LAS COMPRAS PÚBLICAS

Y LA INNOVACIÓN

INDICE

PRESENTACION

CAPITULO 1. BASES PARA UNA POLITICA TECNOLOGICA QUEINCORPORE LAS COMPRAS PUBLICAS COMOINSTRUMENTO DE APOYO A LA INNOVACION ............... 1

1.1. Consideraciones generales sobre la innovación ylas compras públicas................................................................................ 4

1.2. Las compras públicas en España ............................................................ 181.3. La realidad europea ................................................................................ 32

CAPITULO 2. COMPRAS PUBLICAS E INNOVACION ENLA UNION EUROPEA................................................................. 51

2.1. Compras públicas e innovación: una perspectiva general ...................... 532.2. Las Directivas comunitarias sobre compras públicas ............................. 632.3. Compras públicas e innovación en Alemania, Francia,

Italia y Reino Unido ............................................................................... 85

CAPITULO 3. LAS COMPRAS DEL SECTOR PUBLICO Y LAINNOVACION EN ESPAÑA....................................................... 94

3.1. Objetivo del estudio................................................................................ 963.2. Esquema de trabajo............................................................................... 1013.3. El marco general de actuación.............................................................. 1013.4. Líneas básicas de análisis ..................................................................... 1083.5. Principales resultados ........................................................................... 116

BIBLIOGRAFIA ..................................................................................................... 138

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PRESENTACIÓN

El informe de investigación que presentamos es la feliz culminación de un trabajolargo y complejo desarrollo en los últimos 15 meses.

La complejidad es fruto del propio tema y de la metodología empleada. En efecto, unestudio de las relaciones entre las compras públicas y la innovación tecnológicaplantea retos no sencillos, en primer lugar, porque es una cuestión de escasa presenciaen la conciencia social más extendida y también en las prioridades políticas másexplícitas. Además, es difícil de abordar por las múltiples ramificaciones que presenta.Desde el punto de vista del método, la no disponibilidad de estadísticas y fuentesdocumentales que puedan servir de apoyo objetivo a la investigación, ha requerido untrabajo diferente al más habitualmente empleado en los estudios sobre la innovacióntecnológica.

Gracias a la dedicación de los investigadores se ha podido terminar el trabajo en eltiempo previsto y, creemos, con resultados que responden a los objetivos planteados.Se ofrece, de una parte, un análisis de la situación española e internacional y, de otra,se dan un conjunto de ideas para la acción que pueden ser punto de partida para unareflexión sobre si nuestro país debe, y de qué manera, enfrentar este reto en lasproximidades del siglo XXI. Nosotros creemos firmemente que sí debe hacerse y bajoesta idea hemos realizado la investigación.

En las páginas que siguen se ofrecen los resultados divididos en cuatro grandesapartados. En el primer capítulo se recogen los conceptos y reflexiones básicos quesubyacen al estudio, seguidos de las principales propuestas que han surgido delanálisis. Para los autores de este trabajo, este capítulo es esencial porque estamos anteuna materia donde los posicionamientos teóricos e incluso los puntos de vista, la“visión” que diría Schumpeter, son fundamentales para entender los aspectos másaplicados. En la medida de lo posible hemos expuesto estos temas de manera sintética,queriendo clarificar esas ideas centrales que, además de complejas, se presentan deforma un tanto contradictoria en la literatura disponible.

Los capítulos dos y tres recogen lo que ha constituido la investigación de campopropiamente dicha*. De un lado, se analiza la evolución de la situación en la UniónEuropea, como punto de referencia absolutamente obligado, desvelando, en la medidade lo posible, los aspectos menos nítidos de lo que en una visión simplista pudieraconsiderarse como una realidad que ya no permite ningún tipo de acción a losgobiernos nacionales. De otro, el estudio de la realidad española, basado en una ampliatarea de entrevistas con muchos de los responsables más significativos de la

** Los datos manejados se han obtenido en el período de investigación de campo que tuvo lugar durante1996 (N.E.)

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administración o de las empresas con capacidad de compra pública, permite conocerlas oportunidades y dificultades más importantes con las que debemos enfrentarnos.

Como decíamos, el estudio ha sido complejo, aunque para nosotros altamenteestimulante. Desde luego su realización no hubiera sido posible sin el trabajointeligente y laborioso de Antonio Hidalgo y Modesto Vega, a los que expresamosnuestro más profundo agradecimiento. Asimismo, los consejos y opiniones de MikelBuesa han sido de gran ayuda en la orientación y definición de partes clave de lainvestigación.

El capítulo de agradecimientos debe hacerse extensivo a las múltiples instituciones quecon nosotros han colaborado y cuya relación queda recogida en los apéndices. Esimportante subrayar el clima abierto y colaborador que encontramos en todas ellas.

Por supuesto, sin el impulso y la financiación de la Fundación Cotec este estudio nisiquiera se hubiera planteado, por lo que queremos manifestar nuestro reconocimientopor esa labor a la institución y particularmente a Juan Mulet. También queremosmanifestar nuestro agradecimiento a los miembros de la Comisión de Estudios sobreInnovación, presidida por Jaime Terceiro; sus comentarios en las diferentes sesionesde trabajo que hemos mantenido han servido para enfocar el estudio de manera cadavez más precisa.

Nuestro deseo es haber contribuido al debate sobre la innovación tecnológica enEspaña desde una perspectiva poco habitual. El papel de la innovación para lacompetitivdad de la economía y el bienestar de los ciudadanos es de una importanciainnegable, por lo que si de estas páginas se deriva alguna aportación positiva, daríamospor extraordinariamente empleado el tiempo, el esfuerzo y la ilusión que hemos puestoen el empeño.

José Molero y Francisco MarínDirectores

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CAPÍTULO I: BASES PARA UNA POLÍTICA TECNOLÓGICAQUE INCORPORE LAS COMPRAS PÚBLICAS COMOINSTRUMENTO DE APOYO A LA INNOVACIÓN

INTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓN

El objetivo de este primer capítulo es exponer los aspectos metodológicos y empíricosque constituyen el estudio realizado. Por lo que se refiere a las consideraciones decarácter conceptual, en el primer epígrafe se realiza una síntesis de dos cuestionesfundamentales. En primer lugar, se explican de manera sucinta los fundamentos sobrelos que se asienta nuestra aproximación a la relación entre las compras públicas y lainnovación tecnológica. En segundo lugar, se discuten los principales argumentos quepueden orientar las actuaciones de política tecnológica en una economíacrecientemente internacionalizada. A continuación, en los dos siguientes epígrafes seexponen estilizadamente los datos de la realidad española y europea en que se sitúahoy la relación entre las compras de las administraciones y el hecho innovador.Finalmente, en el último epígrafe se proponen un conjunto de actuaciones que seestiman necesarias para incentivar el binomio demanda pública-innovación.

1.1.1.1. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LACONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LAINNOVACIÓN Y LAS COMPRAS PUBLICASINNOVACIÓN Y LAS COMPRAS PUBLICAS

La primera tarea que exige la realización de un estudio como el aquí efectuado esprecisar los términos en los que el mismo se ha desenvuelto. Por ello, creemos que esnecesario decir algunas palabras aclaratorias sobre los dos términos que definen eltítulo de la investigación: compras públicas e innovación.

Por lo que se refiere a las compras públicas, debe tenerse en cuenta que las mismasexisten en cualquier estrategia de gobierno que pueda plantearse, con independenciadel signo político que las oriente y que, por tanto, las compras públicas siempre van atener efectos (queridos o no) sobre la actividad productiva del país. Particularmente,los gastos de inversión de los departamentos públicos son, en los países avanzados, deuna importancia sustancial a la hora de buscar las palancas sobre las que intervenir decara a cualquier tipo de política activa en el terreno productivo.

Las compras públicas, por su volumen, juegan un papel determinante en lacomposición de la actividad media y, por lo tanto, participan, junto a los otros actores,en la formación de precios, calidades, plazos, etc. Particularmente, en España estaactividad es intensamente activa, teniendo los poderes públicos un especial papeleconómico en áreas como la construcción, las infraestructuras o las comunicaciones.

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Es importante situar las compras públicas en su verdadera dimensión, aquella quecomprende tanto los gastos e inversiones de los departamentos ministeriales,autonómicos y municipales como los pertenecientes a empresas, cualquiera que sea sucomposición del capital social, que tienen asignadas tareas de prestación de serviciospúblicos. Los campos de definición de estrategias para elementos tan dispersos quevan desde los ámbitos estatales hasta los de empresas privadas que deben perseguirbeneficios en la prestación de servicios de carácter público, es especialmente difícil,más aún en los momentos actuales de crisis de criterios regulatorios. En lo que sigue,cuando utilicemos el vocablo "compras públicas" será referido a la concepción ampliadel mismo que hemos expuesto.

La segunda parte es, si cabe, más compleja. No pretendemos hacer aquí ningunadefinición de lo que es la innovación, sino simplemente hacer algunaspuntualizaciones sobre el enfoque que ha guiado la realización del estudio.

Desde luego, lo primero es distinguir la innovación de otras facetas de la actividadcreadora con las que está relacionada. Para ello, es importante distinguir la tecnologíade la mera información pues, frente al carácter de libre acceso y fácil trasmisión deesta última, la transferencia de los conocimientos tecnológicos es compleja y costosaen tiempo y recursos económicos. Tres rasgos delimitan el conocimiento tecnológico:

• Su carácter tácito, que se deriva del hecho de que la tecnología se presenta en granmedida incorporada a personas y organizaciones (fundamentalmente empresas).Este tipo de conocimiento muchas veces no puede ser codificado y hecho público.

• Es un tipo de conocimiento concreto, aplicable a la resolución de problemasespecíficos. De esto se deduce la imposibilidad (o la gran dificultad) para que unaempresa aplique conocimientos tecnológicos a campos de actividad distintos de suuso originario.

• Se trata, además, de un conocimiento que es acumulativo. Esto es, lasposibilidades tecnológicas de una empresa en el futuro están fuertementecondicionadas por las capacidades tecnológicas desarrolladas en el pasado.

Es, por tanto, sobre este tipo de conocimiento sobre el que eventualmente inciden lasactuaciones públicas y de ello, como veremos, se derivan algunas connotacionesimportantes sobre las posibles características de la política tecnológica.

Aclarados los límites en que nos moveremos en el estudio, creemos oportuno haceruna advertencia inicial de carácter general. El tema que nos ocupa no está exento decontradicciones importantes. En efecto, por un lado, las reservas de parcelas de losmercados nacionales a la competencia internacional ha generado efectos indeseablespor todos conocidos y, en muchas ocasiones, ha conducido a notables ejemplos de

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ineficacia empresarial. Pero, por otro, también es cierto que existen notablesexperiencias internacionales donde el apoyo a las empresas de ámbito nacional haconducido a importantes efectos de desarrollos tecnológicos innovadores. No debe,pues, caerse en simplismos de recomendar a ciegas actuaciones públicas sin la cautelade que ello no perjudique la necesaria y sana competencia, pero tampoco deabandonarse un instrumento de política que, adecuado a las circunstancias actuales,puede ser de gran eficacia.

En gran medida, lo anterior no es ajeno a cual sea nuestro posicionamiento frente alhecho innovador. Si se considera, como demuestra crecientemente la literaturainternacional, que la innovación es uno de los principales elementos de lacompetencia contemporánea y que de su dinamismo emana una gran parte de lacapacidad de los países para ocupar posiciones de liderazgo económico, entonces setienen en cuenta y se ponderan equilibradamente todas las opciones posibles defomentar esa actividad crucial para la creación de riqueza.

En este momento, tanto desde una perspectiva teórica como desde la óptica empírica,disponemos de un conocimiento mucho más concreto de los elementos que explican ycondicionan los comportamientos innovadores de las empresas. De ello puedenderivarse políticas de nuevo cuño en dos direcciones complementarias. La primera, laremoción de obstáculos que pueden afectar negativamente a las empresas con actitudinnovadora; entre otros casos, pueden contemplarse los parones y puesta en marchapermanente de acciones públicas directamente relacionados con la innovación.

La segunda sería el diseño de instrumentos de apoyo "positivo" a la innovación.Además de otras posibles acciones, la renovación de un planteamiento sobre lascompras públicas puede jugar un papel destacado en este terreno. De particularimportancia es la inclusión de los grandes servicios (sean prestados por lasadministraciones directamente o por empresas regidas por el derecho privado) entre lascompras a considerar, superando así una visión tradicional más centrada en laproducción manufacturera.

1.1.1. ¿Es necesaria una política tecnológica?

Como advertíamos, la respuesta que pueda formularse sobre el papel de las compraspúblicas depende en gran medida de cómo se considere la política tecnológica generaly sobre qué base la fundamentemos. Si se parte de un enfoque en el que la innovaciónes un proceso espontáneo, dependiendo exclusivamente de las fuerzas del mercado, laactuación de las administraciones prácticamente queda excluida o, en último caso, sereducirá a la eliminación de los obstáculos que impiden el funcionamiento correcto delas fuerza de la demanda y la oferta. Si, por el contrario, se estima que la innovaciónno es espontánea, sino que responde a decisiones y estrategias deliberadas, en las queintervienen, junto al mercado, otros muchos aspectos institucionales y del contexto

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social, entonces el espacio para la política tecnológica es muy diferente.

Existen dos perspectivas analíticas distintas a la hora de justificar la necesidad de unapolítica tecnológica: la neoclásica, que se elabora entorno a los argumentos deasignación de recursos y la evolucionista, que parte de las características específicasdel proceso innovador a las que hemos hecho referencia anteriormente.

Los argumentos clásicos en favor de la política tecnológica parten del análisis de losfallos del mercado para asignar recursos de una manera óptima al proceso innovador(Metcalfe, 1995). La dificultad central consiste en las características que se atribuyenal conocimiento tecnológico, cuya creación se basa en el establecimiento deinformación asimétrica que puede conducir a una asignación inadecuada de losrecursos que se dedican a esta función. Igualmente importantes son la existencia deexternalidades en el proceso innovador y las características de bien público que tienela tecnología (Arrow, 1962); como siempre que estas características se hallanpresentes, el mercado no es un asignador eficiente porque no puede emitir las señalesválidas para que los agentes económicos tomen las decisiones adecuadas. En el casode las externalidades, no es posible valorar con rigor las relaciones de cada empresainnovadora con su entorno; como bien público, es imposible garantizar totalmente laapropiabilidad privada de los resultados de la innovación. Es cierto, no obstante, quetambién la intervención pública está sujeta a fallos producidos por factores como lafalta de información y el exceso de burocracia (Metcalfe, 1995), pero los estudiosimplícitamente asumen que estos últimos serían de menor importancia que losprimeros.

Esta postura analítica ha dado lugar al establecimiento de un amplio abanico deactuaciones públicas que incluyen instrumentos como los subsidios generales, lasreducciones impositivas y otros, entre los que tendría cabida la política de compraspúblicas. Desde esta perspectiva, se constata que ciertas políticas de gasto públicoasociadas a bienes tecnológicamente intensivos estimulan positivamente la I+Dempresarial y, según parece, con mayor eficacia que los subsidios directos a esaactividad. La causa es que las compras públicas apoyan "resultados" de la I+D en lugarde proyectos, siendo una condición importante para que los efectos positivos seproduzcan el que exista competencia por parte de diversas empresas y no un soloproveedor elegido "ex-ante". No debe ocultarse que una mayoría de estos estudiosrecogen la experiencia de los Estados Unidos, donde la práctica de la políticatecnológica se sitúa en un marco económico e institucional bastante diferente alpredominante en Europa1.

La base para el establecimiento de programas de acción pública en el estímulo de lainnovación es muy diferente si el punto de partida es el de los argumentos queconstituyen la concepción evolucionista de la innovación. La agenda de tareas es otrapuesto que lo esencial es reforzar el proceso creativo de las empresas; en lo

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fundamental, la política tecnológica debe ir encaminada a estimular la capacidadinnovadora de las empresas y mejorar los procesos de aprendizaje para generarconductas variadas. En la Figura 1.1. se ilustran las diferencias que subyacen en lacomparación de este enfoque con el expuesto anteriormente.

Figura 1.1. Diferentes políticas para desarrollar las actividades tecnológicas de lasempresas.

Tema centralSupuestos sobre las funciones de las empresas

Optimizar la asignaciónde recursos, basándose enseñales del mercado

Aprender a hacer cosasnuevas y hacerlas mejor

Inversión empresarial entecnología inadecuada,comparada con lacompetencia exterior

* Subsidios a la I+D eincentivos fiscales* Reducir el coste delcapital* Aumentar beneficios

* Mejorar las habilidadesde trabajadores ydirectivos* Mejorar la evaluaciónde las capacidadesintangibles a través de ladirección

Fuente: Keith Pavitt(1996)

La función central es, pues, la de influir en el proceso y en las capacidades deadaptación y aprendizaje de las empresas. Esas capacidades dependen de lainteracción entre tres hechos nucleares: la existencia de oportunidades tecnológicas, lapresencia de incentivos adecuados y la disponibilidad de recursos para innovar.

El análisis de los recursos desvela que éstos se encuentran sometidos a diversasrestricciones. Una primera consiste en la incertidumbre de los resultados y a laausencia de instituciones de mercado que trasladen esos riesgos de las empresasinnovadoras a otros entes que quieran soportarlos. Adicionalmente, las pequeñasempresas se enfrentan a una escasez de recursos para innovar que, en muchasocasiones, contrastan con las potencialidades tecnológicas que poseen. En uno y otrocaso, la política tecnológica tiene un papel potencialmente importante, bien mediantela reducción de riesgos e incertidumbre, bien a través del suministro de recursos quepermitan a las pequeñas empresas explotar aquellas potencialidades.

Pero el enfoque evolucionista ha introducido otra importante dimensión a tener encuenta: el concepto de Sistema de Innovación. Como es sabido, por tal sistema seentiende un conjunto de instituciones que individual y colectivamente contribuyen al

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desarrollo y difusión de nuevas tecnologías y proporcionan el marco en el que losgobiernos desarrollan y llevan a cabo las políticas que influyen en la innovación2. Elconcepto de Sistema remite a la importancia especial que tienen las interrelacionesentre los elementos. De este dato se deduce otra línea posible de actuación de lapolítica tecnológica, que consiste en el diseño institucional y en el establecimiento omejora de mecanismos de conexión (Metcalfe, 1995).

Una de las interacciones que recibe atención creciente por parte de los analistas es lade las relaciones entre los innovadores y los usuarios de las innovaciones (Rothwell yZegfeld, 1981; Lundvall, 1988). Es cierto que ello se ha centrado principalmente en lasrelaciones interempresariales, pero es posible desarrollar una línea de actuación queparta de la consideración de las administraciones públicas como usuarias deproductos con contenido innovador y no meramente como compradoras. Sidesarrollamos esta línea de pensamiento no es difícil sugerir un escenario nuevoconstituido por los siguientes elementos:

• Primero, el papel impulsor de las administraciones tiene un alto valor añadido enlas tareas de especificación de productos y servicios. El establecimiento derelaciones de colaboración con las empresas (u otras instituciones capaces dehacer aportaciones significativas) en este momento puede ser definitiva para laadopción, por parte de estas últimas, de estrategias adecuadas para adentrarse enproyectos relativamente ambiciosos.

• Las empresas tendrían un papel activo importante en el asesoramiento de lasposibilidades y dificultades que pueden presentar unos u otros proyectos, ademásde estudiar, e incluso cuantificar, las repercusiones que pueden tener para el sectorproductivo.

• La relación administración-empresa no se terminaría con la compra-venta delproducto o servicio, sino que se seguiría manteniendo para mejorar sucesivosdiseños, asegurar un mantenimiento enriquecedor y para evaluar posibilidadescomplementarias que surjan con el uso de los bienes o servicios comprados.

Aunque la referencia a las compras públicas es solo genérica, creemos que esteenfoque del papel de acompañamiento en todo el proceso por parte de laadministración es un camino novedoso para diseñar una política mas comprometida yseguramente menos costosa desde el punto de vista financiero. Además, debe servirpara ayudar a resolver la posible contradicción entre el papel del sector público en lainnovación y la necesidad de abrir los mercados públicos, según aconsejan no sólo lasdirectivas comunitarias sino la racionalidad económica. El centro de gravedad sedesplazaría así desde la relación contractual y las condiciones exigidas en losconcursos, a las fases previas y posteriores de los mismos en los que la colaboraciónen un sentido dinámico pasa a ser lo fundamental.

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Para finalizar estas reflexiones nos parece necesario responder a una pregunta cada vezmás extendida entre los responsables de la política económica y, particularmente, de lapolítica tecnológica. ¿Es conveniente una política tecnológica nacional cuando laeconomía se está globalizando? Aunque de manera breve, creemos que deben hacersedos consideraciones fundamentales.

La primera se refiere a la confusión que se introduce cuando se habla en términos del"Tecnoglobalismo". En efecto, como se ha señalado recientemente (Archibugi yMichie, 1994), es necesario distinguir los tres planos que se indican en la Figura 1.2.

Es muy cierto que la tecnología se usa o pone en valor cada vez más en un mundoglobalizado, como se demuestra por la interpenetración de las patentes de unos paísesen otros. Es una tendencia creciente y en ella participan todas las empresas quedesarrollan una competencia relativamente abierta en el espacio internacional.

Si sobre lo anterior existe una clara unanimidad, el diagnóstico no es tan evidentecuando pasamos al segundo plano de la posible internacionalización. A este otro nivellos autores lo denominan "colaboración tecnológica global" y en él participan tanto lasempresas como otras instituciones del sistema de innovación. Abarca, en primertérmino, la colaboración entre miembros de la comunidad científica; éste es elelemento más claramente verificable con los datos de publicaciones científicasfirmadas por miembros de diferentes países. Pero también recogería la actividad de losacuerdos de colaboración tecnológica entre las empresas, sobre lo que es necesariohacer algunas puntualizaciones.

Si se toman en consideración los datos acumulados en los bancos especializados alefecto3, se constata un crecimiento de ese tipo de acuerdos en los últimos años, lo queavalaría la tesis de la globalización por esta vía. No obstante, dos aspectos cualitativosexigen una valoración más ponderada. De una parte, los datos recopiladosgeneralmente se refieren a los últimos años, lo que impide saber si esa tendencia esrealmente tan novedosa o simplemente no se dispone de información similar paraperíodos anteriores. De otra, la práctica totalidad de los estudios se refieren a tresámbitos prototípicos: la biotecnología, los nuevos materiales y las tecnologías de lainformación. Para estos casos, y en el período de referencia, la tendencia parece clara apesar del método relativamente rudimentario de recoger la información4. La dudasurge si nos referimos al conjunto de las actividades productivas para las que nosabemos a ciencia cierta si se produce el mismo fenómeno y con las mismas tasas decrecimiento.

Donde las dificultades para admitir la tesis del tecnoglobalismo alcanzan su máximaexpresión es en relación con el proceso de creación de tecnología en un sentido másestricto. Los estudios de autores como Pavitt y Patel han demostrado que incluso las

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empresas más internacionalizadas del mundo (las 500 mayores empresasmultinacionales) siguen manteniendo una base tecnológica mayoritariamentenacional5. Las razones para esa no desnacionalización son muy variadas, perosucintamente se refieren a la complejidad del manejo de todas las fuentes internas yexternas a la empresa que intervienen en la innovación. Ese manejo amplio dehabilidades es especialmente importante en el momento en que los nuevos productos oprocesos cobran su verdadera identidad de cara a la valoración económica por partedel mercado. De esta manera, la actividad de centros de I+D en el exterior y otras víasde buscar fuentes de aprendizaje ocupan un papel complementario y, aunque suimportancia va creciendo, se hace a un ritmo mucho más lento que el observado en losotros planos de la internacionalización y no siempre tiene el mismo carácter lineal.

En este sentido, dos aportaciones nos parecen especialmente importantes. Por unaparte, los trabajos de Patel (1995) demuestran que no todas las empresas incrementansu actividad tecnológica internacional en los últimos años; por el contrario, un grannúmero de ellas la mantienen estable y algunas lo reducen. Por otra, el estudio deCantwell (1995) proporciona importante evidencia de largo plazo para comprobar queen un número no despreciable de empresas, la actividad tecnológica realizada en elexterior es hoy similar o incluso inferior que varias décadas atrás. Ambos estudioscoinciden en señalar que lo que las tesis más simples del "Tecnoglobalismo" tomancomo tendencia general, es especialmente representativo de algunos colectivos deempresas (V:G pertenecientes a países de pequeñas dimensiones como Holanda) o conactividades centradas en sectores con tecnologías más estandarizadas.

En consonancia con lo expuesto, otros trabajos como los de Porter (1990) y Lundvall(1988) han resaltado la importancia de la base nacional en el desarrollo ymantenimiento de ventajas tecnológicas. En otras palabras, y por contradictorio que lesparezca a algunos, no sólo no han desaparecido las oportunidades para desarrollarpolíticas nacionales, sino que tiene, si cabe, una mayor importancia cualitativa. Loque sin duda es radicalmente nuevo es el enfoque y orientación que deben tenerporque, efectivamente, la competencia es cada vez más internacional y la puesta envalor de los productos o procesos nuevos tiene que hacerse en ese marco.

1.2. LAS COMPRAS PUBLICAS EN ESPAÑA1.2. LAS COMPRAS PUBLICAS EN ESPAÑA

La Administración Pública y las empresas que realizan la prestación de serviciospúblicos constituyen el núcleo más relevante de adquirentes de bienes y servicios tantoen la economía española como en la de los demás países de la Unión Europea.Utilizando datos referidos a esta última, se estima que el correspondiente mercadotiene un tamaño equivalente al 15 % del PIB. Este hecho pone de relieve laimportancia cuantitativa de las compras públicas y su capacidad potencial comoinstrumento de dinamización del tejido industrial español.

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Cuatro hechos específicos contribuyen a reforzar este razonamiento6:

• El factor tecnológico, en especial en el terreno de las tecnologías de lainformación, al ser los principales sectores involucrados en los diferentesprogramas de compras públicas, los relacionados con la construcción de materialpara la defensa, los equipos informáticos y de telecomunicaciones, y los aparatosde electromedicina, así como los servicios de alto valor añadido. En 1995, elconjunto de las industrias en las que se encuadran las producciones mencionadasrepresentaba, en España, tan sólo el 10,8 % del valor añadido generado por elsector manufacturero nacional. Esta cifra es alrededor de cuatro puntos inferior alpromedio de la Unión Europea, lo que denota el aún insuficiente desarrollo de lasindustrias de alta tecnología en la economía española.

• Tal insuficiencia se pone también de relieve cuando se adopta la perspectiva delcomercio exterior, pues España se caracteriza, en este terreno, por mantener unfuerte desequilibrio. Así, en 1995, las importaciones de bienes de alta tecnologíase cifraron en el 17,2 % del total de importaciones de manufacturas, en tanto quelas ventas al exterior de este tipo de productos sólo representaron el 10,9 % de laexportación manufacturera. Por otra parte, el saldo de estas operaciones arrojó undéficit de 947.000 millones de pesetas, cantidad ésta equivalente al 54 % deldéficit comercial manufacturero del país.

• La distribución sectorial del empleo industrial que, en 1994, refleja una poblaciónocupada en los sectores con un alto nivel de intensidad tecnológica, equivalente atan sólo en el 9,1 % del empleo industrial. Si se compara este dato con elcorrespondiente al año 1980 (el 8,5 %) puede concluirse que, en España, apenasse ha ampliado la base humana de este tipo de industrias. No obstante, gracias alos incrementos en la productividad, el valor añadido se amplió, en ese períododesde el 7,9 hasta el ya mencionado 10,8 % del total de la industriamanufacturera.

• En igualdad de condiciones, las compras de productos fabricados en España esmenos gravosa para la Hacienda Pública que las importaciones, pues generan unretorno fiscal a través de los impuestos que recaen sobre los factores productivosque no se da en éstas. Así, según las estimaciones del Consejo Económico ySocial, en su Dictamen nº 8 sobre el Libro Blanco de la Industria, "en un procesoindustrial normal se estima que entre un 30 y un 35 por 100 del precio deadquisición retorna al Estado vía IRPF, IVA, cotizaciones sociales, impuesto desociedades, etc.".

1.2.1. El papel de la política industrial

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En el curso de las tres últimas décadas, la política industrial española no hacontemplado, más que de forma marginal, la utilización de las compras públicas comoinstrumento de fomento de la capacidad industrial del país. Como es sabido, desde queen 1907 el gobierno de Maura instaurara el principio de reserva del mercado público ala producción nacional, con mayor o menor intensidad las adquisiciones de laAdministración y de las empresas de servicios públicos se orientaron hacia la ofertainterna. Este principio, que legalmente estuvo vigente hasta la entrada de España en lasComunidades Europeas, cayó, sin embargo, en desuso a lo largo de los años sesenta, ala vez que, a través de una compleja maraña de instrumentos de promoción sectorial yregional de las inversiones industriales, se fomentaron éstas mediante la aplicación degastos fiscales y subvenciones.

La política así definida (que se centró en las industrias básicas y que alcanzó a muypocos de los sectores de mayor intensidad tecnológica) se eclipsó durante la segundamitad de los años setenta, cuando los problemas de la reconversión industrialreclamaron una atención creciente del Estado. Y, de este modo, en el curso de los añosochenta casi el 70 % del presupuesto de la política industrial se destinó a solventar losproblemas laborales, financieros y de inversión de las empresas acogidas a los planesde reconversión sectorial. Tal absorción de recursos (que supera con creces el 48 %que, como promedio, se estima para el conjunto de los países de la Unión Europea)impidió atender las necesidades planteadas por otros objetivos de política industrial,entre los que cabe mencionar, por su destacado papel en la experiencia de esos países,los del desarrollo tecnológico, el fomento de la inversión en las pequeñas y medianasempresas, la promoción regional o la proyección empresarial hacia el exterior.

Así pues, la política industrial española se vio imposibilitada para seguir las pautaseuropeas de promoción de los segmentos de la industria que juegan un papel de mayorrelieve en la generación y la difusión de las innovaciones tecnológicas. Y si a ello seañade una creciente desconfianza con respecto la acción del Estado, alentada por elproceso de liberalización, apertura externa y desregulación emprendido desde 1977, noes sorprendente que, en la instrumentación de la política industrial, se careciera dereferencias al empleo de las compras públicas. Únicamente cabe anotar comoexcepción a este respecto, la mención de la necesidad de programar las adquisicionesde bienes de alta tecnología y de reformar la ley de contratos del Estado (para hacerlacompatible con una idea de fomento industrial) que se hizo en el primer PlanElectrónico e Informático Nacional; mención que sólo se tradujo en alguna acciónpráctica en los casos de la electrónica para la defensa y de la electromedicina.

Se llega así, por tanto, a la década de 1990 con una política industrial corta enobjetivos, recursos e instrumentos, justo en un momento en el que, desde losambientes académicos anglosajones y desde diferentes perspectivas analíticas, seestaba reclamando un nuevo papel para la acción del Estado en la promoción de la

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competitividad internacional, a partir del reconocimiento de la importancia de losfallos del mercado (sobre todo en el terreno de la existencia de externalidades en lainversión industrial, y en el campo de la creación de ventajas comparativas dinámicas)como mecanismo de asignación de recursos.

Sin embargo, hasta muy recientemente, la influencia de estas ideas sobre losdiseñadores de la política industrial española ha sido escasa. Así lo refleja la Ley deIndustria, aprobada en julio de 1992, con la que se pretendió adecuar esa política alnuevo contexto sociopolítico, en el marco de los principios de economía de mercado ylibertad de empresa, así como adaptarla a las pautas vigentes en el seno de la UniónEuropea y, en general, de los países industrializados de la OCDE. De este modo, lapolítica industrial española no busca sino actuar sobre el entorno de las empresasmediante el fortalecimiento de los factores externos de competitividad, pero sin incidirde manera apreciable sobre el desarrollo de capacidades internas de aprendizajetecnológico, de organización o de proyección hacia los mercados internacionales. Y,en este contexto, vuelve a ser llamativa la ausencia de referencias al papel de lascompras públicas de bienes y servicios para el fortalecimiento del desarrollo industrialy tecnológico.

Es tan sólo con la publicación del Libro Blanco de la Industria (en las postrimerías delúltimo gobierno socialista) cuando se puso de manifiesto que el papel de los poderespúblicos en la consecución de la adaptación estructural de nuestra industria al nuevomodelo de desarrollo económico internacional, resulta decisivo y diferente al que havenido desempeñando hasta ahora, debiendo centrarse en el fortalecimiento de losfactores de competitividad endógenos a la empresa. Entre los instrumentos y mediosdisponibles para implementar esta política de fomento activo de la actividad industrialse hace referencia al apoyo de la política de compras públicas cuyo objetivo últimodebe ser asegurar y promocionar una oferta de bienes y servicios competitiva yeficiente, utilizando como elemento básico el intercambio de información entre losagentes públicos demandantes y los proveedores/fabricantes. El Libro Blanco apuesta,para la implantación de esta política, por el desarrollo de un conjunto de criteriosbasados en la transparencia, la planificación a medio y largo plazo, la coordinación ydescentralización, y la no discriminación.

No obstante, estas intenciones sólo pueden convertirse en principios ejecutivos de lapolítica industrial a través del desarrollo de instrumentos y planes de acciónespecíficos en los distintos ámbitos administrativos y empresariales de los que dependela mayor parte de las compras públicas.

1.2.2. La perspectiva tecnológica

Desde la perspectiva de la política tecnológica, en el caso español hay que resaltaralgunos elementos que han influido, de manera decisiva, sobre su escasa incidencia

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para sustentar una estructura tecnológica fuerte en el país7.

En España no ha existido una tradición de política tecnológica, en especial en lo que alfomento de la creación de conocimientos en las empresas se refiere, aunque se hayacontado con una larga trayectoria de intervención pública sobre la transferenciainternacional de tecnología. En efecto, no es hasta la segunda mitad de la década de1980 cuando se empieza a consolidar institucionalmente el apoyo a la I+Dempresarial, al potenciarse el papel de CDTI (que se transforma en una entidad dederecho público con el fin de facilitar su actividad en la financiación crediticia deproyectos tecnológicos, y sus acciones de promoción de la colaboración entre laindustria y los organismos públicos de investigación) y al iniciarse los primerosprogramas de subvenciones para las actividades tecnológicas del Ministerio deIndustria y Energía. Asimismo, en 1988, se puso en marcha del I Plan Nacional deI+D, reconociéndose en él la elevada dependencia tecnológica española y la reducidacapacidad de actuación de su sistema científico-técnico en relación con otros paísesindustriales.

Fruto, sin duda, de estos instrumentos, en el curso de la última década el país halogrado duplicar el volumen relativo de los recursos financieros destinados a la I+D(que pasaron del 0,45 % del PIB en 1983, al 0,85 % en 1994), siendo achacable elcorrespondiente esfuerzo tanto al sector público como al sector privado (empresas).Sin embargo, la experiencia adquirida muestra también que existen importantesdeficiencias que deben ser corregidas. Entre ellas, las más destacables son:

• El exceso de la capacidad de oferta de los equipos de investigación del sectorpúblico sobre la demanda derivada de la realidad productiva y social. En esteaspecto es relevante citar la dificultad de las Administraciones públicas paraordenar dicha demanda.

• La dificultad para coordinar a los diferentes departamentos inversores (MINER,Defensa, MOPTMA, Sanidad). Esta falta de coordinación ha sido especialmenterelevante en las relaciones entre el MINER y la CICYT, así como en el caso de laI+D del sector energético.

• Las imprecisiones en la coordinación del Plan Nacional de I+D con lasComunidades Autónomas, lo que ha implicado una deficiente asignación de losrecursos, duplicándose esfuerzos en algunos sectores y no llegándose a tamañoscríticos en otros, así como generando infraestructuras que, a posteriori, sondifíciles de hacer operativas.

• La falta de coordinación y consolidación de los canales de comunicación entre los

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distintos elementos del sistema de ciencia-tecnología-industria, el escasoaprovechamiento de los mecanismos de transferencia de tecnología y de losrelativos a la difusión de tecnología.

1.2.3. La realidad empresarial

El escenario contemplado estaría incompleto si no se hace una referencia expresa a larealidad empresarial española con relación a los procesos de creación delconocimiento tecnológico. A este respecto, conviene partir de la consideración de que,en términos comparativos europeos, España cuenta con un todavía deficiente tejidoempresarial comprometido con las estrategias de innovación. Ello se puede apreciar enel hecho de que el gasto de las empresas en actividades de I+D con relación al PIBmercantil (0,6 % en los años más recientes) es casi tres veces inferior al promedio dela Unión Europea.

Aún así, la existencia de un conjunto creciente y cada vez más dinámico de empresasinnovadoras constituye un punto de partida básico para el reforzamiento tecnológicodel país. De ahí que convenga referirse a ellas en esta presentación del marco generalen el que ha de desenvolverse una política de compras públicas8.

El primer aspecto a destacar es que, como acaba de decirse, el número total de estasempresas es reducido, no llegando a 1800 las que hacen I+D de acuerdo con las cifrasdel INE. Su presencia se extiende por los diferentes segmentos del sistema productivo,de manera que pueden encontrarse en todas las categorías de tamaño, en numerosossectores de la economía y bajo el control de los más variados tipos de capitales.

En efecto, tomando en consideración la primera de esas variables puede constatarseque algo más de la mitad de las empresas innovadoras tienen un tamaño pequeño,siendo su empleo inferior a 100 trabajadores; otro tercio se pueden considerarmedianas, pues ocupan entre 100 y 500 personas; y las restantes son grandesempresas. Esta distribución, por comparación con la del conjunto de las empresas delpaís, está sesgada hacia las dimensiones medianas y grandes, lo que no debe extrañarsi se tiene en cuenta que una parte muy importante de las empresas innovadorasoperan en el entorno del tamaño óptimo que corresponde a la actividad productiva quedesarrollan.

Asimismo, se observa que muchas de estas empresas son relativamente jóvenes y quecomenzaron su andadura durante el período de la crisis, sobre todo a lo largo de losaños ochenta. Son pues empresas organizativamente adaptadas a un marco decompetencia abierto al exterior, lo que se refleja en el hecho de que, entre ellas, laprobabilidad de que sean exportadoras es netamente superior a la del conjunto de lasindustriales.

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Por otra parte, el 71 por 100 de las empresas que desarrollan actividades de I+D estáncontroladas por capitales privados nacionales, otro 25 por 100 son filiales demultinacionales instaladas en España y el 4 por 100 restante pertenecen al sectorpúblico. Sin embargo, esta distribución difiere sensiblemente de la que se obtienecuando se analiza el gasto empresarial en I+D, pues mientras la primeras sólo ejecutanel 37,4 por 100 del mismo, a las segundas corresponde un 44 por 100 y a las últimasun 18,6 por 100. Dicho de otro modo, la contribución de las empresas encuadradas engrupos extranjeros y de capital público al esfuerzo de creación interna de tecnología esnotoriamente superior al de las empresas privadas nacionales, lo que (al menos enparte) se ve influido por su mayor tamaño.

Desde la perspectiva sectorial, aunque en todas las ramas industriales y en buena partede las de servicios se contabilizan empresas innovadoras, las fabricantes de materialelectrónico, productos químicos, automóviles y otro material de transporte son las queconcentran un mayor volumen de gasto en I+D, de forma que la mitad de los recursoscorrespondientes se emplean en ellas. Y en un segundo nivel, con un gasto equivalentea la cuarta parte del total, pueden mencionarse las industrias productoras demaquinaria mecánica, eléctrica y de oficina y los servicios a las empresas y los deeducación e investigación. Son pues los sectores en los que más rápidamente sedesplaza la frontera del conocimiento y en los que se producen mayores oportunidadestecnológicas, los que mayor cantidad de recursos absorben para sostener lainvestigación que se realiza en ellos.

Esta última se financia en más de un 80 por 100 por las propias empresas, en tanto quelas ayudas que reciben de las Administraciones Públicas y los fondos que obtienen delexterior cubren el 12 y 8 por 100, respectivamente. Ello significa que la incidencia dela política tecnológica sobre la financiación del gasto empresarial en I+D esrelativamente débil y claramente inferior a la que se constata en los países de la UniónEuropea, donde el promedio supera el 15 por 100.

Las actividades de I+D ocupan, por término medio, en las empresas a 16,4trabajadores, lo que equivale al 6,3 por 100 de su plantilla. Sin embargo, detrás deestas cifras se esconde una distribución extremadamente asimétrica, de modo que enmás de dos tercios de las empresas, los equipos de investigación los forman menos dediez personas y en casi las tres cuartas partes de ellas el porcentaje de la plantillaempleado en la I+D resulta inferior a la media. Esas actividades, por otra parte, seconcretan principalmente en las tareas de desarrollo tecnológico, aunque ello no obstepara que alrededor de la mitad de las empresas también realicen investigacionesaplicadas o, en mucha menor medida, básicas, lo que significa que, en un ampliosegmento de este tipo de agentes, las estrategias innovadoras se orientan hacia unamultiplicidad de objetivos a corto y largo plazo y adquieren una cierta complejidadorganizativa.

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En esas estrategias, la I+D, aunque ocupe un lugar central, no es la única actividadrelevante para la generación de tecnología. Así, los resultados de los estudios que hanabordado este tema ponen de relieve que la acumulación de experiencia, el diseño deproductos y, en menor medida, la ingeniería de producción, son actividadesimportantes para la obtención de los conocimientos sobre los que se apoya lainnovación. Tales conocimientos, por otra parte, se los apropian las empresasinnovadoras utilizando distintas formas de protección que les permiten internalizar susfrutos, completándose así la definición de su estrategia tecnológica. Entre ellas, la másrelevante es la regularidad en la producción de innovaciones (que permite a esasempresas mantener posiciones de liderazgo en el mercado), ocupando una posiciónmás secundaria el empleo de procedimientos para asegurar los secretos industriales ode las patentes y modelos de utilidad.

Finalmente, en lo que a los resultados obtenidos se refiere, ha de señalarse que, en lasempresas españolas, predominan las innovaciones de carácter imitativo o incremental,siendo pocos los casos en los que se logran innovaciones radicales. Coherentementecon este carácter de las innovaciones, es poco frecuente que éstas sean objeto deprotección a través del sistema de propiedad industrial. Así, se estima que las empresasinnovadoras españolas obtienen, por término medio, una patente cada año y nuevemeses, un modelo de utilidad cada cinco años y un trimestre y un dibujo registradocada ocho años y siete meses. Y por último, la incidencia de los nuevos productos oprocesos sobre las ventas de estas empresas innovadoras se calcula, como promedio,en torno a un tercio del total. Unos resultados, por tanto, de poco relieve (sobre todocuando se comparan con los de las grandes empresas mundiales) y cuya incidenciasobre el conjunto de la economía es apenas perceptible como muestran todos losindicadores comparativos internacionales.

En suma, por tanto, el escenario empresarial presenta serias deficiencias por lo escasode las unidades comprometidas con la generación de innovaciones tecnológicas y loincipientes que, en una buena parte de éstas, aún resultan las estrategias desarrolladas.Por ello, tomando como referencia los elementos que se decantan en estas estrategias,tal vez convenga destacar algunos puntos de especial importancia para el diseño de laspolíticas tecnológicas. Son:

• El tamaño es pequeño de la mayoría de estas empresas, lo que constituye unelemento limitador para la creación de departamentos de I+D.

• La empresa es joven, por lo que aún no se han desarrollado en toda su extensiónlas estrategias de innovación que son intensivas en gestión.

• Es escasa la participación en programas nacionales e internacionales de I+D.

• Asimismo, la propensión a patentar las innovaciones es reducida.

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• La cooperación tecnológica (participación en redes o asociaciones) con empresasde otros países es aún incipiente. Este factor implica también un escaso nivel deinternacionalización.

• La planificación a medio y largo plazo apenas se ha desarrollado, lo que implicauna ausencia de estrategias sólidas.

• Son pocas las empresas que han adoptado las normas de calidad ISO 9000.

• Y, en fin, existe una clara carencia de redes innovadoras formadas por empresasde diferentes tamaños (grandes y PYMES).

1.2.4. El marco legislativo de referencia

Con el objetivo de adecuar la legislación española al ordenamiento jurídicocomunitario que se recoge en diferentes Directivas sobre contratos de obras,suministros y servicios, se promulgó una nueva Ley de Contratos de lasAdministraciones Públicas en 1995, sustituyéndose así la antigua Ley vigente desdehacía 30 años. Esta nueva Ley "no pretende abarcar toda la normativa de lacontratación pública de manera uniforme, sino recoger un común denominadorsustantivo que asegure, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, los interesesgenerales de todos los españoles, pero reconociendo, al mismo tiempo, a lasComunidades Autónomas que puedan introducir en la regulación de la materia, laspeculiaridades que las competencias de su propia autonomía les permite".

La nueva Ley de Contratos de las Administraciones Públicas desarrolla de formasistemática un conjunto de aspectos que tienen interés específico desde la perspectivade la unificación de criterios y la transparencia que intenta proyectar como mediosingular para alcanzar una mayor objetividad y organización por parte de los agentespúblicos compradores (órganos de contratación, competencias, clasificación y registrode empresas, garantías, formas de adjudicación, cumplimiento de resolución decontratos, etc.). Como elemento innovador puede destacarse la creación de laposibilidad de una garantía global que cubra la totalidad de los contratos que unamisma empresa mantenga con una misma Administración Pública.

No obstante, este intento de clarificar y organizar las adquisiciones del sector públicopresentan aspectos que pueden llegar a interferir de forma grave el proceso fluido quedebe caracterizar un sistema de compras públicas en tanto que instrumento depromoción tecnológica. Por un lado, los reducidos límites económicos impuestos a loscontratos que deben ser sometidos a los procesos implícitos en la Ley, así como suexcesiva profusión pueden originar, y de hecho han originado, graves trastornos en eldesarrollo de proyectos de un alto contenido tecnológico. Por otro lado, resulta

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incoherente el hecho de que se excluyan del ámbito de la aplicación de esta Leyaquellos organismos autónomos y entidades de derecho público que tengan unaactividad comercial o industrial. Es decir, quedan fuera de esta regulación la mayorparte de las empresas públicas, cuyo potencial de compra es muy elevado.

1.3.1.3. LA REALIDAD EUROPEALA REALIDAD EUROPEA

El análisis de la situación existente en los diferentes países de nuestro entorno próximodebe fundamentarse en dos hechos específicos. Por un lado, el conocimiento del nivelde aplicación de la normativa comunitaria y, por otro, de la existencia de programas decompras públicas especialmente orientados a la promoción de la innovacióntecnológica.

1.3.1. El marco jurídico comunitario

La normativa comunitaria sobre contratos públicos constituye una explicación diáfanadel actual fenómeno que constituye la uniformidad de los ordenamientos jurídicos delos países miembros de la Unión Europea, uno de cuyos factores decisivos es lainternacionalización de la economía.

La inexistencia, hasta hace relativamente poco tiempo, de un mercado interior de lacontratación pública, fue denunciado por la Comunidad como un serio obstáculo a larealización del mercado interior, pues la ausencia de competencia en sectores básicosde la economía y los elevados costes adicionales que suponen para los adjudicadores,dificultan la aparición de empresas europeas capaces de competir a nivel mundial. Elestudio de Atkins de 19849 resaltó el triple efecto beneficioso de la unificación yaplicación de la normativa europea relativa a la contratación pública:

• Reducción del gasto público (art. 104 del Tratado de la Unión Europea).

• Reducción de los precios por el efecto competencia (art. 109 del Tratado de laUnión Europea).

• Reestructuración derivada de la posibilidad de obtener economías de escala.

Actualmente puede hablarse de la existencia de un Derecho Comunitario de laContratación Pública basado en un conjunto de Directivas publicadas entre 1988 y1993, cuyo objetivo principal es crear las reglas que garanticen la apertura del sectorreforzando la competencia y la transferencia, y eliminando los obstáculos directos eindirectos que se oponen a la consecución de un verdadero mercado interior. Para ello,esta normativa ha pretendido dotar de una mayor transparencia y equidad a losprocedimientos de adjudicación con el fin de que las empresas europeas que opten

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para la obtención de un determinado contrato con una Administración, se encuentrenen igualdad de condiciones con independencia de su nacionalidad. Algunas de lasventajas que ello puede traer consigo, son la ampliación del campo de actuación deempresas fabricantes y una mayor posibilidad de elección por parte de los poderesadjudicadores.

Pero la aplicación uniforme del régimen de la contratación pública no afectaúnicamente a los países comunitarios, pues tras el Acuerdo del GATT se ha extendido,mediante el Acuerdo de Marraquech de 13 de abril de 1994, la aplicación de losprincipios de una contratación pública basada en la libre competencia sindiscriminación de nacionalidad. Según este Acuerdo, el objetivo es el establecimientode un marco multilateral respecto a los derechos y obligaciones en materia decontratación pública con el fin de conseguir una liberalización e internacionalizaciónde este mercado.

Una de las consecuencias de este Acuerdo es que la Unión Europea está obligada aabrir a la competencia internacional la adjudicación de sus contratos públicos, para locual deberá introducir las modificaciones pertinentes en el conjunto de normas queregulan esta materia, puesto que el Acuerdo extiende su ámbito de aplicación no sólo alos contratos efectuados por las Administraciones Públicas, sino también a losefectuados por las instituciones públicas y las empresas públicas y privadas que operanen los sectores del agua, energía, transportes y telecomunicaciones.

1.3.2. Las compras públicas en Europa

El informe denominado "The 'cost of non-Europe' in the Public Sector Procurement"(1988) puso de manifiesto que los gobiernos de los países industrializados de nuestroentorno (Alemania, Bélgica, Francia, Italia y Reino Unido) utilizaban las compraspúblicas como instrumento político favorecedor de empresas públicas y, por tanto, conuna fuerte tendencia proteccionista. Entre los objetivos que perseguían se encontrabanlos relativos al mantenimiento del empleo y razones estratégicas, pero no la promociónde la innovación tecnológica. No obstante, con independencia del grado defragmentación del sector público y el elevado número de organismos existentes enestos países que tienen capacidad para decidir compras de bienes y servicios, y quedificultan en gran manera que este mecanismo pueda ejecutarse con un alto nivel deeficiencia, estos países cuentan con un número reducido de compradores que tienenuna gran influencia por el gran volumen de compra que realizan (EDF, GDF, SNCF,DBP, ENEL, etc.). La elevada especialización tecnológica de estas empresas y su altacuota de mercado a nivel sectorial, garantizan un fuerte impacto en el desarrollo de losprocesos de innovación tecnológica asociados a los proveedores de dichas empresas.

Además de los factores señalados, la importancia que estos países conceden al papelde las compras públicas se pone de manifiesto por un conjunto de elementos entre los

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que cabe destacar:

• La existencia de organismos específicos encargados del seguimiento de losprocesos de adjudicación de los contratos públicos, como es el caso de Francia yGran Bretaña.

• La exigencia de estrictas normas técnicas y de calidad, como es el caso deAlemania.

Si bien el primero de estos elementos es determinante, el segundo ha perdidovirtualidad, pues en el marco comunitario actual ya no es posible la exigencia denormas nacionales, sino que la referencia obligada es a las normas técnicascomunitarias. En este caso, una ventaja competitiva será sin duda el ser capaz dedesarrollar estas normas a un coste inferior.

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NOTASNOTAS

1 Véanse los trabajos de Levy y Terleckyj (1983) y Lichtenberg (1984,1987) y (1988).

2 Existe una abundante literatura sobre los Sistemas Nacionales de Innovación. Entre otrostrabajos pueden destacarse los de Freeman (1987), Lundvall (1988) y Nelson (1994).

3 Además del texto mencionado, pueden consultarse los trabajos de Mytelka (1991);Michalet (1991), Freeman y Hagendoorn (1994) y DeBresson y Amesse (1991).

4 En la mayoría de los casos debe acudirse a ciertos medios del mundo de las empresas,como revistas o suplementos económicos de diarios importantes, y efectuar una tareaaltamente costosa de analizar y clasificar manualmente las noticias que sobre esteparticular aparecen en esos medios.

5 Véanse, entre otros, Patel y Pavitt (1991) y (1995) y Patel (1995).

6 Estas consideraciones se apoyan en las evidencias proporcionadas por diferentes trabajosentre los que se encuentran los de Myro y Gandoy (1995) y Buesa y Molero (1995).

7 Véanse, entre otros, los trabajos de Buesa y Molero (1990); Sánchez (1984); y Buesa(1994).

8 Un desarrollo más amplio de estas cuestiones puede verse en Buesa y Molero (1992) y(1996) y en Molero y Buesa (1995).

9 Incluido en la obra “Le contexte économique de l’ouverture des march’es publicseuropéens” de L. de Lavergne (1989).

CAPÍTULO II: COMPRAS PÚBLICAS E INNOVACIÓN EN LA UNIÓNEUROPEA

2.1. COMPRAS PUBLICAS E INNOVACION: UNA PERSPECTIVAGENERAL

El propósito de este apartado es triple: definir los conceptos de innovación y compraspúblicas; mostrar cómo los gobiernos han intentado influir tradicionalmente en la actividadinnovadora de las empresas, y enumerar algunas características y condiciones que unapolítica de compras públicas debería cumplir para servir a los gobiernos como instrumentopolítico efectivo para promover la innovación.

2.1.1. Los conceptos de innovación y compras públicas

Se entenderá por innovación el proceso por el cual las empresas:

• obtienen, comercializan y asimilan nuevos productos o procesos;• mejoran productos o procesos ya existente;• modifican las estructuras organizativas o de dirección interna.

La innovación es un proceso que entraña complejas relaciones entre las capacidadescientíficas y tecnológicas disponibles, esto es, los recursos humanos y materiales, y losconocimientos científicos y tecnológicos, y la demanda de nuevos productos y procesosmanifestada a través de las necesidades de los consumidores.

Se trata además de un proceso intrínsecamente incierto (cuyo resultado es imprevisible)que consta de varias etapas o estadios claramente diferenciados, investigación aplicada,estudios de viabilidad, desarrollo de prototipos, difusión y madurez, que llevan asociadasproblemáticas completamente distintas. Por ejemplo, los gobiernos pueden:

• Crear mercados para productos completamente nuevos, en cuyo caso influirían en elproceso innovador desde sus estadios más tempranos.

• Adquirir productos ya existentes, pidiendo en algunos casos a las empresas queintroduzcan ciertas mejoras.

En 1979 Mowery y Rosenberg criticaron en su conocido artículo "The influence of marketdemand upon innovation" dos enfoques contrapuestos conocidos respectivamente como elempuje de la tecnología y el tirón de la demanda que pretendía explicar el origen de ciertasinnovaciones especialmente importantes, como la píldora anticonceptiva, el transistor, elRADAR o los productos basados en los rayos X. En general, cabría afirmar que el empujede la tecnología pretendía explicar el origen de innovaciones como la píldoraanticonceptiva o el transistor sobre la base de la existencia con anterioridad al procesoinnovador de ciertos conocimientos científicos y técnicos indispensables para el éxito delmismo. Por contra, en el tirón de la demanda la innovación pretendía explicar el origen de

innovaciones tales como el RADAR basándose en el reconocimiento por parte de losagentes productivos de las necesidades de los consumidores (Mowery y Rosenberg, 1979).

Optar por una u otra orientación tiene importantes repercusiones políticas. Para losdefensores del empuje de la tecnología las políticas de promoción de la innovaciónconsistirían únicamente en políticas tendentes a generar las capacidades científicas ytecnológicas que la industria pueda necesitar para culminar con éxito el procesoinnovador, esto es, políticas de ciencia y tecnología. Por contra, los defensores del tirón dela demanda mantendrían que basta con influir las necesidades de los consumidores omodificar cómo los agentes productivos las perciben para potenciar las actividadesinnovadoras de las empresas; las políticas de compras públicas encajarían dentro de estasegunda posibilidad.

De hecho, diversos autores (Mowery y Rosember, 1979; Dosi, 1984) concluyen queambos enfoques son excesivamente reduccionistas. Tanto el tirón de la demanda como elempuje de la tecnología son dos caras de una misma moneda. Al intentar explicar el origende cualquier innovación tienen que tenerse en cuenta tanto las necesidades de losconsumidores como las capacidades científicas y tecnológicas existentes cuando tuvolugar el proceso innovador. La combinación relativa de ambos aspectos varía en funcióndel momento del proceso innovador en que nos encontremos; cuanto más cerca nossituemos de acciones precompetitivas mayor predominio alcanzarán los factores de laoferta. Como se ha mencionado con anterioridad la innovación es un proceso que entrañacomplejas relaciones entre oferta y demanda.

Las compras públicas ocurren cuando el Estado, alguna de sus unidades funcionales oalguna de las empresas públicas o privadas que pertenecen al sector público1 adquierenbienes o servicios, o contratan la construcción de obras para:

• destinarlos al uso público;• garantizar su propio funcionamiento.

Preguntarse cómo las compras públicas pueden servir a los gobiernos para promover lainnovación supone preguntarse simultáneamente por dos aspectos complementarios. Elprimero sería si aquellas compras influyen en la obtención y comercialización de nuevosproductos y procesos, y su posterior mejora y asimilación por otras empresas. El segundose refiere al mecanismo particular por el que se ejerce aquella influencia. Esto esespecialmente importante si recordamos que el proceso de innovación consiste en variasetapas claramente diferenciadas que llevan asociadas problemáticas distintas, y que esesencialmente incierto, aunque la incertidumbre disminuye a medida que se avanza en elmismo. De todo ello se deriva que las compras públicas influyan sobre la innovación deforma muy distinta dependiendo de en qué estadio se encuentre.

2.1.2. Cómo han influido tradicionalmente los gobiernos en laactividad innovadora de las empresas

A pesar de que parece probado que la innovación es un proceso que entraña complejas

relaciones entre la oferta de capacidades tecnológicas disponibles y las necesidades de losconsumidores, los gobiernos han intentado influir la actividad innovadora de las empresaspor dos vías fundamentales:

• Mediante políticas de ciencia y tecnología que ayuden a conseguir las capacidadescientíficas y tecnológicas que puedan necesitar en sus actividades innovadoras oayudándolas a explotar las capacidades ya existentes.

• Regulando el mercado.

Por ejemplo, en el caso español el Plan Nacional de Investigación Científica y DesarrolloTecnológico ha intentado crear en los últimos años capacidades tecnológicas en ciertasáreas estratégicas; mientras que otras acciones, principalmente los programas integrados enel Plan de Actuación Tecnológico Industrial (PATI) o instituciones como el CDTI,intentan ayudar a las empresas a obtener beneficios de capacidades ya existentes.

Puesto que en el caso de las compras públicas los gobiernos son parte del mercado (estoes, adquieren bienes y servicios o contratan obras) pueden influir la demanda de productosnuevos o ya existentes. Sin embargo, las compras públicas no han sido empleadasasiduamente por los gobiernos de forma sistemática para promover la innovación,probablemente con la única excepción de la industria de defensa. Lo que supone olvidar o,al menos, relegar a un segundo plano su potencial innovador.

Adicionalmente los gobiernos pueden influir la innovación regulando el mercado. LasDirectivas comunitarias parecen haber adoptado este enfoque, pues la reforma de losprocedimientos de adjudicación de contratos públicos modifican el marco jurídico queregulaba el entorno en el que tienen lugar las compras públicas. Sin embargo, es precisoconstatar que se trata de una modificación que tiene dos características peculiares;primero, porque emana de una entidad supranacional, la Comisión de las ComunidadesEuropeas y, segundo, porque obliga a los Estados miembros a modificar sus respectivaslegislaciones nacionales.

Con independencia de si los gobiernos de los distintos Estados miembros emplean o no lascompras públicas para promover la innovación y dado el propósito de las Directivascomunitarias para la reforma de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos,éstas afectarán, al menos indirectamente, los procesos de innovación que puedan tenerlugar en los distintos Estados miembros. Su intensidad dependerá, sin embargo, de hastaqué punto se cumplan los objetivos de estas Directivas y los beneficios que la Comisiónprevé se derivarán de su aplicación.

Su principal objetivo es erradicar las prácticas nacionalistas (o discriminatorias por usar ellenguaje que emplea la Comisión) que predominan en la mayoría de los Estadosmiembros. Estas Directivas intentan eliminar los elementos proteccionistas quepredominan en las políticas de compras públicas de los distintos Estados miembros. Paralo cual, intentan dotar a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de unamayor transparencia, garantizando que cualquier empresa radicada en el territorio

comunitario pueda obtener contratos públicos en cualquiera de los quince Estadosmiembros con independencia de dónde ésta radica.

La Comisión prevé que un mercado único de compras públicas reportará los siguientesbeneficios:

1) Una reducción de costes y un incremento de la calidad de los productos o serviciosadquiridos, esto es, una optimización de la relación entre precio y calidad.

2) Una racionalización del tejido industrial europeo que consistiría o en la supresión dealgunas empresas redundantes o en la creación de conglomerados más eficientes.

3) Un aumento de la competitividad internacional de la industria europea comoconsecuencia de 2.

A nivel nacional, sin embargo, un efecto no deseado que estas Directivas pueden tenersobre la innovación es la desaparición de ciertas empresas innovadoras2. Como semostrará a continuación, el impacto puede ser especialmente acusado en ciertos sectoresindustriales altamente dependientes de las compras públicas, como la industria aeronáuticao la construcción de material ferroviario.

En resumen:

• en el caso de las compras públicas los gobiernos no sólo son parte del mercado, loque les permite demandar ciertos productos sino que también lo regulan;

• si una política de promoción de la innovación influye la oferta de capacidadestecnológicas y no la demanda (que es lo que tradicionalmente ha venido sucediendo)será incompleta y, por lo tanto, cabe esperar que sus resultados serán limitados.

• las Directivas de adjudicación de contratos públicos restringen la capacidad que losgobiernos tienen de regular el mercado de compras públicas y, en consecuencia,limitan la influencia que a través de este mecanismo puedan ejercer sobre losprocesos la innovación.

2.1.3. Cómo pueden influir las compras públicas sobre laactividad innovadora de las empresas

La influencia que las compras públicas tiene sobre un determinado segmento del mercadoy, por consiguiente, las posibilidades que tienen de ser empleadas por los gobiernos parapromover la innovación están limitadas por tres elementos:

• La posición que ocupa en él el sector público.• La estructura del sector público.• El grado de regulación al que estén sometidos los procedimientos de adjudicación de

contratos públicos.

Una política de compras públicas que pretenda promover la innovación deberá tener encuenta tres criterios de actuación fundamentales: primero, dirigirse a sectores industrialesen los que el sector público tenga una importante cuota de mercado; segundo, garantizarque el sector público (en especial la toma de decisiones y el seguimiento de los procesosde adjudicación de contratos públicos) esté altamente centralizado; y, tercero, regular deforma precisa los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, en particular lasespecificaciones que los poderes adjudicadores deben usar para describir los productos yservicios que van a adquirir o las obras que van a contratar.

Siguiendo la literatura especializada puede afirmarse que tradicionalmente el sectorpúblico ha tenido una cuota de mercado importante en ciertos sectores industriales entrelos que cabría destacar los siguientes:

• La construcción de centrales hidroeléctricas y termoeléctricas, así como de redes detransporte de energía eléctrica.

• La fabricación de ordenadores y equipos para el procesado de datos y de sistemas detelecomunicaciones; fabricación de material ferroviario, armamento y materialaeroespacial, incluidos sus repuestos.

Para analizar el efecto que las compras públicas tienen sobre la innovación convienedistinguir entre políticas de compras públicas y las prácticas implicadas en el proceso deadjudicación de contratos públicos.

Las políticas de compras públicas son el marco general en el que toman lugar los procesosde adjudicación de contratos públicos. Abarcan aspectos tales como:

1) La organización del proceso de adjudicación de contratos públicos.

2) El nivel dentro de esta organización al que se toman las decisiones de adjudicación decontratos públicos.

3) Los criterios que los proveedores, prestadores de servicios o contratistas, debencumplir para que les sea adjudicado un contrato público.

Entre las prácticas implicadas en el proceso de adjudicación de contratos públicos cabríandestacar dos elementos: de un lado, los procedimientos de adjudicación de contratospúblicos; de otro, la forma de pago utilizada.

Unas prácticas eficaces son un pre-requisito para una política de compras públicas exitosa,pero las mismas prácticas pueden ser usadas para llevar a cabo distintas políticas decompras públicas (Hutton & Hartley, 1985). De hecho, puede afirmarse que losprocedimientos de adjudicación de contratos públicos no hacen las políticas de compraspúblicas. Esto contrasta con el principal objetivo de las Directivas comunitarias que seanalizan en el próximo apartado que se refiere a la armonización de los procedimientos de

adjudicación en los distintos Estados miembros para modificar aspectos sustanciales desus respectivas políticas de compras públicas.

Curiosamente, las Directivas comunitarias a analizar no afectan directamente a laspolíticas de compras públicas de los distintos Estados miembros. Estas Directivaspretenden eliminar el trato preferente que los poderes adjudicadores dan a las empresas demayoría de capital nacional; esto es, pretenden eliminar el carácter proteccionista de laspolíticas de compras públicas en los distintos Estados miembros. Armonizando losprocesos de adjudicación pretenden alterar su política de compras públicas.

De hecho, lo que hacen las Directivas comunitarias en materia de compras públicas esmodificar el marco legal en el que tiene lugar el proceso de adjudicación de contratospúblicos, lo que debería llevar consigo una apertura de los mercados de compras públicasen los distintos Estados miembros. Es pronto todavía para saber si estas Directivas estáncreando un mercado único de compras públicas como parece ser el deseo de la Comisión.

El objetivo del tercer apartado de este informe es determinar si estas Directivas afectan acómo los Estados miembros usan las compras públicas para promover la innovación. Paraello habrá, en primer lugar, que enumerar las características y condiciones que debe reuniruna política de compras públicas para promover la innovación industrial.

Mediante una adecuada política de compras públicas los gobiernos pueden:

1) Crear mercados para nuevos productos.2) Mejorar la calidad de productos ya existente.3) Proporcionar a las empresas la oportunidad de probar nuevos productos y mostrar su

eficacia a otros potenciales clientes (Rothwell & Zegveld, 1981; Rothwell, 1984).

Los gobiernos pueden, por lo tanto, utilizar las compras públicas para influir en el procesoinnovador en tres momentos diferentes: primero, en estadios muy tempranos, como en elprimer caso; segundo, al final del mismo, ayudando a las empresas a comercializar nuevosproductos o procesos, como en el último y, finalmente, después de la culminación delmismo, obligando a las empresas a introducir pequeños cambios (innovacionesincrementales) en productos ya existentes3.

2.2.2.2. LAS DIRECTIVAS COMUNITARIAS SOBRE COMPRASLAS DIRECTIVAS COMUNITARIAS SOBRE COMPRASPUBLICASPUBLICAS

En este apartado se expondrán brevemente las motivaciones, los objetivos y las principalesestipulaciones de la política comunitaria de compras públicas, esto es, el conjunto deDirectivas destinadas a coordinar los procedimientos de adjudicación y recurso decontratos públicos vigentes en los distintos Estados miembros. Estas Directivas afectan acontratos de suministros, servicios, y obras4. Asimismo, hay una Directiva que afecta a losdenominados sectores excluidos (agua, energía, transportes y telecomunicaciones).

El principal objetivo de estas cuatro Directivas es eliminar el trato preferente que losEstados han dado de forma sistemática a las empresas con mayoría de capital nacional, asus productos o a los servicios que éstas puedan prestar. A tal fin pretenden:

• dotar a los procedimientos de adjudicación de una mayor transparencia;

• eliminar diferencias entre las normas y las especificaciones técnicas vigentes en cadaEstado miembro que confunden a potenciales adjudicatarios procedentes de otrosEstados miembros (WS Atkins, 1988).

Los Estados miembros deben, por ello, armonizar sus respectivas legislaciones sobre laadjudicación de contratos públicos de acuerdo con los criterios detallados en estas cuatroDirectivas. En cierto sentido, las Directivas son la norma a la que las respectivaslegislaciones nacionales deben adaptarse. Aunque las Directivas tienen poder mandatorio(obligan a los Estados miembros) no pueden, al menos en principio, reemplazar lalegislación que pretende coordinar.

Las compras públicas han atraído recientemente la atención de empresarios einvestigadores tanto en España como en el resto de la CE5. Para explicar este repentinointerés podrían apuntarse tres razones, las dos primeras son consideraciones de caráctergeneral y se refieren a la importancia económica de las compras públicas en el ámbitocomunitario, mientras que la tercera afecta a España:

1) Las compras públicas constituyen una parte sustancial del PIB comunitario, el 14,4por ciento en 1990 (alrededor de 595.000 millones de Ecus) que

2) tradicionalmente había permanecido cerrada a la libre competencia y, por lo tanto, alcomercio intracomunitario; antes de su adopción, sólo un 2 por ciento de los contratospúblicos se adjudicaban a empresas de un Estado miembro distinto al que convocabala licitación6.

3) España dispuso de un período transitorio que finalizó el primero de enero de 1997para aplicar la Directiva 93/38/CEE, que afectaba a los sectores excluidos.

Al optar sistemáticamente por licitadores nacionales los poderes adjudicadores incurren enun mayor coste y restringen significativamente la competencia en algunos sectoresindustriales estratégicos7 lo que dificulta, en opinión de la Comisión, el desarrollo deempresas europeas capaces de competir con éxito en los mercados mundiales.

La Comisión espera que la apertura de los mercados de compras públicas tengan al menosdos efectos:

• una notable reducción de costes, con el consiguiente ahorro para los poderes públicos;

• una reestructuración de la industria comunitaria (a través de fusiones y adquisiciones)que permita la creación de empresas más grandes y competitivas (Comisión Europea,

1994).

El objeto de este apartado no es determinar qué efectos puede tener la liberalización de lascompras públicas sobre las empresas españolas. Sin embargo, al proceder a su lectura debetenerse en cuenta que:

1) históricamente la industria española ha estado protegida de influencias,

2) en 1992 se ha completado el desarme arancelario acordado en el Tratado de Adhesión;

3) la mayoría de los sectores industriales afectados por las Directivas que seránanalizadas en las siguientes páginas dependen en mayor o menor medida de lascompras públicas8.

Este apartado se estructura en tres secciones:

• En la primera, se presenta de forma resumida la historia de las Directivas comunitariassobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos.Dos aspectos serán considerados: los cambios que ha sufrido el concepto oficial decompras públicas y los principales problemas que surgieron al proceder a lasDirectivas originarias. En suma, a pesar del reciente interés que ha suscitado, lapolítica comunitaria de compras públicas se remonta a los años setenta.

• En la segunda, se expondrán las principales disposiciones contenidas en las cuatroDirectivas actualmente vigentes (93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE y 92/50/CEE)en particular aquellas que se refieren al ámbito de aplicación, los procedimientos deadjudicación y las reglas comunes en el ámbito técnico.

• En la tercera, se revisarán a modo de conclusiones las razones que motivaron suadopción y se discutirá qué efectos puede tener la liberalización de los mercadosnacionales de compras públicas, al menos en opinión de la Comisión.

Finalmente, es necesario hacer la siguiente observación. Estas páginas no pretendenrevisar de forma exhaustiva o definitiva la legislación comunitaria en materia de compraspúblicas:

• es voluminosa y, en ocasiones, susceptible de distintas interpretaciones a menudocontradictorias;

• ya ha sido objeto de análisis detallado por otros autores9.

2.2.1. La política comunitaria de compras públicas desde una perspectiva histórica.

La política comunitaria de compras públicas tiene su origen a principios de la década delos setenta. En 1971 se adopta una Directiva que afectaba a los contratos de obras y en1977 se introduce otra que afecta a los contratos de suministros. Desde entonces, la

Comunidad ha realizado un considerable esfuerzo legislativo (en general, con poco éxito)para lograr la apertura de los mercados nacionales de compras públicas. El esfuerzolegislativo ha consistido en:

• solventar los numerosos problemas que surgieron durante la aplicación de las primerasDirectivas;

• introducir nuevos textos legales para regular aquellos contratos públicos que entonceshabían quedado excluidos.

Compras públicas: un concepto en evolución

El concepto oficial de compras públicas ha sufrido desde principios de los años setentaimportantes cambios. El propósito de este apartado es presentar de forma resumida dichoscambios. Como se ha mencionado con anterioridad, las primeras Directivas datan de 1971y 1977 y afectaban únicamente a contratos de obras y suministros, respectivamente (verFigura 2.1). Estas Directivas respondían a una visión tradicional de las compras públicas:

"Las compras públicas ocurren cuando el Estado o alguna de sus unidades funcionales oterritoriales adquieren bienes o aseguran la construcción de obras y edificios paragarantizar su propio funcionamiento o para destinarlos al uso público".

Quedaron excluidos los contratos de servicios y las empresas públicas o privadas queproducen o distribuyen energía eléctrica, que tienen un monopolio estatal o que explotanuna concesión otorgada por el Estado o un organismo competente.

En 1990 se produce la primera ampliación sustancial del concepto oficial de compraspúblicas al introducirse una Directiva que afectaba por primera vez a los sectoresexcluidos. Sin embargo, esta Directiva, la 90/531/CEE, obviaba los contratos de servicios.Hay que esperar hasta 1992 para que el concepto oficial de compras públicas se extienda alos contratos de servicios y hasta 1993 para que esta extensión afecte a los sectoresexcluidos.

Actualmente el concepto oficial de compras públicas responde a la siguiente definición:

"Las compras públicas ocurren cuando alguien de las instituciones que pertenecen alsector público adquieren bienes o aseguran la construcción de obras y edificios paragarantizar su propio funcionamiento o para destinarlos al uso público".

El sector público está formado por el Estado y sus unidades territoriales o funcionales y lasempresas, ya sean públicas o privadas, que proporcionan un servicio público10, porejemplo, la producción y distribución de energía eléctrica o el transporte de pasajeros porcarretera (Weiss, 1993; WS Atkins, 1988).

En suma, el mayor cambio que ha sufrido el concepto oficial de compras públicas a lolargo de los últimos veinte años es, sin duda, institucional. Legalmente las compraspúblicas han pasado de ser una actividad exclusiva del Estado, a ser realizada también poraquellas instituciones que prestan servicios públicos. Sin embargo, es importante señalarque el concepto oficial de compras públicas:

• no tiene por qué corresponderse con la definición o definiciones recogidas en laliteratura especializada,

• no refleja la concepción que la Comisión tenía y tiene de las compras públicas11.

Figura 2.1. Directivas sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación decontratos públicos.

Suministros Obras Servicios

77/62/CEE

modificada por lasdirectivas

80/767/CEE88/295/CEE

Consolidadaen la Directiva

93/36/CEE

71/305/CEE

modificada porla

Directiva89/440/CEE

Consolidadaen la Directiva

93/37/CEE

92/50/CEE

Sectoresexcluidos

90/81/CEE

93/8/CEE

Los problemas que surgieron al aplicar las primeras Directivas comunitarias sobre lacoordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos.

Al aplicar las Directivas 71/305/CEE y 77/62/CEE aparecieron numerosas imprecisiones yvacíos legales que los Estados miembros emplearon como excusa para evitar losprocedimientos comunes de adjudicación (Weiss, 1993; Cox, 1993). Por ello, fueronmodificadas sustancialmente por las Directivas 80/767/CEE, 88/295/CEE y 89/440/CEE.Teniendo en cuenta los contenidos del Anexo V de la Directiva 93/36/CEE y del Anexo IIde la Directiva 93/37/CEE se puede afirmar que estas modificaciones afectabanprácticamente a todos los artículos de las Directivas originales.

Las Directivas 80/767/CEE, 88/295/CEE y 89/440/CEE no sustituyeron los textosoriginales, sino sólo los artículos problemáticos. Esto convirtió a la legislación comunitariaen materia de compras públicas en un farragoso conjunto de textos legales difíciles deconsultar. Por ello, en 1993 fueron consolidados12.

Las Directivas 71/305/CEE y 77/62/CEE resultaban especialmente imprecisas al definir:

• quién puede ser considerado como un poder adjudicador;• cuándo pueden aplicarse los tres procedimientos de adjudicación previstos (abiertos,

restringidos y negociados);• qué normas y especificaciones técnicas pueden incluir los poderes adjudicadores en

sus convocatorias.

Como resultado de estas imprecisiones los Estados miembros:

• crearon instituciones que quedaban fuera del ámbito de aplicación de las Directivas;• aplicaron abusivamente los procedimientos negociados, que no tienen carácter

competitivo;• incluyeron en sus convocatorias normas y especificaciones técnicas propias, que

resultaban desconocidas para posibles licitadores de otros Estados miembros.

En suma, el espíritu liberalizador de las primeras Directivas sobre compras públicas se vioseriamente afectado por sus propias imprecisiones legales y la escasa voluntad que losEstados miembros tenían para aplicarlas. Las modificaciones posteriores tienen comoobjetivo solventar estos problemas (Cox, 1993 y Weiss, 1993).

2.2.2. Las Directivas sobre la coordinación de losprocedimientos de adjudicación de contratos públicos

Cuatro Directivas coordinan en la actualidad los procedimientos de adjudicación decontratos públicos: 93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE y 93/50/CEE. Estas Directivasincluyen:

• una serie de conceptos comunes que constituyen el núcleo de la política comunitariaen materia de compras públicas;

• especificidades propias de cada ámbito de aplicación.

La literatura especializada las analiza por separado (Cox, 1993 y Weiss, 1993), lo quesupone obviar, en cierto modo, que son parte de un mismo esfuerzo legislador y quecomparten los mismos principios liberalizadores.

Esta sección pretende exponer el núcleo de la política comunitaria en materia de compraspúblicas. Para ello, se dividirá en tres apartados:

• En el primero se analiza su ámbito de aplicación: qué se entiende por "contratopúblico" y "poder adjudicador"; a qué actividades afectan y cuáles quedan excluidas.

• En el segundo se definen los distintos procedimientos de adjudicación disponibles ycuándo pueden ser aplicados.

• Por último, se enumeran qué normas y especificaciones técnicas pueden incluir lospoderes adjudicadores en sus convocatorias.

El ámbito de aplicación.

Las Directivas sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratospúblicos distinguen entre las actividades que son objeto de regulación y quién las demandao las puede ofertar. Las actividades reguladas son los contratos públicos para laadquisición de bienes, la prestación de servicios o la realización de obras. La parte

demandante son los poderes o entidades adjudicadores. Finalmente, los suministradores,contratistas o prestadores de servicios presentas ofertas.

a) Contratos públicos.

Los contratos públicos de obras, suministros o servicios son aquellos celebrados porescrito a título oneroso entre un demandante y un oferente. El demandante puede ser unpoder adjudicador o una entidad contratante, en el caso de los sectores excluidos, mientrasque el oferente es siempre un proveedor, un contratista o un prestador de servicios13.

Estos contratos pueden tener por objeto:

• la compra, el arrendamiento (ya sea financiero o no) o la venta a plazos de losproductos incluidos en el Anexo II de la Directiva 93/36/CEE14;

• la ejecución (conjuntamente con el proyecto o no) de obras relativas a una de lasactividades contempladas en la clase 50 de la NACE15;

• la prestación de los servicios enumerados en los Anexos I-A y I-B de la Directiva92/50/CEE16.

b) Los poderes adjudicadores.

Las cuatro Directivas coinciden en considerar al Estado, los entes territoriales, losOrganismos de Derecho Público y las asociaciones de "uno más de dichos organismos oentes como "poderes adjudicadores17”. Sin embargo, la Directiva 93/38/CEE afectatambién a las empresas públicas y privadas que prestan servicios públicos18.

Para evitar que los Estados miembros abusen de las posibles imprecisiones contenidas enlos textos legales de las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE y 92/50/CEE y lasempleen como excusa para no aplicar los procedimientos comunes de adjudicación, estasDirectiva definen con precisión que debe entenderse por "Organismo de DerechoPúblico". Los Organismos de Derecho Público son aquellos creados para "satisfacerespecíficamente necesidades de interés general", "no tienen carácter industrial y mercantil"y están "dotados de personalidad jurídica". Adicionalmente, el Estado o alguna de susunidades territoriales o funcionales u otro Organismo de Derecho Público puede controlary financiar mayoritariamente sus actividades y nombrar a más de la mitad de los miembrosque componen su órgano de administración, de dirección o supervisión19. Las Directivasincluyen entre sus anexos la lista de los Organismos de Derecho Público afectados20.

c) Los poderes adjudicadores en la Directiva 93/38/CEE.

La Directiva 93/38/CEE tiene carácter sectorial y afecta a las siguientes actividades:

• la producción, transporte o distribución de agua potable, o de electricidad, o de gas ycalefacción;

• la prospección o extracción de petróleo, gas o carbón u otros combustibles sólidos enuna zona geográfica determinada;

• "la puesta a disposición de los transportistas aéreos, marítimos o fluviales, de losaeropuertos, de los puertos marítimos o interiores o de otras terminales de transporte";

• "la explotación de redes que presten un servicio público en el campo del transporte delferrocarril, sistemas automáticos, tranvía trolebús, autobús o cable,"

• "la puesta a disposición o la explotación de redes públicas de telecomunicaciones o elsuministro de uno o más servicios de telecomunicaciones21”.

Puesto que en la mayoría de los Estados miembros estas actividades son realizadas porempresas públicas o privadas, la Directiva las considera como "entidadesadjudicadoras22”. Son empresas públicas aquellas sobre las que los poderes públicospueden ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante por el hecho de tener lapropiedad o una participación financiera en las mismas, o en virtud de las normas que lasrigen23. Para evitar que los Estados miembros abusen de las posibles imprecisionescontenidas en el texto de esta Directiva y las empleen como excusa para no aplicar losprocedimientos comunes de adjudicación, define cuándo se entiende que los poderespúblicos ejercen una influencia dominante como sigue:

• tengan la mayoría del capital subscrito, o• dispongan de la mayoría de "los votos correspondientes a las participaciones emitidas

por las empresas", o• puedan nombrar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración,

dirección o supervisión24.

Finalmente, la Directiva establece que aquellas empresas privadas que ejerzan entre susactividades alguna de las mencionadas anteriormente y "gocen de derechos especiales oexclusivos concedidos por una autoridad competente" también están afectadas por estaDirectiva25.

Al igual que en el caso de los Organismos de Derecho Público, la Directiva 93/38/CEEincluye diez anexos en los que se listan de forma exhaustiva las entidades contratantesafectadas por esta Directiva26.

d) Las actividades excluidas.

Algunos contratos quedan excluidos del ámbito de aplicación de estas Directivas porquesu importe es inferior al umbral en ellas establecido o porque incumben a ciertasactividades que por sus características especiales quedan fuera de los procedimientoscomunes de adjudicación.

i) El umbral.

Las cuatro Directivas establecen un valor mínimo, excluido del Impuesto sobre elValor Añadido (IVA), (Figura 2.2) a partir del cual los contratos deben seradjudicados a través de los procedimientos comunes. La Directiva 93/37/CEE sólo esaplicable a aquellos contratos cuyo valor estimado sea superior a 5 millones de Ecus.Su contravalor en monedas nacionales se publicará en el Boletín Oficial de lasComunidades Europeas. Este contravalor se revisará, en principio, cada dos años, conefectos a partir del 1 de enero de 1992. Esta revisión se hará en base a la media delvalor diario de dichas monedas, expresadas en Ecus, durante los veinticuatro mesesque finalizan el último día del mes de agosto anterior a la revisión que surta efecto el 1de enero27.

Figura 2.2. Los umbrales establecidos por las Directivas de coordinación de losprocedimientos de adjudicación de contratos públicos.

Directiva Suministros Obras Servicios

93/36/CEE 200.000 Ecus

93/37/CEE 5.000.000 Ecus

92/50/CEE 200.000 Ecus

93/38/CEE 200,00 Ecus

La Directiva 93/37/CEE establece un nuevo umbral significativamente superior al quefue adoptado en 1971, 1 millón de Ecus. Aparentemente, este umbral responde a:

• la inflación experimentada en el sector de la construcción desde entonces;

• un intento, por parte de la Comisión y los Estados miembros, de proteger losintereses de las pequeñas y medianas empresas.

ii) Las actividades que por sus características especiales quedan fuera del ámbito deaplicación de las Directivas.

Las cuatro Directivas analizadas en este informe no se aplicarán a aquellos contratosque:

• "se declaren secretos o cuya ejecución deba ir acompañada de especiales medidasde seguridad (...) o cuando lo requiera la protección de los intereses esenciales de laseguridad de dicho Estado miembro28”;

• "de un acuerdo internacional celebrado en relación con el estacionamiento detropas y que concierna a empresas de un Estado miembro o un país tercero";

• "del procedimiento específico de una organización internacional29”.

Adicionalmente, las cuatro Directivas presentan ciertas excepciones sectoriales. LaDirectiva 93/36/CEE es, sin duda, la que incluye excepciones más detalladas, puesexcluye los siguientes productos:

• combustibles especiales (2710)• explosivos (2809, 2813, 2828, 2832, 2839, 2854, 2903, 2904, 2907, 2908, 2911,

2912, 2926, 2929, 3903)• gases lacrimógenos (2814)• productos tóxicos (2850, 2851, 2913, 2914, 2915, 2921, 2922, 2923, 2927, 3819)• neumáticos antibala (4011)• utillaje (8205)• piezas de utillaje (8207)• motores (8406)• otros propulsores (8408)• máquinas (8445)• máquinas automáticas de tratamiento de la información (8453)• piezas de las máquinas señaladas en 8453 (8455)• reactores nucleares (8459)• aparatos para telecomunicaciones (8513)• aparatos de transmisión (8515)• locomotoras eléctricas blindadas (8602)• otros tipos de locomotoras blindadas (8603)• vagones blindados (8605)• vagones talleres (8606)• vagones (8607)• carros de combate y automóviles blindados (8708)• tractores (8701)• vehículos militares (8702)• vehículos-guía (8703)• motos (8709)• remolques (8714)• barcos de guerra (8701 A)• gemelos (9005)• instrumentos diversos, láser (9013)• telémetros (9014)• instrumentos de medidas eléctricas o electrónicas (9028)• microscopios (9011)• instrumentos médicos (9017)• aparatos de mecanoterapia (9018)• aparatos de ortopedia (9019)• aparatos de rayos X (9020)• asientos para aviones (9401 A30).

e) Los procedimientos de adjudicación.

Las directivas sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de "contratospúblicos" prevén tres posibles procedimientos de adjudicación: abiertos, restringidos ynegociados. En los procedimientos abiertos cualquier proveedor, contratista o prestador deservicios interesado puede presentar una oferta31. Mientras que en los procedimientosrestringidos sólo los proveedores, contratistas o prestadores de servicios invitados por elpoder adjudicador pueden presentar una oferta32. Por último, se denominan negociadosaquellos procedimientos en los que el poder adjudicador consulta con los proveedores,contratistas o prestadores de servicios de su elección y negocia con ellos las condicionesdel contrato33.

Los poderes adjudicadores podrán adjudicar contratos públicos por el procedimientonegociado cuando:

• Tras haberse seguido un procedimiento abierto o restringido no se hayan recibidorespuestas o éstas sean irregulares, o no puedan aceptarse por contravenir lasdisposiciones nacionales conformes a lo establecido en las Directivas, y siempre queno se modifiquen sustancialmente las condiciones del contrato34.

• Los productos o las obras de los que se trate se fabriquen, se ejecuten o se prestenexclusivamente para fines de investigación, experimentación, estudio o desarrollo, noaplicándose esta condición a la producción en serie destinada a satisfacer la viabilidadcomercial del producto o a recuperar los costes de investigación y desarrollo35.

• A causa de su especificidad técnica o artística, o por razones relacionadas con laprotección de derechos exclusivos, tan sólo pueda encomendarse la fabricación o elsuministro a un determinado proveedor36.

• En la medida estrictamente necesaria, la extrema urgencia resulte de acontecimientosimprevisibles para los poderes adjudicadores y no sea compatible con los plazosexigidos por los procedimientos abiertos o restringidos37.

• Para suministros y obras complementarias efectuados por el proveedor, contratista oprestador de servicios inicial que constituyen reposición parcial de suministros,instalaciones de uso corriente, una ampliación de los suministros o instalacionesexistentes, cuando un cambio de proveedor obligara al poder adjudicador a adquirir elmaterial con características técnicas diferentes, dando lugar a incompatibilidades o adificultades técnicas de uso y mantenimiento desproporcionadas38.

f) Las normas técnicas de aplicación.

Las especificaciones técnicas serán definidas por los poderes adjudicadores por referencia:

• a normas nacionales que transpongan normas europeas;• a documentos de idoneidad técnica europeos;• a especificaciones técnicas comunes.

Los poderes adjudicadores podrán establecer excepciones cuando:

• las normas, los documentos de idoneidad técnica europeos o las especificacionestécnicas comunes no incluyan disposición alguna relativa al establecimiento de laconformidad;

• no se disponga de los medios técnicos que permitan determinar de manera laconformidad de un producto con dichas normas, documentos de idoneidad técnicaseuropeas o especificaciones técnicas comunes;

• contravengan otras normativas comunitarias39.

En el caso de las obras, cuando el producto del que se trate sea realmente innovador y elrecurso a normas y especificaciones comunes sea inadecuado40.

2.2.3. Las razones para proceder a la apertura de los respectivosmercados nacionales de compras públicas

En la Comunidad Europea se han regulado los procedimientos de adjudicación decontratos públicos porque, como se ha mencionado con anterioridad, los Estadosmiembros dan un trato preferente a las empresas con mayoría de capital nacional. Este tipode prácticas suelen denominarse "compras públicas preferentes" y tienen un efecto similaral de barreras proteccionistas, tales como los aranceles o las restricciones cuantitativas alas importaciones. Por ello, la literatura especializada las considera como una barreraproteccionista de carácter no arancelario (Weiss, 1993).

Las "compras públicas preferentes" reúnen, sin embargo, algunas ventajas que en uncontexto caracterizado por la reducción de aranceles acordada en el marco del GATT y lasupresión de las restricciones cuantitativas a las importaciones procedentes de otrosEstados miembros, las hacen preferibles a otras medidas "neo-proteccionistas". Susprincipales ventajas son:

• Su efecto proteccionista no es cuantificable, por lo cual son difíciles de identificar y,por consiguiente, de erradicar41.

• Se basan en decisiones tomadas por un poder público que rara vez dará a conocer lasrazones por las que acepta o rechaza una oferta, lo que las hace poco transparentes.

De hecho, para poder tratar preferentemente a las empresas de capital nacional, a susproductos o los servicios que puedan prestar, los poderes públicos tienen que obviar, en lamayoría de las ocasiones, consideraciones tales como calidad, precio y relación entreambos. En general pagan a empresas de capital nacional a precios superiores por unproducto, servicio u obra que podrían adquirir, basándose en criterios puramentecomerciales, a una empresa de capital extranjero o, simplemente, radicada en el exterior.Es más, es posible adquirir en el exterior o a empresas de capital extranjero los mismosproductos, servicios u obras pero de una calidad superior a un precio menor. En suma, lospoderes públicos anteponen la nacionalidad del suministrador, contratista o prestador deservicios.

Estos dos párrafos sintetizan las principales razones por las que en la CE se liberaliza losmercados nacionales de compras públicas:

1) Por su contenido proteccionista, el trato preferencial a empresas de capital nacional, asus productos o a los servicios que pueden prestar contravienen los principios sobrelos que asienta el Mercado Unico Europeo y la construcción de la Unión Económica yMonetaria (UEM).

2) La liberalización de los mercados nacionales de compras públicas permitirá a lospoderes públicos acceder a suministros, servicios u obras de mayor calidad a un costemenor. Esto se traducirá en un notable ahorro, un aumento de la competitividad y unareestructuración de la industria comunitaria.

2.3.2.3. COMPRAS PUBLICAS E INNOVACION EN ALEMANIA,COMPRAS PUBLICAS E INNOVACION EN ALEMANIA,FRANCIA, ITALIA Y REINO UNIDOFRANCIA, ITALIA Y REINO UNIDO

Este apartado muestra sucintamente las diferencias existentes entre los sectores públicos ylos procedimientos de adjudicación de contratos públicos en Alemania, Francia, Italia yReino Unido, así como estas diferencias impiden en unos casos y facilitan en otros el usopor parte de los gobiernos de las compras públicas como un instrumento político parapromover la innovación. Estas evidencias permitieron concluir a los autores del "The 'costof non-Europe' in the public-sector procurement" concluir que en estos cuatro Estadosmiembros se practican políticas de compras públicas nacionalistas.

2.3.1. Diferencias y similitudes que existen entre los sectorespúblicos y los procedimientos de adjudicación de contratospúblicos en Alemania, Francia, Italia y Reino Unido

El mencionado estudio concluyó que los procesos de toma de decisiones y seguimiento delos procedimientos de adjudicación pueden clasificarse a partir de un doble criterio: de unaparte, casos muy centralizados (Francia) frente a otros muy descentralizados (Alemania).De otra, situaciones minuciosamente reguladas (Italia) o muy poco reguladas (ReinoUnido).

En Alemania, Francia, Italia y Reino Unido el sector público está muy fragmentado. Elnúmero de organismos que adquieren bienes y servicios o contratan obras es muy elevado,y que, por lo tanto, tienen capacidad decisoria es muy elevado. Sin embargo, en Francia yAlemania existe un número reducido de compradores muy poderosos:

• Electricite de France (EDF), Gas de France (GDF), Societe Nationale des Chemins deFer (SNCF), y el organismo encargado de gestionar el servicio de correos, en Francia.

• Los ferrocarriles federales (DBB), Deutsche Bundespost (DBP), los Ministerios deDefensa, Transportes (incluyendo obras públicas) e Interior, en Alemania.

Unicamente en Francia, el seguimiento de los procesos de adjudicación de contratospúblicos (no las decisiones) está altamente centralizado. Aunque a mediados de la décadade los ochenta se creó en Reino Unido un organismo encargado de seguir los procesos deadjudicación de contratos públicos.

El grado de fragmentación del sector público y el gran número de instituciones concapacidad decisoria que existen en Alemania, Francia, Italia y Reino Unido dificulta quelos gobiernos puedan servirse de las compras públicas para influir la actividadinnovadora de las empresas.

En cuatro de los cinco Estados miembros analizados en "The 'cost of non-Europe' in thepublic-sector procurement" se empleaban asiduamente a principios y mediados de los añosochenta procedimientos restringidos o negociados para adjudicar contratos públicos,(Figura 2.3).

Figura 2.3. Procedimientos de compras públicas utilizados en cinco Estados miembros.

Procedimiento Bélgica Francia Alemania Italia Reino Unido

Abierto Restringido Negociado

43,2719,8736,35

4,0847,8645,03

5,4820,3070,01

0,9644,87 0,95

1,5961,1531,89

(Los porcentajes no suman 100 porque han sido excluidas dos categorías)Fuente: The 'cost of non-Europe' in the public sector procurement.

El uso, o abuso según la Comisión, de procedimientos restringidos o negociados permitía alos gobiernos de estos Estados miembros:

• Adjudicar los contratos públicos en base a criterios que no incluían consideracionestales como la calidad o el coste de los bienes o servicios a adquirir o las obras acontratar.

• Negociar con las empresas (especialmente en el caso alemán) la calidad de losproductos, obligando en ocasiones a las empresas a mejorarlos.

Mientras la práctica de compras públicas nacionalistas no tiene, en principio, ningúnefecto sobre la actividad innovadora de las empresas; el que los compradores puedannegociar la calidad o eficiencia de los productos que van a adquirir si las tiene. De hecho,las compras públicas pueden ser empleadas de esta forma para promover innovacionesincrementales como parece ser el caso alemán.

2.3.2. Compras públicas nacionalistas en Alemania, Francia, Italia yReino Unido

Con la práctica excepción de Italia, los responsables de la adjudicación de contratospúblicos reconocen que practican compras públicas nacionalistas. Curiosamente "The 'costof non-Europe' in the public-sector procurement", y la mayor parte de la literaturaespecializada afirma que en Italia:

• La mayoría de los contratos se adjudican a empresas de capital nacional.

• Se contravienen asiduamente las Directivas comunitarias para la coordinación deprocedimientos de adjudicación de contratos públicos.

Los gobiernos practican compras públicas nacionalistas por las razones mencionadas alprincipio de este trabajo. Sin embargo, en el estudio se afirma que al menos en el casoalemán se practican compras públicas nacionalistas porque las normas y especificacionesexigidas por los poderes adjudicadores son tan estrictas que la mayoría de las empresasextranjeras no las pueden cumplir42.

Esto trae a colación dos cuestiones de especial transcendencia:

1) Exigiendo productos, servicios u obras de mayor calidad los poderes adjudicadorespueden influir positivamente la actividad innovadora de las empresas.

2) En un mercado de compras públicas regido únicamente por la relación entre el costedel producto y su calidad, aquellas empresas que no puedan alcanzar las normastécnicas comunitarias a un coste razonable correrán el riesgo de no ser consideradaspor los poderes adjudicadores.

NOTASNOTAS1. Aquellas empresas públicas o privadas que proporcionan un servicio público, por ejemplo laproducción y distribución de energía eléctrica o el transporte de pasajeros.

2 En este caso se entenderá por “empresas innovadoras” aquellas que dedican un altoporcentaje de sus ventas a financiar proyectos de investigación y desarrollo.

3 El concepto de innovación que subyace en este caso es el de innovación incremental.

4 Estos tres tipos de contratos están regulados por las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE y92/50/CEE, mientras que la Directiva 89/665/CEE regula los procedimientos de recurso.

5 El interés de la Fundación Cotec por conocer qué efectos pueden tener la apertura de losmercados de compras públicas sobre la industria española (en especial sobre la innovación) yla reciente publicación de dos libros cuyo objeto es analizar el origen y contenidos de lalegislación comunitaria al respecto (Weiss 1993) y Cox 1993), así lo demuestran.

6 Es decir, los poderes públicos otorgan un trato preferente a sus empresas de capital nacional.

7 Las telecomunicaciones son uno de los ejemplos que aparecen más profusamente en losdocumentos oficiales.

8 Algunos ejemplos son las empresas dedicadas a la realización de obras públicas, aquellas queostentan un monopolio (servicios telefónicos o postales, transporte por ferrocarril, entre otros)o aquellos que explotan una concesión (producción y distribución de energía eléctrica,distribución de agua potable).

9 Ver Weiss 1993 y Cox 1993.

10 Al menos en lo que se refiere a las compras públicas.

11 Cualquier Directiva comunitaria pasa por un complejo proceso de elaboración que implica alParlamento Europeo, al Consejo Económico y Social y al Consejo de las ComunidadesEuropeas. Durante este proceso, en el caso de las compras públicas requeriría dedicarle unnúmero considerable de páginas, por ello en este estudio sólo se mencionarán algunasmodificaciones relevantes.

12 Ver el Preámbulo de las Directivas 93/36/CEE y 93/37/CEE. Los textos consolidadosaparecen en el Anexo I de este trabajo.

13 Ver Artículo 1(a) de las Directivas 93/36/CEE, 93/38/CEE y 92/50/CEE y Artículo 1(4) dela Directiva 93/38/CEE.Conviene además señalar que:1. la Directiva 92/50/CEE sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los

contratos de servicios se refiere a “entidades adjudicadoras” en vez de a “poderesadjudicadores”;

2. la Directiva 93/38/CEE sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación decontratos públicos en los denominados sectores excluidos se refiere a “poderes públicos”en vez de a “poderes adjudicadores”. La Directiva afecta también a empresas públicas.

14Ver 93/36/CEE Art. 1(a) y 93/38/CEE, Art. 1(4) (a). Los contratos pueden incluir lostrabajos necesarios para su colocación o instalación.

15 Ver 93/37/CEE Art. 1(a) y 93/38/CEE, Art. 1(4)(a).Es importante tener en cuenta que en el caso de los denominados sectores excluidos laDirectiva afecta también a aquellos contratos de arrendamiento (financiero o no) conopción a compra.

16 Ver 92/50/CEE Art. 1(a) y 93/38/CEE Art. 1(4)(a).

17 Ver Artículos 1(b) de las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE y 92/50/CEE, y el Artículo 1(1)de la Directiva 93/38/CEE.

18 De hecho la Directiva 93/38/CEE no emplea la expresión “poderes adjudicadores” sino“entidades adjudicadoras”.

19 Ver op.cit.

20 Ver el Anexo I de las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE y los Anexos I al X de la Directiva93/38/CEE. La Directiva 92/50/CEE remite al Anexo I de la Directiva 71/395/CEE.

21 Ver 93/38/CEE Art.2.

22 La Directiva 93/38/CEE considera como entidades adjudicadoras a:- los poderes adjudicadores de las Directivas 93/36/CEE, 93/37/CEE y 92/50/CEE esto es,

el Estado, sus unidades funcionales o los entes territoriales, los Organismos de DerechoPúblico, y las asociaciones de dichos entes u organismos, y

- las empresas públicas o privadas que prestan un servicio público.Ver 93/38/CEE Art. 2(1)(a).

23 Ver 93/38/CEE Art. 1(2).

24 Ver op.cit.

25 Ver 93/38/CEE Art. 2.

26 Ver 93/38/CEE Anexos I al X.

27 Ver Directiva 93/37/CEE Art. 3(1) y Art. 6(1).

28 Ver 93/36/CEE Art. 2, 93/37/CEE Art. 4, 93/38/CEE Art. 10, 92/50/CEE Art.4.

29 Ver 93/36/CEE Art. 4, 93/37/CEE Art. 5, 93/38/CEE Art 12 y 92/50/CEE Art. 5.

30 Ver 93/36/CEE Anexo II. Los números entre paréntesis se corresponden a la “Classificationof Products According to Activities (CPA)”.

31 Ver Artículos 1(d) de las Directivas 93/36/CEE y 92/50/CEE, 93/37/CEE Art. 1(e) y

93/38/CEE Art. 1 (7).

32 Ver Artículos 1(e) de la Directivas 93/36/CEE y 92/50/CEE, 93/37/CEE Art. 1(f) y93/38/CEE Art. 1(7).

33 Ver Artículos 1(f) de las Directivas 93/36/CEE y 92/50/CEE, 93/37/CEE Art. 1(g) y93/38/CEE Art. 1(7).

34 Ver 93/36/CEE Art. 6(3), 93/37/CEE Art. 6(1), 93/38/CEE Art. 7(2) y 92/50/CEE Art. 11.

35 Ver 93/36/CEE Art. 6(3) y 93/37/CEE Art. 7.

36 Ver 93/36/CEE Art. 6(3) y 93/37/CEE Art. 7.

37 Ver 93/36/CEE Art. 6(3) y 93/37/CEE Art. 7.

38 Ver 93/36/CEE Art. 6(3) y 93/37/CEE Art. 7.

39 Ver 93/36/CEE Art. 8, 93/37/CEE Art. 10, 93/38/CEE Art. 18 y 92/50/CEE Art. 14.

40 Ver 93/37/CEE Art. 8.

41 Otras barreras proteccionistas como los aranceles o las restricciones cuantitativas a lasimportaciones pueden ser cuantificadas en referencia a un porcentaje o una cuota.

42 Ver “The cost of non-Europe” in the public-sector procurement” pag. 212.

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CAPÍTULO III: LAS COMPRAS DEL SECTOR PÚBLICO Y LAINNOVACIÓN EN ESPAÑA

3.1.3.1. OBJETIVO DEL ESTUDIOOBJETIVO DEL ESTUDIO

Esta parte del trabajo tiene como objetivo fundamental analizar la influencia que lapolítica de compras del Sector Público tiene en el apoyo al desarrollo de la innovación enel tejido industrial español.

Este análisis se va a abordar desde una doble perspectiva. Por un lado, y con el objetivode definir el marco de referencia donde encuadrar el estudio, se analiza la normativa queregula las compras por parte del sector público. Esta normativa está definida por la Leyde Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/1995), siendo de interés resaltartambién las líneas directrices señaladas en el Libro Blanco de la Industria (otoño, 1995).

Por otro lado, contactando mediante entrevistas personales con las principalesinstituciones y empresas que desempeñan una labor básica en este proceso. Al objeto deobtener un mejor conocimiento de dicho proceso, las entrevistas se dirigen a conocer elimpacto en los denominados sectores de alta y media intensidad tecnológica, pues sonestos sectores los que presentan un mayor potencial de desarrollo tecnológico.

La importancia de impulsar el desarrollo de estos sectores en España se pone demanifiesto si se analiza la participación de nuestras empresas desde la perspectiva delcomercio exterior, el cual presenta un fuerte desequilibrio hacia el lado de lasexportaciones de productos de alta intensidad tecnológica (15% en 1994) frente al nivelde las importaciones (51% del total en 1994).

Los sectores de actividad económica comprendidos dentro de los denominados deintensidad tecnológica alta y media son los siguientes:

• Sectores de intensidad tecnológica alta:

- Maquinaria eléctrica y electrónica.- Productos farmacéuticos.- Instrumentos de precisión.- Equipos informáticos y de oficina.- Construcción aeronáutica y espacial.

• Sectores de intensidad tecnológica media:

- Vehículos.- Maquinaria y equipo mecánico.- Caucho y plásticos.- Material ferroviario.- Material de transporte.

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- Fibras artificiales y sintéticas.- Metales no férreos.

El conjunto de instituciones y empresas a analizar se clasifican de acuerdo con elsiguiente esquema:

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A. Instituciones públicas.

Dentro de este ámbito se estudian dos niveles de actuación (nacional y autonómico)en base a los siguientes criterios:

• Importancia del nivel de compras realizadas.• Relación directa con alguno de los sectores industriales explicitados.• Importancia del presupuesto anual (caso de Comunidades Autónomas).

De acuerdo con estos criterios la relación de instituciones públicas que se analizanes:

a) Nivel nacional.

• Ministerio de Defensa• Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente.• Ministerio de Sanidad y Consumo.• Ministerio de Industria y Energía.

La inclusión del Ministerio de Industria y Energía en este estudio no estámotivada por el nivel de compras realizadas, sino por el papel protagonista quedesempeña a nivel "regulador" y por el volumen de ayudas que gestiona, biendirectamente o a través de organismos dependientes (CDTI, IMPI).

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b) Nivel regional.

• Comunidad de Madrid.• Junta de Castilla y León.

B) Empresas públicas y privadas.

En este apartado se analizan un conjunto de empresas que, tanto desde la perspectivapública como privada, tienen un papel relevante por el volumen de compras querealizan. También se incluyen en este grupo un subconjunto de empresas querealizan la función productiva (suministro) y que, por tanto, son las principalesejecutoras del proceso innovador.

Con la finalidad única de diferenciar el origen del capital, a continuación serelacionan las empresas que son objeto de análisis:

a) Empresas públicas:

• AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACION AEREA (AENA).• ARGENTARIA.• ASTILLEROS ESPAÑOLES.• CONSTRUCCIONES AERONAUTICAS (CASA).• ENDESA.• GRUPO INDRA.• IBERIA.• RENFE.• REPSOL.• TELEFONICA.• TRANSMEDITERRANEA.

b) Empresas privadas:

• ELIOP.• SIEMENS.• UNION FENOSA

c) Asociaciones empresariales:

En este ámbito se ha recogido el punto de vista de la Asociación Nacional deFabricantes de Bienes de Equipo (SERCOBE), al objeto de conocer perspectivasque pueden ser complementarias y, al mismo tiempo, más orientadas al desarrolloestratégico de este sector industrial.

d) Grandes proyectos.

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Para obtener una perspectiva más completa del estudio que se afronta, resulta deinterés específico conocer el papel desarrollado por la ejecución de lo que puedendenominarse como "grandes proyectos" realizados por las instituciones oempresas públicas y que hayan podido desempeñar una fuerte labor de impulso aldesarrollo tecnológico español.

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3.2.3.2. ESQUEMA DE TRABAJOESQUEMA DE TRABAJO

El proyecto se desarrolla de acuerdo con el siguiente esquema de trabajo:

• Análisis de la normativa nacional y otras líneas directrices.

• Diseño del contenido de las entrevistas.

• Identificación de responsables en instituciones y empresas.

• Envío de una carta-presentación del proyecto a los responsables.

• Realización de entrevistas (trabajo de campo).

• Análisis de resultados.

3.3.3.3. EL MARCO GENERAL DE ACTUACIONEL MARCO GENERAL DE ACTUACION

La Administración Pública es el mayor consumidor de bienes y servicios de nuestraeconomía, lo que pone de manifiesto su importancia en el fomento de la actividad deltejido industrial español. Si se tiene en cuenta que los principales sectores que estáninvolucrados en los programas de compras públicas son los relacionados con los bienespara la defensa, los equipos informáticos y de oficina, la construcción y los servicios deun alto valor añadido, puede deducirse la importancia que tendría el establecer unapolítica de estas compras para impulsar la industria, en particular, y la economía, engeneral.

3.3.1. La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

El marco legislativo por el que se rigen actualmente las compras del sector público loconstituyen la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/1995), que fuepublicada en el Boletín Oficial del Estado nº 119 del 19 de Mayo de 1995. Suelaboración y aprobación se basa en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española,que atribuye al Estado la competencia exclusiva para promulgar la legislación básicasobre contratación administrativa.

Esta Ley, que adecua nuestra legislación interna al ordenamiento jurídico comunitariorecogido en diversas Directivas sobre contratos de obras, suministros y servicios, nopretende abarcar toda la normativa de la contratación pública de una manera uniforme,sino recoger un denominador común que asegure de manera unitaria y en condiciones deigualdad los intereses generales de todos los españoles. No obstante, reconoce que lasComunidades Autónomas pueden introducir en la regulación de esta materia aquellaspeculiaridades que sus propias competencias les permite.

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Es de interés resaltar que su objetivo principal hace referencia a la necesidad degarantizar plenamente la transparencia de la contratación administrativa como mediosingular para conseguir la objetividad de la propia actividad administrativa y el respeto alos principios de igualdad, no discriminación y libre concurrencia. En este sentido, y sinánimo de ser exhaustivo, merece la pena destacar las normas de publicidad delicitaciones y adjudicaciones, la regulación de las causas que constituyen prohibición decontratar y que determinan la suspensión de las clasificaciones y sus respectivos efectos,así como la nueva configuración que se da al Registro de Contratos, al que se dota decarácter público y que permitirá a todos los agentes interesados conocer con exactitudtodos los contratos celebrados por las Administraciones Públicas.

El ámbito de aplicación de la Ley hace referencia a las siguientes instituciones:

• Administración General del Estado.• Administraciones de las Comunidades Autónomas.• Entidades que integran la Administración Local.• Organismos autónomos y demás entidades de derecho público con personalidad

jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las AdministracionesPúblicas, siempre que en aquéllas se den los siguientes requisitos:

• Que hayan sido creadas para satisfacer específicamente necesidades de interésgeneral que no tengan carácter industrial o mercantil.

• Que se trate de entidades cuya actividad esté financiada mayoritariamente por lasAdministraciones Públicas u otras entidades de derecho público.

Especial atención hay que prestar al hecho que se identifica, de forma clave, de que losorganismos no tengan carácter industrial o mercantil. De acuerdo con este precepto seexcluyen de la aplicación de esta Ley todas aquellas empresas públicas que tienen unaactividad industrial o comercial.

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3.3.2. El Libro Blanco de la Industria

El recientemente publicado "Libro Blanco de la Industria: una política industrial paraEspaña" tiene como objetivo básico describir los principales elementos y orientacionesque son relevantes para articular una estrategia para la industria española. En el mismose pone de manifiesto que el papel de los poderes públicos en la consecución de laadaptación estructural de nuestra industria al nuevo modelo es decisivo y diferente al queha venido desempeñando hasta ahora. Este papel debe ir dirigido a la necesidad defortalecer los factores de competitividad externos a la empresa, y que son los derivadosde la eficiencia de los mercados y de la madurez institucional y estructural ya alcanzadospor el país.

Los instrumentos y medios disponibles para llevar a cabo esta política de fomento activode la actividad industrial son de diversa índole. Unos son de carácter general e incluyenun conjunto de actuaciones que operan sobre los factores estructurales limitativos delcrecimiento (desarrollo de la ciencia, tecnología, internacionalización, recursoshumanos) o van dirigidos a considerar el impacto industrial de otras políticas públicas(marco institucional y legal, política macroeconómica, factores productivos, mercadospúblicos, políticas de competencia, etc.). Otros son de carácter específico y se concretanen programas orientados a la mejora interna de la competitividad empresarial y de losservicios asociados.

Como se pone de manifiesto, en estas medidas de fomento de la política industrial serecoge de forma expresa la importancia de la incidencia de la política de compraspúblicas en la competitividad industrial. De acuerdo con ello se define que el objetivofundamental de la política de compras públicas, también denominada "DemandaInstitucional", debe ser asegurar y promocionar una oferta de bienes y servicioscompetitiva y eficiente, por medio del intercambio de información entre los entesdemandantes del sector público y los proveedores, teniendo en cuenta tanto el desarrollode un conjunto de requerimientos generales de compra, como la capacidad de la industrianacional para asumir la provisión de los bienes y servicios demandados.

Para alcanzar este objetivo es preciso basarse en los siguientes criterios:

a) Transparencia.

El desconocimiento de las oportunidades y exigencias que demanda el mercado y delos requisitos administrativos constituye una traba para el funcionamiento eficientede este mercado, pues limita el acceso al mismo. En este sentido es necesario ofreceruna información completa sobre la política de compras públicas.

b) Planificación a medio y largo plazo.

Este aspecto constituye un eje fundamental de la política de compras públicas, pueslas empresas deben conocer el alcance de los proyectos tanto para considerar su

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capacidad para incorporarse a los mismos, como para planificar su participación ysus recursos.

c) Coordinación y descentralización.

Estos elementos constituyen objetivos que no deberían entrar en conflicto. Lacoordinación tanto de las condiciones como de los requisitos generales debe regir losmecanismos de asignación de recursos en los programas públicos. Por su parte, ladescentralización es necesaria para mejorar la eficiencia de los procesos, puescontribuiría a una optimización de los recursos públicos.

d) No discriminación.

Este aspecto contempla una doble vertiente. Por un lado, debe asegurar la igualdadde oportunidades para las diferentes empresas con independencia de su tamaño. Sise tiene en cuenta que en España la gran mayoría son empresas pequeñas ymedianas, se debe asegurar un contexto favorable para su acceso a los mercadospúblicos.

Por otro lado, no debe haber discriminación contra empresas extranjeras de acuerdocon lo establecido en los Tratados Europeos y en el Código de Compras Públicas delGATT.

Las principales medidas o acciones que recoge el Libro Blanco de la Industria paralanzar la demanda institucional de bienes y servicios se resumen en:

• Reforzar la Coordinación entre las distintas Administraciones en cuanto acondiciones y requerimientos generales de la política de compras públicas.

• Desarrollar programas específicos entre la Administración y las empresas, conobjetivos definidos y concretos por ambas partes.

• Efectuar con antelación la planificación de las compras públicas para que lasempresas puedan preparar sus estrategias de acceso a los mercados públicos.

• Mejorar los mecanismos de información.

• Publicar un catálogo de compradores, en el que se refleje quién compra (Ministerios,CC.AA., Instituciones, etc.).

• Difundir un catálogo de oferentes, identificando posibles proveedores y líneas deactuación posibles.

• Organizar reuniones sectoriales entre la oferta y la demanda institucional.

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• Establecer reglas de juego recíprocas a las que se aplican en otros países de nuestroentorno, para fortalecer y ampliar la capacidad de oferta.

• Promover la adaptación de la industria española a la normativa europea para mejorarla calidad de los productos y servicios, mediante la extensión a todas las compraspúblicas de las normas vigentes o futuras.

• Vigilar el cumplimiento de las normas de la competencia y reglas de acceso a losmercados públicos de los países de la Unión Europea y de países terceros.

• Desarrollar cursos de formación para los administradores públicos encargados deejecutar la política de compras.

Por último, es necesario hacer referencia a que si bien estas acciones constituyen lasorientaciones fundamentales para fortalecer una política de compras públicas, resultaimprescindible iniciar el proceso que permita en un breve plazo de tiempo instrumentarlas medidas necesarias para disponer de iniciativas que son necesarias para mejorar lacompetitividad de nuestro sector industrial.

3.4.3.4. LINEAS BASICAS DE ANALISISLINEAS BASICAS DE ANALISIS

3.4.1. Guión-Cuestionario

Teniendo en cuenta el objetivo del proyecto y las consideraciones realizadas dentro delmarco normativo que afecta al ámbito de las compras públicas en España, se haelaborado un guión para realizar las entrevistas a las instituciones y empresas señaladas.Este guión persigue una doble finalidad: por un lado, analizar todos los factores quedesempeñan un papel clave en el fomento de la innovación industrial desde laperspectiva de las compras públicas y, por otro lado, servir de elemento de uniformidady coherencia en el análisis de los diferentes agentes implicados.

A los efectos de afrontar el análisis de los factores que influyen en el proceso innovadorse han diferenciado una serie de cuestiones relevantes agrupadas en seis bloquescaracterizados por la coherencia temática. Estos bloques son los siguientes:

• Bloque Institucional.• Bloque Cuantitativo.• Bloque Técnico.• Bloque de Ayudas.• Bloque Estructural.• Bloque de Grandes Proyectos.

Los objetivos perseguidos en cada bloque son los siguientes:

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a) BLOQUE INSTITUCIONAL.

En este apartado se incluyen una serie de preguntas que tienen como objetivo básicoconocer el nivel de aproximación al contenido dogmático explicitado por la Ley deContratos de las Administraciones Públicas (tipo de contratos, requisitos yprocedimientos para la contratación, publicación de la oferta).

Si las propias Administraciones Públicas están obligadas a seguir los requisitosexpresados por dicha Ley, es de gran interés conocer los criterios que aplican lasempresas para analizar el grado de coherencia de las diferentes medidas aplicadas.

b) BLOQUE CUANTITATIVO.

En este apartado se incluyen un conjunto de preguntas dirigidas a conocer de formaglobal el destino de las compras públicas y los productos que se fabrican en España(independientemente del origen del capital de la empresa), así como el nivel deplanificación de las inversiones (corto, medio o largo plazo) y la existencia degestiones destinadas a obtener recursos tecnológicos en las compras a empresas deotros países.

Desde esta perspectiva es de gran interés identificar nuestra propia capacidadtecnológica, identificando aquellos productos (tecnologías) que nuestras empresasno tienen capacidad de fabricar.

c) BLOQUE TECNICO.

Se incluyen en este bloque una serie de preguntas destinadas a conocer los diferentesprocesos que aplican los compradores para elaborar las especificaciones tantotécnicas, como económicas y funcionales, el nivel de exigencia en cuanto a normas yprocedimientos, la existencia o no de políticas de homologación de proveedores y laexigencia o no de programas específicos de formación y otros compromisosderivados de la compra, como puede ser el mantenimiento.

d) BLOQUE DE AYUDAS.

En este apartado se persigue conocer la influencia que los diferentes programas deayudas públicas que gestiona la Administración, a través de diversos organismos(CDTI, IMPI, MINER), desempeñan en el fomento del desarrollo tecnológicocuando éste viene caracterizado por tener su origen en una compra pública. Tambiénse pretende conocer si existe, y en qué casos, algún tipo de ayuda o financiación a laempresa fabricante por parte del propio demandante del bien o servicio.

e) BLOQUE ESTRUCTURAL.

En este bloque se pretende conseguir información relacionada con el tipo de

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empresas que suministran y el nivel de dependencia del fabricante de las compraspúblicas, además de conocer el nivel de concentración empresarial que presentan losdiversos sectores industriales suministradores de bienes.

f) BLOQUE DE GRANDES PROYECTOS.

Por último, en este apartado se persigue obtener información que permita identificaraquellos proyectos que han desempeñado o pueden desempeñar en el próximo futuroun importante impulso en el desarrollo tecnológico de nuestros sectores industriales.La información debe hacer referencia al volumen de inversión aplicado, el tiempo dedesarrollo, los resultados obtenidos (éxito o fracaso), las tecnologías desarrolladas ylos sectores implicados, además de su posterior comercialización a terceros.

El cuestionario desarrollado contiene un total de 27 preguntas distribuidas en los seisbloques comentados, y se encuentra descrito a continuación.

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GUION PARA ANALIZAR EL IMPACTO DELAS COMPRAS PUBLICAS EN LA INNOVACION

1. Institucional.

• Tipo de contratos administrativos y volumen de contratación:

· De obras.· De gestión de servicios públicos.· De suministro.· De consultoría y asistencia.· De servicios.· De trabajos específicos y concretos no habituales.

• Requisitos que se aplican para contratar: clasificación o justificación.

• Procedimientos usuales de contratación: abierto, restringido, negociado.

• Se realiza publicación de la oferta. Dónde.

• Cuál es el procedimiento de selección.

2. Cuantitativa.

• Porcentaje de compras a nivel nacional, comunitario y externo.

• Volumen de contratación por sector tecnológico.

• Productos que se compran.

• Se planifican las inversiones a largo plazo.

• Se gestionan retornos tecnológicos en las compras al extranjero.

3. Técnicas.

• Se conoce el Catálogo de Adquisición de bienes y cómo se utiliza.

• Cuál es el proceso que se sigue para elaborar las especificaciones.

• En las especificaciones técnicas se identifican normas o procedimientos.

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• Existe una política de homologación de proveedores y equipos, programas decalidad, etc.

• Se exige normalización: normas propias o generales (ISO, DIN).

• En los casos que se induce un nuevo producto, se exige patentar al fabricante.

• Existen algún tipo de compensación por realizar I+D.

• Se exigen programas específicos de formación.

• Se contemplan los compromisos derivados de la compra (mantenimiento).

4. Ayudas.

• Existe financiación o ayuda de algún tipo a la empresa fabricante.

• Existen demoras en los plazos fijados de los pagos.

• Solicitan los fabricantes ayudas públicas (CDTI, IMPI, Plan Nacional de I+D,programas europeos).

5. Estructural.

• Tipo de empresas que suministran (lista de suministradores).

• Transformación de la industria: fusiones, concentraciones, absorciones de empresaslocales.

• Nivel de dependencia del fabricante de las compras públicas.

6. Grandes proyectos.

• Proyectos de gran envergadura puestos en marcha durante los últimos cinco años yperíodo de realización.

• Resultados obtenidos: éxito o fracaso.

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3.4.2. Metodología

La totalidad de la información se ha recogido entrevistando a un conjunto de 37 personasen su mayor parte con nivel de director o director general y con competencias directas enla función de compras. Dichas personas eran contactadas mediante el envío de una carta-presentación firmada por el Presidente de la Comisión de Innovación de COTEC, D.Jaime Terceiro. (Las entrevistas estuvieron estructuradas de acuerdo con el guiónestablecido que previamente a la reunión era enviado por fax para conseguir una mayoreficacia en el desarrollo de la misma. Dichas entrevistas duraron desde hora y media ados horas y media; no se grabaron, pero se tomó notas sobre cada una de ellas. Enalgunos casos, los datos específicos eran enviados por fax o correo en los días siguientesa la entrevista. Tras completar cada entrevista se analizaba la información para extraerlas conclusiones más relevantes.

La investigación también ha incluido el estudio de documentos. Como podría esperarse,la mayoría de los participantes en el proyecto no entregaban documentos de losprocedimientos escritos para llevar a cabo sus propias actuaciones.

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3.5.3.5. PRINCIPALES RESULTADOSPRINCIPALES RESULTADOS

En este apartado se recogen las principales conclusiones obtenidas del conjunto deinstituciones y empresas entrevistadas, que pertenecen al ámbito de la AdministraciónNacional y Regional, y empresas públicas y privadas.

De acuerdo con la estructura desarrollada para el análisis de los factores que desempeñanun papel relevante en el proceso innovador del tejido industrial español, estasconclusiones se presentan siguiendo dicho esquema.

a) INSTITUCIONAL.

• Las Administraciones Central y Regional cumplen la Ley de Contratos de lasadministraciones públicas. Su principal objetivo es evitar discrecionalidad.

• Las empresas públicas no tienen como referencia a la hora de realizar suscompras a la Ley de Contratos de la Administración Pública. La causa de ello esla consideración de que estas empresas desarrollan fines comerciales eindustriales.

• Los principales tipos de contratos administrativos utilizados son los relacionadoscon obras, suministros, servicios (mantenimiento, vigilancia de obras yformación) y consultoría.

• El requisito más utilizado para realizar la contratación es la clasificación, puesmediante este procedimiento es posible conocer el potencial de la empresasuministradora y, por lo tanto, sus propias capacidades tanto técnicas comocomerciales. La información solicitada a la empresa suministradora contiene lasiguiente información:

· datos generales (domicilio social, NIF, personal por especialidades);· actividades principales, responsabilidades técnicas y financieras, si ha

trabajado en colaboración con otras empresas;· referencias (clientes, contratos, importes);· nivel de facturación;· trabajos o proyectos en curso con el comprador;· relación de personal;· capacidad productiva total y comprometida con otros proyectos;· capacidad ofrecida al proyecto;· otros datos de interés.

• Cada empresa (pública o privada) compradora establece sus propios criterios declasificación. Por el contrario, la Administración Central suele utilizar laclasificación de la Junta Consultiva de Hacienda, destacando el requisito queexige el Ministerio de Defensa relativo a la clasificación de "seguridad", como

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consecuencia de tratarse de aspectos relacionados con la confidencialidad de lospropios desarrollos técnológicos.

• El procedimiento usual de contratación en la Administración es el concursoabierto, publicando las ofertas en el Boletín Oficial del Estado (BOE) y en elDiario Oficial de las Comunidades Europeas (DOCE). Una excepción laconstituyen las compras del Ministerio de Defensa, que se llevan a cabo medianteel procedimiento negociado y sin publicidad. Las Administraciones Regionalespublican también las ofertas en el correspondiente boletín regional (BOCM,BOCYL).

Por su parte, en las empresas se dan comúnmente los procedimientos abiertos yrestringidos, éstos últimos motivados por la propia especificidad tecnológica delos equipos a adquirir o por la existencia de Acuerdos-Marco con fabricantes parasuministrar algunos productos. En relación a la publicidad de las ofertas, ésta seproduce cuando el concurso es abierto, predominando los anuncios en diferentesmedios, principalmente la prensa nacional y regional. Algunas empresas nopublican las ofertas por motivos relacionados con no incurrir en mayores gastos.

• El procedimiento de selección consiste fundamentalmente en un doble análisis delas ofertas: análisis técnico y análisis económico, si bien en algunos casos seintroducen análisis de los certificados de calidad de los fabricantes. Para aquellosproductos específicos que se han establecido Acuerdos-Marco, al existir preciosya fijados, no se exige oferta.

• No existe uniformidad desde la perspectiva del proceso para decidir laadjudicación, que varía desde procedimientos centralizados en los que una Mesade Contratación u otro organismo específico toma la decisión y realiza lapropuesta al Organo de Contratación, hasta procedimientos descentralizados enlos que unidades autónomas deciden la adjudicación de forma directa. En estecaso, los órganos centrales tan solo tienen asumida la función de asesoramiento yde calificación de proveedores. En la Administración Regional el proceso deadjudicación está descentralizado a nivel de Consejería.

• Existe discrepancia en relación al aspecto de publicar o no la valoración de loscriterios que van a condicionar la adjudicación. No obstante, desde la perspectivadel suministrador este aspecto tienen una importancia fundamental para permitirleajustar y definir su oferta a las condiciones que se requieren, si bien, y con elobjetivo de preservar la garantía del procedimiento, no es conveniente publicarlos criterios de ponderación a aplicar.

• Se destaca la importancia que tiene para la compra el desarrollar un buen sistemade calificación de empresas suministradoras y la coordinación interna de losdiferentes procesos que constituyen la gestión de dichas empresas. Unión Fenosaaplica a sus proveedores más importantes o críticos un criterio especial de

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valoración mediante el cual obtiene un índice de calidad.

• En general existe la convicción de que es necesario integrar al fabricante en elproceso de gestión del comprador. Si bien hay muchas opiniones sobre comodesarrollar este aspecto, hay que destacar la iniciativa de la empresa UniónFenosa que ha creado la Oficina del Suministrador que cuenta con un espaciofísico en las oficinas centrales y que pretende ser un foro de encuentro y un lugarde trabajo de los propios fabricantes. Además ha desarrollado el Servicio deIntegración con el Suministrador (SIS) que permite el intercambio electrónico dedatos y comunicaciones de forma instantánea en red con los proveedores, desde lasolicitud de ofertas hasta la gestión e información de facturas. Actualmente estánacogidos a este sistema el 7,5% de los suministradores, y se realizan más del 50%de los pedidos (80.000 anuales) que suponen algo menos del 50% del volumeneconómico contratado.

b) CUANTITATIVA.

• Cuando se hace referencia al volumen de compras que se realizan a nivel nacionales preciso diferenciar según el tipo de suministro que se realice. Con estadiferencia, y a un nivel básicamente estimativo con los datos disponibles, puedeafirmarse lo siguiente:

· Obra civil:En su totalidad se realiza por empresas nacionales.

· Consultoría, asistencia y servicios (formación, mantenimiento, ingeniería):En un gran porcentaje (85%) se realiza por empresas nacionales.

· Suministro de bienes de equipo:No es posible cuantificar el porcentaje, si bien puede señalarse que aquellosequipos que llevan incorporado un alto nivel tecnológico y se requiere parasu fabricación un cierto nivel de economías de escala, no tienen un desarrolloespecífico por la industria nacional.

El conocimiento de los productos que se compran fuera de España tiene unaespecial relevancia para identificar oportunidades reales de negocio a nivelsectorial o por segmentos de mercado, lo que debe traducirse en un elementodinamizador de la industria. Sin tratar de ser exhaustivo se han identificado unaserie de productos que nuestra industria no fabrica.

• La compra de equipos a empresas ubicadas fuera de España está motivada pordiferentes razones:

· Tecnológicas, debido a que las empresas españolas no tienen capacidad de

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desarrollar la tecnología necesaria.

· Volumen, debido a que las empresas españolas no tienen la dimensiónnecesaria para fabricar equipos a precios competitivos.

Una de las causas fundamentales de esta situación está motivada por no planificarlas inversiones de compra a medio/largo plazo (tres a cinco años de horizonte).Como consecuencia de ello, las necesidades de compra se presentan a muy cortoplazo, lo que implica que el fabricante no tenga una capacidad adecuada(tecnológica o de volumen) para responder eficazmente a esa demanda puntual.Las empresas suministradoras pierden las primeras etapas derivadas del procesoplanificador, lo que incide negativamente en la dimensión o tamaño que estarápor debajo del óptimo necesario.

Otra causa derivada de la anterior es la escasa información que sobre lasnecesidades de compra se suministra al fabricante. Si bien resulta claro que enuna planificación a cinco años la información pierde efectividad a medida que seacerca al horizonte fijado, ésta es de vital importancia para el fabricante pues lepermitiría ser consciente de los objetivos que se persiguen y prever accionesdirigidas a seguir en contacto con el comprador.

• A nivel de las Administraciones Central y Regional no existe formalmente laplanificación a medio/largo plazo por motivos relacionados con la aprobación delos presupuestos. El horizonte normal de planificación es de un año. Se estácomenzando a hacer esfuerzos en este sentido, como es el caso del Plan deInfraestructuras Ferroviarias (PIF) que tiene un horizonte a 15 años. No obstante,hay que resaltar que tampoco en estos casos existe un compromiso real hasta queestos proyectos se aprueban en el Parlamento, lo que no implica una verdaderacontinuidad por razones de cambios políticos.

Un ejemplo a nivel regional lo constituye la Comunidad de Madrid, donde tansolo existe una planificación de las obras del METRO (a cuatro años). Para elresto de actuaciones no existe planificación. Sin embargo, la Junta de Castilla yLeón tiene varios Planes de Inversiones Plurianuales que realizan previsiones encuanto al volumen de contratación a realizar, lo que supone una ciertaplanificación más allá del límite anual.

• Las empresas, a nivel general, realizan una planificación de sus inversiones queoscila entre dos y cinco años, actualizando dichos planes anualmente, yproporcionan información a los fabricantes. No obstante, este período se estimacorto en función del nivel de intensidad tecnológica del sector de actividad. Parasectores de alto contenido tecnológico, la planificación lógica que permitiría undesarrollo sostenido debe abarcar un horizonte de 10 años, de los cuales la mitaddeben no estar sometidos a cambios "caprichosos".

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Algunas empresas públicas planifican sus inversiones a través del Contrato-Programa que tienen con el Estado y con un horizonte de cinco años. DichosContratos-Programa se renuevan cada año manteniendo el mismo horizonte y sebasan en invertir lo óptimo tratando de rentabilizar el activo fijo de la empresa.

Desde la perspectiva del suministrador se constata la no existencia de unaplanificación a medio/largo plazo por parte de la Administración, ni tampoco unatransparencia en su difusión. La información es obtenida por el fabricante cuandoéste realiza visitas al cliente.

• No es frecuente la gestión de retornos tecnológicos cuando se realizan compras alextranjero. En algunos casos estos retornos se llevan a cabo mediante acciones dediferente índole:

· Incluir a un fabricante español en el consorcio que va a desarrollar unproducto determinado con el objetivo de que intente absorver tecnologías nodominadas y generarlas en el futuro.

· Prever el compromiso de adquirir algunos componentes fabricados porempresas nacionales para el desarrollo del producto final.

· Inducir la fabricación por empresas nacionales de un número mayor o menorde las unidades adquiridas.

· Desarrollar empresas participadas por el comprador para fabricarcomponentes bajo licencia en territorio español. Es el caso de las empresasCESA (Componentes y Equipamientos, S.A.) y HAESA (HérculesAerospace España, S.A.) participadas por CASA y empresasnorteamericanas.

Es de interés destacar el planteamiento del Ministerio de Defensa a través de laOficina de Compensaciones Industriales, la cual exige un informe preceptivo paratodas aquellas compras que superen los 1.000 millones de pesetas. Este informerecoge las diferentes opciones que se plantean los fabricantes extranjeros parahacer participar a empresas españolas en las ofertas, lo que en ciertos casosimplica unos extracostes que absorve la propia Administración.

c) TECNICAS.

• El Catálogo de Adquisición de bienes es conocido y utilizado por las institucionesentrevistadas, si bien su uso no está restringido al ámbito del material de oficina(mobiliario, retroproyectores, fungibles).

• El proceso para la elaboración de especificaciones (técnicas, económicas yfuncionales) no sigue una pauta común, obedeciendo a una de estas tipologías:

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· Desarrollo interno exclusivo por la empresa, a través de su área de ingeniería.

· Desarrollo interno con apoyo externo de consultores especializados.

· Desarrollo en colaboración estrecha con el fabricante suministrador.

Hay que resaltar que en la mayoría de los casos analizados las ofertas incluyen lasespecificaciones técnica, funcional y económica, si bien algunas empresas tansolo incluyen en su oferta la especificación funcional, dejando al fabricante losaspectos técnicos. Esto ocurre frecuentemente en el caso de obras deinfraestructura.

En las especificaciones técnicas se suelen identificar normas, tanto genéricascomo específicas, que afecten al producto, lo que normalmente es comprobadomediante certificaciones de empresas de calidad. Tan solo en casos muyespecíficos se suelen exigir procedimientos propios de elaboración, que seutilizan con más frecuencia en el desarrollo de las funciones propias delmantenimiento de los equipos.

• Algunas empresas exigen el cumplimiento de normas propias, lo que obedece alinterés de que el fabricante contemple en sus productos aquellos aspectos que nose encuentran cubiertos por normas internacionales. También es cada vez másfrecuente la exigencia de que el fabricante esté homologado mediante la normaISO 9000. En este ámbito resulta conveniente acelerar el proceso deestandarización a nivel europeo, lo que redundará en una disminución de lasespecificidades a nivel nacional y contribuirá a la desaparición de las fronterastecnológicas.

• No está comúnmente implantada la necesidad de desarrollar una política dehomologación de proveedores o fabricantes. En las empresas si existe, aunque enla Administración Central hay departamentos que no las tienen, lo queproporciona una idea de la disparidad de acciones. En las AdministracionesRegionales no existe, en la mayoría de los casos, una política de homologación deproveedores, si bien se reconoce su importancia como lo demuestra el hecho deque la Comunidad de Madrid está comenzando a realizar homologacionesespecíficas para productos perecederos basados en Comisiones Técnicas ypersonas especializadas.

• No se exige al fabricante que desarrolla un nuevo producto o proceso que realicela patente del mismo, tan solo en aquellos casos en los que existe un interésespecífico relacionado con su futura comercialización. Un caso especial loconstituye el acuerdo que en 1988 llegaron las empresas RENFE y TALGO, quellevó a la creación de la joint-venture RTOA (Renfe Talgo of America), con elobjetivo de comercializar los trenes pendulares TALGO en el mercado

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norteamericano, así como en otros mercados (Alemania).

En otras ocasiones se acuerda con el fabricante que la propiedad del productodesarrollado pase a ser en exclusiva de la empresa compradora, o bien se llevan acabo desarrollos conjuntos de los equipos en cuyo caso se aplica el criterio de co-propiedad.

Este aspecto tiene una especial relevancia dentro del proceso innovador, pues elno establecer a priori los necesarios criterios puede dar lugar a situacionescomprometidas para ambos protagonistas (comprador-fabricante) y, además,constituye un criterio clave que puede servir para protegerse eficazmente de loscompetidores.

• Un proceso alternativo que algunas empresas, como es el caso de AstillerosEspañoles, plantean a la acción de patentar es el potenciar a los fabricantes-suministradores con la finalidad de proteger el sector de actividad a través deldenominado Plan de Potenciación de la Industria Complementaria. Susprincipales objetivos son conseguir en las empresas suministradoras mayoresniveles de calidad, mejores precios y una oferta más diversificada. Acciones deeste tipo se desarrollan en la industria naval italiana.

• En lugar de exigir la patente, el comprador nacional suele exigir la homologacióntanto del producto como del proceso, si bien ésta no se obliga a que sea realizadaen España.

• Un caso especial lo constituyen los productos farmacéuticos que requieren elRegistro Sanitario que otorga la Dirección General de Farmacia del Ministerio deSanidad y Consumo. El tiempo medio que actualmente necesita un medicamentopara ser registrado mediante el proceso centralizado es de 120 días, lo que tieneuna especial relevancia desde el punto de vista tecnológico, pues en ese tiempopueden aparecer productos con mejores propiedades o registrados mediante elproceso descentralizado (evaluación por otro Estado miembro) que dejen fuera demercado a productos desarrollados por pequeños grupos farmacéuticosnacionales.

• Se exigen programas específicos de formación al suministrador en aquellos casosque es necesaria para poder gestionar el equipo de una forma eficaz.

• El mantenimiento no se contempla como un compromiso derivado de la compra.En la mayoría de las situaciones éste se contrata de forma separada, o bien selleva a cabo por personal propio de la organización. En relación a este aspectosería interesante el enfoque de contemplar al mantenimiento como un factor claveque el fabricante-suministrador debe desarrollar con el objetivo de diversificar suactividad, no centrándose solamente en el ámbito de la producción, y darcontinuidad a su función industrial, que no debe estar enfocada únicamente al

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objetivo de continuar comercializando sus productos.

Una fórmula que contribuiría a este proceso es el garantizar el compromiso derealizar el mantenimiento por parte del fabricante en un período que puedaabarcar hasta diez años. El comprador se reservaría el derecho de adjudicarlo alfabricante o a un tercero.

d) AYUDAS.

• No existe financiación por parte del comprador a la empresa fabricante, exceptoen algunos casos específicos de investigación aplicada y desarrollo de prototipos.En estos casos es también poco frecuente el que la empresa fabricante soliciteayudas a algún programa específico de carácter nacional o internacional quefinancie actividades de I+DT, lo que pone de manifiesto una falta de informaciónsobre este tipo de ayudas por parte de los fabricantes. Tan solo en los sectores dealto contenido tecnológico se lleva a cabo una participación efectiva (PEIN,CONVERT). En relación a este último aspecto hay que resaltar la puesta enmarcha por Astilleros Españoles del denominado Plan de Acción Concertada deCalidad. Este Plan está financiado por Astilleros Españoles (25%) y CDTI (50%),tiene una duración de tres años (1996-1998) y su objetivo es que PYMESrelacionadas con el sector naval puedan acceder a ayudas que les permitanmejorar sus procesos productivos y la calidad de sus productos. En este primeraño del Plan están participando un total de 25 PYMES.

• El pago a los suministradores oscila entre 90 y 150 días por parte de lasAdministraciones Central y Regional. La causa reside en la excesiva burocraciadel procedimiento de liquidación: una vez el departamento responsable de lacompra da el conforme, la orden pasa a la Intervención del correspondienteMinisterio o Consejería, la cual es tramitada al Tesoro (Ministerio de Economía yHacienda o Consejería de Hacienda) que realiza el pago. Sin embargo, la opiniónde los fabricantes entrevistados difiere bastante en el plazo de pago, pudiendohaber llegado hasta los 1.200 días (40 meses).

Una iniciativa de gran interés que está dirigida a disminuir este plazo ha sidodesarrollada por la Comunidad de Madrid. Esta iniciativa, publicada en el BoletínOficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) de fecha 13 de Junio de 1994, estábasada en un Convenio suscrito entre dicha Comunidad y diversas entidadesfinancieras con el objetivo de descontar (anticipar) las certificaciones de obraemitidas y aceptadas por la Comunidad de Madrid. El compromiso de lasentidades financieras es hasta un importe máximo acordado con cada una, deforma tal que la suma de las certificaciones adquiridas y pendientes de pago noexceda dicho importe máximo. La Comunidad de Madrid tiene a su cargo losimpuestos, tributos, tasas y otros gravámenes, además de un tipo de interés queabonará a las entidades financieras a la fecha del vencimiento de la certificación.

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No obstante, hay cuestiones que plantean dudas como puede ser el caso de losproblemas derivados del no cumplimiento por el fabricante en el caso de que poralgún error se haya omitido alguna comprobación, habiendo ya cobrado lacertificación.

El período de pago por parte de las empresas oscila entre 30 y 120 días, si bien sereconoce el estar haciendo esfuerzos por reducir el plazo máximo a 60 días.

e) ESTRUCTURAL.

• Desde la perspectiva de la mayor o menor importancia que el comprador concedeal nivel de concentración de la industria, el criterio es de no influencia sobre elgrado de transformación industrial valorándose de forma positiva laindependencia del suministrador. El interés básico es que el fabricante tenga untamaño y una dinamicidad que le permita exportar los productos que desarrolla,lo que será señal de un alto nivel tecnológico, así como mejorar de formacontinuada el binomio precio-calidad. Desde este punto de vista no resultainteresante un nivel excesivo de concentración por razones que tienen relacióndirecta con subidas de precios.

Dentro de esta perspectiva hay que resaltar también el interés que tendría para elfomento del desarrollo tecnológico a nivel industrial la creación de redes deempresas para desarrollar acuerdos específicos de cooperación. La realidad ponede manifiesto el escaso interés que despiertan este tipo de alianzas que tienen unfuerte carácter estratégico que puede resultar fundamental.

• El nivel de dependencia del fabricante nacional de las compras públicas estárelacionado directamente con el sector de actividad del mismo. En aquellossectores que tienen un elevado nivel tecnológico, como pueden ser los productossanitarios o los bienes de equipo para empresas del sector energético (relación delAnexo III) la dependencia es muy elevada. Sin embargo, aquellos sectores quedesarrollan tecnologías de amplia utilización presentan un bajo nivel dedependencia.

f) GRANDES PROYECTOS.

• SISTEMA SACTA.

El Sistema SACTA surgió en los años 80 como continuación de los diferentesproyectos de la, entonces, Subsecretaría de Aviación Civil y fué traspasado aAena desde su creación para mejorar la calidad y fiabilidad de los sistemas deControl de Tránsito Aéreo a nivel nacional. Dicho Plan aglutinaba las diferentesactividades relativas a los sistemas de automatización y contemplaba undesarrollo e implantación que garantizara la continuidad de los sistemasanteriormente existentes.

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Los objetivos fundamentales de carácter general consistían en:

· garantizar un alto grado de seguridad en el espacio aéreo español;

· facilitar la actividad de los controladores, automatizando trabajos rutinarios;

· reducir las separaciones entre aeronaves y aumentar la fluidez del tránsito;

· garantizar la operatividad con los previsibles aumentos de tránsito a 20 años;

· enlazar automáticamente Centros de Control nacionales y extranjeros;

· minimizar el coste del ciclo de vida del Sistema;

· potenciar la capacidad del desarrollo de sistemas en España, potenciando laindustria nacional.

El año 1994 supone la finalización de la fase II, cuyos resultados se materializanen la puesta en servicio de una red de Centros de Control avanzados, homogéneose integrados y con capacidad de evolución progresiva, no traumática, derivada delpropio diseño.

La consecución de dichos objetivos se ha realizado a través de las siguientesactuaciones:

· Centro de Control de Ruta y Aproximación a Madrid, operativo desde 1990,así como sus elementos remotos asociados y Sistemas Centrales de Planes deVuelo.

· Centro de Control de TMA de Palma de Mallorca, operativo en 1989, con susTorres de Control asociadas.

· Centro de Control de Ruta y Aproximación de Sevilla, con sus Torresasociadas y teniendo como centro remoto el de Aproximación de Málaga,operativo desde 1992.

· Centro de Control de Ruta y Aproximación de Barcelona, con sus elementosremotos asociados incluyendo Aproximación a Valencia, operativo en Abril1994.

· Centro de Control de Ruta y Aproximación de Canarias, incluyendoAproximación a Tenerife, operativo en Octubre 1994.

· Sistemas de Simulación Dinámica en todos los Centros anteriores.

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· Centro de Experimentación y Pruebas en la propia Oficina del Programa.

Aparte de estos beneficios inherentes, el Sistema SACTA ha supuesto un granimpulso a la industria nacional y a la capacidad en ingeniería de sistemas de Aena,permitiéndole un posicionamiento tecnológico altamente competitivo que se hamaterializado en la aportación de soluciones sostenidas por la experiencia propia enlos foros internacionales y en la exportación de productos de alta tecnología adiferentes países del mundo.

El Programa SACTA se puso en marcha en 1984 y ha supuesto una inversión totalde 17.000 millones de pesetas en diez años.

Dicha inversión se estructuró en diferentes planes de inversión de acuerdo con lossiguientes datos:

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PLAN DEINVERSIONES

SISTEMA INSTALACIONESREALIZADAS

8.000 millones pts.

6.000 millones pts.

3.000 millones pts.

SACTA I y II

SACTA II

SACTA II

Madrid, Palma de Mallorca yCentro de Desarrollo SACTA

Sevilla y Canarias

Barcelona

• ALTA VELOCIDAD ESPAÑOLA (AVE).

A excepción del material móvil, cuya fabricación fue exclusivamente realizada enel extranjero, el resto del proyecto abarcó la construcción de la via férrea y lasestaciones de Ciudad Real, Córdoba, Madrid (Atocha) y Sevilla.

El proyecto abarcó el período 1986-1992 y la inversión realizada ascendió a250.000 millones de pesetas.

La aportación de la industria nacional hay que analizarla desde una perspectivasectorial:

· Infraestructura: Empresas nacionales.

· Carril: por problemas asociados a la no planificación, los primeros pedidosno pudieron ser efectuados por ENSIDESA al ser el ancho superior al delresto de la red nacional. Dichos pedidos fueron servidos por empresasbritánicas.

· Electrificación y señalización: empresas españolas y extranjeras.

• PROYECTO CORREDOR MEDITERRANEO.

Este proyecto tiene como finalidad mejorar el tramo de vía férrea LA ENCINA(Alicante)-BARCELONA mediante:

· Doblar la vía en todo el trayecto.· Adoptar la antigua vía a 220 km/h.· Suprimir variantes para acortar trazados.· Construir una estación subterránea en Castellón.· Mejorar la señalización.· Incorporar el nuevo sistema de protección (ATP), que tiene un mayor alcance

para que los trenes puedan circular a mayor velocidad.

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El proyecto abarca el período 1994-1999 y supone una inversión de 200.000millones de pesetas.

La obra civil va a ser realizada por empresas nacionales en su totalidad, mientrasque en los aspectos más tecnológicos (electrificación, señalización, ATP) se haoptado por consorcios formados por empresas europeas y españolas, con lafinalidad de conseguir una transferencia implícita de tecnologías y conocimientos.A modo de ejemplo, el sistema de protección ATP ha sido desarrolladoíntegramente por ABB, habiéndose exigido que concurra conjuntamente con laempresa española DIMETRONIC para su implantación y puesta en marcha.

• PROYECTO MESTRAL.

Es un proyecto de diseño exclusivamente nacional (empresas BAZAN yTRANSMEDITERRANEA) de un barco rápido monocasco (fast ferry) concapacidad para 450 pasajeros y 80 vehículos. Se han construido tres buques conuna inversión total de 7.500 millones de pesetas.

Si bien el diseño es nacional y la construcción se ha desarrollado en astillerosnacionales, el equipamiento proviene en un 85% de empresas extranjeras.

Actualmente se está trabajando en el prototipo ALHAMBRA de mayoresdimensiones.

• GASODUCTO DEL MAGREB.

Es un proyecto que tiene como objetivo traer el gas natural argelino por tubo,sustituyendo la actual forma de transporte por barco. El gasoducto lo construyeREPSOL, el período del proyecto es de tres años (1994-1996) y la inversiónalcanza 1.000 millones de dólares.

Atendiendo a la participación industrial en el proyecto, ésta puede desglosarse dela siguiente manera:

· Obra civil, que supone el 60% del coste del proyecto, es realizada porempresas nacionales.

· Tubo y válvulas, que supone el 40% del coste del proyecto, es suministradapor empresas extranjeras.

• SEGMENTO DE TIERRA DEL AVION DE DESPEGUE VERTICAL AV8-B+(Harrier).

El proyecto tiene como objetivo el desarrollo de simuladores y sistemas automáticos

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de mantenimiento para los aviones del tipo Harrier que tienen las marinasnorteamericana, italiana y española.

La inversión total es de 400 millones de dólares y su desarrollo tiene lugar en elperíodo 1995-2000. El contenido tecnológico es nacional en un 75%, lo que suponeuna participación extranjera de 50 millones de dólares.

• PARTICIPACION EN LOS MODELOS AIRBUS 319, 321, 330 Y 340.

CASA participó en el desarrollo de los diferentesmodelos AIRBUS en el período 1990-1995. En cada caso sedesarrolló una parte específica del avión, lo queincluyó la ingeniería, ensayos, certificaciones,customerización, realización de prototipos y pruebas delanzamiento en serie. La inversión total alcanzó 6.000millones de pesetas con una participación de laindustria nacional de 5.500 millones de pesetas.

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Anexo VIAnexo VI

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BibliografíaBibliografía

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BIBLIOGRAFIA

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