LA TECNICA PRESUPUESTARIA EN EL ECUADOR

ETAPAS DE EVOLUCION DEL PRESUPUESTOPlan financiero anual de carcter legal en el que se distribuan los recursos pblicos y se establecan los mecanismos de desembolsos y pagos para su posterior fiscalizacin. Respondan a una funcin bsicamente administrativa del Estado.Ampliacin de las funciones del estado con aumento del gasto publico y la carga tributaria. Reconocimiento del presupuesto como instrumento de gestin macroeconmica y planificacin

ETAPAS DE EVOLUCION DEL PRESUPUESTO

Aparecimiento de periodos de crisis fiscal con necesidad de ajustes macroeconmicos; prdida de validez como instrumento de planificacin pero til como mecanismo de disciplina financiera Superada, en todo o en parte la emergencia fiscal, el presupuesto recupera su rol como medio para asignar recursos e instrumento de la gestin publica y se empieza a dar nfasis a los resultados y el desempeo

FUNCIONES DEL PRESUPUESTOPoltico- Institucional:Constituye la base legal para la operacin financiera del gobiernoEst sujetos a un ciclo regular de programacin-formulacin, ejecucin y evaluacinRequiere aprobacin legislativa; por tanto, es el reflejo de compromisos institucionales y polticos entre actores con intereses muy diversos

FUNCIONES DEL PRESUPUESTOGerencial:Constituye el marco en que se desarrolla la gestin pblicaProporciona la base financiera para la programacin de las actividades que constituyen la gestin institucionalProvee un sistema de obligaciones mutuas con terceros e incentivos para orientar sus decisiones

FUNCIONES DEL PRESUPUESTOEconmica:En lo macroeconmico constituye una instancia de definicin de la poltica fiscal. La tarea del presupuesto es combinar el componente de poltica fiscal y los factores exgenos que la influencian de modo que las metas y supuestos macroeconmicos bsicos sean consistentes entre si.En lo microeconmico refleja la asignacin de recursos entre usos alternativos y competitivos.

TECNICAS PRESUPUESTARIASLa realidad del proceso presupuestario revela una prctica generalizada del incrementalismo presupuestario o el modo de resolver la asignacin de recursos a travs de decisiones anuales limitadas a las variaciones marginales de los gastos respecto del ao precedente.Dicha prctica se erosion en la medida que los gastos permanentes excedieron a los ingresos fiscales con la consiguientes generacin de desequilibrios difciles de resolver al interior de los propios presupuestos por el escaso margen discrecional disponible.

TECNICAS PRESUPUESTARIASPor ello surgen las tcnicas presupuestarias destinadas a introducir elementos de mayor racionalidad en la asignacin de los recursos pblicos y a complementar la planificacin estatal.La primera y ms visible, el Presupuesto por Programas, naci como una respuesta a las deficiencias del incrementalismo. Las posteriores tcnicas han aparecido como alternativas para tratar de superar la falta de logros en la consecucin del objetivo bsico que persegua su aplicacin.

EL CASO ECUATORIANOLa evolucin de la tcnica presupuestaria en el Ecuador debe ser explicada a la luz del peso relativo que cada una de las funciones poltico- institucional, econmica y gerencial del presupuesto ha representado en su momento, lo que ha estado sujeto a las condiciones de institucionalidad democrtica del pas, crisis fiscal, factores externos de auge y recesin econmica e inclusive catstrofes naturales.

EL CASO ECUATORIANOLas tcnicas presupuestarias son parte del sistema de presupuesto y deben ser examinadas en el marco de su interrelacin con los otros sistemas de la administracin financiera pblica. El xito o fracaso en el cumplimiento de los objetivos y metas esperados contenidos en los presupuestos depende, a ms de otros factores externos, de cmo fluyen los recursos para la ejecucin de los programas, de la informacin financiera de la gestin presupuestaria, de las posibilidades de efectuar modificaciones oportunas a los presupuestos, etc.

EL CASO ECUATORIANOEn esa ptica la evolucin de las tcnicas presupuestarias en el Ecuador ha seguido un proceso de la mano del rgimen de gobierno, de la influencia de las crisis econmicas, de la readecuacin institucional, del reordenamiento del rol del estado en la economa y de la mayor participacin ciudadana.Se pueden distinguir tres etapas en el proceso de evolucin del presupuesto:La primera entre 1960 y 1992 caracterizada por la implantacin del presupuesto por programas y del enfoque sistmico de la administracin financiera pblica en que el sistema de presupuestos es una parte integrante.

EL CASO ECUATORIANOLa segunda entre 1992 y 2006 en que se promueve una modernizacin del estado y se deja de lado el presupuesto por programas por una tcnica menos compleja de asignacin acorde con un rol menos importante del estado bajo un enfoque de descentralizacin.La tercera o actual bajo la expectativa de un nuevo orden legal, poltico y administrativo del estado que significar un cambio en las reglas de juego de asignacin de recursos, con una visin de eficiencia y eficacia en la gestin pblica sobre la que se pueda calificar el desempeo pblico; una vinculacin ms slida entre presupuesto y gestin pblica con la aplicacin de mtodos ms flexibles y realistas.

PRIMERA ETAPAVigencia de la tcnica de presupuesto por programas desde 1963. Esa tcnica surgi como una alternativa para introducir mayor racionalidad en la asignacin de recursos y a complementar la planificacin del estado.Enfasis en produccin de bienes y servicios terminales, acorde con caracterstica de estado como productor.Se aplic con diferente grado de inters pero siempre encuadrado en el enfoque a insumos, es decir por el objeto del gasto.

PRIMERA ETAPAA fines de los 60 se volvi a aplicar la tcnica tradicional con la expedicin de presupuestos de emergencia y a mediados de los 70 se intent el presupuesto bienal con nfasis en las inversiones pero sin xito.

En general el sistema no se desarroll con el ritmo de progreso de las tcnicas de gestin en el campo de la administracin financiera ni se incorporaron nuevas etapas del presupuesto por programas ms all de la simple formalidad en su forma de presentacin.

CARACTERISTICASLa tcnica no se desarroll ms all de su aplicacin bajo un esquema formal de presentacin programtica pero girando alrededor de las asignaciones por objeto del gasto. Esto configura las caractersticas del presupuesto tradicional de asignacin de recursos basado en insumos antes que en metas de produccin.Falta de estrecha coordinacin entre la planificacin y el presupuesto: el programa anual de inversiones no encaj en el proceso de programacin y formulacin presupuestaria y la planificacin central estuvo distanciada de la planificacin y programacin institucional.

CARACTERISTICASFalta de transparencia; proliferacin de transferencias y asignaciones globales sujetas a distribucin.El presupuesto no cubri la totalidad de los ingresos y gastos estatales, existen muchas operaciones extrapresupuestarias. Proliferacin de preasignaciones de gasto con cargo a ingresos tributarios que limitan la capacidad de distribuir los recursos del presupuesto y no entran en el juego de la asignacin de recursos y sobre los que no puede garantizarse eficiencia.La formulacin presupuestaria enfatiza el cumplimiento de los detalles legales en lugar del anlisis de los programas.

CARACTERISTICASLa aprobacin de los presupuestos que no forman parte del gobierno central se realizaba avanzado el ejercicio fiscal lo que repercuta en la ejecucin de los programas.El formato del presupuesto se encuadr en formalidades de presentacin programtica pero se careca de informacin sobre las actividades de los programas, metas de produccin, unidades de medida y costos.Ausencia de integracin del proceso presupuestario con la contabilidad y, como consecuencia, falta de informes financieros oportunos necesarios para el control presupuestario.

CARACTERISTICASEjecucin presupuestaria centralizada que obstaculizaba el ritmo de ejecucin de los programas. El procedimiento administrativo fue engorroso para la recepcin y despacho de solicitudes de desembolso de fondos que, de ninguna manera, se basabann en el grado de ejecucin de los programas.Exagerada flexibilidad que permita la permanente modificacin del presupuesto inicialmente aprobado en una especie de presupuestacin repetitiva de acuerdo a las necesidades coyunturales y a las disponibilidades existentes de los recursos.

CARACTERISTICASAusencia de procesos de evaluacin del grado de cumplimiento de programas y proyectos por lo que no existi retroalimentacin a los procesos de programacin presupuestaria de perodos subsiguientes.Limitado acceso al uso de herramientas informticas para facilitar las tareas inherentes a la gestin presupuestaria.

RESULTADOSAl interior del gobierno la decisin del MEF fue prevaleciente respecto de la asignacin de los recursos y de las prioridades de los programas, con el consiguiente efecto de desmotivacin hacia la elaboracin de propuestas de programas. Fue ms productivo para las instituciones tratar directamente con la comisin legislativa del Congreso para obtener los recursos.El presupuesto no se aprobaba como ley por lo que se pierde rigor en la fase de anlisis, discusin y aprobacin al interior del Congreso a ms de que solo lo realizaba la Comisin Especializada de Presupuesto.

RESULTADOSLos gobiernos han mantenido una debilidad permanente frente al Congreso de modo que la aprobacin del presupuesto siempre requiri un proceso de negociacin del que usualmente el proyecto del gobierno se afecta significativamente para incorporar asignaciones que no tienen soporte programtico ni de planificacin.

RESULTADOSEl presupuesto no es nico ni contiene todos los recursos que maneja el estado a ms de que el Congreso no es la nica instancia de aprobacin, lo que desarma cualquier posibilidad de generar una estructura de programas coherente de todos los recursos pblicos bajo una sola ptica. Solo un 30% poda ser sujeto a programacin dentro del presupuesto del estado bajo la responsabilidad del Ministerio de Finanzas.

RESULTADOSEl rgimen poltico imperante fue un factor de significativa influencia. En las dcadas de los 60 y 70 prcticamente no existi un gobierno de eleccin popular y el presupuesto tuvo que responder a los objetivos coyunturales de las dictaduras antes que a objetivos emanados de la planificacin de corto y mediano plazo, an cuando ello obvi la aprobacin legislativa. En los 80 existi una estabilidad democrtica aunque signada por la inestabilidad econmica; la negociacin poltica fue fuerte pero la funcin econmica del presupuesto para hacer frente a la crisis prevaleci sobre las otras funciones del presupuesto.

RESULTADOSEn los 80. como consecuencia de la propia expansin de las funciones y tamao del estado provocado por el auge petrolero de comienzos de los 70 y de la baja del precio internacional del crudo, se generaron perodos de crisis fiscal bastante largos lo que obligaron a utilizar el presupuesto como un instrumento de ajuste que tambin provoc afectacin a los programas presupuestarios.

RESULTADOSEl efecto ms visible de las crisis fue la alta y persistente inflacin y movimientos en la paridad cambiaria lo que provoc la reduccin de las disponibilidades reales de recursos para los programas y la imposibilidad de hacer ejercicios slidos de planificacin-programacin puesto que perdan validez rpidamente.

RESULTADOSLas tcnicas de presupuestacin exigen de las instituciones unidades fuertes de planificacin y de gestin de los presupuestos que proporcionen datos slidos de los requerimientos presupuestarios como base para la definicin de prioridades y la asignacin de recursos en funcin de la restriccin presupuestaria; en ausencia de ello el MEF se vi tentado a definir por su cuenta los montos de los programas.

RESULTADOSLa funcin gerencial del presupuesto tambin se ve limitada porque la fase de ejecucin contempla un control de gasto excesivamente centralizado que, si bien es funcional desde el ngulo de la poltica macroeconmica, atenta contra la eficiencia de los costos y la efectividad de los programas.La dependencia de las decisiones al nivel central del MEF instaur criterios discrecionales para las transferencias de fondos a los gestores de los programas sin base en instrumentos de programacin y manejo de caja, a ms de trmites engorrosos.

RESULTADOSEl resultado es el retardo en la ejecucin de los programas, ineficiencia de los servicios pblicos, clima de incertidumbre para las relaciones de las instituciones y sus proveedores y contratistas e incrementos de los costos por intereses por retrasos en los pagos o porque los mismos cargan de antemano en los costos de los bienes y servicios o los contratos de obras el monto atribuible al retraso en el cumplimiento de las obligaciones de las instituciones

SEGUNDA ETAPAEsta etapa se caracteriza por la implantacin de un proceso de modernizacin del estado con la generacin de una reforma en lo fiscal sobre la base de un plan de estabilizacin macroeconmica fundamentada en la disciplina fiscal, apertura hacia el mercado externo y procesos de reduccin del tamao y rol del estado en la economa. Contempl un nuevo marco legal expresado en las leyes de modernizacin del estado y la ley de presupuestos del sector pblico. En 1998 la nueva Constitucin Poltica y en 2002 la Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y transparencia Fiscal incorporaron importantes disposiciones que han configurado el marco actual del sistema de presupuestos.

SEGUNDA ETAPALa Ley de Presupuestos dej de lado la tcnica del presupuesto por programas y lo reemplaz por la presupuestacin por programas institucionales compuestos del conjunto de actividades y proyectos que desarrollan las instituciones. En el caso de que las acciones de diferentes instituciones se orienten hacia un mismo objetivo se definan como programas multiinstitucionales.Esta concepcin pretenda estar acorde con la prdida del rol del estado como productor directo

SEGUNDA ETAPAActividad se define como la categora programtica que expresa la produccin de bienes o la prestacin de servicios terminales (produccin final que se ofrece a la comunidad o a sectores significativos de la actividad econmica o social) que contribuyan directamente al logro de objetivos y metas. Los proyectos se definen asociados al concepto de inversin.Se establece el uso obligatorio de clasificadores presupuestarios, catlogo de unidades de medida y denominacin de metas; los programas institucionales deben identificar los costos de las actividades y proyectos

CARACTERISTICASLa Ley de Presupuestos impuso nuevas caractersticas:Defini el mbito del sector pblico para efectos presupuestariosPresupuesto concebido como expresin financiera de los planes de mediano y corto plazoImpone la consideracin de un marco macroeconmico para la elaboracin del presupuestoLas proformas presupuestarias las elaboran las instituciones sobre la base de los techos que le seale el MEF. Los proyectos de inversin deben ser aprobados por el organismo de planificacin

CARACTERISTICASEl MEF aprueba, reforma o niega las proformas institucionales.El Congreso aprueba el presupuesto del gobierno central y del resto de instituciones publicas excepto gobiernos seccionales e instituciones financieras.La administracin de los presupuestos es de la mxima autoridad institucional La ejecucin se basa en la programacin financiera de la ejecucin y en la programacin de caja. Los desembolsos se realizan por lneas de crdito.Los pagos de obligaciones directamente a los beneficiarios a travs del sistema bancario privado.

CARACTERISTICASLa Constitucin Poltica de 1998 incorpor importantes disposiciones relativas al tratamiento del presupuesto pblico:La formulacin del presupuesto le corresponde al Ejecutivo de acuerdo a su plan de desarrollo y su aprobacin al Congreso hasta el 30 de noviembre, con vigencia obligatoria a partir del 1 de enero de cada ao. El Congreso no puede alterar el monto de la proforma pero si su reordenamiento interno. El Banco Central debe presentar un informe sobre la proforma del Ejecutivo.

CARACTERISTICASSe define el mbito del presupuesto general del estado como el sector pblico no financiero excepto los organismos seccionales y empresas pblicas. Elimina la posibilidad de que el ejecutivo apruebe los presupuestos, excepto en el caso de las instituciones financieras pblicas que aprobaba la Junta Monetaria

CARACTERISTICASLa LOREYTF, en cambio, incorpor:La obligatoriedad de la planificacin plurianual y operativa anual como base para la programacin presupuestaria.Reglas macrofiscales relacionadas al crecimiento del gasto corriente y de inversiones como un porcentaje del PIB, de reduccin del dficit no petrolero y reduccin y lmite al endeudamiento pblico.

CARACTERISTICASObligatoriedad de emitir directrices presupuestarias anuales para la elaboracin de los presupuestos que contienen: poltica macroeconmica, poltica fiscal, ingresos, gastos, financiamiento e inversiones; poltica de programacin presupuestaria; metodologa para la elaboracin de las proformas

RESULTADOSEl MEF deja su rol centralista y toma el de rector y regulador, la responsabilidad de la administracin de los presupuestos se traslada a los ejecutores. Se promueve la descentralizacin y desconcentracin operativa.Incorpora el marco macroeconmico en la programacin presupuestariaReglas macrofiscales, planificacin plurianual y operativa anual como base para la presupuestacin Se incorporan medios informticos para los procesos presupuestarios centrales e institucionales

RESULTADOSMejora la produccin de informacin financiera. Se integra la contabilidad al presupuesto.Se reduce la ingerencia del Congreso sobre la aprobacin de los presupuestos; solo puede reasignar.La estructura programtica por actividades y proyectos simplific los procesos de programacin presupuestaria pero no ayud a pensar en trminos de produccin menos an de resultados.

RESULTADOSNo existe la aplicacin de una tcnica presupuestaria en estricto rigor, lo que existe es la aplicacin de un presupuesto sobre base inercial de fijacin de techos de crecimiento en los montos destinados a los insumos para satisfacer reglas macrofiscales.Las instituciones no han dado cumplimiento a la planificacin plurianual y operativa para sustentar sus propuestas presupuestarias; dado que se privilegia el ajuste ello no ha trascendido.

RESULTADOSSe estructur el presupuesto general del estado consolidado con los presupuestos del gobierno central, instituciones autnomas y descentralizadas e instituciones de la seguridad social. A pesar de ello muchos recursos se manejan por fuera del presupuesto caso preasignaciones y subsidios y fondos de fuente petrolera manejada por fideicomisos.Se ha simplificado en buena medida la tramitologa para el desembolso de los recursos del presupuesto y los sistemas de pago con acreditacin directa en cuenta a los beneficiarios a travs de la banca privada.

RESULTADOSPersisten prcticas de generacin de compromisos y obligaciones por sobre los techos presupuestarios.Inflexibilidad presupuestaria arriba del 90%Generacin de deuda flotante significativa. Gasto inercial e inflexible obliga a recurrir a financiamiento va deuda, si esta no se concreta recursos inicialmente destinados a otros propsitos deben trasladarse al servicio de la deuda. Se mantiene la extrema flexibilidad para modificar el presupuesto en la ejecucin lo que no abona en generar confianza a los gestores que ven afectados sus presupuestos y programas sin su intervencin.

CONCLUSIONES Existi un avance en el tratamiento tcnico del presupuesto favorecido por las facilidades tecnolgicas pero se mantuvieron falencias de la etapa antes de la reforma.Escasa o casi nula relacin planificacin-presupuesto por la debilidad del organismo central de planificacin y de las unidades institucionales.Privilegio a los aspectos macroeconmicos y al tratamiento de la crisis fiscal.Presupuestacin tradicional basada en el incremento inercial de las asignaciones para los insumos sin identificacin de produccin y resultados

CONCLUSIONESEscasa posibilidad de incentivar la elaboracin de programas presupuestarios sobre una base de objetivos y metas si los recursos fiscales disponibles para libre asignacin son cada vez menores por la alta inflexibilidad existente.Existencia de montos significativos de recursos preasignados a propsitos especficos que no entran al juego presupuestario y cuya utilizacin no garantiza que sea en las mejores alternativas.Presupuesto es un instrumento para solventar los problemas de coyuntura en el ejercicio fiscal por la gran flexibilidad legal para modificarlo

CONCLUSIONES Inexistencia de control, seguimiento y evaluacin presupuestaria oportuna para mejorar la gestin presupuestaria.Problemas de dficit de caja perjudican la ejecucin de programas. El sistema de administracin de caja es perverso en la medida que permite fondeo de las instituciones y falta de disponibilidad en la tesorera centralA fines de los 90 y comienzo de los 2000 se produjo la crisis econmica financiera que condujo a la dolarizacin, la inflacin se redujo, se impusieron techos al crecimiento de la deuda pblica pero su servicio sigue siendo alto.

CONCLUSIONES Se privilegia al presupuesto como instrumento de ajuste antes que como mecanismo de asignacin eficiente de recursosPresupuesto tradicional con nfasis en insumos.El reto es, en una tercera etapa, conciliar los avances en la legislacin y las facilidades tecnolgicas con un nuevo enfoque de la tcnica presupuestaria, hacia el objetivo de una asignacin ms eficiente de los recursos, un potenciamiento de las capacidades institucionales de gestin, para el logro de las metas de produccin y resultados esperados de esa asignacin.