las garantias sociales - mexico

Primera edicin: noviembre de 2004 D.R. Suprema Corte de Justicia de la Nacin Av. Jos Mara Pino Surez Nm. 2 C.P. 06065, Mxico, D.F.@

ISBN 970-712-399-0 Impreso en Mexico Printed in Mexico

La edicin de esta obra estuvo al cuidado de la Direccin General de la Coordinacin de Compilacin y Sistematizacin de Tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin

Las garantas socialesCentro de C o n s u l t a deInformacin Jurdica"'.,"'3AGga d't.sai: ' L b

SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ N Ministro Mariano Azuela GtiitrnPresidente

Primera Sala Ministra Olga Mara Snchez Cordero de Garcia VillegasPresidenta

Ministro Jos Ramn Cossio Daz Ministro Jos de Jess Gudio Pelayo Ministro Juan N. Silva Meza Ministro Sergio Armando Valls Hernndez Segunda Sala Ministro Juan Diaz RomeroPresidente

Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano Ministro Genaro David Gngora Pimentel Ministra Margarita Beatri~Luna Ramos Ministriaturaleza de las garantas indiuiduales en lo Constitucin de 1917, Mxico, UNAM, 1967, p. 114.

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y los propietarios, la conciencia de clase del incipiente conglomerado obrero y la injusticia en la tenencia de la tierra, originaron los derechos sociales, incorporados por primera vez a un orden jurdico en 1917, con la expedicin de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos mexicano^.^Las necesidades y aspiraciones de la vida comunitaria, manifestadas a travs de un derecho popular nacido de la sociedad, integraron la Constitucin social que concede garantas protectoras y redentoras de obreros y camp e s i n o ~En virtud del apogeo de los derechos .~ socia le^,^ el Estado ha incursionado cada vez ms en mltiples campos de actividad. Este fenmeno produjo en el mundo occidental la concepcin del Estado social o de bienestar social, mientras que en el mundo socialista se posicion el Estado centralmente planificad^.^ Las actividades del Estado moderno no slo se traducen en intervenciones colectivas en el proceso de la produccin, circulacin de bienes y' TRUEBA URBINA, Alberto, La priniera Co,istituci>~ poltico-social del mundo. Teora y proyeccin, Mxico, Porra, 1971, pp. 24-25. ' Idem. * Infra, apartado B . ' FIX-ZAMUDIO, Hctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, Derecho constitucional mexicarzo y conrparado, 2.3. ed., Mxico, Porra, 2001, p . 519.

relaciones entre el capital y el trabajo, sino tambin en cuestiones culturales, familiares, asistenciales, e t ~ t e r aComo se ha referido, la Ley .~ Suprema que inici el constitucionalismo social fue la mexicana de 1917, que incluy en sus artculos 30., 27 y 123 dicha corriente reivindicatoria; le siguieron la Constitucin rusa de 1918, la alemana de Weimar de 1919,9 la espaola de 1931 y algunas de Amrica.Io El Estado social de derecho es aquel abocado a satisfacer las necesidades colectivas de la comunidad, como resultado de las exigencias de una mayor seguridad econmica y justicia social que han quedado concretadas en los derechos sociales." Este tipo de Estado ha recibido diversas denominaciones: "Estado de asociaciones", "Estado providencia" y "Estado benefactor", lo que ha puesto de relieve su carcter interventor, concretado en sus actividades como controlador econmico, administrador industrial y dispensador de servicios socia le^.'^ AhoraTRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp. 22-23 Idem. D. 522. '" Idem, p. 21. " LOEWENCTEIN, Karl, op. cit., p. 400. " NORIEGA CANT, Alfonso, Los derechos sociales creacin de la Revolucin de 1910 y de la Consfifucin de 1917, Mxico, UNAM, 1988, pp. 15-16 y 67-76.

bien, independientemente de cmo sea llamado, lo cierto es que este tipo de Estado surgi al incrementarse su participacin en los mbitos social y ec~nmico.'~ nacimiento del El Estado social de derecho ha implicado el fin del esquema clsico que divida a las Constituciones en una parte dogmtica y otra orgnica.14Actualmente, las Constituciones tambien presentan una parte ~ocial,'~ integrada por diversos preceptos que recogen aspiraciones populares, establecen programas sociales o fijan metas a alcanzar por el Estado.16 La formulacin de los derechos sociales en las Constituciones seala la transformacin del Estado moderno.17 Su obligacin de hacer, derivada del establecimiento de las garantas sociales, ha dado pie al desarrollo del llamado "derecho social", integrado por normas jurdicas que precisan principios y procedimientos"FIX-ZAMUDIO, Hctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, op. cit., pp. 519-520. " SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACION, Las garantas indiuiduales. Parte general, Coleccin Garantas individuales No. 1, Mxico, Suprema Corte d e Justicia de la Nacin, 2003, pp. 47-50. '' ARTEAGA NAVA, Elisur, Tratado de derecho constitucional, t. 1, Mxico, Oxford University Press, 1999, p. 3. '* FIX-ZAMUDIO, Hctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, op. cit., p. 522. "TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., p. 22.

protectores en favor de las personas, grupos y sectores sociales dbiles, propiciando su convivencia armnica con otras clases. Su idea central se inspira en la nivelacin de las desigualdades existentes entre las personas, para proteger a los dbiles frente a los fuerte^?^ El nuevo derecho social tiene un elevado contenido humano que impone al Estado el deber de intervenir en la vida econmica y proteger a las clases des favorecida^.'^ Se compone de normas econmicas, laborales, agrarias, cooperativas, familiares, educativas, asistenciales y de seguridad social, entre otras.20 As, la Constitucin social representa la integracin de normas econmicas, frmula de vida colectiva y de actividades de grupos sociales, cuyo elemento bsico es el hombre en cuanto miembro de la sociedad.21

Idem, Idem, ldem, " Idem,

p. 19. p. 20. pp. 20-21. p. 24.

I l . ANTECEDENTES R I C O S HIST~Y LEGISLATIVOS DEL CONSTITUCIONALISMO SOCIAL MEXICANO

T r a s la muerte de Benito Jurez en 1872, Sebastin Lerdo de Tejada asumi interinamente la Presidencia de la Repblica, aunque se convirti en presidente constitucional en las elecciones celebradas ese mismo ao. Terminado su mandato, algunos de sus partidarios promovieron su reeleccin, ante lo que el general Porfirio Daz Mori lanz el Plan de Tuxtepec (1876), por el cual desconoci a Lerdo como presidente y se design jefe del ejrcito restaur a d ~ rSe~ ~ . llevaron a cabo nuevas elecciones y Lerdo trat de ganarlas fraudulentamente, de ah que Jos Mara Iglesias, presidente a la sazn de la Suprema Corte de Justicia, lo desconociera y se proclamara presidente interino.U Voz "DIAZMORI, Porfirio", en Asifue la RevolucMn Mexicana, t. 8 (A-M), Comisi6n Nacional para las Celebraciones del 175 Aniversario de la Independencia Nacional y 75 Aniversario de la Revolucin Mexicana, Mexico, 1985, p. 1578.

Los defensores del Plan de Tuxtepec participaron en diversas batallas que culminaron con su victoria sobre los lerdistas en Tecoac, en noviembre de 1876. Tras un breve interinato de Jos Mara Cosme, Daz ocup la presidencia provisional el 28 de noviembre de 1876, y en abril de 1877 fue declarado presidente constit~cional.~~ Desde el principio la poltica porfirista se encamin a centralizar el poder econmico, En poltico y militar.24 septiembre de 1880, se otorgaron concesiones a las compaas del Ferrocarril Central Mexicano y del Nacional Mexicano, a fin de construir lneas que cruzaran todo el territorio nacional. Entonces comenz la lucha electoral; se postularon para la presidencia Manuel Gonzlez, Ignacio L. Vallarta, Trinidad Garca y Manuel Mara Zamacona. Triunf el primero y asumi el cargo el 1de diciembre de 1880. En 1884, no bien concluy su mandato, Daz promovi su candidatura y volvi al poder." TRUEBA URBINA, Alberto, loc. cit. " NORlEGA CANT, Alfonso, Los derechos sociales creacin de la Revolucinde 1910 y de la Constitucin de 1917, op. cit., PP. 77-94.

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Cuando estaba por terminar el segundo periodo presidencial de Daz, el llamado "Crculo Porfirista" realiz propaganda para que aqul continuara en el cargo; se logr que el Congreso reformara la Constitucin de 1857para permitir la reeleccin por una sola vez, reforma que hizo nugatorio el principio defendido por el Plan de Tuxtepec. El 1 de diciembre de 1888, Daz tom nuevamente el poder.25Sera reelecto en 1892,1894 y 1896. A lo largo de ese lapso, se construyeron 20,000 kilmetros de vas frreas; la red telegrfica comunic completamente al pas; la inversin extranjera fue masiva y la industria creci sensiblemente. En materia econmica, el gobierno porfirista enfrent crisis y devaluaciones, pero la actuacin de Jos Ives Limantour, ministro de Hacienda, consigui que al trmino de 1895 se contara con un supervit en el presupuesto. Por otro lado, se destin una generosa partida presupuesta1 para la educacin superior, se cre la Secretara de Instruccin PblicaCARPIZO, Jorge, Ln Constitucin mexicana de 191 7,9a. ed., Mexico, Porda/ UNAM, 1995, p. 14.

-bajo la direccin de don Justo Sierra- y se reorganiz la Universidad Nacional; con todo, gran parte de la poblacin permaneci sin acceso a los servicios educativos. A decir verdad, el gobierno prefiri invertir en grandes obras pblicas; por ejemplo, en la Ciudad de Mxico se construyeron el Hospital General, el Teatro Nacional, el Palacio de Correos y el de Telgrafos y el Palacio Legislativo, se apoy la electrificacin en todo el pas y se construy la presa "Encasa", que entonces se convirti en la ms grande del mundo. En el aspecto laboral, las condiciones de los trabajadores eran miserables; aun cuando haba crecido la productividad, los salarios oscilaban entre 17 centavos y 2.50 pesos diarios. Normalmente, el salario se pagaba en especie, previa entrega de vales que deban ser canjeados en las "tiendas de raya". Estas circunstancias dieron pie a varias sublevaciones que el gobierno reprimi por la fuerza; por otro lado, miembros de la prensa opositora fueron enviados a prisin y luego asesinados. Estas medidas tir-

nicas aguzaron la antipata popular contra el rgimen.26 En un momento dado, el general Daz pens en dejar el poder en manos de Limantour, pero algunos de sus seguidores lo disuadieron, dado que aqul era de origen extranjero, aparte de que se le consideraba inepto para ejercer la presidencia. Por tanto, Daz se reeligi en 1900. Tres aos despus se modific la Constitucin, a fin de ampliar el periodo presidencial a seis aos. Para 1904, ao en que Daz fue reelecto por sexta vez, su credibilidad haba menguado al ritmo en que crecan sus opositores. Con puo de hierro se sofocaron rebeliones de campesinos y trabajadores, a grado tal que sendas huelgas generadas en Cananea (junio de 1906) y Ro Blanco (diciembre del mismo ao) terminaron en masacres. Poco tiempo despus de estos hechos, el Partido Liberal Mexicano public un manifiesto de 28 puntos, que fue el germen del levantamienSAYEG HEL. . - . El constih~ionalismosocial mexicano. La infepracin . loree. consfitucional de Mxico, t. 11 (1854-1910). Mexico, Cultura y Ciencia ~olitica. A.C., 1973, pp. 285-288.

to popular de 1910.27 Daz haba logrado calmar la inquietud que prevaleciera en la Repblica desde 1821; pero su dictadura anul los esfuerzos emprendidos por el liberalismo ilustrado mexicano, que perseguan el desarrollo del pas mediante la libertad poltica. Entre 1910y 1920 tuvo lugar la Revolucin tendiente a transformar el sistema poltico-social imperante durante el gobierno del general Daz. El Mxico contemporneo surgi6 de esa revolucin, originada por las ideas quien propugde don Francisco 1. naba el fin de ms de treinta aos de dictadura porfirista. El triunfo maderista se produjo en 1911, lo que dio lugar al exilio de Daz y al acceso de Madero a la Presidencia. Sin embargo, la reconstruccin del pas fue difcil en virtud de las disputas surgidas entre las propias facciones revo1ucionaria.s.CARPIZO, Jorge,op. cit., pp. 15-16. SAYEG HELO, Jorge, op. cit., t. 11, pp. 297-306. Enciclopedia Hispnica, t. 10, Encyclopadia Britannica Publishers, Inc., Estados Unidos de America, 1989-1990, pp. 93-95. 1> CARPIZO, Jorge,op. cit., p. 21.

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La revuelta maderista ocurri en un contexto de insatisfaccin contra la poltica elitista y oligrquica de Daz, quien haba favorecido a estamentos privilegiados como los terratenientes y capitalistas industriales. Aunque el pas prosperaba en lo econmico, las continuas reelecciones de Daz incomodaban a las nacientes clases medias y mantenan en la miseria a los grupos sociales ms pobres. Madero, quien provena de una rica familia de hacendados del norte del pas,3O propuso una frmula de compromiso poltico consistente en que Daz mantuviera la Presidencia y aqul, desde la vicepresidencia, iniciara un proceso de reforma. Como Daz rechazara la propuesta, para las elecciones presidenciales de 1910 el Partido Antirreeleccionista -que contaba con intelectuales como Filomeno Mata y Jos Vasconcelospostul a Madero como candidato. Inconforme, Daz hizo detener a su oponente y se declar vencedor en las fraudulentas elecciones de junio de 1910. Sin embargo, Madero escap de prisin y public en San Antonio el Plan de San-

"Voz "MADEROGONZhLEZ, Francisco I.", en Asfue la Rmolucin Mesicana, op. cit., t. A-M, pp. 1628-1630.

Luis Potos,31en e1 que denunciaba el fraude electoral y se incitaba a la poblacin a sublevarse el 20 de noviembre. Si bien en tal fecha hubo escasos levantamientos, la convocatoria alent otras movilizaciones posteriores en diversos puntos de Mxico. En Chihuahua, Pascua1 Orozco y Francisco Villa, al mando de tropas improvisadas, empezaron a asaltar las guarniciones gubernamentales, mientras que, en el Estado de Morelos, Emiliano Zapata encabez una sangrienta campaa contra los caciques locales. Otros focos revolucionarios destacados fueron Sonora y Zacatecas. Gradualmente se hundi el rgimen de Daz, cuyo ejrcito, dirigido por envejecidos militares, fue incapaz de sofocar las guerrillas. En la primavera de 1911, tras la cada de Ciudad Jurez, Daz present su renuncia. Despus de un breve gobierno provisional encabezado por Francisco Len de la Barra, Madero fue electo presidente en octubre de 1911. En un principio, su rgimen fue acogido" CARRIZO, Jorge. op. cit.. p. 25.

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CARANT~AS SOCIALES

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con entusiasmo por el pueblo, pero pronto fastidi a los campesinos, quienes reclamaban una reforma agraria, y a los hacendados, vidos de apaciguar el radicalismo de los seguidores zapatistas. En noviembre del ao indicado, Emiliano Zapata se rebel contra Madero en Morelos, movido por el retraso en la restitucin de las tierras a las comunidades indgenas, punto que se haba acordado en el Plan de San Luis. Asimismo, en Chihuahua, Pascua1 Orozco opt por la lucha armada ante la falta de una reforma agraria y la nacionalizacin del f e r r o ~ a r r i l . ~ ~ Otros factores desestabilizadores para el rgimen maderista fueron los sectores fieles al derrocado gobierno porfirista, as como los Estados Unidos, que vean peligrar sus intereses comerciales y petrolferos. Las tensiones se desbordaron a causa de la revuelta de Flix Daz, sobrino del exiliado ex dictador, quien enfrent a las tropas federales del general Victoriano Huerta en plena Ciudad de3 2 V"OROZCO VZQUEZ, i'ascual'', en Asifue la Reuolucin Mexicana, op. ~ ~cit. t. N-Z, p. 1662.

Ilsuo'rE~A m O baW C R DE 4bSTIC-i DE LA lldClll OI E

El 18 de febrero de 1913, despues de nueve das de bombardeos -conocidos como "la Decena Trgicau-,Huerta y Daz se entrevistaron con el embajador estadounidense Henry Lane Wilson y maquinaron un complot contra Madero. Huerta asumi la Presidencia y detuvo a Madero y al vicepresidente Pino Surez, quienes fueron asesinados el 22 de febrero de 1913. Las primeras medidas del gobierno huertista, apoyadas por los sectores conservadores, fueron dictatoriales. Se prohibi la libertad de prensa, se instrument la eliminacin de destacados revolucionarios y se desat una persecucihn contra los movimientos obreros. No obstante, la oposicin se organiz y pronto estall una nueva insurreccin en diferentes puntos. En los Estados de Chihuahua, Sonora, Sinaloa y Tamaulipas, se sublevaron Venustiano Carranza y Francisco Villa, mientras que, en Morelos, Zapata volvi a erigirse en lder de la revuelta. La alianza entre ambas facciones, debidas al Plan de Guadalupe, junto con el apoyo del presidente estadounidense Woodrow Wilson a la

causa revolucionaria, traducido en el envo de tropas a Veracruz, obligaron a Huerta a exiliarse en julio de 1914. Ahora bien, como don Venustiano Carranza, en contra de las ideas -y expectativas- de Villa, fuera designado nuevo presidente el 20 de agosto de 1914, se origin una nueva poca de anarqua y luchas entre los distintos bandos revolucionarios. En Morelos operaba el movimiento insurreccionista de Zapata, que abogaba por la restitucin de las tierras y la expropiacin de los latifundios. Constitua una faccin unida y coherente, pero con pocas posibilidades de triunfo a causa de la estrechez de sus planteamientos sociales centrados en el problema agrario, as como a la incapacidad de su ejrcito para extender la revolucin por todo el pas. Por su parte, Villa, en Chihuahua, defenda tambin las reivindicaciones campesinas y contaba con el apoyo de un amplio sector popular. En contraste, el ejrcito constitucionalista de Carranza era decididamente profesional y contaba con el respaldo no de los campesinos, sino de los obreros, los mineros y los intelectuales.

Se celebr entonces, en octubre de 1914, la Convencin de Aguascalientes, a la que comparecieron Zapata, Villa y Alvaro Obregn -aliado de Carranza-, y donde se busc la conciliacin entre las facciones en lucha; pero las conversaciones fracasaron. Se not la rivalidad existente entre Villa y Carranza, y el nico acuerdo a que se lleg fue la designacin de Eulalio Gutirrez como presidente interino de la Repblica. As las cosas, Villa solicit la ayuda de Zapata y ambos se enfrentaron a las tropas de Obregn y Carranza, quienes gozaban del apoyo de los Estados Unidos. Derrotados en 1915en la batalla de Celaya, villistas y zapatistas volvieron a sus respectivos Estados. Ya en Morelos, Zapata muri acribillado en 1919, previa emboscada tendida por el general Jess G ~ a j a r d oPor ~ . ~ su parte, Villa reorganiz su ejrcito en Chihuahua y, si bien fue vencido en Agua Prieta, mantuvo una guerrilla con la que incursion en pie de guerra en los Estados Unidos, a los que acusaba de apoyar a Carranza. En vista de la belicosa"Voz "GUAJARDO,Jess M.", Idem, t. A-M, p. 1608.

actitud de Villa, los estadounidenses designaron al general John J. Pershing para perseguirlo. De nuevo en la presidencia en 1915, Carranza se dedic a reorganizar el pas, mientras las tropas obregonistas combatan a los rebeldes. Una de las principales labores de Carranza consisti en promover la elaboracin de una nueva Constitucin, documento que sera dado en Quertaro en 1917, y de cuyo contenido se desprendan amplios poderes para el presidente, derechos para que el gobierno confiscara las tierras de los latifundistas, medidas laborales relativas a salarios y duracin de jornadas laborales, y claros matices de anticlericalismo. Ms all del logro representado por la promulgacin de aquel Cdigo Poltico, Carranza consigui eliminar paulatinamente a sus enemigos. No obstante, cuando en 1920 decidi dispersar una huelga del sector terroviario en Sonora, su prestigio personal decay. Solo en el poder, a la postre escap de la Ciudad de Mxico y, mientras se hallaba refugiado en Tlaxcalantongo, Puebla, uno de los militares que lo defendan lo asesin el 21 de mayo de 1920. En noviembre

de ese ao, luego de un interinato protagonizado por Adolfo de la Huerta, se celebraron elecciones presidenciales y lvaro Obregn se llev el triunfo. Algunos historiadores coinciden en que el ao de 1920 marc el fin de la Revolucin Mexicana;35sin embargo, las revueltas militares y las situaciones de violencia espordica prosiguieron hasta 1934, cuando asumi la presidencia el general Lzaro Crdenas, quien institucionaliz las reformas iniciadas durante el proceso revolucionario y legitimadas en la Constitucin de 1917.

La Revolucin Mexicana se sustent en la necesidad de que el pueblo designara libremente a sus gobernantes. Los principios democrticos y el afn de hacer reformas sociales dieron origen a la Constitucin de 1917, que transform el derecho constitucional mexicano alSALGADO LEDECMA, Erndira, Poderes en conflicto, 2a. ed., Mexico, Suprema Corte de Justicia de la Nacin, 2004, p. 81.

establecer los derechos sociales.36 Ese texto fundamental inici la era de las Constituciones poltico-sociales; en l no slo se formularon principios polticos, sino tambin normas en materia educacional, econmica, laboral, etctera; es decir, reglas para la solucin de problemas sociales. As comenz el constitucionalismo poltico-social en nuestro pas y en el extranj e r ~ Ciertamente, la Constitucin mexicana .~~ haba logrado superar las limitaciones de la Declaracin de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789, al considerar al ser humano en sus aspectos tanto individual como social, de ah que al lado de las garantas individuales se colocara a las sociales, en la inteligencia de que stas complementaran a aqullas, y v i c e v e r ~ a . ~ ~ Como se ha visto, en Mxico exista un desajuste entre la Ley Fundamental y la realidad social, en virtud de la subsistencia de las Constituciones puramente polticas, el liberalismo"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp. 31-32 " ldern, p. 33 3BSAYEG HEL, Jorge, op. cit., p. 331.

y los abusos del general da^.^^ Ahora bien,debe tenerse en cuenta que la Constitucin de 1857, derivada de la Revolucin de Ayutla,* pudo haber sido la primera Constitucin poltico-social de Mxico y del mundo; sin embargo, la influencia del liberalismo poltico la priv de elementos sociales. Algunos constituyentes tuvieron clara visin de los problemas de la sociedad, pero no pudieron contrariar la mentalidad individualista; aun as, fueron los precursores del constitucionalismo social mexicano.41 A pesar de los discursos de los liberales, la Ley Fundamental de 1857 se mantuvo fiel a la tradicin histrica y cerr el ciclo de las Constituciones puramente polticas. En su texto se adoptaron los principios de libertad de trabajo, de comercio e industria y de propiedad irrestricta, pero se olvidaron los derechos laborales y la funcin social de la propiedad. An se conceba a la Constitucin como la expresin del derechoTRUEBA URBlNA, Alberto, op. cit., p. 40. En 1853, Antonio Lper de Santa Anna presidi una dictadura centralista; en respuesta, en 1855 se produjo la Revolucin d e Ayutla, que derroc a l dictador y dio inicio a la primera fase del movimiento de Reforma, aparte d e que se convoc al Congreso Constituyente de 1856-1857. CRUZ BARNEY, scar, Historia del derecho en Mxico, Mexico, Oxford University Press, 1999. p. 530. TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp. 41-42.'O

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poltico, de ah que slo se preocupara por el individuo y el Estado. De hecho, cualquier intento de constitucionalismo social se consideraba hereja E1 c~nstitucionalismo social mexicano madur al tiempo que se examinaba el Proyecto de Reformas a la Constitucin de 1857. El nuevo concepto de la constitucionalidad surgi en la medida en que se analizaba el proyecto, de ah que resultaran profundamente interesantes los debates que tuvieron lugar en torno a l, y entre los cuales destacaron los relativos a la libertad de enseanza, las relaciones Estado-Iglesia, la libertad econmica en materia laboral y la propiedad de la tierra.43 Casi sesenta aos despus de que los liberales puros expusieron sus ideas para crear derechos sociales en favor de los trabajadores y limitar la propiedad con sentido social en el Constituyente de 1856-1857, se redoblaron los esfuerzos en pro del constitucionalismo social. Los principios anhelados desde haca tiempo'"AYEGIdem, p. 46. HEL, Jorge, op. cit., p. 267

se plasmaron en la Constitucin de 1917, a iniciativa no tanto de juristas como de diputados con antecedentes obreros y campesinos, y de otros hombres deseosos de satisfacer las necesidades de la clase obrera.44 Con tal de romper la estructura clsica de las Constituciones polticas para la inclusin de derechos sociales, brillaron en la tribuna el general Heriberto Jara y los obreros Hctor Victoria, Zavala, Von Versen, Fernndez Martnez y Gracidas, entre otros personajes. Gracias a ellos se formul un proyecto de derechos sociales del trabajo que aprob el Congreso Constituyente de 1917.45 La teora social de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, vigente hasta la fecha, provino de los siguientes documentos: a) el Plan del Partido Liberal de lo. de julio de 1906; b) el Plan de San Luis Potos, de 5 de octubre de 1910; e) el Plan de Ayala, de 25 de noviembre de 1911; d) el Plan Orozquista, de 25 de marzo de 1912;'e) el decreto de adiciones al Plan de Guadalupe, de 12 de diciembre de 1914;"TRUEBA URBINA, Alberto, op. cit., pp. 46-47 ldem, p. 47.

y B la Ley de 6 de enero de 1915 y Pacto celebrado entre el Gobierno Constitucionalista y la "Casa del Obrero Mundial", el 17 de febrero de 1915.Estos documentos involucraron la esencia social de la Revolucin: liberar a las masas de la dictadura poltica y econmica y de la esclavitud en el trabajo; proteger a determinados grupos humanos, campesinos, artesanos y obreros y, en general, encauzar la vida del pueblo mexicano hacia metas de progreso Asimismo, debe mencionarse que antes de la Constitucin Federal de 1917 hubo varias leyes de contenido eminentemente social, sobre todo en lo referente a los trabajado re^.^^ Durante el rgimen porfirista, el Cdigo Penal consideraba delito amotinarse para demandar aumento salarial, lo que permiti deshacer numerosas huelgas. Por otra parte, la ley civil no consideraba de arrendamiento al contrato de trabajo, dado que no lo estimaba meramente patrimonial, pues estableca relaciones perso" I d e m , p. 50. " BURGOA,Ignacio, Las garantas individuales, 34.3. ed., Mexico, Porrb, 2002, pp. 699-702.

nales de respeto y sumisin entre patrn y trabajador. El Cdigo Civil de 1870 igual la situacin de trabajadores y patrones, pero ello no mejor el estado de aqullos. El Cdigo Civil de 1884 reprodujo los principios legales de la legislacin anterior. En 1904 y 1906 hubo intentos por modificar la regulacin de los riesgos profesionales. En 1899 se haba dictado en Francia una ley sobre riesgos que Vicente Villada adopt en el Estado de Mxico, para responsabilizar al patrn por los accidentes de trabajo, aunque con la estipulacin de una reducida indemnizacin. Posteriormente, Bernardo Reyes expidi una ley sobre accidentes de trabajo en el Estado de Nuevo Len, que tuvo vigencia hasta 1931; adoptada por casi todas las entidades federativas, estableci la diferencia entre accidentes y enfermedades de trabajo, pero slo en cuanto al trabajo industrial. En la poca de Madero, vanamente trat de dictarse una ley laboral. En octubre de 1913, Agustn Milln decret el descanso dominical,

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~ A R A N T ~ A ~ i ~ ~ t r s o c

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medida que adoptara la Revolucin Constitucionalista. Por otro lado, Cndido Aguilar promulg la primera ley del trabajo en 1914, en la que se estableci la jornada mxima de diez horas y el salario mnimo de un peso, aparte de que declar extinguidas las deudas que tuvieran los trabajadores con los patrones. Contena tambin un captulo sobre previsin social, en el que se obligaba a los patrones a indemnizar a los obreros por los accidentes laborales, as como a sostener escuelas en beneficio de los trabajadores. Esta ley estuvo en vigor hasta 1917. Por otro lado, la legislacin de Yucatn se construy sobre la base de los tribunales laborales, que se quera convertir en un cuarto poder -"Poder Socialu- con caractersticas propias. Fueron los antecedentes directos de las Juntas de Conciliacin y Arbitraje, y se integraban slo con representantes de obreros y patrones, para demostrar su autonoma e independencia respecto del gobierno. La legislacin de Yucatn previ tambin el pago del salario mnimo y reglas sobre los riesgos de trabajo y las labores de menores y mujeres, entre otros aspectos.

En 1916, el gobernador de Coahuila dict una ley similar a la de Bernardo Reyes, en Nuevo Len. Dispuso la participacin del obrero en las utilidades de la empresa. sta fue la ltima legislacin laboral creada antes de la Constitucin de 1917.

III. CONCEPTO GARANT~AS DESOCIALES

C o n el paso del tiempo, se han ofrecido tantas definiciones de garantas sociales como autores se han encargado de su estudio. El problema parece radicar en la diferencia que, en su caso, pueda establecerse entre las garantas individuales y las sociales. Cegn Ignacio Burgoa, las garantas sociales, tal como las individuales, se revelan como una relacin jurdica. Sin embargo, la diferencia entre unas y otras obedece a que, en el caso de las sociales, se produjeron cuando determinadas clases de personas, aquejadas de una deplorable situacin econmica, exigieron del Estado la adopcin de ciertas medidas proteccionistas frente a la clase social dominante.48 Por tanto, cuando el Estado creVase tambin ROJAS CABALLERO, Ariel Alberto, Las garaiitias i~idiuidudes en Mxico. Su intrrpretaciri por el Poder ludiciai de la Federaci~i,Mxico, Porra, 2002, pp. 581-583.

dichas medidas mediante conductos normativos, esto es, cuando estableci las garantas sociales, se form una relacin de derecho entre los grupos sociales favorecidos y aquellos frente a los que se implant la tutela. Esta relacin jurdica se genera entre sujetos colocados en una determinada situacin social, econmica o jurdica, y entre los que existen lazos materiales determinados, establecidos principalmente en cuanto al proceso productivo. El vnculo jurdico en que se manifiesta la garanta social slo puede existir entre los sujetos cuya posicin se caracteriza por modalidades especiales, mientras que la primera puede entablarse entre cualquier persona fsica o moral, independientemente de su condicin jurdica, social o econmica, y las autoridades del Estado.49 A su vez, Alfonso Noriega Cant ha sealado que los derechos sociales provienen de una nueva etapa del desarrollo poltico, social y econmico de la poca contempornea. Para'" Burgoa, Ignacio, Las garantas indiiiiduales, op.cit., pp. 704-705

unos revisten tal importancia que deben sustituir de manera definitiva a los derechos individuales, mientras que, para otros, deben armonizarse con ellos en beneficio de una mejor y ms eficaz defensa de la libertad humana.50 Juventino V. Castro ha considerado que "las garantas sociales pretenden proteger a la persona ya no como individuo, sino como componente de un grupo social, o de la sociedad en general".51Por su parte, Diego Valads define a las garantas sociales como las "disposiciones constitucionales que establecen y regulan los derechos y prerrogativas de la sociedad en general o de grupos humanos en especial, conforme a criterios de justicia y b i e n e ~ t a r " . ~ ~ Desde el punto de vista de la filosofa jurdica, Luis Recasns Siches estima que los derechos sociales tienen por objeto actividades positivas del Estado, del prjimo y de la sociedad, para suministrar al hombre ciertos bienes o condi" CASTRO, Juventino V., Garantas y amparo, I l a . ed., Mexico, Porra, 2000, p. 36. '' VALADS, Diego, voz "garantassociales". en INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURfDICAS, Nueuo diccio>tario jurdico mexicano, t. 11, Mexico, Porra/UNAM, 2001, p. 1804." NORIEGA CANT, Alfonso, op. cit., p. 112.

ciones. En contraste con los derechos individuales, cuyo contenido es un "no hacer" por parte de las dems personas y, sobre todo, de las autoridades pblicas, el contenido de los derechos sociales consiste en un "hacer" por parte de los rganos estatales.53 En su obra La Constitucin mexicana de 191 7, Jorge Carpizo estima que las garantas sociales son "aquellas que protegen al hombre como integrante de un grupo social".54 trEn minos similares se expresa Rodolfo Lara Ponte, quien se refiere a estas garantas como "derechos humanos de carcter colectivo, destinados principalmente a los sectores de la estructura social econmicamente La confrontacin de las posiciones doctrinales sealadas permite conceptuar a las garantas sociales como derechos pblicos que asisten a grupos de personas caracterizados por una situacin" RECASNS SICHES, Luis, Filosofa del derecho, 15a. c d . , Mxico, Parra, 2001. o. 601. ' T A R P I Z O , Jorgc, o p . cit., p. 149. '' LARA PONTE, Rodt~rai, ?t.,pp. 86-91; VALADES, Diego, voz op. "garantias sociales", en INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS, Nuevo diccionario jurdico n~ericario,t . 11, Mxico, Forra/UNAM, 2001, p. 1804.

CORTE

de los bienes nacionales y el estado del agro mexicano; y 123, baluarte de los derechos laborales y de seguridad social del proletariado mexicano y los trabajadores al servicio del Estado.

VI. EL DERECHO A

LA E D U C A C I ~ N

1 . Antecedentes histricos

L a educacin pblica en Mxico ha oscilado entre un rgimen de libertad y un sistema de control estata1.'j3Dentro de la organizacin politico-social de los aztecas existan dos instituciones educativas, el Tepochcalli y el Calmecac, donde respectivamente se imparta enseanza a los jvenes pertenecientes a la clase media y a los de la clase acomodada de la sociedad. Durante la poca colonial, la educacin fue monopolizada por la Iglesia y el Estado y acus un contenido esencialmente religioso. Los artculos 131 y 132 de la Constitucin gaditana de 1812pretendieron planificar la edu'' BURGOA, Ignacio, op. cit., pp. 432-433,435-436 y 439-44747

cacin pblica, pero no reconocieron la libertad de enseanza. Bajo la Constitucin Federal de 1824, la fraccin 1 de su artculo 50 determin que entre las facultades del Congreso General figuraba la de promover la ilustracin mediante el establecimiento de colegios de marina, artillera e ingenieros, de institutos donde se ensearan las ciencias naturales y exactas, as como las "nobles artes y lenguas", sin perjudicar "la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la educacin pblica en sus respectivos Estados". Por Decreto de 21 de octubre de 1833, se suprimi la Universidad de Mxico y se cre una Direccin General de Instruccin Pblica para el Distrito y Territorios de la Federacin, que se encargara de "todos los establecimientos pblicos de enseanza, los depsitos de los monumentos de arte, antigedades e historia natural, los fondos pblicos consignados a la enseanza, y todo lo perteneciente a la instruccin pblica pagada por el gobierno".h4~ p

-

-

~

" Idem, p. 433.

De 1821 a 1856, la educacin se imparti libremente. En aquel entonces, recin concluido el movimiento independentista, se trazaron las rutas que deba seguir el pas para alcanzar el progreso; sin embargo, la agitacin poltica y los conflictos internacionales impidieron que las medidas se pusieran en prctica. No obstante, hubo continuos intentos por organizar la vida pedaggica del pas sobre la base de una poltica liberal, an dentro del marco de las relaciones Iglesia-Estado. A la sazn, la legislacin educativa se encontraba enmarcada dentro de la Constitucin Federal de 1824, las Leyes Constitucionales de 1836, las Bases Orgnicas de 1842 y el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana de 1856, legislaciones cuyo objetivo radicaba en promover la ilustracin y crear centros educativo^.^" Ms tarde, no bien se impusieron las tesis liberales debidas a la guerra de Reforma, el Constituyente de 1857 dese formar nuevosO'MELGAR ADALID, Mario, "Comentario al artculo 30. de la Constitucin Poltica de las Estados Unidos Mexicanos", en INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS, Co,rstituciti Politifa de los Estados Unidos Mexicaiios. Cornr>itaday roricordada, t. 1.17a. ed., Mxico, Porra/UNAM, 2003, pp. 51-53.

ciudadanos para el futuro mediante la instruccin laica, auspiciada por la doctrina positivista, predominante durante el porfirismo. Sin embargo, aquel esfuerzo educativo colaps al estallar la Revolucin. Ahora bien, terminada sta, los idearios polticos adquirieron perfil jurdico en la Constitucin de 1917; con ello se logr la primera aplicacin dinmica del artculo 30., bajo los regmenes de lvaro Obregn y Plutarco Elas Calles, que fueron sucedidos por expresiones ms radicales durante el gobierno cardenista. Surgi entonces la educacin popular y masiva, se crearon importantes centros pedaggicos y el Estado intervino decisivamente en las funciones educativas. Por lo dems, se impusieron las ideas de una revolucin social sobre las reas rurales y se unificaron los planes educativos para toda la nacin. En 1934 se produjo la primera de las seis reformas que ha sufrido el artculo constitucional Por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 13 de diciembre-

" Idern,

pp. 56-65

de 1934, se estableci que el Congreso de la Unin, con tal de coordinar y unificar la educacin en toda la Repblica, expedira las leyes necesarias para distribuir la funcin social educativa entre la Federacin, los Estados y los municipios, as como para fijar las aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico. El 30 de diciembre de 1946 se produjo una segunda reforma, que modific casi totalmente el contenido del artculo 30. Se estableci entonces que la educacin impartida por el Estado tendera al desarrollo armnico de todas las facultades del ser humano, fomentando el amor a la patria, la conciencia de la solidaridad internacional, la independencia y la justicia. Se conserv el sentido laico, pero se reforz el concepto al afirmar que, garantizada por el artculo 24 la libertad de creencias, el criterio en que se orientara a la educacin impartida por el Estado se mantendra ajeno a cualquier doctrina religiosa. En octubre de 1979 sobrevino una tercera reforma al artculo en comento. Previa consulta

a las instituciones de educacin superior involucradas, e1 entonces presidente Jos Lpez Portillo envi al Congreso la iniciativa para adicionar una nueva fraccin VI1 al artculo 30. constitucional. Esta reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 9 de junio de 1980, garantiz constitucionalmente la autonoma universitaria, que hasta entonces slo haba estado protegida legalmente para ciertas instituciones. Por otra parte, el 28 de enero de 1992 se reform la Constitucin Federal para configurar una nueva situacin jurdica para las Iglesias. Esta reforma dispuso que la educacin impartida por el Estado fuera laica, e hizo posible que los particulares ofrecieran adicionalmente educacin religiosa. As, se reconoci implcitamente el derecho de ofrecer instruccin religiosa en los planteles particulares, junto con el de las comunidades religiosas y los ministros de cultos de ensear en tales planteles, y de crear, dirigir y administrar instituciones educativas en todos los niveles y grados.

LAS C A R A N T ~ A SSOCIALES

53

En la exposicin de motivos de la quinta reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 5 de marzo de 1993, se propuso incluir el derecho de todo mexicano a recibir educacin, y la obligacin del Estado de impartirla en los niveles preescolar, primario y secundario a quien lo solicitara. Tambin se estableci la obligatoriedad de la educacin primaria y secundaria. Anteriormente, el texto consideraba que la educacin de todo tipo y grado que se impartiera a obreros y campesinos deba someterse a una situacin jurdica particular. No obstante, la iniciativa propuso dar tratamiento de igualdad a los obreros y campesinos respecto de los derechos y obligaciones que en este sentido disfrutan los dems miembros de la sociedad. La iniciativa de reforma tambin propuso agregar que el reconocimiento de validez oficial conferido por el Estado a los estudios realizados en planteles particulares se otorgara y revocara en trminos de ley. De la enmienda en comento derivaron diversas obligaciones, como la de todo indi-

viduo -no slo "todo mexicanou- de cursar la primaria y la secundaria, y la de los mexicanos, en el sentido de hacer que sus hijos cursen los niveles referidos. Sin embargo, la modificacin ms relevante fue la relativa a la educacin privada. Se cancel la facultad que la Constitucin otorgaba al Estado para negar o revocar las autorizaciones otorgadas a los particulares, sin que contra tales resoluciones procediera juicio o recurso alguno. La reforma de 1993 adicion la fraccin V al artculo 30., con lo que se incorpor a su texto el compromiso del Estado de promover los tipos y las modalidades distintos de la educacin preescolar, primaria y secundaria necesarios para el desarrollo del pas, agregando la educacin superior, la especial y la indgena. Finalmente, el 12 de noviembre de 2002 volvi a modificarse el artculo en comento para, por un lado, incluir al Distrito Federal en la obligacin de impartir educacin primaria y

secundaria y, por el otro, a la educacin preescolar como bsica obligatoria. Tambin se modificaron las fracciones V, para incluir a la educacin inicial en la obligacin del Estado de promover todos los tipos educativos, y VI, a fin de aadir a la educacin preescolar en las obligaciones de los planteles particulares.2 . Bases de la educacin en Mxico

El artculo 30. constitucional contiene las bases de la educacin en Mxico. Involucra un programa ideolgico, pues define conceptos como democracia y nacin, y establece los criterios que deben orientar la educacin impartida por el Estado, los particulares y las universidades autnomas y no autnomas. Segn la 1 fraccin 1 del artculo indicado, el criterio que orientar a esa educacin se basar en los resultados del progreso cientfico, luchar contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios. Por otra parte, ser democrtico, nacional y contribuir a la mejor convivencia humana.

En cuanto al carcter democrtico del criterio orientador de la educacin, implica que la democracia sea entendida no slo como estructura jurdica y rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo. Por otra parte, el rasgo nacionalista responde a que atender a la comprensin de los problemas del pas, el aprovechamiento de sus recursos, la defensa de su independencia poltica, el aseguramiento de su independencia econmica y a la continuidad y acrecentamiento de su cultura. Finalmente, contribuir a la mejor convivencia humana "tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el con educando, j u n t ~ el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la conviccin del inters general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religin, de grupos, de sexos o de individuos".

LAS C A R A N T ~ A ~ 0 5

~ 1 ~ ~ ~ s

57

3 . La distribucin de competencias en materia

educativa

En virtud de sus caractersticas, la materia educativa se vincula estrechamente al tema de la distribucin de competencias entre los distintos niveles de gobierno. Como secretario de Educacin Pblica, Jos Vasconcelos concentr y centraliz los esfuerzos educativos en todo el pas.67 estrategia fue til durante la primera Esa etapa revolucionaria, pero luego produjo una concentracin excesiva que conllev deficiencias. El 5 de septiembre de 1921 se reform el artculo 73 constitucional, a fin de dotar al Congreso de la Unin de competencia para establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales, aparte de las que originalmente le haban sido conferidas, y de legislar en todo lo referente a dichas instituciones. El 13 de diciembre de 1934, se public en el Diario Oficial de la Federacin la reforma a*'GONZLEZ, Luis, La ronda dr las R ~ ~ i e r a i . i o ~Mxico, sep. 1984,pp. 76-80. ~i.s,

los artculos 30. y 73, fraccin XXV, de la Constitucin Federal, que facult al Congreso para distribuir, unificar y coordinar la educacin pblica. La autonoma que, de 1921 a 1934, haban tenido los Estados para autodeterminarse en esta materia, qued en manos del gobierno federal, que se encargara de expedir las leyes necesarias para distribuir la funcin educativa entre la Federacin, los Estados y los municipios.4. Grafuidad en la imparticin de la educacin

La fraccin IV del artculo 30. constitucional prev que la educacin impartida por el Estado sea gratuita. El artculo 60. de la Ley General de Educacin reitera este punto, y agrega que "Las donaciones destinadas a dicha educacin en ningn caso se entendern como contraprestaciones del servicio educativo". Se trata de una limitacin para que el Estado no cobre la educacin que imparta. Al hablar de Estado se alude a la Federacin, las entidades federativas y los municipios. Cualquier tipo de educacin que la Federacin promueva mediante

la administracin pblica centralizada, debe ser gratuita.68Esta proteccin no se extiende a la educacin ofrecida por los organismos pblicos descentralizados u otras entidades paraestatales, o instituciones de educacin superior autnomas. Esto se debe a que dichos organismos se equiparan a entes privados que cuentan con personalidad jurdica y patrimonio propios distintos de los del Estado, incluso en el caso de las instituciones autnomas que, al poder administrar su patrimonio, estn facultadas para fijar cuotas por los servicios que prestan.69As lo reconoci la desaparecida Tercera Sala de la Corte:UNIVERSIDADES AUTNOMAS. N O EXISTE NORMA CONSTITUCIONAL QUE ESTABLEZCA EL DERECHO DE INSCRIBIRSE A ELLAS SIN PAGO ALGUNO. Para que proceda el juicio de amparo es indispensable la demostracin de que se tiene inters jurdico, por el que no puede entenderse cualquier inters de una persona o de un grupo, sino slo aquel que se encuentra* X ~BRINCAS, Enrique, Lor derr.i.lior ltunia>iose,ila Cotistitucirt yer, ~ ~ ~ ~ ~ los tratados irtter,iacionales, Mxico, Porra, 2001, pp. 82-83. " R O J A SCABALLERO, Aricl Alberto, o p . cit., p. 140.

legtimamente protegido, o sea que est salvaguardado por una norma jurdica; conforme a estas ideas, si se impugna una ley de inconstitucional, debe existir como presupuesto previo para que el juicio proceda, que el derecho que se estima vulnerado por esa ley se encuentre salvaguardado por la propia Constitucin. Ahora bien, si se reclama la Ley Orgnica de una universidad autnoma, en cuanto en algunos de sus preceptos se establecen cuotas de inscripcin y colegiaturas, para que una persona pueda ingresar a ella y seguir los cursos correspondientes, sera indispensable que en el propio texto fundamental se garantizara el derecho de todo gobernado a realizar en forma gratuita estudios universitarios, lo que no ocurre en nuestro sistema jurdico, pues en ninguno de los preceptos constitucionales se establece esa prerrogativa. El artculo 3 que regula el sistema educativo nacional, en el texto anterior al vigente, coincidente en esencia del actual, prevena en su fraccin VI1 (actualmente IV), que toda la educacin que imparta el Estado ser gratuita, hiptesis diversa a la contemplada en la entonces fraccin VI11 (actualmente VII), que sealaba las bases de la educacin en las universidades y dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma, respecto de las cuales determina, entre otras reglas, "que tendrn

la facultad de gobernarse a s mismas, establecern sus planes y programas y administrarn su patrimonio", con lo que se advierte que resultan ajenas a la hiptesis de la fraccin anterior, que se circunscribe a los establecimientos educativos que de modo directo maneja el Estado a travs de la dependencia gubernamental que tiene esa funcin dentro de sus atribuciones. Por consiguiente, carecen de inters jurdico para promover el juicio de amparo en contra de una ley como la que se alude, las personas que se consideran afectadas porque estiman tener la prerrogativa constitucional de no debrseles cobrar ninguna cuota por las universidades autnomas.70

'"Tesis 3.3. XXXI/94, Seniarrario ludicial de la Federacii,, Octava poca. t. XIII, junio de 1994, p. 248.

LA P R O T E C C I ~ N LA SALUD DE

VII. EL DERECHOA

E l tercer prrafo del artculo 40. constitucional indica que "Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La Ley definir las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecer la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fraccin XVI del artculo 73 de esta Constitucin". Este prrafo fue adicionado el 3 de febrero de 1983, a fin de elevar a rango constitucional el derecho a la proteccin de la salud. Gozan de este derecho toda persona y toda colectividad que se encuentren en el territorio nacional. Correlativamente, el Estado est obligado a promover leyes que aseguren una adecuada atencin a los servicios de salud. En s, lo que este prrafo protege es la posibilidad de acce63

der a servicios dignos de atencin a la salud en cualquier caso y bajo cualquier circunstancia. Aunque correctamente se haya indicado71 que a esta garanta se le puede hacer extensiva la previsin de igualdad que contiene el artculo lo. de la Constitucin Poltica, se trata de un derecho predominantemente social, 72 pues entraa la actuacin del Estado en beneficio de las condiciones de vida de la poblacin.1. Antecedentes histricos

Regular la proteccin de la salud result de diversos eventos. Luego de la expedicin de las Leyes de Reforma (1859), que abolieron los fueros eclesisticos y desconocieron a las rdenes religiosas, le correspondi al Estado mexicano velar por la salud de sus habitantes. En 1891 se expidi el primer Cdigo Sanitario del Mxico~SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, Lasgarantas de igualdad. op. cit., p. 7 6 . 72 SANCHEZ CORDERO, Olga, El derecho constitucional a la proteccin de la salud, Coleccin Discursos Nm. 6 , Mxico, Suprema Corte dc Justicia de la Nacin, 2000, pp. 10-11.~~

71

independiente, cuyos contenido y denominacin cambiaron paulatinamente, hasta convertirse en la actual Ley General de Salud. A raz de la Revolucin de 1910, el derecho a la proteccin de la salud adopt un carcter social, dado que su regulacin fue puesta en manos del Congreso de la Unin.2. Caractersticas

En torno a este derecho, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se ha expresado as:...el derecho a la proteccin de la salud tiene,entre otras finalidades, el disfrute de servicios de salud y de asistencia social que satisfaga las necesidades de la poblacin; (...) por servicios de salud se entienden las acciones dirigidas a proteger, promover y restaurar la salud de la persona y de la colectividad; (...) los servicios de salud se clasifican en tres tipos: de atencin mdica, de salud pblica y de asistencia social; (. ..) son servicios bsicos de salud, entre otros, los consistentes en: a) la atencin mdica, que comprende actividades preventivas, curativas y de rehabilitacin, incluyendo la

atencin de urgencias, definindose a las actividades curativas como aquellas que tienen como fin efectuar un diagnstico temprano y proporcionar tratamiento oportuno; y b) la disponibilidad de medicamentos y otros insumos esenciales para la salud para cuyo efecto habr un cuadro bsico de insumos del sector salud.73

Para ser efectivo, el derecho a la proteccin de la salud requiere la participacin del individuo, la sociedad y el Estado. Entre sus caractersticas especficas destacan las siguientes:a) Sobresale del concepto de garantas individuales. b) Sus titulares pueden ejercerlo libremente. c) Es un derecho universal, pues protege a todo ser humano. d) Su parte medular consiste en el acceso a los servicios de salud.

De acuerdo con la propia Constitucin Federal, gozar de una adecuada proteccin de la salud depende de bases y modalidades que al efecto defina la ley. La fraccin XVI del ar"Tesis P . XIX/2000, Semanario ludicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XI, marro de 2000, p. 112. CD-ROM IUC: 192,160.

ticulo 73 constitucional, relativo a las facultades del Congreso de la Unin, indica que a ste le corresponde "dictar leyes sobre nacionalidad, condicin jurdica de los extranjeros, ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin e inmigracin y salubridad general de la Repblica".3 . El Sistema Nacional de Salud

La ley reglamentaria del prrafo tercero del artculo 40. constitucional es la Ley General de Salud, cuyo artculo 50. se refiere al Sistema Nacional de Salud, que, bajo la coordinacin de la Secretara de Salud, debe hacer frente a los problemas de salubridad que aquejen a la poblacin. Segn el precepto indicado, el Sistema Nacional de Salud "est constituido por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica, tanto federal como local, y las personas fsicas o morales de los sectores social y privado, que presten servicios de salud, as como por los mecanismos de coordinacin de acciones, y tiene por objeto dar cumplimiento al derecho a la proteccin de la salud".

68

SUPREMA Conrt or lurricin ot

LA

NACI~N

Los fines de ese Sistema estn enumerados en el artculo 60. de la ley sealada; de entre ellos destacan los siguientes:1.- Proporcionar servicios de salud a toda la

poblacin y mejorar la calidad de los mismos, atendiendo a los problemas sanitarios prioritarios y a los factores que condicionen y causen daos a la salud, con especial inters en las acciones preventivas; 11.- Contribuir al desarrollo demogrfico armnico del pas; 111.- Colaborar al bienestar social de la poblacin mediante servicios de asistencia social, principalmente a menores en estado de abandono, ancianos desamparados y minusvlidos, para fomentar su bienestar y propiciar su incorporacin a una vida equilibrada en lo econmico y social; 1V.- Dar impulso al desarrollo de la familia y de la comunidad, as como a la integracin social y al crecimiento fsico y mental de la niez; V.- Apoyar el mejoramiento de las condiciones sanitarias del medio ambiente que propi-. cien el desarrollo satisfactorio de la vida.

Otras leyes que regulan este derecho son la Ley de los Institutos Nacionales de Salud, la

Ley de Salud para el Distrito Federal y el Estatuto Orgnico de Servicios de Salud Pblica del Distrito Federal. Los Estados tambin pueden legislar respecto de esta materia, dado que la proteccin de la salud supone una actividad concurrente; es decir, requiere la intervencin tanto de la Federacin como de las entidades en federativas y los Muni~ipios,7~ congruencia con el sistema federal de gobierno que existe en Mxico. La legislacin ha dado lugar a la creacin de organismos que en gran medida participan en favor de la proteccin de la salud. Tal es el caso, por ejemplo, del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE). En el plano internacional se han producido diversos tratados y convenios destinados a proteger este derecho, tales como la Declaracin Universal de los Derechos Humanos; ei Conve"Vase el inciso i) de la fraccin 111 del articulo 115 constitucional

nio Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; la Convencin Americana de Derechos Humanos; la Carta de los Derechos Humanos de los Pueblos Africanos y el Convenio sobre los Derechos del Nio.

VIII. EL DERECHOA

UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO


s e g n el cuarto prrafo del artculo 40. constitucional, adicionado el 28 de junio de 1999, "toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar1'.Esta previsin constitucional constituye un derecho social o de "tercera generacin", aun cuando se le haya dado el tratamiento de garanta de igualdad, dado que su violacin puede relacionarse con el espritu del artculo lo. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos mexicano^.^^ Antes de la reforma constitucional de 28 de junio de 1999, no exista en nuestro pas previsin constitucional alguna que garantizara a"SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA N A C I ~ NLasgaranfias de igualdad, , op. cit., p. 83. 71

los particulares el derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. La adicin del prrafo quinto al artculo 40. constitucional dot a la legislacin ambiental de un nuevo significado, al establecer el derecho al medio ambiente no desde la perspectiva de proteccin del medio por normas administrativas, sino considerando que el goce de un medio ambiente adecuado es un derecho fundamental que debe garantizar el Estado.76 En la exposicin de motivos de la iniciativa de reformas, de 16 de octubre de 1997, se lee:El reconocimiento del derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado no slo debe constituir la manifestacin de que el elemento ambiental entre necesariamente en la definicin del modelo de sociedad que deseamos, sino que tambin debe ampliar la posibilidad de defensa del entorno mediante el acceso de las personas a los diversos mecanismos de defensa, reconocidos por nuestro sistema jurdico. Por ello, las normas jurdicas internas, que tienen como finalidad la proteccin del entorno, no pueden basar su" BADILLO, Elisa et d., o?. cit., p. 127

LA^

GARANT~AS OCIALES ~

73

legitimacin, nicamente, en y por la autoridad del sujeto que las promulg, sino que, tambin, deben constituir instrumentos efectivos de defensa y desarrollo pleno de este derecho humano.

La constitucionalizacin de este derecho es La una tendencia que data de los setenta.77 Declaracin de Estocolmo sobre el medio humano, del 16 de junio de 1972, incluy el principio de que "...el hombre tiene derecho fundamental... (al) disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligacin de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras". La misma declaracin proclam que la proteccin y el mejoramiento del ambiente es una cuestin que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo econmico del mundo. El 21 de noviembre del ao citado, la Conferencia General de la UNESCO aprob la Recomendacin relativa a la proteccin en el mbito"CARBONELL, Miguel, "Comentarioal articula 40. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos", en It4STITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, op. cit., pp. 95-96.

nacional del patrimonio cultural y natural y la Convencin sobre la protoccin del patrimonio mundial, cultural y natural.78A partir de entonces, los pases del tercer mundo advirtieron que tambin los afectaba el deterioro del ambiente, y que su regulacin no se opona a su necesidad de desarrollo, como lo evidenci la Carta de derechos y deberes econmicos de los Estados, aprobada por la ONU el 12 de diciembre de 1974. Por otra parte, en la Declaracin universal de los derechos de los pueblos, suscrita en Argel el 4 de julio de 1976, se afirm que "...todo pueblo tiene derecho a la conservacin, la proteccin y el mejoramiento de su medio ambiente".79

La inquietud por el ambiente se reflej tambin en las Naciones Unidas, cuando en 1982 se reconoci la preocupacin internacional por la contaminacin; la necesidad de conservar los recursos naturales no renovables; las~p

Csar, "Derecho a un mcdio ambiente sano", en Boletn Mexicanode Derecho Coniparado, Nueva Serie, Ao XXVIII, No. 82, Mxico, enero-abril 1995, pp. 229-257. ldem.

" MOYANO BONILLA,

posibles perturbaciones del equilibrio biolgico de la biosfera; y las actividades nocivas para la salud fsica, mental y social del hombre en su medio. Durante la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Ro de Janeiro del 5 al 12 de junio de 1992, se destac la preocupacin de la humanidad en cuanto a los cambios climticos y sus efectos; y se reiter que los Estados tienen el derecho de explotar sus propios recursos conforme a sus polticas ambientales y de desarrollo. Dentro de los principios enunciados en este documento se indic tambin qu partes "...deberan proteger el sistema climtico en beneficio de las generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de conformidad con sus responsabilidades". En la Declaracin de Ro sobre el medio ambiente y el desarrollo, los estados participantes proclamaron una serie de principios para "...establecer una alianza mundial nueva y equitativa, mediante la creacin de nuevos niveles de cooperacin entre los estados, los sectores claves de la sociedad y las personas". As, durante aquella Convencin se tom conciencia de que un ambiente sano,

digno y humano es una condicin primordial para la existencia fsica y squica del individuo.8o Independientemente de haberse reconocido la necesidad de preservar el ambiente en beneficio de las generaciones presentes y fukiras, se acept que tanto los hombres como los diversos sectores de la sociedad y los Estados deben adoptar las medidas necesarias para protegerlo y mejorarlo. La propuesta de hacerlo fue acogida por muchos pases. Per, Portugal, Corea del Sur, Paraguay y Chile, entre otras naciones, incorporaron a sus Constituciones la proteccin del medio ambiente antes que Mxi~o.~' se encuentra en ms de 60 textos Hoy constitucionales.2. Una cuestin gramatical

Conviene considerar si era necesario hacer mencin de las palabras "medio ambiente", oIdem.Exvosicin d e motivos de la iniciativa de reforma del artculo 40. constitucional. 16 de octubre de 1997.

bien, si bastaba con referir una u otra de modo indistinto. El Diccionario de la Lengua Espaola seala que la palabra "ambiente"-del latn ambiens, -entis, que rodea o cerca- significa "aire o atmsfera", as como "condiciones o circunstancias fsicas, sociales, econmicas, etc., de un lugar, de una reunin, de una colectividad o Por de una poca".82 otra parte, la misma fuente indica que el vocablo "medio"-de medius- hace referencia al "conjunto de circunstancias culturales, econmicas y sociales en que vive una persona".83 se tiene en cuenta que una perSi sona siempre estar relacionada con un lugar, una colectividad o una poca, quiz hubiera sido lo mismo que la Constitucin Poltica ordenara proteger el "medio",o bien, el "ambiente", sin hacer mencin de ambos trminos. La ley secundaria utiliza el trmino "ambiente", definido en la fraccin 1del artculo 30. de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente como "elconjunto de eleVOZ "Ambiente", REAL ACADEMIA ESPANOLA, Diccionario de la lengua en espaola, t . l. 22a. ed., Madrid, Espasa Calpe, 2001, p. 134. Voz "Medio, dia", en Idem, t. 11, p. 1478.

mentos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y dems organismos vivos que interactan en un espacio y tiempo determinados".3. Fines de este derecho

El derecho a gozar de un ambiente sano se traduce en la obligacin de las autoridades pblicas de implementar medidas tendientes a salvaguardar el conjunto de condiciones sociales, econmicas y culturales en que se desarrolla la vida de los seres humanos, con base en criterios inclusivos, es decir, que no dejen fuera a algn sector de la sociedad. La importancia de este derecho es singular porque su desatencin causa efectos nocivos en otras libertades fundamentales de los hombres, tales como la de trnsito, la de residencia .y la de reunin. De la mano con el derecho a un ambiente adecuado se encuentra el concepto de "desarrollo sustentable"; ste no sera posible sin aqul, y viceversa. La propia Ley General del Equilibrio

Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, en la fraccin XI de su artculo 30., define as al desarrollo sustentable:El proceso evaluable mediante criterios e indicadores del carcter ambiental, econmico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacin del equilibrio ecolgico, proteccin del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfaccin de las necesidades de las generaciones futuras.

Es de notar la trascendencia que busca drsele a este derecho. Efectivamente, la proteccin del ambiente entraa una especie de "contrato entre generaciones", que se cumple cuando quienes hoy habitan el planeta lo cuidan para efectos no slo de que ellos vivan en condiciones propicias para su propio bienestar, sino tambin en orden a que las generaciones futuras reciban un medio que an pueda ser aprovechable para el desarrollo humano.

4. Caractersticas

Un sector de la doctrinas4ha estimado que las caractersticas de este derecho son las siguientes:a) Ce ubica preferentemente en el derecho pblico, aunque tambin en el privado. Pero, a diferencia del derecho agrario y del laboral, que se apoyan en grupos organizados, se sustenta, sobre todo, en sectores desorganizados cuyos miembros pueden desconocerse entre s. b) Es de muy difcil o imposible codificacin en la mayora de los casos, por lo menos en su etapa actual. De aqu que se encuentre disperso en numerosas leyes y reglamentos federales, estatales y municipales, as como en tratados y acuerdos internacionales. c) Puede contener intereses patrimoniales, pero que a veces no son cuantificables en dinero ni susceptibles de apropiacin. Antes bien, protege valores culturales, la salud, el agua, el aire, etctera. d) En el derecho mexicano, formalmente pertenece -la mayor parte de las veces- al

" CABRERA ACEVEDO, Lucio, El amparo colectivo protector del derecho al ambiente y de otros derechos humanos, Mexico, Porra, 2000, pp. 71-73.

derecho administrativo. La consecuencia es que su tutela se ha encomendado a organismos administrativos o polticoadministrativos de diverso nivel, aun cuando sea digno de la proteccin judicial de tribunales federales administrativos y, excepcionalmente, de tribunales civiles y penales. e) Resulta muy difcil definir las relaciones entre acreedor y deudor, o sea, entre sujetos activos y pasivos. En el derecho ambiental, el sujeto pasivo o deudor es el agente que contamina, mientras que el sujeto activo o acreedor es la vctima de la contaminacin; esta relacin se extiende en el espacio y en el tiempo. Hasta ahora, en Mxico se ha tendido a considerar al Estado como el nico sujeto pasivo o el sujeto pasivo por excelencia, es decir, el encargado de proteger, reparar y restaurar el ambiente, de ah que los ciudadanos, tericamente, se lo puedan exigir, pese a la carga poltica y econmica que ello supone.

Tal como sucede en el casodel derecho a la proteccin de la salud, dictar normas que busquen proteger el ambiente constituye una facultad concurrente. La Federacin, los Estados y los Municipios deben expedir las disposi-

ciones necesarias para que se respete el equilibrio ecolgico. La fraccin XXIX-G del artculo 73 constitucional, que enumera las facultades del Congreso General de la Repblica, establece que ste puede "expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el mbito de su respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico". Lo anterior es refrendado por el primer prrafo del artculo 40. de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente: "La Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios ejercern sus atribuciones en materia de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente, de conformidad con la distribucin de competencias prevista en esta Ley y en otros ordenamiento~ legales." En el caso especfico de la Federacin, las atribuciones que tiene para proteger el ambiente estn plasmadas en el artculo 50. de la ley citada; entre ellas, cabe sealar las si-

guientes: a) La formulacin y conduccin de la poltica ambiental nacional; b) la aplicacin de los instrumentos de la poltica ambiental previstos en la ley, as como la regulacin de las acciones para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico y la proteccin al ambiente que se realicen en bienes y zonas de jurisdiccin federal; c) la atencin de los asuntos que afecten el equilibrio ecolgico en el territorio nacional o en las zonas sujetas a la soberana y jurisdiccin de la nacin, originados en el territorio o zonas sujetas a la soberana o jurisdiccin de otros Estados, o en zonas que estn ms all de la jurisdiccin de cualquier Estado; d) la atencin de los asuntos que, originados en el territorio nacional o las zonas sujetas a la soberana o jurisdiccin de la nacin, afecten el equilibrio ecolgico del territorio o de las zonas sujetas a la soberana o jurisdiccin de otros Estados, o a las zonas que estn ms all de la jurisdiccin de cualquier Estado; y e) la expedicin de las normas oficiales mexicanas y la vigilancia de su cumplimiento en las materias previstas en la ley.

Esas atribuciones las ejerce el Ejecutivo Federal a travs de la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). En el mbito local, el Distrito Federal cuenta con una Ley Ambiental que fue publicada el 13 de enero de 2000 en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Como la materia ambiental ha tenido u n a notable repercusin en el plano internacional, Mxico ha firmado una serie de tratados y convenios que tienen como fin la defensa del ambiente y el consecuente desarrollo sustentable de la comunidad internacional. De entre esos instrumentos destacan el Acuerdo de Cooperacin en Materia de Medio Ambiente (1990), el Acuerdo sobre Cooperacin para la Proteccin y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico (1989) y el Convenio Nmero 155sobre Seguridad y Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente de Trabajo (1981).

IX. EL DERECHOA

LA VIVIENDA


L a s luchas populares por adquirir vivienda se presentaron en Mxico desde los aos veinte. El Movimiento Inquilinario Independiente plante diversas demandas en la materia. Se opona al despojo de viviendas y al alza en los alquileres, a la vez que exiga congelacin de rentas. En la Ciudad de Mxico se pusieron en marcha experiencias populares de cooperativas oficiales de vivienda, que buscaron captar recursos para adquirir terrenos y urbanizarlos. En 1925 se cre la primera dependencia pblica que construira vivienda: la Direccin de Pensiones; en 1932 se fund el Banco Nacional Hipotecario y de Obras Pblicas, al que en 1934 seguira el Instituto Nacional de Vivienda; veinte aos despus, el IMSS inici un programa de cons85

truccin de vivienda de baja renta para trabajadores, que PEMEX imitara en 1956. Luego se construyeron grandes conjuntos de edificios, como la Unidad Nonoalco T l a t e l ~ l c o . ~ ~ Asimismo, surgieron el Fondo de Operacin y Descuento Bancario de la Vivienda (FOVI) y el Fondo de Garanta y Apoyo a los Crditos para la Vivienda (FOGA), fideicomisoscreados para otorgar apoyo financiero para la vivienda popular. En 1970 se cre la extinta Direccin General de Habitacin Popular del Departamento del Distrito Federal, as como el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad y la Vivienda Popular (INDECO), desaparecido en 1982.86 El 21 de diciembre de 1981, en el dictamen de reforma al artculo 40. se plante incorporar a la Constitucin el derecho a la vivienda, queBs PALACIOS ALCOCER, Mariano, El rnslcs al Ministerio Ptiblico y la r're3. c16n d e un si\tcrna nariiinal dc ri,guridarl ptiblii'a , e n Bolcrin Mexicana de L>erec110 Comporrdo. Nuc\,a Sorir. Ao X X V I I I . N o 82,.V(.-ico, eneru-abril 1995. pp. 379381

1. Implantar un Programa Nacional de Capacitacin para Agentes del Ministerio Piiblico y de la Polica Judicial, con el fin de actualizar, modernizar y hacer ms eficiente la capacidad de investigacin. 2. Estrechar la relacin entre los delegados de la Procuraduria General de la Repblica y los procuradores estatales en la lucha contra la delincuencia y la impunidad. 3. Implantar un Registro Nacional de Datos de agentes de la Polica Judicial y celadores, instalando en cada procuradurfa una terminal del mismo, pero apoyndose en los sistemas existentes. 4. Fortalecer los objetivos, estrategias y compromisos del Programa Nacional para el Control de Drogas, reiterndose la voluntad de las autoridades locales para continuar la ejecucin de los programas estatales en esta materia. 5. Respetar cabalmente los derechos humanos en la ejecucin del Programa de Puntos de Revisin Carreteros (PRECOS).

2. La seguridad pblica

Hoy en da, la seguridad pblica es concebida no slo como una funcin que comprende las actividades ejecutivas de prevencin, sino

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GARAN~~AX C~ALFS ~O

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tambin las acciones de investigacin y persecucin para que los delincuentes sean enjuiciados, sancionados y readaptados conforme a las leyes. Tambien se define como aquellas actividades encaminadas a prevenir y disminuir las infracciones y delitos, as como las acciones que realizan tanto el Ministerio Pblico, a travs de la procuracin de justicia, como las autoridades administrativas responsables de la readaptacin social del delincuente y la adaptacin del menor infractor; asimismo, la labor de las instituciones encargadas de la proteccin de instalaciones y servicios estratgicos del pas y, en general, todas las que realicen directa o indirectamente las dependencias y entidades que deban contribuir a los fines de la seguridad pblica, como podran ser: a) mantener el orden pblico; b) proteger la integridad fsica de las personas, as como de sus bienes; c) prevenir la comisin de delitos e infracciones a los reglamentos gubernativos y de polica; d) colaborar en la investigacin y persecucin de los delitos,

y e) auxiliar a la poblacin en casos de siniestros y desastres. La idea anterior fue utilizada en la exposicin de motivos de la iniciativa de ley que establece las bases para el sistema nacional de seguridad pblica en un amplio sentido, es decir, como el gnero, con especies como la procuracin de justicia, la administracin de justicia y la ejecucin de sanciones, lo cual deriva en una concepcin difusa de la seguridad pblica, es decir, est inmersa en todo el sistema de justicia penal. Lo anterior obliga a preguntar si es acertado pensar en la seguridad pblica como gnero o como especie; parece que ms que relacin de gnero-especie, puede pensarse en una relacin de presupuesto y consecuencia, es decir, para estar en aptitud de ejecutar sanciones, debe existir previamente una sentencia dictada por un Juez, el cual tambin haya respondido a una solicitud del agente del Ministerio Pblico, basado en principios de defensa social o de seguridad pblica.

3 . Facultades concurrentes en materia de seguridad pblica

El artculo 21 constitucional establece que la seguridad pblica estar a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios, en el mbito de su competencia. Adems, previene que las instituciones policiales actuarn con base en los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. Por lo dems, la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios deben coordinarse, al tenor de la ley, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Asimismo, el Congreso de la Unin, segn el artculo 73, fraccin XXIII, constitucional, est facultado para legislar en cuanto a las bases de coordinacin entre la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en materia de seguridad pblica, as como a la organizacin y funcionamiento, ingreso, seleccin, promocin y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica en el mbito federal.

4. El Sistema Nacional de Seguridad Pblica

El 1 de diciembre de 1995 se public en el 1 Diario Oficial de la Federacin la Ley General que establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. A partir de entonces se introdujeron nuevos parmetros en materia de coordinacin entre Federacin, Estados y municipios en lo relativo a la seguridad pblica. Esta ley propone diversas soluciones para abatir el problema de la inseguridad:1. Crear un Sistema Nacional de Seguridad Pblica en el que participen los tres niveles de gobierno, incluido el Distrito Federal, para establecer las polticas de seguridad pblica, ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus acciones. 2. Crear un Consejo Nacional de Seguridad Pblica, integrado por el secretario de Gobernacin, el de la Defensa Nacional y el de Marina, as como el procurador general de la Repblica, los gobernadores de los Estados, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. 3. Formar instancias locales y regionales de coordinacin, encargadas de coordinar,

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GARANT~AS OC~ALFS S

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planear y supervisar el Sistema Nacional de Seguridad Pblica. 4. Establecer los principios que deben regir la formacin y actuacin de las instituciones policiales, tales como: a) conducirse con apego al orden jurdico y respeto a los derechos humanos; b) prestar auxilio a las personas amenazadas de algn peligro o que hayan sido vctimas de un delito, as como brindar proteccin a sus bienes jurdicos y derechos; c) cumplir sus funciones con imparcialidad, sin discriminar a persona alguna por raza, religin, sexo, condicin econmica o social, preferencia sexual o ideologa poltica. En este rubro se introduce lo tocante a la carrera policial, como elemento bsico para formar a los miembros de las instituciones policiales; comprende los requisitos y procedimientos de seleccin, ingreso, formacin, capacitacin, adiestramiento, desarrollo, actualizacin, permanencia, promocin y separacin del servicio, as como evaluacin. Asimismo, se incluye a la carrera policial en sus diferentes niveles, con el carcter de obligatoria y permanente, as como el compromiso a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los municipios, a travs de un servicio nacional de apoyo que homologue procedimientos

y busque la equivalencia de los contenidos mnimos de planes y programas para la formacin de los integrantes de las policas. 5. Crear un Sistema Nacional sobre Seguridad Pblica, que involucre el registro nacional sobre personal, el registro nacional de equipo, la estadstica de seguridad pblica, la informacin sobre delincuentes y las reglas sobre el manejo de la informacin; en este ltimo caso se prev slo la posibilidad de consulta por parte de la polica preventiva, la polica judicial, las autoridades administrativas de readaptacin social, el Ministerio Pblico y las autoridades judiciales. 6 . Dar servicios de atencin a la poblacin, en materia de localizacin de personas y bienes, emergencias, faltas y delitos de los que se tenga conocimiento por parte de la sociedad en general. Tambin se incluye la posibilidad de participacin por parte de la sociedad. 7. Finalmente, incluir los servicios privados de seguridad como auxiliares de la funcin de seguridad pblica, a fin de que sus integrantes coadyuven con las autoridades y las instituciones policiales en situaciones de urgencia, desastre, o cuando as lo solicite la autoridad competente federal, local o municipal, de acuerdo con

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CARANT~A~ SOCIALES

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los requisitos y condiciones que establezca la autoridad respectiva."

As, el Sistema Nacional de Seguridad Pblica es un ente jurdico integrado por las instancias, instrumentos, polticas y servicios tendientes a alcanzar la seguridad pblica en el pas; es una instancia que coordina las acciones de seguridad pblica de los tres niveles de gobierno y de las dependencias federales; es el rgano responsable de proporcionar los recursos tecnolgicos y financieros para las tareas de prevencin, procuracin y administracin de justicia, as como para la readaptacin social; y es el instrumento integral e integrador de todas las instituciones involucradas en la seguSus objetivos son:loO ridad pblica nacional.991. Promover la eficiencia, profesionalismo

y honradez del recurso humano que integra la cadena de seguridad pblica a travs de acciones destinadas a la evaluacin, certificacin y capacitacin, as como al fortalecimiento de academias y centros regionales en el pas.PLASCENCIA VILLANUEVA, Ral; loc. c i f Cfr. http://www.ssp.gob.mx/ 'O0 1dem.

2. Fortalecer el suministro, intercambio y sistematizacin de la informacin sobre seguridad pblica, mediante los instrumentos tecnolgicos modernos, que permitan a las instancias de seguridad pblica brindar un ptimo servicio a la ciudadana. 3. Integrar y coordinar a todas las instituciones de seguridad pblica de la Federacin, Estados, Distrito Federal y municipios con pleno respeto a su mbito de competencia, para que el Estado cumpla su funcin de salvaguardar la integridad y los derechos de las personas; as como preservar el orden y la paz pblicos. 4. Modernizar y hacer ms eficiente la infraestructura de telecomunicaciones utilizada por las instancias de seguridad pblica, para reforzar el intercambio de voz, datos e imgenes, que posibiliten la coordinacin y articulacin de acciones en materia de seguridad pblica, as como brindar un servicio telefnico de emergencia expedito y de calidad a la poblacin. 5. Mejorar la labor de las instituciones de seguridad pblica y dignificar sus ambientes de trabajo mediante la instrumentacin de las acciones de infraestructura y equipamiento.

6. Facilitar la coordinacin entre las distintas instancias federales, estatales y municipales, tanto del sector pblico como de los sectores social y privado, as como las Conferencias Nacionales y las relaciones con el Poder Judicial de las entidades federativas,como el mecanismo que establece la ley para fortalecer los programas especficos que desarrolla el Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

XI. EL ART~CULO27CONSTITUCIONAL


A u n q u e el concepto romano de propiedad no se conoca en la poca prehispnica,'O1 los tenochcas cultivaban un tipo de parcela llamado calpulli, cuya propiedad era colectiva y de usufructo individual. El disfrute de esa tierra se supeditaba a varias condiciones, entre las que se contaba el cultivo de ellas. El calpulli fue una institucin propia de la configuracin social prehispnica y prefigur el concepto dinmico de propiedad, en cuanto a que debe estar sujeta a una funcin social.lo2' O ' VALADES, Diego, "Comentario al articulo 27 de la ConstituciOn Poltica de los Estados Unidas Mexicanos", e n INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURfDlCAS, ConstituciDn Poltica de los Estados Unidos Mexicanoi. Comentada y concordada, op. cit., pp. 416-422. P A D R ~ NMartha, El derecho agrario en Mxico, Mexico, Porra, , 1964, p. 25.

Durante la poca colonial, otras instituciones relativas a la propiedad agrcola fueron las tierras de comn repartimiento, comiinidades o parcialidades indgenas, el ejido -con fines ganaderos-, las peonas y las caballeras, determinadas con medidas relacionadas con el cultivo. Era comn, adems, que todo barco que llegara a la Nueva Espaa trajera semillas para incrementar determinado tipo de cultivo.lo3Las condiciones de la poblacin campesina se agravaron en la poca virreinal, como consecuencia de los repartimientos, encomiendas y mercedes reales, que produjeron la concentracin de la tierra en pocas manos. En los albores del Mxico independiente, se pens en colonizar las extensas superficies despobladas del territorio nacional, en lugar de reprimir el acaparamiento de la propiedad raz.lMEntonces imperaba la ideologa econmica liberal; la Ley Lerdo de 1856, cuyos postulados fueron recogidos por el artculo 27 de la Constitucin de 1857, acab con el acaparamiento de tierras por'" Idem, pp. 25-26.'O4 DE IBARROLA, Antonio, Derecho agrario, 2a. ed., Mxico, Porra, 1983, pp. 76-80.

parte de las corporaciones civiles eclesisticas. Sin embargo, pese a la expedicin de la Ley de Desamortizacin y de la Ley de Nacionalizacin de los Bienes Eclesisticos de 12 de junio de 1859, el problema subsisti, pues se formaron nuevos latifundios que colocaron a los campesinos en un estado rayano en la esclavitud. En esta etapa, la decadencia de la pequea propiedad deriv de la accin de las compaas deslindadoras, formadas al amparo de las Leyes de Colonizacin y de Baldos. El 15 de diciembre de 1883 comenz la era de los latifundios que privaran durante el porfirismo; a la sazn, el Ejecutivo promulg la Ley sobre Deslinde y Colonizacin de los Terrenos Baldos, y autoriz la creacin de las empresas deslindadoras. Para la Real Academia Espaola, el latifundio -del latn latifindium- es una Desde el "finca rstica de gran extensin".lo5 punto de vista jurdico, se trata de una "finca rstica de grandes proporciones pertenecientes a una o varias personas, considerada, por su'O5

Voz "latifundio",en REAL ACADEMIA ESPANOLA, op. cit., t. 11, p. 1352

extensin, como no conveniente, como forma de propiedad desde el punto de vista de la poltica agraria del pas".106 Como resultado de su labor interpretativa, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia ha indicado: "LATIFUNDIO. Puede considerarse como tal, el predio que tenga mayor superficie que la asignada al ejido de un pueblo; por lo tanto, no debe clasificarse como pequea propiedad."lw Aparte de que a veces se efectuaron deslindes donde no haba terrenos baldos, las propiedades comunales indgenas se afectaron. Lleg a haber extensiones de tierras de millones de hectreas, que deban ser trabajadas por campesinos que empleaban metodos agrcolas obsoletos. Desde luego, muchas hectreas permanecieron sin cultivar, y los trabajadores encargados del resto vivan en condiciones miserables.lo8Esa situacin, junto con la expedicin del artculo 30. del Plan de San Luis, que prevea la restitucin de tierras, produjeronVoz "latifundio", n DE FINA, Rafael y DE PINA VARA, Rafael, Diccionario e de derecho, 31a. ed., Mexico, Porra, 2003, p . 350. 'O' Semanario Judicial de la Federacin, Quinta epoca, t. 11, p. 1050. ' O 8 CARPIZO, Jorge, La Constifucin mexicana de 191 7, op. cit., p p 12-13.

que la poblacin campesina se sumara a la Revol u ~ i n . A partir de 1910 hubo transforma'~~ ciones en el campo. Con la Ley de 6 de enero de 1915comenzaron a crearse nuevas instituciones pblicas agrarias, tales como el ejido, la pequea propiedad y la magistratura agraria, entre otras. Actores fundamentales en el movimiento armado de 1910, los campesinos lograron que, en 1917, en el artculo 27 constitucional se diera respuesta a las demandas por las que haban luchado. El texto del artculo 27 del proyecto de Carranza era casi igual al del propio precepto en la Carta de 1857, cuyo liberalismo individualista deba ser superado. Las concepciones del liberalismo social, detonantes del movimiento armado, lograron que la cuestin agraria se remediara mediante previsiones constitucionales, que se acomodaran en el artculo 27, obra de diputados como Pastor Rouaix, quien haba atestiguado las miserables condiciones en que el campesinado mexicano haba vivido durante'"Idem, pp. 26 y 187.

la dictadura porfirista. Rouaix consideraba que sobre los derechos individuales a la propiedad se encontraban los derechos superiores de la sociedad, representada por el Estado, para regular su reparticin, uso y conservacin, de donde provino la declaracin expresa de que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional corresponde originariamente a la nacin, que se reserva el derecho de trasmitirla a los particulares para constituir la propiedad privada, a la que impondr las modalidades dictadas por el inters pblico, as como regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, para hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica y cuidar de su con~ervacin.~~~ Los principios que comprende el artculo 27 constitucional se circunscriben a tres materias fundamentales: a) propiedad territorial, b) explotacin de recursos naturales y c) reforma agraria."O

SAYEG HEL,Jorge, op. cit., t. 111, pp. 304-341

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G A R A N T ~ A Ss o c r n l t s

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Por lo que hace a la explotacin de recursos naturales, la independencia econmica de Mxico depende de ella. Durante muchos aos, el capital extranjero vulner los derechos soberanos del pueblo. El Cdigo de Minera de 1884 atribua a los dueos de la tierra la propiedad de las minas y dems sustancias del subsuelo, lo que dejaba a la nacin sin derechos que legtimamente le correspondan. Sin embargo, en 1917, el Estado mexicano rescat para la nacin tanto el petrleo como todas las riquezas del subsuelo, y se determin que dichos recursos naturales, as como las aguas y el espacio areo, pertenecan al dominio inalienable e imprescriptible de la nacin, que sin embargo puede concesionarlos a los particulares para que sean explotados. No obstante, como estos postulados bsicos de la Constitucin de 1917 fueran desconocidos por las fuerzas econmicas imperantes en el momento, y como el Estado pretendiera hacer valer sus derechos sobre el particular, en marzo de 1938 se produjo la expropiacin petrolera, derivada de un Decreto promulgadoBIBLIOTECA DE i 3 A&W CORTE PE JU$-CIII DE M MU(I

por el Ejecutivo Federal,"' en virtud del cual se expropiaron las compaas petroleras establecidas en el pas, lo que implic la subrogacin, en favor de Petrleos Mexicanos (PEMEX),como causahabiente de dichas empresas, de los derechos y obligaciones nacidos de los contratos laborales celebrados entre el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la Repblica Mexicana (STPRM) y las compaas indicadas."* En otro orden de ideas, tanto el rgimen de la propiedad territorial como la explotacin de los recursos naturales obedecen a un solo objetivo, consistente e

las garantias sociales - mexico

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