laicidad en las campañas electorales en méxico y la...

“Elecciones México 2009”

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Laicidad en las campañas electorales en méxico

y la garantía jurisdiccional del voto libre

David Piedras Encino

En el modelo de Estado democrático-constitucional, los derechos fundamentales de las

personas son la base de todo el entramado institucional. La libertad religiosa y los

derechos político-electorales, en tanto derechos fundamentales, son merecedores de la

protección estatal para su eficaz ejercicio. Ésta debe ser la idea central de la actuación

gubernamental.

El presente trabajo tiene por objetivo mostrar un panorama sobre la prohibición en

la legislación mexicana, no sólo federal, sino también de algunas entidades federativas, del

uso de símbolos y la utilización de expresiones religiosas en el desarrollo del proceso

electoral, especialmente durante el periodo de las campañas. Así comenzaremos haciendo

algunas anotaciones respecto al concepto de Estado laico, las implicaciones de éste con las

libertades de pensamiento y expresión, y posteriormente analizaremos el marco jurídico

aplicable al tema, y la aplicación del mismo por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la

Federación (TEPJF).

Estado laico

El Estado laico es aquel que tiene una posición neutral frente a cualquier creencia religiosa,

diferenciada del laicismo que supone una posición contraria a dichas creencias.1

Esta neutralidad es resultado de un proceso histórico. En las formas de organización

política previas al Estado, la diferenciación entre los diversos tipos de poder existentes

prácticamente era nula, por lo que este fenómeno encontró su fin cuando el poder político

obtuvo primacía sobre los poderes económico e ideológico, como bien lo señaló Norberto

Bobbio.2

1 Ruiz Miguel, Alfonso. 2007. Laicidad, Laicismo, Relativismo y Democracia. En Laicidad. Una asignatura

pendiente, coord. Rodolfo Vázquez, 165-170. México: Ediciones Coyoacán. 2 Bobbio, Norberto. 2004. Estado, gobierno y sociedad, 110-116. México: FCE.

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Así una forma de organización política en donde no se puede diferenciar la esfera

de actuación del poder político de la del poder ideológico, una de cuyas manifestaciones

son las religiones y sobre todo las organizaciones subyacentes a las mismas; es propia del

Medioevo, entiéndase esto no como un adjetivo peyorativo, sino únicamente como una

situación de interacción de los diferentes tipos de poder propia de un periodo histórico

determinado.

Establecido que la forma de organización política contemporánea denominada

Estado, tiene como característica una separación clara en su fuente; es decir, no dimana de

otro campo que no sea el político. No debe pasar inadvertido que en sus inicios la liga

entre el poder político y la religión, hacían al Estado decantarse a favor de una doctrina en

específico, incluso dicho tratamiento preferencial hacia una creencia o prohibición de

profesar una religión distinta llegó a ser establecido en los textos constitucionales. Ejemplo

de ello es México.

En este orden de ideas la noción de Estado laico surge a partir de que el derecho

fundamental de libertad religiosa se estatuye en un determinado Estado. Por ello, es en el

Estado laico donde el derecho fundamental antes referido, encuentra la condición básica

para su adecuado ejercicio, que es que el Estado no actúe a favor ni en contra de religión

alguna, esto es extensivo para quienes no tienen una creencia religiosa. Por lo anterior,

consideramos que Alfonso Ruiz Miguel resume a la perfección la esencia del Estado laico al

señalar que él mismo implica la exclusión de preferir los valores de uno u otro grupo

religioso.3

Por tanto, los valores en los cuales se sustenta el Estado laico son la igualdad y la

no discriminación. Primeramente una igualdad en el trato que tiene hacia cualquier

creencia religiosa; evitando de esta manera una distinción que resulte lesiva para la

dignidad de las personas, es decir, asegurando que ningún individuo será discriminado por

sus creencias religiosas o bien por la ausencia de las mismas.

3 Íbidem, p. 180.


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Libertad religiosa

Ahora corresponde referirnos a las situaciones específicas del marco jurídico mexicano. En

la Constitución mexicana son fundamentalmente dos artículos que postulan al Estado

mexicano como un Estado laico: primero el artículo 244 de la norma fundamental mexicana

establece las libertades de creencia y de culto como subespecies del derecho de libertad

religiosa; es decir las concibe como derechos subjetivos, a la vez contiene otro elemento

de juicio para calificar a un Estado como laico, dicho elemento es que la Constitución no

permite al Poder Legislativo dictar leyes que prohíban o establezcan una religión. Así la

neutralidad que la Constitución mexicana ordena al legislador ordinario, es ese primer

elemento de laicidad. En el artículo 1305 de la Constitución Política de los Estados Unidos

4 Artículo 24. Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las

ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley. El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohíban religión alguna. Los actos religiosos de culto público se celebrarán ordinariamente en los templos. Los que extraordinariamente se celebren fuera de éstos se sujetarán a la ley reglamentaria. 5 Artículo 130. El principio histórico de la separación del Estado y las iglesias orienta las normas contenidas

en el presente artículo. Las iglesias y demás agrupaciones religiosas se sujetarán a la ley. Corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión legislar en materia de culto público y de iglesias y agrupaciones religiosas. La ley reglamentaria respectiva, que será de orden público, desarrollará y concretará las disposiciones siguientes: a) Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrán personalidad jurídica como asociaciones religiosas una vez que obtengan su correspondiente registro. La ley regulará dichas asociaciones y determinará las condiciones y requisitos para el registro constitutivo de las mismas. b) Las autoridades no intervendrán en la vida interna de las asociaciones religiosas; c) Los mexicanos podrán ejercer el ministerio de cualquier culto. Los mexicanos así como los extranjeros deberán, para ello, satisfacer los requisitos que señale la ley; d) En los términos de la ley reglamentaria, los ministros de cultos no podrán desempeñar cargos públicos. Como ciudadanos tendrán derecho a votar, pero no a ser votados. Quienes hubieren dejado de ser ministros de cultos con la anticipación y en la forma que establezca la ley, podrán ser votados. e) Los ministros no podrán asociarse con fines políticos ni realizar proselitismo a favor o en contra de candidato, partido o asociación política alguna. Tampoco podrán en reunión pública, en actos del culto o de propaganda religiosa, ni en publicaciones de carácter religioso, oponerse a las leyes del país o a sus instituciones, ni agraviar, de cualquier forma, los símbolos patrios. Queda estrictamente prohibida la formación de toda clase de agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación cualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa. No podrán celebrarse en los templos reuniones de carácter político. La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las penas que con tal motivo establece la ley. Los ministros de cultos, sus ascendientes, descendientes, hermanos y cónyuges, así como las asociaciones religiosas a que aquellos pertenezcan, serán incapaces para heredar por testamento, de las personas a

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Mexicanos (CPEUM) se consagra el principio de separación de las Iglesias respecto del

Estado, principio que según el texto constitucional es orientador de las demás normas

contenidas en dicho artículo.

Es evidente que el contenido y alcance de los derechos subjetivos fundamentales

antes referidos, no está completo sin la actividad de los tribunales constitucionales

mexicanos. En este momento debemos señalar que la actuación de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación (SCJN) y del TEPJF han abonado al principio de laicidad del Estado

mexicano.

En el amparo en revisión 1595/2006, la SCJN delineó los nexos que la libertad

religiosa tiene con otros derechos fundamentales. En primer término con la libertad de

pensamiento, al señalar que la dimensión interna de la libertad religiosa, es decir la

libertad de creencia es básicamente una libertad ideológica, sobre la cual el Estado se

encuentra prácticamente imposibilitado para limitar al individuo, al no poder incidir en su

pensamiento. Por otra parte, la Suprema Corte señaló que en la dimensión externa de la

libertad religiosa, es decir la libertad de culto, se vincula básicamente con las libertades de

expresión y reunión, al ser la primera aquélla en la cual el individuo desarrolla dicha

dimensión de su libertad de creencia. Asimismo en esta sentencia, la SCJN estimó que el

texto constitucional protege el derecho de quien no quiera desarrollar los contenidos del

derecho de libertad religiosa, e incluso, el derecho que tienen los ciudadanos que

manifiesten una posición laicista; es decir, de aquellos que tienen una postura contraria a

la religión en general, ejercen a fin de cuentas su libertad de creencia.

Aquí vale la pena señalar que la concepción de la libertad religiosa sigue el

esquema clásico que por mucho tiempo dominó en los sistemas jurídicos el régimen de las

libertades, ya que es entendida como una libertad negativa, en la cual el Estado encuentra

quienes los propios ministros hayan dirigido o auxiliado espiritualmente y no tengan parentesco dentro del cuarto grado. Los actos del estado civil de las personas son de la exclusiva competencia de las autoridades administrativas en los términos que establezcan las leyes, y tendrán la fuerza y validez que las mismas les atribuyan. Las autoridades federales, de los estados y de los municipios tendrán en esta materia las facultades y responsabilidades que determine la ley.


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un ámbito de no intervención. Así en nuestra opinión, Manuel Atienza6 señala

acertadamente que el mencionado tipo de conducta por parte del Estado respecto de la

libertad religiosa, es la que resulta compatible de mejor manera con el modelo de Estado

laico, y con un trato igualitario a todas las creencias.

Laicidad en campañas electorales

En el derecho electoral federal mexicano la laicidad se manifiesta en diversas prohibiciones

hacia sujetos de derecho electoral, como los partidos políticos y sus candidatos, referentes

a recibir apoyo de los ministros de culto, a que un partido en su denominación haga

referencias a una religión, a supeditarse a los ministros de culto y recibir aportaciones

económicas de ellos. Por otro lado, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos

Electorales (Cofipe) señala que los ministros de culto, asociaciones, Iglesias o agrupaciones

de cualquier religión, tienen prohibidas una serie de actividades dentro de la materia

electoral, en específico aquéllas relacionadas con actos relativos a las campañas

electorales.7

Por lo que toca a las campañas electorales, la importancia que las actividades de los

partidos políticos y sus candidatos sean compatibles con los principios constitucionales

rectores de todo el proceso electoral, y en especial con los principios constitucionales del

voto que son que éste sea universal, libre, secreto y directo, es de suma importancia, ya

que el TEPJF ha aplicado directamente la Constitución en más de un caso, como veremos

enseguida, e incluso se han anulado elecciones por violación de principios

constitucionales.8 Esto encuentra su fundamento en que el voto obtenido por medio de

actividades contrarias a los principios constitucionales rectores del mismo, constituyen una

violación directa a la Constitución y, por tanto, una invalidez constitucional.

6 Atienza, Manuel. 2009. Reflexiones sobre tres sentencias del Tribunal Electoral, 52. México: TEPJF.

7 Véase artículo 353 del Cofipe.

8 González Oropeza, Manuel y Carlos Báez Silva. 2010. Un estudio de la nulidad electoral por violación a los

principios constitucionales. “La muerte de la causal abstracta y la sobrevivencia de los principios constitucionales rectores de la función electoral” en Andamios 13, volumen 7 (mayo-agosto):,291-319.

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En este punto es necesario conocer los criterios aplicados por el TEPJF, por ello nos

referiremos a dos casos resueltos por la Sala Superior, en donde dicho Órgano

Jurisdiccional aplicó directamente la Constitución.

Caso Yurécuaro

Este caso trata sobre la anulación de la elección de ayuntamiento en Yurécuaro,

Michoacán, por violación a los principios constitucionales recogidos en el artículo 130 de la

Constitución federal, en relación con el artículo 41 de la misma.

El juicio de revisión constitucional electoral 604/2007 fue promovido por el Partido

Revolucionario Institucional (PRI), en contra de la sentencia del Tribunal Electoral de

Michoacán que había declarado la nulidad de la elección para integrar el ayuntamiento.

El Tribunal Electoral de Michoacán estimó que en diversas ocasiones el candidato a

presidente municipal por el PRI había violado el artículo 35, fracción XIX de la legislación

electoral local que dice:

ARTICULO 35. LOS PARTIDOS POLITICOS ESTAN OBLIGADOS A: ….XIX. ABSTENERSE DE UTILIZAR SIMBOLOS RELIGIOSOS, ASI COMO EXPRESIONES, ALUSIONES O FUNDAMENTACIONES DE CARACTER RELIGIOSO EN SU PROPAGANDA; Y, (SIC)

El partido cuestionó la legalidad de la sentencia del Tribunal michoacano debido a

que el incumplimiento de la obligación señalada por el artículo 35, fracción XIX de la ley

electoral local no constituye una causal de nulidad, esto en el entendido de que con la

reforma constitucional en materia electoral de 2007 se estableció que una elección sólo

podría ser anulada por las causas expresamente previstas en la ley, con lo cual dejaba de

ser aplicable la jurisprudencia de la Sala Superior en donde se establecía la llamada “causal

abstracta” de nulidad.

En cuanto a los hechos que constituyeron una violación del artículo 35 del Código

electoral para el estado de Michoacán, se encuentran los siguientes:


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- El 23 de septiembre de 2007, los candidatos a ocupar diversos cargos en el

ayuntamiento iniciaron sus actividades, asistiendo a una misa en la parroquia La

Purísima, vistiendo la ropa utilizada para los actos públicos de proselitismo. Es

decir, iniciaron campaña en el centro religioso.

- El candidato a presidente municipal, Martín Jaime Pérez Gómez, inició un mitin en

la capilla de El Rosario, el 7 de octubre de 2007, mismo día de la festividad de la

virgen de El Rosario.

- El 7 de noviembre de 2007, fecha del cierre de campaña, se utilizaron imágenes de

la virgen de Guadalupe y de San Judas Tadeo para promocionar la imagen del

candidato antes mencionado.

- Durante el discurso de cierre de campaña el candidato, portando un rosario,

agradeció a las “estructuras sociales y religiosas” el apoyo para lograr “estar” en la

casa de gobierno.

La argumentación del Tribunal que es más útil para el tema, gira respecto a la

constitucionalidad del artículo 35, fracción XIX. El Tribunal estimó que dicho artículo es

compatible con el artículo 130 de la Constitución federal.

La separación Iglesia-Estado es considerada dentro de la argumentación del

Tribunal como un prerrequisito de la democracia constitucional (p. 90), así el Tribunal

planteó al laicismo como un pensamiento basado a nivel teórico, en el principio del

antidogmatismo, y a nivel práctico se basa en el principio de la tolerancia.

El Órgano Jurisdiccional concibió al Estado laico no como anticlerical o ateo porque

ello lo pondría en una situación valorativa ante la religión, sino como un Estado donde

existe una separación absoluta entre él y la religión, el dogma y la política, entre el canon y

la norma civil (p. 75). También, el Tribunal consideró que sólo en un Estado laico el voto es

ejercido con libertad, y por ello no conducir la campaña electoral de manera separada de

los actos religiosos constituye una violación a los principios rectores de las elecciones. Es

conveniente señalar que el Tribunal usó erróneamente el término laicismo, por lo que

antes señalamos.

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El Tribunal también consideró que los partidos políticos no son titulares de la

libertad religiosa, como sí lo son los candidatos, pero éstos tienen restringido el ejercicio

de dicha libertad en cuanto a sus funciones electorales. Esto, aunque la sentencia no lo

menciona, el TEPJF lo había expresado en esta jurisprudencia:

El argumento en que el Tribunal consideró válida la anulación de la elección, fue

que una violación al artículo 35 del Código electoral del estado de Michoacán, constituye

una violación al artículo 130 de la Constitución, ya que aquel reproduce el mandato de

dicho artículo constitucional.

Por tanto, un acto violatorio de la Constitución no puede tener efectos jurídicos y

debe ser anulado, o bien en caso de haber surtido algunos efectos, los mismos deben ser

anulados.

Así razonó el TEPJF para confirmar la anulación de la elección. El cuerpo de la

sentencia está dedicado en gran parte a la narración del proceso ante el Tribunal de

Michoacán y al estudio de agravios por parte del actor en razón a los medios de prueba y la

valoración de los mismos, por ello los puntos antes señalados son los de mayor relevancia

respecto a las consideraciones realizadas por el Órgano Jurisdiccional sobre la libertad

religiosa y las campañas electorales.

Caso Mario López Valdez

El juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, con el rubro

SUP-JDC-165-2010 promovido por Mario López Valdez, en contra de la resolución

ORD/11/064 del Consejo Estatal Electoral de Sinaloa que le impuso una multa de 500 días

de salario mínimo vigente en la entidad, equivalente a $27,235.00 pesos, trata sobre los

límites de la libertad de expresión dentro de la propaganda electoral, especialmente en

referencia con la utilización dentro de dicha propaganda de expresiones de carácter

religioso.

Los hechos que motivaron la sanción a López Valdez fueron dos expresiones que

realizó durante su campaña electoral: la primera en una reunión con miembros de la

Iglesia Cristiana Evangélica el 29 de mayo de 2010, donde dijo: “ganaré con el apoyo de la


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voluntad popular y la de Dios”. La segunda fue durante un mitin el 1 de junio del mismo

año, en el que manifestó: “esto no lo paramos, cuando la voluntad del pueblo, los astros y

la de Dios están alineadas...”.

Lo que Valdez cuestionó fue una supuesta limitación a su libertad de expresión, por

lo que el Tribunal declaró infundado tal agravio con base en que la libertad de expresión

dentro de la propaganda electoral no es absoluta, sino que se encuentra sujeta a

limitaciones; que en el caso se justifican primero en los artículos 30.2, fracción cuarta y

117.1 de la Ley Electoral del Estado de Sinaloa y en última instancia en los artículos 24, 41 y

130 de la Constitución federal.

Para justificar la limitante en el contenido de la propaganda político-electoral, el

Tribunal Electoral postuló dos criterios: uno de contexto y otro funcional.

El criterio del contexto fue usado para especificar el porqué los dichos de Valdez

constituían una violación a la normativa aplicable, la respuesta que el Tribunal da se basa

en las circunstancias: primero en una personal que es el carácter de Mario López Valdez

como candidato a la gubernatura, y segundo a una cuestión temporal debido a que este

candidato realizó las afirmaciones objeto de sanción dentro del tiempo del proceso

electoral y, dentro de éste, en específico durante la etapa de campaña.

En cuanto al criterio funcional, la Sala Superior, aunque no lo dice expresamente en

este caso, tomó en consideración el objetivo de toda campaña electoral, que es influir en

los ciudadanos para captar su voto el día de la jornada electoral.

Lo que el Tribunal hizo para justificar la prohibición de la utilización de expresiones

religiosas en la propaganda electoral, fue recurrir a las características que la Constitución

señala debe tener el sufragio, en específico a la consideración de que aquel debe ser libre.

En este sentido el Órgano Jurisdiccional consideró que el hecho de que un partido o

candidato utilice expresiones religiosas dentro de su propaganda, constituye una inducción

ilícita de la voluntad política del ciudadano en su beneficio, lo cual haría que el voto en

realidad no fuera libre.

Los ejemplos mencionados son una muestra de la actuación de la autoridad

jurisdiccional electoral, que no son los únicos, ya que en casos como el de Zimapán, incluso

las Salas Regionales del TEPJF anularon la elección del ayuntamiento por violaciones al

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artículo 130 constitucional. Esto es congruente incluso con la historia del derecho procesal

constitucional mexicano, ya que la garantía constitucional de más arraigo social, el amparo,

fue aplicado en nuestro país por primera vez en un ejercicio de constitucionalidad pura por

el juez Pedro Sámano el 13 de agosto de 1849, sin existir ley reglamentaria.9

La Constitución entendida como norma jurídica, está integrada fundamentalmente

por principios y no por reglas, lo que implica un tratamiento especial de la misma, ya sea

que se consideren a los principios como normas constitucionales de eficacia indirecta

como lo hace Gustavo Zagrebelsky,10 o bien no se les considere normas jurídicas como lo

hace Néstor Pedro Sagües.11 Existe coincidencia en que los principios fungen como

directrices que requieren de posterior implementación y que ésta es, por lo general,

realizada por el Órgano Jurisdiccional constitucional, incluso Sagües señala como normas

reglamentarias de los principios constitucionales a las sentencias judiciales.12

La plena eficacia de la normatividad constitucional es imprescindible en aras de

dotar de legitimidad a todo el sistema estatal, sobre todo si tomamos en cuenta lo que

apunta Luigi Ferrajoli, de cuyo pensamiento podemos concebir a la Constitución como la

proyección jurídica del Contrato Social.

Sin ánimo complaciente, considero que como ciudadanía podemos decir que el

TEPJF ha velado por la prevalencia de nuestro Contrato Social. De la continuidad de esta

situación depende el adecuado funcionamiento de nuestra democracia electoral y sus

instituciones.

9 Arizpe Narro, Enrique. La primera sentencia de amparo, México, pp. 39 y ss.

10 Zagrebelsky, Gustavo. 2000. La Constitución y sus normas. En Teoría de la Constitución, Miguel Carbonell,

79-90. México: Porrúa, 11

Sagües, Néstor Pedro. Los principios específicos del derecho constitucional, 12. Bogotá: Universidad del Externado. 12

Íbidem.


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South Korea’s Electoral System from Constitutional Democracy Perspectives

Woo-young Rhee, J.S.D.

I. Introduction

South Korea has recently been witnessing a structural social change of cultural and ethnic

pluralization and diversification, which has been accelerated in many aspects due to

globalization. This paper addresses some of the challenges to South Korea’s representative

democracy under its constitution posited by such recent changes, and analyzes South

Korea’s electoral system in this context.

Many observe that constitutional democracy in South Korea has been stabilized and

maturing in recent years, and many of the structural problems and issues in the South

Korean society such as under-representation of women and other minorities in overall

political process, inter alia, are now addressed, deliberated and resolved through

legislative, policymaking and judicial mechanisms with resulting symbolic and tangible

institutional changes.1 In more recent years, at the same time, the South Korean society is

rapidly being pluralized in many aspects and dimensions, in its political, socio-economic

and cultural domains, and, to an extent, the ethnic diversification in recent years2 has

further boosted such phenomenon.

As such, South Korea begins to face novel and perhaps unfamiliar challenges as to

how the nation’s constitutional-political system may proactively incorporate such changes

and ensuing demands, while consistently sustaining the core constitutional value of

fundamental rights protection for all including minorities and not compromising either

integrity or efficiency in implementing the nation’s highest law as a whole. In this vein, this

Associate Professor of Public Law, Seoul National University School of Law 1 Such observation is found in many previous researches in the areas of public law in general. See, e.g., Yoo-

Hwan Kim, “The Expected Roles and Problems of NGO/NPO in the 21st Century’s New Governance,” 15 Administrative Law Journal 169 (Korea Administrative Law and Practice Association, 2006), at pp. 169-185. 2 Relevant statistics under various criteria can be found in the official URL of Korea Statistical Information

Service (KOSIS), www.kosis.kr; and of the Ministry of Public Administration and Safety of the Republic of Korea (MOPAS), www.mopas.go.kr, and particularly at http://rcps.egov.go.kr.

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paper primarily looks into the system of representation and participation in political

processes by means of public elections. Particularly, this paper addresses the issues of

right to be represented and to participate in political process and other political activities

on the part of the individuals in South Korea with non-Korean citizenship. These individuals

are often members of ethnic minority in the South Korean society at the same time.3 Other

relevant issues include such individuals’ right to travel across the national border, and

qualifications for residency as well as for employment, education and healthcare, to list

just a few, although these are beyond the immediate focus of this paper. Now is the time

South Korea should begin to discuss in a public forum how nation’s constitutional doctrines

and practices should be set forth pertaining to these matters of significant constitutional

ramifications. The areas of right to participate in political process and of socio-economic

rights are particularly germane to this initial task. Such an effort at the level of

constitutional law and practice will serve as a guideline and provide structure for the

relevant legislation and policies to follow.

It should be noted here that South Korea has a positive precedent of brining changes

into the institutions and the practices through proactive legislative efforts and decisions of

the Constitutional Court, for example, in increasing the representation of women as

political, social and cultural minorities in the political process at the national and local

levels, through changes in relevant law and system of public elections. This precedent may

serve as a valuable model for the situation of rapid ethnic diversification and anticipated

3 Democracy operates primarily under majority rule. In a liberal democracy, majority rule justifies decision-

making of and for the polity among equal individuals, operating as a method of decision-making and institutional mechanism for maintaining and developing the community. In turn, however, majority rule may be justified in a liberal democracy to the extent that minority interests, opinions and perspectives are respected and deliberated in decision-making processes and that minorities may become majority upon persuading the majority. Under the very fundamental premise of liberal democracy of inalienable human rights, all individuals including minorities are entitled to be respected and to pursue happiness, and, in the contemporary constitutional democracy including South Korea’s, the law of constitution guarantees the fundamental rights and certain core elements of institutions for all constituents to whom the constitution applies and not merely for those constituting majority under particular criteria at a certain time. Liberal democracy is thus defined as ruling by majority through majority’s persuasion of minorities. Under this definition, a liberal democracy should recognize, respect and pursue diversity among different yet equal individuals on the basis of human dignity and autonomy, and should protect itself from coercive imposition of unjustified decisions made by majority upon minorities.


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constitutional law issues of representation and inclusion of minorities into the overall

constitutional-political process.4

II. Ethnic and Cultural Diversification in South Korean Society and its Ramification to the

Representative Democracy

1. Ethnic Diversification in South Korean Society from the Constitutional Perspective

The number of foreign nationals or individuals with non-Korean citizenship within South

Korea has continuously increased since the establishment of the First Republic in 1948, and

at a much higher rate in recent years. The number of such individuals in 1990 was 19,507

or 0.11% of the entire population of South Korea; in 2008, the number increased to

1,158,866 or 2.34% of the nation’s population.5 Compared with the ratio of approximately

10.6% of foreign nationals among the nation’s population in U.K. or other so-called

multicultural societies,6 South Korea may as yet be characterized or categorized as a

4 Notwithstanding a great normative importance ubiquitous to discussions in the law and the practice of

constitution, the concept of minority has been employed in South Korea both in academic and other various contexts with only a very loose, rather than any clear, definition. Yet, conspicuous is Professor Kyong Whan Ahn’s definition of the minority as “those standing in a different position from the position considered to be dominant due to the causes of ethnicity, gender, economic capability, ideology, morality and others, in various political, social, economic, cultural and other domains within a polity.” (Kyong Whan Ahn, “Law and Legal Reasoning for Minority Protection,” 2 Law & Society 114, 115 (Korean Law & Society Association, 1990); Kyong Whan Ahn, “Rule of Law and Minority Protection,” 12 Law & Society 6, 9 (Korean Law & Society Association, 1995).) From such definition, some of the core elements of minority as a constitutional law concept as applicable to the discussions in the following part of this paper are derived as follows. First, minorities are those situated outside of or in the periphery of the core position of power in relation to the majority, while belonging to the polity. Second, the numerical size of such minorities do not alter their nature as minority, as women as a group in South Korea, though numerically more than men, are minorities from the perspective of constitutional law for their position outside of current core political, social and economic power-structure in South Korea. Third, minorities as criteria that are meaningful in constitutional law analysis and discussion are those understood in the historical context of a particular political community, such as in the specific historical context of South Korea, and not merely at a specific point of time. Fourth, the concept of minority is relative and fluid, as concurrent and overlapping criteria may apply to constantly divide and consolidate individuals within a polity upon various issues and subjects. 5 See supra note 2.

6 As of 2010, the ratio of foreign population in European Union on average is approximately 8.6%.

Comparable statistics includes 12.3% in U.S., 19.3% in Canada, and 23% in Australia. See statistics prepared by the Office for National Statistics, http://www.statistics.gov.uk.

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multicultural or ethnically pluralist society.7 However, both the number and the ratio are

increasing at a very high rate in more recent years, and this tendency is expected to

continue at an even steeper rate in the years to come.8

By 2020, the number of foreign nationals within South Korea is expected to increase

to 2,540,000; and, by 2050, to 4,090,000.9 The ratio of foreign nationals among the whole

population of South Korea is expected to increase to approximately 5% by 2020, and to

9.8% by 2050. Also, among all the marriages consummated in 2009, in approximately 11%

or 36,000 cases, one of the spouses was a foreign national.10 Considering the number of

the children born to such families at the current and projected birth rates, the immigrants

and their children are expected to compose 21.3% of the population of South Korea in

2050.11 As such, the rapid ethnic diversification in South Korea in recent years has primarily

been led by the immigration of labor forces and the multi-ethnic marriages, and, among

these, increasing multi-ethnic marriages directly affect the composition of the population

and the ethnic and cultural diversification on a long-term basis through the birth of

children.

7 However, even currently, a survey conducted in 2009 by the Ministry of Public Administration and Security

of the Republic of Korea indicates that, in 15 of the local government units including 6 such units within the Metropolitan City of Seoul, the ratio of foreign nationals among the population of the respective local government unit is over 5%. 8 The composition of foreign nationals in South Korea has the following idiosyncratic characteristics. Out of

895,464 foreign nationals who are employed in South Korea on a long-term basis, 511,249 are manual laborers. As of December 31, 2008, among 1,158,866 foreign individuals staying in South Korea, 556,517 have PRC citizenship, among whom 376,563 are ethnically Korean; except for 117,986 U.S. citizens and 17,752 Canadian citizens, foreign nationals staying in South Korea mostly bear the citizenship of Asian countries such as Japan, Vietnam, the Philippines, Thailand, Mongolia and Indonesia. On a different note, statistics of the Supreme Court of the Republic of Korea indicates that the number of foreign nationals who have come to South Korea on marriage visa as the spouse of South Korean citizen as registered with the domestic relations register as of 2009 is 292,184 from 173 countries. Among those with foreign citizenship married to a woman of South Korean citizenship, 73,512 (51.3%) are U.S. citizens, 39,900 are Japanese citizens, 17,493 are PRC citizens, 3,369 are Canadian citizens, and 2,894 are German citizens. Among those with foreign citizenship married to a man of South Korean citizenship, 70,878 are PRC citizens, 30,612 are Vietnamese citizens, 12,355 are Japanese citizens, and 6,355 are citizens of the Philippines (or 85.9% of such individuals have citizenship of Asian countries). See supra note 2. 9 “Grand Vision 2050,” a report published in September 2009 by Korea Research Institute for Human

Settlements. 10

It should also be noted that the divorce rate in such multi-ethnic marriages constitutes 9.7% of the entire number of divorces concluded in 2009. 11

See supra note 2.


444333555


On the other hand, however, various surveys reveal that the level of awareness,

understanding and tolerance toward the ethnic and cultural diversity and the ethnic and

cultural minorities is still very low in South Korea. In 2007, the United Nations Committee

on Elimination of Racial Discrimination advised the South Korean government to take an

appropriate measure to increase awareness and tolerance for growing ethnic and cultural

diversity, as the mono-ethnic perception and attitude might have an adverse and

discriminatory impact against those individuals in South Korea with non-Korean ethnicity

or nationality. In the same light, one of the surveys conducted by Switzerland’s IMD states

that the openness in South Korea toward foreign cultures was ranked at the 56th place out

of 57 countries that were the objects of its research in 2010. Further, as more women

than men have been immigrating into South Korea through marriage, which is one of the

primary grounds for rapid diversification in recent years, the ethnic and cultural

diversification in South Korea as such might create gendered social phenomena or

exacerbated minority situations across multifaceted social construct and structures.

The constitutional discussion to address and redress the issues stemming from ethnic

and cultural diversification should first focus on the institutional and legislative ways of

encouraging and increasing the representation and participation of the currently

underrepresented political, social and cultural minorities including ethnic minorities in the

constitutional and political process, so that such minorities would not be left out of the

decision-making process under South Korea’s system of representative democracy. At the

same time, such dialogue should be able to contribute to the constitutional doctrines and

practices for the protection of fundamental rights of such individuals and the judicial

process for the redress of rights, particularly in the areas of right to freedom and socio-

economic right pertaining to healthcare, employment, education, and so forth.

2. Constitutional Principles Pertaining to Ethnic and Cultural Diversification in South Korea

The constitutional principles and doctrines that may be applicable to the actual and

potential situations of uneasiness or dispute originating from ethnic or cultural diversity

are primarily derived from the following provisions. First, Article 10 of the Constitution

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444333666

declares the respect for human dignity and the right to pursue happiness as fundamentally

essential to the nation’s Constitution, while certain other provisions also pertain to the

Constitution’s deference to culture. Next, Sections (1) and (2) of Article 37 of the

Constitution mandate the constitutional protection of unenumerated as well as

enumerated rights and prescribe the proportionality principle as applicable in

constitutionality review over the statutes.

Article 10 of the South Korean Constitution explicitly mandates the constitutional

protection of human dignity and value and the right to pursue happiness, while it is

interpreted to guarantee in further details the right to freely express individual dignity and

personality and the right to make personal decisions, among others. Also, the South

Korean Constitution explicitly guarantees as fundamental rights the freedom of religion, of

conscience and of art, and the academic freedom, under several of separate provisions. A

principle of tolerance encompassing mutual recognition and respect among diverse

cultures and life-styles that coexist in South Korea is derived from the above constitutional

provisions as a whole. Such resolution and harmonization through protection of

fundamental rights of the relevant individuals requires an effort to develop and establish

relevant constitutional doctrines centered on the right to equality, and, on the general

right to freedom when it is difficult to discern under the previously established doctrines

which particular right is involved.

In this context, dispute resolution will take the format of clash of different

fundamental rights that belong to the adversarial parties. As the South Korean Constitution

mandates neutrality between diverse cultures and does not single out to recognize

preferred status for any particular culture, in most of such situations and litigations the

relative constitutional threshold or limit will be set towards the direction of pursuing

practical concordance. Also, as the absolute constitutional threshold or limit, anything that

usurps the core value of the constitutional law or violates the essential meaning of the

constitutionally protected fundamental right shall be prohibited. As a whole, in this realm

as well, the proportionality principle and the principle of equality will apply as the

standards to relevant legislation and adjudication, should the absolute constitutional limit

or threshold be satisfied.


444333777


Such constitutional doctrines for resolving and harmonizing actual and potential

disputes in the context of ethnic and cultural diversity should be consistently implemented

through pertinent judicial processes. Such determination and agreement at the level of

constitutional principles and doctrines will provide in turn directions for the relevant

legislations and policies and will offer a healthy structure thereto, thereby contributing to

the integrity and efficiency of the nation’s law and legal system as a whole under the

Constitution. Further, in this vein, certain international covenants and standards on the

rights of minorities and particularly those for the protection of rights of immigrant ethnic

and cultural minorities12 may serve as guidelines for South Korea’s constitutional and

legislative efforts, in the light of Article 6(1) and Article 60(1) of the Constitution of the

Republic of Korea.

III. Electoral System and the Participation and Representation of Minorities in the

Political Process in South Korea

1. Fundamental Rights Protection for Political-Social-Cultural Minorities

Constitutional and legislative policies in any representative democracy and particularly in a

multi-culture society should address and resolve the issue of whether or not the legal

status as the member of the community and the degree of fundamental rights protection

of and for the minorities left out from the mainstream in the political, social, economic and

cultural domains are at the same level of those for the individuals belonging to the

majority or mainstream. The first step here is the establishment of the legislative and

institutional frameworks necessary for the establishment of the cultural identity of the

12

For examples, the International Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination (ICERD), the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR), the Framework Convention for the Protection of National Minorities (effective February 1, 1998, although South Korea is not a party thereto), and the Declaration on the Rights of Persons belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities (GA Resolution 47/135) may provide helpful guidelines for South Korea as it faces rapid social changes in terms of ethnic and cultural diversification in recent years.

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444333888

political, social and cultural minorities as the subjects or the holders of the constitutional

fundamental rights.

In turn, the first step therefor is guaranteeing and encouraging the participation and

representation in the political process of decision-making, for the political, social and

cultural minorities. The right to participate in politics and political processes and other

political activities of permanent resident foreign nationals within South Korea, the right to

participate in politics and political processes of the South Korean nationals residing

overseas, and the qualification for the employment and residency in South Korea for non-

Korean citizens are some of the core examples of the measures and institutions to be

deliberated in this vein. In the following part of this paper, among these, the focus will be

on the right of the resident foreign citizens in South Korea to participate in political

processes and particularly in the public elections.

2. Participation of Minorities in the Political Process

As indicated above, the number of non-Korean citizens working and residing in South

Korea has rapidly increased in recent years. Particularly, those individuals on lawful

permanent resident status or other long-term visa status develop over time relationships

and life-styles within the local community they belong, and share to a certain extent public

and communal burdens such as local taxes. Excluding such individuals from decision-

making processes of local politics altogether does defeat the purpose of local autonomy

that underlies the system of local government and local elections under the South Korean

Constitution.

In South Korea, currently, at the national level, resident aliens hold no right to vote,

to run for candidacy in public elections, or to otherwise participate in politics, for example,

at the general election to constitute National Assembly, the nation’s legislature, or at the

presidential election. However, at the local government level, certain permanent resident

aliens are given the right to vote and certain other forms of right to participate in local

politics, under the statutory conditions set forth primarily in the Public Official Election Act

(as most recently revised by Act No. 10067, effective March 12, 2010).


444333999


Specifically, Article 15, Section (2), Subparagraph 3, of the Public Official Election Act

(as most recently revised by Act No. 10067, effective March 12, 2010) provides that any

person of 19 years of age or above, who is enrolled in the register of foreigners of the

relevant local government pursuant to Article 34 of the Immigration Control Act as a

foreigner for whom three years have passed after the acquisition date of qualification for

permanent residence under Article 10 of the same Act, shall have the right to vote in the

elections of local council members and of the head of the local government in the

district.13 This Section was amended by Act No. 9466, promulgated on February 12, 2009,

pursuant to the decision of inconsistency with the Constitution rendered by the

Constitutional Court of the Republic of Korea on June 28, 2007.

Also, Article 5, Section (2), of the Local Referendum Act (as most recently revised by

Act No. 9468, effective February 12, 2009) provides that foreigners of 19 years of age or

above who are qualified for permanent residence under the relevant immigration law shall

have the right to vote at the local referendum conducted under Article 14 of the Local

Autonomy Act (as most recently revised by Act No. 9577, effective April 1, 2009).14 This is

subject to the conditions set forth by the ordinance of the local government unit where

they are domiciled.

In a broader context, Article 8 of the Constitution of the Republic of Korea

guarantees the freedom to establish political parties and also the multi-party system. The

13

The full text of Article 15 of the Public Official Election Act provides as follows: Article 15 (Voting Franchise). (1) A national of 19 years of age or above shall have a voting right for

the elections of the President and the members of the National Assembly. (2) Any person of 19 years of age or above who falls under any of the following subparagraphs as of

the basis date of preparation of the electoral register under Article 37(1) shall have a right to vote in the elections of local council members and the head of the local government in the district:

1. Any person whose resident registration is made in the district under the jurisdiction of the relevant local government;

2. Any national who is enrolled in the list of reporters of domestic domicile of the relevant local government (hereinafter referred to as the “list of reporters of domestic domicile” in this Chapter) pursuant to Article 6(1) of the Act on the Immigration and Legal Status of Overseas Koreans; and

3. Any person who is enrolled in the register of foreigners of the relevant local government pursuant to Article 34 of the Immigration Control Act as a foreigner for whom three years have passed after the acquisition date of qualification for permanent residence under Article 10 of the same Act.

14 Local referendum under Article 14 of the Local Autonomy Act intends to guarantee direct

participation of the residents of the relevant local government district in the decision-making process over the matters to be decided by the local council that may impose a significant burden or have otherwise a significant effect upon the residents.

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444444000

political party system under the South Korean Constitution is subject to the institutional

guarantee, and the legislature is endowed with a relatively greater degree of discretion in

promulgating the relevant statutes, with the exception that the essence of the

constitutional guarantee of the institution itself remains beyond the legislative discretion.

As such, under the current constitutional doctrines, certain extent of right and freedom to

participate in the establishment of political parties and other political party activities may

possibly be endowed to the non-Korean nationals, should relevant legislative policies be

set forth within the purview of legitimate legislative discretion to allow such right and

freedom.

However, currently, the qualifications for the promoters of the political party and for

the party membership are limited to the “persons having the election rights of *National+

Assembly members” (Article 22, Section (1), of the Political Parties Act, as most recently

revised by Act No. 9973, effective January 25, 2010) and, further, the relevant statute

(Article 22, Section (2), of the Political Parties Act, as most recently revised by Act No.

9973, effective January 25, 2010) explicitly provides that the “*p+ersons who are not

nationals of the Republic of Korea shall not become *political+ party members.” Also, a

non-Korean national may not become a member of any Supporters’ Association for a

political party or an individual member of National Assembly, either as natural person or

legal person (Article 8 of the Political Fund Act, as most recently revised by Act No. 9975,

effective January 25, 2010). Further, no non-Korean national may contribute political fund

to a political party or an individual member of National Assembly either within South Korea

or from abroad, nor may anyone contribute political fund out of the fund belonging to

non-Korean national (Article 31 of the Political Fund Act, as most recently revised by Act

No. 9975, effective January 25, 2010).

The above provisions of relevant statutes practically and effectively prohibit a wide

range of meaningful political activities on the part of non-Korean nationals. These rigid

bans on participation in political activities should be reconsidered, so that political, social

and cultural minorities will be given certain meaningful and substantial access to the

political processes at the lowest possible cost, for the expression of preferences and for

the participation in decision-making procedures.


444444111


3. Proportional Representation System and the Representation of Women in Political

Process in South Korea

(1) Introduction

All systems and institutions of representation group individuals according to certain

principles and criteria, and none can be absolutely neutral in this regard. Whether the

principle of constituency is geography, organizational or occupational interest, or social

group interest or position, members of the constituency are better represented when they

organize together to discuss their agreements and differences with each other and with

the representatives. Furthermore, individuals are better represented when representative

bodies are plural, and when individuals have plural relationships to representatives, in

both political and civic organizations.15 To the extent that what distinguishes social groups

is structural relations, particularly structural relations of privilege and disadvantage, and to

the extent that persons are similarly positioned in those structures, then they have similar

perspectives both on their own situation and on other positions in the society. As such, a

system or institution of group representation should do best to pluralize group

representation. The representation of the perspective of women in a legislative body or

commission would be better done by means of a committee of women rather than just

one woman.

Here, with respect to specific mechanisms, one means of group representation is to

reserve a specific number of seats or positions in a representative body for representatives

of a particular group. However, reserving seats for particular groups may tend to freeze

both the identity of that group and its relations with other groups in the polity. Therefore,

some less rigid procedure is desirable for adapting to changing social relations. Reserving

seats may also tend to freeze the specially represented group members out of additional

representational opportunities in other contested seats, thus possibly isolating and

15

For a detailed analysis on group rights as instrumental rights and fundamental rights from the viewpoint of representation, refer to, e.g., Neus Torbisco Casals, GROUP RIGHTS AS HUMAN RIGHTS (Springer, 2006).

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444444222

marginalizing the specifically represented group at the representational level. For these

reasons, reserving seats in authoritative decision-making bodies should be a last resort and

temporary option for representing otherwise excluded or marginalized perspectives.

On the other hand, quotas for women in party lists or, more generally, rules

mandating a certain proportion of minority group members to be present in party list, are

often acceptable and desirable ways of promoting the inclusion of diverse perspectives

and interests, as this method does not disconnect group members from others, but include

them in wider party deliberations. Depending on the number of parties and the voting

procedures, voters from all groups continue to have several candidate options. There is a

relevant argument that strengthening the formation and active deliberation of political

parties is the best way to foster the representation of politically interested social groups

with different perspectives.16

Proportional representation that institutionally requires political parties under the

relevant election rule to attend to minority representation tends to increase party

competition and enable more parties to obtain legislative seats than do simple winner-

take-all systems. Systems of such proportional representation also allow voters more

opportunity to join with others in various structural social groups. These arguments are

persuasive as grounding the claim that proportional representation provides more

opportunity for differentiated representation than does a system based on single-member,

winner-take-all electoral districts.

16

David K. Ryden, Representation in Crisis: The Constitution, Interest Groups, and Political Parties (State University of New York Press, 1996), pp. 110-138. Ryden argues that special measures for social group representation in the formal state representative institutions would tend to freeze group identity and fragment politics, and it is better to use party politics as the vehicle for contesting and constructing group representation. Ibid.


444444333


(2) Historical Overview of South Korea’s Proportional Representation System

The proportional representation system was initially introduced to South Korea through its

constitutional revision in 1962 (the 5th constitutional revision), and has been implemented

since the general election in 1963 that constituted the 6th National Assembly (1963-1967).

During the years immediately following its introduction, the proportional representation

system in South Korea was operated for the purpose of increasing dominance of the ruling

party over National Assembly, by providing certain institutional premium to the political

party that obtained the most number of electoral district seats by intended design.

Prior to the introduction of current “one person two votes” system in the 2004

general election, the proportional representation system in South Korea operated under

“one vote for both electoral district representatives and for national district proportional

representatives” system. Under this previous or “Third Republic” proportional

representation system, although the proportional representation system was in place,

such seats were assigned to the political parties in proportion to the number of votes that

respective parties obtained at the electoral district election, which were cast to individual

candidates. The political party that received the most number of votes at the electoral

district election was given proportional representation seats of maximum of 2/3 of all

proportional representation seats, if it obtained of or over 50% of all votes; if the votes

obtained were short of 50% of all votes, then the party was given 1/2 of all proportional

representation seats. As the political situation as a whole at that time was in favor of the

ruling party, such proportional representation system operated as skewed in favor of the

ruling party, functioning to further strengthen ruling party’s dominance over the national

legislature.

As political scientists in South Korea have unequivocally analyzed, the above “one

vote for both” rule functioned to fortify dominance of the ruling party over National

Assembly,17 to enlarge influence of the party leadership upon assemblypersons of the

17

Meen-Geon Kim & Ji-Yeon Shim, “Strategic Intentions in Changes in Electoral System in Korea,” 36-1 Korean Political Science Association Journal 139 (2002); Wan-Ki Ahn, “Relationship Between Electoral System

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444444444

same party membership,18 and to relieve the party’s financial burden.19 The institutional

purpose of proportional representation system was defeated further, as the voters were

not provided with the opportunity to distinguish between their preferences for individual

candidates and those for the political parties under the “one vote for both” system.20

What followed through the constitutional revision in 1972 (the 7th constitutional

revision) was a change in the proportional representation system to further increase the

dominance over National Assembly of the ruling party and the nation’s President.

Beginning at the 1973 general election that constituted the 9th National Assembly (1973-

1978), 146 assemblypersons out of its full membership of 219 were elected from the

electoral district through direct votes of the voters; however, the rest of 73 members of

National Assembly were chosen not by the direct vote but by the electoral college of

“People’s Council for Unification and Autonomy,” consisting of approximately 2,500

members. The People’s Council was an institution established by and under the

Constitution that elected proportional representatives for National Assembly as such, as

well as the nation’s President. President, in turn, served ex officio as the chair of the

People’s Council. Under this design, the ruling party could safely control the national

legislature.

Subsequently, the constitutional revision in 1980 (the 8th constitutional revision)

reshaped the proportional representation system so that it returned to the original

proportional representation model under the Third Republic (1962-1972). Out of 276

seats at National Assembly, 92 seats, equivalent to 1/3 of the entire membership, were

designated to proportional representatives. These proportional representation seats were

assigned to political parties in accordance with the ratio of votes respective parties

received at the electoral district election cast for the individual candidates. The political

And Political Party Structure in Korea, 7 Korea North East Association Journal 23 (1998); Young-Kook Chung & Myungsoon Shin, “National District Proportional Representation System and National Assembly,” Korean Legislative Studies Institute 1992-1993 Research Project Paper (Korean Legislative Studies Institute, 1994); and Yong-Ho Kim, “Changes in General Election and Their Political Effects,” in Nam-Young Lee, Election in Korea (Nanam, 1993). 18

Hyung-Sup Yoon, Politics in Korea (Pakyoung Publising Co., 1992). 19

Myungsoon Shin, “A Critical Analysis of the National District Electoral System in Korea,” 28-2 Korean Political Science Association Journal 239 (Korean Political Science Association, 1994). 20

Jong-Bin Yoon, Election and Democracy in Korea (Jipmoondang, 2007).


444444555


party that secured the most number of seats at National Assembly through electoral

district election gained 2/3 of the proportional representation seats, and the rest of the

parties that secured 5 or more seats at National Assembly through electoral district

election obtained according to the ratio thereof the rest of the proportional representation

seats.

Under the current Constitution of the Sixth Republic of Korea (1988-present), the

proportional representation system has gradually yet significantly evolved. At the 1988

general election that constituted the 13th National Assembly (1988-1992), the proportional

representation seats were assigned to the parties according to the result of the electoral

district election as in the previous election. The political party that gained the most

number of electoral district seats obtained 1/2 of the proportional representation seats for

the claimed purpose of stability of national politics, thereby securing a higher ratio of seats

at National Assembly than the actual ratio among valid votes earned at the electoral

district election.21

At the general elections in 1992, 1996 and 2000, which constituted the 14th (1992-

1996), 15th (1996-2000) and 16th (2000-2004) National Assembly respectively, there were

changes in the number of proportional representation seats and the minimum

requirement for distributing proportional representation seats in terms of the number of

seats earned through electoral district election, and so forth, and the party that gained the

most number of seats at electoral district election could no longer take 1/2 of the

proportional representation seats. However, it remained unchanged that the proportional

representation seats were assigned out to political parties according to the result of the

electoral district election under “one vote for both electoral district representatives and

proportional representatives” system.22

21

The number of proportional representation seats at National Assembly was 75, or equivalent to one-fourth of the entire membership of 299. 22

Through revisions in election law in 1991, the proportional representation seats were assigned to respective political parties in proportion to the number of seats each party earned through electoral district election, with no premium of set proportion for the party that secured the most number of seats at electoral district election. Through a subsequent revision of the Public Official Election Act in 1994 (Act No. 4739, effective March 16, 1994), the proportional representation seats at National Assembly began to be assigned to political parties in proportion to the ratio of votes each party received against all valid votes cast at the electoral district election.

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444444666

In July 2001, a decision of the Constitutional Court brought a significant change to

South Korea’s proportional representation system.23 In this decision, the Constitution

Court held the mechanism of distributing proportional representation seats in accordance

with the result of the electoral district election under “one vote for both” system to be

unconstitutional. The Constitutional Court based its decision on the ground that the

assumption of the then-current election law fictitiously identifying the voters’ preferences

for individual candidates in electoral district as those for the political parties at national

district for proportional representation seats violated the principles of democracy, direct

vote and equal vote, thereby infringing the fundamental right to vote held by individual

voters. Subsequently, the relevant statutes were revised in compliance of this

Constitutional Court decision, introducing the “one person two votes” system to the

general election and to the local council election in South Korea.24 The mechanism of

distributing the proportional representation seats also changed accordingly.

Under the current system, the entire membership of National Assembly consists of

299 seats.25 Among these, 245 seats are for the representatives elected through electoral

district election by simple plurality under one representative per district rule; the other 54

seats are for the proportional representatives chosen from the party list in the order fixed

and disclosed prior to the election, now through the separate vote cast to the political

parties.26 In order to obtain proportional representation seat, a political party should

either gain five seats at National Assembly through electoral district election, or earn 3% or

more of valid votes cast to political parties.27 To the political parties that satisfy such

minimum requirement, proportional representation seats are assigned in proportion to the

ratio of votes each of such political parties has earned at the vote cast to the parties.28 This

mechanism intends to lower the entry barrier to the national and the local legislatures for

minority or smaller political parties. Furthermore, the statute requires that any political

party place women to all odd-numbered queues in preparing the list of individuals for

23

2000 Hun-Ma 91, July 19, 2001, 13-2 KCCR 77 (on Public Official Election Act, Article 146(2)). 24

See, e.g., Public Official Election Act, Articles 189 and 190-2. 25

Constitution of the Sixth Republic of Korea, Article 41(2); Public Official Election Act, Article 21(1). 26

Public Official Election Act, Articles 21(1) and 25(2). 27

Public Official Election Act, Article 189(1). 28

Public Official Election Act, Article 189(1).


444444777


proportional representation seats,29 thereby mandating one-half or more of the

proportional representation seats to be filled by women.30

At the level of local council or local legislature, South Korea also has the proportional

representation system. At the local level, the number of seats under proportional

representation system is 10/100 of the entire number of seats at respective council.31

Here, those political parties that have gained 5/100 or more of the valid votes cast to the

parties take proportional representation seats in accordance with the ratio of valid votes

respective parties earned, while at the same time no single political party may take more

than 2/3 of the proportional representation seats.32 At the local council level, political

parties should nominate female candidates at all odd-numbered queues in their list for

proportional representation seats.33

The following two tables indicate the number of female representatives throughout

South Korea’s parliamentary history both at the national and local levels, under different

designs of proportional representation system.

29


This requirement applies to the nomination of candidates for proportional representatives at the local council as well (Public Official Election Act, Article 47(3)). Should a political party be in violation of this requirement, such party may not register any of the candidates it endorses and nominates (Public Official Election Act, Article 49(8)), or the registration, if completed, is rescinded (Public Official Election Act, Article 52(1)). However, to the proportional representation system at general election to constitute National Assembly, these penalty provisions do not currently apply, which calls for a revision to this effect applicable to general election. As a relevant matter, under Public Official Election Act Article 47(4), a political party should make its best effort to nominate women for 30% or more of its candidates for electoral district seats at National Assembly and local council, in which case the party is entitled to additional subsidy for election purposes. 31

Public Official Election Act, Articles 22 and 190-2(1). 32

Public Official Election Act, Article 190-2(2). 33

Public Official Election Act, Articles 47(3), 49(8) and 52(1).

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444444888

Table 1. Number of Female Representatives at National Assembly in South Korea, 1948-

Present

National Assembly (Election

Year)

Number of

Representatives at National Assembly

Number of

Female Assemblypersons

(Percentage)

Number of Female Assemblypersons

Elected from Districts (Percentage among

Elected Representatives)

Number of Female Proportional

Representatives (Percentage among

Proportional Representatives)

1st

(1948) 200 1 (0.5%) 1/200 (0.5%) -

2nd

(1950) 210 2 (0.9%) 2/210 (0.9%) -

3rd

(1954) 203 1 (0.5%) 1/203 (0.5%) -

4th

(1958) 233 3 (1.3%) 3/233 (1.3%) -

5th

(1960) 233 1 (0.4%) 1/233 (0.4%) -

6th

(1963) 175 2 (1.1%) 1/131 (0.7%) 1/44 (2.3%)

7th

(1967) 175 3 (1.7%) 1/131 (0.7%) 2/44 (4.5%)

8th

(1971) 204 5 (2.5%) 0/153 (0.0%) 5/51 (9.8%)

9th

(1973) 219 12 (5.5%) 2/146 (1.4%) 10/73 (13.7%)

10th

(1978) 231 8 (3.5%) 1/154 (0.6%) 7/77 (9.1%)

11th

(1981) 276 9 (3.3%) 1/184 (0.5%) 8/92 (8.7%)

12th

(1985) 276 8 (2.9%) 2/184 (1.1%) 6/92 (6.5%)

13th

(1988) 299 6 (2.0%) 0/224 (0.0%) 6/75 (8.0%)

14th

(1992) 299 8 (2.7%) 1/237 (0.4%) 7/62 (11.3%)

15th

(1996) 299 11 (3.7%) 3/253 (1.2%) 8/46 (17.4%)

16th

(2000) 273 16 (5.9%) 5/227 (2.2%) 11/46 (23.9%)

17th

(2004) 299 39 (13%) 10/243 (4.1%) 29/56 (51.8%)

18th

(2008) 299 41 (13.7%) 14/245 (5.7%) 27/54 (50.0%) Total

Numbers 4,403 176 49 127


444444999


Table 2. Number of Female Candidates and Elected Representatives at Local Council Elections in South Korea, 1991- June 2010

1991

1995

1998

2002

2006

Total Number of

R ep res ent at ives

Female Representatives

(Percentage)

Total Number of Reps.

Female Reps. (%)


Female Reps. (%)


Female Reps. (%)


Female Reps. (%)

Governors, Mayors

& other Local Governm

ent Presidents

Metro-politan Units

Number of Candidates

▬

▬ 56 2 (3.6%)

40 0 (0.0%)

55 0 (0.0%)

66 4 (6.1%)

No. of Elected Representatives

▬ ▬ 15 0 (0.0%)

16 0 (0.0%)

16 0 (0.0%)

16 0 (0.0%)

Si/Gu /Gun Units


▬

▬

943 4 (0.4%)

677 8 (1.2%)

750 8 (1.1%)

848 23 (2.7%)


▬ ▬ 230 1 (0.4%)

232 0 (0.0%)

232 2 (0.9%)

230 3 (1.3%) Representatives at Local

Council Elected from

Electoral Districts

Metro-politan Units


2,885 63 (2.1%)

2,446 38 (1.6%)

1,571 37 (2.4%)

1,531 48 (3.1%)

2,068 107 (5.2%)


858 8 (0.9%)

875 13 (1.5%)

616 14 (2.3%)

609 14 (2.3%)

655 32 (4.9%)

Si/Gu /Gun Units


10,159 123 (1.2%)

11,970 206 (1.7%)

7,754 140 (1.8%)

8,373 222 (2.7%)

7,995 391 (4.9%)


4,303 40 (0.9%)

4,541 72 (1.6%)

3,489 56 (30.0%)

3,485 77 (2.2%)

2,513 110 (4.4%)

Proportional Representatives at Local

Council

Metro-politan Units


▬

178 68 (38.2%)

180 54 (30.0%)

209 116 (55.5%)

211 136 (64.5%)


97 42 (43.3%)

74 27 (36.5%)

73 49 (67.1%)

78 57 (73.1%)

Si/Gu /Gun Units


▬

1,025 750 (73.2%)


375 327 (87.2%)

Total Numbers (Percentage)


13,044 186 (1.4%)

15,593 318 (2.0%)

10,222 239 (2.3%)

10,918 394 (3.6%)

12,213 1,411 (11.6%)


5,161 48 (0.9%)

5,758 128 (2.2%)

4,427 97 (2.2%)

4,415 142 (3.2%)

3,867 529 (13.7%)

(3) South Korea’s Proportional Representation System in Light of Minority Representation

in Legislative Body and Political Process

a. South Korea’s Proportional Representation System and the Representation of Minority

Perspectives in the Legislature

One of the important intended purposes of the proportional representation system is to

serve as a vehicle that conveys to the legislature the interests, opinions and perspectives

held by diverse individuals and groups including minorities. For any meaningful discussion

for institutional improvement of proportional representation system in South Korea, a

diagnosis should precede with respect to whether it contributes to enhance the presence

and the representation of minorities or their interests, opinions and perspectives, at South

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444555000

Korea’s policymaking and lawmaking institutions and processes, while South Korean

society is growingly diversified and pluralized.

Preceding studies on this aspect of South Korea’s proportional representation system

have been made mainly in the eyes of political science since early 1990s. They include

those works analyzing the social and economic backgrounds of proportional

representatives as opposed to those of electoral district representatives,34 the pattern of

assignment of proportional representatives to standing committees within National

Assembly as opposed to that of electoral district representatives,35 the political relations

and dynamics between potential proportional representatives and the party leadership

through the preparation process for the party list,36 the legislative activities of proportional

representatives as opposed to those of electoral district representatives,37 and, more

generally, the overall influence resulting from the implementation of the proportional

representation system in South Korea.38 A both comprehensive and in-depth analysis over

all such important aspects pertaining to South Korea’s proportional representation system

from constitutional law perspective is now due.

One of the recent research efforts to the point intended to see whether the

ideological positions, propensities or inclinations of proportional representatives did

indeed differ from those of electoral district representatives to the extent that such

34

Young-Kook Chung, Analysis of Standing Committee Activities of the Proportional Representatives in National Assembly,” 11-1 Korea and World Politics 53 (Institute for Far Eastern Studies, Kyungnam University, 1995); Myungsoon Shin, “A Critical Analysis of the National District Electoral System in Korea,” 28-2 Korean Political Science Association Journal 239 (Korean Political Science Association, 1994); and Hyung-Sup Yoon, Politics in Korea (Pakyoung Publishing Co., 1992). 35

Young-Kook Chung, Analysis of Standing Committee Activities of the Proportional Representatives in National Assembly,” 11-1 Korea and World Politics 53 (Institute for Far Eastern Studies, Kyungnam University, 1995). 36

Myungsoon Shin, “A Critical Analysis of the National District Electoral System in Korea,” 28-2 Korean Political Science Association Journal 239 (Korean Political Science Association, 1994); and Hyung-Sup Yoon, Politics in Korea (Pakyoung Publishing Co., 1992). 37

Sang-Joon Ka, Byung-Kwon Son, Jong-Bin Yoon & Jun-Young Choi, “A Comparison of Characteristics and Outcome of Legislative Activities between Electoral District Representatives and Proportional Representatives in National Assembly,” (Korean Legislative Studies Institute Research Paper, 2007); and Eun-Hee Song, “The Past and Present of the National Assembly and Women in Korea: On Women’s Sharing of the Assembly Seats,” 30-3 Korean Political Science Association Journal 61 (Korean Political Science Association, 1996). 38

Myungsoon Shin, “A Critical Analysis of the National District Electoral System in Korea,” 28-2 Korean Political Science Association Journal 239 (Korean Political Science Association, 1994); and Yong-Ho Kim, “Changes in General Election and Their Political Effects,” in Nam-Young Lee, Election in Korea (Nanam, 1993).


444555111


difference was statistically meaningful.39 The basic premises of this research project are as

follows: first, the dispersion of ideological positions of proportional representatives spread

over wider spectrum than that of electoral district representatives; and, second, the

ideological positions, beliefs and value structures of proportional representatives differ

from those held by electoral district representatives.40 Pursuant to this research, through

the 16th National Assembly (2000-2004), no statistically meaningful distinction existed

between proportional representatives and electoral district representatives in light of the

purpose of representing various perspectives including those of minorities at the

legislature.

Yet, the above research indicates that, at the 17th National Assembly (2004-2008)

constituted through the 2004 general election following the introduction of “one person

two votes” system and the “gender quota on party list” rule for proportional

representation system, a considerable disparity existed between proportional

representatives and electoral district representatives, particularly in the case of

assemblypersons with Democratic Party (“Min-Joo” Party) and Uri Party41 memberships.42

Finally, this research shows that, at the current 18th National Assembly (2008-2012), while

a constitutionally meaningful difference in ideological dispersion between the proportional

representatives as a whole and the electoral district representatives as a whole still exists,

such difference dissipates and disappears within a political party. Rather, the research

proceeds to indicate that the ideological stance of practically all proportional

representatives across different political parties is more homogenized now than the past.43

These together mandate certain institutional modifications and changes of South Korea’s

proportional representation system for the system’s intended normative goal of having

39

Sang-Joon Ka, “A Comparative Study of Ideological Differences between Proportional Representatives and District Representatives,” 14-1 Legislative Studies 109 (Korean Legislative Studies Institute, 2009). In this research, the author analyzes the legislative activities at the 17

th (2004-2008) and 18

th (2008-2012) National

Assembly in comparison with the 16th

National Assembly (2000-2004), to see the outcome of the “one person two votes” system and the party list gender quota requirement as intended, by way of in-depth written interviews with assemblypersons conducted on several distinct occasions. 40

Ibid. 41

Uri Party was established in 2003 and was voluntarily dissolved in 2007. 42

Sang-Joon Ka, “A Comparative Study of Ideological Differences between Proportional Representatives and District Representatives,” 14-1 Legislative Studies 109, 117-122 (Korean Legislative Studies Institute, 2009). 43

Ibid., at 122-125.

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444555222

minority perspectives present and represented in its legislature and political process in

general.

b. Gender Quota Applicable to the Party List under South Korea’s Proportional

Representation System

Another distinctive aspect of South Korea’s current proportional representation system is

that the law requires the political parties nominate female candidates to all odd-numbered

queues in their list for proportional representation seats both at national and local

legislative levels.44 This is to guarantee that 50% or more of all proportional representation

seats to be occupied by female representatives.

At National Assembly, in the inaugural National Assembly through the 5th Assembly

over the period of 1948 to 1963, as Table 1 indicates, only a few women took the seats at

National Assembly. They were elites rather than those representing the cross-section of

the female constituency, who mostly had previously been involved in the political and

social movement for, for example, independence from Japanese colonial rule. The ratio of

female representatives across National Assembly during this period was approximately 1%

(Table 1). It is worth noting here that voting rights for women were obtained in South

Korea simultaneously with those for men, without much of relevant public debates or

political struggle, as the voting rights for both women and men were included in the

inaugural 1948 Constitution upon establishment of the First Republic of Korea. Therefore,

at least from institutional standpoint, women were able to participate in the political

process on par with their male counterpart. However, in actual reality across the

community life, patriarchal modes of thinking and living remained largely unchanged,

resulting in hardly any participation, activities or election of women in or through public

elections.45

44


Jin-Sun Ryu, “Participation of Women in National Assembly General Election in Korea,” Doctoral Dissertation, College of Law, Chosun University (2006).


444555333


Following this initial period, in the 6th National Assembly through the 10th National

Assembly over the period of 1963 to 1981, the administration proactively induced

participation of women in politics as part of the effort to compensate their lack of

democratic legitimacy in obtaining political power. Major changes were made to the

electoral system, including the introduction of the proportional representation system

operating concurrently with the single member simple plurality electorate system. During

this period, there was a notable increase in the number of assemblywomen. However,

such a change was brought in primarily to fortify dominance of the ruling party and of the

incumbent administration over National Assembly.46

In the 11th National Assembly through the 14th National Assembly over the period of

1981 to 1996, the law and the system for increased female participation in politics and

political process for its symbolic and actual impact began to be seriously discussed in the

public domains of the community. Gender issues and Gendered issues became part of

official policy agenda in the public sector and women entered the positions of

policymaking, thus enlarging the opportunities for women to participate in policymaking

processes. Participation and presence of women in politics grew both quantitatively and

qualitatively. Also, from this period on, each political party conspicuously began to make

election promises relevant and applicable to women. This indicates that the political

parties began to perceive votes of female voters as an independent variable or element for

determining the outcome of any given election, which in itself has a significant meaning in

South Korean constitutional-political history.

In the 15th National Assembly through the 17th National Assembly over the period of

1996 to 2008, the status of female representatives as legislative experts was palpably

established. Simultaneously, with the rule of authoritarian government coming to an end,

the perception of and the concern for minorities rose in general in South Korean society in

the context of liberalization, democratization and pluralization. Against this background,

the South Korean politics showed mounted interests and understanding in and of women

46

Ibid.

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444555444

and the issues pertaining to women as well as other minorities.47 This enabled the issue of

participation in politics and policymaking on the part of women and other minorities to be

centrally situated as one of the main objects of public debate and discussion.

The female quota system applicable to the party list for proportional representation

seats was introduced and implemented through the revision of the Public Official Election

Act and the Political Party Act. At its initial step, the law required the political party to

nominate 30% or more of female candidates in preparing its list for proportional

representation seats. The first general election following the introduction of such gender

quota system was the 2000 general election that constituted the 16th National Assembly

(2000-2004). Since the 2000 general election, the number of female representatives at

National Assembly has sharply increased. With the changes in election law encouraging the

parties to nominate female candidates for 30% or more of the seats at electoral district

election and mandating the parties to nominate female candidates for 50% of the

proportional representation seats,48 this trend is ongoing. Through the 2004 general

election that constituted the 17th National Assembly (2004-2008) and the most recently

held 2008 general election that constituted the currently sitting 18th National Assembly

(2008-2012), the number of female representatives at National Assembly has constantly

grown. In terms of legislative and other parliamentary activities, the National

Assemblywomen in recent years have proactively been exercising their expertise in various

standing committees and beyond.

At local council or local legislatures, the ratio of female representatives is still

extremely low,49 although the conventional competition among men has been relatively

less and mitigated compared with that at the level of national politics, in the process of

constituting and operating local council.50 The ratio of female representatives at local

47

Also, during this period, policy institutions and research centers dedicated for specifically addressing and discussing gender and women issues such as the Korean Institute for Women and Politics, which was established in 1989, were formed and began to function, thereby proactively engaging the constituents across the polity in such issues. 48

Public Official Election Act, Articles 47(3) and 47(4). 49

See Table 2. 50

In South Korea, local autonomy system was restored in as late as 1991, after all local councils under the previous local autonomy system were dissolved immediately following the military coup d’état in May 1961; and the governors, mayors and other local government heads began to be elected through residents’ direct


444555555


council almost doubled from the initial local council election under the current

Constitution in 1991 by the time of the 1995 local election, as each of the political parties,

facing the direct election for the chief executive of the local government, adopted the

strategy of nominating relatively many of female candidates at local council election in

order to appeal to the female population.51 Experience at local elections cumulatively

shows that such proportional representation system as institutionally mandating at least

50% of the seats to women by designating their positioning on party list, as well as the

electoral district election that elects two or more representatives rather than one from

each electoral district has been more productive in increasing the female presence at the

local council.52 Also, under the same legal system, more women were elected to local

council in larger cities than in rural areas, indicating perception pertaining to women’s

presence and participation in political process and public sphere still varies significantly

due to the socio-economic and cultural backgrounds in the 1990s and beyond.53

Facing the 2000 general election, the Political Party Act was revised to apply a 30%

quota to the party list for proportional representation seats at the local council. Now,

through revisions in the Public Official Election Act and the Political Party Act in 2002 that

aimed for the local election then upcoming in the same year, political parties are

encouraged to nominate female candidates to 30% or more of the seats at the local

council at electoral district election for the metropolitan local government units, and are

required to nominate female candidates to 50% or more of the proportional

representation seats at all local council under the local autonomy system. However, the

result of the 2006 local election indicates that, while the number of female candidates

vote in 1995. A detailed analysis of the current situation of female representation at the local council is found, for example, in Chae-Bok Park, “Solution for Political Parties to Increase Female Representation at Local Elections,” 18 World Regional Studies Journal 37 (Korean World Regional Studies Institute, 2002). 51

At the 1995 election, approximately 10% of the nominated candidates in the party list for proportional representation seats for local council were women across all political parties that participated in the election. 52

Ehwa Yoon, “Analysis of the Gender Quota for Proportional Representation System in Korea,” 11-2 Korean Autonomous Local Government Society Journal 69, 77 (Korean Autonomous Local Government Society, August 2009). 53

Han-Soo Choi, “An Analysis of the Outcome of 1998 Local Elections” 47 Local Autonomy 25 (Korean Autonomous Local Government Society, 1998).

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444555666

almost doubled from the 2002 local election, the number of elected female

representatives did not increase much from the 2002 local election (Table 2).54

A closer look at the outcome of the recent local elections indicates that, while the

same law pertaining to the proportional representation system is applicable to both

metropolitan local government units and smaller Si/Gun/Gu local government units, more

female representatives enter the Si/Gun/Gu local council. This is at least partly due to the

mandate of positioning a female candidate at each odd-numbered queue on the party list

for proportional representation seats, as the number of seats at local council at Si/Gun/Gu

local government units is smaller than the number of seats at local council at metropolitan

local government units.55 The number of female representatives across the local council in

South Korea has thus gradually increased. However, the ratio of female representatives at

local council reached the 10% landmark for the first time at the most recent local election

in 2006. Aside from proportional representatives, the ratio of female representatives

elected to the local council through electoral district election is still less than 5%. This

reality calls for a further effort to enhance the representation and participation of female

population in the political process and the overall politics in South Korea at the level of

institutional design.

c. Sub-Conclusion

There have been 135 women altogether at South Korea’s National Assembly, from the

inaugural 1948 National Assembly to the 17th National Assembly constituted in 2004. A

54

Many of new systems and incentives were introduced in the 2006 local elections such as remuneration for local council members, medium-sized local electoral district, party nomination of the local election candidates, proportional representation system at non-metropolitan Si/Gun/Gu local government units, which makes it difficult to single out and analyze the effect of gender quota for the party list for proportional representation as an independent variable since 2006. However, there is no doubt that the intended purpose of the gender quota for the party list for proportional representation at the local council level is to institutionalize the long-standing demand for increased presence and representation of women in the political process and to secure support for the political parties involved. Ah Ran Hwang, “The Impact of Political Parties on Women’s Representation in Local Councils: An Analysis of the 2006 Local Election in Korea,” 20-3 Local Administration Journal 51 (Korea Research Institute for Local Administration, 2006). 55

A more detailed analysis to this effect is found in Jae-Hun Chung, “Analysis of the Impact of Local Election Law: A Case Study of the 2006 Local Election,” Master of Law Dissertation, Mokwon University (2007).


444555777


research over 131 nations in the world indicates that, as of 2008, the ratio on average of

female representatives at the national legislature in respective nations is approximately

11%.56 In South Korea, the ratio of female representatives at the 17th National Assembly

(2004-2008) and the 18th National Assembly (2008-2012) is approximately 13%. However,

the ratio through the 16th National Assembly in the prior constitutional history is, on

average, 2.8%, with most of the female representatives during this period were

proportional representatives and only 35 women who were elected to National Assembly

through direct vote of the voters at electoral district election. At the current 18th National

Assembly (2008-2012), the ratio of female representatives among the electoral district

representatives is just over 5% (Table 1).

Under such statistics, it is hardly rebuttable that the proportional representation

system in South Korea has, as a system, contributed to enhance the presence and the

representation of women as minority at the nation’s legislative body. The next and more

constitutionally challenging task is how to improve the system, both at the institutional

and real-life levels, so that the system itself and the system-induced increase in presence

and representation of women at the legislature may produce sustainable changes in

perception and motive of the entire constituents towards minority perspective

representation and participation in political process including that of women. This should

lead to further increased participation and representation in the policymaking and

lawmaking institutions and processes of the constituents including minorities based on the

inclusive expression and exchange of interests, opinions and perspectives. A

comprehensive effort to analyze the relevant laws, institutions and systems and their

implementation should continue.

Under the relevant provisions of South Korea’s Constitution and statutes, a

functional proportional representation system may be an effective addition to the current

“one person two votes” system that combines the electoral district election and the

proportional representation of nationwide district from political parties’ lists, both

56

Ehwa Yoon, “Analysis of the Gender Quota for Proportional Representation System in Korea,” 11-2 Korean Autonomous Local Government Society Journal 69, 90 (Korean Autonomous Local Government Society, August 2009).

TTTEEEPPPJJJFFF

444555888

symbolically and practically.57 In this vein, an increase in the number of proportional

representation seats at the legislature may serve to more effectively achieve the purpose,

as intended in various occasions both within and outside National Assembly and local

legislatures.58

The current proportional representation system in South Korea counts upon political

party’s nomination of potential representatives for obtaining the goal of the enlarged

presence and representation of various perspectives across South Korean society,

including those of minorities. Certain groups such as NGOs engaged in environmental

protection or consumer rights protection and the perspectives they represent did actually

march into National Assembly, thereby entering the forum for public discussion and

debates and are actively participating as new voices in policymaking and lawmaking

processes, due to the proportional representation system. However, the current design of

proportional representation system as it exists in South Korea heightens an opportunity for

the ruling party to become the party with the most number of seats at National Assembly

and at local council, due to the fact that the proportional representatives may only come

from the party list. This, as combined with the relevant law and system pertaining to the

formation and activities of the political party-based negotiation groups within the

legislature,59 might hinder the minority members from assuming the role of expressing and

representing the interests, opinions and perspectives in the appropriate political

57

Nak-In Sung, Constitutional Law (10th

edition), (Bobmun Sa Publishing Co., 2010), at 178-179. Nak-In Sung observes that it is rare that a state with approximately the same population and of approximately the same size as South Korea has a national constituency system for proportional representation. Ibid., at 177.

58 This effort has been made more actively since 2003, facing the then-upcoming 2004 general

election to constitute the 17th

National Assembly (2004-2008). The advisory committee within National Assembly, the National Committee on Political Reform, officially advised National Assembly to increase the number of proportional representation seats to 100 and reduce the number of electoral district representatives to 199, on December 8, 2003. An effort to revise the relevant statutes including the Public Official Election Act to this effect followed both at the 16

th National Assembly (2000-2004) and at the 17

th

National Assembly (2004-2008), though such bills were discarded due to the expiration of terms. Such legislative efforts can be traced at South Korean National Assembly’s URL at www.assembly.go.kr.

59 On this point, it should be noted that legislative efforts have been made to reduce the minimum

number of seats at National Assembly required to form a negotiation group. The current law sets the requirement at 20 or more members (National Assembly Act, Article 33). For an example of such effort, albeit aborted, see Bill No. 174043 introduced to the 17

th National Assembly in March of 2006 that intended

to reduce the number to 5.


444555999


processes. This also might serve as an institutional barrier against peaceful transition of

regimes between the ruling party and the opposition party.

As such, for South Korea’s current proportional representation system exclusively

designates the list prepared by each of the political parties as the gate to the legislature, a

self-directed and voluntary effort on the part of respective political parties to search for,

listen to, and engage themselves in the voices, perspectives and demands from across the

polity is the key to the outcome intended by South Korea’s proportional representation

system for more and better representation of minorities including women. South Korea’s

current proportional representation system may serve to obtain the intended purpose,

only on the premise of democratization of and within political parties.

Despite relatively short history of political party system under the Constitution and

frequent changes, splits and mergers of and among fractions of political interest groups

within and across various political parties, the phenomenon of “political party state” is

readily observed in South Korea, as witnessed at recent electoral district elections where

voters growingly tend to vote for candidates endorsed by the political party they support

than for those not nominated by political parties. Further, under the current proportional

representation system, the voters cast a separate vote outright for the political party they

support, and the democratization of political parties is even more crucial therefor. The

political parties should initiate an effort to establish and present standards and rules for

party nomination of individuals for proportional representation seats, and should

implement such standards and rules in a transparent fashion.

Also, under the current election system, a concurrent nomination for electoral

district election and proportional representation may be a plausible and even desirable

alternative for the purpose of securing qualified candidates who are also expected to

exercise the responsibilities as representatives sincerely on the party platform and policies.

However, this alternative should be given a further thought as it might exacerbate

bureaucratization of party leadership and caucus60 within the political parties in South

Korea. In addition, laws applicable to discarding or changing political party membership by

60

Professor Nak-In Sung has raised the same concern in this regard. See Nak-In Sung, Constitutional Law (10

th edition), (Bobmun Sa Publishing Co., 2010), at 178-179.

TTTEEEPPPJJJFFF

444666000

proportional representatives subsequent to obtaining the position as such should be

prepared and promulgated to respond to potentially significant outcome thereof in light of

the purpose of the system.

South Korea has a unicameral legislature both at the national and the local

government levels, while power and authority in overall legislative and parliamentary

affairs is highly concentrated on the standing committees within the legislature. This

seriously undermines the deliberative function of the legislature under South Korean

Constitution’s indirect, representative and deliberative democracy. Efforts to better

represent interests, opinions and perspectives of minorities in the representative body and

the overall political process are crucial for the legitimacy of South Korea’s representative

and deliberative democracy itself.

Certain institutional efforts in this direction are ongoing, and such efforts include

lowering the number of representatives consenting to the introduction to a bill required

for the submission of a bill to National Assembly, mandating public hearing during the

standing committee process as part of legislative process for the purpose of inviting

various perspectives including minority’s on the subject matter at low cost, supplementing

rules and procedures relevant to legislative petition. At the local council level, minority

groups may now petition the chief executive official of the local government unit by

securing a certain number of signatures of fellow residents, mandating the chief executive

official to submit the petition as a bill to the local council in its regular ordinance-making

process.61 Ultimately, throughout public elections, policymaking and lawmaking processes

and particularly at the earliest point thereof, inclusive communication that may solicit and

sustain participation of constituents including minorities should occur proactively.

Guaranty of the freedom of expression and the active and responsible media may also

contribute in this direction.

Legislatures are not the only governmental bodies, in which arguments for group

representation can and should be applied. Appointed committees and commissions are

also among the other deliberative and decision-making bodies that should be candidates

for inclusive representation, even when constituents do not directly vote for their

61

Local Autonomy Act, Article 15.


444666111


composition. In recent years, more attention has been devoted to the representation of

diverse groups in bodies and procedures such as these in South Korea. A more democratic

representative government would have various layers and sites of elected, appointed and

volunteer bodies that discuss options for policies and laws, make policy decisions and laws,

or review the effectiveness of policies and laws.

In such bodies it is possible and desirable to give specific representation to particular

social group perspectives which might not otherwise be present. Furthermore, the

processes of authorization and accountability that constitute the representative function

should not be confined to official government bodies. Civil society is also an important

forum for the expression and consolidation of social perspectives. Organization and

activation in the public spheres of civil society are among the best methods of maintaining

connections between representatives and constituents, and of insisting that

representatives be accountable. Autonomous and plural activities of civic associations

offer individuals and social groups maximum opportunity in their own diversity to be

represented in public life, thereby deepening democracy.

IV. Concluding Remarks

South Korea is currently facing a new social change of ethnic and cultural diversification

due to a rapid increase in the immigrating population, which was not foreseen by its

Constitution. Yet, such a social change is expected to be further expedited due to ongoing

globalization. From a constitutional law standpoint, such a change accompanies most

fundamental issues for the law of constitution of the fundamental rights protection of

minorities in a representative democracy and of the representation and participation of

minorities in the political process. Records relevant to the establishment and the previous

revisions of the South Korean Constitution reveal that such a situation was not clearly

foreseen, which is only confirmed by the paucity of the texts in the Constitution pertaining

to these issues.

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Thus, an approach to such issues in searching for the resolution thereof based on the

texts and the language of the Constitution is neither properly founded nor desirable.

Currently, South Korea is at the stage of trying to reach a consensus for its next revision of

the twenty-two-year-old Constitution, as constitutional revisions have been suggested in

many areas from diverse perspectives. The embracement of the reality of ethnic

diversification and the ensuing cultural diversification is one of many important agendas

and areas in this task.62

Suggestions for future constitutional revisions set aside, under the current

Constitution of the Republic of Korea, Article 9 seemingly bears a close relevance to the

issue of cultural diversification.63 However, the Constitution Court of the Republic of Korea

is in the position that Article 9 of the Constitution is interpreted to stipulate that the State

has an obligation to preserve the cultural heritage and tradition, without obligating the

State to reject, oppose or counter cultural diversity.64 Under firmly established

constitutional doctrines both based on the text and through the interpretation by the

Constitutional Court, the basic principles of the South Korean Constitution are clearly

grounded upon the understanding of individual human beings as liberal and autonomous,

and upon the value of democratic tolerance in the political community; this in turn

mandates as a necessary condition therefor cultural openness, diversity and tolerance

(2003 Hun-Ga 1, May 27, 2004, 16-1 KCCR 670, 679).

As such, facing the social phenomenon of ethnic and cultural diversity, the

Constitution should be implemented in a way that is most suitable and productive for

realization of such principles in all areas of legislation, administration and adjudication.

62

As of September 2010,the following suggestions have been made for constitutional revision in this regard: Revising Article 9 to stipulate that the State “shall pursue cultural diversity” (National Assembly Advisory Committee for Constitutional Revision, Draft for Constitutional Revision, 2009); revising Article 9 to provide that the State “shall protect and cultivate such culture as necessary for the life and spiritual domain of the individuals” (Korean Constitutional Law Association, Final Report of the Constitution Revision Committee, 2006); and adding the expression of “ethnic or racial origin” as an example of characteristics as well as the existing “sex, religion or social status” that should not be adopted as a standard for discriminatory purposes in Article 11, which is the primary ground for the right to equality (Korea Dialogue Academy, Draft for Constitutional Revision, 2009). 63

Article 9 of the Constitution of the Sixth Republic of Korea provides in full as follows: “The State shall make an effort to sustain and develop the cultural heritage and to enhance national culture.” 64

Refer to, e.g., 2006 Hun-Ba 109, May 28, 2009, 21-1(II) KCCR 545, 566-567; 2002 Hun-Ga 2, December 18, 2003, 15-2(II) KCCR 367, 382.


444666333


Further, the “human dignity and value” of Article 10 of the Constitution as the

fundamental value of South Korea’s Constitution serves as a convincing ground for

rejecting to impose a single Korean cultural identity upon foreign nationals or to disregard

diverse cultural identities in South Korea. More specifically in the area of right to freedom,

the Constitutional Court of the Republic of Korea has consistently held that the South

Korean Constitution guarantees the freedom of conscience and thought, the freedom of

religion and the freedom of expression, as essential elements for the implementation of

the ideal of cultural and civilized state, and that diversity in ideas, values and opinions is an

indispensible condition for such state (98 Hun-Ga 16 (as consolidated), April 27, 2000, 12-1

KCCR 427, 445, 446). From the perspective of right to equality, the government shall not

discriminate unreasonably or arbitrarily against non-Korean nationals, and a classification

between Korean nationals and non-Korean nationals, should the object of different

treatment based upon such classification be a matter significantly relevant to human

rights, is to be subjected to a strict scrutiny.

Further, the Constitutional Court of the Republic of Korea is in the position that the

Constitution’s stipulation of “all citizens” as the subject or the bearer of the fundamental

rights in many provisions guaranteeing fundamental rights is merely to underscore that

such rights are preliminarily guaranteed for the South Korean nationals and should not be

interpreted to deny in general or in entirety foreign nationals as the subject of the

fundamental rights.65 This position becomes clearer through the holding of the

Constitutional Court that, in such areas of social welfare pertaining to employment,

healthcare and education, to the extent the right and entitlement to a “life worthy of

human being” (Article 34, Section (1), of the Constitution) is presupposed as connoted in

“human dignity and value” (Article 10 of the Constitution), such social rights for minimum

conditions for life as a human being may be guaranteed to non-Korean nationals (2004

Hun-Ma 670, August 30, 2007, 19-2 KCCR 297, 305; 2001 Hun-Ba 50, November 28, 2002,

14-2 KCCR 668, 678; 98 Hun-Ga 16 (as consolidated), April 27, 2000, 12-1 KCCR 427, 445,

446). Further legislative efforts are due, therefore, facing the social change of ethnic and

65

Constitutional Court of the Republic of Korea, “Subject of the Fundamental Right under the Constitution of the Republic of Korea,” in CONSTITUTIONAL ADJUDICATION Vol. 20 (1986), at p. 86.

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cultural diversification, for the implementation of the Constitution in light of its

fundamental values and spirit most conspicuously embodied in Article 10 of the

Constitution, particularly to further encourage participation and representation of the

underrepresented minorities including increasing ethnic and cultural minorities, in overall

political processes.

South Korea has a substantial experience of bringing a tangible and sustainable

change in its constitutional political reality by way of legislative revisions and institutional

restructuring, for the representation of women, who as a group have been political, social

and cultural minorities in South Korea, through proportional representation system. While

the current task to be accomplished in this regard is to find a way to connect and funnel

the increased representation of women in the national and local legislatures and the

overall political process to the legislation and policymaking for actual and substantive

gender equality, such experience can productively apply to the situation of growing ethnic

and cultural diversification where South Korea has to find a way to encourage and increase

inclusion, participation and representation in political processes of other political, social

and cultural minorities. Further diagnosis and deliberation at the level of constitutional

doctrine and practice will provide consistency and structure for the legislative and

policymaking efforts to be followed.

<Key Words> election system, public election, proportional representation system, ethnic diversity, minority


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Constitution of the Sixth Republic of Korea (as most recently revised on October 29, 1987, effective February 25, 1988).

Public Official Election Act (as most recently revised by Law Number 10067, effective March 12, 2010).

National Assembly Act (as most recently revised by Law Number 10047, effective March 12, 2010).

Local Autonomy Act (as most recently r evised by Law Number 9577, effective April 1, 2009)

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2000 Hun-Ma91, July 19, 2001, 13-2 KCCR 77.

www.assembly.go.kr (the official URL of National Assembly of the Republic of Korea).

www.kosis.kr (the official URL of Korea Statistical Information Service).

www.mopas.go.kr (the official URL of the Ministry of Public Administrat ion and Safety of the Republic of Korea)

www.nec.go.kr (the official URL of the National Elect ion Commission of the Republic of Korea).


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Procesos electorales: los principios constitucionales que los rigen, la libertad de expresión y el modelo constitucional

de comunicación social

Carlos Sergio Quiñones Tinoco*

Nociones preliminares

Giovanni Sartori ha dicho que: "El término democracia siempre ha indicado una entidad

política, una forma de Estado y de gobierno, y así ha permanecido como la acepción

primaria del término"1 y señala que hoy hablamos también de democracia social y de

democracia económica. De acuerdo con la "acepción primaria" del término “democracia”,

la idea principal implícita en el concepto, de acuerdo con Anthony Arblaster, es la del

poder popular, es decir, la idea de "una situación en que el poder y quizás la autoridad

también, descansan en el pueblo";2 tal poder y autoridad se conciben comúnmente como

algo político y se traduce en una idea de soberanía popular; sin embargo, la democracia no

siempre es entendida como la forma de gobierno o de elegir a un gobierno; "puede ser un

término aplicado a toda una sociedad".3

La democracia, como a su vez lo ha señalado Gianfranco Pasquino, es un régimen

dinámico, capaz de renovarse y adaptarse, que prospera cuando sus fines no se ven

afectados por manipulaciones ni concesiones; es el más exigente de los regímenes

políticos, ya que es exigente con los políticos y con los gobernantes, a quienes les demanda

que se liberen del peso psicológico de sus intereses particulares; es exigente con los

ciudadanos a quienes les demanda una participación responsable e informada; es exigente

consigo misma, porque no puede admitir que sus estructuras, sus aparatos y sus técnicas

de funcionamiento sean definidas de una vez por todas; es también exigente consigo

misma porque se interroga no sólo sobre su cantidad relacionada con el número de

*Profesor-investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Juárez del estado de

Durango. Correo electrónico: [email protected] 1 Sartori, Giovanni. 2000. ¿Qué es la democracia?, 2ª edición, p. 5. México: Editorial Patria.

2 Arblaster, Anthony. 1991. Democracia, p. 19. México: Editorial Patria.

3 Ídem.

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444777000

ciudadanos participantes, sino sobre su calidad, que tiene que ver con el grado de

satisfacción de los ciudadanos frente a las respectivas instituciones democráticas. Esto le

impone la necesidad de verificar su consenso.4

Somos testigos de una expansión del proceso de democratización en nuestro país,

un proceso que se ha mantenido permanente, en el que se ha venido dando una verdadera

evolución de las instituciones democráticas, como un reflejo de la exigencia de

perfeccionamiento de nuestra democracia; es el resultado de las tensiones derivadas del

desarrollo de los procesos electorales y sus resultados, que han obligado a llevar a cabo

diversas reformas a la Constitución General de la República y a la legislación secundaria,

como acción reflexiva a la cualidad exigente de la democracia, con el propósito de afinar o

mejorar los procesos electorales que legitimen el acceso al ejercicio del poder público y

garantice la libre participación ciudadana.

He considerado en este apunte la idea de dinamismo, renovación y adaptación de

la democracia, para entender que la nueva realidad política mexicana —con los aciertos y

deformaciones que pueda tener— es el resultado de la exigencia de la sociedad de

perfeccionar nuestra democracia; el ejercicio de la soberanía popular expresada en las

urnas, obliga a considerar a la democracia como un proceso continuo de interacción entre

gobierno y sociedad, propiciando y permitiendo la mayor participación posible del pueblo

en la toma de decisiones públicas; ello implica la redefinición de las estructuras, aparatos y

técnicas de funcionamiento de la democracia.

Principios constitucionales rectores del proceso electoral

Quizá la técnica o práctica más visible de funcionamiento de la democracia sea el proceso

electoral, que puede conceptuarse como el conjunto de actos que deben realizar las

autoridades electorales, los partidos políticos, los candidatos a ocupar un cargo de elección

popular y los ciudadanos, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y en

las leyes de la materia, con el objeto de elegir a los integrantes de los poderes Legislativo y

4 Pasquino, Gianfranco. 1999. La democracia exigente. Colección popular núm. 545, pp. 9-12. México: Fondo

de Cultura Económica.


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Ejecutivo. El desarrollo del proceso electoral está sujeto a la aplicación de normas,

directrices políticas y principios de carácter constitucional, cuya observancia irrestricta

legitima el acceso al ejercicio del poder público. Siguiendo a Ronald Dworkin,5

encontramos que la “norma” constituye un “estándar” referente a una obligación cuya

aplicación es de carácter disyuntivo, es decir, que si los hechos que previene están dados,

la norma puede ser válida, y la respuesta o solución que provee debe ser aceptada o no es

válida, y entonces no aporta nada a la decisión; el concepto “directrices políticas” se

refiere “al tipo de estándar que propone un objetivo que ha de ser alcanzado;

generalmente, una mejora en algún rasgo económico, político o social de la comunidad”;6

en tanto que el concepto “principio” se refiere a “un estándar que ha de ser observado (...)

porque es una exigencia de la justicia, de la equidad o alguna otra dimensión de la

moralidad”.7 Destaco en este apunte los principios constitucionales que rigen a los

procesos electorales, que tienen como fundamento el artículo 41 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De acuerdo con lo que dispone el artículo 41 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará

mediante elecciones libres, auténticas y periódicas. Esta regla conjuga principios básicos

para el ejercicio de la democracia: libertad, que significa capacidad de elección o

determinación para tomar parte en los asuntos políticos del país y para tomar parte en las

decisiones colectivas; autenticidad, que quiere decir la realización verídica de los procesos

de democracia electoral, en los que puedan ejercerse con libertad los derechos político-

electorales de votar y ser votado, y la periodicidad como el principio republicano que limita

el ejercicio del poder público a un periodo determinado y que permite el acceso de los

ciudadanos a su ejercicio mediante el voto.

Una segunda categoría de principios lo constituye el sufragio universal, libre,

secreto y directo que tiene que ver con la garantía para participación de todos los

ciudadanos que satisfagan los requisitos para poder ejercer el derecho a votar sin

5 Dworkin, Ronald. 2002. Los derechos en serio, p. 72. Barcelona: Editorial Ariel.

6 Ídem.

7 Ídem.

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444777222

excepción en las elecciones mediante la emisión del voto sin coacción de ninguna especie,

sin orientación o vigilancia y sin que pueda ser transferido el derecho a sufragar o ejercer

este derecho a través de representantes o cuerpos electorales.

La tercera categoría de principios constitucionales que rigen el desarrollo de los

procesos electorales lo constituye la equidad, que presenta dos vertientes: la primera se

refiere a las condiciones establecidas en la ley que tienen que ver con los derechos y

prerrogativas de los partidos políticos definidos y enumerados en el articulado de la ley de

la materia; el estudio de ese conjunto de disposiciones conduce al análisis de los principios

que sustentan cada uno de los derechos otorgados por la ley y la variabilidad en la calidad

y cantidad de las prerrogativas que se conceden a los partidos políticos, en ambos casos

para una igual posibilidad de participación en la contienda electoral en condiciones de

equidad. La segunda vertiente se refiere al contexto o escenario que debe garantizar el

Estado para generar un ambiente de igualdad de oportunidades y posibilidades para el

desarrollo de las campañas políticas de cada uno de los partidos políticos y candidatos

contendientes en los procesos electorales y se traducen en una actuación positiva del

Estado en este caso, pero que, por otro lado, implica la abstención del mismo Estado de

participar como actor político en la contienda electoral, así como la abstención de las

autoridades o servidores públicos que actúan en ejercicio de una función pública de

interferir en el desarrollo de dichos procesos con el fin de inducir el voto a favor o en

contra de un determinado candidato o partido político. En ambas vertientes la referencia

es a la equidad en el financiamiento público de los partidos políticos, a la equidad en

campañas electorales y a la equidad en el acceso permanente de los partidos políticos a los

medios de comunicación social.

Una cuarta categoría de principios constitucionales del proceso electoral se

concretiza en la estipulación de que la organización de las elecciones se realiza a través de

un organismo público autónomo, al que la propia Constitución denomina Instituto Federal

Electoral (IFE); el escenario constitucional que enmarca la existencia del IFE, corresponde a

la estructuración organizacional y política del Estado mexicano bajo el principio clásico de

la división de poderes, principio que ha mostrado apertura admitiendo la creación de

diversos organismos autónomos, entre los que se encuentra el IFE. Éste, de acuerdo con el


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artículo 41, segundo párrafo, fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, es un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y

patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los

partidos políticos nacionales y los ciudadanos, que tiene a su cargo la función estatal de

organizar las elecciones federales, en cuyo ejercicio la certeza, legalidad, independencia,

imparcialidad y objetividad serán principios rectores; además, dispone el mismo texto

constitucional, será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y

funcionamiento, y profesional en su desempeño; que contará en su estructura con órganos

de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. Cabe precisar que de acuerdo con lo que

dispone el párrafo nueve de la fracción señalada de la norma constitucional referida, le

corresponde al IFE no sólo la organización de la elecciones federales, sino el ejercicio

integral y directo de la función electoral. Una de las características más relevantes del IFE,

es la de un órgano de gobierno dirigido y operado por expertos.

Una quinta categoría de principios constitucionales rectores del proceso electoral la

constituyen los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad

que rigen en general la función electoral y que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

definido en la siguiente Tesis de Jurisprudencia:

Registro IUS: 176707

Localización: Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Tomo XXII, Noviembre de 2005, p. 111, tesis P./J. 144/2005, jurisprudencia,

Constitucional.

Número de tesis: P./J. 144/2005

Rubro: FUNCIÓN ELECTORAL A CARGO DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES. PRINCIPIOS

RECTORES DE SU EJERCICIO.

Texto: La fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos establece que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las

autoridades electorales, serán principios rectores los de legalidad, imparcialidad,

objetividad, certeza e independencia. Asimismo señala que las autoridades electorales

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deberán de gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus

decisiones. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado que en materia

electoral el principio de legalidad significa la garantía formal para que los ciudadanos y

las autoridades electorales actúen en estricto apego a las disposiciones consignadas en

la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o

arbitrarias al margen del texto normativo; el de imparcialidad consiste en que en el

ejercicio de sus funciones las autoridades electorales eviten irregularidades,

desviaciones o la proclividad partidista; el de objetividad obliga a que las normas y

mecanismos del proceso electoral estén diseñadas para evitar situaciones conflictivas

sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las etapas

posteriores a la misma, y el de certeza consiste en dotar de facultades expresas a las

autoridades locales de modo que todos los participantes en el proceso electoral

conozcan previamente con claridad y seguridad las reglas a que su propia actuación y la

de las autoridades electorales están sujetas. Por su parte, los conceptos de autonomía

en el funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales

implican una garantía constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos

políticos, y se refiere a aquella situación institucional que permite a las autoridades

electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la

normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones,

instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerárquicos, de

otros Poderes del Estado o de personas con las que guardan alguna relación de afinidad

política, social o cultural.

Precedentes: Acción de inconstitucionalidad 19/2005. Partido del Trabajo. 22 de agosto

de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente:

José Ramón Cossío Díaz. Secretaria: Laura Patricia Rojas Zamudio.

El Tribunal Pleno, el dieciocho de octubre en curso, aprobó, con el número 144/2005, la

tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dieciocho de octubre de

dos mil cinco.

Y una sexta categoría de principios constitucionales directores del proceso electoral la

constituye el control de constitucionalidad y la legalidad, cuya garantía se materializa en el

sistema de medios de impugnación en materia electoral, que establece los procedimientos


444777555


para la resolución de los conflictos que se presenten durante el desarrollo del proceso

electoral y con motivo de los resultados electorales, por la vía jurisdiccional.

En relación con las directrices políticas que orientan al proceso electoral, cabe destacar la

prevención para el ejercicio de una democracia participativa y la vinculación eficaz de las

funciones de los órganos estatales con el derecho para garantizar el ejercicio de los

derechos de libertad de expresión y de información en el espacio público y limitar la

intervención de ciertos poderes fácticos en ese mismo espacio público en perjuicio de

algunos actores políticos, al mismo tiempo que puede ser manipuladora de la voluntad de

los electores.

Como directriz política, el ejercicio de una democracia participativa implica el

ejercicio de la ciudadanía conforme al ideal democrático establecido en la fracción II del

segundo párrafo del artículo 3 constitucional, que concibe a la democracia no sólo como

una estructura jurídica y un régimen político, sino además “como un sistema de vida

fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo”; lo que

significa que esta concepción de la democracia contiene alcances y limitaciones cuyos

parámetros se encuentran definidos en la propia Constitución. La concepción de la

democracia como estructura jurídica encamina a considerar que su configuración como

idealidad para la instauración y el ejercicio del poder público con la participación del

pueblo (el demos) se encuentra regulada por normas constitucionales y legales, amparada

por ciertos principios y directrices constitucionales; la noción de la democracia como

régimen político delimita su dimensión política, que tiene que ver con la organización del

Estado, la división de poderes, la protección de los derechos fundamentales y sociales y la

garantía para el ejercicio de los derechos político-electorales.

Por otra parte, la concepción de la democracia como un sistema de vida lleva a

establecer su dimensión social, que encierra un doble contenido: la aspiración de alcanzar

un modo o estilo de vida y la fórmula para alcanzarlo. Para la cabal comprensión de esta

dimensión social de la democracia es necesario tener presentes los aspectos básicos de

esta dimensión: el económico, el social y el cultural, enunciados en la misma

conceptualización de la democracia. Entonces, tenemos que el modo o estilo de vida al que

se aspira es aquel que tendrá como característica la satisfacción mínima para todas las

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personas que integran el pueblo de sus demandas de bienes y servicios económicos, de

integración y pertenencia a la sociedad en que se vive y el acceso a la salud, a la educación

y al conocimiento de las ciencias y las artes. El otro ángulo de la dimensión referida, es

decir, como fórmula para alcanzar este modo o estilo de vida, significa la acción constante

de los órganos del Estado para el mejoramiento del pueblo en los aspectos señalados: el

económico, el social y el cultural.

Por lo que se refiere a la eficaz vinculación de los órganos estatales con el derecho

para garantizar el ejercicio de los derechos de libertad de expresión y de información en el

espacio público y limitar la intervención de ciertos poderes en ese mismo espacio público

en perjuicio de algunos actores políticos, al mismo tiempo que con ánimo de manipular la

voluntad de los electores, es necesario destacar que corresponde a las autoridades

electorales: el IFE y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), en sus

correspondientes ámbitos de competencia, garantizar la irrestricta aplicación del nuevo

modelo de comunicación social derivado de las reformas constitucionales y legales de 2007

para preservar el espacio público y la participación en él de todos los sectores sociales en

ejercicio de los derechos de libertad de expresión y de información en el desempeño pleno

de la ciudadanía, conforme al ideal democrático previsto en el artículo 3 constitucional.

La libertad de expresión y el modelo constitucional

de comunicación social

La reforma de 2007 a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el tema

electoral se dio “en los siguientes tres ejes: a) Disminuir en forma significativa el gasto de

campañas electorales; b) fortalecer las atribuciones y facultades de las autoridades

electorales federales; y c) diseñar un nuevo modelo de comunicación entre la sociedad y

partidos”.8 Atendiendo a los objetivos de este trabajo, interesa destacar el último, que

8 Cámara de Diputados. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Gobernación de

la Cámara de Diputados, con proyecto de Decreto que reforma los artículos 6, 41, 85, 9, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134; y se deroga un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. http://gaceta/diputados.gob.mx/Gaceta/60/2007/sep/20070914-I.html. p. 2. (consultada el 10 de octubre de 2007).


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constituyó una de las modificaciones al artículo 41 constitucional, en el cual se identifican

los siguientes puntos:

Crea un nuevo modelo de comunicación social que da derecho a los partidos políticos al

uso permanente de los medios de comunicación social.

El Instituto Federal Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que

corresponda al Estado en radio y televisión, destinado a sus propios fines y al ejercicio del

derecho de los partidos políticos nacionales a su acceso y uso.

Se establecen bases de distribución de tiempo para cada partido político, horarios de

transmisión, etcétera, en tiempos de campaña (se contará con 48 minutos cada día).

El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos (85% del tiempo disponible)

se distribuye entre ellos siguiendo la regla de 30% repartido en forma igualitaria y el 70%

restante conforme a los resultados de la última elección de diputados.

Fuera de los tiempos de campaña, se asignará al Instituto Federal Electoral el 12% del

tiempo de que el Estado disponga en radio y televisión; de este tiempo, el 50% se

distribuirá de forma igualitaria entre los partidos políticos.

Se prohíbe a los partidos políticos contratar o adquirir tiempos en radio y televisión.

Ninguna persona pública o privada podrá contratar propaganda política en radio y

televisión dirigida a favor o en contra de determinado candidato o partido.

Quedan prohibidas en territorio nacional las transmisiones del tipo referido, que hubieren

sido contratadas en el extranjero.

Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Federal Electoral

administrará los tiempos del Estado en radio y televisión en estaciones de cobertura local.

El Instituto Federal Electoral tendrá facultades para, si es el caso, cubrir el tiempo faltante

en radio y televisión.

Queda prohibida la propaganda que denigre a las instituciones y a los partidos políticos o

que calumnie a las personas.

Ordena suspender la difusión de propaganda gubernamental durante los tiempos de

campañas electorales, federales o locales, de los partidos políticos, excepto las campañas

informativas de autoridades electorales, servicios educativos y de salud, y los necesarios

para la protección civil en caso de emergencia.

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444777888

El Instituto Federal Electoral tendrá facultad para sancionar, mediante procedimientos

expeditos, las infracciones a las anteriores reglas.

En el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de

Gobernación, de Radio, Televisión y Cinematografía y de Estudios Legislativos de la Cámara

de Senadores, se motivó la reforma señalando que:

En suma, es convicción de los legisladores que integramos estas Comisiones Unidas que ha

llegado el momento de abrir paso a un nuevo modelo de comunicación social entre los

partidos y la sociedad, con bases diferentes, con propósitos distintos, de forma tal que ni el

dinero ni el poder de los medios de comunicación se erijan en factores determinantes de las

campañas electorales y sus resultados, ni de la vida política nacional.9

En idéntico sentido, el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales

y de Gobernación de la Cámara de Diputados estableció que:

Se trata de un nuevo modelo nacional de comunicación, que por tanto comprende en

su regulación los procesos, precampañas y campañas electorales tanto federales como

locales en cada una de las 32 entidades federativas.

[. . .]

Estas Comisiones Unidas comparten plenamente lo expresado por el Senado de la

República: no se trata, de ninguna manera, de imponer restricciones o limitaciones, a la

libertad de expresión. El propósito expreso de esta reforma es impedir que el poder del

dinero influya en los procesos electorales a través de la compra de propaganda en radio

y televisión. Ese es el único propósito, que para nada afecta, ni afectará, la libertad de

expresión de persona alguna, empezando por la que ya gozan, y seguirán gozando, los

comunicadores de la radio y la televisión.

9 Senado de la República. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de

Radio, Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos que contiene Proyecto de Decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Reforma Electoral. http://www.senado.gob.mx/gace.php?sesión=2007/09/11/1&documento=70 (consultada el 12 de octubre de 2007).

http://www.senado.gob.mx/gace.php?sesión=2007/09/11/1&documento=70


444777999


Complementariamente a los puntos anteriores, se introdujeron nuevas disposiciones

en el artículo 134 constitucional, relativas a la aplicación de recursos públicos por parte de

los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno y a la utilización de la propaganda

gubernamental, cuyo contenido es esencialmente el siguiente:

Se dispone que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser

institucional, sin promover la imagen de los servidores públicos.

Se impone a los servidores públicos de los tres órdenes de gobierno la obligación de aplicar

con imparcialidad los recursos públicos sin influir en la equidad de la competencia entre los

partidos políticos.

El dictamen de las Comisiones del Senado de la República motivó la reforma en los

siguientes términos:

. . . se propone la adición de tres párrafos al artículo 134 de la Constitución con el propósito

de establecer nuevas y más duras previsiones a fin de que los servidores públicos de todos

los órdenes de gobierno se conduzcan con absoluta imparcialidad en el manejo y aplicación

de los recursos públicos que están bajo su responsabilidad. Se dispone además que la

propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser institucional, sin promover la

imagen personal de los servidores públicos.10

Por su parte, el Dictamen de las Comisiones de la Cámara de Diputados, destaca el

propósito de instaurar un nuevo modelo de competencia electoral en México, y señala

que:

Por una parte, se establece la obligación de todo servidor público de aplicar con

imparcialidad los recursos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de

la competencia entre los partidos políticos. [...]

Por otra parte, el segundo párrafo tiene como propósito poner fin a la indebida práctica

de que servidores públicos utilicen la propaganda oficial, cualquiera que sea el medio

10

Senado de la República, op. cit.

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444888000

para su difusión, pagada con recursos públicos o utilizando los tiempos de que el Estado

dispone en radio y televisión, para la promoción personal. Para ello, se establece que

esa propaganda no podrá incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen

promoción personalizada de cualquier servidor público.11

El nuevo modelo de comunicación política implementado por la reforma

constitucional de 2007 define un propósito de gran envergadura: la expulsión de los

intereses y poderes fácticos mediáticos de los procesos electorales, representados

principalmente por los grandes consorcios dueños de los medios de comunicación masiva y

la influencia que desde el ejercicio del poder público podrían ejercer los servidores

públicos sobre la ciudadanía; pero también impone un reto a las autoridades electorales y

obliga a repensar en la necesidad de fortalecer su autoridad como órganos de Estado, para

que sean las responsables de la recuperación y preservación del espacio público como

ámbito de discusión objetiva y libre.

Llegado a este punto, es necesario dilucidar el problema relativo al posible ataque a

los derechos de libertad de expresión y de información, que el modelo de comunicación

política supuestamente genera con las restricciones que impone, relativas a la compra de

espacio en la televisión para la difusión de propaganda política por parte de los partidos

políticos, candidatos y personas físicas y morales de derecho privado, así como para la

difusión de propaganda gubernamental.

La libertad de expresión, consagrada como una garantía individual en el artículo 6 de

la Constitución General de la República, puede definirse como el derecho a la libre

manifestación de las ideas mediante, cualquier forma de lenguaje: hablado, escrito,

simbólico, etcétera, difundida a través de cualquier forma de emisión de mensajes o medio

de comunicación, como conferencias, discursos, entrevistas, cátedras, o periódicos,

revistas, libros, y cuyo contenido podrá exteriorizar juicios de valor, creencias, opiniones,

11

Cámara de Diputados, op. cit.


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ideologías de tipo cultural, política o religiosa, todo esto dentro de los límites que fijen la

Constitución y las leyes.12

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido a esta garantía como

“el derecho de todo individuo de exteriorizar sus ideas por cualquier medio, no solo

verbal o escrito, sino por todo aquél que la ciencia y la tecnología proporcionan, con la

única limitante de que quien emita su opinión no provoque situaciones antijurídicas

como el ataque a la moral, a los derechos de terceros, cometa un delito o perturbe el

orden público”, y ha señalado que debe ser entendida en la connotación más amplia

que pueda concebirse, ya que el hombre, al conquistar este derecho, logró que la

expresión de toda clase de ideas —siempre que no se transgredan los límites previstos

en la Constitución— sea garantizada y protegida por el Estado.13

Por cuanto a la naturaleza jurídica de esta garantía individual,

El Alto Tribunal ha dispuesto que “La libertad de expresión, entendida en su sentido

jurídico, se caracteriza precisamente por ser un fenómeno normativo. En ocasiones, se

pretende sostener que esa libertad es natural, incuestionable e ilimitada, lo cual puede

ser cierto desde el punto de vista estrictamente filosófico, pero desde el punto de vista

jurídico lo que ha querido el Constituyente no es una consagración en abstracto de la

libertad de expresarse, la cual indiscutiblemente es consustancial al hombre, sino una

regulación jurídica que impida al Estado imponer sanciones por el solo hecho de

expresar ideas, pero también hacer jurídicamente responsable a quien emite su opinión

si de ello derivan consecuencias antijurídicas, como los ataques a la moral, a los

derechos de tercero, la provocación de un delito o la perturbación del orden público”.14

Desde la perspectiva que da la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación a la garantía de libertad de expresión como un fenómeno normativo, resulta

pertinente considerar el análisis que realiza José Daniel Hidalgo Murillo de esta garantía;

12

Suprema Corte de Justicia de la Nación. 2007. La Suprema Corte de Justicia de la Nación y la libertad de expresión, pp. 39-41. México: SCJN. 13

Ibídem, p. 42. 14

Ibídem, pp. 45 y 46.

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señala este autor que la expresión es una libertad y que lo que la persona “expresa en

razón de esa libertad, es lo que nos coloca y enfrenta al Derecho o ante los posibles

‘derechos’”; lo que se expresa —dice— es derecho individual y, en cuanto se expresa, es

derecho social. Esto significa que la libertad de expresión actúa con una clara función

social. Expresar lo que se piensa, cree, conoce, etcétera, en cuanto exige un receptor

humano de lo que se expresa, encuentra un límite al derecho (de expresión);

“Corresponde al Derecho —censura y/o sanción— o, a la persona misma —criterio y/o

responsabilidad— determinar luego la naturaleza de esos límites”.15 Y es que lo que se

expresa es un algo hacia un tercero receptor igual al emisor, encuentra como límite el bien

común, límite que exige y legitima la ley.16

Por cuanto al derecho de información, consagrado en el artículo 6 constitucional, sólo

en su vertiente de acceso a la información presenta características semejantes. Existe una

doble vertiente: el derecho a generar información y el derecho a acceder a la información.

En la primera vertiente, la generación de información es un derecho individual y la difusión

de la información constituye un derecho social en cuanto que debe ser veraz, oportuna y

de beneficio social. Estas características enfrentan a esta vertiente con el Derecho, que

establece límites en beneficio del bien común; la información que genere cualquier

persona o entidad debe ser útil y orientar a la colectividad para la toma de decisiones

individuales o colectivas. En su segunda vertiente, de acceso a la información, constituye

un derecho individual en cuanto todo individuo es titular del derecho público subjetivo de

acceder a toda clase de información pública, con los límites que la ley establezca para

protección del gobernado y, en su caso, de las instituciones estatales.

En este contexto, resulta pertinente diferenciar el derecho a la libre manifestación de

las ideas o libertad de expresión, y el derecho de información de la propaganda política.

Esta última tiene como característica principal la de tener un propósito de persuasión o

convencimiento para la aceptación de una oferta política y obtener adhesión a ella y que

se traduzca en la obtención del voto a favor del candidato que la propone o defiende; el

15

Hidalgo Murillo, José Daniel. 2007. Derecho de expresión y/ Libertad de expresión. En La libertad de expresión y sus fronteras contemporánea. Coord. Guillermo A. Tenorio Prieto, pp. 141 y 142. México: Editorial Porrúa/Universidad Panamericana. 16

Ibídem, p. 142.


444888333


contenido de la propaganda, las ideas y propuestas que difunde, así como la información

en que puede estar sustentada la oferta política están protegidas por las garantías de libre

expresión y de acceso a la información, sin más límites que los establecidos en la

Constitución y en las leyes y que han sido explicitados por el Tribunal Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación.

Conforme a este escenario, puede inferirse que el modelo de comunicación social y

política establecido en la Constitución General de la República a partir de la reforma de

2007 no violenta ni limita los derechos de libre manifestación de las ideas ni de acceso a la

información pública, pues todo individuo, desde el ámbito de su actividad personal o

profesional, podrá expresar libremente su percepción acerca de los procesos electorales,

los partidos políticos y sus candidatos; los límites que impone el modelo constitucional de

comunicación política se refiere sólo a la prohibición de contratar espacios en la televisión

con fines propagandísticos a los partidos políticos y candidatos, pues gozan de la

prerrogativa de acceso permanente a los medios de comunicación social y particularmente

a difundir su propaganda en los tiempos pertenecientes al Estado en la radio y la

televisión, administrados por el Instituto Federal Electoral. Por otra parte, la prohibición

establecida a las personas físicas y morales para contratar tiempos en la radio y la

televisión con fines propagandísticos a favor o en contra de un partido político o

candidato, tiene el propósito de evitar la injerencia de poderes fácticos en los procesos

electorales que podrían comprometer el ejercicio del poder público en beneficio de

quienes emitieron propaganda a favor de quien haya resultado electo, manipular la

voluntad ciudadana y coaccionar el voto desde los medios de comunicación y, desde luego,

tiene como finalidad primordial garantizar la equidad en el desarrollo del proceso

electoral.

Por otra parte, en abono a la equidad, que como principio rector del proceso

electoral, las disposiciones del artículo 134 constitucional, derivadas de la reforma de

2007, determina con precisión el alcance de la propaganda gubernamental que debe ser

institucional, por lo que prohíbe la promoción de intereses de partidos políticos, del

gobierno y de los funcionarios o servidores públicos que tiene bajo su responsabilidad el

manejo de recursos públicos. En relación con este tema, Ernesto Villanueva señala que:

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444888444

La publicidad oficial realizada durante la campaña electoral es una materia vinculada

con el régimen electoral. El debate sobre la legalidad de la publicidad oficial se

fundamenta en el carácter prescindible de estas campañas para la salvaguarda del

interés público o para el correcto desenvolvimiento de los servicios públicos. Es

innegable que toda campaña de publicidad oficial, como en general toda la actuación

administrativa, debe estar orientada a la consecución del interés general, lo cual

excluiría la promoción de valores o intereses particulares y partidistas.17

Y es que la propaganda o publicidad oficial en tiempo de campañas electorales, al

proyectar la obra de gobierno, puede inducir en el ciudadano la inclinación hacia el partido

del cual ha emanado el gobierno en turno; esto significaría el aprovechamiento de los

medios de comunicación para ejercer influencia a favor del partido político que llevó al

gobernante al poder o de sus candidatos; en este caso, el vínculo entre la propaganda

oficial y la campaña electoral resulta evidente.

La expresión del pensamiento, la generación y acceso a la información y la

publicitación de la propaganda electoral y de la propaganda oficial se materializan e

inciden en los ámbitos de lo privado, de lo público y en el estatal; conforme al propósito de

este apunte, me referiré sólo al ámbito de lo público, el cual se ha conceptuado bajo la

denominación de “espacio público”, el cual según señala Peter Haberle “ha encontrado un

lugar permanente en el marco de las cuestiones relativas a los derechos fundamentales, la

democracia y la oposición”18 y explica que lo público y el espacio público se refieren, a dos

cosas:

En lo espacial, a un cierto campo de la “cosa pública”, es el ámbito intermedio entre

lo estatal y lo privado donde se desarrolla la sociedad; en este espacio público actúan

diversas fuerzas: los partidos políticos, las iglesias, la televisión pública, la televisión

privada (a la cabeza de los medios de comunicación) la prensa, los sindicatos, los

17

Villanueva, Ernesto. 2009. Publicidad oficial: transparencia y equidad, p. 69. México: Editorial Jus. 18

Haberle, Peter. 2003. El Estado constitucional, p. 18. México: UNAM.


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empresarios, todos como grupos plurales poderosos a los que hay que equilibrar

constantemente.19

En la dimensión sustantiva y valorativa, se trata del “paralelogramo de las fuerzas” de

la sociedad, es decir de la comunidad política; tal entramado de fuerzas es el punto a partir

del cual luchan entre sí disintiendo o consensuando, para tomar forma en algún punto de

acuerdo convenido entre las fuerzas.20

El ciudadano —dice Haberle— también toma parte en lo público, tanto en lo espacial

como en lo valorativo, cuando ejerce el lado público de sus derechos fundamentales, por

ejemplo, a través de la libertad de manifestación como ”libertad de expresión del hombre

común”, o cuando ejerce su libertad religiosa al tomar parte en una procesión.21

De acuerdo con esto, la opinión que se manifieste debe ser libre, es decir, formada

libremente,22 porque “todo el edificio de la democracia se apoya, en último término, sobre

la opinión pública y sobre una opinión que sea verdaderamente del público, que realmente

nazca en el seno de los que la expresan”.23

Las elecciones, de acuerdo con la primera categoría de principios rectores del proceso

electoral reseñados anteriormente, deben ser libres, y un factor fundamental para el

ejercicio de libre elección es la libre opinión, porque las opiniones impuestas vician desde

sus orígenes el proceso electoral; de ahí la necesidad de preservar el espacio público de las

fuerzas fácticas que integran el “paralelogramo” y garantizar el ámbito de libertad

ciudadana que debe prevalecer para la toma de decisiones.

De acuerdo con lo expuesto por Fernando Serrano Migallón, respecto a que “la

Constitución es la expresión jurídica del equilibrio de los factores reales de poder en un

momento histórico determinado”, el escenario constitucional derivado de la reforma de

2007, que estableció un nuevo modelo de comunicación social y política que responde a

este principio doctrinal.

19

Ibídem, pp. 18 y 19. 20

Ibídem, p. 19. 21

Ídem. 22

Sartori, Giovanni, op. cit., p. 55. 23

Ibídem, pp. 55 y 56.

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De lo anterior deriva un nuevo reto para la protección de los principios

constitucionales rectores del proceso electoral y para la preservación del espacio público

que permitan el ejercicio de una democracia participativa y deliberativa; el

perfeccionamiento de nuestra democracia pasa necesariamente por la vinculación eficaz

de las funciones de los órganos estatales encargados de organizar las elecciones con el

derecho para garantizar el derecho a expresar libremente las ideas y el derecho de

información, así como para establecer en la práctica los límites estatuidos en la

Constitución para la actuación de los poderes fácticos e impedir la invasión del espacio

público, con el fin de que se genere una opinión libre e informada con objetividad.

Esto, considero, hace imperioso examinar los mecanismos necesarios para fortalecer al

Instituto Federal Electoral, institución creada para la democracia.

El escenario constitucional que enmarca la existencia del IFE corresponde a la

estructuración organizacional y política del Estado mexicano bajo el principio clásico de la

división de poderes, principio que ha mostrado apertura admitiendo la creación de

diversos organismos autónomos, entre los que se encuentra el Instituto Federal Electoral.

Éste, de acuerdo con el artículo 41, segundo párrafo, fracción V de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, es un organismo público autónomo, dotado de

personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder

Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, que tiene a su

cargo la función estatal de organizar las elecciones federales, en cuyo ejercicio la certeza,

legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores; además,

dispone el mismo texto constitucional, será autoridad en la materia, independiente en sus

decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño, y que contará en su estructura

con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. Cabe precisar que de acuerdo

con lo que dispone el párrafo nueve de la fracción señalada de la norma constitucional

referida, le corresponde al IFE no sólo la organización de la elecciones federales, sino el

ejercicio integral y directo de la función electoral.

Una de las características más relevantes del IFE es la de que se plantea como un

órgano de gobierno dirigido y operado por expertos; esta caracterización del IFE es inferida

del marco constitucional antes descrito.


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Por cuanto al lugar que ocupa el IFE dentro de la estructura organizacional del

Estado mexicano y su nivel de jerarquía como autoridad estatal en el concierto de los

órganos de los poderes clásicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), ni la Constitución ni el

Código de la materia definen esta ubicación ni el tipo de relaciones que guardan con

dichos órganos. Estos puntos son relevantes, pues de su definición o ausencia de ella

dependen los niveles de autoridad y fuerza de sus resoluciones o determinaciones y,

consecuentemente, la viabilidad de su acatamiento por parte de los órganos de gobierno

de los tres órdenes y de sus titulares.

Conclusiones

La implementación del modelo constitucional de comunicación social y

polít ica por la reforma en materia electoral a la Constitución Polít ica de los

Estados Unidos Mexicanos del año 2007 responde a la dinámica e xigente de

la democracia motivada por la demanda social de que las elecciones sean

confiables, l ibres y transparentes; el repaso de los principios

constitucionales rectores del proceso electoral es imprescindible para el

reconocimiento de la necesidad de p reservar un espacio público, sin el

dominio de poderes fácticos (la televisión privada a la cabeza de estos

poderes), en el que se den condiciones para la participación ciudadana

l ibre e informada; la preservación del espacio público expulsando de él el

poder del dinero y la información mediática, lejos de atentar contra el

derecho a la l ibertad de expresión y el derecho de acceso a la información

pública, los fortalece en la medida en que posibil itan la formación de una

opinión pública l ibre. Una opinión p ública l ibre permite la construcción de

una democracia fundada en la soberanía del pueblo. Corresponde en este

escenario a la autoridad electoral garantizar la preservación del espacio

público y vigilar y sancionar cualquier intromisión disfrazada de los p oderes

fácticos con el propósito de manipular o influir la voluntad de los

ciudadanos a favor o en contra de algún partido o candidato determinado.

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La actuación de la autoridad electoral para la preservación del orden

público, para que sea eficaz, demanda su fortalecimiento. Ello hace

necesario definir su ubicación en el contexto de la estructura

organizacional del Estado y su nivel de jerarquía en relación con los

órganos del poder público.


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La inelegibilidad del analfabeto en Brasil: una lectura desde la perspectiva de la teoría de la concretización

Adriano Sant’Ana Pedra*

Resumen: El texto constitucional brasileño prescribe que los analfabetos son inelegibles. Independientemente de la crítica que esta restricción merece, en ciertos casos es difícil decir si una persona es inelegible o no, pues el término “analfabeto” asume contornos imprecisos. Este trabajo pretende investigar cómo ha sido concretizada la inelegibilidad del analfabeto en Brasil. La hipótesis que se tiene es que el concepto de analfabeto puede variar de acuerdo con la circunscripción electoral y el cargo electivo en discusión. Se opta entonces por realizar este estudio a partir de la teoría de la concretización, según la cual la norma es el resultado de un proceso de concretización, donde actúan, además del referencial lingüístico del precepto jurídico, las circunstancias de hecho relacionadas con el caso concreto. Esto permitirá interpretar la inelegibilidad del analfabeto de acuerdo con el contexto que se expone.

Palabras clave: analfabeto, concretización constitucional, derechos fundamentales, derechos políticos, inelegibilidad.

1. Introducción

El peor analfabeto es el analfabeto político. Él no oye, no habla ni participa de los

acontecimientos políticos. No sabe que el costo de la vida, el precio del poroto, del pan,

del pescado, de la harina, del alquiler, del zapato y de los remedios dependen de

decisiones políticas. El analfabeto político es tan burro que se enorgullece y ensancha el

pecho diciendo que odia la política. No sabe el imbécil que de su ignorancia política

nace la prostituta, el menor abandonado y el peor de todos los bandidos, que es el

político corrupto, mequetrefe y lacayo de las empresas nacionales y multinacionales.

* Doctor en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUC/SP). Máster en Derechos y Garantías Fundamentales por la Facultad de Derecho de Vitória (FDV). Profesor de la FDV en los cursos de graduación, especialización y maestría. Profesor de la Escuela de la Magistratura del Estado de Espírito Santo (EMES). Procurador Federal de Abogacía General de la Unión (Brasil). Contacto: [email protected].

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(Bertolt Brecht, El analfabeto político)

La elección de los representantes políticos es un tema difícil en la democracia

representativa. Mediante las elecciones, el pueblo, titular del poder, designa a aquellas

personas que tomarán las decisiones en su nombre. Sin embargo, no todas las personas

son aptas para ser electas, pues, para tal fin, precisan llenar ciertas condiciones

establecidas por la Constitución.

El texto de la Constitución Federal (CF) brasileña prescribe que los analfabetos son

inelegibles (artículo 14, § 4º). Se percibe allí una restricción a un derecho fundamental, que

sólo será legítimo si se demuestra su razonabilidad. El tema asume una dimensión amplia,

porque Brasil, desgraciadamente, todavía presenta altos índices de analfabetismo.

El asunto también presenta muchas divergencias, puesto que no es posible definir

con precisión el grado de instrucción que un candidato debe tener para ser considerado

alfabetizado, y, por tanto, elegible, principalmente tomando en consideración la realidad

social de cada una de las millares de circunscripciones electorales en Brasil, y teniendo a la

vista aún la exigencia del conocimiento para desempeñar las atribuciones de los diversos

cargos electivos existentes.

Un análisis de la inelegibilidad del analfabeto será hecho a partir de la teoría de la

concretización constitucional. A fin de emanciparse de una hermenéutica tradicional, en

este trabajo son adoptadas algunas de las proposiciones de la metódica estructurante de

Friedrich Müller. En este contexto, se toma el ordenamiento constitucional como un

sistema normativo abierto, y la teoría concretista de Friedrich Müller se propone atender

las demandas de la sociedad contemporánea, que tiene como características la

diferenciación social y el pluralismo político.

Dentro de este contexto, es imprescindible hacer la distinción entre texto normativo

y norma. La estructura de la norma constitucional se presenta determinada por el

programa y el ámbito normativos, y la conexión entre ambos irá a resultar en la norma de

decisión. Todo este análisis permitirá verificar en qué medida la inelegibilidad del

analfabeto dependerá del contexto experimentado.


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2. La elegibilidad como derecho fundamental político

Los derechos políticos constituyen el poder que los ciudadanos activos tienen de participar

directa o indirectamente en las decisiones de su Estado.1 Los derechos políticos son

derechos públicos subjetivos que invisten al individuo con el status civitatis, constituido

por instrumentos que permiten disciplinar las formas de actuación de la soberanía popular,

permitiendo el ejercicio de la libertad de participación en los negocios políticos del Estado.

Según José Joaquim Gomes Canotilho y Vital Moreira,

los derechos políticos (o de participación política) son derechos de ciudadanía, o sea,

derechos de los individuos como ciudadanos, como miembros de la “república”, que es

lo mismo decir, de la colectividad políticamente organizada y son simultáneamente

parte integrante de la garantía del principio democrático, constitucionalmente

garantizado.2

Conforme establece la Constitución brasileña de 1988, en su artículo 14, caput, la

soberanía popular será ejercida por el sufragio universal y por el voto directo y secreto,

con valor igual para todos y, en los términos de la ley, mediante plebiscito, referendo e

iniciativa popular. En los términos de la Constitución brasileña, es posible enumerar como

derechos políticos: el derecho al sufragio; el derecho al voto en elecciones, plebiscitos y

referendos; la iniciativa popular; la acción popular; la organización y participación de

partidos políticos; así como también la elegibilidad.

La elegibilidad es el derecho subjetivo público que detenta el ciudadano para

someter su nombre a la apreciación de sus pares, postulando la designación para un

mandato político en el Poder Legislativo o en el Ejecutivo, mediante el sufragio popular.

1 PEDRA, Adriano Sant’Ana; PEDRA, Anderson Sant’Ana. A inelegibilidade como consequência da rejeição de

contas. In: COELHO, Marcus Vinícius Furtado; AGRA, Walber de Moura (org.). Direito eleitoral e democracia: desafios e perspectivas. Brasília: OAB, 2010. 2 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República portuguesa anotada.

Coimbra: Coimbra, 2007, v. I, p. 664.

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Según Luís Pinto Ferreira,

la elegibilidad es la capacidad de ser electo, la cualidad de una persona que es elegible

en las condiciones permitidas por la legislación. La elegibilidad es, en la restricta

precisión legal, el derecho del ciudadano de ser escogido mediante votación directa o

indirecta para representante del pueblo o de la comunidad, según las condiciones

establecidas por la Constitución y por la legislación electoral.3

La verificación de la elegibilidad de un ciudadano es conditio sine qua non para la

efectividad de una candidatura, siendo necesaria además la conveniencia personal del

ciudadano y del partido político al cual se haya afiliado, que deberá someterlo a la

convención partidaria para la escogencia de sus candidatos.

Sin embargo, como no existen derechos absolutos, la elegibilidad tampoco lo será. Se

puede afirmar que la inelegibilidad es la ausencia de capacidad electoral pasiva, es decir, la

inexistencia del derecho de ser votado, constituyendo así una restricción al status de

ciudadanía activa.

En las palabras de Luís Pinto Ferreira, “la inelegibilidad es lo contrario de la

elegibilidad”.4 La inelegibilidad5 se configura por la ineptitud jurídica para recibir el voto,

impidiendo, de esa forma, la existencia de la candidatura. Según la lección de Carlos Mario

da Silva Velloso y Walber de Moura Agra, “inelegibilidad es la imposibilidad del ciudadano

ser electo para cargo público, en razón de no poder ser votado, impidiéndolo de ejercer

sus derechos políticos de forma pasiva”,6 no obstante permanecer intacta su ciudadanía

activa, esto es, el derecho de votar en las elecciones.

3 FERREIRA, Luís Pinto. Princípios gerais do direito constitucional moderno. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 1983, v.

1, p. 364. 4 FERREIRA, Luís Pinto. Princípios gerais do direito constitucional moderno. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 1983, v.

1, p. 364. 5 No se debe confundir inelegibilidad con incompatibilidad. La primera impide a alguien ser candidato; la

segunda permite la candidatura, mas impone la escogencia entre el mandato electivo y la actividad tenida como incompatible. 6 VELLOSO, Carlos Mário da Silva; AGRA, Walber de Moura. Elementos de direito eleitoral. São Paulo: Saraiva,

2009, p. 56.


444999333


En los términos del texto constitucional brasileño (artículo 14, § 4º) los analfabetos7

son inelegibles, es decir, están imposibilitados de ejercer un cargo electivo.8 No obstante

esta prescripción, la Constitución no trae el concepto de analfabeto ni los criterios que

deben ser verificados para que el candidato al cargo electivo pueda o no ser considerado

como tal.

3. La situación del analfabeto en Brasil

Las restricciones por deficiencia de instrucción, a pesar de las críticas que merecen, son a

menudo justificadas por razones de necesidad de un grado mínimo de instrucción para el

ejercicio consciente del derecho del sufragio.9 En Brasil, los analfabetos son inelegibles

(artículo 14, § 4º, CF) y, para ellos, el alistamiento electoral y el voto son facultativos

(artículo 14, §1º, II, “a”, CF). Conviene decir que el derecho de sufragio no era reconocido a

los analfabetos10 en Brasil, hasta la Enmienda Constitucional nº 25/1985, que modificó el

texto constitucional anterior (1967/69).

En un país con elevado número de adultos analfabetos, restringirlos pura y

simplemente del pleno ejercicio de los derechos políticos es olvidar que la educación es

derecho de todos y es deber del Estado,11 y tiene como objetivo preparar a las personas

para el ejercicio de la ciudadanía (artículo 205, CF).

Según datos del Instituto Brasileño de Geografía y Estadísticas (IBGE), la situación de

la educación en Brasil presentó mejoras significativas en las últimas décadas del siglo XX.

7 Para estos el voto es facultativo, en los términos del artículo 14, § 1º, II, “a”, CF.

8 El texto constitucional chileno también hace exigencia de instrucción mínima para el ejercicio de cargo

electivo. De acuerdo con la Constitución de Chile (artículo 46), para ser electo senador se requiere ser ciudadano con derecho a sufragio, haber cursado la educación media o su equivalente y contar con treinta y cinco años cumplidos para el día de la elección. Cf. MARINKOVIC, Mario Verdugo; URQUIAGA, Emilio Pfeffer. ALCALÁ, Humberto Nogueira. Derecho constitucional. Santiago: Editorial Jurídica de Chile, 2005, p. 229. 9 PEDRA, Adriano Sant’Ana. A Constituição viva: poder constituinte permanente e cláusulas pétreas. Belo

Horizonte: Mandamentos, 2005, p. 208. 10

Sin embargo, los analfabetos permanecen privados de la capacidad electoral pasiva. 11

El analfabetismo es un problema histórico en Brasil, y también era preocupación del legislador constituyente. En discurso en la ocasión de la promulgación de la Constitución brasileña, el presidente de la Asamblea Constituyente recordó que “en un país de 30.401.000 analfabetos, vergonzosos 25% de la población, cabe advertir: la ciudadanía comienza con el analfabeto”. Cf. BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Antônio Paes de. História constitucional do Brasil. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1991, p. 921.

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444999444

Hubo una caída sustancial de la tasa de analfabetismo de personas de 15 (quince) años o

más de edad12 en los siguientes porcentajes: 33.6% en el año 1970, 25.5% en el año 1980,

20.1% en el año 1991, 13.6% en el año 2000 y 11.8% en el año 2002. A pesar de la

reducción presentada, Brasil todavía posee un total de 14.6 millones de personas

analfabetas,13 una cantidad absolutamente alarmante.

El esfuerzo para mejorar la educación de los brasileños no es reciente. Según el

Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Educacionales “Anísio Teixeira” (INEP), en el

Mapa de Analfabetismo en Brasil, la historia muestra que “tan antiguas como el

analfabetismo en el País, son las tentativas de erradicarlo”.14 Dentro de esas tentativas,

están las siguientes propuestas de alfabetización: Campaña de Educación de Adolescentes

y Adultos (1947, gobierno de Eurico Gaspar Dutra); Campaña Nacional de Erradicación del

Analfabetismo (1958, gobierno de Juscelino Kubitschek); Movimiento de Educación de

Base (1961, creado por la Conferencia Nacional de Obispos de Brasil–CNBB); Programa

Nacional de Alfabetización, valiéndose del método Paulo Freire (1964, gobierno de João

Goulart); Movimiento Brasileño de Alfabetización–Mobral (1968-1978, gobiernos de la

dictadura militar); Fundación Nacional de Educación de Jóvenes y Adultos–Educar (1985,

gobierno de José Sarney); Programa Nacional de Alfabetización y Ciudadanía–PNAC (1990,

gobierno de Fernando Collor de Mello); Declaración Mundial de Educación para Todos

(firmada en 1993 por Brasil en Jomtien, Tailandia); Plano Decenal de Educación para Todos

(1993, gobierno de Itamar Franco) y el Programa de Alfabetización Solidaria (1997,

gobierno de Fernando Henrique Cardoso). Tales programas tenían como objetivo combatir

el analfabetismo. No obstante que algunos hayan dejado relevantes contribuciones, otros

12

Conviene anotar que en Brasil, el alistamiento electoral y el voto son obligatorios para los mayores de dieciocho años (artículo 14, § 1º, I, CF), y facultativos para “a) los analfabetos; b) los mayores de setenta años; c) y los mayores de dieciséis y menores de dieciocho años” (artículo 14, § 1º, II, CF). Además de eso, es condición de elegibilidad “la edad mínima de: a) treinta y cinco años para Presidente y Vice-Presidente de la República y Senador; b) treinta años para Gobernador y Vice-Gobernador de Estado y del Distrito Federal; c) veinte y un años para Diputado Federal, Diputado Estatal o Distrital, Prefecto, Vice-Prefecto y Juez de Paz; d) dieciocho años para Concejal” (artículo 14, § 3º, VI, CF).13

Datos disponibles en: http://www.ibge.gov.br/ibgeteen/pesquisas/educacao.html. Acceso el 11/08/2010. Si fueren consideradas aquellas personas que no concluyeron el proceso de alfabetización, que dura cuatro años, Brasil presentaba en 2002 un total de 32,1 millones de personas en esa situación, lo que representaba el 26% de la población de 15 años o más de edad. 14

Disponible en: http://www.inep.gov.br/estadísticas/analfabetismo. Acceso el 11 de agosto de 2010.


444999555


fueron marcados por selectividad, exclusión social, dominación e imposición cultural, y,

por eso, no consiguieron alcanzar su objetivo.

Es preocupante esa gran cantidad de personas analfabetas, lo que exige la

implantación de políticas públicas que mejoren las condiciones educacionales de los

brasileños. La alfabetización proporciona posibilidades de inserción social, como

instrumento para una sociedad más justa e igualitaria. El individuo, al tornarse un lector,

adquiere más autonomía en relación con su propia vida. En ese sentido, es oportuna la cita

de Paulo Freire, para quien no existe transformación social sin la contribución de la

educación:

Lo importante del punto de vista de una educación libertadora, y no “bancaria”, es que,

en cualquiera de los casos, los hombres se sientan sujetos de su pensar, discutiendo su

pensar, su propia visión del mundo, manifestada implícita o explícitamente, en sus

sugerencias y en las de sus compañeros.15

La alfabetización, así como la adquisición del conocimiento que ella proporciona,

tiene históricamente un significado de privilegio que permite la detentación del poder por

las clases dominantes.16 Cagliari afirma que la disminución del analfabetismo representaría

el

compartir del saber del poder y del poder del saber. La igualdad de chances se tornaría

peligrosa demás para los que desean mandar y tener quienes les obedezcan. Nada

mejor que la ignorancia para generar la obediencia ciega, el servilismo y el

conformismo, como destino irrevocable de la condición humana.17

15

FREIRE, Paulo. Pedagogia do oprimido. 17. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987, p. 120. 16

Según datos del Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Educacionales “Anísio Teixeira” (INEP), las tasas de analfabetismo están directamente relacionadas a la renta familiar. En los hogares brasileños que poseen renta inferior a un salario mínimo (lo equivalente a cerca de trescientos dólares) el índice alcanza 29%, mientras que en las familias que poseen renta superior a diez salarios mínimos, el índice es de apenas 1,4%. Disponible en: http://www.inep.gov.br/imprensa/noticias/outras/news03_19.htm. Acceso en 11/08/2010. 17

CAGLIARI, L. C. Alfabetização e linguística. São Paulo: Scipione, 1989, p. 10.

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444999666

Sin embargo, para que una norma jurídica sea válida para todos la norma debe ser

utilizada por todos. La igualdad política

es tal vez el aspecto más importante bajo el cual podemos abordar la cuestión de la

igualdad. Ella exige que cualquier persona, desde que pueda decidir libremente, pueda

participar del poder del Estado por el voto, aún siendo analfabeto.18

Y sólo garantizando la igualdad es que una sociedad pluralista puede entenderse

también como una sociedad democrática.19

En verdad, si el pueblo es incapaz20 de entender los problemas del Estado, se debe

única y exclusivamente al propio Estado. En el umbral del siglo XXI, a pesar de todos los

avances que la humanidad conquistó, muchos países aún se encuentran en un universo de

represión intelectual.

El derecho a la educación es uno de los derechos humanos fundamentales más

importantes, y está directamente relacionado con la participación política de los

ciudadanos. Entretanto, desgraciadamente, en Brasil,

de ella están excluidos los analfabetos, lo que en verdad importa prácticamente en la

exclusión de la mitad de la población brasileña, en condiciones de la edad, de la participación

en ese proceso político.21

18

SALGADO, Joaquim Carlos. Os direitos fundamentais. Revista Brasileira de Estudos Políticos. n. 82. jan. 1996. Belo Horizonte: UFMG, 1996, p. 35. 19

Marcelo Campos Galuppo explica que una sociedad pluralista precisa ser también una sociedad democrática. “Caso contrario, su existencia como sociedad pluralista también estaría amenazada. Pues sólo en una sociedad democrática el pluralismo puede ser ejercido y, así, dejar de ser una mera existencia de concepciones divergentes para tornarse la convivencia de proyectos realizados en la medida de lo posible”. GALUPPO, Marcelo Campos. Igualdade e diferença: Estado democrático de direito a partir do pensamento de Habermas. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 210. 20

A este respecto, comenta Maria Victoria de Mesquita Benevides: “El pueblo es incapaz, según tales crencias, porque, entre sus múltiples carencias, se destaca que: el pueblo es incompetente para votar en cuestiones que ‘no puede entender’; es incoherente en sus opiniones (cuando las tiene) y es, aún, politicamente irresponsable, nada le es exigido; el pueblo tiende a votar de forma más ‘conservadora’ y, cuando es muy solicitado, se torna ‘apático’ para la participación política; el pueblo es más vulnerable que sus representantes a las presiones del poder económico y de los grupos ‘superorganizados’; el pueblo es dirigido por la ‘tiranía de la mayoría’ y dominado por las ‘pasiones’.” Cf. BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. 3. ed. São Paulo: Ática, 2003, p. 80. 21

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O poder constituinte. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 31.


444999777


Existen muchos municipios de Brasil donde más de la mitad de la población adulta es

analfabeta. En estos casos, ¿cómo impedir que un analfabeto sea el representante político

de esa comunidad? Hacer una interpretación literal del artículo 14, § 4º, de la Constitución

brasileña, es dejar a toda esta multitud de analfabetas sin representación.

Otro problema que se tiene es la identificación de quién es analfabeto en los

términos de la Constitución. Todas las personas nacen analfabetas, evidentemente, y, en

cuanto a los recién nacidos, es posible tener la certeza acerca de su absoluto

desconocimiento de la lectura y de la escritura. ¿Pero qué decir de una persona que ya

completó 18 años de edad (edad mínima para elegirse en Brasil), aunque nunca haya

tenido acceso a la escuela? No se puede despreciar que esta persona tenga conocimientos

mínimos de letras y números, por ejemplo, lo que le permite tomar cierto autobús para ir

al trabajo o, más aún, apretar el botón correcto en el elevador para ser conducido al piso

que desea.

Conviene decir que, incluso para aquellas personas que tuvieron fueron a la escuela y

permanecieron en ella por más de tres años, no hay garantía de un acceso autónomo a las

prácticas sociales de lectura y escritura. Muchas de esas personas no son capaces de leer

textos largos, así como de encontrar y relacionar sus informaciones.

Según estadísticas realizadas por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, se

considera analfabeta a aquella persona que declara no saber leer ni escribir una nota

simple en el idioma que conoce, además de que declare que aprendió a leer, pero se le

olvidó.22 Hasta el año 1940, los formularios del censo definían a la persona como

alfabetizada o analfabeta preguntándole si sabía escribir su propio nombre. A partir del

censo de 1950, hasta el año 2000, la pregunta cambió a: “sabe leer y escribir una nota

simple?”.23 La modificación en la pregunta refleja la preocupación con respecto al uso

22

Según datos del IBGE de 2001, 35% de los analfabetos ya asistieron a la escuela. Cf. “Mapa de Analfabetismo en Brasil”, disponible en: http://www.inep.gov.br/imprensa/noticias/outras/news03_19.htm. Acceso en 11/08/2010. 23

Cf. IBGE – Instituto Brasileño de Geografía y Estadística. MEC/INEP. Censo Escolar (2001). Disponible en www.inep.gov.br. Acceso en 11/08/2010.

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444999888

social de la escritura y no una mera confirmación acerca de saber escribir —o incluso

dibujar— su propio nombre.

Es posible, entonces, identificar una gradación del nivel de alfabetización de una

persona, la cual parte desde (1) aquellas que no consiguen realizar tareas simples que

abarcan la decodificación de palabras y frases; pasa por (2) aquellas que poseen capacidad

para localizar informaciones explícitas en textos cortos; siegue por (3) aquellas que poseen

capacidad para localizar informaciones en textos un poco más extensos y pueden hacer

pequeñas deducciones; hasta (4) aquellas que poseen capacidad para leer textos largos y

pueden relacionar partes de un texto, hacer inferencias y síntesis.

Adriano Soares da Costa escribe que “no existe —ni existirá— un criterio seguro y

definitivo” para la aplicación del signo analfabetismo.24 Y adiciona que hay situaciones

en que

podrá el lector recitar algunas palabras, o frases, o texto entero, inclusive con alguna

dificultad. Al término de la lectura, indagado sobre lo que leyó, no expresará algún

entendimiento. ¿Sería él un analfabeto, o un semi-analfabeto, o cómo clasificarlo?

Resalta, a la evidencia, la vaguedad del término analfabetismo, que no puede ser

aplicado con integral tranquilidad, sin algunos criterios que auxilien su uso.25

Es posible decir así que el término analfabetismo es vago. Una palabra es vaga

cuando no se puede decir, en ciertos casos, si ella se aplica o no al objeto. En ese sentido,

la vaguedad se refiere a la extensión.

En los términos vagos no hay una regla definida para su aplicación, existe un estado

de indeterminación de la palabra. La vaguedad puede ser considerada como

24

COSTA, Adriano Soares da. Instituições de direito eleitoral. 8. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 105. 25

COSTA, Adriano Soares da. Instituições de direito eleitoral. 8. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 104.


444999999


la incapacidad de determinar si el lenguaje de la realidad social está contenida en el

concepto de una palabra. Dicho de otra manera: es la imposibilidad de aplicar determinada

palabra al lenguaje de la realidad social.26

Los criterios a través de los cuales se pretende explicar el significado de un término

del lenguaje natural no permiten decidir, en todos los casos,

los límites precisos para su denotación, debiendo los usuarios decidir pragmáticamente si

incluyen o no determinadas situaciones, objetos o subclases de términos dentro de la

denotación.27

Existen zonas de certeza positiva, zonas de certeza negativa y zonas de incerteza.

Hay situaciones en que las palabras se aplican perfectamente al lenguaje constitutivo de lo

real (zonas de certeza positiva) y hay otras situaciones en que la inaplicabilidad es

manifiesta (zonas de certeza negativa). Sin embargo, en determinados casos, la

aplicabilidad de la palabra es incierta (zonas de incerteza).

Hay un foco de intensidad luminosa donde se agrupan los ejemplos típicos, aquellos

frente a los cuales no se duda que la palabra es aplicable. Hay una mediata zona de

oscuridad circundante donde caen todos los casos en los que no se duda que no lo es. El

tránsito de una zona a otra es gradual; entre la total luminosidad y la oscuridad total

hay una zona de penumbra sin límites precisos. Paradójicamente ella no empieza ni

termina en ninguna parte, y sin embargo existe. Las palabras que diariamente usamos

para aludir al mundo en que vivimos y a nosotros mismos llevan consigo esa imprecisa

aura de imprecisión.28

Muchas palabras no son consideradas vagas porque no suscitan dudas en nuestra

mente, pero “todas las palabras que usamos para hablar del mundo que nos rodea, y de

26

MOUSSALEM, Tárek Moysés. Fontes do direito tributário. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 55. 27

WARAT, Luís Alberto. O direito e sua linguagem. 2. ed. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1995, p. 76. 28

CARRIÓ, Genaro R. Notas sobre derecho y lenguaje. 5. ed. Buenos Aires: Lexis Nexis/Abeledo-Perrot, 2006, p. 34.

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555000000

nosotros mismos, son, al menos, potencialmente vagas”,29 pues sus condiciones de

aplicación no están determinadas en todas las direcciones posibles.

Siempre es posible imaginar circunstancias, suposiciones o casos delante de los

cuales el uso no sugiere la aplicación del término. Además, “un texto que en su letra o a la

luz de la experiencia parecía claro, puede oscurecerse delante de un caso nuevo”.30 Es lo

que ocurre con la palabra “analfabeto”. Por eso, Herbert L. A. Hart afirma que las lenguas

naturales tienen indudablemente una textura abierta.31

4. La importancia del contexto social para determinar la inelegibilidad del analfabeto

La Constitución abierta es una característica de las sociedades complejas, porque, delante

de la multiplicidad de los problemas que pueden surgir, la Constitución necesita de

soluciones para acompañar esta casuística problemática, y, por eso, el contenido de esas

normas necesita ser objeto de concretización.

Mientras en la hermenéutica tradicional “la interpretación era comprendida apenas

como el develamiento del sentido del texto normativo”, en la concretización “el proceso

interpretativo no es tan solo cognitivo, sino fundamentalmente volitivo, creativo”.32 En

este sentido, “el derecho es esencialmente voluntarista, vale decir, necesita de la voluntad

del intérprete”.33 En virtud de eso, es posible decir que “toda concretización constitucional

es perfeccionadora y creativa”34 y que “la norma es construida, por el intérprete, en el

proceso de concretización del derecho”.35

29

CARRIÓ, Genaro R. Notas sobre derecho y lenguaje. 5. ed. Buenos Aires: Lexis Nexis/Abeledo-Perrot, 2006, p. 34. 30

QUEIROZ, Cristina. Interpretação constitucional e poder judicial: sobre a epistemologia da construção constitucional. Coimbra: Coimbra, 2000, p. 105. 31

HART, Herbert L. A. O conceito de direito. Trad. Armindo Ribeiro Mendes. 3. ed. Lisboa: Calouste Gulbenkian, 2001, p. 141. 32

TAVARES, André Ramos. Fronteiras da hermenêutica constitucional. São Paulo: Método, 2006, p. 60. 33

BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenêutica e interpretação constitucional. 3. ed. São Paulo: Celso Bastos, 2002, p. 47. 34

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 504. 35

GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 77-78.


555000111


Por eso Friedrich Müller dice que la teoría estructurante del derecho no es sólo una

nueva concepción, sino que además es una concepción innovadora de la teoría del

derecho. Ella “resulta, por primera vez, de un concepto pos-positivista de norma

jurídica”.36 La norma jurídica se encuentra lista en los textos normativos, pero solamente

será aplicada en cada proceso particular de solución jurídica de un caso. Así, escribe

Friedrich Müller:

“Concretizar” no significa aquí, por lo consiguiente, a la manera del positivismo antiguo,

interpretar, aplicar, subsumir silogísticamente y concluir. Tampoco, como en el

positivismo sistematizado de la última fase de Kelsen, “individualizar” una norma

jurídica genérica codificada en la dirección del caso individual “más restricto”. Muy por

el contrario, “concretizar” significa: producir delante de la provocación por el caso de

conflicto social, que exige una solución jurídica, la norma jurídica defendible para ese

caso en el marco de una democracia y de un Estado de Derecho.37

La metódica estructurante de Friedrich Müller es formada por tres elementos, a

saber: (I) el programa normativo, (II) el ámbito normativo y (III) la norma de decisión.

Según el método concretista38 de Friedrich Müller,39 no hay identidad entre la norma y el

texto de la norma.

36

MÜLLER, Friedrich. O novo paradigma do direito: introdução à teoria e metódica estruturantes. Trad. Dimitri Dimoulis, Gilberto Bercovici, Peter Naumann, Rodrigo Mioto dos Santos, Rossana Ingrid Jansen dos Santos, Tito Lívio Cruz Romão e Vivianne Geraldes Ferreira. São Paulo: RT, 2007, p. 161. 37


En las palabras del propio autor, “se puede decir, en caso que se quiera, ‘concretista’. Eso expresa, creo yo, lo mismo que cuando llamé mi Teoría y metódica del derecho de ‘realista’.” Cf. MÜLLER, Friedrich. O novo paradigma do direito: introdução à teoria e metódica estruturantes. Trad. Dimitri Dimoulis, Gilberto Bercovici, Peter Naumann, Rodrigo Mioto dos Santos, Rossana Ingrid Jansen dos Santos, Tito Lívio Cruz Romão e Vivianne Geraldes Ferreira. São Paulo: RT, 2007, p. 271. 39

Paulo Bonavides escribe que el método concretista de Friedrich Müller “tiene su base medular o inspiración mayor en la tópica”. Cf. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 498. Pero el propio Friedrich Müller contesta esta visión: “no estoy de acuerdo con Paulo Bonavides cuando él afirma poseer mi posición una ‘inspiración tópica’.” Cf. MÜLLER, Friedrich. O novo paradigma do direito: introdução à teoria e metódica estruturantes. Trad. Dimitri Dimoulis, Gilberto Bercovici, Peter Naumann, Rodrigo Mioto dos Santos, Rossana Ingrid Jansen dos Santos, Tito Lívio Cruz Romão e Vivianne Geraldes Ferreira. São Paulo: RT, 2007, p. 272.

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555000222

Siempre que los juristas hablan y escriben acerca de “la” Constitución entienden por tal

el texto de ésta; cuando hablan de “la” ley entienden por tal su tenor literal. Por el

contrario, la nueva dirección que ha tomado la hermenéutica jurídica ha llevado a

destacar la realidad fundamental de la diferencia entre norma y texto de la norma. El

tenor literal de una prescripción de Derecho positivo resulta ser tan sólo la “punta del

témpano”.40

La teoría estructurante del derecho considera como normativos aquellos elementos

que confieren una dirección o rumbo al proceso decisorio, es decir, elementos sin los

cuales el caso sería decidido de manera diferente. Esos elementos constituyen el programa

de la norma (datos lingüísticos) y el ámbito de la norma (datos reales).

El programa normativo representa el análisis del texto normativo (elemento

lingüístico). Este programa es el resultado de la interpretación del texto normativo, lo que

es expresado por el tenor literal bien como todos los recursos interpretativos auxiliares, y

se forma a partir de los datos de la lengua. Como se trata de uno de los elementos que se

destinan a alcanzar la norma de decisión, el programa de la norma constituye un resultado

intermediario y provisorio de la interpretación de todos los datos lingüísticos.41

El ámbito normativo (o dominio normativo) engloba las interferencias provocadas en

la norma por la realidad (elemento empírico). Se trata de un concepto42 a ser determinado

estructuralmente y se refiere a las partes integrantes de la normatividad que son

coconstitutivas de la norma. Aclara además Friedrich Müller43 que el ámbito normativo no

40

MÜLLER, Friedrich. Métodos de trabajo del derecho constitucional: fundamentación general de una concepción de los métodos en el trabajo jurídico. Trad. Salvador Gómez de Arteche y Catalina. Madrid: Marcial Pons, 2006, p. 235. 41


Sobre las dificultades de comprensión del concepto de “ámbito de la norma”, cf. SILVA, Virgílio Afonso da. Direitos fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 87. El autor escribe: “No es tarea fácil entender exactamente la forma como la ‘realidad social’ es introducida en la aplicación del derecho según la teoría de Müller, o sea, cuáles serían exactamente el concepto y la aplicación del llamado ‘ámbito de la norma’, que diferenciaría su teoría de otras teorías del derecho”. 43

MÜLLER, Friedrich. Tesis acerca de la estructura de las normas jurídicas. Trad. Luis Villacorta Mancebo. Revista Española de Derecho Constitucional, n. 27, 1989, p. 123.


555000333


es un conglomerado de hechos materiales, sino una conexión de elementos estructurantes

extraídos de la realidad social a partir de la perspectiva selectiva y valorativa del programa

de la norma.

Saber hasta qué punto la interpretación y la aplicación del derecho pueden apoyarse

en la facticidad social y en resultados de la pesquisa sociológica —sin errar el blanco de la

normatividad del derecho—, debe ser visto como un problema de metodología jurídica.

Friedrich Müller advierte que

aspectos de la realidad social sólo pueden entrar en la dogmática y metódica jurídicas en el

interés de la normatividad jurídica, a servicio de la racionalidad específicamente jurídica en

vinculación a la norma.44

El método normativo-estructurante presupone la existencia de una implicación

necesaria entre el programa normativo y el ámbito normativo, esto es, un nexo entre los

preceptos jurídicos y la realidad que ellos intentan regular, una vinculación tan estricta que

“la propia normatividad, tradicionalmente vista como atributo esencial de los comandos

jurídicos, parece haberse evadido de los textos para buscar apoyo fuera del

ordenamiento”.45 La estructura de la norma señala la conexión entre su programa y su

ámbito, por eso, “la norma sólo puede comprenderse como una articulación de estas dos

dimensiones”.46

En la decisión, siempre se tiene la posibilidad de optar entre alternativas semánticas

distintas, pero esa posibilidad necesita satisfacer las particularidades y las exigencias

normativas de cada caso concreto. La norma objeto de la interpretación no se confunde

con el texto, sino se presenta como resultado de un trabajo de construcción.

44

MÜLLER, Friedrich. Teoria estruturante do direito. Trad. Peter Naumann e Eurides Avance de Souza. São Paulo: RT, 2008, p. 35. Ver também: MÜLLER, Friedrich. O novo paradigma do direito: introdução à teoria e metódica estruturantes. Trad. Dimitri Dimoulis, Gilberto Bercovici, Peter Naumann, Rodrigo Mioto dos Santos, Rossana Ingrid Jansen dos Santos, Tito Lívio Cruz Romão e Vivianne Geraldes Ferreira. São Paulo: RT, 2007, p. 58. 45

MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 106. 46

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 5. ed. Coimbra: Almedina, 2002, p. 1200.

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555000444

La norma de decisión constituye la solución del problema concreto presentado,

dentro de los parámetros jurídicos. En las palabras de Friedrich Müller, “la norma de

decisión es el estado de agregación más individualizado de la norma jurídica, y no una

entidad autónoma situada al lado de ella”.47 Y más aún agrega:

La concretización es, realísticamente considerada, la construcción de la norma jurídica

en el caso concreto. La norma jurídica no existe, como vimos, ante casum, sino se

construye in casu. La norma es la formulación general de la decisión jurídica; la

formulación individual (esto es, el tenor de la decisión) se llama norma de decisión.48

De esa forma, la norma que establece la inelegibilidad del analfabeto debe ser

construida a partir del texto constitucional, haciéndose una interpretación sistemática del

§ 4º del artículo 14, y también tomando en consideración los datos de la realidad social

brasileña.

Brasil es un país plural, con diferencias regionales e interregionales, donde el sistema

educacional está organizado de forma descentralizada, con responsabilidades de la Unión,

de los estados y de los municipios. Toda esta complejidad posibilita que el país tenga

municipios como Jordão, en el estado de Acre, con una población de cerca de 4,500

personas, con tasa de analfabetismo de la población de más de 15 años de 60%, y

municipios como São Paulo, en el estado de São Paulo, con una población de cerca de

10,500,000 personas, con tasa de analfabetismo de la población de más de 15 años de

5%.49

El Mapa de Analfabetismo en Brasil,50 estudio producido por el INEP, que reúne

indicadores producidos en el año 2000 por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística,

47

MÜLLER, Friedrich. Teoria estruturante do direito. Trad. Peter Naumann e Eurides Avance de Souza. São Paulo: RT, 2008, p. 148. 48


Cf. “Indicadores del Censo Demográfico de 2000 y del Censo Escolar de 2000”, disponible en: http://www.inep.gov.br/estatisdicas/analfabetismo/default.htm. Acceso en 11/08/2010. 50

Disponible en: http://www.inep.gov.br/imprensa/noticias/outras/news03_19.htm. Acceso en 11/08/2010.


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por el Programa de las Naciones Unidas para el Desenvolvimiento (PNUD) y por el propio

INEP, traza un panorama de la situación educacional de todos los municipios brasileños.

Según el estudio, Brasil posee cerca de 16 millones de analfabetas con 15 años o más y 30

millones de analfabetas funcionales, concepto que define a las personas con menos de

cuatro años de estudio.

Además de presentar y analizar datos generales, el estudio detalla la situación del

analfabetismo en Brasil, presentando información por franja etaria, género, raza,

localización (rural y urbana) y renta domiciliaria. Es posible verificar, a partir del estudio,

que entre los 100 municipios con mayor número de analfabetas están 24 capitales de

estados. El municipio de São Paulo presenta el mayor número de personas que no saben

leer ni escribir: 383,000. En seguida está el municipio de Río de Janeiro, con 199,000.

Entretanto, en la zona rural brasileña, la tasa de analfabetismo es tres veces mayor a la

zona urbana (28.7% y 9.5%, respectivamente). La mayor concentración de analfabetas está

en la población con más de 60 años (34%), mientras que la tasa de analfabetismo en la

población con edad entre 10 y 19 años es de 7.4%. La tasa de analfabetismo de las

personas con más de 15 años de edad varía de acuerdo con la región: 11.6% en la región

norte; 26.6% en la región noreste; 7.8% en la región sureste; 7.8% en la región sur; y 10.8%

en la región centro-oeste.51

Como se nota, existen muchos lugares donde el índice de analfabetismo es bastante

significativo, y esto puede definir una elección. En Brasil, la Circunscripción Electoral52 es

establecida en los términos del artículo 86 del Código Electoral, que dispone que “en las

elecciones presidenciales, la circunscripción será el País; en las elecciones federales y

estatales, el Estado; y en las municipales, el respectivo Municipio”.53 En este contexto, un

51

Disponible en: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/ tabela3.shtm. Acceso en 11/08/2010. 52

La circunscripción electoral corresponde a la zona que demarca cuáles votos serán llevados en cuenta en la atribución de mandatos. Cf. PEDRA, Adriano Sant’Ana. Sistema eleitoral e democracia representativa. In: AGRA, Walber de Moura; CASTRO, Celso Luiz Braga de; TAVARES, André Ramos. Constitucionalismo: os desafios do terceiro milênio. Belo Horizonte: Forum, 2008, p. 17. 53

No siempre las circunscripciones electorales tienen por base una delimitación territorial, aun cuando sea la mayoría de los casos. Es posible que sea un conjunto étnico, por ejemplo, como es el caso de los Maori en Nueva Zelanda. Cf. PEDRA, Adriano Sant’Ana. Reforma política: compromissos e desafios da democracia brasileira. In: PEDRA, Adriano Sant’Ana. Arquivos de direito público: as transformações do Estado brasileiro e as novas perspectivas para o direito público. São Paulo: Método, 2007, p. 22.

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municipio con 60% de analfabetas en la población adulta tendría apenas 40% de

ciudadanos aptos para ser candidatos a cargos electivos. Lo curioso es que los analfabetas

pueden ejercer el poder54 directamente en las consultas populares (plebiscito y referendo,

por ejemplo), pero les sería vedado ejercer el poder como representantes políticos.

Delante de esta situación brasileña, es necesario interpretar el artículo 14, § 4º, de la

Constitución federal, a la luz de la teoría de la concretización. Debe ser así porque la norma

jurídica sólo se acciona delante de una situación concreta, por la acción del aplicador del

derecho, que es el intermediario entre la norma y lo fáctico de la vida.55 De allí, la

inelegibilidad del analfabeto dependerá del contexto en el cual él está inserto, y, por lo

tanto, deberán ser llevados a consideración su Circunscripción Electoral y el cargo electivo

para el cual desea competir.

En ese sentido también escribe Adriano Soares da Costa, que no desprecia la

diversidad que se encuentra en Brasil:

Un concejal de poca cultura, semi-analfabeto próximo al analfabetismo completo,

podrá ser un importante líder político en su comunidad de inmensa mayoría de semi-

analfabetos, que tanto hay en Brasil. Sin embargo, lo mismo no ocurrirá cuando el

candidato pleitea un cargo de gobernador de Estado, o presidente de la República, o

senador.56

Así, por menos instruido que sea, un representante político analfabeto

probablemente sabrá identificar mejor las dificultades de otras personas que están en esta

misma situación. Debidamente asistido por una asesoría idónea,57 el mandatario

analfabeto podrá ejercer bien determinados cargos.

54

Cf. artículo 1º, parágrafo único, de la Constitución brasileña: “Todo el poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de representantes electos o directamente, en los términos de ésta Constitución”. 55

PEDRA, Adriano Sant’Ana. A importância do concreto no processo interpretativo dos direitos fundamentais. Depoimentos – Revista de Direito da FDV, Vitória, n. 14, p. 9-12, jul./dez. 2008, p. 11. 56

COSTA, Adriano Soares da. Instituições de direito eleitoral. 8. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 106.57

Personas de confianza y recursos tecnológicos también auxilian la lectura de textos para personas con deficiencia visual, pues aún son pocos los textos disponibles en Braille. Conviene asimismo registrar que la dificultad para leer todo lo que está bajo su responsabilidad también ocurre con aquellas personas que tienen excesiva cantidad de tareas. Es lo que ocurre con los ministros del Supremo Tribunal Federal de Brasil,


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Se debe destacar que las peculiaridades de cada una de las diversas circunscripciones

electorales brasileñas y de los respectivos cargos electivos impiden que se establezca un

padrón para todos ellos. La elegibilidad o inelegibilidad del analfabeto debe tomar en

consideración la realidad presentada en cada Circunscripción Electoral y las aptitudes

exigidas para cada cargo electivo.

5. Conclusiones

Según la teoría de la concretización, las normas constitucionales resultan de la conexión

entre el programa normativo (Normprogram), o sea, su expresión literal, y el ámbito

normativo (Normbereich), entendido como la realidad circundante. Como el ámbito

normativo está sujeto a la diversidad encontrada en el contexto brasileño, los resultados

de la concretización de la norma pueden ser diversos a pesar del texto normativo —y, con

eso, en lo esencial, el programa normativo— ser el mismo.

Siendo así, la norma no puede ser aislada de la realidad, pues ésta es parte

integrante y constitutiva de aquella. La realidad social brasileña presenta muchos

analfabetos, que están en esta situación, en gran parte, porque el Estado brasileño no

proporcionó un efectivo acceso a la escuela para estas personas (escuela, transporte,

merienda, etcétera). En esta hipótesis, es injusto considerar inelegible a una persona

cuando ella fue víctima de la ausencia del Estado en la prestación del derecho fundamental

a la educación.

Mientras sean electas apenas personas alfabetizadas, distantes muchas veces del

problema de la ausencia de la educación, no se puede esperar que medidas efectivas sean

tomadas en provecho de los analfabetos. De esa forma, en aquellas circunscripciones

que, no obstante posean “notable saber jurídico” (artículo 101, CF), no tienen tiempo para dedicarse a la lectura de todos los autos de procesos a su cargo. A este respecto, merece ser transcrita la entrevista dada por el ministro Cezar Peluso, presidente de esta Corte, a la revista Veja: “Veja: – Los ministros leen todos los procesos que juzgan? Cezar Peluso: – Es humanamente inconcebible para un ministro trabajar en todos los procesos que recibe. Nadie rinde cuenta de analizar 10.000 acciones en un año. ¿Qué acontece? Ud. hace un modelo de decisión para determinado tema. Después, su equipo de analistas reúne los casos análogos y aplica su entendimiento. Se acaba transfiriendo parte de la responsabilidad del juicio para los analistas. Es claro que lo ideal sería que el ministro examinase detenidamente todos los casos”. Cf. Revista Veja, edición nº 2.172, año 43, nº 27, de 07 de julio de 2010, p. 20.

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electorales donde el índice de analfabetismo es significante y para aquellos cargos

electivos que pueden ser ejercidos sin prejuicios para el interés público, a ser evaluados de

acuerdo con cada caso concreto, debe ser permitida la candidatura de personas

analfabetas, que bien podrán desempeñar sus mandatos con el auxilio de asesoría idónea.

6. Agradecimientos

Agradecimientos a la Fundação de Amparo à Pesquisa do Espírito Santo–FAPES por su

apoyo financiero al proyecto.

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