con convenioActualmente, bajo la Dirección de Niñez, en la CABA hay 99 sedes institucionales pa-

ra alojamiento de niños, niñas y adolescentes,22 de las cuales 31 son convivenciales; 64, de atención especial (26 hogares terapéuticos, 4 de atención de salud mental, 17 de atención a niños con capacidades diferentes y 17 comunidades terapéuticas para el abordaje de adic-ciones), y 4, paradores con Convenios. De estas 99 sedes sólo una es propia del GCBA, el res-to tiene convenios con ONG.

Del análisis realizado por esta Asesoría23 puede comprobarse: - Importante aumento del caudal de institucionalizaciones instrumentadas por la Ciu-

dad durante 2008, en comparación con 2007 (pasando de 108 a 310 en ese período), que se mantiene elevado en 2009 (229 institucionalizaciones).

- Absoluta discrecionalidad de la Administración, en tanto instrumenta y sostiene ins-titucionalizaciones de niños en sus dispositivos sin garantizar un debido proceso y sin el dictado de un acto administrativo que contenga la medida. Así, para un 18% de las internaciones atribuibles a la Ciudad, se desconoce el encuadre jurídico.

- Consagración de la política de institucionalización como forma principal de interven-ción para un universo de la infancia, ya sea por ausencia de programas de revincu-lación familiar y de autovalimiento o por desidia de la propia administración. Véase que, de nuestra base, la cifra de egresos para 2008 alcanza el 14,2%, lo que equivale a tan sólo 105 de los 739 casos, mientras que durante 2009 se registraron únicamen-te 125 egresos. Así, del total de niños, niñas y adolescentes internados por disposición del Consejo sólo egresó un 24,5%.

2.2.2 programa fortalecimiento de vínculos

Los objetivos declarados de este Programa son: facilitar la reinserción de aquellos niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situación de vulnerabilidad dentro de los ámbi-

22 Cabe destacar que la cantidad de sedes institucionales mencionadas puede estar sujeta a modificaciones en función de las altas o bajas en los convenios entre las instituciones y la DGNyA.

23 Base AGT, diciembre 2009.

33

tos familiares, comunitarios e institucionales en la ciudad de Buenos Aires, a través de ar-ticulaciones de recursos con diversos ámbitos del gobierno local y con organizaciones co-munitarias. Se trabaja a partir de derivaciones del Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (Defensorías, Guardia de Abogados) y la justicia nacional o local (Juzgados, Asesorías Tutelares y Fiscalías).

Del análisis desarrollado es posible extraer las siguientes conclusiones: Aun cuando el presupuesto destinado al programa aumenta para 2010 un 26% respecto

de 2009, el Programa Fortalecimiento de Vínculos no representa una prioridad dentro de la Dirección de Niñez, ya que el presupuesto asignado al programa sigue representando sólo el 6% del presupuesto total de la Dirección de Niñez (ver Cuadro Nº 10).

Asimismo, el programa de Fortalecimiento de Vínculos no es un programa destinado a trabajar fundamentalmente con la población de niños alojados en instituciones de alber-gue, y no se observa la creación de ningún otro mecanismo específico para el trabajo por la revinculación familiar, la inserción en la vida en familia o de proyectos de autovalimiento de esta población específica. En consecuencia, el incremento mencionado del 26% respecto de 2009 no redundará en un mayor cumplimiento del principio de brevedad y ultima ratio de las institucionalizaciones de niños.

Puede observarse en la práctica y en las descripciones programáticas la ausencia de una línea de trabajo transversal con las demás jurisdicciones, dirigida a garantizar el acceso a los dispositivos de asistencia habitacional, de salud, educación y de atención integral en ge-neral, transversalidad que podría contribuir para el cumplimiento de los principios norma-tivos de no institucionalización de la pobreza y excepcionalidad y brevedad de las institu-cionalizaciones.

Por todo ello, es posible sostener que la política de institucionalización en los denomi-nados “hogares” sigue siendo la regla general para la población infantil más vulnerable de la ciudad.

Cuadro Nº 10 Crédito Original y Vigente del Programa Fortalecimiento de Vínculos, 2009 y 2010.

Crédito Original 2009 Crédito Original 2010

UEJEC 476 - Dir. Gral. Niñez y Adolescencia 135.157.770 160.083.221

Programa Fortalecimiento De Vínculos 7.610.050 9.627.838

Act. 11 Acompañamiento Hospitalario y Terapéutico 1.440.090 1.823.440

Act. 12 Estrategias de Egreso 3.851.470 4.253.420

Act. 13 Equipos Zonales de Fortalecimiento 1.363.170 1.850.200

Act. 14 Prevención y Asistenciaa las Víctimas de Explotación Sexual Comercial Infantil

955.320 1.700.778



[a]. Acompañamiento hospitalario y terapéuticoEl objetivo de este dispositivo es acompañar, asistir y estimular a niños, niñas y adoles-

centes que se encuentren hospitalizados sin grupo familiar de referencia, ofreciendo un vín-culo adulto, afectivo y contenedor que posibilite la disminución de su situación de vulne-rabilidad y el ejercicio pleno de sus derechos. El ingreso se produce a través de la solicitud efectuada por los organismos públicos intervinientes: hospitales, CDNNyA, Poder Judicial.

Al no desagregar la información presupuestaria ni las metas físicas referidas al proyec-to, no es posible evaluar el alcance de esta modalidad de intervención ni es posible saber con cuántos operadores se cuenta para estos abordajes, y menos aún a cuantos niños po-drá asistirse durante 2010.

Con todo, los datos que surgen del relevamiento de instituciones de albergue realizado por esta asesoría en el cumplimiento de sus funciones,24 ponen de manifiesto que la línea Acompañamiento Hospitalario y Terapéutico del Programa Fortalecimiento de Vínculos es desconocida ampliamente por las instituciones relevadas. En los casos en los cuales se lo co-noce y se lo utiliza, este programa es calificado como altamente deficitario en términos de las demoras para el acceso y en cantidad de operadores disponibles.

[b]. Estrategias de egresoEste dispositivo tiene por objetivo trabajar en el proceso de egreso mediante alternati-

vas de desinstitucionalización (adopción, regreso con las familias y/o referentes afectivos, acogimientos y proyectos de autovalimiento, entre otros).25

El modo en que es presentado el Presupuesto 2010 impide el acceso a información so-bre esta modalidad de intervención, los mecanismos de trabajo para el egreso, los efectores responsables, y tampoco se puede acceder a información sobre el alcance puntual del tra-bajo, en tanto no se identifican metas físicas ni la afectación de los recursos.

Los datos recabados durante los relevamientos de instituciones de albergue,26 ponen de manifiesto la falta de políticas públicas orientadas al fortalecimiento de los jóvenes y la fal-ta de inclusión laboral para ellos. También la falta de programas sociales que preparen y acompañen a las familias en el egreso y la demora en la entrega de recursos para tales fines.

24 MPT-CABA, Relevamiento a Instituciones de Albergue de la CABA, julio de 2009..

25 Guía de Servicios Sociales de la CABA, Año 2008 (última versión disponible).

26 MPT-CABA, op. cit.

conclusiones

SISTEMA DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTESEl análisis realizado han identificado diversos problemas:

A Violación del principio de universalidad. El Consejo de los Derechos de Niños, Ni-ñas y Adolescentes no ha logrado convertirse en la autoridad máxima que traba-je en forma transversal con los distintos Ministerios para definir la agenda de las prioridades en materia de infancia, de acuerdo con una perspectiva de derechos. Por el contrario, el incremento del presupuesto destinado a los programas de asis-tencia directa (como el Centro de Atención Transitoria, las Defensorías Zonales, la Guardia Permanente de Abogados) da cuenta de que el Consejo continúa siendo un organismo que da prioridad a la atención del caso individual y no a una defi-nición estructural de implementación de políticas de infancia, tal como lo estable-ce claramente la normativa.En este sentido, en todo el período analizado no se ha implementado, tal como lo indica la legislación vigente en materia de infancia, ninguna política de carácter universal dirigida a esta población. Finalmente, en concordancia con lo mencio-nado, también se observa que las acciones del circuito institucional de protección de derechos resultan inconexas y atomizadas, y responden de manera impreci-sa, desarticulada y deficitaria frente a problemas múltiples e interdependientes.

B Violación de los principios centrales del sistema de Protección Integral de la Ni-ñez y Adolescencia. Tanto la autoridad de aplicación (Consejo de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes) como la de ejecución (Dirección General de Niñez y Adolescencia) han privilegiado la gestión de programas cuyo objetivo es la insti-tucionalización de los niños y niñas pobres de la ciudad que no pueden resolver su situación por otros medios. Esto puede observarse fácilmente al analizar la asig-nación presupuestaria dentro de la Dirección General de Niñez, donde el Progra-ma de Atención a la Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad Social, que consiste mayoritariamente en políticas de internación de niños en institu-ciones de albergue, es el programa con mayor nivel de asignación presupuesta-ria, tanto para 2009 como para la propuesta presupuestaria 2010. El presupuesto asignado al programa representa más del 42% del presupuesto total asignado a la Dirección de Niñez. Por el contrario, el presupuesto asignado al Programa For-talecimiento de Vínculos representa tan sólo el 6% del total del presupuesto de la Dirección de Niñez. Esta situación se ve cristalizada al comprobar el aumento del caudal de institucionalizaciones instrumentadas por la ciudad durante 2008, en comparación con 2007.

C Acceso a la información. Se comprueba una falta de datos sobre cantidad de niños, niñas y adolescentes atendidos por cada uno de los programas. De esta forma, resulta sumamente difícil evaluar la razonabilidad del incremento o dismi-nución presupuestaria de ciertos programas o el nivel de progresividad en la co-bertura. A modo de ejemplo, los incrementos presupuestarios registrados para las Defensorías Zonales y el Centro de Atención Transitoria para 2010 podrían refe-rirse a un aumento de los gastos operativos y no a un avance en la cantidad de personas atendidas. De la misma forma, la falta de información sobre la evolu-ción en el tiempo de las personas atendidas por el programa destinado al egreso de chicos internados de la Dirección de Niñez, el Programa Fortalecimiento de Vín-culos, agrava la posibilidad de evaluar la obligación central del Sistema de Protec-ción Integral de los Niños.

37

3. la política criminal para niños, niñas y adolescentes: privación de libertad

La competencia penal de la justicia de la Ciudad es reciente y aún marginal, a la luz de los delitos que todavía no fueron transferidos por la Nación.27 El 9 de junio de 2008 entró en vigor el Segundo Convenio de Transferencia Progresiva de Competencias Penales de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que traspasa a la justicia local la responsabilidad de intervenir en la investigación y el juzgamiento de los delitos menores,28 que antes tramitaban en el fuero correccional nacional, como lesiones en riña, abandono de persona, exhibiciones obscenas, amenazas, violación de domicilio, usur-pación, ejercicio ilegal de la medicina, incumplimiento de los deberes de asistencia familiar, actos discriminatorios y tenencia y portación de arma de uso civil, entre otros.

Considerando el deber del Estado de respetar todas las garantías de procedimiento pe-nal juvenil y sustanciales establecidas en la Constitución Nacional, la Convención sobre los Derechos del Niño y la Constitución de la Ciudad, contexto, la Ciudad sancionó en 2007 la Ley Nº 2451 de Régimen Penal Juvenil, donde establece el procedimiento de persecución penal y juzgamiento a las personas que tengan entre 16 y 18 años de edad.

3.1 la detención de menores en comisarías

La AGT pudo comprobar que en el transcurso de 2008, junto con la transferencia de com-petencias, se produjo un aumento de casos penales, sumado al hecho de que los niños y jóvenes aprehendidos por la autoridad policial eran alojados provisionalmente en depen-dencias policiales. Esta situación se practicaba al margen de las disposiciones legales sobre derechos humanos de los niños.29

En este entendimiento, el 1° de diciembre de 2008, la Asesoría General Tutelar y la Ase-soría Tutelar de Primera Instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas Nº 1 interpusie-ron una acción de hábeas corpus con objeto de que la justicia de la Ciudad dispusiera el ce-se de las privaciones de libertad en dependencias policiales de niñas, niños y adolescentes imputados en causas en que interviene la justicia en lo penal, contravencional y de faltas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por ser violatorias de la Constitución de la Nación, de la normativa específica de protección de los derechos de los niños y de la ley 2451. El 29 de diciembre de 2008, el juez dictó sentencia, mediante la cual ordenó el cese de la restricción

27 Con la sanción de la ley nacional 26.357 y la ley local 2257, se ratifica el Convenio de Transferencia Progresiva de Competencias Penales de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, firmado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por el señor presidente de la Nación y el señor jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Convenio 14/04).

28 Como lesiones en riña, abandono de persona, exhibiciones obscenas, amenazas, violación de domicilio, usurpación, ejercicio ilegal de la medicina, incumplimiento de los deberes de asistencia familiar, actos discriminatorios y tenencia y portación de arma de uso civil, entre otros.

29 Definida como privación de libertad en el punto 11.b de las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad.

La política criminal para Niños, Niñas y Adolescentes: privación de libertad I.3


de la libertad en sede policial de niños, niñas y adolescentes en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires respecto de los delitos y contravenciones, por resultar lesiva de los derechos de la niñez y juventud. Dispuso que en el plazo de sesenta días se resolviera una sede defi-nitiva para el alojamiento o espera de los niños, niñas y adolescentes y la asignación de los recursos necesarios a tales fines. Ordenó que en lo sucesivo las privaciones de la libertad de niños y adolescentes en el ámbito de la ciudad y de competencia del Poder Judicial local se llevaran a cabo respetando la Convención sobre los Derechos del Niño, el bloque federal de protección de la niñez, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las normas locales –ley 114 y ley 2451– y las normas por ellas incorporadas, a saber: las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la Administración de Justicia de Menores (Reglas de Beijing, Res. 40/33 de la Asamblea General), las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de la Libertad (Res. 45/113 de la Asamblea General) y las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices del Riad).

A su vez, dispuso en calidad de ejecución de sentencia que, constituida la sede definiti-va del alojamiento provisional de niños, adolescentes y jóvenes en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se ejercerá sobre las instalaciones y su funcionamiento una supervisión por el término de un año para establecer el cumplimiento de los estándares mínimos garantidos, verificar el cumplimiento del plan de acción establecido (...) todo ello sin perjuicio del con-tralor individual que pudiere ser ejercido por los magistrados competentes en cada uno de los casos particulares de privación de la libertad.

En el proceso de ejecución de la sentencia, el Gobierno de la Ciudad asumió la responsa-bilidad de administrar un centro especial de alojamiento para la identificación de los niños acorde con los estándares legales de privación de libertad; el Consejo de la Magistratura ce-dió el espacio edilicio necesario para realizar la debida construcción, y el Ministerio Público trabajó en su conjunto en las obras necesarias para cumplir con este fin. A la actualidad se ha puesto en funcionamiento el Centro de Identificación y Alojamiento Provisorio de Niños, Niñas y Adolescentes, de la Secretaría de Justicia del Ministerio de Justicia y Seguridad del GCBA, donde son trasladados los niños para su debida identificación, en el marco de causas penales que tramitan en la justicia de la Ciudad.

En el Plan de Acción presentado juntamente con el presupuesto 2010 se menciona que “se continuará con la implementación del programa denominado Centro de Identificación y Alojamiento Provisorio de Niños, Niñas y Adolescentes”. En coordinación con el Consejo de la Magistratura y con el Ministerio Público, se implementará una unidad de tránsito con objeto de alojar transitoriamente a los internos privados de su libertad que sean requeri-dos por los jueces locales en el marco de las causas de trámite ante el Fuero Penal, Contra-vencional y de Faltas.

Esta iniciativa se identifica dentro del Ministerio de Justicia en la órbita de la Subsecre-taría de Justicia, en el Programa 2 titulado “Actividades Comunes a los Programas 21, 22, 23 y 24”. Sin embargo, no se puede identificar específicamente cuál será el monto otorgado a

39

tal fin. Sí se puede observar el rubro transferencias –que en general es gasto de obra–, una asignación de $ 1.770.000.

3.2 programa menores en conflicto con la ley penal de la ciudad

En 2009 se creó el programa denominado Instituto Convivencional de Menores en Con-flicto con la Ley Penal, de la Subsecretaría de Promoción Social, bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, al que se asignan $ 372.000 (ver Cuadro Nº 11).

En ese momento, la AGT mencionó que si bien en la descripción del programa se esta-blecía que se trataba de “un dispositivo para alojar a los niños y niñas entre 16 y 18 años...” no se especificaba a qué fines, si se trata de un lugar de tránsito para la identificación de los niños o de una cárcel para niños. Asimismo, si se consideraba que el Centro de Identifi-cación ya había sido creado a raíz del hábeas corpus presentado por el MPT, resultaba evi-dente que el monto de dinero asignado para el Programa Instituto Convivencional de Me-nores en Conflicto con la Ley Penal no sería destinado a tales fines. En consecuencia, la AGT denunció la sospecha de que tal política con fondos asignados podría estarse refiriendo a un lugar para implementar penas privativas de libertad.

Para 2010, el programa no tiene asignado presupuesto, pues desde una perspectiva de derechos no deberían destinarse partidas presupuestarias a dispositivos aún no requeri-dos en la Ciudad, en tanto no se han transferido delitos graves que pudieran habilitar legí-timamente la privación de libertad. En este sentido, entendemos que el presente proyecto resulta acertado.

Cuadro Nº 11 Presupuesto asignado al Programa Instituto Convivencional de Menores en Conflicto con la Ley Penal, 2009-2010.

Programa Concepto Crédito Original 2009

Vigente 2009al 30-09-09

Crédito Original 2010

Instituto Convivencional de Menores en Conflicto con la Ley Penal

Asistencia en centros especializados Ley 2451

372.000 369.000 —

La política criminal para Niños, Niñas y Adolescentes: privación de libertad I.3

capítulo ii

ANÁLISIS DE LA ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN DEL GASTO DE LAS POLÍTICAS DIRIGIDAS A DAR CUMPLIMIENTO A LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES


1. derecho a la vivienda

El derecho a la vivienda es un derecho humano ampliamente reconocido en el derecho internacional y en el ámbito nacional argentino. La salud,30 alimentación, educación, vida familiar, privacidad e, incluso, la inserción en el mercado laboral dependen en gran parte de contar con una vivienda adecuada. El acceso a la vivienda es una condición necesaria, aun-que no suficiente, para superar situaciones de pobreza estructural.

La importancia que posee el derecho a la vivienda en la Constitución de la Nación pue-de observarse en el artículo 14 bis, que determina la obligación del Estado de garantizar “el acceso a una vivienda digna”. Por su parte, la Constitución de la Ciudad consagra una pro-tección especial del derecho a la vivienda a través de su artículo 31, que establece que la Ciudad: “1. Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades espe-ciales de escasos recursos. 2. Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores margina-dos, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva. 3. Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporáneo, cuidando excluir los que encubran locaciones (hoteles e inquilinatos)”.

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y las Ob-servaciones Generales31 desarrolladas por su órgano de control –el Comité DESC–32 explicitan que para que la vivienda pueda ser calificada como adecuada debe presentar característi-cas específicas como:33 seguridad jurídica de la tenencia, gastos soportables, asequibilidad, adecuación cultural, habitabilidad, disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e in-fraestructura y lugar adecuado.

1.1 déficit habitacional y desalojos en la ciudad de buenos aires

En la Ciudad de Buenos Aires, el déficit habitacional representa, en la actualidad, un pro-blema acuciante. Al problema estructural que se manifiesta en el importante número de

30 La propia Organización Mundial de la Salud ha considerado la vivienda el factor ambiental que con más frecuencia favorece las enfermedades.

31 Las observaciones generales resultan guía principalísima de interpretación de las obligaciones que tiene el Estado argentino con el Pacto.

32 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales es el órgano de expertos independientes que supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por sus Estados Partes. Todos los Estados Partes deben presentar al Comité informes periódicos sobre la manera en que se ejercitan esos derechos. El Comité examina cada informe y expresa sus preocupaciones y recomendaciones al Estado Parte en forma de observaciones finales. El Comité, además, manifiesta su interpretación de las disposiciones del Pacto a través de las observaciones generales que son vinculantes para la interpretación de las obligaciones asumidas.

33 Cfr. Comité DESC, OG nº 4, par. 8º.

43

personas que carecen de vivienda o habitan en condiciones inadecuadas y precarias, se su-mó, en los últimos años, el aumento de los desalojos forzosos.

Si bien el Estado local no produce información estadística completa y actualizada sobre la dimensión y características de dichas problemáticas, veremos que existen sobradas evi-dencias de que estamos frente a un problema que tiende a agravarse en el tiempo.

En primer término, en la ciudad existen 14 villas de emergencia con una población aproxi-mada de 170.000 habitantes, según el informe de la Sindicatura del año 2007. Se estima que en la actualidad esta cifra se aproxima a los 300.000 habitantes. Por su parte, el Minis-terio de Desarrollo Social informó que existen 150 asentamientos precarios con una pobla-ción cercana a los 13.000 habitantes. A su vez, se registran dos núcleos habitacionales tran-sitorios con una población estimada de 5400 personas.

Por otro lado, un informe de 2009 de la Presidencia de la Comisión de Vivienda de la Le-gislatura identifica otras situaciones habitacionales deficitarias:34 82.000 personas viven en barrios municipales y complejos habitacionales; 1050 familias vivían en 2007 en la traza de la ex autopista 3 –sin contar los desalojos producidos en el sector V durante 2008–, 324 personas habitan en conventillos, al tiempo que 59 lo hacen en hogares de tránsito y aún no han sido relocalizadas.

Finalmente, un relevamiento oficial realizado en noviembre de 2007 contabilizó 1029 adultos y 798 niños menores de 17 años en situación de calle.

Como ya se mencionó, esta situación se vio agravada por el incremento exponencial de la cantidad de desalojos forzosos registrados a partir de 2008. Según el Ministerio de Desa-rrollo Social de la Ciudad, en el transcurso de 2008 el programa Atención para Familias en Situación de Calle intervino en 374 casos de desalojo que afectaron a 3306 familias. Es decir que, en promedio, 9 familias son desalojadas por día.35

Es preciso remarcar que los desalojos forzosos entendidos como “aquel procedimiento por el que se hace salir a las personas de los hogares y/o tierras que ocupan en forma per-manente o provisoria, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índo-le ni permitirles su acceso a ellos” se encuentran expresamente prohibidos en la normativa que regula el derecho a la vivienda en la ciudad.36

Cabe agregar que mediante el Convenio de Transferencia Progresiva de Competencias Penales de la Justicia Nacional al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue transferido el delito de usurpación (art. 181 del Código Penal). Al mes de marzo de 2009, en el fuero Penal, Contravencional y de Faltas de la Ciudad se iniciaron más de 1500 causas por presunta comisión de este delito.37

34 Informe de la Presidencia de la Comisión de Vivienda de la Legislatura: Buenos Aires Sin techo, junio 2009.

35 Respuesta a información solicitada por el diputado Facundo Di Filippo por la ley 104.

36 Observación general Nº 7 (1991) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.

37 Estos datos surgen de la información brindada por la Fiscalía General a la Comisión de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires (Nota FG 17/09).

Derecho a la vivienda II.1


La mayoría de los procesos penales iniciados por la presunta comisión del delito de usur-pación se realiza sin la debida y oportuna asistencia de la defensa técnica y sin dar oportu-na intervención al Ministerio Público Tutelar cuando se encuentran involucrados derechos y garantías de niños, niñas, adolescentes y personas afectadas en su salud mental, ordenán-dose el desalojo inaudita parte. En este sentido, al Ministerio Público Tutelar sólo se le re-quirió intervención en 43 causas iniciadas una vez ordenados los desalojos –nunca al mo-mento de la denuncia–, mientras que al Ministerio Público de la Defensa sólo respecto de 80 aproximadamente.

La ausencia de intervención sistemática y oportuna (desde la realización de la denun-cia) a las partes insoslayables del proceso, el Ministerio Público Tutelar y de la Defensa, da cuenta de la falta de debido proceso, garantía constitucionalmente protegida.

Cuadro Nº 12 Cantidad de personas que viven en villas de emergencia, asentamientos precarios y NHT, CABA 2007.

Cantidad Cantidad de personas

Villas de emergencia 14 300.000

Asentamientos precarios 150 12.180

NHT 2 5400

fuente: sindicatura de la caba

Cuadro Nº 13Cantidad de personas que viven en barrios municipales y complejos habitacionales, traza ex autopista 3 y conventillos. CABA 2007.

Cantidad Cantidad de personas

Barrios municipales y complejos habitacionales 18 82.000

Traza ex autopista 3 —1050 familias en 2007 sin contar los desalojos producidos en el sector V durante 2008.

Conventillos —324 y 59 en hogares de tránsito que aún no han sido relocalizadas.

fuente: presidencia de la comisión de vivienda de la legislatura

Cuadro Nº 14Personas en situación de calle. CABA 2007

Adultos 1029

Personas menores de 17 años 798

1.2 las políticas habitacionales de la caba

Actualmente, la política habitacional se implementa a través de una serie de programas que presentan características muy diferentes y que pueden dividirse en dos grupos.

45

Por un lado, las políticas habitacionales transitorias, cuyo objetivo central es resolver y atender las situaciones de emergencia. El organismo responsable es el Ministerio de Desa-rrollo Social.38

Por otro lado, las políticas habitacionales definitivas procuran brindar soluciones esta-bles al problema. En general el ente ejecutor de estas políticas es el Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC), que se identifica bajo la Jurisdicción Jefatura de Gobierno. Además del IVC existen dos entes ejecutores más que también tienen entre sus funciones la atención de la problemática habitacional en villas de emergencia. La Corporación Buenos Aires Sur, una Sociedad del Estado que se encarga de la planificación y construcción en las villas del sur de la ciudad, y la Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS), dependencia que se en-cuentra bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Económico y que atendería situaciones de emergencia social y/o carencias de infraestructura en villas y asentamientos.

1.2.1 políticas habitacionales transitorias

Dentro de los programas que el Gobierno de la Ciudad implementa para resolver transi-toriamente el problema habitacional de algunas personas o grupos familiares se encuen-tran los siguientes: (A) los que funcionan como nexos entre las personas en situación de calle y los efectores de albergue, (B) aquellos cuya prestación consiste propiamente en dis-positivos de albergue y (C) los que procesan transferencias monetarias.

Es preciso remarcar que a partir de 2007 se modifica el diseño del presupuesto para las políticas de asistencia social inmediata, que pasan a ser actividades o proyectos dentro de otros programas. Esto impacta sustancialmente en la posibilidad de efectuar un acabado análisis sobre el grado de avance de las políticas habitacionales transitorias de la Ciudad, ya que no se presentan más las metas físicas, que sólo se encuentran disponibles para los programas. En conclusión, desde 2006 la información presupuestaria no permite saber qué cantidad de personas y/o familias fueron asistidas por cada uno de estos programas.

1.2.1.a. dispositivos de atención telefónica y en calle

Los dispositivos de atención a personas en situación de calle se concentran bajo la órbi-ta del Ministerio de Desarrollo Social y son los siguientes: Buenos Aires Presente y la Línea Telefónica de Atención 108.

38 Es preciso remarcar que la Jurisdicción 45 fue cambiando de nombre a lo largo de los años: en 2005 era la Secretaría de Desarrollo Social, en 2006 pasó a ser el Ministerio de Derechos Humanos y Sociales, y en 2008 cambió nuevamente y pasó a ser el Ministerio de Desarrollo Social.



[a] Buenos Aires Presente (BAP)39

El programa fue creado en 199940 y tiene entre sus funciones brindar información sobre los recursos sociales disponibles, orientar, asesorar y derivar la demanda hacia los servicios adecuados y prevenir y atender las situaciones de emergencia social.41 El programa tiene dos componentes complementarios que atienden las 24 horas los 365 días del año:

- El Servicio Social de Atención Telefónica (SAT), que está compuesto por diez opera-dores telefónicos y cinco profesionales que orientan, informan y realizan un asesora-miento integral respecto de los recursos sociales del Ministerio de Desarrollo Social y de otras áreas gubernamentales.42

- La Unidad Móvil de Atención Social (UMAS), que se encuentra compuesta por traba-jadores sociales, psicólogos y operadores sociales que recorren las calles de la ciudad de Buenos Aires, proveen abrigo y contención, brindan asistencia psicosocial e invitan a concurrir a los circuitos de alojamiento de emergencia en paradores nocturnos.43 Según la propia Dirección de Atención Inmediata, este programa es responsable del 9,8% de los ingresos a hogares y paradores.44

Si bien no surge de los objetivos establecidos por ley, este programa también se encar-ga de censar a las familias que serán prontamente desalojadas, por lo cual se infiere que el Gobierno de la Ciudad posee estadísticas sobre la cantidad de desalojos, cantidad de per-sonas desalojadas y características demográficas de éstas. Sin embargo, no tienen difusión pública y las condiciones de acceso se encuentran severamente restringidas, en tiempo y forma. En este sentido, el 15 de abril de 2009 esta Asesoría le remitió un oficio al programa para solicitarle información sobre su funcionamiento, que fue respondido recién el 21 de di-ciembre de 2009, es decir, 8 meses más tarde, y en forma incompleta.

[b] Programa Línea de Emergencia Social 108 El programa fue creado en 200545 y consiste en una línea telefónica que atiende las 24

horas los 365 días del año. Brinda asesoramiento y orientación, deriva personas en situa-ción de vulnerabilidad y recepciona las solicitudes para derivación al sistema de calle. El

39 Fuente: http://www.buenosaires.gov.ar/areas/des_social/atencion_inmediata/bap.php?menu_id=23347.

40 Mediante el Decreto 2018.

41 Anexo I, Decreto Nº 2018.

42 Anexo I, Decreto Nº 2018.

43 Fuente: http://www.buenosaires.gov.ar/areas/des_social/atencion_inmediata/bap.php?menu_id=23347.

44 Dirección General de Atención Inmediata, Subsecretaría de Fortalecimiento Familiar y Comunitario: “Encuesta a personas sin hogar alojadas en Hogares de Tránsito y Paradores Nocturnos”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, 2008 http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/des_social/eph_atencion_inmediata2.pdf.

45 Decreto 1945.

47

programa aún no ha sido reglamentado, según surge de la página oficial del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.46

Si bien se desprende del texto del decreto que aquel reemplaza el componente de aten-ción telefónica (SAT) del programa Buenos Aires Presente (BAP), en términos formales el reemplazo no se ha producido, lo cual genera ambigüedad respecto de cuál es la relación entre ambas prestaciones.

Al igual que sucede con el BAP, el programa tampoco ha sabido informar en tiempo y forma datos solicitados sobre su funcionamiento y sobre las personas atendidas.47

Análisis del presupuesto para los Dispositivos de Atención Telefónica y en CalleDel análisis del presupuesto se desprende, en primer término, que, tal como se pone de

manifiesto en el Cuadro Nº 15, ni el programa Buenos Aires Presente ni la Línea de Emergen-cia Social 108 pueden identificarse en los presupuestos de los años 2007 y 2008. En segun-do lugar, se identifica un incremento persistente del presupuesto ejecutado de ambos pro-gramas, pero no es posible evaluar cuál es el que recibirá mayor atención presupuestaria de los dos (ya que se encuentran fusionados para los años 2009 y 2010). La tendencia de incremento presupuestario se mantiene en el proyecto de ley 2010, en el cual asciende a $ 9.330.827 para ambos programas de atención telefónica y en calle, un 30% más que el cré-dito vigente de 2009. En ninguno de los años analizados es posible observar a cuántas per-sonas se propone atender cada uno de los programas.

Cuadro Nº 15 Créditos presupuestarios programa BAP y Línea 108. En pesos corrientes. 2005-2010

Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado % ejecución sobre crédito original

% ejecución sobre crédito vigente

2005 BAP 1.110.150 1.085.902 1.085.850 97.8 100.0

2006 Línea 108 321.500 375.495 343.794 106.9 91.6

BAP 2.100.148 1.377.825 1.374.101 65.4 99.7

2007 n/i n/i n/i n/i — —

2008 n/i n/i n/i n/i — —

2009 — 4.600.550 S/D S/D S/D S/D

2010 — 9.330.827 — — — —

46 http://www.buenosaires.gov.ar/areas/leg_tecnica/sin/norma_pop.php.

47 El 15 de abril de 2009 esta Asesoría le envió un oficio al programa solicitándole información sobre su funcionamiento, el oficio fue reiterado el 29 de junio del mismo año y recién fue respondido en forma incompleta el 24 de septiembre.



1.2.1.b dispositivos de albergue

La Dirección General de Atención Inmediata realizó un relevamiento en los Hogares de Tránsito y Paradores Nocturnos que da cuenta de que el 45,1% de la población albergada en éstos no percibe ningún tipo de ingreso monetario, el 38,5% cuenta con ingresos por traba-jo, el 9,5% por jubilación/pensión, el 2,7% cuenta con ingresos que provienen únicamente de planes sociales y el 1,9%, por otros motivos.48 Estos porcentajes describen la comprometida realidad económica de la población, por lo cual es difícil pensar que podrá resolver su pro-blemática habitacional si no cuenta con el apoyo del Estado.

[a]. Paradores nocturnosLos paradores nocturnos brindan servicio de pernocte, comida, ducha y atención profe-

sional a hombres solos, mayores de edad y mujeres mayores de edad con o sin hijos meno-res. En la actualidad, existen 3 paradores nocturnos en toda la ciudad de Buenos Aires: Pa-rador Retiro (para hombres solos de 21 a 60 años con 155 plazas, ubicado en Gendarmería Nacional 522), Parador Bepo Ghezzi (para hombres solos de 21 a 60 años con 74 plazas, sito en Masantonio 2970), Parador de Mujeres Azucena Villaflor (para mujeres solas y madres con niños con 35 plazas, en Piedras 1583).49

Al analizar las características del funcionamiento del programa, se han identificado los siguientes problemas:

- Falta de perspectiva de género. El programa no cuenta con ningún dispositivo que le permita atender a una familia monoparental encabezada por el padre. En estos ca-sos, para satisfacer el derecho a la vivienda, la familia debe separarse, yendo los hi-jos a un hogar o parador para niños, niñas y adolescentes y el padre a un hogar pa-ra hombres solos.

- Soluciones transitorias que se convierten en forma de vida permanente. La política de paradores fue concebida como una solución habitacional transitoria, sin embargo, en la práctica se convirtió en el lugar donde pernoctan diariamente personas en si-tuación crónica de calle. Los datos de una encuesta a personas alojadas en hogares de tránsito y paradores50 dan cuenta de lo siguiente:

48 Dirección General de Atención Inmediata, Subsecretaría de Fortalecimiento Familiar y Comunitario, Ministerio de Desarrollo Social, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Encuesta a personas sin hogar alojadas en hogares de tránsito y paradores nocturnos, Buenos Aires, 2008. Ver en: http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/des_social/eph_atencion_inmediata2.pdf

49 http://www.buenosaires.gov.ar/areas/des_social/atencion_inmediata/paradores_nocturnos.php?menu_id=23345

50 Dirección General de Atención Inmediata, Op. Cit. pp. 19 y 21.

49

• El 16,6% habita en estos dispositivos entre 2 -3 años y el 6,8%, más de 4 años.• El 54% de la población alojada en estos dispositivos carece de una vivien-da segura desde hace más de 2 años y el 20,7%, en un lapso entre 4 y 9 años.

- Acceso a la información. Esta Asesoría les remitió un oficio a las autoridades del pro-grama solicitando información sobre aquel. El oficio inicial fue enviado el 16 de abril, reiterado el 26 de junio y recién fue respondido el 28 de septiembre. Es decir, más de cinco meses más tarde del envío del primero oficio.

Análisis presupuestario del Programa Paradores NocturnosEn primer lugar, es preciso remarcar el bajo nivel de ejecución que presenta el programa

a lo largo de los años, especialmente respecto del crédito originalmente aprobado por ley que sólo supera el 80% en 2008.

En segundo lugar, al comparar la asignación presupuestaria original que recibieron los paradores nocturnos se observa una caída de casi 44% del presupuesto asignado en 2009 con respecto al de 2005, en términos nominales. El año 2008 es el que presenta la caída más abrupta del presupuesto. Al ajustar los montos por índice de inflación,51 se observa la dismi-nución real del presupuesto asignado a los paradores nocturnos en 2008, y la reducción que implica el monto asignado para 2009 respecto de los años 2006 y 2007. En la propuesta pre-supuestaria para el año 2010 la tendencia decreciente se revierte y se observa un crecimien-to del 62% del presupuesto asignado al programa paradores que duplica al año anterior.

Cuadro Nº 16 Créditos presupuestarios programa Paradores Nocturnos. En pesos corrientes, 2005-2010

Paradores Nocturnos

Crédito Original

Crédito Vigente

Crédito Devengado

% Ejecución sobre Crédito original

% Ejecución sobre Crédito Vigente

2005 5.848.887 1.671.218 1.315.752 22,5 78,7

2006 3.344.516 2.721.649 2.672.344 79,9 98,2

2007 7.123.718 6.242.642 3.886.285 54,6 62,3

2008 1.621.748 1.491.977 1.332.259 82,1 89,3

2009 3.297.343 S/D S/D S/D S/D

2010 6.722.425 — — — —

51 Considerando, también, los índices de precios de San Luis y Santa Fe.



Gráfico Nº 3:Evolución del Gasto Nominal y Real de los Paradores Nocturnos. 2005 - 2010

0

1

2

3

4

5

6

7

8Promedio SL SF

INDEC

Nominal

201020092008200720062005


nota: 2005/2008 devengado y 2009/2010 crédito original

[c]. Hogares de tránsitoCreados en 1997, los hogares brindan alojamiento nocturno, cena, desayuno y ducha.

Son para personas mayores de edad, en efectiva situación de calle, hombres solos y muje-res solas o con hijos/as de hasta 18 años. Las personas pueden residir en los hogares por un tiempo de tres meses, que puede ser postergable por dos períodos de más de tres me-ses cada uno “a criterio del profesional, justificado en el abordaje del caso del receptor”.52 La reincorporación a los hogares puede darse una vez que haya pasado un período de 1 año desde el egreso del programa.

El programa reglamenta la entrada y salida de los hogares en rangos de horarios fijos: no se encuentra permitido permanecer en el establecimiento entre las 8 y las 18 de cada día y los ingresos a los establecimientos deben ser durante los meses de abril a noviembre con anterioridad a las 20 y durante los meses de diciembre a marzo con anterioridad a las 21.

Asimismo, el programa fija a las personas como una de las condiciones para permanecer la obligación de “concurrir al servicio social y al servicio psicológico toda vez que sea citado y cumplir con las indicaciones que le sean dadas”.53

Para los casos de los hogares que alojan a madres con hijos y/o hijas, se encuentra re-glamentado que éstos no pueden permanecer en el hogar sin la presencia de sus madres, o bien de otro adulto que se encuentre transitoriamente en el hogar y haya sido autorizado por escrito. A su vez, el programa les impone a las madres la obligación de enviarlos a la es-cuela o, en el caso de menores de 4 años, a jardines maternales. En época de receso escolar los chicos deben ser enviados a la colonia de vacaciones de forma compulsiva.

52 Reglamento del Programa I ntegrador para Gente sin Techo: Art. 7º Decreto 607/97, Buenos Aires, 27 de agosto de 2003.

53 Reglamento del Programa Integrador para Gente sin Techo: Art. 9º Decreto 607/97, Buenos Aires, 27 de agosto de 2003.

51

La prestaciones del programa se brindan a través de hogares propios del Gobierno de la Ciudad o a través de instituciones con convenio (ver Cuadro Nº 17). La Ciudad cuenta con 3 hogares propios con capacidad diaria para 266 plazas. Además de estos hogares propios del Gobierno de la Ciudad, existen hogares conveniados: Hogar Monteagudo con 100 pla-zas, dos hogares del Ejército de Salvación (Hogares El Refugio y El Amparo) con una capaci-dad operativa de 120 plazas, seis hogares de Cáritas (Hogar Año Santo, Hogar Effata, Hogar Dormí Nuestra Señora de Luján, Hogar Belén, Hogar San Francisco, Hogar San José y Hogar Nuestra Señora del Pilar) con capacidad para 160 personas. El siguiente cuadro muestra la cantidad de plazas para los años 2008 y 2009.

Se han podido constatar los siguientes problemas respecto del funcionamiento de los hogares:

- Falta de perspectiva de género. El programa no cuenta con dispositivos que permi-tan atender a una familia monoparental encabezada por el padre. Ante la existencia de estos casos,54 las familias son derivadas al Programa de Otorgamiento de Subsi-dios Habitacionales, cuya dificultad es que no resuelve la necesidad de un techo de forma inmediata.

- Falta de pautas claras de renovación. El hecho de que no existan pautas claras y for-males de renovación de la estadía en hogares le asigna al programa un marco de discrecionalidad que genera inseguridad jurídica a los receptores y vulnera el debido proceso, en tanto que el receptor no conoce todas las condiciones, criterios y requisi-tos que puede evaluar la administración para extenderle o no la permanencia dentro de los hogares de tránsito.

- El reglamento del programa carece de un artículo donde se establezca el procedi-miento administrativo a través del cual a quien le haya sido negada la inclusión o la permanencia en el programa pueda realizar su descargo. Más allá de los motivos por los cuales una persona es expulsada del programa, dado que lo que está en juego es el derecho a la vivienda, no es admisible que la alternativa sea la calle. En este as-pecto, la normativa del programa no prevé ningún procedimiento de articulación con otros efectores específicos ante esta situación.

54 Según le informó el propio programa a esta Asesoría.



Cuadro Nº17Hogares de tránsito, características y plazas disponibles

Hogar Característica Total plazas 2008 Total plazas 2009

Hogar Amparo (hogar del Ejército de Salvación) 40 40

Hogar Refugio (hogar del Ejército de Salvación) 80 80

Hogar Monteagudo 100 100

Hogares Cáritas (6 hogares) 160 160

Centro de Noche Costanera (hogar propio) Hombres solos 150 0 *

Hogar 26 de Julio (hogar propio) Mujeres y madres con niños 60 60

Hogar Félix Lora (hogar propio) Hombres solos 106 106

Total 706 556

* Cerrado por refacciones Fuente: Respuesta del Programa Integrador para Personas sin Techo al Oficio AGT Nº 1555709

Análisis del presupuesto del programa Hogares de TránsitoUn análisis sobre el crédito asignado y ejecutado del programa permite observar que,

de manera similar a lo identificado para el programa de paradores nocturnos, se comprue-ba un incremento, nominal y real, de los recursos destinado a los hogares de tránsito a par-tir de 2008.

De esta forma, y tal como fue mencionado, de lo descripto hasta aquí es preciso remar-car que en los últimos dos años de gobierno se comprueba un incremento real del presu-puesto asignado para las políticas de asistencia directa en calle y las políticas de albergue de corte focalizadas.

Cuadro Nº18Créditos presupuestarios programa Hogares de Tránsito. En pesos corrientes, 2005-2010.

Hogares de Tránsito Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado

2005 1.242.849 1.054.753 971.333

2006 1.318.468 1.374.870 1.362.505

2007 2.135.000 2.069.521 1.146.857

2008 1.604.769 2.411.544 2.184.344

2009 3.509.520 S/D S/D

2010 4.957.827 — —

53

Gráfico Nº4Evolución del Gasto Nominal y Real de Hogares de Tránsito. 2005-2010

0

1

2

3

4

5

6 Promedio SL SF

INDEC

Nominal

201020092008200720062005


nota: 2005/2008 devengado y 2009/2010 crédito original.

1.2.1.c asignación de subsidios para la solución habitacional

[a]. Programa de Apoyo a Familias en Situación de Calle – Subsidio 690/960El programa asiste a las familias o personas solas que se encuentren en forma transito-

ria sin vivienda o refugio por desalojo u otras causas. No se contempla como receptores a quienes por cualquier motivo se hallaren en riesgo de ser desalojados o ante la inminencia de encontrarse en situación de calle. El programa otorga un subsidio destinado a cubrir gas-tos de alojamiento para residentes en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El subsidio es de un monto de hasta $ 4200, que puede ser otorgado en seis cuotas iguales y consecutivas de hasta $ 700 cada una, pudiendo la autoridad de aplicación ampliar el pre-sente subsidio inclusive en una suma adicional de $ 2800.

Se dispone también que cuando el grupo familiar exceda la cantidad de cuatro miem-bros integrantes se otorgará un plus de $ 50 mensuales por cada uno de ellos, hasta llegar al monto máximo de $ 700 mensuales. En el caso de aquellos grupos familiares cuyo seno esté conformado por alguna persona con necesidades especiales, la autoridad de aplicación podrá fijar el monto máximo a percibir mensualmente.

A efectos de evaluar el grado de avance en el cumplimiento del Gobierno de la Ciudad del derecho a la vivienda, resulta trascendente remarcar que en 2008 se modificó la norma55 que regulaba el Programa de Apoyo a Familias en Situación de Calle, que implicó un retro-ceso en el alcance y nivel de protección de ese derecho:

- Retroceso respecto a la población destinataria. Se redujo la población destinataria del subsidio.

• Se requirió que la situación de calle sea efectiva y comprobable, eliminando el acceso al programa a quienes por cualquier causal se hallasen en riesgo de

55 Se sancionó el Decreto 960/08, que introduce diversas modificaciones al Decreto 690/06.



ser desalojados. Es decir que el gobierno exigía la producción del daño en lugar de actuar de manera preventiva. • Se modificaron los requisitos de accesibilidad al programa, al modificar el requisito de residencia, exigiendo dos años en lugar de uno como preveía el de-creto anterior. Esta disposición dejaba automáticamente excluidos de la asis-tencia a todos aquellos que, detentando la calidad de residentes por un año (y por lo tanto siendo asistidos por el anterior decreto), no pudieran acreditar un período de dos.

- Limitación respecto del uso de la prestación. Se incorporó una pauta limitativa para el destino de la prestación en tanto se estableció que la asignación monetaria ten-dría como único destino cubrir gastos de alojamiento transitorios, imponiéndose tra-bas a la utilización de la prestación para soluciones habitacionales definitivas.

- Retroceso respecto de las prestaciones. Se eliminó de los objetivos brindar orienta-ción a las familias en la búsqueda de distintas estrategias de solución a su problemá-tica habitacional, de esta forma el Estado limita su intervención a una atención par-cial, más focalizada que la que preveía anteriormente.

- Caducidad de la prestación y discrecionalidad. Se introdujeron pautas en cuanto a la caducidad de la prestación, otorgando total discrecionalidad a la administración pa-ra disponer cualquier tipo de causales.

Precisamente por las razones señaladas la Asesoría General Tutelar decidió presentar, en septiembre de 2008, una acción declarativa de inconstitucionalidad ante el Tribunal Su-perior de Justicia.56

El 12 de mayo de 2009, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad (TSJ) declaró la in-constitucionalidad de la mayoría de los aspectos impugnados por la AGT:

- Respecto de la reducción de la población destinataria del subsidio, el TSJ invalidó la regresión del Estado en tanto evadía su deber de prevención, declaró la inconstitu-cionalidad de la norma en este punto y restituyó la anterior que disponía el deber del Gobierno de la Ciudad de brindar protección no sólo a quienes se encuentran en situación de calle, sino también a quienes se hallaren en riesgo de ser desalojados o ante la inminencia de la situación de calle.

- Respecto de la limitación del uso de la prestación, el TSJ también declaró inconsti-tucional esta regresión vinculada al destino del dinero del subsidio, en tanto la nor-mativa anterior permitía utilizarlo no sólo para gastos directos de alojamiento, sino también para el pago de un crédito hipotecario del Instituto de Vivienda de la Ciu-

56 Ministerio Público-Asesoría General Tutelar de CBA c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad. Expte. nro. 6153/08 TSJCABA.

55

dad Autónoma de Buenos Aires, o lo que se requiera para la obtención de una solu-ción habitacional definitiva.

- Respecto de la eliminación del servicio de orientación a las familias en la búsqueda, el TSJ, si bien no declaró su inconstitucional, aclaró que el Gobierno de la Ciudad tiene la obligación de asesorar y orientar a los afectados para intentar encontrar una solu-ción estable a su problema habitacional, y hasta que se no dé cumplimiento con esta obligación el Estado no cumple con la normativa vigente.

El análisis del presupuesto del Programa Apoyo a Familias en Situación de Calle – Sub-sidio 690/960 muestra, en concordancia con el intento de modificar la norma, una dismi-nución del presupuesto en términos nominales para 2009 y en términos reales para 2008 y 2009. Esta tendencia es opuesta a la del período 2005-2007, en el que aumenta a casi el doble el presupuesto ejecutado.

La reducción presupuestaria se revierte en términos nominales para 2010, donde el pre-supuesto asignado el programa aumenta en un 42% respecto del vigente 2009. Sin em-bargo, en términos reales, no logra revertir la disminución del presupuesto luego de 2008.

Cuadro Nº 19 Créditos presupuestarios Programa de Apoyo a Familias en Situación de Calle, en pesos corrientes, 2005-2010.

Subsidios habitacionales Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado

2005 9.627.472 12.215.977 10.101.042

2006 11.771.477 10.437.658 10.342.575

2007 12.237.500 24.863.475 24.826.717

2008 18.550.334 27.981.162 25.981.970

2009 20.528.094 S/D S/D

2010 31.744.960 — —

Grafico Nº 5Evolución del Gasto Nominal y Real de los Subsidios Habitacionales. 2005-2010

0

5

10

15

20

25

30

35Promedio SL SF

INDEC

Nominal

201020092008200720062005




[b]. Programa de Emergencia Habitacional – Entrega de materialesEl Programa de Emergencia Habitacional consiste en la entrega de materiales para la

construcción y está destinado a familias de escasos recursos afectadas por desalojos, in-cendios, derrumbes y que se encuentran en situación de desempleo o inestabilidad labo-ral. La entrega de materiales se realiza en forma directa o por intermedio de organizacio-nes sociales.

Según fuentes informales del Ministerio de Desarrollo Social, operativamente el progra-ma habría sido absorbido por la Unidad de Gestión e Integración Social (UGIS), que entre-garía materiales sólo a personas que habitan en villas.

Cuadro Nº 20 Créditos presupuestarios Programa de Emergencia Habitacional. En pesos corrientes, 2005-2010

Emergencia Habitacional

Crédito Original Crédito Vigente Crédito Devengado

% Ejecución sobre Crédito Vigente

2005 7.346.830 8.209.990 7.469.444 90,98

2006 8.165.810 7.941.822 7.109.569 89,52

2007 0 7.878.533 7.634.306 96,90

2008 6.171.220 9.326.012 8.144.741 87,33

2009 5.668.430 S/D S/D —

2010 18.966.054 — — —

Gráfico Nº 6Evolución del Gasto Nominal y Real del Programa Emergencia Habitacional. 2005-2010

0

1

2

3

4

5Promedio SL SF

INDEC

Nominal

201020092008200720062005

1.2.2. políticas habitacionales definitivas

Las políticas habitacionales definitivas implementadas en la Ciudad de Buenos Aires in-cluyen: (A) programas orientados al otorgamiento de créditos, y (B) políticas de urbaniza-ción de villas. Como se mencionó previamente, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC), que opera en la órbita de la Jefatura de Gobierno, concentra la mayoría de estas políticas.

El Instituto de la Vivienda de la Ciudad se creó en 2003 a través de la ley local 1251 y tie-ne como misión planificar y ejecutar las políticas habitacionales para dar respuesta defini-tiva a los problemas de vivienda de los sectores de menores recursos. El IVC se financia con

57

los fondos presupuestarios del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y con los aportes del Estado Nacional distribuidos a través del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) y los pla-nes Federales de Construcción y Mejoramiento de Viviendas.

Sin embargo, por distintas razones a lo largo de estos años, no se ha dado solución ade-cuada al déficit habitacional que afecta a los habitantes de la ciudad. Por un lado, algunos estudios atribuyen al IVC fallas organizativas internas, en el manejo de los fondos asigna-dos y en la implementación de los programas bajo su órbita.57 Por otro lado, la insuficiencia de los recursos disponibles, cierta volatilidad de éstos y la discriminación en la distribución de los fondos nacionales.

Un análisis sobre el crédito asignado y ejecutado del IVC permite observar que el año 2009 presenta un incremento nominal y real del crédito respecto de 2008. En la propuesta presupuestaria para 2010, se observa una caída respecto del presupuesto 2009 (se reducen más de 110 millones de pesos respecto de lo aprobado para 2009).

Cuadro Nº 21Créditos presupuestarios IVC. En pesos corrientes, 2005-2010

IVC Crédito original Crédito Vigente Crédito Devengado % Ejecución sobre Crédito Vigente

2005 304.568.035 325.045.569 214.358.317 65,9

2006 320.990.089 379.681.093 324.541.505 85,5

2007 333.254.385 303.165.956 288.871.453 95,3

2008 478.425.710 348.015.765 322.436.403 92,7

2009 519.635.601 494.280.411 219.090.510 44,3

2010 409.488.393 — — —

nota: vigente y devengado del año 2009 al 30-09-2009

Gráfico Nº7Evolución del Gasto Nominal y Real del IVC. 2005-2010

0

100

200

300

400

500

600Promedio SL SF

INDEC

Nominal

201020092008200720062005

57 ACIJ y COHRE “El IVC frente a las villas de la Ciudad”, 2007. Ver en: http://www.cafedelasciudades.com.ar/imagenes67/Informe_IVC_COHRE_ACIJ.doc.



1.2.2.a líneas de crédito bajo la órbita del instituto de la vivienda de la ciudad (ivc)

[a]. Programa de Créditos Individuales – Créditos Ley 341El programa consiste en el otorgamiento de créditos hipotecarios de hasta 120.000 pe-

sos como instrumento de acceso a la vivienda para uso exclusivo y permanente de las fa-milias en situación crítica habitacional y en especial de las familias que se encuentren en alguna de las siguientes circunstancias: pérdida de vivienda a causa de siniestro; desalo-jo con sentencia judicial debidamente documentado; estado de salud de cada uno de los integrantes del grupo familiar que requiera el cambio de las características de la vivienda; situación de violencia familiar comprobada que pusiera en riesgo la integridad de alguno de sus integrantes; personas que habiten inmuebles afectados a obra pública; grupo fami-liar monoparental con hijos menores de edad; pareja joven unida por lazos matrimoniales o consensuales con una edad promedio que no supere los 30 años; ex soldados conscriptos que acreditan su condición de combatientes en el teatro de operaciones de las Islas Malvi-nas y Atlántico Sur; integrantes del servicio activo de las entidades de Bomberos Volunta-rios o que hayan logrado el subsidio mensual y vitalicio descrito en el Art. 14 de la Ley 1240.

Como menciona el Informe de la Presidencia de la Comisión de Vivienda de la Legislatu-ra, la insuficiencia de recursos con que cuenta el programa, el aumento del valor de las pro-piedades en la ciudad y la lenta respuesta sobre el otorgamiento del crédito vuelven casi imposible la compra de una vivienda con los montos crediticios establecidos; especialmen-te, cuando se trata de la primera vivienda propia.

Un análisis del presupuesto del programa Créditos Ley 341 permite observar que el cré-dito ejecutado se incrementa en términos nominales en el período 2005-2009. Para 2010 la tendencia se revierte y el crédito original disminuye en un 11% respecto de 2009.

Cuadro Nº 22

Créditos presupuestarios programa Créditos Ley 341. En pesos corrientes, 2005-2010.


% Ejecución sobre crédito original


2005 37.119.680 54.727.858 49.097.415 132,3 89,7

2006 46.600.000 52.794.021 52.794.020 113,3 100,0

2007 n/i n/i n/i — —

2008 35.853.829 81.037.688 57.956.310 161,6 71,5

2009 76.314.491 94.861.740 22.286.978 29,2 23,5

2010 68.190.000 — — — —


[b]. Vivienda PorteñaEl objetivo de este programa es la construcción de edificios y la venta financiada de uni-

dades de vivienda para sectores de ingresos medios ($ 1800 - $ 4500).

59

Un análisis sobre el crédito asignado y ejecutado del Programa Vivienda Porteña permi-te observar que el programa registra asignación presupuestaria sólo para los años 2008 y 2009. En 2010 el Programa desaparece y no registra presupuesto.

Cuadro Nº 23Créditos presupuestarios programa Vivienda Porteña. En pesos corrientes, 2005-2010.


% Ejecución sobre crédito original


2005 n/i n/i n/i — —

2006 1.867.500 1.560.689 1.560.689 83,6 100,0

2007 186.750 296.750 288.983 154,7 97,4

2008 15.000.000 10.800.082 7.875.903 52,5 72,9

2009 23.000.300 28.336.723 12.700.096 55,2 44,8

2010 n/i — — — —

[c]. Programa Mejor VivirEl programa está orientado a mejorar las condiciones de habitabilidad de viviendas que

se hayan deteriorado por la falta de mantenimiento a lo largo del tiempo. Se financian obras de mejoramiento por un monto máximo de $ 23.600 por vivienda, las cuales serán realizadas por empresas constructoras elegidas por el receptor de un registro público abier-to a tales efectos. El propietario abonará el costo de las mejoras realizadas mediante la sus-cripción de un crédito a sola firma pagadero en cuotas iguales, mensuales y consecutivas, sin interés ni ajuste por inflación en un plazo máximo de 30 años.

La normativa que rige la operatoria está contenida fundamentalmente en el Convenio Particular celebrado entre el IVC y la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación, aprobado por Acta de Directorio 1905, y por la reglamentación contenida en el Ac-ta de Directorio 1955.

Un análisis sobre el crédito asignado y ejecutado del programa Mejor Vivir muestra una fluctuación del presupuesto hasta 2009. Para 2010 se observa un aumento importante del presupuesto respecto del año anterior.

Cuadro Nº 24 Presupuesto Ejecutado y asignado al programa Mejor Vivir, período 2005-2010




crédito vigente

2005 100.000 42.980.856 10.500.207 10500,2 24,4

2006 3.564.800 19.494.851 19.494.851 546,9 100,0

2007 1.627.396 4.793.396 4.745.727 291,6 99,0

2008 9.766.000 14.755.868 1.526.613 15,6 10,3

2009 6.050.000 20.113.484 4.208.725 69,6 20,9

2010 30.000.000 — — — —




[d]. Programa de Vivienda Colectiva con Ahorro PrevioEl objetivo del programa es facilitar el acceso a la vivienda de los sectores de ingresos

medios bajos (asalariados o trabajadores independientes que tengan ingresos entre $ 800 y $ 1800) con la participación de una organización social. Los receptores del programa tie-nen que organizarse en forma de cooperativa, asociación mutual, sindicato o asociación civil sin fines de lucro. La institución social está encargada de organizar a los solicitantes, los cuales serán evaluados por el IVC para que cumplan con los requisitos de la operatoria.

Un análisis sobre el crédito asignado y ejecutado del Programa Vivienda Colectiva con Ahorro Previo permite observar un aumento del presupuesto para todo el período. En la pro-puesta presupuestaria de 2010 se observa sin embargo una caída de 10 millones de pesos.

Cuadro Nº 25 Créditos presupuestarios programa Viviendas Colectivas con Ahorro Previo. En pesos corrientes, 2005-2010




crédito vigente

2005 46.888.050 34.881.384 32.578.020 69,5 93,4

2006 43.790.668 45.676.887 30.721.034 70,2 67,3

2007 61.792.608 46.985.985 46.730.814 75,6 99,5

2008 199.000.000 101.437.053 49.647.603 24,9 48,9

2009 158.886.059 117.875.597 24.053.386 15,1 20,4

2010 101.418.674 — — — —


1.2.2.b política de urbanización en villas de la ciudad

En 1998, la Legislatura porteña declaró, a través de la ley 148, de atención prioritaria la problemática social y habitacional de las villas y núcleos habitacionales transitorios de la ciudad.

Sin embargo, a casi diez años de la vigencia de la ley, muchas de las condiciones que le dieron origen no sólo persisten sino que en algunos casos se han agravado.

Como se menciona en el Informe de ACIJ y COHRE de 2007,58 no se registran avances sig-nificativos en materia de urbanización de las villas, y persisten condiciones de vida muy crí-ticas y con acceso restringido a los principales servicios públicos.

- Servicio de recolección de residuos: se observa total ausencia de barrido en las ca-lles y la recolección de los residuos se realiza a través de contenedores comunes (no es domiciliaria) y con una frecuencia diferencial al resto de los barrios de la capital.

- Servicio eléctrico: las empresas Edenor y Edesur realizan sus conexiones en la entra-da de las villas. Los tendidos al interior de la villa se realizan bajo la supervisión del

58 ACIJ y COHRE Las villas de la Ciudad, poco derecho y mucha discrecionalidad, 2007.

61

IVC. En ellas proliferan las instalaciones precarias que generan una deficiente provi-sión de energía en los hogares (cortes, baja tensión) y riesgos para sus habitantes (incendios por ejemplo).

- Servicio de gas: la existencia de redes de gas natural es casi nula, por lo que éste es provisto a través de garrafas, las cuales tienen un costo superior al gas de red.

- Servicio de agua, cloacas y desagües: la mayoría de los hogares no tiene acceso a cloacas, por lo que la descarga se hace a un pozo ciego que es vaciado periódicamen-te por camiones que provee el IVC o por cañerías que confluyen con la red pluvial. Las conexiones al servicio de agua potable también son informales, con lo cual la calidad del agua es cuestionable.

- Servicio de telefonía: no hay prestación del servicio porque las empresas se rehúsan a colocar líneas aduciendo problemas de “seguridad”. Por esto, los vecinos se ven obli-gados a usar teléfonos celulares, cuyo pulso telefónico es más caro, o se instalan te-léfonos de línea de forma ilegal.

- Servicio de transporte: el acceso al transporte público es muy limitado, especialmen-te en las villas localizadas en el área sur de la ciudad.

[a]. Programa de Radicación e Integración de Villas, UGIS y Corporación SurHasta 2008, el IVC era el principal actor en lo que respecta a la urbanización y cons-

trucción de viviendas en villas. A través del Programa de Radicación e Integración de Villas (PRIT), promovía las tareas de urbanización integral para la vivienda definitiva de los ha-bitantes de las villas de emergencia de la ciudad. El Programa prestaba servicios públicos, implementaba obras de urbanización, liberaba tierras para la apertura de vía pública y re-ordenamiento físico del barrio.

En 2008 el GCBA modifica la composición y competencias de sus organismos responsa-bles de implementar la política de urbanización de villas de la Ciudad. En líneas generales, el IVC fue reducido en sus facultades y presupuesto, traspasándose ambos a otros dos entes: la Corporación Buenos Aires Sur y la Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS) depen-diente del Ministerio de Desarrollo Económico.

Esta reestructuración institucional se llevó a cabo a través de convenios de cooperación y asistencia intragubernamentales. Entre ellos se destaca el convenio firmado entre el Mi-nisterio de Desarrollo Económico, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires y la Corporación Buenos Aires Sur SE,59 según el cual el IVC “encomienda” la realización de tareas de urbanización de villas a la Corporación Buenos Aires Sur SE y de obras de emer-gencia a la UGIS.

59 Resolución 114/2008 IVC.



A fin de realizar el traspaso de esas obligaciones de modo definitivo, el gobierno pre-sentó un proyecto de ley que tuvo dictamen desfavorable en la Comisión de Vivienda de la Legislatura.60 Esto implicaría que las políticas diseñadas para garantizar el acceso a la vi-vienda adecuada en la Ciudad quedarían divididas en tres entes ejecutores con objetivos, competencias y mecanismos de toma de decisiones diferentes y sobre los cuales se desco-noce explícitamente cuáles serán sus mecanismos de coordinación.

Más allá de este precario marco normativo sobre cuya base se ha efectuado la reorga-nización institucional señalada, en los presupuestos 2009 y 2010 se incorporan ambos en-tes y se asignan partidas presupuestarias a la Unidad de Gestión e Intervención Social y a la Corporación Buenos Aires Sur SE. El panorama detallado da cuenta de la existencia de or-ganismos competentes sin presupuesto y organismos o entidades sin competencias ni obli-gaciones legales pero con partidas presupuestarias asignadas.

Respecto de la ejecución presupuestaria, en concordancia con la modificación de las competencias de los organismos intervinientes y tal como queda de manifiesto en el Cua-dro Nº 26, a partir de 2008 se introducen serias y trascendentes modificaciones respecto de los años anteriores.

Un análisis comparativo de la asignación y ejecución presupuestaria para los programas responsables de la política de urbanización de villas permite concluir que:

- La forma en que se presenta la información presupuestaria en el anteproyecto de ley de presupuesto 2010 no permite dar cuenta de las obras que van a realizarse dentro de cada unidad ejecutora, la ubicación geográfica de cada una ni el monto asigna-do en forma desagregada. Sin esta información resulta sumamente difícil evaluar el comportamiento del Estado en cada uno de los barrios a lo largo del tiempo.

- La asignación presupuestaria para política de urbanización de las villas dependiente del IVC (Programa de Radicación e Integración de Villas, PRIT) ha caído abruptamen-te para los años 2008, 2009 y 2010. El crédito del PRIT disminuye, pasando a ser de 120 millones de pesos en 2007 (devengado) a 35 millones para 2010 (crédito original).

- El presupuesto sancionado de la Corporación Sur decrece en 2010: es menor al ejecu-tado en 2008 en un 30%. Esto muestra consistencia con la descripción programática del programa en la ley de presupuesto 2010, donde se menciona que “no se pueden enunciar programas nuevos para el ejercicio 2010”. Se menciona sólo un proyecto a realizarse en 2010.

- La tendencia de gasto creciente para tareas de urbanización de villas registrada para el período 2005-2007 se revierte con el actual gobierno. Sumados entre las tres uni-dades ejecutoras (PRIT, UGIS y Corporación Sur), el presupuesto total para urbaniza-

60 Expediente Nº 16.197/2008.

63

ción de villas decae. En comparación, para 2010 cae el presupuesto un 2,3% respecto del ejecutado por el PRIT en 2007.

- Es preciso remarcar que el gobierno se encuentra asignando fondos públicos a enti-dades que aún no tienen competencias ni obligaciones legales, ya que, como se men-cionó, el proyecto de ley que los regula aún no fue aprobado por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires.

La mencionada caída del presupuesto del IVC se tradujo en la suspensión y recorte pre-supuestario de obras en villas y barrios pobres de la ciudad. Al analizar la desagregación por obra que presentan las Cuentas de Inversión (Ver Cuadro Nº 27) se puede comprobar:

- Subejecución presupuestaria en villas y barrios pobres

• En 2008 se identifica en varios casos una alarmante subejecución presu-puestaria en obras específicas en villas y barrios pobres. Tal es el caso de la villa 19, la villa 6, la villa 15, la villa 26, el Asentamiento Lacarra, el complejo Casa Amarilla, que como se ve en el cuadro N° 27, a pesar de tener presupues-to asignado para 2008 no registran ejecución alguna. Tomados en conjunto, en 2008 para los 6 mencionados, la Legislatura aprobó un presupuesto de $ 34.038.225 que nunca fue utilizado.

- Falta de asignación presupuestaria

• Los núcleos habitacionales transitorios no registran asignación presupues-taria alguna para 2008.• La villa 31 no registra asignación presupuestaria para ninguno de los años señalados.

Es importante señalar que el otro ente encargado de realizar tareas de urbanización en villas, la Corporación Sur, no presenta información detallada y desagregada del tipo de obra a realizar ni sobre la ubicación geográfica de cada una, por lo que el análisis anterior fue realizado sólo sobre la base de la ejecución presupuestaria del IVC.



Cuadro Nº 26Asignación y ejecución presupuestaria para urbanización de villas: Programa de Radicación e Integración de Villas, la Corporación del Sur y la Unidad de Gestión e Integración Social, 2005- 2010.

CONCEPTO

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Original

Crédito Vigente

Crédito Original

Programa de Radicación Integración y Transformación en Villas

85.970.673 109.360.876 120.678.702 56.673.389 25.009.776 57.735.630 35.256.878

Corporación del Sur 37.318.804 26.012.380 32.270.601 26.000.000

UGIS Intervención en Villas 32.350.567 38.747.600 38.948.382 56.595.572

Crédito total destinado a villas de emergencia

85.970.673 109.360.876 120.678.702 126.342.760 89.769.756 128.954.613 117.852.450

nota: vigente 2009 al 30-09-09

Cuadro Nº 27 Créditos presupuestarios IVC desagregado por obra. En pesos corrientes, 2007-2008.

OBRAS

2007 2008

CréditoOriginal

CréditoVigente

CréditoEjecutado

Crédito Original

Crédito Vigente

Crédito Ejecutado

Obras en Villa 3 5.694.323 12.206.850 11.839.660 10.682.881 7.249.198 5.447.316

Obras en Villa 6 1.450.000 2.031.729 1.163.803 2.161.366 0 0

Obras en Villa 15 5.089.060 772.064 498.099 2.081.615 0 0

Obras en Villa 17 6.202.389 12.637.189 12.568.255 0 10.169.558 10.077.364

Obras en Villa 19 1.559.311 200.000 200.000 6.765.994 0 0

Obras en Villa 20 7.751.828 8.666.169 8.308.064 4.031.443 1.396.570 1.396.570

Obras en Villa 21-24 1.120.000 0 0 1.829.618 162.865 162.865

Obras en Villa 1-11-14 1.300.000 1.991.504 1.908.375 2.546.482 15.427.684 15.263.449

Obras en Villa 26 — — — 11.758.707 0 0

Obras en Núcleos Habitacionales Transitorios

3.000.000 275.000 266.000 0 0 0

Obras en Barrio Los Piletones 4.311.000 191.034 190.534 0 0 0

Obras Calacita 1.020.000 0 0 0 242.950 159.073

Asentamiento Lacarra 2.770.000 0 0 1.323.961 0 0

Barrio Rivadavia 2.424.391 7.158.945 6.602.064 5.787.763 1.760.693 1.714.433

Au 3 5.346.816 1.456.316 1.406.311 13.000.000 670.806 627.595

Barrio Soldati 3.000.000 8.171.399 8.170.910 2.949.612 10.372.273 10.372.211

Piedrabuena 2.400.000 1.400.000 1.400.000 1.431.242 2.595.193 2.491.152

Construcción Viviendas Ex Au 7 5.000.000 13.100.000 12.707.500 0 0 0

Recuperación de Conventillos

1.391.977 1.532.037 1.532.037 9.785.604 2.258.026 1.944.343

Casa Amarilla 0 0 0 9.946.582 0 0

Villa Cartón 0 0 0 6.499.486 33.188.543 33.188.537

Villa La Dulce 0 0 0 0 11.508.339 11.411.603

Nht Zavaleta Etapa 1 Iriarte y Zavaleta

2.000.000 5.528.000 5.503.967 3.913.891 4.601.897 4.601.897

Barrio Lugano 22.742.517 27.346.494 27.346.494 21.357.874 10.583.324 10.583.309

DERECHO A UNA VIVIENDA ADECUADAEl análisis realizado sobre la base del diseño e implementación de las políticas de vivien-da de la Ciudad permite observar lo siguiente:

A Violación al principio de progresividad.a. Regresividad normativa. El decreto 960/08 modificó la norma que regula la asignación de subsidios habitacionales (que constituye uno de los programas centrales de la Ciudad para hacer frente a la emergencia habitacional), que ha pasado a ser más restrictiva que la anterior en materia de requisitos de ingreso y del tipo de prestación otorgada. Esta situación ya fue reparada por el fallo del TSJ que declaró la inconstitucionalidad de la mayoría de las normas contenidas en el Decreto que fueron impugnadas por la Asesoría General Tutelar.b. Un paso atrás en las políticas.

- Incremento de los desalojos forzosos. Desde 2008 se ha registrado un in-cremento de los desalojos forzosos en la ciudad de Buenos Aires. A su vez, la mayoría de los procesos penales iniciados por la presunta comisión del delito de usurpación se realiza sin la debida y oportuna asistencia de la defensa técnica y sin dar parte al Ministerio Público Tutelar cuando se en-cuentran involucrados derechos y garantías de niños, niñas, adolescentes y personas afectadas en su salud mental. Esta práctica se encuentra expre-samente prohibida por legislación que regula el derecho a la vivienda en la ciudad y constituye un paso atrás en el comportamiento del Estado.

- Desatención de las políticas habitacionales definitivas. Desde el año 2008, y particularmente en el presupuesto para 2010, puede observarse que el comportamiento de la Ciudad ha tendido a centrarse en el incremento del presupuesto destinado a los programas de asistencia habitacional transi-toria. Los programas de asistencia en calle (BAP y línea 108), de albergue (paradores nocturnos y hogares de tránsito) y de subsidios habitacionales han registrado un incremento sustancial de su presupuesto. Sin embargo, estos programas, lejos de resolver de manera definitiva la falta de vivien-da, están diseñados y funcionan como paliativos transitorios. En paralelo, las políticas de asistencia habitacional definitiva han sufrido abruptos re-cortes en sus presupuestos que se han traducido en la suspensión de obras en villas y NHT. El presupuesto del principal programa que atiende la pro-blemática habitacional de las villas (Programa de Radicación, Integración y Transformación en Villas) pasó a ser de 86 millones en 2005 a 35 millones de pesos para 2010. Esto constituye una clara violación a la legislación que regula el derecho a la vivienda de la ciudad de Buenos Aires.

conclusiones

B Violación al principio de la utilización del máximo de los recursos disponibles. Co-mo agravante del retroceso del Estado en materia del derecho a la vivienda ade-cuada, se identificó que incluso se han subejecutado los presupuestos aprobados por la Legislatura para tal fin. Es decir que el Estado tuvo asignado dinero pa-ra refacción y construcción de viviendas en villas y barrios pobres que no utilizó.

C Acceso a la información. Se evidencia una deficiencia en materia de producción y difusión de información pública vinculada con datos sobre características del fun-cionamiento de programas, cantidad de adultos y niños viviendo en situación de calle, cantidad de desalojos registrados, cantidad de personas y niños viviendo en villas y NHT a la actualidad, cantidad de subsidios y créditos otorgados anual-mente. Los mencionados datos son imprescindibles para diseñar y monitorear las políticas de vivienda y forman parte de obligaciones internacionales y locales que deben ser cumplidas por los Estados.

67

2. derecho a la alimentación

El derecho a una alimentación adecuada está inseparablemente vinculado a la dignidad de la persona humana y es indispensable para el disfrute de otros derechos humanos, por lo que constituye uno de los compromisos constitucionales que el Gobierno de la Ciudad de-be asumir y respetar.

La alimentación es importante no solamente para la supervivencia física, sino también para lograr el pleno desarrollo de las capacidades físicas y mentales de las personas. En tal sentido, este derecho no se limita a que la dieta diaria contenga una cierta cantidad de ca-lorías y de nutrientes; significa que todas las personas, en todo momento, deben tener ac-ceso físico y económico al alimento o a los medios para producirlo.

A través del PIDESC, la Argentina reconoce el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre y se compromete a adoptar las políticas y los programas necesarios para el logro de tal fin. La Observación General N° 12 del Comité de Derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales establece que los alimentos deben ser adecuados (la dieta debe contener la mezcla de nutrientes necesaria para una vida sana); disponibles en canti-dad suficiente para todos; accesibles física y económicamente (en especial a los grupos más desfavorecidos), y sustentables en el tiempo.

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires proclama, en su artículo 17, que “la Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclu-sión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con ne-cesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades”. En el Capítulo Segundo –salud–, el mismo texto garantiza el derecho a la salud integral, que está directamente vinculada con la satisfacción de necesi-dades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente, y define el gasto público en salud como “una inversión social prioritaria”

2.1 las políticas alimentarias de la ciudad

El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires implementa una serie de programas para abor-dar su obligación constitucional respecto del derecho a la alimentación. Los programas fue-ron cambiando a lo largo del tiempo, por ello, y con objeto de analizar el grado de avance en el cumplimiento de este derecho, se analizaron no sólo los programas actualmente vigen-tes sino también sus antecesores: Programa de Apoyo Alimentario Directo a Familias (cajas de comida), Programa Vale Ciudad, Programa Apoyo a Grupos Comunitarios (Comedores-Ordenanza 41.579/86), Programa de Apoyo, Consolidación y Fortalecimiento de Grupos Co-munitarios (Comedores-Ley 2956/08), el programa Ciudadanía Porteña (subsidio mensual que se entrega a través de una tarjeta magnética precargada) y el programa Ticket Social (vales canjeables por alimentos y productos de higiene). El Cuadro Nº 28 presenta los datos básicos de cada uno de los programas.

Derecho a la alimentación II.2


Tomados en conjunto, tal como se pone de manifiesto en el Cuadro Nº 29, los programas alimentarios implementados por la Ciudad a lo largo de los años, presentan un incremento del presupuesto general.

Con objeto de facilitar el análisis, en el siguiente apartado se agruparon los programas de acuerdo con el tipo de prestación que brindan.

El grupo denominado de Asistencia alimentaria directa, comprende los programas cuya prestación se otorga en forma de bienes alimenticios: Programas de Apoyo Alimentario Di-recto a Familias (Cajas de Comida), Apoyo a Grupos Comunitarios y Apoyo, Consolidación y Fortalecimiento de Grupos Comunitarios.

El segundo grupo, denominado Transferencias monetarias directas para compra de ali-mentos, comprende los programas de transferencias monetarias que permiten a los bene-ficiarios la compra de alimentos y afines: Vale Ciudad, Ciudadanía Porteña, Con Todo Dere-cho y Ticket Social.

Cuadro Nº 28Programas de Apoyo Alimentario Implementados en la Ciudad.

Programa Normativa Fecha de Crédito Original

Fecha de Derogación

Deroga y/o modifica

Programa de Apoyo Alimen-tario Directo a Familias Cajas de Comida

Decreto 1646 Diciembre 2002 Derogación 2008 a través de la creación del programa Ticket Social

—

Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios

Ordenanza 41.579 Octubre 1986 Diciembre 2008—

Programa de Apoyo, Conso-lidación y Fortalecimiento de Grupos Comunitarios

Ley 2956 Diciembre 2008 Vigente Ordenanza 41.579, que crea el Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios

Vale Ciudad

Decreto 439 y Ley 1506

Decreto 439 mayo 2002Ley 1506 octubre 2004

Decreto 439/2008 (por programa Ticket Social).Ley 1506 diciembre 2005 (por Ciudadanía Porteña)

—

Ciudadanía Porteña Ley 1.878 Diciembre 2005 Vigente Ley 1506 de Vale Ciudad

Ticket SocialDecreto 800 Junio 2008 Vigente Decreto 439/02 (Vale Ciudad)

Decreto 1646 (Cajas de Comida)

Cuadro Nº 29Créditos presupuestarios Programas de Apoyo Alimentario. En pesos corrientes, 2005-2010.

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Original

Crédito Original

Cajas de comida 35.983.808 23.457.361 — — — —

Vale Ciudad 40.611.255 * — — — —

Comedores Comunitarios 28.067.223 30.588.959 52.613.706 46.978.426 69.861.240 102.459.201

Ciudadanía Porteña — * 233.305.920 264.569.774 323.445.982 342.587.726

Ticket Social — — — — 27.664.691 41.468.288

Total 104.662.287 175.405.733 285.919.626 311.548.200 420.971.913 486.651.215

* No se pueden identificar los montos desagregados. En conjunto, los programas Ciudadanía Porteña y Vale Ciudad

tienen asignados 121.359.412.

69

2.1.1 asistencia alimentaria directa

[a]. Cajas de Comida: Programa de Apoyo Alimentario Directo a Familias Desde 2002 hasta 2006, la Ciudad implementó el Programa de Asistencia Alimentaria

Directa (Cajas de Comida), creado por el Decreto 1656. El programa consistía en la entrega mensual de cajas de comida a familias residentes en la ciudad de Buenos Aires que se en-contraban bajo la línea de indigencia conforme con los criterios y datos publicados men-sualmente por el INDEC o que, encontrándose en situación de vulnerabilidad alimentaria, re-unieran algunas de las siguientes características: familias monoparentales; con tres o más hijos; con una o más mujeres embarazadas; con uno o más integrantes en situación de en-fermedad grave o desnutrición; con uno o más integrantes con necesidades especiales, o con uno o más miembros mayores de 65 años que no perciba jubilación, pensión ni otra prestación de seguridad social.61

La recepción de la prestación no exigía condicionalidad alguna, a la vez que no otorgaba ningún tipo de adicional ante la situación de desnutrición o enfermedad celíaca. A su vez, la normativa no fijaba un lapso de tiempo específico de duración del programa. Finalmente se preveían situaciones que podían ocasionar la baja de la prestación: la superación de la situación que había dado origen al ingreso al programa, no hacer uso de la prestación por un lapso de dos meses y, por último, el falseamiento de datos por parte de los receptores.

Cuando, en 2005, se creó el programa Ciudadanía Porteña, se abrió la posibilidad de que los receptores del programa conocido como Cajas de Comida pudieran migrar hacia Ciuda-danía Porteña, siempre y cuando cumplieran con los requisitos establecidos en él.62

Respecto del programa de Cajas de Comida se identificaron diversos problemas: - Insuficiencia cualitativa y cuantitativa. Contenido insuficiente de las cajas, tanto en

cuanto a cantidad como a variedad. Las cajas de comida no preveían, salvo para el caso de los celíacos, la inclusión de alimentos necesarios para las personas con pro-blemas de salud; el contenido de las canastas no les permitía a quienes sufrían algún tipo de enfermedad crónica seguir las dietas prescriptas por sus médicos, a la vez que podían estar recibiendo mercaderías no aptas para ellos.63

- Población limitada. Las cajas no llegaban a todos aquellos que las necesitaban o las requerían. En 2004 habían ingresado tan sólo el 9,4% de las personas que habían so-licitado la canasta de alimentos, y se registraban casi 11.000 personas en lista de es-

61 Decreto N° 1646/02.

62 Más adelante veremos cómo en el nivel normativo y en los hechos se dieron las migraciones de los programas Cajas de Comida y Vale Ciudad a Ciudadanía Porteña y Ticket Social.

63 Tadei y Herrera Gallo, “El derecho a la alimentación en la Ciudad de Buenos Aires”, Nº II Políticas públicas y derechos, Buenos Aires, Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, 2005, p. 22. Ver en: http://www.defensoria.org.ar/publicaciones/pdf/ficha2.pdf



pera.64 De esta forma el programa violaba el principio de universalidad, en tanto que no todas las personas en igual situación de pobreza percibían el mismo trato por par-te del GCBA.

- Definición poco precisa de su población objetivo. La definición de la población obje-tivo incluía, entre otros, la categoría “familias en situación de vulnerabilidad alimen-taria”, sin que se especificara qué se entendía por esa caracterización, que es poco precisa y deja lugar a la discrecionalidad a la hora de seleccionar a los receptores del programa.

- Vulneración del derecho a la alimentación, al principio de no regresividad y a los prin-cipios de respetar, proteger y cumplir. El derecho a la alimentación de quienes perci-bían el programa Cajas de Comida se vio vulnerado en el traspaso a los programas de segunda generación, en tanto que de las 60.094 familias que eran receptoras de aquél hasta 2007 (último año que aparece el programa en el presupuesto), a junio de 2008, sólo 464 familias habían efectivamente migrado hacia Ciudadanía Porteña y percibían la prestación, representando el 0,77% del total de las personas que per-cibían las Cajas de Comida. Mientras que 5551 hogares65 que provenían del programa Cajas de Comida se inscribieron en Ticket Social, lo cual no necesariamente implica que se encuentren percibiendo la prestación. Más allá de esto, el número de familias es bajo en relación con las que efectivamente eran receptoras de las Cajas. Es decir que el 78,8% de los hogares que percibían las Cajas no integraron los padrones de los programas sucesores, viéndose así excluidos de continuar percibiendo las prestacio-nes alimentarias.

[b]. Comedores comunitarios: Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios y Programa de Apoyo, Consolidación y Fortalecimiento de Grupos Comunitarios

El Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios fue creado en 1986 a través de la Orde-nanza 41.579 y continuó vigente hasta su derogación, en 2008. El objetivo del programa era promover la formación de grupos comunitarios que desarrollaran acciones que beneficia-ran a la infancia y brindaran apoyo nutricional a los niños. La intención original era resolver el problema del cuidado de los niños y niñas durante la jornada de trabajo de sus padres y promover la formación de grupos comunitarios que desarrollaran acciones que beneficiaran a la infancia y brindaran apoyo nutricional a los niños. En sus comienzos el programa esta-ba acotado a 5 grupos ubicados en villas.

64 Idem, p. 23.

65 El número de 5551 hogares se ha computado como inscriptos y no efectivamente receptores que perciben mensualmente al prestación, debido a que se ha comprobado en una serie de respuestas de la Dirección General de Ciudadanía Porteña que cuando esa dirección se refiere a los receptores no significa necesariamente que éstos perciban las prestaciones.

71

Se han podido constatar los siguientes problemas del programa: - El monto de los subsidios otorgados a cada grupo comunitario quedaba librado al cri-

terio de los evaluadores, al no contarse con protocolos de evaluación y de adjudica-ción de los subsidios. La Ley 320 de 1999 constituía la reglamentación del programa y establecía que “El pago de los subsidios se efectuará a través de la Secretaría de Promoción Social, que establecerá los montos que a cada Grupo Comunitario corres-ponda de acuerdo con la evaluación y consideraciones generales que de cada uno de ellos ha realizado esa Secretaría”.

- Incertidumbre en materia de financiamiento. La evaluación y aprobación de poten-ciales grupos receptores no se determinaba por el imperativo de cumplir con los de-rechos de los niños, niñas y adolescentes a una salud integral, sino por la disponibili-dad de fondos. El programa establecía en su decreto reglamentario 4141/87 que “de la aprobación total o parcial del presupuesto del programa dependerá si se podrá constituir en receptores a todos los proyectos evaluados y presentados como poten-ciales receptores. Aprobado el presupuesto, se procederá a notificar a los responsa-bles de los distintos grupos qué tipo de apoyo se les brindará y el alcance del mismo”.

En 2008 se derogó el Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios y se creó en su reem-plazo el Programa de Apoyo, Consolidación y Fortalecimiento de Grupos Comunitarios. Res-pecto de su predecesor, el nuevo programa representa una ampliación de los objetivos: mientras el primero buscaba fortalecer a los grupos comunitarios que trabajaban especí-ficamente con la infancia, éste fortalece a los grupos que trabajan con toda la comunidad, incluida la comunidad infantil. La ley de creación del programa establece que cada grupo comunitario recibirá módulos nutricionales que deberían cubrir adecuadamente los reque-rimientos proteicos, vitamínicos y calóricos indispensables de acuerdo con las prestaciones que cada uno realice.66 A la actualidad se registran 308 grupos comunitarios que brindan asistencia alimentaria en toda la ciudad.67

Se han podido relevar los siguientes problemas del programa:68

- Subsidios insuficientes. El monto que otorga el programa de manera semestral no alcanza para ser destinado a actividades de promoción social y/o gastos de capital (por ejemplo, maquinarias para emprendimientos productivos).

66 Ley 2956, Art. 8.

67 Oficio Nº 232-DGROCTYAI-2009.

68 Los problemas aquí detallados han sido detectados por la ODI a raíz de la aplicación de una encuesta a los comedores de La Boca-Barracas y su posterior procesamiento. Si bien las conclusiones se circunscriben al universo analizado, los problemas identificados dan cuenta del funcionamiento del programa en términos generales, por lo cual es posible suponer que las dificultades registradas en La Boca-Barracas se encontrarían presentes para el conjunto de comedores que perciben la prestación.



- Discrecionalidad. No le fue posible a esta asesoría constatar cuál era el criterio que utiliza el programa para el otorgamiento de subsidios especiales destinados a activi-dades comunitarias y/o emprendimientos productivos.69

- Rol de la asistencia técnica. El personal técnico del programa desempeña mayormen-te un rol de control y supervisión de los grupos, más que un rol de acompañamiento y de articulación con el resto de los recursos sociales.

- Calidad y cantidad de la prestación. Se ha podido identificar que la cantidad de las raciones y de las viandas resulta insuficiente. A través del relevamiento realizado por la Oficina Descentralizada de la Asesoría Tutelar en La Boca-Barracas se pudo com-probar que el 64,7% (22) de los comedores atiende a una mayor cantidad de perso-nas respecto de la cantidad de raciones diarias que reciben del programa y el 50% no cuenta con suficientes viandas para atender a la población. En ambos casos el re-sultado redunda en que los comedores terminan fraccionando las porciones para al-canzar a cubrir a toda la población o dejan a parte de la población con necesidad sin la prestación.

- Asimismo, los grupos no reciben alimentos para atender casos que requieran una ali-mentación especial. Esto resulta especialmente paradójico cuando los Centros de Sa-lud y Acción Comunitaria (CESAC) derivan a personas con problemas nutricionales a los comedores –o los promotores de salud realizan las correspondientes mediciones de peso y talla a los comensales– y los comedores comunitarios a los que fueron deriva-dos no tienen los alimentos específicos requeridos en las dietas especiales. En este sen-tido, se observa la ausencia de vinculación entre los mismos efectores de gobierno.70

- Infraestructura inadecuada. Si bien se detectan falencias en la infraestructura de los locales, el programa no facilita recursos para realizar mejoras edilicias de manera sis-temática. A pesar de que el Art. 7 de la Ley 2956 establece que las prestaciones se de-ben brindar manteniendo las condiciones de habitabilidad y salubridad, el programa no prevé líneas de financiamiento específico para que los grupos acondicionen sus espacios en virtud de lo dispuesto en la normativa vigente.

69 En el relevamiento pudo comprobarse que: 1. El merendero que recibe la menor cantidad de raciones es el que cobra el mayor monto de subsidio. A la vez que todos los merenderos reciben mayor cantidad de raciones a la población que atiende. 2. Los dos comedores que perciben mayor monto de subsidio reciben a su vez la mayor cantidad de raciones diarias y atienden la mayor cantidad de población, por lo que se puede inferir que el programa dispone de cierto criterio de distribución de recursos, sin embargo el grupo que cobra subsidio de más de ocho mil hasta diez mil pesos recibe menores cantidades de raciones y atiende menos población que aquellos que cobran subsidios de más de cinco mil hasta ocho mil.

70 Un ejemplo alarmante es el caso de un comedor en el cual según su responsable ha llegado a atender a 46 niños y niñas con bajo peso y 15 desnutridos.

73

- Trabajo en negro encubierto. El programa prevé la posibilidad de que un monto del subsidio sea destinado a tres personas que trabajen en la organización del comedor. La remuneración prevista para esta tarea, que requiere una jornada laboral diaria es de $ 200 mensuales sin aportes sociales. Sin la colaboración de estas personas los co-medores comunitarios no podrían funcionar, y éstos constituyen (más allá de las crí-ticas que puedan realizarse) un eje fundamental de la política alimentaria de la Ciu-dad. A su vez, se debe señalar que no todos los comedores comunitarios sostienen la organización gracias al trabajo de 3 personas para la realización de las tareas. Sin embargo, la decisión de otorgar un subsidio especial a los colaboradores se tomó sin considerar las diferentes características de las organizaciones (cantidad de pobla-ción atendida, modalidad de organización, etc.).

- Acceso a la información. Del cruce de las respuestas obtenidas a diversos pedidos de información solicitados por la oficina descentralizada de la AGT La Boca-Barracas, por el programa y los comedores comunitarios surge que:

• No coinciden los datos informados sobre la cantidad de raciones que se en-vían a cada uno de los comedores comunitarios. • El programa omitió informar la existencia de 7 comedores que fueron iden-tificados en un relevamiento realizado por la AGT en la villa 21-24.

Presupuesto asignado al programa Comedores ComunitariosAl analizar la evolución de las partidas presupuestarias destinadas a los programas de

comedores comunitarios puede observarse una reducción del gasto en 2008 (del 12% res-pecto de 2007), situación que se revierte en 2009 con un aumento en términos nominales y reales. El presupuesto 2010 prevé un incremento nominal que no alcanzaría a sostener el gasto en valores monetarios constantes (ver gráfico Nº 8).

Gráfico Nº 8 Evolución del gasto nominal y real de comedores comunitarios. 2005-2010

0

20

40

60

80

100

120Promedio SL SF

INDEC

Nominal

201020092008200720062005




2.1.2 transferencias monetarias directas para la compra de alimentos

[a]. Programa Vale CiudadEl programa Vale Ciudad fue creado en 200271 a través del Decreto 439/02, y a fines de

2004 se sancionó la Ley 1506, que introdujo modificaciones en lo referente a su implemen-tación. El Vale Ciudad consistía en una asistencia alimentaria operativizada a través de che-queras y/o vales que eran cambiados en pequeños comercios, almacenes y/o ferias barria-les que habían hecho un convenio con el programa. El subsidio se otorgaba a personas en situación de indigencia y pobreza, establecidas por el INDEC, por un plazo de hasta un año. El monto debía cubrir entre un 30 y un 35% de las necesidades nutricionales de cada uno de los integrantes de cada familia. Hacia diciembre de 2004, el monto promedio según com-posición familiar era:72

Integrantes (personas) 1 2 3 a 4 5 a 6 7 a 8 9 a 10

Monto $ 40 $ 80 $ 116 $ 168 $ 220 $ 286

El programa representó una mejora sustancial respecto de los programas entonces vi-gentes (Cajas de Comida y Comedores Comunitarios), en tanto brinda a los receptores ma-yor autonomía en la composición de los alimentos que habrán de consumir.

En lo que hace a las condicionalidades exigidas, si bien inicialmente el programa (en su modalidad Decreto 439) no las contemplaba, fueron incorporadas luego con las modifica-ciones derivadas de la Ley 1506. De esta forma, Vale Ciudad –Ley– se convirtió en el primer programa alimentario, de los aquí analizados, en incluir condicionalidades a cambio de la prestación. Las condicionalidades consistían en el cumplimiento de un calendario de salud y la asistencia de los niños a la educación formal. Si bien la ley preveía sanciones ante su in-cumplimiento, éstas debían ser especificadas en el reglamento, que nunca fue elaborado.

Otro de los cambios que introdujo la Ley 1056 respecto del Decreto fue que a partir de és-ta, cuando los certificados médicos daban cuenta de miembros del grupo familiar con peso y talla inferiores a los valores esperados para la edad el programa otorgaba una chequera adicional en función del refuerzo alimentario prescripto por el médico.73 En lo que respecta a la duración de la prestación, el Decreto establecía que era de 6 meses y la Ley, de 12. En ambos casos estaba presente la posibilidad de renovación.

71 Decreto 439/02. A fines de 2004 se sancionó la Ley 1506, que le otorgó rango de norma e introdujo modificaciones en lo referente a su implementación. En 2005, con la creación del programa Ciudadanía Porteña, se deroga la Ley 1506, y en 2008, con la creación del programa Ticket Social se termina de cancelar el programa.

72 Datos publicados el 2 de diciembre de 2004, en http://www.buenosaires.gov.ar/noticias/?modulo=ver&item_id=5&contenido_id=398&idioma=es.

73 Fuente: Ley 1506 sancionada el primero de diciembre de 2005 por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Art. 17.

75

La titularidad de la prestación era asignada por el Decreto a la mujer, cónyuge o jefa de hogar, pero esa titularidad podía ser compartida con un cotitular. La Ley anuló la figura del cotitular, pero estableció que la titularidad podía ser asignada tanto al jefe o jefa de hogar como a quien ostentare el carácter de jefe de hogar.

Cuando se creó, a fines de 2005, el programa Ciudadanía Porteña se derogó el Vale Ciu-dad, estableciéndose que quienes percibían este programa migrarían hacia Ciudadanía Por-teña o bien continuarían percibiendo una prestación alimentaria hasta que estuvieran en “condiciones” de migrar. Esto último se refería, básicamente, a haber sido censado por el Re-gistro Único de Receptores (RUB), haber presentado la documentación que el nuevo progra-ma exigía y haber demostrado dos años de residencia ininterrumpidos en la ciudad; esto úl-timo constituye un nuevo requisito que no se encontraba presente en la anterior normativa.

Se han identificado los siguientes problemas del programa: - La aplicación del programa se limitó a algunas áreas de la Ciudad. Como indica la

Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ),74 el programa excluyó, sin justifi-cación válida,75 grandes zonas geográficas de la ciudad, como Lugano y Soldati, que registran altos índices de pobreza: 22,9% de hogares pobres en 2006.76 Además, la Defensoría del Pueblo advirtió que la cantidad de prestaciones adjudicadas por zona era menor a la demanda recibida.77 A su vez, durante los años de existencia del pro-grama Vale Ciudad no se contempló la situación de personas con requerimientos die-tarios especiales por problemas crónicos de salud.78

- La definición de la población beneficiaria como “familias en situación de emergen-cia alimentaria y vulnerabilidad social” era operacionalmente imprecisa, dando lugar a decisiones administrativas discrecionales a la hora de seleccionar a los receptores.

- Alegando restricciones presupuestarias, se negó el ingreso a familias y personas que cumplían con los requisitos generales del programa o que encontraban en riesgo su derecho a la alimentación.79

74 ACIJ, Deficiencias Nutricionales en la Ciudad de Buenos Aires. Informe Diagnóstico.

75 Oficialmente se explicaba que la limitación geográfica se debía a que se estaba realizando una prueba piloto del programa. Sin embargo, esta argumentación puede excusar al Estado respecto de la implementación de un determinado programa pero no lo deja exento de cumplir las obligaciones de garantizar la alimentación de sus habitantes.

76 Dirección General de Estadística y Censos. Ministerio de Hacienda, “Anuario Estadístico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires 2007”.

77 http://www.defensoria.org.ar/institucional/pdf/info2005.pdfhttp://www.defensoria.org.ar/institucional/pdf/info2005.pdf.

78 Tadei y Herrera Gallo, El derecho a la alimentación en la Ciudad de Buenos Aires, op. cit.

79 Ídem, 86.



- Falta de información sobre la migración entre programas. Se desconoce con exacti-tud la cantidad de familias que migraron de Vale Ciudad a los programas de segunda generación, dado que si bien esta información fue solicitada a los programas Ciuda-danía Porteña y Ticket Social, ésta no fue respondida satisfactoriamente.

- Cobertura insuficiente. Esta deficiencia se manifestaba en dos sentidos, el primero en relación con el nivel de cobertura del programa respecto de sus propios recepto-res: en tanto que la prestación cubría alrededor del 30% de las necesidades nutricio-nales del hogar se encontraba latente la posibilidad de que el 70% de la canasta no pudiera ser cubierta.

[b]. Ciudadanía PorteñaEl programa Ciudadanía Porteña fue creado a fines de 200580 con el fin de, por un lado,

superar la indigencia y disminuir significativamente la situación de pobreza de los hoga-res81 y, por el otro, “promover… la educación y protección de la salud de los niños, niñas y adolescentes y su grupo familiar, la búsqueda de empleo y (la) reinserción en el mercado laboral de los adultos”.82

El programa, actualmente vigente, consiste en una transferencia monetaria a los hoga-res pobres e indigentes cuya situación es comprobada a través del cruce de bases de da-tos nacionales y provinciales, y de la información que surge del censo que realiza el Regis-tro Único de Receptores (RUB). Si el ingreso del hogar es inferior a la línea de indigencia la prestación corresponderá al 75% de la CBA y si el ingreso del hogar es inferior a la línea de pobreza la prestación será 50% de la CBA. La lógica subyacente es que los hogares cuentan con algún ingreso propio o que deben esforzarse por lograrlo.

La normativa dispone también que los montos de las prestaciones debían actualizarse cada seis meses en función de las variaciones del costo de las canastas de pobreza e indi-gencia calculado por el INDEC.83

En lo que se refiere a la asignación de la titularidad, Ciudadanía Porteña constituyó el pri-mer programa que determinó que la titularidad debía ser prioritariamente femenina y que no sería compartida con ningún otro miembro del hogar.84 Sólo en los casos en que la ma-

80 A través de la Ley 1506.

81 Informe de la Dirección General de Ciudadanía Porteña, junio 2009, Remitido mediante C. R. Nº 2526-MDSGC-O9; s/ Oficio Judicial Nº 1397/09-Solicitud de Información referente al programa Ciudadanía Porteña.

82 Fuente: Artículo 2-objetivo del programa. Ley sancionada el 1° de diciembre de 2005 por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

83 Ley 2408/07.

84 A julio de 2008 el 89,2% de los hogares contaban con una mujer como titular. Unidad de Información, Monitoreo y Evaluación –UIMyF–, “Monitoreo del Programa Ciudadanía Porteña, 2008”, Ministerio de Desarrollo Social, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

77

dre se encontrara ausente de forma permanente o poseyera una incapacidad legal la titu-laridad de los receptores se inscribía a nombre del padre o la figura masculina de la familia.

El programa tuvo dos fechas de inscripción: la primera entre el 28 de noviembre y el 23 de diciembre de 2005 y la segunda entre el 20 de marzo y el 3 de abril de 2006. Desde enton-ces no volvió a abrirse la inscripción directa al programa, pudiendo incorporarse sólo quie-nes migraban de algún otro programa asistencial.85 Para los receptores del programa Vale Ciudad se estableció una fecha de inscripción adicional. En la actualidad, la única vía de in-greso es a través del programa Ticket Social.

Para quienes provenían de otros programas como el Vale Ciudad o las Cajas de Comida la incorporación a Ciudadanía Porteña supuso un incremento del monto de la prestación y, en el último caso, una mejora también cualitativa al ampliar su autonomía en la aplicación de los recursos. A su vez, a diferencia de las prestaciones precedentes, Ciudadanía Porteña no establecía límites temporales a la prestación. Los receptores perciben la prestación mien-tras cumplan con las obligaciones establecidas por el programa y mantengan la situación de pobreza que le dio origen a su percepción.

La cantidad de hogares y personas atendidas por el programa fue evolucionando en el tiempo de la siguiente forma:

Cuadro Nº 30 Ciudadanía Porteña - Cantidad de hogares y personas. Período 2006/2008.

2006 2007 2008

Hogares 64.953 57.470 60.034

Personas 227.336 210.593 218.495

Menores de 18 años 99.937 92.557 95.296

fuente: unidad de información, monitoreo y evaluación –uimyf–, “monitoreo del programa

ciudadanía porteña, 2008”, ministerio de desarrollo social, gobierno de la ciudad de buenos aires.

El programa determina también condicionalidades para su acceso y permanencia: el plan de vacunación obligatoria, controles de salud para los receptores de 0 a 18 años y pa-ra los adultos mayores de 65 años de edad; asistencia a educación formal de los recepto-res de 5 a 18 años, promoción y finalización de los estudios y que los/as adultos/as de en-tre veinticinco y sesenta años de edad que se encuentren desocupados deben mantenerse activos en la búsqueda de empleo.

Por último, se establecen criterios de permanencia en el programa y se señalan los si-guientes motivos como causa de baja del subsidio:

- Modificación de las condiciones que habilitaron al acceso del programa (requisitos de admisibilidad).

85 Unidad de Información, Monitoreo y Evaluación –UIMyF–, “Monitoreo del Programa Ciudadanía Porteña, 2008”, Ministerio de Desarrollo Social, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.



- Incumplimiento de las corresponsabilidades establecidas. Se concede a los hogares un plazo para regularizar su situación, pero en caso de continuar con el incumpli-miento se habilita la retención de la prestación y finalmente, si la situación de incum-plimiento persiste, se procede a la baja de la prestación.

- Existencia de trabajo infantil en la familia receptora.86

- Comprobación de la falsedad de la información brindada para acceder al programa.87

En cuanto a los problemas del programa pueden señalarse los siguientes: - Problemas de acceso: los procedimientos de inscripción y migración entre programas

con similares objetivos declarados presentan algunas limitaciones y márgenes cues-tionables de discrecionalidad por parte de la autoridad de aplicación.

• Personas y familias que originariamente eran receptores del Vale Ciudad y no pudieron migrar hacia Ciudadanía Porteña pasaron a recibir “cajas de co-mida”, lo que significó una regresión respecto de la prestación anterior y una violación del principio de no discriminación, en tanto que familias en igual si-tuación de pobreza e indigencia recibían prestaciones diferentes en calidad y cantidad. Además, se han detectado casos de familias que, en el traspaso en-tre programas, perdieron el acceso a cualquier tipo de prestación alimentaria. • El único mecanismo de ingreso a Ciudadanía Porteña, que constituye la ins-cripción previa a través de Ticket Social, se fijó sin que se hayan estipulado los plazos que tiene la Dirección General de Ciudadanía Porteña para efectivizar los traspasos ni las garantías procesales en donde figuren los criterios y priori-dades en función de los cuales se realizarían.• El programa no ha explicitado adecuadamente la metodología del índice de vulnerabilidad que utiliza como proxy de los ingresos familiares y es el pa-rámetro central para determinar el acceso de los receptores. Según señala la Defensoría del Pueblo en su Informe Anual 2007, el índice en cuestión no pon-deraría de manera adecuada algunos componentes del gasto familiar, como sería el caso de los alquileres y la atención de la salud.88

- Deficiencias administrativas. Para ser receptor del programa es requisito esencial ha-ber sido censado por el RUB. Sin embargo, a junio de 2008, más de dos años después

86 Conforme a respuesta del programa a la Asesoría General Tutelar: C. R. Nº 2526-MDSGC-09.

87 Fuente: Artículo 11-Criterios de permanencia en el programa. Ley sancionada el 1° de diciembre de 2005 por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

88 Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Informe Anual 2007, p. 120. Ver en: http://www.defensoria.org.ar/institucional/pdf/info2007.pdf.

79

de haber finalizado la última inscripción, 7,1% de los inscriptos aún no habían sido censados (casi 8000 hogares), por lo cual no podían constituirse como receptores.89

- Penalización y baja de la prestación. La interrupción de la prestación y la baja del programa no se llevan a cabo en el marco de la Ley de Procedimientos Administra-tivos, en tanto estas decisiones deben ser notificadas previamente. Esto pudo ser constatado por esta asesoría en casos concretos:

• El 10% de los reclamos recibidos por la Oficina por los Derechos de la Infan-cia y la Adolescencia –ODI– de la Asesoría General Tutelar se vinculan a proble-mas de funcionamiento del programa Ciudadanía Porteña:

· Disminuciones y bajas del subsidio sin notificación previa. · Disminuciones y bajas del subsidio con base en criterios no estableci-

dos legalmente. · Modificaciones en las condiciones del subsidio sin actos administrativos

que las sustenten. · Irretroactividad en el restablecimiento del monto total del subsidio, de-

bido a fallas del propio programa.• El propio programa reconoció deficiencias de información90, en tanto no se mencionan las razones que justifican cada una de las incorporaciones o recha-zos al mismo. El programa tampoco notifica a los receptores de las resolucio-nes adoptadas.91 Por ello, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad propuso al Mi-nisterio de Desarrollo Social “brindar respuesta completa, adecuada, oportuna y veraz, adjuntando copia de la documentación respaldatoria y los anteceden-tes de los actos administrativos dictados”,92 solicitud que no ha sido tomada en cuenta hasta el momento.

- Cobertura insuficiente. El programa no cubre la totalidad de los hogares con ingre-sos inferiores a la línea de pobreza. El problema se debe en parte al bloqueo y las di-ficultades de acceso, pero, en mayor medida, se origina en la manipulación del valor monetario de las líneas de indigencia y de pobreza elaborados por el INDEC desde su intervención, a inicios de 2007. Estimaciones más realistas de estos datos93 permiten

89 La última inscripción finalizó el 3 de abril de 2006. Sobre este tema se expreso la Defensoría del Pueblo en su Informe Anual de 2007: “Este incumplimiento afecta las posibilidades de evaluación equitativa y restringe el acceso al beneficio de miles de hogares”.

90 Informe 1287/DGCPOR/09 la disposición 20/DGCPOR/09

91 Esto fue reconocido por la Dirección del programa en el Informe 1275/DGCPOR/09.

92 Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, “Informe Anual 2008”, Buenos Aires, 2009.

93 Ver sección Nº 2 de este informe: “Pobreza e Indigencia de la CABA”.



estimar que a mitad de 2009 la CABA contaba con unos 110.000 hogares y más de 420.000 personas en situación de pobreza, en tanto que Ciudadanía Porteña regis-traba 68.000 hogares receptores. En consecuencia, más de 38% de los hogares po-bres no son alcanzados por el programa.

- Prestación insuficiente. La normativa define a la prestación como 75% de la línea de la CBA (LI) para los hogares indigentes y el 50% de la CBA para los hogares pobres. Sin embargo, el poder adquisitivo real del prestación se deterioró por causa del pro-ceso inflacionario y el recorte de los índices del INDEC, por un lado, y el ajuste semes-tral de la prestación, por el otro.94

El consiguiente deterioro del valor real del beneficio se intentó moderar a inicios de 2009 mediante una modificación que consiste en otorgar una suma fija por mes de $ 121 para ni-ños entre 5 y 14 años y de $ 181 para niños de 15 a 18 años, estableciéndose también que el beneficio mensual por hogar tendría un piso de $ 121 y un techo de $ 968. Esta modificación de hecho del valor de la prestación, si bien para algunos hogares implica alguna mejoría, en la generalidad de los casos no corrige una brecha respecto de la normativa vigente de cu-brir entre 0,50 y 0,75 de la CBA.

El Cuadro Nº 31 presenta una estimación del beneficio que el Programa otorgaría a dis-tintos tipos de hogares en situación de indigencia y de pobreza y la relación de estos bene-ficios con los valores ajustados de la LI y la LP. Se observa así que para los hogares indigen-tes sólo el hogar unipersonal femenino alcanzaría a cumplir con la meta normativa del 0,75 de la LI. En el caso de los hogares pobres el beneficio se aproximaría más al objetivo norma-tivo de cubrir 0,5 de la LI.

Puede observarse también que se presentan diferencias de tratamiento entre los dis-tintos tipos de hogares beneficiarios. Así, por caso, para hogares en indigencia el beneficio puede representar entre 51,2% o 77,4% de la CBA correspondiente. Finalmente, cabe obser-var que en todos los casos considerados el beneficio representa entre 20% y 37% de la LP actualizada a valores de mercado más reales.

94 El inicio del programa en mayo 2006 tomó como referencia los valores de LI y LP del INDEC a marzo de 2006.

81

Cuadro Nº 31 Programa Ciudadanía Porteña. Beneficio mensual estimado y relación con los valores ajustados de LI y LP, según hogares. Junio 2009

Tipo de Hogar*

Nº deMiembros

AdultosEquivalente

Hogares Indigentes Hogares Pobres

Beneficio en $

% LI Ajustada

% LP Ajustada

Beneficio en $

% LI Ajustada

% LP Ajustada

A 2 1,34 144,90 51,2 24,6 121,00 42,80 20,5

B 3 2,09 265,90 60,2 28,9 217,60 49,30 23,7

C 3 2,59 323,20 59,1 28,4 255,80 46,80 22,5

D 5 4,05 558,20 65,3 31,4 472,80 55,30 26,6

U (f) 1 0,74 121,00 77,4 37,2 121,00 77,40 37,2

U (m) 1 1,00 121,00 57,3 27,5 121,00 57,30 27,5

* Referencias

A Mujer con niño menor de 5 años

B Idem + niño entre 7 y 9 años

C Mujer con 2 niños menores de 5 años y otro entre 7 y 9 años

D 2 adultos con 4 niños, de 4, 9 y 15 años

U Unipersonal, femenino y masculino

La reciente creación por parte del Estado Nacional de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social plantea no pocos interrogantes respecto de sus alcances concretos en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires. En particular, habida cuenta de que el Decreto de creación establece la incompatibilidad de esa asignación con cualquier otra prestación asis-tencial, nacional, provincial o municipal. Al menos en principio esta disposición impediría el ingreso de aquellos beneficiarios de Ciudadanía Porteña que podrían mejorar su situación con el programa nacional.

El Convenio de Cooperación Mutua para la implementación del Programa Asignación Universal por Hijo para Protección Social firmado el 9 de noviembre de 2009 entre el Go-bierno de la CABA y la ANSES sólo contempla intercambio de datos pero no contempla nin-gún criterio o norma específica referida al traspaso de beneficiarios, actuales o potenciales.

- El trabajo y la capacitación. La ley que crea el programa Ciudadanía Porteña esta-blece que los receptores tienen como corresponsabilidades asistir a los eventos de capacitación en seguridad y calidad alimentaria y a talleres de orientación laboral, así como mantenerse activos en la búsqueda de empleo, aprovechando también las ofertas de capacitación laboral implementadas en distintas jurisdicciones. Sin em-bargo, el programa no contempla acciones de capacitación en seguridad y calidad alimentaria ni talleres de capacitación laboral, ni información de las bolsas de traba-jo del Gobierno de la Ciudad o el Gobierno Nacional.95

95 Ante la pregunta sobre este punto efectuada por oficio al Programa, el mismo sólo dio cuenta en su respuesta C. R. Nº2526-MDSGC-09 sobre la presentación de un proyecto con el Centro de Estudios sobre Nutrición Infantil.



- Acceso a la información. Respecto de la obligación del Estado de producir y proveer información pública se han detectado falencias en lo que hace a la amplitud y la con-sistencia de la información ofrecida por el programa.

- Metas físicas variables según fuente. El Cuadro Nº 32 resulta de la comparación de las diversas respuestas del programa Ciudadanía Porteña respecto de sus metas fí-sicas para los años 2006-2009:

Cuadro Nº 32 Cantidad de Hogares atendidos por el programa Ciudadanía Porteña, según pedido de informe, 2005-2010.

2005 2006 2007 2008 2009

Informe Nº 492/DGCPOR/09 — 36.795 57.470 60.034 64.000

Ministerio de Hacienda Cuentas de Inversión

— — 97.438 73.556 87.860

Informe del sistema de Evaluación y Monitoreo. Informe Gestión. Julio 2008

— — — 64.703 —

Informe del sistema de Evaluación y Monitoreo. Informe Gestión. Mayo 2009

— — — — 72.441

C.R.Nº 2526- MDSGC-2009 — 64.953 57.470 60.034 —

C.R. Nº 1386-DGCPOR-08 — — — 63.281 —

Presupuesto asignado a los Programas de Subsidios AlimentariosCon respecto al presupuesto asignado a los Programas de Subsidios Alimentarios se ob-

serva que el gasto de la Ciudad de Buenos Aires ha ido aumentando nominalmente a lo lar-go de los años. Sin embargo, a partir de 2008, el incremento del gasto en términos reales disminuye sensiblemente.

Asimismo, a pesar del incremento presupuestario resulta imprescindible conocer las me-tas físicas de los programas, ya que la inscripción al programa Ciudadanía Porteña se en-cuentra cerrada desde abril de 2006.

Cuadro Nº 33 Créditos presupuestarios subsidios para alimentación. En pesos corrientes, 2005-2010. Vale Ciudad y Todo Derecho Ciudadanía Porteña

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Devengado Devengado Devengado Devengado Original Original

Vale Ciudad 40.611.255 — — — — —

Ciudadanía Porteña — 121.359.412 233.305.920 264.569.774 323.445.982 342.587.726

83

Gráfico Nº9Evolución del gasto Nominal y Real de Subsidios Alimentarios. 2005 - 2010

0

50

100

150

200

250

300

350

400Promedio SL SF

INDEC

Nominal

201020092008200720062005


[c]. Programa Ticket SocialEl Programa Ticket Social se crea en 200896 y reemplaza al Programa de Apoyo Alimen-

tario Directo a Familias (Cajas de Comida). Consiste en tickets a ser canjeados en concep-to de alimentos, elementos de limpieza y/o aseo. El monto asignado por familia es de $ 100 (independientemente de la cantidad de miembros que conforman cada familia), y en el ca-so de familias con integrantes celíacos o desnutridos se realiza un refuerzo de $ 50 adicio-nales por miembro familiar que padezca esa situación. La entrega del ticket es mensual y el programa tiene una duración de seis meses con opción a renovación siempre y cuando el receptor cumpla con los requisitos exigidos por el programa. Quienes perciben la prestación son definidos por el programa como familias residentes en la ciudad que se encuentran ba-jo la línea de pobreza según INDEC u organismo competente. También son susceptibles de ser consideradas receptoras las familias que hasta julio de 2008 recibían cajas de alimen-tos (Programa de Apoyo Alimentario a Familias) que no se hayan reempadronado duran-te 2008. En lo que respecta a la titularidad, al igual que en Ciudadanía Porteña se prioriza la titularidad femenina.

Los requisitos para la inscripción son residir en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, presentar certificado de escolaridad en el caso de que haya niños o niñas en edad escolar y presentar certificado de riesgo nutricional o enfermedad celíaca, otorgado por hospital pú-blico, en caso de que haya personas en riesgo en el grupo familiar.

A su vez, la permanencia en el programa depende de que se retiren las chequeras en for-ma mensual –la ausencia sin justificación respaldatoria a dos entregas consecutivas da lu-gar a la baja automática de la prestación– y que se presenten los certificados actualizados, cada seis meses, del integrante o integrantes de los hogares que estuvieran en riesgo nutri-cional, en caso de que no se presente el certificado correspondiente se aplica la baja auto-mática de la chequera adicional, hasta tanto se regularice la situación.97

96 A través del Decreto 800/08.

97 Información conforme a Informe Nº 786DGCPOR-2009.



En caso que no se cumpla con esos requerimientos el programa toma medidas hacia los receptores, lo cual puede redundar en un apercibimiento, una suspensión o una baja per-manente del programa. A su vez, superar la situación de pobreza que dio origen a la per-cepción de la prestación constituye un motivo para la baja de la prestación.98

El programa Ticket Social constituye a su vez la puerta de entrada a Ciudadanía Porte-ña –como ya se mencionó– y una alternativa para aquellas familias que no reuniendo los requisitos para ingresar a Ciudadanía Porteña posean ingresos insuficientes y residan en la ciudad.

Para 2008 la cantidad anual de familias beneficiarias del Programa Ticket Social fue 18.011 y para 2009, de 27.555 en promedio. La cantidad de receptores del Programa de Apo-yo Alimentario Directo a Familias que emigraron al Programa Ticket Social fue de 5551 ho-gares, y la cantidad de hogares receptores del Programa Ticket Social que no emigraron del programa precedente y/o modificaron la titularidad y/o composición de los hogares suma un total de 19.613. A su vez, la Dirección de Ciudadanía Porteña espera que a lo lar-go de 2009 aproximadamente 10.000 hogares receptores de Ticket Social migren hacia Ciu-dadanía Porteña. La misma Dirección ha manifestado que no todos los receptores de Tic-ket Social podrán migrar a Ciudadanía Porteña, ya que no todos cumplen con los requisitos de acceso al nuevo programa. En estos casos en que no se cumple con los requisitos pero las familias poseen ingresos insuficientes y residan en la CABA se continuará percibiendo la prestación que brinda el Programa Ticket Social.

Se han podido constatar los siguientes problemas del programa: - Monto insuficiente. La suma de $ 100 por familia receptora resulta arbitraria e insufi-

ciente para cubrir los gastos mínimos en alimentación, a su vez que el monto por re-ceptor disminuye al ritmo que las familias son más numerosas. Por ejemplo, una fa-milia de dos miembros que no presente certificado de desnutrición y/o presencia de celíacos recibiría $ 50 per cápita para satisfacer mensualmente su derecho a la ali-mentación, mientras que una familia de cuatro integrantes en igual situación reci-biría $ 25. A su vez que al tratarse de monto fijo que no prevé ningún mecanismo de ajuste la prestación sufre un deterioro de su capacidad de compra por inflación: de 2008 a 2009 Ticket Social pasa de cubrir el 9,53%99 de la CBA para una familia ti-po al 7,61%.100

98 Información conforme a Informe Nº 786DGCPOR-2009.

99 Calculando sobre $ 100 para una familia constituida por: Madre (de entre 30 y 50 años) 0,74 de la CBA, Padre (de entre30 y 50 años) 1 de la CBA, Hijos/as (de 4-6 años y de 7-9 años) 0,63 y 0,62 de la CBA. CBA del INDEC ajustada según provincias de San Luis y Santa Fe para junio de 2008: calculada en $ 391,59.

100 Calculando sobre $ 100 para una familia constituida por: Madre (de entre 30 y 50 años) 0,74 de la CBA, Padre (de entre 30 y 50 años) 1 de la CBA, Hijos/as (de 4-6 años y de 7-9 años) 0,63 y 0,62 de la CBA. CBA del INDEC ajustada según provincias de San Luis y Santa Fe para junio de 2009: calculada en $ 439,46.

85

Cuadro Nº 34Metas físicas según pedido de informe.

2006 2007 2008 2009 2010

C.R. Nº 1386-DGCPOR-08 — — 20.000 — —

Informe Nº 492/DGCPOR/09 — — 19.162 21.125 —

Informe Nº 786-DGCPOR-2009 — — 18.011 27.555 —

- Baja del programa sin previo descargo de los receptores. Como se ha mencionado, la inasistencia a dos entregas consecutivas redunda en la baja de la prestación de forma automática, sin antes conocerse los motivos que la han originado, haciéndoles cargar a los receptores con todos los costos de los trámites y los tiempos que supondría reac-tivar la prestación. A su vez se desconoce la existencia de los plazos que posee el pro-grama para rever la situación de una familia que fuera definida como “No Otorgado”.

- Acceso a la información. Respecto de la obligación del Estado de producir y proveer información pública se han detectado una serie de falencias en lo que hace a la vera-cidad y a la consistencia de la información proveída por el programa.

• Metas físicas variables según fuente. El Cuadro Nº 34 resulta de la compa-ración de las diversas respuestas del programa Ticket Social respecto de sus metas físicas para los años 2008 y 2009. Las notorias variaciones en los datos ponen en evidencia lo disímil de las respuestas brindadas por el propio progra-ma respecto de sus metas físicas, lo que pone en duda la veracidad de la in-formación que produce • Imposibilidad de medir el grado de efectivización de las migraciones. Con la creación de Ticket Social se da un cierre definitivo a los programas Cajas de Comida y Vale Ciudad, dado que quienes habían sido receptores de éstos de-bieron o haber perdido (ya sea de forma voluntaria o no) el acceso a las pres-taciones alimentarias o ser receptores o bien de Ciudadanía Porteña o Ticket Social. Sin embargo, debido a las respuestas incompletas de la Dirección Gene-ral de Ciudadanía Porteña y las disímiles metas físicas informadas, no ha sido posible para esta asesoría calcular la cantidad de familias que efectivamen-te lograron migrar de los programas de primera generación a los de segunda.



Análisis presupuestario del Programa Ticket SocialEl análisis del presupuesto muestra un incremento sustancial de los recursos destinados

al programa que pasaron de $ 27 millones en 2009 a $ 41 millones para 2010.

Cuadro Nº 35 Créditos presupuestarios Programa Ticket Social. En pesos corrientes, 2005-2010

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Devengado Devengado Devengado Devengado Original Original

Ticket Social — — — — 27.664.691 41.468.288

DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ADECUADAA partir del análisis puede observarse que el Estado incumple con la obligación de avan-zar en el cumplimiento progresivo del derecho a la alimentación y el respeto al principio de no discriminación por diversas razones:

A Deficiencia en el cumplimiento del principio de progresividad. Se comprobó una disminución progresiva de la cantidad de personas pobres atendidas por el Esta-do para garantizar su derecho a una alimentación adecuada. En particular, el pro-grama de mayor importancia –Ciudadanía Porteña– no ha respondido adecuada-mente al empeoramiento de la situación social, tanto en lo referido a los alcances de la cobertura (que excluiría a más del 38% de los hogares en situación de po-breza) como respecto del valor real de la prestación. En este último aspecto, cabe destacar que el principal problema deriva de la normativa vinculada al valor de la LP del INDEC y la subestimación de este indicador. La modificación normativa in-troducida tiene alcance limitado sobre la adecuación de la prestación. Cabe desta-car aquí que la CABA no cuenta con estadísticas sistemáticas propias que permi-tan un monitoreo efectivo de las condiciones de pobreza e indigencia.

B Principio de igualdad y no discriminación. La existencia de prácticas arbitrarias y errores administrativos que perjudican el derecho de los habitantes de la ciudad a una alimentación de calidad y a un trato igual. No todas las personas en iguales circunstancias y en situación de pobreza e indigencia reciben por parte del Esta-do la misma prestación para satisfacer su derecho a una alimentación adecuada. Mientras una familia “beneficiaria” de Ciudadanía Porteña puede tener derecho a percibir una prestación de hasta $ 968, una familia similar podría recibir un pres-tación de hasta $ 100101 por el programa Ticket Social.

C Máximo de los recursos disponibles. El cierre de la inscripción de potenciales re-ceptores fue justificado en ocasiones en razón de restricciones presupuestarias, argumento que implicaría incumplir los compromisos locales e internacionales se-gún los cuales los Estados deberán hacer su mayor esfuerzo presupuestario para garantizar el cumplimiento de los DESC.102

101 Mientras no cuente con ningún miembro en situación de desnutrición.

102 Comité DESC.

conclusiones

D Acceso a la información. A lo largo del relevamiento se han encontrado serios obs-táculos al acceso a la información y a datos de consistencia de los datos obtenidos.

- Falta de datos consistentes sobre metas físicas. Como se ha mencionado, la información obtenida por ejemplo sobre la cantidad de familias u hoga-res atendidos anualmente por los programas alimentarios (en especial Ciu-dadanía Porteña y Ticket Social) difiere sustancialmente entre cada una de las fuentes.

- Falta de información sobre migración interna entre programas. Tampoco es posible contar con información consistente sobre la migración interna entre diversos programas alimentarios, datos especialmente centrales para eva-luar el grado de cumplimiento y efectivización del derecho a la alimentación.

89

3 derecho a la educación

Los compromisos internacionales asumidos por el Estado argentino especifican que la educación en todas sus formas y en todos los niveles debe tener las siguientes cuatro ca-racterísticas interrelacionadas: la educación debe ser disponible, debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente; debe ser accesible material y económica-mente para todos, sin discriminación; debe ser aceptable en forma y fondo para los estu-diantes y para los padres, y debe adaptarse a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.

A su vez, el PIDESC establece exigencias de “implantar un sistema adecuado de becas” para fomentar la igualdad de acceso a la educación de las personas procedentes de gru-pos desfavorecidos (acorde con las disposiciones del Pacto relativas a la igualdad y la no discriminación). A su vez, el Pacto exige “mejorar continuamente las condiciones materia-les del cuerpo docente”.

En la Ciudad rigen los principios de la Constitución Nacional, la Ley Nacional de Educa-ción, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las Leyes Nº 114/98,103 y Nº 898/02,104 entre otras disposiciones relevantes en materia de educación. Así, existen deter-minadas condiciones educativas que el Estado debe garantizar, en particular el Art. 24 de su Constitución, que establece la obligación de asegurar y financiar la educación pública pa-ra todos los niños y niñas desde los 45 días de edad.

También la normativa vigente, nacional e internacional, obliga a respetar el principio de igualdad y de no discriminación en el acceso, permanencia y egreso del sistema educativo. Es decir que al gobierno local no le está permitido discriminar y está obligado a implemen-tar políticas públicas que aseguren la igualdad real de oportunidades y de trato hacia los sectores más desfavorecidos.

3.1 panorama educativo en la ciudad

A 2007 la ciudad registraba aproximadamente 563.000 alumnos matriculados en es-tablecimientos educativos estatales y privados de nivel inicial, primario y medio (ver cua-dro Nº 36).

Tal como menciona un informe realizado por la ACIJ,105 que analiza el grado de acceso y las condiciones de estudio en el sistema educativo publico, es posible identificar grandes diferencias entre los distritos escolares pobres (ubicados en la zona sur, Distritos Escolares

103 Ley de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, sancionada el 3 de diciembre de 1998, promulgada de hecho el 4/1/99 y publicada en el BOCBA Nº 624 del 3/2/99.

104 Sancionada el 17/9/02, promulgada el 2/10/02 a través del decreto 1283, y publicada en el BOCBA Nº 1542 del 8/10/02.

105 ACIJ, La discriminación educativa en la Ciudad de Buenos Aires, 2009. Véase también nota del diario Clarín http://www.clarin.com/diario/2009/06/14/um/m-01939011.htm

Derecho a la educación II.3


–DE– 19, 4, 5, 3 y 21) y los ricos (ubicados en la zona norte, DE 15, 18, 10, 16 y 17) en mate-ria educativa.

- Diferencias en el crecimiento de la matrícula. En los distritos más pobres de la zona sur de la ciudad, al menos desde 2002, se observa un persistente incremento de la matrícula en los niveles educativos estatales inicial, primario y medio. Por el contra-rio, en los distritos escolares más ricos se observa una disminución persistente de la cantidad de alumnos matriculados en el sistema educativo público y un incremento de la matrícula en establecimientos de educación privada.

- Diferencias en la cantidad de alumnos por escuela y por aula. El incremento de la ma-trícula no acompañado por un incremento en la cantidad de establecimientos educa-tivos trajo aparejada una diferenciación en la cantidad de alumnos por escuela y por aula entre los distritos ricos y los pobres. En promedio, en los 4 DE más pobres más del 43% de sus aulas presentan condiciones de superpoblación y el 39%, condiciones de hacinamiento, mientras que en los 4 DE más ricos tales porcentajes descienden a 5% y 14%, respectivamente. En los distritos más pobres hay en promedio 441 alum-nos por Unidad Educativa, mientras que en los 5 DE más ricos esta cifra apenas al-canza los 279 alumnos en promedio por Unidad Educativa. En el extremo, el DE 21 –uno de los más pobres– es el que presenta mayor cantidad de alumnos matriculados en menos unidades educativas (cuenta con 14 unidades educativas de nivel prima-rio para un total de 9.577 alumnos). Esta situación es muy distinta en otros distritos –más ricos–, por ejemplo el 15, que tiene casi la mitad de alumnos matriculados que el distrito 21 (5.064) y 21 unidades educativas.

- Problema de falta de vacantes. Hoy en día, especialmente en los distritos más pobres de la ciudad de Buenos Aires, existe un problema extendido de deficiencia en el acce-so a la educación, especialmente identificado en el nivel inicial. Al año 2008 se identi-ficaron más de 7.900 niños y niñas sin vacante para cursar el nivel inicial que es obli-gatorio para el Estado (ver Cuadro Nº 37).

- La práctica de reubicar alumnos. A causa de la falta de espacio y la deficiente políti-ca de construcción de escuelas, los distritos con mayores niveles de superpoblación comenzaron a derivar alumnos a otros distritos escolares, más céntricos y con mayor capacidad de absorción de vacantes. Esta práctica se identifica al menos desde 2002 y se intensifica a partir de 2007.

En conclusión, en los distritos más pobres la capacidad de absorción de matrícula de las escuelas se encuentra completamente sobrepasada y faltan vacantes. Esta situación con-trasta con la de otros distritos escolares, en donde la matrícula disminuye y los docentes enseñan a muchos menos alumnos por aula.

91

Cuadro Nº 36Cantidad de alumnos matriculados en el sector estatal, nivel inicial, primario y medio. Año 2007.

Cantidad de alumnos matriculados Estatal Privado Total

Nivel Inicial 46.477 59.143 105.620

Nivel Primario 148.823 118.223 267.046

Nivel Medio 102.171 88.322 190.463

297.471 265.688 563.129

fuente: dirección de estadística. año 2007.

Cuadro Nº 37 Cantidad de niños sin vacantes para el nivel inicial, 2002-2008.

Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Incremento de excedentes 2002-2008

Cantidad de niños sin vacantes

4393 4970 5299 6116 6047 6951* 7908** 80%

fuente: acij sobre datos de la dirección de educación inicial de la ciudad de buenos aires.

* Según datos presentados por el GCBA en la causa “ACIJ c/ GCBA sobre Amparo Exp. 23.360”, a través de la Dirección de Educación Inicial dependiente del Ministerio de Educación. Sumando el número de excedentes para jardines maternales presentados en el marco del juicio por el Ministerio de Derechos Humanos, en total para toda la ciudad serían aproximadamente 8000 los excedentes para 2007. Al respecto, cabe aclarar que la falta de precisión sobre la cifra concreta se debe a que la demandada presentó diversos datos contradictorios en el transcurso del proceso, sin dar ningún tipo de explicación sobre las variaciones en las cantidades.** Según datos presentados por el GCBA en la causa “ACIJ c/ GCBA sobre Amparo Exp. 23.360”, a través de la Dirección de Educación Inicial dependiente del Ministerio de Educación. Sumándole el número de excedentes para jardines maternales presentados en el marco del juicio por el Ministerio de Derechos Humanos, en total para toda la ciudad serían aproximadamente 9200 los excedentes de 2008.

3.2 análisis del presupuesto destinado a infraestructura escolar

Con objeto de evaluar la forma en que el Estado ha respondido a la situación descrip-ta, se analizó el gasto del gobierno en materia de infraestructura escolar durante el perío-do 2005-2010.

Se observa un problema estructural y generalizado de subejecución del gasto destina-do a la reparación, construcción y mantenimiento de escuelas. Como puede verse en el Cua-dro Nº 38, la cantidad de dinero ejecutado al finalizar cada año es inferior al originalmen-te asignado.

Por otro lado, se observa que los montos ejecutados del programa Infraestructura Esco-lar aumentan en los años 2005, 2006 y 2007. En 2008 se registra una caída del presupuesto ejecutado del 10% respecto de 2007, y también se presenta el más bajo porcentaje de ejecu-ción de todo el período con menos del 60% del presupuesto ejecutado. En 2009 y para 2010 se observa un incremento de los fondos asignados, aunque no se cuenta aún con informa-ción sobre ejecución (ver Cuadro Nº 38).

Tomando en consideración el panorama de desigualdad en el acceso y en las condiciones de estudio de los distritos pobres, el Informe de ACIJ también menciona que la existencia de



un trato desigual y discriminatorio hacia los distritos escolares más pobres en la asignación y ejecución de fondos para infraestructura escolar para los años 2001-2007.

- Todos los distritos escolares de la Ciudad registran porcentajes más altos de ejecu-ción que los cinco distritos más pobres. Para los distritos más pobres se ejecutó sólo el 32,6% de las partidas presupuestarias destinadas a obras de infraestructura esco-lar, y para los más ricos se ejecutó casi el 50% de la plata.

- La cantidad de dinero destinada por obra para los distritos pobres fue en prome-dio menor que para el resto de los distritos de la ciudad para casi todos los años (en 2001, 2002, 2005 y 2006). En promedio en el período la ciudad gastó $ 232.166 por obra en los distritos pobres y $ 505.821 para el resto de la ciudad.

No se observan signos de corrección de los problemas señalados anteriormente. Así, en 2008 se verifica que:

- Persisten importantes márgenes de subejecución presupuestaria. El Cuadro Nº 38 muestra que cinco obras con presupuesto asignado por un total de $ 9,2 millones no erogaron un solo peso al finalizar el año. En el caso de los dos distritos más pobres y con mayores problemas educativos como el DE 19 se ejecutó menos del 11% de los fondos y en el DE 21 la ejecución apenas alcanza el 50%.

- Persiste la falta de asignación de recursos para infraestructura en distritos pobres: los DE 3 y 5 no recibieron fondos para reparación y construcción de escuelas.

Por falta de información desagregada no se pudo avanzar en el análisis de la asignación presupuestaria de 2009 y 2010.

Cuadro Nº 38 Créditos presupuestarios Programa de Infraestructura Escolar. En pesos corrientes, 2005-2010.



crédito vigente

2005 69.528.214 86.672.179 64.522.711 92,8 74,4

2006 83.260.359 122.669.198 108.754.837 130,6 88,7

2007 159.108.357 149.247.185 137.704.990 86,5 92,3

2008 317.185.372 276.610.403 187.620.201 59,2 67,8

2009 243.489.616 295.207.927 105.964.688 43,5 35,9

2010 441.293.903 — — — —

nota: vigente y devengado 2009 al 30/09/2009

93

Cuad

ro N

º 3

9Cr

édit

os p

resu

pues

tario

s Pr

ogra

ma

de In

frae

stru

ctur

a Es

cola

r po

r D

istr

ito

Esco

lar.

En p

esos

cor

rient

es, 2

005-

2010

.

Dis

trit

o Es

cola

r

20

05

20

06

20

07

20

08

Orig

inal

Vig

ente

Ejec

utad

oO

rigin

alV

igen

teEj

ecut

ado

Orig

inal

Vig

ente

Ejec

utad

oO

rigin

alV

igen

teEj

ecut

ado

DE

13.

538.

026

1.23

7.18

658

.033

2.16

4.73

066

5.63

265

7.28

16.

550.

000

3.70

2.97

13.

688.

106

00

0

DE

22.

930.

586

3.00

2.74

743

5.67

81.

540.

000

3.17

8.02

72.

960.

332

3.73

0.00

02.

024.

944

1.73

9.51

50

00

DE

329

1.00

046

7.85

618

8.03

580

9.85

499

4.33

280

7.85

230

0.00

00

015

.704

00

DE

44.

013.

031

1.84

1.86

80

2.83

0.00

310

.614

.267

8.71

0.16

16.

770.

000

4.95

1.18

84.

654.

431

10.4

61.7

677.

034.

959

7.03

4.95

7

DE

559

2.00

020

1.56

832

.778

1.30

0.00

052

0.00

045

0.00

04.

400.

000

1.30

1.00

01.

233.

022

00

0

DE

65.

698.

417

5.00

0.41

83.

053.

355

1.95

0.00

05.

592.

008

4.54

7.85

36.

736.

800

3.53

9.49

02.

739.

206

3.26

1.77

10

0

DE

719

5.56

519

5.56

514

2.23

250

0.00

03.

330.

920

1.54

4.11

673

0.00

025

0.00

025

0.00

01.

802.

967

1.39

4.58

91.

394.

588

DE

823

8.25

114

2.41

40

150.

000

11.0

000

360.

000

10.0

000

5.50

0.00

05.

000.

000

0

DE

91.

502.

000

376.

000

01.

128.

010

28.0

100

980.

000

100

00

00

DE

101.

400.

000

287.

798

65.1

7161

2.22

02.

358.

459

2.24

4.33

99.

440.

000

9.34

7.64

89.

128.

030

00

0

DE

111.

279.

160

1.17

9.16

038

5.67

51.

686.

946

2.56

2.82

42.

499.

834

1.75

0.00

01.

673.

884

1.63

2.19

22.

218.

911

717.

731

717.

731

DE

1296

5.52

771

6.52

646

4.69

314

0.00

032

0.94

513

7.51

795

0.00

00

00

00

DE

1373

8.28

939

5.28

90

1.20

0.00

05.

884.

948

3.86

3.04

52.

830.

000

2.73

6.04

42.

104.

119

72.9

1467

.071

67.0

70

DE

1415

0.00

018

5.62

218

3.42

513

0.00

080

.000

80.0

0097

0.00

050

0.00

050

0.00

040

.000

00

DE

1545

0.00

020

4.35

815

.362

100.

000

20.0

000

24.3

90.0

0025

.377

.654

20.8

07.9

485.

171.

294

825.

284

825.

284

DE

162.

831.

923

1.70

0.49

91.

619.

939

1.42

0.39

989

6.11

555

9.42

096

9.90

092

4.11

492

1.13

02.

008.

068

151.

679

151.

679

DE

1770

0.00

061

3.57

616

3.57

565

0.00

090

.000

03.

670.

000

2.70

2.00

01.

488.

971

00

0

DE

182.

128.

824

1.16

2.82

445

3.92

191

5.41

42.

505.

410

1.78

4.50

893

0.00

099

7.78

798

5.22

433

8.99

360

59

DE

191.

430.

861

1.36

9.47

577

8.69

21.

365.

113

841.

686

465.

113

4.36

0.00

01.

500.

000

1.50

0.00

094

6.19

510

0.27

110

0.27

0

DE

2056

1.00

02.

000

02.

206.

403

813.

675

733.

572

4.79

0.00

03.

819.

412

3.62

0.53

612

.480

.787

16.1

42.9

386.

142.

937

DE

2180

.000

51.0

000

600.

000

470.

004

010

.150

.000

840.

231

714.

519

18.4

09.8

6815

.799

.159

5.79

9.15

8

TOTA

L67

.687

.260

84.5

86.7

3362

.443

.231

80.4

91.0

2511

8.27

3.91

210

4.37

6.58

515

9.10

8.35

714

9.24

7.18

513

7.70

4.99

031

7.18

5.37

230

7.15

7.91

818

0.58

0.48

1

D

istr

itos

pob

res

Dis

trit

os r

icos



Cuadro Nº 40Créditos presupuestarios Programa de Infraestructura Escolar desagregado por obra y Distrito Escolar, en pesos corrientes. 2008 y 2009

Obra

2008

Crédito Original

Crédito Vigente

Crédito Devengado

DE 1 — — — —

DE 2 — — — —

DE 3 C.F.P.Nº 22 Polideportivo D.E.3 -Cochabamba 2147 15.704 0 0

DE 4

Escuela Media E Infantil Complejo Casa Amarilla D.E. 4 Blanes y Puerto de Palos

9.425.655 9.075.986 7.014.275

Escuela de Recuperación Casa Amarilla DE 4 Alte.Brown y Espinosa

7.085 0 0

DE 5 — — — —

DE 6Escuela de Educación Especial 13 DE 6 - General San Martín 1.570.000 0 0

Escuela Técnica Nº 6 F.Fader DE 6 La Porteña 54 1.691.771 0 0

DE 7 Escuela de Comercio Nº 17 DE 7 Fragata Sarmiento 1817 1.802.967 3.102.967 1.394.589

DE 8 Cbo 1 DE 8 - Monteagudo 345 5.500.000 0 0

DE 9 Escuela Media Nº 7 DE 9 - Malabia 2148 0 80.000 0

DE 10 Ei DE 10- Blanco Encalada 3471/3485 0 30.000 0

DE 11Colegio Alberto Larroque DE11 Morón y Gualeguaychú 2.218.911 771.765 717.731

Escuela Técnica Nº 5 DE 11- Alberdi 1845 0 30.000 0

DE 12 — — — —

DE 13 Esc Inf S/Nº DE 13 - Basualdo Y Dellepiane 72.914 72.914 67.070

DE 14 Escuela de Educación Especial 8 DE 14 - Estrada De Cano 40.000 0 0

DE 15

Escuela Media e Infantil Polo Saavedra DE15 Crisólogo Larralde 5085

5.171.294 3.035.871 1.371.344

Escuela Discapacitados Polo Saavedra Crisólogo Larralde 5085 8.061.487 5.475.042 2.767.956

Escuela de Música Pedro Esnaola Crisólogo Larralde 5085 14.275.977 3.966.884 1.692.111

DE 16Escuela de Educación Especial y Form. Laboral N° 28 DE16 100.000 0 0

Escuela Media Nº 2 DE 16 Zamudio y José Cubas 1.908.068 166.246 151.679

DE 17 — — — —

DE 18Centro Educativo No Formal De 18 Mercedes 140 275.001 91.106 1.128

Esc. de Danzas y Cerámica J. Donn DE 18 M. Cervantes 5068 63.992 0 0

DE 19

Escuela Primaria Nº 12 Enrique Rodó DE 19 538.728 18.728 18.697

Escuela Especial Nº 7 DE19 - M. Acosta 2936 0 90.000 0

Jardín Maternal Nº 6 DE19 Chilavert 1935 407.467 162.822 81.573

DE 20 Escuela Danza DE 20 Fonrouge 760 11.762.393 9.197.358 5.589.417

DE 21

Esc. Primaria Complejo Educativo Villa Lugano Pola y Barros Pazos

18.324.367 7.524.367 5.893.859

J.I.Nº5 E.P.Nº4 DE 21 - Larrazábal 4520 85.501 8.748 0

95

Gráfico Nº 10Crédito original y ejecutado para infraestructura escolar. 2005-2010

0

50

100

150

200

250

300

350Crédito Devengado

Crédito Original

201020092008200720062005

Cuadro Nº 41Créditos presupuestarios Ministerio Educación y Educación Privada. En pesos corrientes, 2005-2010.

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Crédito devengado

Crédito devengado

Crédito devengado

Crédito devengado

Crédito vigente al 30-09-

2009

Crédito original

Presupuesto Educación Privada

243.479.953 353.996.971 417.636.845 613.200.819 709.982.829 806.774.724

Presupuesto Total Educación

1.596.366.949 2.235.107.759 2.761.058.342 3.581.344.818 4.116.093.212 4.936.055.132

Presupuesto Total Ciudad.

6.274.676.424 9.170.108.998 11.028.290.358 13.103.591.570 16.845.232.468 18.039.387.874

Educación Privada Educación

15.25% 15.84% 15.13% 17.12% 17.25% 16.34%

Educación Total Ciudad

25.44% 24.37% 25.04% 27.33% 24.43% 27.36%

3.3 análisis del presupuesto destinado a educación privada

En forma paralela a la situación descripta se registra un incremento persistente del pre-supuesto ejecutado destinado como transferencias a los establecimientos de educación pri-vada y de su participación relativa en relación con el presupuesto general del Ministerio de Educación.

En el período 2005-2010 el presupuesto destinado a educación privada aumento un 231%, pasando a ser en 2005 $ 243 millones (Devengado) a $ 806 millones (Original) para 2010. Su relevancia dentro del presupuesto general del Ministerio de Educación también ha ido aumentando en el período analizado.


DERECHO A LA EDUCACIÓNA partir del análisis realizado pueden extraerse las siguientes conclusiones:

A Violación al principio de no retroceso. En un contexto de marcadas deficiencias educativas se comprueba que la participación del presupuesto asignado al Minis-terio de Educación en el presupuesto general de la Ciudad ha ido disminuyendo desde 2008.

B Violación al principio de la utilización del máximo de los recursos disponibles. El Estado no ha utilizado el máximo de los recursos que estaban a su disposición para resolver las graves desigualdades educativas denunciadas a lo largo de los años por diversas organizaciones de la sociedad civil y organismos públicos. Por el contrario, se observa una persistente subejecución presupuestaria destinada a tareas de reparación, construcción y mantenimiento de escuelas. En 2008 el pro-grama de Infraestructura Escolar ejecutó sólo el 59% de los fondos y al 30 de sep-tiembre de 2009 había ejecutado únicamente el 35,9% del presupuesto asignado para el año. Además, en un contexto de deficiencia del gasto, dentro del Presu-puesto General del Ministerio de Educación, se comprueba una tendencia al incre-mento del gasto destinado a la educación privada, que pasó de 15,2% en 2005 a 16,3% en 2010.

C Violación al principio de contenido mínimo. A pesar de a falta de información re-lativa a la cantidad de niños y adolescentes que no consiguen vacantes para es-cuelas estatales en el nivel primario y medio, se registra un incremento pronuncia-do de la cantidad de niños sin vacantes para jardines maternales. Al año 2008 en toda la ciudad se registraban 7900 niños que no consiguieron cupos por falta de espacio. Esto implica una clara violación de las obligaciones que tiene el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires respecto del derecho a la educación.

D Violación del principio de no discriminación. Como se ha mencionado, el panora-ma educativo en la ciudad registra marcadas diferencias entre distritos pobres y distritos ricos tanto en materia de acceso a la educación como en las condiciones de estudio. A su vez, se identificó que la forma en que actuó el Estado asignando y ejecutando el dinero para infraestructura escolar a lo largo de los años también muestra una trato desigual en perjuicio de los distritos escolares más pobres. Es-te comportamiento discriminatorio se encuentra expresamente prohibido en la le-gislación internacional y local.

E Acceso a la información. Se han identificado serios y diversos problemas de pro-ducción y difusión de información pública que dificultan no sólo el diagnóstico de la realidad educativa de la Ciudad sino también el diseño y monitoreo de las polí-ticas para revertir las situaciones de desigualdad descriptas.En particular se han identificado los siguientes problemas:a. Modificación en la forma de desagregación de la información. El Departamento de Estadísticas dependiente del Ministerio de Educación no presenta en la actua-lidad información desagregada por Distrito Escolar, sino por CGP. De esta forma, analizar la evolución de la matrícula, los índices de sobreedad y repitencia, la can-tidad de alumnos por aula y por escuela, la cantidad de establecimientos de jor-nada simple y completa resulta poco menos que imposible.b. Falta de producción y difusión de datos.106

- Falta de vacantes. La forma de evaluar estadísticamente el grado de avan-ce en la cobertura de educación debe provenir necesariamente de la pro-ducción de datos sobre cantidad de chicos sin vacantes para cada uno de los niveles educativos, desagregado por Distrito Escolar. Sin embargo, tal como ha sido denunciado,107 esa información no se encuentra disponible y carece de confiabilidad. Los únicos datos existentes provienen de una ac-ción judicial justamente por la falta de vacantes en el nivel inicial.108

- Condiciones de estudio. Por otro lado, para evaluar el respeto al principio de igualdad y no discriminación también es preciso contar con información estadística sobre distintos aspectos vinculados a las condiciones de estu-dio en las escuelas. Por ejemplo datos sobre cantidad de aulas por distrito escolar que se encuentran en situación de superpoblacion y hacinamiento, tipo de equipamiento por escuela, etc. Esta información tampoco se en-cuentra disponible.

106 Véase ACIJ op. cit. 118.

107 La ACIJ ha denunciado públicamente este problema, luego de haber iniciado acciones judiciales por la falta de respuesta. Finalmente han presentado un proyecto de ley para regular el sistema de producción de información relativa a la falta de vacantes en el sector estatal en cada nivel educativo.

108 ACIJ c/Gob. Ciudad sobre Amparo. Expediente 23.360.

conclusiones


4 derecho a la salud

El derecho a la salud se encuentra consagrado en los diversos tratados internacionales con jerarquía constitucional, en la Constitución Nacional y en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y está directamente vinculado con la satisfacción de necesidades de alimen-tación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente. Se considera el derecho a la salud un concepto de índole integral, por lo tanto se señala el carácter de complemen-tariedad de sus dimensiones, así como su interdependencia: se estará violando el derecho a la salud de una persona en la medida en que alguno de sus aspectos no sea respetado.

De acuerdo con la Convención de los Derechos del Niño (CDN), los niños deben disfrutar del más alto nivel posible de salud y tener acceso a servicios para la prevención y el trata-miento de las enfermedades y la rehabilitación. La CDN enfatiza en particular que los Esta-dos Partes adopten las medidas apropiadas para reducir la mortalidad infantil, y en la ni-ñez asegurar a todos los niños la prestación de la asistencia médica y la atención sanitaria que sean necesarias.

Asimismo se asume el compromiso de combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible, el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable sa-lubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del ambiente.

En particular, en su Art. 20, la Constitución de la Ciudad establece que “el gasto público en salud es una inversión social prioritaria”, y se establece que el sistema de salud debe ser gratuito y accesible para todos.

Además, la Ciudad de Buenos Aires cuenta con una ley específica de salud, la Ley Nº 153, sancionada en 1999, que alcanza a “todas las personas sin excepción, sean residentes o no residentes de la Ciudad de Buenos Aires”.109 La ley establece que las garantías del derecho a la salud integral se sustentan, entre otros, en los siguientes puntos: la cobertura univer-sal de la población, el gasto público en salud como una inversión social prioritaria, la gratui-dad de las acciones de salud y “el acceso y utilización equitativos de los servicios, que evite y compense desigualdades sociales y zonales dentro de su territorio”.110

A su vez, la ley establece que el sistema de salud se encuentra integrado por el conjunto de recursos tanto de dependencia estatal, de la seguridad social, como del ámbito privado, que se desempeñen dentro de la geografía de la ciudad de Buenos Aires.

En este sentido, el sector estatal, integrado por todos los recursos de salud dependien-tes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, tiene entre sus objetivos “contribuir a la disminución de los desequilibrios sociales mediante el acceso universal y la equidad en la atención de la salud, dando prioridad a las acciones dirigidas a las personas más vulnera-bles y a las causas de morbimortalidad prevenibles y reductibles; desarrollar políticas sani-tarias centradas en las familias para la promoción comunitaria (…), garantizar el ejercicio de los derechos reproductivos de las personas a través de la información, educación, méto-

109 Ley 153, Art. 2º.

110 Ley 153, Art. 3º.

99

dos y prestaciones de servicios, y eliminar los efectos diferenciales de la inequidad sobre la mujer en la atención de salud”.

Con objeto de analizar el grado de avance de la Ciudad en materia de salud, se seleccio-naron los siguientes programas que atienden especialmente a niños y niñas: los Hospitales Infantiles, el Programa de Salud Sexual y Reproductiva, el Programa VIH Sida, el Programa de Inmunizaciones y el Programa Materno Infantil.111

4.1 hospitales infantiles en la ciudad

A la actualidad, la Ciudad cuenta con cinco hospitales públicos que atienden especial-mente a niños y niñas, y se encuentran bajo la órbita del Ministerio de Salud:

- El Hospital de Pediatría Juan P. Garrahan. Se trata de una institución descentraliza-da cuyo financiamiento es compartido por el Ministerio de Salud de la Nación y el Go-bierno de la Ciudad de Buenos Aires.112

- El Hospital Materno Infantil Ramón Sardá.

- El Hospital General de Niños Ricardo Gutiérrez.

- El Hospital General de Niños Dr. Pedro de Elizalde.

- Hospital de Odontología Infantil Quinquela Martín.

Presupuesto destinado a los hospitales infantilesEl análisis del presupuesto asignado y ejecutado a los mencionados hospitales muestra

un incremento persistente tanto nominal como real.

Gráfico Nº 11Presupuesto ejecutado para hospitales infantiles. 2005-2010

0

50

100

150

200

250Hospital de OdontologíaInfantil Quinquela Martín

Hospital de Pediatría Juan P. Garrahan

Hospital de Niños Ricardo Gutierrez

Hospital de Niños Pedro Elizalde

Hospital Materno Infantil Ramón Sarda

Sanción

2010

Vigente al30/09/092009

Devengado

2008

Devengado

2007

Devengado

2006

Devengado

2005

nota: 2009 garrahan s/d

111 Se exceptúan del análisis las políticas de salud mental, que se analizan en el siguiente apartado.

112 De acuerdo con el Decreto Nº 815-PEN-89.

Derecho a la salud II.4



Cuadro Nº 42 Créditos presupuestarios hospitales infantiles, en pesos corrientes. 2005-2010

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Crédito devengado

Crédito devengado

Crédito devengado

Crédito devengado

Crédito vigente30-09-2009

Crédito original

Patologías Específicas


27.457.762 36.905.842 44.404.148 55.123.95067.458.506

81.854.181

Atención Médica en Hospitales de Niños


47.591.750 67.984.940 80.497.138 104.616.267 115.630.614 140.147.898

Hospital de Niños Ricardo Gutiérrez

73.086.885 101.629.223 119.083.551 154.355.166 173.026.482 196.904.389

Hospital de Pediatría Juan P. Garrahan

66.731.095 82.218.867 137.212.557 171.555.090 S/D 231.967.022

Atención Odontoló-gica en Hospitales Especializados

Hospital de Odontología Infantil Quinquela Martín

4.026.257 5.122.716 7.348.105 9.296.725 10.528.301 12.288.598

4.2 programa de salud sexual y reproductiva

La normativa vigente tanto a nivel nacional como a nivel local sobre salud sexual y re-productiva fija las bases para el funcionamiento del sistema de salud suponiendo la adecua-ción de sus prácticas y normas y generando obligaciones a cargo de los efectores de salud.

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires reconoce los derechos reproductivos y sexuales, que deben ser ejercidos libres de coerción y violencia como derechos humanos básicos, especialmente los referidos a decidir responsablemente sobre la procreación, el número de hijos y el intervalo entre sus nacimientos. A su vez, la Constitución garantiza expresamente “la igualdad de derechos y responsabilidades de mujeres y varones como progenitores y se promueve la protección integral de la familia”.113

Asimismo, en la Ley 114 de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adoles-centes se indica que se deberá “(…) Desarrollar la atención sanitaria preventiva, la orienta-ción al grupo familiar conviviente, la educación en materia de salud sexual y reproductiva, tendientes a prevenir el embarazo no deseado y las enfermedades de transmisión sexual (…)”114 y “(…) garantizar la atención de la salud a toda adolescente embarazada”.115

La ley básica de salud consigna respecto de los derechos de todas las personas que acu-den al sistema de salud y sus servicios con los servicios de atención” (…) el “ejercicio de los

113 Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, Artículo 37.

114 Ley 114 (Artículo 23, inciso e).

115 Ley 114 (Artículo 23, inciso k).

101

derechos reproductivos, incluyendo el acceso a la información, educación, métodos y pres-taciones que los garanticen (…)”.116

En 2000, a partir de la ley 418 se crea el Programa de Salud Sexual y Reproductiva, que tiene como principales objetivos garantizar el acceso de varones y mujeres a la información y a las prestaciones, métodos y servicios necesarios para el ejercicio responsable de sus de-rechos sexuales y reproductivos; garantizar a las mujeres la atención integral durante el embarazo, parto y puerperio, y disminuir la morbimortalidad materna e infantil.117

Para acceder a los servicios, el interesado debe acercarse a alguno de los centros asis-tenciales del Sistema de Salud Pública de la Ciudad de Buenos Aires: centros de salud, cen-tros médicos barriales, médicos de cabecera y hospitales de la ciudad de Buenos Aires. La atención y la provisión del método son gratuitas.Presupuesto destinado al Programa de Salud Sexual y Reproductiva

Parte de la normativa que regula el Programa de Salud Sexual y Reproductiva (Ordenan-za 47.731) establece el monto fijo que debe ser asignado anualmente al programa, que co-rresponde a una suma de un millón de pesos. Este criterio, en contextos de crecimiento de precios como el que caracteriza la situación de la ciudad de Buenos Aires, resulta regresivo y viola los compromisos asumidos por la Ciudad en materia del derecho a la salud.

Al analizar el presupuesto asignado y ejecutado al programa en el período considerado, puede comprobarse que la situación se agrava, en tanto en todo el período analizado nunca se llegó a ejecutar la totalidad de los fondos asignados. Como se observa en el Cuadro Nº 43, los porcentajes de ejecución nunca han superado el 70%. Desde 2005 hasta 2008, el progra-ma tuvo asignados en suma $ 4.654.600, de los cuales llegó a ejecutar tan sólo $ 1.883.723.

Cuadro Nº 43 Créditos presupuestarios Programa de Salud Sexual y Reproductiva. En pesos corrientes, 2005-2010.

Salud Reproductiva

Crédito Original

Crédito Vigente

Crédito devengado

% Ejecución sobre original

% Ejecución sobre vigente

2005 1,023,000 805,904 740,232 72,36 91,85

2006 1,607,800 282,032 282,031 17,54 100,00

2007 1,005,000 223,220 178,220 17,73 79,84

2008 1,018,800 998,809 683,240 67,06 68,41

2009 1,000,000 S/D S/D S/D S/D

2010 1,557,500 — — — —

4.3 programa vih-sidaLas obligaciones específicas y compromisos asumidos en materia del VIH-Sida se en-

cuentran regulados a nivel nacional por la Ley 23.798, denominada Ley Nacional de Sida, sancionada en 1990 y reglamentada en 1991 por el Decreto 1244/91, que le asigna al gobier-

116 Ley Básica de Salud .Artículo 4.

117 Ley 418 de Salud Sexual y Reproductiva. Artículo 3.



no nacional la responsabilidad de comprar los medicamentos para tratar el VIH-Sida. Por otra parte, la Ley 24.455 sancionada establece la obligatoriedad para las obras sociales de ofrecer tratamientos médicos, psicológicos y farmacológicos a las perso-nas con VIH, y la Ley 24.754 incorpora la atención de las personas con VIH por parte de las empresas de medicina prepaga.118

La articulación entre la Nación y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se regula a través del convenio Nº 7, celebrado en 1997, que establece las competencias relativas a la distribución de los medicamentos.

El ente encargado de la articulación entre la Ciudad y la Nación es la Coordinación Sida,119 que a la vez es responsable de la ejecución de sus propios programas a nivel local. Entre 2007 y 2009 se sancionaron los decretos 2075/07, 106/09 y 423/09, que fueron modificando la estructura del Ministerio de Salud, que implicó que Coordina-ción Sida pasara de ser una dirección a un programa, degradándose de este modo su jerarquía institucional. Esta desjerarquización supone en la práctica que el programa no cuente con presupuesto propio ni planta de gabinete, es decir, que no puede de-signar a su propio personal.

En la región del Cono Sur, la Argentina forma parte del grupo de países que ase-guran la asistencia y el acceso universal y gratuito al tratamiento antirretroviral. El Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación garantiza estos servicios a través del Programa Nacional de Lucha contra los Retrovirus del Humano, Sida y ETS, que su-ministra a todo el territorio nacional los medicamentos necesarios para tratar la en-fermedad, a aquellas personas sin cobertura social que prueben no poseerla, ser in-digentes o insolventes.

En la ciudad de Buenos Aires hay 8.801personas que conviven con el virus del VIH-Sida,120 número que representa el 30% de los infectados de la Argentina.121 La infor-mación y educación respecto del VIH-Sida y las posibilidades de acceso al sistema de salud resultan componentes fundamentales para prevenir la transmisión y para el adecuado cuidado y tratamiento de las personas que conviven con el virus.

La pobreza y el bajo nivel de instrucción son variables que potencian el riesgo de las personas frente a la enfermedad. Un análisis reciente de Coordinación Sida da cuenta de que los grupos con mayor predominancia a ser diagnosticados de forma tardía son la población masculina, los mayores de 50 años y las personas con menor nivel de instrucción: el 40% de las mujeres embarazadas con VIH-Sida no superó la es-cuela primaria y sólo el 25,4% completó estudios secundarios o superiores. “Estas ci-

118 Fundación Huésped. Ver: http://www.huesped.org.ar/

119 Creado por el Decreto N° 2202/ 00.

120 Coordinación Sida Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Situación epidemiológica del VIH-Sida en Ciudad de Buenos Aires, Mayo 2009, p. 17.

121 Fuente: Entrevista mantenida con la Dirección de Coordinación Sida el 28/10/2009.

103103

fras ponen en evidencia que el bajo nivel de escolaridad incrementa la vulnerabilidad de la población más pobre frente al VIH-Sida”.122

En el mismo sentido, se observa el siguiente mapa, que da cuenta de que la zona sur, la más pobre de la ciudad y la que posee las tasas más altas de deserción escolar y repitencia, presenta los índices de contagio más altos, mientras que la zona norte, donde viven, en pro-medio, las personas con ingresos más altos y la que presenta las tasas más bajas de deser-ción escolar y repitencia, presenta el menor índice de personas viviendo con VIH-Sida (PVVS).

Zona Norte Tasa: 24,1

Zona Central Tasa: 28,8

Zona Sur Tasa: 51,3

Presupuesto asignado para prevención y atención VIHAl analizar el presupuesto asignado para prevención y atención del VIH en la ciudad, se

comprueba un marcado retroceso en términos nominales en el crédito original, que cae en un 23% de 2007 a 2009.

Por otro lado, también se observa un bajo porcentaje de ejecución respecto del crédito aprobado, que no supera para ninguno de los años el 50%. Es decir que todos los años se gastó menos de la mitad del dinero disponible y aprobado por la Legislatura de la Ciudad para atender la problemática del VIH-Sida.

122 Coordinación Sida Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Situación epidemiológica del VIH-Sida en Ciudad de Buenos Aires, Mayo 2009, p. 11.



Cuadro Nº 44 Créditos presupuestarios Programa de Prevención y atención VIH. En pesos corrientes, 2005-2010.

Prevención y atención VIH

Crédito Original

Crédito Vigente

Crédito devengado



2005 — — — — —

2006 — — — — —

2007 3.765.674 1.696.202 1.695.991 45,04 99,99

2008 3.402.305 693.096 660.619 19,42 95,31

2009 2.914.600 S/D S/D S/D S/D

2010 4.586.000 — — — —

4.4 programa de inmunizaciones

El programa Inmunizaciones123 depende de la Subsecretaría de Atención Integrada de Salud (Dirección General Adjunta Redes de Servicios de Salud) y “tiene como principal fun-ción organizar y programar la gestión, distribución y provisión de insumos inmunobiológi-cos y de material descartable”. El propósito fundamental del Programa es que es que to-da persona que deba ser inmunizada y concurra a un centro de vacunación de la Ciudad sea correctamente vacunada y entre sus objetivos centrales se encuentra el de priorizar la atención de la población mas vulnerable. Por ello, las acciones de este programa se desa-rrollan priorizando las áreas de riesgo.Presupuesto destinado al programa de inmunizaciones

Al analizar la asignación presupuestaria al programa puede comprobarse un alarmante problema de subejecución. En 2007, de los más de tres millones de pesos asignados para in-munizaciones sólo se gastó el 3,6%. Una situación similar se registra para 2008, cuando se llegó a gastar tan sólo el 15% del dinero originalmente asignado.

Cuadro Nº 45 Créditos presupuestarios Programa de Inmunizaciones. En pesos corrientes, 2005-2010.

Inmunizaciones Crédito Original

Crédito Vigente

Crédito devengado



2005 3.637.232 3.162.565 3.058.280 84,08 96,70

2006 3.458.740 3.263.929 2.912.653 84,21 89,24

2007 3.210.500 119.180 116.170 3,62 97,47

2008 5.285.996 1.993.690 824.791 15,60 41,37

2009 N/I — — — —

2010 N/I — — — —

123 Fuentes: http://www.buenosaires.gov.ar/guiaba/guia/ y http://www.buenosaires.gov.ar/areas/salud/a_primaria/programas/inmunizacion

105

4.5 programa materno infantil

El Programa Materno Infantil se crea mediante la Ley Nº 147 30/12/1998, depende de la Subsecretaría de Atención Integrada de Salud y se efectiviza a través de los hospitales, cen-tros de salud y centros médicos barriales. El Programa Materno Infantil brinda servicios de control de embarazo y del niño sano, así como de promoción de la lactancia materna. El ser-vicio está destinado a mujeres embarazadas y a niños y niñas de hasta 5 años. Se accede al programa acercándose al centro de salud o centro médico barrial. Según se informa, en el marco del programa en los centros de salud se entregaría a los receptores leche, hierro y vitaminas como refuerzo nutricional.

A partir de trabajos de investigación y relevamiento, se han podido constatar diversos problemas sobre el funcionamiento del programa:124

- El total de la partida mensual no cubre las necesidades de las personas –niños y em-barazadas– que concurren a los centros de salud, estando muy por debajo de la can-tidad necesaria para distribuir la leche de acuerdo con lo estipulado por el Progra-ma Materno Infantil.

- No hay un criterio único de distribución de leche. Algunos centros de salud la repar-ten a las madres presentes hasta agotar el stock, otros la reservan para el niño des-nutrido, otros la entregan para el control del niño sano, otras áreas programáticas la reparten en partes iguales en los CESAC independientemente de las necesidades.

- Los CESAC actúan en su mayoría como meros consultorios externos receptores exclu-sivamente de la demanda espontánea y generalmente saturados por esta demanda, con lo que es imposible accionar sobre la población afectada que no concurre a nin-gún centro asistencial y es la de mayor vulnerabilidad social.

Presupuesto destinado al Programa Materno InfantilAl analizar el presupuesto del programa puede comprobarse que a partir de 2006 se

registra una caída del presupuesto asignado al programa, lo que agravaría aún más las denuncias descriptas anteriormente de la insuficiencia de recursos para cubrir los gastos. Desde 2006, se redujo la asignación en $ 500.000, que si se toma en cuenta el contexto de aumento de precios, la baja resulta aún más pronunciada.

Por otro lado, al igual que sucede con otros programas, se identifica un problema de subejecución presupuestaria, especialmente en 2007 y 2009.

124 ACIJ, “El déficit nutricional en la Ciudad de Buenos Aires”, 2006.



Cuadro Nº 46 Créditos presupuestarios Programa Materno Infantil. En pesos corrientes, 2005-2010.

Plan Materno Infantil

Crédito Original

Crédito Vigente

Crédito devengado



2005 3.297.274 4.002.506 4.002.506 121,39 100,00

2006 4.866.750 4.631.438 4.455.108 91,54 96,19

2007 4.735.830 3.103.520 3.096.018 65,37 99,76

2008 — — — — —

2009 4.377.568 S/D S/D S/D S/D

2010 4.586.000 — — — —

4.6 infraestructura del ministerio de salud

Al analizar la evolución del gasto destinado a obras de infraestructura dentro del Minis-terio de Salud, el problema de la subejecución presupuestaria vuelve a manifestarse. Res-pecto del crédito originalmente asignado, la ejecución, con excepción de 2006, no supera el 78%. Llama la atención el año 2008, cuando no se llegó a ejecutar ni la mitad de los fondos asignados a infraestructura.

Cuadro Nº 47 Créditos presupuestarios Infraestructura del Ministerio de Salud. En pesos corrientes, 2005-2010.

Infraestructura Crédito Original

Crédito Vigente

Crédito devengado



2005 103.048.111 127.070.110 80.448.677 78,07 63,31

2006 111.389.020 170.419.502 139.079.336 124,86 81,61

2007 152.290.267 124.749.153 107.264.214 70,43 85,98

2008 244.541.550 209.987.343 115.516.591 47,24 55,01

2009 199.510.740 142.717.610 48.325.644 24,22 33,86

2010 149.922.146 — — — —

DERECHO A LA SALUD

Violación del principio de no retroceso. Se comprobó una asignación presupuestaria regresiva en casi todos los programas de salud analizados. Este accionar estatal va en contra de sus compromisos asumidos en materia de salud.

Violación del principio de la utilización del máximo de los recursos disponibles. Se identifica un marcado problema de deficiencia en el gasto de los recursos. Todos los programas analizados (de Salud Sexual y Reproductiva, de VIH-Sida, de Inmunizacio-nes, Materno Infantil e Infraestructura del Ministerio de Salud) presentan muy bajos niveles de ejecución, lo cual es alarmante, porque la mayoría de ellos depende de la compra de suministros para cumplir con su rol fundamental de garantía del derecho a la salud. El Estado no ha cumplido con la obligación de utilizar el máximo de los recur-sos que estén a su disposición.

Acceso a la información. La Ciudad carece de un registro acabado sobre la situación alimentaria y nutricional en su territorio. La ausencia de esos datos dificulta la evalua-ción de los alcances del derecho a la salud en la Ciudad y del cumplimiento de las obli-gaciones por los Estados. La ausencia de tales registros ha originado incluso acciones judiciales por parte de organizaciones de la sociedad civil (ACIJ contra Gob. Ciudad so-bre Amparo EXP 27599 /0).

conclusiones

capítulo iii

SALUD MENTAL Y DERECHOS HUMANOS


1. Salud mental: marco normativo y estado de situación

En materia de salud mental, el marco normativo que regula la acción del Estado está compuesto por la Ley 22.914,125 la Convención sobre los Derechos de las Personas con Disca-pacidad a nivel nacional y la Ley 448 a nivel local.

La Ley 448 de Salud Mental se sanciona en 2000 e introduce el concepto de salud men-tal vinculado con el de derechos humanos. La presente ley determina la desinstitucionali-zación, la rehabilitación y la reinserción social de los pacientes. Se orienta a implantar un sistema de prevención, promoción y protección de la salud mental, propone transformar el actual modelo hospitalocéntrico y favorecer iniciativas que tiendan a prácticas de inser-ción con la comunidad. Asimismo, la Argentina ha reforzado este paradigma en la forma de abordar la salud mental mediante la ratificación en 2008 de la Convención sobre los De-rechos de las Personas con Discapacidad. La nombrada Convención plantea la necesidad de diseñar una política institucional de accesos a la justicia y derecho a la defensa a fin de abandonar el histórico abordaje asistencialista del problema y considerar a esas personas como sujetos de derechos.

Sin embargo, a pesar de la normativa vigente, aún falta un plan integral de políticas pú-blicas en salud mental y la creación de los recursos necesarios para garantizar el cumpli-miento de los principios y derechos plasmados en las leyes y la Convención sobre los Dere-chos de las Personas con Discapacidad.

Hoy en día se observa que la política de salud mental de la Ciudad se estructura sobre el recurso de “manicomialización”, en un sistema de internación que se encuentra colapsa-do y en estado de abandono.

Como menciona el CELS en un informe,126 de los más de 2.400 pacientes que se encontra-ban internados en servicios de salud mental de hospitales públicos de la ciudad de Buenos Aires a agosto de 2005 un 9% lo está desde hace 25 o más años; un 27% está internado des-de hace 10 años o más, y el promedio general es de 9 años. Los hospitales Borda y Moyano superan ese promedio de internación.

Como agravante de la situación, se comprobó también que un alto porcentaje de la po-blación internada en hospitales de salud mental se encontraría en condiciones de alta, pero la externación no se concreta por diversas cuestiones socioeconómicas y falta de recursos para derivar los casos. Según fue informado a la AGT,127 la cantidad de personas que se en-

125 En la ciudad de Buenos Aires, existe una concurrencia de jurisdicciones entre la justicia nacional y la de la Ciudad, porque aún no se han transferido la competencia en materia de familia. En este sentido, frente a algunos procesos judiciales interviene la justicia nacional con competencia en familia (control de internación, insania, inhabilitación, etc.), y para controlar el alcance de la política pública desplegada en el ámbito de la salud mental y aplicación real de la Ley 448 interviene el fuero contencioso en términos de la competencia, ya que el demandado es en este caso el GCBA y los programas que éste genere.

126 CELS, Los derechos humanos y la salud mental en la Ciudad de Buenos Aires, 2006.

127 Conforme informe remitido por la Asesoría Tutelar Nº 1 Justicia en lo Contencioso Administrativo y Tributario con fecha 29/10/07. Oficio Nº 1162/07.

111

contraban en condiciones de ser externadas y permanecían internadas por razones socia-les ascendía a 424 en 2004, 420 en 2005 y 569 en 2006 y 2007 (ver los datos desagregados por hospital en Cuadro Nº 48).

Por otro lado, también se observa que faltan recursos humanos en términos generales, por lo cual el poco personal disponible se encuentra trabajando casi en su totalidad en el ámbito intrahospitalario y no queda personal disponible para trabajar el egreso. Finalmen-te, se hace necesario destacar que las intervenciones se basan fundamentalmente en el tratamiento medicamentoso y casi no existe otro tipo de servicio que se dirija a favorecer el ejercicio del derecho a la recreación, educación, formación laboral y deporte, entre otros.

A su vez, se comprueba una falta de unificación sistémica y racional de la atención de la salud mental en la Ciudad de Buenos Aires. No se encuentra ninguna lógica explicativa que justifique de forma coherente que el Ministerio de Desarrollo Social preste servicios relacio-nados con la salud mental. Esta disociación de los efectores de salud en dos ministerios no sólo afecta la coordinación de las acciones, sino también la posibilidad de garantizar los de-rechos de las personas afectadas en su salud mental. El Ministerio de Desarrollo Social no cuenta con los recursos humanos idóneos para monitorear la acción de las instituciones pri-vadas con las que tiene convenio para la atención de la salud mental, dejando en estado de completa desprotección a quienes reciben estas prestaciones.

Asimismo, las clínicas privadas de salud mental a las que accede la población de la ciu-dad a través de sus propios recursos (obras sociales, prepagas, fondos personales) no son supervisadas por el GCBA en lo que respecta a las condiciones no sólo de habitabilidad de éstas, sino también de calidad de vida y de servicio de salud que se brinda a las personas allí alojadas, función adjudicada al gobierno local a través del artículo 5º de la Ley 448.128

Cuadro Nº 48 Cantidad de personas internadas en hospitales de salud mental con alta médica. 2004-2007.

2004 2005 2006-2007

Borda 244 189 162

Moyano 158 198 393

Tobar García 8 22 11

Alvear 14 11 3

Total 424 420 569

128 Artículo 5º: “La autoridad de aplicación conduce, regula y controla el sistema de salud mental. Son sus funciones: […] c- La conducción, coordinación y regulación del sistema de salud mental; d- La habilitación y control de los establecimientos y servicios de salud mental de los tres subsectores y la evaluación de la calidad de la prestación; e- La regulación y control del ejercicio de las profesiones relacionadas con la salud mental, de conformidad con la legislación vigente…”.

Salud mental: marco normativo y estado de situación III.1


Cuadro 49 Características de los hospitales de salud mental de la ciudad de Buenos Aires.

Moyano Borda Tobar García Alvear Álvarez Gutiérrez1 Piñero

CaracterísticasExclusivo salud mental

Exclusivo salud mental



Salud mental y otras prestaciones



PoblaciónNiños, niñas y adolescentes

Adolescentes a partir de 14 años

Hombres Niños, niñas y adolescentes

Hombres y mujeres

Cantidad de camas 1500 9212 643 864 205 106 167

1 Atiende únicamente a niños y adolescentes.2 Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Nº 753/DGSM/07. 3 Mental Disability Rights International (MDRI) – Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Vidas arrasadas.

La segregación de las personas en los asilos psiquiátricos argentinos. Un informe sobre derechos humanos y salud mental en la Argentina, p. 33. En: www.cels.org.ar.

4 Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Nº 753/DGSM/07.5 Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Nº 753/DGSM/07.6 Acta telefónica de la AGT fechada en septiembre de 2009.7 Ministerio de Salud del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Informe Nº 753/DGSM/07.

2 las políticas públicas de atención en salud mental

Para la atención de las personas afectadas en su salud mental habitantes de la ciudad de Buenos Aires, el GCBA, a través del Ministerio de Salud, brinda los siguientes servicios de atención y cuidado:

- Hospitales monovalentes de salud mental (Hospital Neuropsiquiátrico Braulio A. Mo-yano, Hospital Municipal José Tiburcio Borda, Hospital Infanto Juvenil Carolina Tobar García, Hospital de Emergencias Psiquiátricas Torcuato de Alvear).

- Hospitales generales de agudos que cuentan en el servicio de salud mental con sala de internación (Hospital Teodoro Álvarez y Hospital Parmenio T. Piñero).

- Los Centros de Salud Mental Nº 3 Ameghino y Centro de Salud Mental Nº 1 Hugo Rosario.

- Hospitales generales de agudos que cuentan con un servicio de salud mental.

- Centros de salud y acción comunitaria (CESAC) dependientes de la Dirección General Adjunta de Atención Primaria de la Salud.

- Programas ADOP/ADOPI, que consisten en régimen intermedio de internación pa-ra dar respuesta a aquellas patologías de salud mental que, por sus características de severidad, exceden la capacidad de respuesta de las modalidades ambulatorias.

113

- Talleres protegidos de rehabilitación psiquiátrica que tienen como objetivo fomentar la integración psicológica, social y laboral del paciente psiquiátrico promoviendo el desarrollo de capacidades remanentes.129

Asimismo, el Ministerio de Desarrollo Social tiene bajo su órbita efectores destinados a la atención de la salud mental:

- La Coordinación de Políticas Sociales en Adicciones (ASA), que convenia, interna y supervisa a las comunidades terapéuticas que brindan atención en adiciones.

- Dispositivos de albergue130 de atención especializada,131 atención integral en la salud mental132 y necesidades especiales.133

- El Programa de Externación Asistida para la Integración Social (PREASI) es el primer dispositivo de albergue en unidades convivenciales orientado a la plena inclusión so-cial de ciudadanas y ciudadanos externados de los sistemas de internación de la red de Salud Mental de la Ciudad de Buenos Aires.134 Este programa cuenta únicamente con 16 vacantes, 8 para mujeres y 8 para hombres.

- El Programa de Acompañantes Terapéuticos aborda la situación de niños que se en-cuentren cursando un tratamiento psiquiátrico y/o psicológico sin referentes fami-liares de sostén y contención. La atención se encuentra tercerizada por el GCBA en 2 ONG que brindan el servicio; el programa de fortalecimiento de vínculos, de quienes depende que, únicamente tiene a su cargo la supervisión y coordinación del servicio.

129 Fuente: http://www.bsas.gov.ar/areas/des_social/discapacidad/asesoria_virtual/consultas_frecuentes/talleres_rehabilitacion_psiquiatrica.php?menu_id=16508.

130 Si bien las instituciones de albergue ya fueron analizadas en el apartado destinado al abordaje del Sistema de Protección Integral, se vuelven a mencionar aquí específicamente las de modalidad terapéutica y de salud mental, en función de poder dar cuenta de forma completa sobre los distintos dispositivos con los que cuenta el GCBA para atender la salud mental, así como poder explicar la lógica del sistema y las características de su articulación.

131 Población objetivo: población hasta 18 años que presenta cuadros psicopatológicos que requieran un abordaje especializado en salud mental.

132 Población: niños, niñas y adolescentes de 13 a 18 años con diagnóstico de neurosis grave, psicosis compensada y deficiencia mental leve o moderada, con alternaciones psiquiátricas.

133 Población: a. Con padecimientos trastornos generalizados del desarrollo, esquizofrénicos, y otros trastornos psicóticos, deficientes mentales con trastorno disocial; b. Discapacitados motores profundos con compromiso intelectual de grado moderado, severo o profundo.

134 http://www.buenosaires.gov.ar/guiaba/guia/?info=detalle&id=1248&menu=2.

Las políticas públicas de atención en salud mental III.2


- El efector Casa Puerto es un centro de asistencia social en adicciones que atiende la adicción al “paco” –la pasta base de cocaína– de la población mayor de 18 años.135

- Los Centros de Prevención Social en Adicciones (CPSA). Existen actualmente 7 centros, ubicados en La Boca, Lugano, San Cristóbal, Paternal, Pompeya, Palermo y San Telmo.

Análisis presupuestario de los hospitales de salud mentalAl analizar la asignación y la ejecución del gasto para los principales efectores de salud

mental de la Ciudad, se observa lo siguiente:Respecto del gasto general de la Ciudad en materia de salud mental, se percibe un cre-

cimiento nominal y real del presupuesto a lo largo del período analizado. Esta tendencia se manifiesta también al interior de cada una de las unidades hospitalarias analizadas, que también registran un incremento presupuestario.

La propuesta presupuestaria de 2010 introduce sólo dos modificaciones respecto de la tendencia mencionada: se incrementa el presupuesto destinado al hospital Braulio Moyano un 51% respecto de 2009 y se disminuye un 89% el presupuesto del centro de salud men-tal Hugo Rosario, pasando abruptamente de $ 5.865.873 en 2009 a $ 1.220.579 para 2010.

Resulta importante remarcar que las metas físicas no están definidas ni por programas ni por hospital. Por lo tanto, no es posible evaluar acabadamente el nivel relativo de aten-ción presupuestaria que recibe cada uno sin comprender si aumentan o disminuyen las per-sonas atendidas.

A la vez, tampoco es posible conocer cómo se va a dar concreción a la descripción pro-gramática donde se establece136 “trabajar con los pacientes próximos con alta médica a fin de generar el escenario y el mayor grado de autonomía posible para su externación y su socialización...”. Es decir, no se explicita en qué consistirá la política de externación, cuál va a ser la población afectada por las políticas que se implementen, si se construirán nuevos centros, entre otros aspectos.

Gráfico Nº12Crédito devengado para hospitales de salud mental. 2005-2010

0

20

40

60

80

100

120 Centro de Salud Mental Nº1 Hugo Rosario

Centro de Salud Ameghino

Hospital Carolina Tobar García

Talleres protegidosde rehabilitación psiquiátrica

Hospital Braulio Moyano

Hospital Borda

HosHospital Torcuato Alvear Sanción

2010

Vigente30/09/092009

Devengado

2008

Devengado

2007

Devengado

2006

Devengado

2005

135 http://www.buenosaires.gov.ar/guiaba/guia/?menu=2&info=detalle&id=1309.

136 En concordancia con lo dispuesto por la Ley 448 y por el art. 21 de la Constitución de la Ciudad.

115

Cuadro Nº 50Créditos presupuestarios hospitales de salud mental. En pesos corrientes, 2005-2010.

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Crédito Devengado

Vigente al 30-09-09

Original

Hospital Torcuato Alvear 10.879.789 16.496.500 21.770.536 28,451,951 31.478.124 35.894.200

Hospital Borda 34.351.208 59.299.998 57.591.800 71,288,750 80.144.466 93.733.091

Hospital Braulio Moyano 31.325.422 48.380.819 55.247.594 69,070,335 71.908.899 109.265.667

Talleres protegidos de rehabilitación psiquiátrica

5.141.637 6.055.792 8.813.680 11,187,969 12.439.361 16.863.391

Hospital Carolina Tobar García 10.414.306 14.523.807 17.872.670 23,588,134 26.349.688 33.237.172

Centro de Salud Ameghino 4.530.498 7.381.042 8.913.548 11,619,234 12.521.713 16.875.567

Centro De Salud Mental Nº 1 Hugo Rosario

— — — — 5.865.734 1.220.579

TOTAL 96.642.860 152.137.957 170.209.828 215.206.376 240.707.985 307.089.667

2.1 la distancia entre la prédica de la desmanicomialización del estado local y la realidad de sus modalidades de intervención

En abril de 2008, el jefe de Gobierno, Mauricio Macri, y el ministro de Salud, Jorge Lemus, presentaron el nuevo Plan de Salud Mental de la Ciudad de Buenos Aires. En mayo, esta Asesoría General realizó un estudio y evaluación, desde una perspectiva estrictamente jurí-dica, del proyecto de reformulación del sistema de atención de la salud mental enviado por el Ministerio de Salud de la CABA.137

El documento que contiene la opinión de la AGT ha sido remitido al ministro de Salud, a diputados de la Legislatura de la CABA y al presidente y vicepresidente de la Comisión de Salud de la Legislatura. Ese documento menciona que el cambio de modelo pretendido (desde lo declamativo) y el proceso de desmanicomialización que implica son complejos, ya que no se trata sólo de “desarticular” los grandes neuropsiquiátricos; se requieren, además, una adecuada reinserción social de los pacientes y el desarrollo de formas alternativas efec-tivas y eficaces de asistencia en la comunidad.

El discurso antimanicomial carece de efectividad y coherencia si no se crean, al mismo tiempo, estructuras sustitutivas adecuadas. La deshospitalización sólo puede disponerse si se cuenta con recursos humanos y materiales, que permitan atender psiquiátricamente de un modo alternativo a la internación, en el marco de condiciones dignas de vida.

Muy por el contrario, una importante brecha se abre en la Ciudad entre este discurso an-timanicomial y las capacidades y recursos reales que dispone para desarrollar estrategias alternativas de atención en Salud Mental.

137 Para un informe crítico sobre el Proyecto de Reformulación del Sistema de Atención de la Salud Mental ver: Ministerio Público Tutelar de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, “Análisis del Plan sobre Salud Mental de GCBA”, en Niñez, adolescencia y salud mental en la ciudad de Buenos Aires. Experiencias, avances y desafíos. Informe de Gestión del Ministerio Público Tutelar. Período 2008-2009, p. 275.

Las políticas públicas de atención en salud mental III.2


Un ejemplo extremo de lo antedicho lo constituye las prolongación de la internación de niños, niñas y adolescentes en hospitales psiquiátricos, a pesar de contar con alta médica de internación, fundados únicamente en la falta de recursos. En el cumplimiento de sus fun-ciones, el Ministerio Público Tutelar ha tomado conocimiento en muchas oportunidades de situaciones de estas características en el Hospital Infanto Juvenil Carolina Tobar García y en el Hospital de Emergencias Psíquiátricas Torcuato de Alvear, requiriendo al Consejo de De-rechos y a la Dirección General de Niñez que realizara las acciones que les competen para poner fin a estos cuestionados encierros.

Ante la falta de respuesta de dichos organismos para que se efectivice el egreso, la Ase-sora General Tutelar, Dra. Laura Musa, conjuntamente con el Asesor Tutelar de Primera Ins-tancia, Juan Carlos Toselli, debieron impulsar ante la Justicia tres acciones de amparo138 en menos de diez meses, a favor de niños sometidos sin prescripción médica a una internación psiquiátrica a puertas cerradas. Paralelamente, la Asesoría Tutelar de Primera Instancia an-te la Justicia Penal Contravencional y de Faltas (PCyF), a cargo del Dr. Carlos Bigalli, presen-tó una acción de hábeas corpus colectivo a favor de todas las personas menores de edad privadas de su libertad en hospitales psiquiátricos139.

Debido a la falta de efectores adecuados para la externación, la salud mental adquiere un trato desigual si se trata de niños pobres, ya que ésta es la única razón por la que éstos permanecen en hospitales monovalentes con lo iatrogénico, traumático e irreparables que pueden resultar estas experiencias. Si bien para los grupos de niños en situaciones de ex-trema vulnerabilidad (pobreza, menor de edad y padecimientos en su salud mental) los re-cursos públicos deberían operar a su favor, terminan revictimizándolos, respondiendo con mayor violencia institucional y más vulneración de derechos, debido a las políticas focaliza-das y subsidiarias enfocadas casi exclusivamente a la internación.

En el convencimiento de que la intervención judicial en casos de estas características de-be ser un último recurso, la Asesoría General Tutelar ha propuesto al Gobierno de la Ciudad la conformación de una mesa de trabajo intersectorial, de la que participen los distintos ac-tores involucrados en los casos de estas características, a fin de mejorar los circuitos institu-cionales y aunar esfuerzos para evitar las situaciones de vulneración de derechos descrip-tas. Sin embargo, nunca se tuvo una respuesta favorable por parte del Gobierno.

138 Expte 37.324/0, carátula: Asesoría Tutelar Nº2 y otros contra GBA sobre amparo (19/04/2010). Expte 37.838/0, carátula: Asesoría Tutelar Nº2 y otros contra GBA sobre amparo (03/06/2010)

139 Habeas Corpus Nº 39506/09.

DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LA SALUD MENTAL

Violación de la normativa sobre salud mental. El análisis sobre el sistema de salud mental en la Ciudad de Buenos Aires muestra claramente la falta de un plan integral de políticas públicas en salud mental que tenga como eje central la desinstitucionalización, rehabilitación y la reinserción social de los pacientes. Muy por el contrario, se comprueba que el actual sistema continúa siendo hospitalo-céntrico y con graves falencias en su política de externación. Solo al año 2007 se registraban casi 570 personas con alta médica psiquiátrica que no eran externa-das por razones sociales.Según establece la Ley 448, el avance progresivo de la Ciudad en materia de sa-lud mental debería dirigirse a romper con la lógica de los hospitales especializa-dos en la manicomialización y promover la creación de áreas en cada uno de los hospitales públicos encargadas de la atención psiquiátrica y de políticas alterna-tivas de externalización. El incremento real del presupuesto destinado a los hospitales especializados pa-ra la manicomialización indica una tendencia de comportamiento contrario a una perspectiva de derechos. La internación psiquiátrica no es la política de último re-curso sino el eje central de la política de salud mental, que se profundiza con el correr de los años.

conclusiones


anexo

MATRIZ DE ANÁLISIScapítulo i. las políticas públicas para la infancia y adolescencia en la ciudad autónoma de buenos aires

i.1. consejo de los derechos de niños, niñas y adolescentes

Consejo de los derechos de niños, niñas y adolescentes

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Actividades CentralesUnidad Ejecutora 103

Programa 5Unidad Ejecutora 112


Programa 7

Unidad de Intervenciones Servicios Especiales

Unidad Ejecutora 103 Programa 48

Formación y Protección de Derechos de Niños Niñas y Adolescentes




Fortalecimiento de Organizacio-nes Locales / Registro y Monito-reo de ONG




Seguimiento de Políticas de InfanciaUnidad Ejecutora 103

Programa 51

Registro Único de Adoptantes / Atención de Aspirantes a Adoptar




Capacitación en Derechos de Niños Niñas y Adolescentes




Buenos Aires Ciudad AmigaUnidad Ejecutora 103



Programa 76

Atención Sistemas de EmergenciaUnidad Ejecutora 112


Programa 71

Defensorías Zonales

Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Nombre

2005 20 103 49 Promoción y Protección de los Derechos de Niñas/os

2006 20 103 49 Promoción y Protección de los Derechos de Niñas/os

2007 20 112 31 Promoción y Protección de los Derechos de Niñas y Niños

2008 20 112 31 Promoción y Protección de Derechos de Niñas/os



119

La Guardia Permanente de Abogados

Guardia de Abogados Jurisdicción Unidad Ejecutora

Programa Actividad Nombre

2005 20 103 48 15 Guardia Permanente Jurídica



2008 n/i n/i n/i n/i n/i



La Línea 102

Línea 102 Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Actividad Nombre

2005 20 103 48 11 Línea 102

2006 20 103 48 11 Línea 102

2007 20 112 30 2 Línea 102


2009 20 112 30 4 Línea 102

2010 20 112 71 4 Línea 102

El Centro de Atención Transitoria (CAT)

Centro Atención Transitoria

Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Actividad Nombre

2005 20 103 48 14 Centro Atención Transitoria


2007 20 112 30 4 Centro De Atención Transitoria




Matriz de Análsis


I.2 Dirección General de Niñez y Adolescencia

Jurisdicción Unidad Ejecutora


45 476 66 —Atención Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad

2010

45 476 66 1 Conducción

45 476 66 3 Centros de Atención

45 476 66 4Atención en Situación de Emergencias Social Infantil - Equipo Móvil

45 476 67 — Desarrollo Integral

45 476 67 5 Desarrollo Integral Infantil

45 476 67 6 La Ciudad Crece con los Chicos

45 476 67 7 Puerto Pibes

45 476 67 10 Talleres para Adolescentes

45 476 68 — Fortalecimiento de Vínculos

45 476 68 11 Acompañamiento Hospitalario y Terapéutico

45 476 68 12 Reconstruyendo Lazos Coopa y Bajo Flores

45 476 68 13 Equipo Zonales Fortalecimiento Familiar

45 476 68 14 Asistencia a la Víctima de Esci

JurisdicciónUnidad Eje-

cutoraPrograma Actividad Nombre

45 476 31 —Atención Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad

2009

45 476 31 0Atención Niñez y Adolescencia en Situación de Vulnerabilidad

45 476 31 1 Conducción

45 476 31 3 Centros de Atención

45 476 31 4Atención en Situaciones de Emergencia Social Infantil -Equipo Móvil

45 476 32 — Desarrollo Integral

45 476 32 0 Desarrollo Integral

45 476 32 5 Centros de Desarrollo Infantil - Cedis

45 476 32 6 Juegotecas

45 476 32 7 Puerto Pibes

45 476 32 8 Casas del Niño y Adolescente

45 476 32 9 Centros de Acción Familiar - Caf

45 476 32 10 Talleres para Adolescentes

45 476 35 — Fortalecimiento de Vínculos

45 476 35 11 Acompañamiento Hospitalario y Terapéutico

45 476 35 12 Estrategias de Egreso

45 476 35 13 Equipos Zonales de Fortalecimiento

45 476 35 14Prevención y Asistencia a las Víctimas de Explotación Sexual Comercial Infantil

121

capítulo ii. análisis de la asignación y ejecución del gasto de las políticas dirigidas a dar cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales

1. el derecho a la vivienda

Buenos Aires Presente y Línea 108

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Buenos Aires Presente UE 478 Programa 19 UE 478 Programa 19 — —UE 478

Prog 42–Act 4UE 478

Prog 45–Act 4Línea de emergencia y asistencia social

— UE 478 Programa 66 — —

Paradores Nocturnos

Paradores Nocturnos


Programa

Actividad

2005 — 478 58 —

2006 — 478 58 —

2007 — 477(Prog 32 Proy 1); (Prog 40 Proy 2);

(Prog 42 Proy 0 Act 18 y Proy 1 Act 0)18

2008 — 470 42 7

2009 — 478 42 7

2010 — 478 44 7

Hogares de Tránsito

Hogares de Tránsito


Programa Actividad

2005 478 38 —

2006 478 38 —

2007 477(Prog 40 Proy 4); (Prog 42

Proy 0 Act 17); (Prog 43 Proy 0 Act 17)—

2008 470 37 4

2009 478 37 4

2010 478 44 4

Matriz de Análsis


Subsidios Habitacionales

Subsidios Decreto 690/960 Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Actividad

2005 — 473 39 —

2006 — 473 39 —

2007 — 470 22 17

2008 — 470 22 4

2009 — 478 22 4

2010 — 478 43 3

Programa de Emergencia Habitacional

Programa Emergencia Habitacional

Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Actividad

2005 45 473 36 —

2006 45 473 36 —

2007 45 470 44 —

2008 45 470 22 5

2009 45 478 22 5

2010 45 478 42 5

El Instituto de la Vivienda (IVC)

IVC Jurisdicción Unidad Ejecutora

2005 20 375

2006 20 375

2007 30 775

2008 20 290

2009 20 290

2010 20 290

123

Créditos Ley 341

Créditos ley 341/964

Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Nombre

2005 20 375 68 Créditos Ley 341/964

2006 20 375 68 Créditos Ley 341/964

2007 n/i n/i n/i —

2008 20 290 68 Créditos Ley 341/964

2009 20 290 68 Créditos Ley 341/964

2010 20 290 100 Créditos Ley 341/964

Vivienda Porteña

Vivienda Porteña Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Actividad Nombre

2005 n/i n/i n/i — —

2006 20 375 69 — Vivienda Porteña

2007 30 775 20 2 Vivienda Porteña



2010 n/i n/i n/i — —

Mejor Vivir

Mejor Vivir Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Actividad Nombre

2005 20 375 82 — Mejor Vivir

2006 20 375 82 — Mejor Vivir

2007 30 775 20 5 Mejor Vivir

2008 20 290 82 — Mejor Vivir

2009 20 290 82 — Mejor Vivir

2010 20 290 108 — Mejor Vivir

Matriz de Análsis


Viviendas Colectivas con Ahorro Previo

Viviendas Colectivas con Ahorro Previo



2005 20 375 87 — Viviendas Colectivas con Ahorro Previo


2007 30 775 20,087 — Viviendas Colectivas con Ahorro Previo




Política de Urbanización en villas de la Ciudad. UGIS, Corporación Sur y el Programa de Radicación e Integración de Villas.

CONCEPTO 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Programa de Radicación Integración y Transformación en Villas

Jur-UE-Pro20-375-78

Jur-UE-Pro20-775-20078

Jur-UE-Pro20-775-20078

Jur-UE-Pro20-290-78

Jur-UE-Pro20-290-78

Jur-UE-Pro20-290-104

Corporación del Sur Jur-UE-Pro65-108-26

Jur-UE-Pro65-108-26

Jur-UE-Pro65-108-14

UGIS Intervención en Villas Jur-UE-Pro65-9470-44



ii.2 el derecho a la alimentación

APOYO ALIMENTARIO

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Cajas de comida

UE 472 Prog 40 Apoyo al Consu-mo Alimentario de Familia

UE 472 Prog 40 Apoyo al Consu-mo Alimentario de Familia

— — — —

Comedores Comunitarios

UE 472 Prog 41 Fortalecimiento De Grupos Comunitarios

UE 472 Prog 41 Fortalecimiento De Grupos Comunitarios

UE 470 Prog 26 Asistencia Inte-gral En Hogares De Residencia Permanente

UE 477 Prog 41 Fortalecimiento Grupos Comuni-tarios

UE 484 Prog 41 Act 7 - Apoyo Alimentario a Grupos Comuni-tarios

UE 484 Prog 64 Act 7

Subsidios (1)

UE 472 Prog 4 Vale Ciudad

UE 472 Prog 42 Vale Ciudad y Ciudadanía Porteña

UE 470 Prog 21 Con Todo Dere-cho Ciudadanía Porteña

UE 470 Prog 21 Act 3 Ciudadanía Porteña

UE 481 Prog 21 Act 3 Ciudadanía Porteña

UE 481 Prog 41 Act 3

Ticket Social — — —

470-21-4 Apoyo al Consu-mo alimentario de Familia

UE 481 Prog 21 Act 4 Ticket Social

UE 481 Prog 41 Act 4 - Plan de Seguridad Alimentaria

125

ii.3 derecho a la educación

Infraestructura escolar

Infraestructura Escolar Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa

2005 55 573 81

2006 55 573 81

2007 55 573 20

2008 55 573 20

2009 55 573 20

2010 55 573 53

Educación Privada

Educación Privada Jurisdicción Unidad Ejecutora

2005 55 570

2006 55 570

2007 55 570

2008 55 570

2009 55 570

2010 55 570

ii.4 derecho a la salud

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Patologías Específicas


Jur–UE40-435

Jur–UE40-435

Jur–UE40-435

Jur–UE40-435

Jur–UE40-435

Jur–UE40-435

Atención Médica en Hospitales de Niños


Jur–UE40-417

Jur–UE40-417

Jur–UE40-417

Jur – UE40-417

Jur–UE40-417

Jur–UE40-417

Hospital de Niños Ricardo Gutiérrez

Jur–UE40-420

Jur–UE40-420

Jur–UE40-420

Jur–UE40-420

Jur–UE40-420

Jur–UE40-420

Hospital de Pediatría Juan P Garrahan

Jur–UE40-442

Jur–UE40-442

Jur–UE Pro-Act40-551-52-42

Jur–UE Pro-Act40-551-52-42

Jur–UE Pro-Subpro40-551-55-51

Jur–UE Pro-Subpro40-551-55-51

Atención Odontológi-ca en Hospitales Especializados

Hospital de Odonto-logía Infantil Quinquela Martín

Jur–UE40-429

Jur–UE40-429

Jur–UE40-429

Jur–UE40-429

Jur–UE40-429

Jur–UE40-429

Matriz de Análsis


Salud sexual y reproductiva Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Actividad

2005 40 408 18 21

2006 40 408 18 21

2007 40 551 51 21

2008 40 551 51 21

2009 40 551 51 21

2010 40 551 51 21

Prevención y Atención VIH Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Actividad

2005 — — — —

2006 — — — —

2007 40 551 51 26

2008 40 551 51 26

2009 40 551 51 26

2010 40 551 51 26

Inmunizaciones Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Actividad

2005 40 408 18 19

2006 40 408 18 19

2007 40 551 18 19

2008 40 551 18 19

2009 n.i. n.i. n.i. n.i.

2010 n.i. n.i. n.i. n.i.

Plan Materno Infantil Jurisdicción Unidad Ejecutora Programa Actividad

2005 40 408 18 20

2006 40 408 18 20

2007 40 551 18 20

2008 — —- —- —-

2009 40 551 51 41

2010 40 551 51 41

Infraestructura Jurisdicción Unidad Ejecutora

2005 40 404

2006 40 404

2007 40 401

2008 40 404

2009 40 404

2010 40 404

127

Jur 40SALUD MENTAL

Unidad Ejecutora

Hospital Torcuato Alvear

411 Programa 23

411 Programa 26

411 Programa 27

411 Programa 53

Subtotal

Hospital Borda

413 Programa 20

413 Programa 21

413 Programa 23

413 Programa 24

413 Programa 26

413 Programa 27

413 Programa 30

413 Programa 53

Subtotal

Hospital Braulio Moyano

422 Programa 23

422 Programa 26

422 Programa 27

422 Programa 53

Subtotal

Talleres protegidos de rehabilitación psiquiátrica

436 Programa 23

436 Programa 26

436 Programa 27

436 Programa 53

Subtotal

Hospital Carolina Tobar García

437 Programa 19

437 Programa 23

437 Programa 24

437 Programa 26

437 Programa 27

437 Programa 53

Subtotal

Centro de Salud Ameghino

443 Programa 23

443 Programa 26

443 Programa 27

443 Programa 53

Matriz de Análsis

Este libro realiza un análisis cualitativo y cuantitativo de las políticas públicas de infancia y salud mental implementadas en la Ciudad de Buenos Aires en el período 2005-2010. Ela-borado desde una estricta perspectiva de derechos, las personas no son consideradas aquí como receptores pasivos de programas de asistencia, sino como sujetos plenos de derechos frente a quienes el Estado tiene obligaciones específicas.

Mediante el análisis de la evolución del Presupuesto, el trabajo pone de manifiesto la es-trecha vinculación que existe entre el modo en que se asigna y ejecuta el gasto público y el efectivo cumplimiento de los derechos humanos.

La publicación se estructura en base a los tres ejes que resultan fundamentales para este Ministerio Público Tutelar en el desarrollo de su misión como organismo judicial de contra-lor de la política pública local, con la finalidad de que se respeten, protejan y satisfagan los derechos y garantías reconocidos: el sistema de protección integral de derechos de niñas, niños y adolescentes; los derechos económicos, sociales y culturales (derecho a la alimenta-ción, a la vivienda, a la educación y a la protección de la salud); y el derecho a la protección de la salud mental.

las políticas públicas de infancia y salud mental. un análisis en la

Documents