la seguridad ciudadana: un reto de las democracias

La seguridad ciudadana:un reto de las democracias

21 La seguridad en América Latina y Europafernando carrión

29 La inseguridad ciudadana en América Latina fernando carrión m.

53 Reforma policial en América Latina lucía dammert

65 Joven, crimen y estigmacarlos mario perea restrepo

95 Políticas locales de seguridad ciudadana en Europa: el caso de Barcelonajaume curbet

110 Otra mirada a la experiencia de seguridad y convivencia en Bogotámaría victoria llorente

126 Democracia y seguridad en un mundo globalizado y de riesgos. Algunasanotacionesklaus bodemer

140 Hipertrofia represiva: la cuestión carcelaria en América Latinajorge núñez vega

introducciónLa violencia es una de las principales pro-blemáticas sociales y urbanas en el mundo. Sibien no se trata de una problemática entera-mente nueva, en las últimas décadas muestraun proceso de incremento, generalización ydiversificación que conllevan impactos so-ciales, culturales, políticos y económicos derelevancia. Es un fenómeno mundial en elque se hace necesario resaltar que en Esta-dos Unidos y Europa la situación se eviden-cia a inicios de la década de los ochenta,mientras que en América Latina se presentacon mayor magnitud en los años noventa.

En la actualidad, una de las preocupacionesmás importantes que existen es la seguri-dad, particularmente la vinculada con la se-guridad ciudadana. Es decir, la problemáticadelictual urbana, así como al temor ciuda-dano, expresado principalmente por la per-cepción de un incremento en la probabi-lidad de ser víctima de un delito. Losresultados del Latinobarómetro del año2003 muestran que la población de diversospaíses de América Latina considera que ladelincuencia y las drogas se ubican entre lasprincipales prioridades públicas. De igualforma, diversos análisis muestran que eltema de la seguridad se ubica en la agenda

política prioritaria, así por ejemplo, un es-tudio desarrollado por Naciones Unidas en135 ciudades de los cinco continentes, mos-tró que la inseguridad ocupa el tercer lugar enlas preocupaciones de los alcaldes (Marcus,2003,36).

Lamentablemente, a pesar de la prioridadde la temática en la agenda pública y políti-ca, el conocimiento sobre la misma es limi-tado. No sólo el conocimiento sobre lascausas y características del fenómeno es es-caso, sino también los mecanismos de polí-tica que pueden utilizarse para disminuir suintensidad. Adicionalmente, los estudioscomparados, a nivel nacional y regional,son aún más restringidos a temas específi-cos, lo que inhibe la transferencia de cono-cimiento, así como de las prácticas queresultan positivas (y negativas) en la preven-ción y control de la violencia.

Esto significa que hace falta comparar re-giones y países para construir visiones máscomprensivas y, sobre todo, para enfrentarla violencia en el campo transnacional en elque se encuentra su desarrollo. De esta ma-nera, se concuerda con Der Ghougassian(1999), quien indica que la existencia de unárea de integración supranacional, que fun-

quórum 12 fernando carrión m. I 21

La seguridad en América Latina y Europafernando carriónInvestigador FLACSO-Ecuador

ciona como territorio unificado para lasoperaciones delictivas, genera también ungran potencial para la cooperación interna-cional a nivel de seguridad ciudadana.

Pero es necesario hacer hincapié en la ne-cesidad de miradas que permitan la compa-ración de realidades diversas, no a la manerade que un caso se convierta en el rasero de me-dida del otro, sino que en el símil se puedanencontrar similitudes, sinergias y diferen-cias. Tampoco se trata de presentar casosque se agotan en sí mismos, sino de buscar mi-radas transversales que permitan conocer el fe-nómeno en su dimensión global y extraerexperiencias intercambiables.

En este esfuerzo, el presente número de larevista Quórum aporta al debate y a la difu-sión de las nuevas perspectivas de conoci-miento y de política que permitan atenuarlos impactos de la violencia. La compara-ción permitirá interpretar un problema quetiene características y dinámicas diversas,pero también similitudes que se enmarcanen un fenómeno de la internacionalizacióndel delito.

El contenido de la revista incluye cincoartículos, elaborados por destacados espe-cialistas en la temática de Europa y AméricaLatina. En primer lugar, se presenta unacercamiento conceptual, desarrollado porKlaus Bodemer, quien presenta las perspec-tivas y debates sobre la seguridad como valorde Estado, recordando que la modernidadfue un proyecto de seguridad, pero, a su vez,interrogándose sobre el impacto que tienesobre los procesos de consolidación demo-crática. El autor reconoce las oportunidades

y problemas que plantea el concepto de Se-guridad Humana, propuesto por NacionesUnidas, en un mundo donde la situaciónposterior al 11 de Septiembre enraiza la pre-sencia del temor y la diferenciación con«otros» considerados peligrosos o amena-zantes.

Seguidamente, los artículos de JaumeCurbet y Fernando Carrión describen la si-tuación de Europa y América Latina, res-pectivamente. No sólo en términos de ca-racterización del fenómeno sino tambiéndebatiendo el lugar donde se instala la segu-ridad en la agenda pública y la importanciaque adquieren fenómenos como la migra-ción, el terrorismo y el narcotráfico.

Sin duda, las instituciones policiales en elcontrol y prevención de la criminalidad tie-nen un rol fundamental, no sólo por el mo-nopolio del uso de la fuerza, legítimo en elmarco de un Estado de Derecho, sino tam-bién porque representan la posibilidad deestablecer mecanismos de coordinación ycolaboración con la comunidad. Lamenta-blemente, las instituciones policiales enAmérica Latina han sufrido un proceso dedeterioro, marcado por la falta de profesio-nalización, presencia de prácticas de abusodel uso de la fuerza y corrupción. El artícu-lo de Lucía Dammert presenta una brevecaracterización de los procesos de reformadesarrollados en la región en la última déca-da. Adicionalmente, propone los principa-les desafíos para estas instituciones.

Otra institución que juega un rol centralen la agenda de la seguridad es el sistemapenitenciario. En este sentido, la principal

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respuesta frente al aumento delictual en elmundo ha sido el endurecimiento de las pe-nas y, por ende, el aumento de la poblaciónencarcelada. En América Latina esto ha ge-nerado un incremento en los niveles de ha-cinamiento carcelario, una disminución enel impacto de los procesos de rehabilitacióno resocialización y un aumento de los pro-blemas violentos intracarcelarios. Esta situa-ción se plantea en el artículo de JorgeNúñez, quien caracteriza los principalesproblemas que enfrentan los sistemas peni-tenciarios en América Latina en la actua-lidad.

A continuación se presentan algunos delos principales temas que aparecen en el de-bate sobre la seguridad ciudadana en Améri-ca Latina, así como los elementos principa-les de comparación con Europa.

la violencia en el mundoLa violencia se ha generalizado por el mun-do con una velocidad e intensidad nuncaantes vista. Se dice que el siglo en el que en-tramos será incluso más violento que el pa-sado. Al extremo se ha llegado que cadaaño, según la OMS, mueren 520.000 per-sonas por homicidios, 815.000 por suici-dios y 310.000 por acciones bélicas, lo cualda una suma de 1.659.000 personas muertaspor violencia en el mundo.

Esto significa que mueren al año, por he-chos de violencia, siete veces más personasque las que murieron con el azote del tsuna-mi en el Sudeste Asiático. Sólo en América La-tina fallecen por homicidios no menos de140.000 habitantes. Y lo más grave de la si-tuación es que estos delitos no bajan sino

que, por el contrario, siguen creciendo, in-novándose y volviéndose más violentos.

De estas grandes cifras se pueden ver algu-nas expresiones: el 77 por 100 de los homi-cidios son de hombres; el 46.8 por 100 sondel grupo etáreo, correspondiente a los jó-venes (15 a 44 años). Más del 60 por 100de los suicidios son de varones, y el grupo depoblación de más de 60 años es el más pro-clive al suicidio.

Si se hace un corte regional según el tipo deingresos promedio por país, es fácil colegirque las violencias han crecido, aunque demanera distinta. Así, tenemos que las muer-tes violentas en los países de ingreso bajo ymedio fue de 32.1 por cien mil habitantes,más del doble de la tasa en los países de in-gresos altos (14.4 por cien mil). Las regio-nes más violentas son África, con 22 homi-cidios por cien mil habitantes, y lasAméricas (Norte, Centro y Sur América),con 19 por cien mil. Y las tasas más bajas dehomicidios se ubican en el Pacífico Occi-dental (4 por cien mil) y Europa (6 por cienmil).

El reverso de la situación son los suicidios:el Pacífico Occidental es la región que tienela más baja tasa de homicidios y, paradóji-camente, la más alta de suicidios (21 porcien mil). Luego le sigue Europa, con ra-zonamiento similar, con 19 suicidios porcien mil habitantes. En definitiva, tenemosque, mientras en las regiones más ricas lagente muere por suicidios, en las más po-bres lo hace por homicidios, siendo los pri-meros más altos en el balance general; es de-cir, muere más gente por suicidios que por


homicidios (OMS). En términos cualitati-vos, se puede afirmar que las preocupacio-nes en las regiones ricas tienen que ver con elterrorismo, mercados ilegales y percepciónde inseguridad; mientras en los pobres tie-nen presencia los delitos a la propiedad (ro-bos, hurtos) y a las personas (homicidios),enmarcados en el concepto de violencia co-mún o social.

Si bien hay diferencias entre las regiones, nose puede desconocer que hay ciertas simili-tudes y también puntos de encuentro.Mientras las violencias en los países desarro-llados están vinculadas al racismo, la xeno-fobia, la familia, los mercados ilegales (dro-ga, armas) y la inmigración, entre otrascausas, en los países de América Latina tienenque ver con las desigualdades sociales, laprecariedad de las instituciones. Por eso esque las grandes políticas que se planteanpara reducir la violencia tienen que ver, enlos países ricos, con el cerrar las fronteras a laemigración y con la estigmatización del in-migrante1, y en los países pobres, con im-portantes políticas sociales (Chile, CostaRica y Uruguay). Por otro lado, se debe seña-lar que los tiempos de ocurrencia de los au-ges delincuenciales son distintos: mientraslos momentos más altos de la violencia enEuropa se registran entre 1960-80, en Amé-rica Latina empiezan a crecer sostenidamen-te a mediados de la década de los ochenta.

Sin embargo, lo que se debe entender esque, por un lado, se ha configurado unmundo transnacional del crimen, la delin-cuencia y el temor, que no reconoce fronte-ras y que actúa de manera interrelacionada anivel mundial, y, por otro, que esta relación

produce cada vez más violencia en ámbitos su-pranacionales2. Se debe remarcar que la per-cepción de inseguridad en las dos realidadeses bastante alta, a pesar de las desiguales ta-sas de violencia.

El ejemplo de las pandillas globales esmuy sintomático: nacen de la emigraciónde los países pobres (origen) hacia los ricos(destino), y, como en éstos los discriminany rechazan, generan mecanismos de sobrevi-viencia: se organizan, adoptan modismosidiomáticos, se identifican por símbolos y sedefienden. Cuando en los países de destinola situación se hace intolerable, son expulsa-dos. Regresan a su lugar de origen, con laexperiencia y relaciones que les permiten re-producir esas condiciones en el lugar delcual provienen y luego, además, enlazar elpaís de origen con el de destino, dando lugaral nacimiento de las pandillas globales3.

los impactos de la violenciaEl crecimiento, generalización y diversifica-ción de la violencia empieza a tener im-portantes efectos en múltiples escenarios yesferas del quehacer humano. Según un es-tudio, encargado por el Banco Interameri-cano de Desarrollo (BID, 2000), «la violenciaes el principal problema económico y socialde América Latina».

Económico, en términos de que «la vio-lencia sobre los bienes y las personas repre-senta una destrucción y transferencia de re-cursos de, aproximadamente, 14.2 por 100del PIB Latinoamericano; es decir, US$168.000.000». Esta constatación lleva aconcluir que «la violencia es en la actualidad–sin duda– la limitante principal del de-


sarrollo económico en América Latina». Losgastos en protección y los efectos directosdel crimen representan alrededor del 6 por100 del PIB de Estados Unidos (Ratinoff,1996). En Canadá, se estima que la violen-cia contra las mujeres impone un costeanual de 684 millones de dólares al sistemade justicia criminal y 187 millones a la poli-cía (Graves, 1995). Y lo paradójico vienedado: el acceso a la seguridad se ha converti-do no en un derecho, sino en una mercancíaque se transa en el mercado y en un elemen-to adicional en la diferenciación social, quetermina siendo causa y efecto de mayoresviolencias.

En términos sociales, según la tasa de ho-micidios, en Latinoamérica hay 140.000homicidios al año y 54 familias son robadaspor minuto. Aparte de ello, la poblaciónempieza a adoptar mecanismos de autode-fensa, lo que le lleva a modificar su conduc-ta cotidiana: cada acción de autodefensa es,a su vez, causa y efecto de un nuevo com-portamiento social: angustia, desamparo,aislamiento, desconfianza, agresividad e in-dividualismo, propios de las sociedades deltemor en las que vivimos.

En términos políticos, hay impactos evi-dentes dentro de los lentos procesos de con-solidación democrática que vive la región.La violencia se ha convertido en un temapolítico, al extremo de que no hay candida-to que no lo contemple en su campaña elec-toral. La violencia tiende a convertirse enun mecanismo de solución de los conflictos,los mismos que deberían ser procesados porlas instituciones existentes para el efecto(policía, justicia). Pero, como no tienen le-

gitimidad, se procesa fuera de ellas. La im-punidad, los linchamientos, el ajuste decuentas muestran el desarrollo de un poderparalelo al del Estado, que además es pene-trado y erosionado bajo distintas formas.Las instituciones se debilitan por la incapa-cidad que muestran a la hora de enfrentar laviolencia, así como por el fenómeno de in-filtración al que son sometidas por las orga-nizaciones criminales

Pero también tiene impactos políticos enlos procesos electorales, al extremo de que,hoy día, prácticamente no hay elección po-lítica que no tome en cuenta este temacomo eje de campaña. Es más, se ha conver-tido en un caballo de batalla de los sectoresmás conservadores de la sociedad para im-pulsar propuestas de control, orden, disci-plina y valores, entre otras.

Y los impactos en la ciudad se podrían in-dicar a través de cuatro expresiones que pro-duce la violencia en la ciudad. El primero,que la violencia reduce el tiempo de la ciudad.¿Qué es lo primero que le dicen a un visi-tante cuando llega a una ciudad? Que nosalga de su alojamiento pasadas ciertas horasde la noche, por los problemas de violenciaexistentes. En segundo lugar, hay una dis-minución del espacio de la ciudad, porquehay senderos, calles, plazas y parques por losque no se puede transitar, debido a los altosgrados de violencia existentes. ¿Entonces,qué significa esto? Que la ciudad pierde elespacio y pierde el tiempo. En tercer lugar, laviolencia erosiona la ciudadanía y el sentidode comunidad cuando, por ejemplo, la soli-daridad frente a la adversidad desaparece:ayudar a una persona accidentada o a al-


guien que ha sido asaltada es imposible. Yen cuarto lugar, la ciudad empieza a ser un es-pacio donde se desarrollan nuevas formasde segregación urbana, a la manera de frag-mentos aislados, convirtiéndose en unaconstelación de espacios inconexos. Se de-sarrollan barrios cerrados y autosuficientes,donde no pueden entrar personas sin identi-ficarse previamente. Entonces, se desintegrala ciudad como unidad y se crea el foraneís-mo urbano.

las políticas: del control de laseguridad ciudadanaEn general, se puede afirmar que el enfoque tra-dicional de enfrentar la inseguridad está aso-ciado al concepto de seguridad pública, don-de se ve a la violencia como un problema deorden público, que erosiona las institucionesestatales y donde estos actos son ejecutadospor un enemigo interno. De ahí que el es-quema central de la política de seguridad sedefina por la trilogía: policía-justicia-cárcel.

En otras palabras, las políticas hegemóni-cas son de represión o control (la policía, lajusticia y el sistema carcelario son las pie-dras angulares y dominantes), de privatizacióno seguridad privada (seguros, guardianía pri-vada, porte de armas) inscritas en la víamercantil y las llamadas políticas preventivas,como si fueran originarias de matrices con-ceptuales distintas. Frente a ellas emergenpropuestas innovadoras, vinculadas con lascorrientes de la denominada seguridad ciu-dadana, en el marco de un nuevo contextohistórico de la sociedad mundial que busca,en última instancia, redefinir la relación en-tre las instituciones gubernamentales y lapoblación.

O lo que es lo mismo, el salto a la segu-ridad ciudadana no es un acto voluntaristade política pública, sino un cambio histó-rico en los procesos sociales, que conduce auna transformación de las relaciones entrela sociedad y el Estado. Es decir, la seguri-dad ciudadana no es exclusivamente unarespuesta al incremento de la violenciasino, principalmente, un cambio estructu-ral en la relación de la población con elEstado.

Esta mutación ocurre en el momento enque se entra en una nueva lógica estatal;esto es, cuando queda atrás la guerra fría yse estructura el Estado social de derechobajo formas democráticas. En este momen-to es lógico que el tema de la protección es-tatal ya no se centre en sí mismo (estadocéntrico), esto es, en el mantenimiento delorden público estatal, sino que se desplacehacia la ciudadanía. El primer caso opera lalógica del enemigo interno, construida bajola guerra fría, y el segundo, nacido de la ne-cesidad del mantenimiento de los derechos yde las libertades de la ciudadanía.

Por eso, históricamente, la seguridad ciu-dadana nace en España con el fin de la dic-tadura franquista y la aprobación de laConstitución, en el año de 1978. Desde allíse podría afirmar que este nacimiento yaporte español le otorga la carta de origina-lidad a Europa. En América Latina ocurrelo mismo con la extinción de las dictaduras,a principios de la década de los ochenta delsiglo anterior, en que empiezan a producirsesignos alentadores en la transformación es-tatal, que conduce a la disyuntiva de la se-guridad ciudadana: o más seguridad (con-


trol y privatización) o más democracia (de-rechos y libertades); esto es, dentro del con-cepto seguridad ciudadana, a cuál compo-nente se le asigna más importancia: a laseguridad (Colombia) o a la ciudadanía(Bogotá).

Mientras la inseguridad va ligada a ladesprotección, la seguridad ciudadana serefiere a la existencia de un orden públicociudadano, que elimina las amenazas deviolencia en la población y permite la con-vivencia segura. Se trata de la existencia deuna organización social, a la cual el ciuda-dano pertenece y defiende. Se refiere al re-conocimiento de los derechos de los otros(la libertad), y en el límite, cuando hay unhecho violento, tiene que ver con la res-tauración del daño causado y el castigo alculpable, pero como disuasión. La seguridadciudadana protege a la ciudadanía en elejercicio público y privado de los derechosy deberes. La seguridad ciudadana se ob-tiene en un Estado social de derecho, don-de la libertad del «respeto al derecho aje-no» es legal, legítima y democrática. Ensuma, es la función socializadora que pro-vee la sociedad y sus instituciones: la con-fianza.

En este proceso hay actores instituciona-les y sociales que deben redefinir sus funcio-nes, y otros, por el contrario, asumir nuevasatribuciones. De allí que tengamos necesa-riamente una disminución del peso asignado,por ejemplo, a las Policías Nacionales yal sistema de justicia, como elementos cen-trales de la seguridad pública; y, como con-trapartida, el traspaso de algunas de suscompetencias a instituciones, como los mu-

nicipios y la ciudadanía, que empiezan a te-ner roles cada vez más significativos. Lamisma policía debe redefinir su función,vinculándose más a la población (policía co-munitaria), especializándose (el peso de in-teligencia por sobre la represión) y descen-tralizándose (policías municipales), entreotros.

De ahí que hoy día tengamos un crucede instituciones nacionales y locales que,tendencialmente, tienen un movimientocontradictorio de dirección hacia lo local(municipalización) y hacia lo supranacio-nal (internacional). Mientras Europa estáen un proceso de consolidación de los dosámbitos con, por un lado, el fortalecimien-to de las políticas locales (modelo de Bar-celona), y desde lo supranacional con lasentidades desarrolladas en el marco de laUnión Europea (Foro Europeo de Seguri-dad Urbana, nacido en 1992), en AméricaLatina todavía se está en una situación pre-caria, donde lo internacional sólo aparece através de convenios interinstitucionalespor sectores, y, por otro, sólo algunas ciu-dades y municipios tienen propuestas inte-resantes de seguridad ciudadana. El nivelnacional está prácticamente ausente eneste campo.

Es importante resaltar que, en el ámbitolocal europeo, hay una tradición interesantede seguridad ciudadana, en tanto que enAmérica Latina existen casos de excepción yrecientes que no terminan por configuraruna tendencia general. Es que en Latinoa-mérica este quiebro no tiene más de diezaños mientras en Europa llevan no menosdel doble. •


notas

bibliografía

1. «La criminalidad está ligada en la mayoría de lospaíses europeos a la inmigración. Muchos países tienenla tentación de creer que realizando todo lo posible porcerrar sus fronteras a la inmigración, tendrán éxito encontrolar la criminalidad» (Marcuse, 2004, 37).

2. Casos de la organización delictiva internacionalse producen, por ejemplo, alrededor del narcotráfico(países productores, consumidores, lavadores,tránsito), de la venta ilegal de armas, de losinmigrantes ilegales, del tráfico de órganos, del robo

de bancos, del blanqueo de dinero, del tráfico deniños y mujeres, del secuestro, el vicariato, elpatrimonio cultural, entre otros.

3. Este fenómeno de las pandillas globales se puedepercibir con los ejemplos significativos de losPachuchos entre México y Estados Unidos, lasMaras entre Centro América y Norte América (queya ha producido una primera cumbre presidencial)y los Latin King a lo largo de América Latina,Estados Unidos y Europa.

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World Healht Organization: Worldo Report onViolence and Health, Geneve, 2002.



La inseguridad ciudadana en América Latina fernando carrión m. 1

Coordinador del Programa de Estudios de la Ciudad de FLACSO-Ecuador

resumenEl trabajo hace un análisis de la violencia en América Latina, mos-trando que ha habido un crecimiento importante, que se ha pro-ducido una transformación significativa y que ha adoptado nuevasformas. Se ha convertido en un problema social con más de140.000 homicidios anuales, hay una pérdida económica no menoral 14 por 100 del PIB anuales (168.000 millones de dólares), lasinstituciones democráticas se erosionan y las ciudades se amura-llan. Hay diferencias regionales: el área andina es la más complejacon Colombia a la cabeza, luego le sigue Centro América y finalmenteel Cono Sur.

Palabras clave: Violencia urbana. Criminalización. Percepciónde inseguridad. Impacto y recuperación. Seguridad ciudadana.Gobernabilidad.

abstractThe article analyzes the violence in Latin America, showingthat has been an important growth; that a significant trans-formation has taken place and that has adopted new forms. Ithas become a social problem, with more than 140,000 annualhomicides, and an economic loss no inferior to 14 por 100 ofthe GIP (168 billion dollars), the democratic institutions ero-de and the cities are walled. There are regional differences:the Andean area is the most complex with Colombia at thetop, followed by Central America and finally the SouthernCone.

Key words: Urban Violence. Criminalization. Insecurity percep-tion. Impact and recovery. Citizen security. Gobernability.

introducciónSi bien la violencia urbana existe desde queexiste la ciudad, es difícil desconocer que,durante estos últimos años, se ha converti-do en uno de los temas más importantes dela urbe andina contemporánea, debido, en-tre otras cosas, a las nuevas formas que haasumido, a los impactos sociales y económi-cos y al incremento alarmante de su magni-tud. Las violencias se han extendido en todoslos países y ciudades de la región, pero con pe-culiaridades y ritmos de intensidad propios acada urbe y cada cultura2.

La violencia urbana se ha expandido conmucha fuerza en las ciudades de la región, através del incremento real de los eventos de-lictivos y del cambio en la percepción de la po-blación, provocando mutaciones manifies-tas en las urbes latinoamericanas. Allí están lastransformaciones en el urbanismo (amura-llamiento de la ciudad, nuevas formas desegregación residencial), en los comporta-mientos de la población (angustia, desam-paro), en la interacción social (reducción dela ciudadanía, nuevas formas de socializa-ción) y en la militarización de las ciudades,amén de la reducción de la calidad de vida dela población.

La importancia creciente que adquiere ladelincuencia común en las ciudades, aún notiene un correlato respecto de su conoci-miento. Pero tampoco se le ha concedido laimportancia necesaria, ni ha sido incorpora-da en la discusión de los problemas del de-sarrollo y de las formas de vida urbana, conla urgencia y la prioridad que se merece. Sedebe resaltar, de todas maneras, que si bienesta situación es generalizada en la subre-

gión, no se puede dejar pasar por alto quehay un desigual tratamiento. Así, tenemosque en Colombia hay un desarrollo mayordel conocimiento respecto de los restantespaíses, sustentado en una mejor informa-ción empírica, en una comunidad académi-ca que lo estudia y en una estructura admi-nistrativa que ejecuta políticas públicas.

No se puede desconocer que, reciente-mente, hay un desarrollo interesante en elresto de los países andinos, que tienen quever con propuestas innovadoras en materiade control y prevención de la violencia ur-bana, que superan aquellas concepcionesque postulan su tratamiento con una acciónsobre los síntomas mediante la acción policial,la privatización de la seguridad y el incre-mento de penas. En tal sentido, algunos go-biernos nacionales y locales, institucionespoliciales, ONG y organismos académicoshan iniciado investigaciones y tomado me-didas específicas para prevenir la violenciaque, por el poco intercambio que existe en laregión, las posibilidades de dilucidarla y de en-frentarla se reducen.

Las propuestas que surgen son muchomás abarcativas e innovadoras, pero revelanla necesidad de conocer y diagnosticar pro-fundamente y con mayor sentido práctico.Existe un grupo importante de investigado-res que está desentrañando el fenómeno de laviolencia en ciudades que requieren profun-dizar los mecanismos de intercambio, cola-boración y comparación de las experiencias.

A pesar de la creciente importancia quetiene el tema, no existen muchos antece-dentes que busquen confrontar opiniones


sobre la temática. El poco intercambio deexperiencias sobre estas actividades en la re-gión, ha reducido las posibilidades de en-tender y enfrentar los problemas urbanos.De ahí que sea necesario reforzar y estimularun proceso de intercambio entre personas einstituciones que trabajan sobre la inseguri-dad ciudadana.

Aunque justo es decir que, en estos últi-mos años, su preocupación se incrementósustancialmente, de ahí que se hayan reali-zado varias reuniones y publicaciones, mos-trando que el tema ha logrado cierta legiti-midad que va más allá de la ampliademanda de seguridad de la población.

El presente trabajo se ubica dentro de unmarco explicativo que tiene un contenidomás político-social que biológico, psicológi-co o legal-criminalista. Ello significa que la in-terpretación se enmarca dentro de una con-cepción de la violencia urbana, como unhecho social. Sin embargo, en la literaturaactual se evidenciarán matices, por ejemplo,entre autores que encuentran explicacionesdel fenómeno reciente de la violencia enaspectos coyunturales, generales3 o particu-lares4, y otros que lo hacen a partir de laagudización de ciertas situaciones estructu-rales5.

El trabajo es un primer intento de siste-matización a nivel subregional andino, que notrata de presentar las ideas como si fuerandefinitivas y tampoco concluyentes. Es unprimer producto y acercamiento que surgede la necesidad de comparar e intentar algu-nas preocupaciones desde una aproxima-ción personal.

aproximaciones conceptuales

1. Elementos conceptualesLa violencia no es un problema, es unarelación socialNo se puede desconocer que el tema de laviolencia, como fenómeno social, existedesde tiempos inmemoriales y que, por tan-to, no es nuevo, al grado que se podría decirque es consustancial a la sociedad. Tal afir-mación replantea la tradicional aproxima-ción al tema de la violencia desde aquellasmetodologías que la interpretan como re-sultado de un conjunto de patologías socia-les (disfuncionalidades) o individuales (bio-lógicas o psicológicas).

La violencia debe ser comprendida más alládel análisis patológico de las conductas indi-viduales y ser concebida a partir de lo que es:un tipo particular de relación social entendidaen el contexto de un proceso histórico parti-cular. Esta consideración de la violenciacomo relación social permite conocer la orga-nización del delito, las distintas formas queasume, el proceso que la define y, sobre todo,diseñar políticas preventivas que vayan másallá de lo punitivo, represivo y de control.Así, la violencia aparece menos como un pro-blema y más como el producto de «una rela-ción social particular de conflicto, que invo-lucra, por lo menos, a dos polos con interesescontrarios, actores individuales o colectivos,pasivos o activos en la relación» (Guzmán, 4).

Y esto es más claro en ciertos países–como Colombia–, donde no sólo el nivel yla multiplicidad de las formas de violencialo hacen peculiar, sino también la recurrenciay permanencia del fenómeno en el tiempo.


Las dinámicas de las violenciasLa violencia no es un hecho puntal queconcluye con una víctima y un victimario,porque, por un lado, es un proceso históricoque tiene historia. La violencia tiene recu-rrencia cíclica, porque la violencia es unproceso que tiene historia –una historia dela violencia–. En otras palabras, hay una no-ción de historicidad de la violencia, porquese trata de un fenómeno social y, por tanto,cambiante. Es decir, y siguiendo a Guzmán(1994), «hay factores históricos coyuntura-les que están detrás de los niveles altos o ba-jos de la violencia homicida».

Y, por otro, es un proceso que tiene etapasanteriores y posteriores, que hay un mo-mento anterior de organización del delito yde percepción de inseguridad (prevención),una etapa de violencia propiamente dicha(control) y otra posterior de impacto y re-cuperación (rehabilitación)6.

La violencia es un fenómeno que provienede múltiples causas, algunas de las cualesdependen del momento y del lugar. Lascausas pueden provenir de factores estructu-rales (desigualdad, ingobernabilidad), insti-tucionales (policía, familia) y situacionales(porte de armas, alcohol). Porque la violen-cia tiene un origen multicausal, sus políticasdeben ser integrales.

Uno de los problemas que tiene la com-prensión del fenómeno de la violencia es supluralidad. No se trata sólo de la existencia demúltiples causas que generan un mismo fe-nómeno, sino que existen distintas causasque se expresan en diferentes violencias. Enotras palabras, existen múltiples violencias,

cada una con dinámicas particulares, que secruzan, combinan y superponen. Esto sig-nifica que no hay un proceso unidireccio-nal, sino varios procesos que se unen; locual trae una gran complejidad a la hora deentenderlas y, por tanto, mitigarlas.

Hoy es más claro el fenómeno de la diver-sidad de las violencias porque aparecen nue-vas, se transforman la viejas y se incrementantodas. En algunos casos, las formas finalespueden ser parecidas (secuestro), pero su ló-gica interna puede ser distinta (política,económica). De allí que –en algunos casos–se las confunda en el análisis y se las enfren-te como si fueran lo mismo. Esto significaque la violencia no es una que tiene múltiplesformas, sino que son múltiples violenciasque pueden tener –incluso– las mismas for-mas. Esta condición plural de la violenciaobliga a crear políticas que asuman esta di-versidad, a través de que a cada tipo de vio-lencia se debe responder con un tipo parti-cular de estrategia.

Mientras la inseguridad va ligada a la des-protección, la seguridad ciudadana se refierea la existencia de un orden público ciudada-no que elimina las amenazas de violencia enla población y permite la convivencia segura.Se trata de la existencia de una organizaciónsocial a la cual el ciudadano pertenece y, portanto, le defiende. Se refiere al reconoci-miento que se hace del otro y de sus dere-chos (el tema de la libertad), y, en el límite,cuando hay un hecho violento, tiene que vercon la restauración del daño causado y elcastigo al culpable, pero como disuasión. Laseguridad ciudadana se diferencia de la segu-ridad nacional o pública, en tanto estas últi-


mas se constituyen desde una concepción es-tado-céntrica y la primera desde la ciudadanía7.En suma, la seguridad ciudadana busca darseguridad a la ciudadanía en el ejercicio pú-blico y privado de los derechos y deberes(Delgado y Maduel, 21, 1994). Por eso, laseguridad ciudadana se obtiene en un Esta-do Social de Derecho donde la libertad del«respeto al derecho ajeno» es legal, legítimay democrática (igualdad y diversidad). Ensuma, es la función socializadora que proveela sociedad y sus instituciones: la confianza.

Este conjunto de violencias no se expre-san de manera pura. De ahí que la relaciónque existe entre ellas lleve a confundir los ti-pos de violencias (la violencia común comosi fuera política), a creer que todas son unamisma (no se reconoce la pluralidad), a des-conocer el paso de unas a otras8, a tener for-mas parecidas y a que algunos actores puedenser los mismos (el sicario). En otras pala-bras, cada violencia tiene su propia dinámi-ca; pero, en su conjunto, existen constantesque permiten configurar una historia de laviolencia en un lugar determinado.

2. El objeto de conocimiento regionalAmérica Latina no ha sido reflexionada–como unidad o totalidad– desde la pers-pectiva de la violencia. Existe una produc-ción bibliográfica bastante importante, de-sigual en cantidad y calidad, sobre cada unode los países, así como sobre algunas ciuda-des en particular. Se debe indicar que haypublicaciones y propuestas importantes,que han surgido principalmente de organis-mos internacionales. En esa perspectiva, laOPS (1994) ha logrado hacer propuestascontinentales para enfrentar la problemática

que va desde una perspectiva metodológicadenominada epidemiológica, hasta accionesespecíficas para reducirla9. También el BID hadesarrollado importantes iniciativas quepueden encontrarse en la definición meto-dológica del «marco de referencia para la ac-ción» (BID, 1999) y las «notas técnicas deprevención de la violencia» (BID, 2000 a);además se debe resaltar el estudio destinadoa mostrar los costes económicos que trae laviolencia (BID, 2000 b). El PGU-AL(1994) realiza un seminario en Cali y publi-ca un libro pionero sobre seguridad ciuda-dana, donde se discuten las propuestas lo-cales que más interés despiertan paraenfrentar la violencia. La CEPAL (1999)realiza un diagnóstico de la problemática yde las salidas de política que se han diseñado.CLACSO (2002) conforma un grupo detrabajo sobre la temática para hacer una re-flexión más académica, y FLACSO-Ecua-dor (2002) publica una compilación de es-tudios que van desde una perspectivaregional, pasando por lo nacional y lo local.

Esto significa que hace falta comparar loscasos de los países y construir visiones regio-nales más comprensivas. Una óptica de con-junto y una reflexión supranacional puedenaportar a la comprensión andina de los fe-nómenos de la violencia. Para ello se debenrealizar estudios transversales, comparativosy generales, que permitan encontrar algunasconstantes y determinaciones comunes yextraer experiencias intercambiables. Másimportante aún si se tiene en cuenta que laviolencia se encuentra en una fase de inter-nacionalización, propia de la dinámica global-local que sigue a la lógica de la violencia enel mundo actual10.


la violencia latinoamericana

1. Los Andes en el contexto de América LatinaSegún un estudio del BID, para 1990, elpromedio mundial de la tasa de homicidiosfue de 10.7 por cien mil habitantes, y el deAmérica Latina de 22.9. Esto significa queLatinoamérica tiene una tasa de más del do-ble del promedio mundial (Buvinic, Morri-son y Shifter, 1999).

En una investigación de la OPS (1997) se se-ñala que la tasa de homicidios para América La-tina en 1994 fue de 29 por cien mil habitan-tes, y que entre 1984 y 1994 la tasa dehomicidios aumentó en más del 44 por 100.Adicionalmente, se tiene que son muy pocoslos países que tienen una tendencia decre-ciente en las tasas de homicidios, lo cual lesconvierte en una excepción a la norma: lamayoría de los países tienen un crecimientosignificativo en sus tasas de homicidios.

Para el Banco Mundial (1997), en Améri-ca el fallecimiento por causas externas (ho-micidios, accidentes y suicidios) representael 20.5 por 100 del total de años perdidospor muerte y discapacidad en los hombres.Este dato, a nivel mundial, es de 15.3 por100. La OMS estima que alrededor del 7por 100 de las defunciones se deben a estascausas, y casi la tercera parte de las lesiones poraccidentes y violencias.

El BID (2001) estima que la violencia enAmérica Latina arroja resultados franca-mente alarmantes: cada año, cerca de140.000 latinoamericanos son asesinados;54 familias son robadas por minuto, 28 mi-llones al año. La destrucción y transferen-

cias de recursos es aproximadamente del14.2 por 100 del PIB latinoamericano. Es-tas cifras significan que «la violencia, medi-da por cualquiera de estos indicadores, escinco veces más alta en esta región que en elresto del mundo». Por tanto, América Lati-na se ha convertido en el continente másviolento del mundo.


Cuadro n.º 1Tasas de homicidios en América Latina

y el Caribe (por cada 100.000 personas)

Fines año Fines año70/prin. 80/prin.año 80 años 90

GuatemalaEl Salvador — 150Colombia — 150Jamaica 20,5 89,5Brasil — 35,0Nicaragua 11,5 19,7México — 18,3Venezuela 18,2 17,8Trinidad & Tobago 11,7 15,2República Dominicana 2,1 12,6Perú — 11,9Panamá 2,4 11,5Ecuador 2,1 10,9Estados Unidos 6,4 10,3Honduras 10,7 10,1Argentina — 9,4Costa Rica 3,9 4,8Uruguay 5,7 5,6Paraguay 2,6 4,4Chile 5,1 4,0

2,6 3,0Fuente: OPS, «Programa de Análisis de la Situación de Salud»,1997, citado por el Banco Mundial, «Crimen y Violencia como Te-mas de Desarrollo en América Latina y el Caribe», 1997.

Pero como todo promedio esconde dife-rencias, se pueden encontrar situaciones di-versas, por ejemplo, si tomamos dos criteriosde agregación territorial: el de los países y elde las subregiones. Entre los primeros, tene-mos una dispersión sumamente alta que seexpresa en una brecha de 50 veces entre elpaís que tiene la tasa más alta –El Salvador–con el que tiene la más baja –Chile–. Lospaíses que tienen las más altas tasas de homi-cidios por cien mil habitantes son El Salvador(150), Guatemala (150) y Colombia (89.5),aquellos que tienen las más bajas son: Chile(3), Uruguay (4.4) y Costa Rica (5.6), siendolas tasas de estos últimos comparables conlas tasas de los países europeos.

Por otro lado, si analizamos la dispersióndesde la perspectiva de las regiones se puedellegar a ver que el Cono Sur es una de las re-

giones menos violentas de América Latina,con una tasa promedio de homicidios del6.2 por cien mil habitantes en 1999, perocon un crecimiento del 14.8 por 100 entre1984-94. En contrapartida, tenemos a la re-gión andina, con una tasa de 51.9 homici-dios por cien mil habitantes y un crecimien-to espectacular en la década de 105.9 por100. Esto significa que la tasa de homici-dios en la región andina creció en más desiete veces en relación al Cono Sur.

También se debe destacar que AméricaCentral crece de manera importante conuna tasa del 20.5 por 100, con el rasgo dis-tintivo de haberse producido procesos depacificación en Guatemala, El Salvador yNicaragua. Esto nos hace pensar que se hapasado de un tipo de violencia política ha-cia otra más bien común; esto es, de una


Cuadro n.º 2America Latina y el Caribe 1984-1994: Tasas de homicidio por 100 mil habitantes

1984 1994Regiones Total Hombres Mujeres Total Hombres MujeresAmérica Central y Caribe Latinoa 17.5 31.5 3.8 21.1 38.1 4.0Área Andinab 25.2 46.6 4.2 51.9 96.6 7.7Caribe Inglésc 15.2 17.6 2.8 18.7 13.1 4.2Cono Surd 15.4 19.3 1.8 16.2 10.5 1.9Brasil 23.2 42.4 4.0 30.1 54.8 5.2México 18.2 33.3 3.1 19.5 34.8 3.8

Fuente: OPS, 1998a América Central y Caribe Latino: Costa Rica, EL Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. b Área Andina: Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela.c Caribe Inglés: Anguila, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Guyana, Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, Saint Kitts y Nevis, San-

ta Lucía, Suriname y Trinidad y Tobago.d Cono Sur: Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay.

violencia donde los actores del conflicto es-taban identificados, polarizados y tenían unaunidad de mando explícita, hacia otra don-de la dispersión de los actores, la desarticu-lación de un mando único y el contar conarmamento y no con actividades económi-cas estables, hacen más compleja la violen-cia y mayor su incremento. Lo paradójicode la violencia Centroamericana: la tasa dehomicidios en tiempos de paz es mayor alos momentos de guerra.

Llama la atención que todas las subregio-nes tengan un crecimiento importante enlas tasas de homicidios, aunque sea clara-mente superior el de la subregión andina:en otras palabras, se puede afirmar que esta-mos viviendo –desde mediados de la décadade los ochenta del siglo pasado– una ten-dencia generalizada de crecimiento de laviolencia en América Latina. Que si bienpueden existir algunos países que bajen rela-tivamente sus tasas de homicidios, éstas no ter-minan por generar un impacto que modifi-que la tendencia general, prevaleciente entodas las subregiones y, más aún, en el con-junto de América Latina.

La otra característica digna de resaltarsetiene que ver con la variable de género: exis-te una tasa promedio para América latina de22.9 por cien mil homicidios, que estácompuesta por un 41.3 de homicidios mas-culinos y 4,5 femeninos. Esto significa queexiste una relación cercana de un númerodiez veces mayor de hombres que de mujeres.En otras palabras, los homicidios en Améri-ca Latina son fundamentalmente masculi-nos; tendencia más clara en el caso de la re-gión andina.

De esta aproximación se puede llegar a lassiguientes conclusiones:

• Desde 1985 se vive un ciclo expansivo yde transformación de la violencia en todaAmérica Latina.

• Latinoamérica tiene una tasa de homici-dios que supera en un 114 por 100 la tasapromedio mundial; el área andina supera a lade América Latina en un 79 por 100; y Co-lombia rebasa al promedio de la región An-dina en un 49.3 por 100.

• América Latina es el continente con ma-yor cantidad de homicidios del mundo, losAndes la subregión más violenta de Latino-américa y Colombia el país andino con ma-yor tasa de homicidios. En números absolu-tos se estima en 36.000 los homicidios alaño producidos en Colombia.

2. La violencia en los AndesDe acuerdo a las tasas de homicidios, es cla-ro que la subregión andina es la que másabona en el comportamiento violento deAmérica Latina, aunque lo hace gracias alpeso que tiene Colombia, que es el únicopaís que está por encima de la media subre-gional andina (51.9)11.

Sin embargo, no se puede dejar de teneren cuenta el crecimiento acelerado de Vene-zuela, que en quince años ve crecer su tasade homicidios en un 88 por 100, así comotampoco el aumento de la tasa correspon-diente a los tres países del centro-sur de los an-des. Si bien Perú, Bolivia y Ecuador tienentasas por debajo del promedio latinoameri-cano, no se debe dejar de mencionar que


mantienen un nivel importante de creci-miento.

El gran salto del crecimiento de la violen-cia en el Área Andina se produce a partir de1985, gracias al peso que tienen Colombiay Perú, que más que cuadruplican sus tasas dehomicidios en el quinquenio. Es un mo-mento en el que coinciden la violencia delnarcotráfico con la violencia política en los dospaíses (FARC y ELN en Colombia y Sende-ro Luminoso y MRTA en Perú).

Posteriormente, en los primeros cincoaños de la década de los noventa se mantie-nen las tasas de homicidios en un nivelalto, pero siempre en alza aunque a un ritmomás lento de crecimiento. En este períodobaja un tanto la tasa de Colombia, aunquelos otros países siguen con la tendencia cre-ciente.

Este dato subregional andino contienedos extremos interesantes de analizarse: porun lado, Colombia tiene la tasa más alta(65.5), y, por otro, Bolivia (9) con una de lasmás bajas. Es importante esta comparación,porque hay una corriente de interpretación dela violencia que se sustenta en la hipótesisde que las violencias se originan en la pobre-za, el narcotráfico, el déficit de Estado y ladiversidad social (étnicos).

Estos supuestos pierden sustento en lacomparación, porque Colombia no deberíatener el nivel de violencia que la caracteriza,en tanto es uno de los países latinoamerica-nos que tiene una larga tradición de gobier-nos civiles, elegidos democráticamente, y uncrecimiento económico sostenido. Y Boli-via, en cambio, tiene las condiciones paraser uno de los países más violentos: es unpaís pluriétnico, menor desarrollo relativo,fuerte presencia dictatorial, escaso peso es-tatal y productor de narcóticos. Sin dudaque esta comparación queda por hacerse.Por lo pronto, se puede formular la hipóte-sis de que en Bolivia se canaliza la conflicti-vidad social a través del sistema político y deuna sociedad civil fuerte. Pero también pue-de ocurrir, que cada país tenga un tipo deviolencia propia, que le sea característicode su conflictividad o que, lo que en un paíspuede ser una causa o factor en un momen-to determinado, en otro país o momentopuede ser otra.

3. El coste económico de la violenciaFrente a este comportamiento de la crimi-nalización en el área andina, se tiene como co-rrelato inmediato el peso significativo delcoste económico de la violencia, al extremo


Cuadro n.º 3Área andina 1980, 1990 y 1995: tasas dehomicidio por cada cien mil habitantes

Países Fines del Fines del Última70-prin. 80-prin. cifradel 80 del 90 disponible,

alrededor de 1995

Colombia 20.5 89.5 65.0Venezuela 11.7 15.2 22.0Perú 2.4 11.5 12.6*Ecuador 6.4 10.3 14.8**Bolivia

Fuentes: Ayres (1998), OPS (1998), Perú Instituto INEI (1998), PazCiudadana (1998), BID (1998).

* Fajnzylber y otros (ed): Crimen y violencia en América Latina.Banco Mundial: DC. ** FLACSO-Ecuador, 2003.

de que, según el BID, «la violencia es en la ac-tualidad –sin duda– la principal limitantepara el desarrollo económico de AméricaLatina»12. Así tenemos que el coste econó-mico promedio de la violencia en Latinoa-mérica es del 14.2 por 100 del PIB (BID,2000); lo cual significa 160.000 millones dedólares o cerca del 25 por 100 de la deuda ex-terna de América Latina.

Si comparamos los cuadros de Tasas deHomicidios por país (Cuadros 1 y 3) con el deCoste Económico de la Violencia (Cuadro 4),se puede concluir que a una mayor tasa dehomicidios se tiene un mayor coste econó-mico de la violencia. Que en la relación de ho-micidios por coste, Colombia y Perú tienenun comportamiento relativamente parejo(2.6 y 2.5 respectivamente), mientras queVenezuela lo tiene un poco más bajo (1.9).

Desgraciadamente, en Ecuador y Boliviano se han hecho estudios del coste econó-mico que tiene la violencia. Pero si hacemos

un ejercicio estadístico, teniendo como baselos costes de la violencia y las tasas de homi-cidios en los tres países estudiados por elBID (Colombia, Venezuela y Perú)13, pode-mos llegar a la conclusión de que el prome-dio regional andino es de 13.86 por 100 delPIB, un poco más bajo que el promedio deAmérica Latina (14.2 por 100), y de que enEcuador los costes de la violencia serían de 6.2por 100 y en Bolivia de 9.5 por 100 delPIB. De ahí se desprenden los altos costesque tiene la violencia y cómo éstos se con-vierten en un factor contrario al desarrollo.

Por otro lado, tenemos que los países conlas más altas tasas de homicidios son losque destinan la mayor cantidad de recursoseconómicos a la seguridad. El coste de laviolencia en Colombia, que tiene una tasa de65 homicidios por cien mil, fue del 24.7por 100 del PIB, y en El Salvador (con cer-ca de 150) del 24.9 por 100, dos de los paí-ses con las tasas más altas del mundo. Encontrapartida tenemos a Costa Rica, Chile


Cuadro n.º 4Costes económicos de la violencia social en seis países latinoamericanos

(expresado como porcentaje del PIB de 1997)

Brasil Colombia El Salvador México Perú VenezuelaPérdidasEn salud 1,9 5,0 4,3 1,3 1,5 0,3PérdidasMateriales 3,6 8,4 5,1 4,9 2,0 9,0Intangibles 3,4 6,9 11,5 3,3 1,0 2,2Transferencias 1,6 4,4 4,0 2,8 0,6 0,3TOTAL 10,5 24,70 24,9 12,3 5,1 11,8

Fuente: Juan Luis Londoño (1998). Epidemiología económica de la violencia urbana.

y Uruguay, que tienen las tasas de homici-dios más bajas de América Latina, y son lospaíses que cuentan con los presupuestosmás altos destinados a la inversión social.Ergo: la mejor política de seguridad ciuda-dana es aquella que diseña buenas políticassociales y con recursos económicos signifi-cativos14.

Esto quiere decir que el incremento de losgastos en seguridad conduce a una disminu-ción de los recursos destinados a lo social,porque hay un comportamiento inversa-mente proporcional. Esto es una lógica con-traria a la disminución de la violencia y pró-xima al incremento de los costes que seincurren en ella. Si se diseñara un presu-

puesto que apoye a la disminución de laviolencia, se tendría más recursos para lo so-cial y ayudaría a reducir el déficit presu-puestario. Adicionalmente, no habría la ne-cesidad de los ajustes, habría más recursoseconómicos, mejoraría la calidad de vida ylas instituciones se fortalecerían.

4. La violencia urbanaLa violencia no sólo ha crecido sino quetambién se ha diversificado en sus carac-terísticas, tanto en el tiempo como en elespacio. Es así que han aparecido nuevasviolencias, inéditas manifestaciones de lasantiguas, el incremento notable de todasellas15 y un cambio en sus expresiones en elterritorio.


Cuadro n.º 5Inversión social per capita en América Latina, 1997

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800

Argentina

B r a s i l

Panamá

Promedio

México

P e r ú

El Salvador

Bo l i v ia

Guatemala

Nicaragua

951

725

683

550

457

391

317

148

147

133

119

107

71

58

49

352

1371

1570

169

La violencia es un proceso que tiene histo-ria; por eso crece y cambia. La gran trans-formación en la hora actual tiene que vercon la aparición de una violencia modernaque supera y coexiste con la tradicional. Laviolencia tradicional es la expresión de unhecho cultural (asimetría familiar, mecanis-mo lúdico) o de una estrategia de supervi-vencia para ciertos sectores empobrecidosde la población.

Y la moderna16, que es aquella que se or-ganiza explícitamente con el fin y la disposi-ción explícita de cometer un acto violento.Este tipo de violencia se desarrolla a travésde organizaciones con recursos, criterio em-presarial, tecnología avanzada, nuevos acto-res, transnacionalización del delito e infil-tración en el sistema social. Este tipo deviolencia se expande con fuerza en la regióndesde la mitad de la década de los ochenta yes el que genera el incremento de los hechosdelictivos.

La modernización y las nuevas formas de lasviolencias no sólo han acarreado el naci-miento de nuevos actores y la transforma-ción de los anteriores, sino que la propia or-ganización del delito requiere de otrospersonajes: el sicario, el pandillero, el ga-mín, etc., todos de condición juvenil. A tra-vés de la modernización se produce la grantransformación e incremento de la violen-cia: su internacionalización, que provienede la constitución de mercados ilegales que de-sarrollan verdaderas empresas transnaciona-les del delito en ámbitos como: narcotráfi-co, asalto a bancos y casas comerciales, robode vehículos, depredación del patrimoniocultural, trata de blancas, comercio de ar-

mas livianas, tráfico de niños, secuestro y si-cariato17. Esta modernización de la violen-cia tiene un nivel de operatividad y efectivi-dad que supera las destrezas profesionales ytecnológicas de las fuerzas del orden. Con eldesarrollo de la violencia moderna, la tradi-cional recibe una gran influencia, al gradode que la primera se apoya en la segunda,porque allí recluta su gente y en ese mundose mimetiza.

Si bien la violencia moderna constituyeun espacio que no reconoce las fronteras, noes menos cierto que su carácter ubicuo tien-de a privilegiar lo urbano. De ahí que estemosviviendo un proceso de urbanización de laviolencia en la subregión andina; o lo que eslo mismo, que la violencia andina se hatransformado en fundamentalmente urba-na, lo cual –bajo ningún punto de vista–significa que la ciudad sea por sí mismafuente de violencia.

Con la urbanización acelerada de la sub-región, hoy tenemos que la mayor parte de lapoblación vive en ciudades y que, por tanto,la mayor cantidad de delitos se concentranen las urbes. En el caso ecuatoriano se tiene quelos homicidios son fundamentalmente ur-banos: de los 1.834 homicidios que se con-tabilizaron en 1999, el 77.5 por 100 se pro-dujeron en las ciudades; es decir, 1.422.Con estos datos se puede afirmar que hayun desplazamiento de la violencia del campoa la ciudad.

Las ciudades colombianas de «Bogotá, Me-dellín y Cali concentran aproximadamenteel 30 por 100 de la población colombiana yaportan cerca del 40 por 100 de los homici-


dios, lo que permite ilustrar la hipótesis delproceso de urbanización de la violencia»(Zuluaga). En Bolivia, las tasas de homici-dio por departamento permiten relacionarlascon el grado de urbanización y concentra-ción demográfica. Así, conforme el procesode urbanización y migración campo-ciudadse incrementa, las tasas de homicidio seconcentran más en los tres departamentosdel eje central del país (La Paz, Cochabam-ba y Santa Cruz), espacio geográfico queasimila en mayor proporción los flujos mi-gratorios. En 1995, los tres departamentosdel eje central concentraban el 81 por 100del total de homicidios cometidos en elpaís. En cambio, el año 2001, la misma re-gión concentró el 95 por 100 del total de

homicidios a nivel nacional (Quintana). EnPerú, Lima concentra casi el 60 por 100 dela población urbana y de los delitos del país(Piqueras, Mimeo).

Por otro lado, si comparamos las tasas dehomicidios de los promedios nacionales conlas correspondientes a las ciudades más im-portantes de cada país, vemos que –en ge-neral– las urbes tienen tasas superiores a lasde los países. Es decir, que las tasas de lasciudades principales son bastante superioresa los promedios nacionales. El Caso Co-lombiano quizá sea el más aleccionador, y laciudad más violenta, sin duda, es Medellín,aunque con una tendencia hacia el descenso,desde 1990.


Cuadro n.º 6Tasas de homicidios por 100.000 habitantes (1980-2000)

1980 1985 1990 1995 2000Colombia 20.5 42 89.5 65.9Bogotá 28.9 55.8 58.9 34.8Cali 30.9 70 88.9 110.9 103.0Medellín 66.9 335.9 169.1Venezuela 12.9 10 15.2 22.9Caracas 18.9 14 28.9 52.9Perú 2.4 3 11.5 10.3Lima 25.6 28.9Ecuador 6.4 10.3 13.4 15.9QuitoBolivia 16.7 22.8La PazPromedio AL

15.9 18 25.9 30.9

Fuente: Juan Luis Londoño (1998). FLACSO-Ecuador (2003), Piqueras, (Mimeo), Acero, Hugo (2002), Quintana (2003), Gaitán F.(1998).

Lo que sí se evidencia es una falta decorrelación entre urbanización y violencia,porque, según ello, Venezuela debería ser lamás violenta y Bolivia la menos. Los datosdel cuadro anterior con el siguiente, nosmuestran una realidad distinta. El predomi-nio de la población urbana, el incrementodel número de ciudades y la generalización dela urbanización, no son causales o factoresdel incremento de la violencia. Lo que ocu-rre es que en las ciudades se concentra elmayor número de casos de violencia porquehay más población, pero extraer de ahí unacorrelación de que a mayor urbanización ma-yor violencia, hay una distancia muy grande.

Si bien no es fácil encontrar causalidadeso determinaciones de la ciudad a la violencia,sí se puede afirmar que la violencia no es ex-clusiva de la ciudad, y que ésta se comportamás bien como un escenario social más deaquélla.

las propuestas de políticaLa violencia común es una de las expresio-nes más claras de la inseguridad ciudadana.Sin embargo, los gobiernos locales y nacio-nales de la región y la propia sociedad aúnno la han asumido con la debida propiedad,al extremo de que el enfrentamiento al he-cho delictivo arroja resultados más bien preo-cupantes.

Instituciones fundamentales, como la po-licía y la justicia, se desacreditan por fuera yse corroen por dentro, y los habitantes se re-cluyen en un mundo privado cada vez máscomplejo18. La justicia acumula más casosde los que ventila y, en general, se erosiona apasos agigantados.

Intentando sistematizar las principalesconcepciones que rigen en el enfrentamien-to de la violencia urbana, se pueden encon-trar dos vertientes fundamentales: la una,


Cuadro n.º 7Nivel de urbanización por país, Área Andina, años seleccionados 1950-2000

País * Nivel de Urbanización (porcentajes)1950 1960 1970 1980 1990 2000

Venezuela 46.8 61.2 71.6 79.4 84.0 86.9Colombia 37.1 48.2 57.2 63.9 69.5 73.9Perú 35.5 46.3 57.4 64.6 58.9 72.8Ecuador 28.3 34.4 39.5 47.0 55.1 65.3Bolivia 37.8 39.3 40.7 45.5 55.6 62.5Total Área Andina 37.1 45.9 53.3 60.1 64.6 72.3Total América Latina 41.4 49.3 57.5 65.0 71.1 75.4

Ordenados decrecientemente por nivel de urbanización en 2000Fuente: Naciones Unidas (2000).

inscrita en una política estatal –hoy domi-nante–, que propugna el control de la vio-lencia vía represión y privatización, y la otracomo la seguridad ciudadana, que se inscribeen una relación sociedad-estado que, a lapar que enfrenta al hecho delictivo, buscaconstruir ciudadanía e instituciones queprocesen los conflictos democráticamente.

1. La primera tiene dos salidas equívocas:reprimir y privatizarPara hacer frente a la violencia delictual ur-bana, las autoridades han planteado dos sa-lidas: la represión y la privatización. En ge-neral, estas políticas asumen el control de laviolencia desde una óptica inscrita en losmarcos de la seguridad nacional y del Estado,con lo cual no hay una diferenciación, porejemplo, entre el acto de violencia políticacon el de violencia común o de narcotráfi-co, porque –según su preceptos– todas lasviolencias socavan las bases de la convivenciade la sociedad y del Estado, en tanto afectanla propiedad privada, rompen las reglas delmercado y deslegitiman la acción estatal.

En una constatación por medirse estadís-ticamente, se puede señalar que la mayoríade las violencias se dirigen hacia la pobla-ción y una minoría hacia el Estado19. Pero laacción del Estado es inversamente propor-cional, a pesar de que en la actualidad lasviolencias afectan más a los ciudadanos y a susinstituciones, que al Estado y sus órganos.En general, los Estados latinoamericanosprestan mayor atención a las violencias ma-cro, relacionadas con el narcotráfico y laguerrilla, que a las comunes, siendo paradó-jicamente que la mayor cantidad de vícti-mas provienen de esta última.

El Estado (policía, ejército y justicia) seconvierte en el depositario de la seguridad ygarante de la protección colectiva de la po-blación; quienes exigen mano dura a la fuer-za pública y al conjunto de los aparatos esta-tales para que se protejan sus bienes y vidas.En este caso, las acciones fundamentales sedirigen hacia el control de la violencia bajouna óptica represiva, que se caracteriza por:

a) Ante el desbordamiento de los sistemasjudiciales y penitenciarios, por la magnitudde la violencia y sus nuevas formas, se exigeuna reforma a los códigos penales, dirigida amodificar los tipos de delito y a incrementarlas penas. El concepto de delito y de delin-cuente cambia en la visión estatal; que es,en última instancia, la que crea y define lafigura del delito y las penas correspondientes.Se aumentan las penas a cierto tipo de deli-tos y también nuevos tipos de delincuentes(los niños y los jóvenes). Pero lo más grave esel avance de la impunidad20 y la saturación delas cárceles, en muchos casos con personassin sentencia o inocentes.

b) El enfrentamiento al hecho delictivo,mediante el uso de la fuerza. Allí se inscri-ben, por ejemplo, los operativos que perió-dicamente se realizan para controlar la de-lincuencia común en las poblaciones debajos ingresos. En general, se caracterizanpor ser parte de una estrategia de represión,amedrentamiento y seguridad inscritas enuna concepción antisubversiva. Son opera-ciones, tipo rastrillo, que se desarrollan congran despliegue informativo y de fuerzas.

Ecuador duplicó la población carcelariaen los últimos años. Hay un policía por


cada 500 habitantes, a lo cual deberían su-marse las policías municipales, las privadasy de tránsito, el ejército y la formación degrupos civiles y paramilitares. Existen nomenos de 250 empresas de seguridad priva-das reconocidas y no menos de 200 infor-males.

El Estado se ve desbordado en sus capaci-dades y pierde su condición de garante de laseguridad ciudadana, ante las limitacionesde las políticas represivas y de control, yante el aumento de la delincuencia y la co-rrupción de los aparatos punitivos21, todo locual conduce –en un contexto de moderni-zación del estado– a la privatización de laseguridad.

De allí que se perciba la privatización dealgunos segmentos de la actividad de seguri-dad, permitiendo que ciertos sectores socia-les –entre los cuales se encuentran policíasjubilados– promuevan empresas de seguri-dad privada, con base a un personal conpoca formación y sin un control real. Adi-cionalmente, se desarrollan un conjunto deactividades económicas, vinculadas a la se-guridad, como la venta de servicios y merca-derías: armas, alarmas, seguridades, defensapersonal, perros, etc. Este marginamientoen la administración de justicia produce uncopamiento del control de la violencia porparte de la sociedad civil, a través, por ejem-plo, de la justicia por su propia mano. Loscementerios clandestinos se multiplican porla existencia de grupos paramilitares que se de-dican a la «limpieza social» (Colombia) o«profilaxis social» (Venezuela). La experien-cia muestra que este fenómeno de asesinatode delincuentes, prostitutas y homosexuales

proviene del cambio en la política de equili-brios entre la policía y la justicia, expresadoen el debilitamiento del poder judicial y laimposición de políticas represivas sobre laspreventivas.

De esta manera, la seguridad tiende a ser pa-trimonio exclusivo de aquellos sectores so-ciales que pueden adquirirla y, por tanto, unfactor regresivo adicional de la calidad devida de la población.

2. La gobernabilidad de la violenciaEn contrapartida a la concepción dominan-te, poco a poco va tomando existencia una vi-sión alternativa a la anterior, que ve conpreocupación la renuncia del Estado a su rolde corrector de las desigualdades a todo ni-vel, a su condición de árbitro en la reso-lución de los conflictos y a su cualidad degarante del interés colectivo. Lo cual produ-ciría un proceso contradictorio de construc-ción de ciudadanía y participación de lasociedad civil (en eso consistiría la seguri-dad ciudadana).

En este contexto, la seguridad ciudadanase desarrollaría en un espacio social en cons-trucción, donde la participación permitiríaenfrentar los eventos sociales y naturalesque tiendan a socavar lo social, lo público,las base materiales de la convivencia, las ins-tituciones de intermediación social, etc. Esuna propuesta que busca gobernar la vio-lencia desde el diseño de políticas sociales,urbanas y de control, orientadas hacia laprotección ciudadana.

Es una concepción que se arma sobre labase de dos puntas: una que busca estructu-


rar una propuesta de carácter general, yotra, más heterogénea, que tiende a desarro-llarse desde la particularidad de ciertos go-biernos locales, siendo quizá donde se estánhaciendo las propuestas más innovadoras enmateria de control y prevención de la vio-lencia urbana.

Los postulados que van tomando un mayorpeso en el enfrentamiento del hecho delicti-vo provienen principalmente de la vertienteepidemiológica, que tienen en la OrganizaciónPanamericana de la Salud y en la Alcaldía deCali a sus dos más importante impulsores.Y el escenario nacional más interesante y demayor aliento en el enfrentamiento a la vio-lencia es el colombiano, donde se vienenaplicando un conjunto de acciones de nivellocal y nacional con resultados interesantes.El hecho de que Colombia tenga el nivelmás alto de violencia del mundo, la con-vierte también en el lugar donde se la en-frenta bajo múltiples y variadas formas22,convirtiéndose en el mejor laboratorio deestudio y de experimentación de la región.

Colombia aprobó en 1991 la nuevaConstitución que consagra la democratiza-ción, la descentralización y la participaciónciudadana, como marco para el diseño deuna política nacional contra la violencia. Enel mismo año, se formula la Primera EstrategiaNacional contra la Violencia, y en 1993 laSegunda, en donde se reconoce la existenciade varias violencias a las cuales les corres-ponderían políticas específicas. Fueron es-trategias destinadas a enfrentar el tema de laseguridad del Estado y a consolidar el ordenpúblico, y, por primera vez, hicieron refe-rencia a la seguridad ciudadana.

Por ejemplo, se pueden mencionar el for-talecimiento de las iniciativas de las autori-dades regionales y locales y su coordinacióninterinstitucional, a través de los ConsejosSeccionales de Seguridad. También, a lamodernización de la justicia y al impulso anuevos procedimientos institucionales nojudiciales para dirimir querellas entre ciuda-danos: los Conciliadores en Equidad, la am-pliación del Código del Menor, los Juecesde Paz, las Comisarías de la Familia, la re-ducción de la impunidad, la protección ypromoción de los derechos Humanos, entreotros23.

En general, dentro del territorio Colom-biano se han creado múltiples proyectos einstituciones que trabajan sobre el tema: se tie-nen estrategias nacionales, planes regionalesy planes locales. Hay un marco institucionalaltamente diversificado por sector (familia,escuela, juventud, mujer) y ámbito (comunal,local, regional, nacional)24. Existen ópticaspreventivas (educación, empleo, participa-ción), coercitivas (policía, ejército, justicia).Asimismo, en Colombia se percibe unanueva actitud por parte de los partidos polí-ticos, organizaciones populares y medios decomunicación frente al tema.

Si a nivel nacional se ha desplegado unapropuesta tan amplia, no es menos ciertoque a nivel local se tienen también expe-riencias puntuales bastante interesantes.Quizá, las más acabadas puedan ser las que sevienen impulsando en las ciudades de Cali yde Medellín, a través de estrategias explíci-tas para enfrentar la problemática, mediantela formulación de sendos planes integralesdenominados: Desarrollo Seguridad y Paz


(DESEPAZ) y Plan Estratégico de Seguri-dad para Medellín y el Area Metropolitana,respectivamente.

En el primer caso, el de la ciudad de Cali,tiene como referente y actor institucionalprincipal a la Alcaldía de la Ciudad, que haemprendido un programa que cuenta concinco proyectos: 1) Conocer el problemadesde la perspectiva de la epidemiología de laviolencia. 2) Fortalecer el orden institucio-nal ciudadano a través de un Consejo de Se-guridad25, mejora de la Policía y el apoyo a laPersonería. 3) Educación para la Paz y laConvivencia, a través del uso de los mediosde comunicación, apoyo al sistema escolar yel fortalecimiento de la estructura familiar.4) Participación y solidaridad comunitariascon la creación de los Consejos de GobiernoComunitario26, Consejos de Seguridad Co-munitarios, las Juntas AdministradorasLocales, los Comités Intersectoriales y laEducación para la Participación y la Convi-vencia Comunitaria. 5) Promoción del de-sarrollo Social de sectores críticos y en altoriesgo.

De esta experiencia piloto se trasciende a laOrganización Panamericana de la Salud. LaDivisión de Promoción y Protección de laSalud de la OPS formula el Plan denomina-do «Salud y Violencia: Plan de Acción Re-gional», que tiene algunas innovaciones quevale resaltar:

La primera, es su contenido regional y laforma metodológica de combinar experien-cias novedosas de distintos lugares con crite-rios de expertos provenientes de disímilesprocedencias. La segunda, dejar de lado el

tradicional enfoque del control de la violenciapor vías represivas y asumir una visión detipo preventiva. La tercera, intenta enfrentar laproblemática desde una perspectiva descen-tralizada, donde lo municipal tiene un pesoimportante. La cuarta, asumirla dentro deuna concepción de planificación, justo en unmomento en que se encuentra más desacre-ditada. La quinta, su pretensión de ser unapropuesta interdisciplinaria e integral.

Pero también está el de la ciudad de Me-dellín, donde el Gobierno Nacional, ante lagravedad de la violencia del narcotráfico y elnarcoterrorismo, decide crear una ConsejeríaPresidencial, con el fin de coordinar la ac-ción de los organismos nacionales hacia laciudad y de sus municipios conexos y pro-piciar la concertación de autoridades nacio-nales, locales y la ciudadanía. Se diseña elprograma «Promoción de la ConvivenciaPacífica en Medellín y su Área Metropolita-na», que busca promocionar una cultura dela convivencia y civilidad, contraria a losmétodos violentos de resolución de conflic-tos, que propenda al desarme de la pobla-ción, deslegitime la retaliación y las respues-tas violentas, y promueva la defensa de losciudadanos.

conclusiones

El tema de la delincuencia urbana y, poroposición, el de la seguridad ciudadana, sinser homogéneo en el conjunto de las ciuda-des de la región, necesita ser asumido demanera inmediata. Sin lugar a dudas, es unproblema internacional, de interés colectivoy público, que compromete al conjunto de lasociedad y sus instituciones. Así como no es


un problema de exclusiva responsabilidadde la policía y la justicia, ni tampoco es sólodel gobierno, la población no puede ex-cluirse y quedar pasiva27, porque el paterna-lismo estatal no conduce a la formación deciudadanía28.

Siendo la ciudadanía la fuente y fin de laviolencia urbana, se requiere su participa-ción en la solución del problema (por ejem-plo, en vez de privatizar la policía, dotarlade ciudadanía). Pero también una nuevainstitucionalidad que la asuma, en la quebien podría participar la Municipalidad,por ser el órgano estatal más cercano a la so-ciedad civil y a la vida cotidiana.

Pero no será suficiente si no se hace uncontrol de la apología de la violencia que rea-lizan algunos medios de comunicación y enespecial la televisión, si no se modifican losfactores de la cultura lúdica, basada en el al-cohol, el control de las armas de fuego, eldesarme de la población y su monopoliopor el ejército y la policía, la iluminación ytransporte barrial, el desarrollo de campa-ñas de seguridad ciudadanas y defensa civil.Enfrentar la violencia exige una visión y ac-ción globales, porque en el mejor de los ca-sos «las medidas aisladas sólo tienen efectosmarginales» (Ratinoff-Bid, 1996).

En el campo penal, se debe avanzar másen la búsqueda de una racionalidad jurídica,fundada en el derecho ciudadano, en la des-burocratización y agilidad de la justicia másque en el incremento de las penas. Hay quediseñar mecanismos que tiendan a resolverpacíficamente los conflictos y espacios,donde la ciudadanía pueda conciliar y hacer

justicia. En suma, se requiere de una insti-tucionalidad que procese los conflictos, sobrela base de una pedagogía de la convivenciaciudadana inscrita en una estrategia de or-den público democrático.

Como la violencia recrudece cuando lasociedad no logra institucionalizar mecanis-mos no violentos de resolución de conflic-tos, es hora de modernizar y descentralizarel sistema judicial en su conjunto, para hacerlomenos politizado y más eficiente. Y, porotro lado, hay que reducir la conflictividad ju-dicial, por ejemplo, con la introducción de lajusticia comunitaria, la conciliación y el ar-bitraje para descongestionar el sistema judi-cial, y con la puesta en práctica de agenciascomunitarias, comisarías de familia o de gé-nero. En otras palabras, es el momento paraintroducir mecanismos alternativos de solu-ción de conflictos que respeten la diversidady de que se pongan a prueba aspectos de la jus-ticia consuetudinaria.

Es singular la importancia de la investiga-ción, articulada al diseño de políticas yprogramas públicos. Pero debe ser una in-vestigación que combine aspectos teóricos-analíticos y descriptivos. Éste es un campoque requiere por igual un desarrollo teóricoy una producción de información confiable.La dispersión de fuentes, la disparidad dedatos, los problemas de definir y clasificar laviolencia, los problemas culturales de losdenunciantes, las características del hechodelictivo, etc., hacen del problema de la in-formación un aspecto medular.

Al respecto se pueden señalar dos expe-riencias interesantes: la del Distrito Federal de


México, donde se ha conformado una redde información en materia de prevencióndel delito y justicia penal, y el de Cali, don-de se busca unificar los registros de infor-mación, mediante el establecimiento de unConsejo de Seguridad coordinado por la Al-caldía, que permite, entre otros aspectos,afinar la obtención, procesamiento y análi-sis de la información.

Es necesario repensar, redefinir y fortale-cer los espacios de socialización fundamentalesde la sociedad urbana latinoamericana: lafamilia, la escuela, los medios de comunica-ción, la ciudad, etc., así como la creación denuevos «lugares» y mecanismos institucio-nales para la solución de los conflictos, depedagogía para la convivencia, la comunica-ción y la expresión de sentimientos.

No se puede luchar contra el crimen sin laexistencia de una política social explícita. Elcontrol, bajo ningún punto de vista, puede eli-minarse, pero sí debe transformarse. Hayque conformar una estrategia de orden pú-blico democrático donde la policía, la justi-cia y los derechos humanos jueguen otropapel.

Hasta ahora, se ha enfrentado el problemade manera policial y con resultados no muypositivos. Se trata de un problema nacionalde interés colectivo y público, que compro-

mete al conjunto de la sociedad y sus insti-tuciones (no sólo a la policía). Sin embargo,siendo la ciudadanía la fuente y fin de laviolencia urbana, se requiere su participa-ción en la solución del problema. Pero tam-bién se deberá crear una nueva instituciona-lidad que la asuma, en la que bien podríaparticipar la Municipalidad por ser el órganoestatal más cercano a la sociedad civil y a lavida cotidiana.

Esta institucionalidad debería elaborar unplan de acción y una propuesta de concerta-ción con distintas entidades públicas, priva-das y comunitarias para que, por ejemplo,controlen la defensa y exaltación de la vio-lencia en los medios de comunicación,como la televisión, modifiquen los factoresde la cultura basada en el alcohol, controlenlas armas de fuego, desarmen a la poblacióncivil, aumenten la iluminación y el trans-porte barrial y desarrollen campañas de se-guridad ciudadana y defensa civil.

Obligan a diseñar estrategias ciudadanasde prevención y control, inscritas en visio-nes de gobierno de la seguridad, que vayanmás allá de la policía y del estrecho marconacional. Es necesario construir una «go-bernabilidad de la violencia» que surja deuna estrategia y que vaya de lo local a lo in-ternacional, pasando por la escala nacional,y que involucre a la sociedad toda. •


1. Coordinador del Programa de Estudios de laCiudad de FLACSO-Ecuador, Editorialista DiarioHoy y Concejal del Municipio de Quito(fcarrion@flacso. org. ec)

2. «No existe ni una expresión uniforme ni unívocade la violencia en su conjunto, sino que la misma secaracteriza por la diversidad de sus formas y por susambigüedades» (Villavicencio, 3).

3. «La violencia es uno de los reflejos másdramáticos de los procesos de globalizaciónmundial» (Castillo).

4. El caso particular de Medellín, inscrito en laviolencia desatada por el narcotráfico, que se hizofuerte en la ciudad y que implantó un modelosustentado en la confrontación directa, a diferenciadel de Cali, que lo expandió a través de suinfiltración dentro de la sociedad y el Estado.

5. La erosión institucional, principalmente de lapolicía y la justicia, que en general se vive en laregión, podría ser un factor estructural común.

6. La seguridad ciudadana debe versar sobre elconjunto del proceso; esto es, que todas y cada unade las etapas deben ser atendidas, teniendo encuenta que las etapas anteriores son un dique paralas posteriores. Desgraciadamente, las políticas quemayor peso tienen se han dirigido más hacia elcontrol y menos hacia las otras fases, en particularhacia la prevención de la violencia.

7. «La seguridad ciudadana se refiere al derecho (ypor tanto deber) que le asiste al ciudadano o, ensentido más amplio, al integrante de una sociedadorganizada, de desenvolver su vida cotidiana con elmenor nivel posible de amenazas a su integridadpersonal, sus derechos cívicos y el goce de susbienes. Hace referencia al vínculo entre la persona yel estado» (Aguilera G., 13, 1999).

8. En El Salvador y Guatemala, la culminación de laguerra civil, que se vivió hasta principios de los añosnoventa, condujo al incremento de la violenciacomún. Por eso la importancia de entender ladiferencia existente entre los distintos tipos deviolencia es muy necesaria. El caso de CentroAmérica lo ilustra de manera prístina. En lasub-región se pasa de la violencia política a la

violencia social, con resultados altamentepreocupantes.

9. La OPS (1994) impulsó un Plan de AcciónRegional sobre Violencia, que innovó el campo através de una estrategia integral de prevención queinvolucraba a varios de los sectores sociales,instituciones y organismos que tienen algún tipo decompromiso y responsabilidad en la construcciónde la seguridad ciudadana. El Plan superó laconcepción dominante de la violencia, que consistíaen la prioridad asignada al control, y en la práctica,en una nueva visión que se expresa: por un lado, enun conjunto significativo de propuestas en elámbito local y, por otro, en una gran sensibilizaciónde la cooperación internacional. El enfoque del Planse caracterizó por la concepción epidemiológica, locual permitió enfrentar la violencia como unproblema de salud pública, desde las causas y susfactores determinantes.

10. Existencia de un área de integraciónsupranacional que funciona como territorio unificadopara las operaciones delictivas, que saca ventajas deéste ámbito pero que también genera un granpotencial para la cooperación internacional a nivel deseguridad ciudadana (Der Ghougassian, 1999).

11. El alto nivel de violencia que vive Colombia leconvierte en el país con mayor tasa de homicidiosdel Área Andina, y es tal la magnitud quedistorsiona las tasas generales de la subregión. Sinembargo, no se trata de un problema actual, pueshay una persistencia en el tiempo que da lugar apensar en la existencia de una «cultura de laviolencia» (De Roux, 1994), que se expresa a travésde diversos tipos (política, económica, común, etc.)y formas en el territorio (campo, ciudad, regiones).

12. A lo cual puede añadirse –sin temor aequivocación– que también es una limitante para lademocracia, porque corroe y deslegitima a lasinstituciones democráticas como, por ejemplo, elsistema judicial, la Policía, y el Parlamento.

13. Si extraemos el promedio de las tasas dehomicidios de los tres países (33.2 por cien mil) y elpromedio del coste de la violencia (13.86 por 100),podemos obtener un factor de relación entre los dos


notas

(2.39), que dividido para la tasa de homicidios deEcuador (14.8) y Bolivia (22.8) nos permite tenerun coste aproximado para cada uno de los dospaíses.

14. Según Naciones Unidas, los países en desarrollodestinan entre el 10 y el 15 por 100 de suspresupuestos nacionales a la policía y a la justiciapenal. Y lo que es más grave, estas políticas decontrol no han dado los resultados deseados, porquela criminalidad mundial aumentó en un 5 por 100anual (CIPC, 1995).

15. Allí tenemos, por ejemplo, las denominadaspandillas juveniles en casi todas nuestras ciudades,el narcotráfico y sus secuelas, así como también sudesarrollo tecnológico y la nueva organización deldelito.

16. «Un segmento de la actividad delictiva se hamodernizado en el país y supone la conformaciónde organizaciones más complejas, con mayoresrecursos económicos, un arsenal sofisticado ycontactos y relaciones con el sistema socialestablecido» (Del Mastro, 1994).

17. Así como un automóvil o un cuadro robado enEcuador se envía a Perú o Colombia para sucomercialización, el Ecuador se convierte enmercado para los bienes sustraídos en otros países.

18. «El Estado no tiene legitimidad porque ha dadoun trato represivo a conflictos y porque sus agenteshan incorporado la lógica privada (limpieza social,violación de derechos humanos, corrupción) a lafunción pública más esencial a la sociedad: laseguridad ciudadana y la justicia. Esta realidad dalugar a que se multipliquen diversas formas de«justicia privada» y a que se generalice unamentalidad autodefensiva de la población»(Corporación Región-Medellín).

19. «El porcentaje de muertos como resultado de lasubversión no pasó del 7.5 por 100 en 1985, quefue el año tope. Mucho más que la del monte, lasviolencias que nos están matando son las de la calle»(UNC, 1988, 18).

20. Según Armando Montenegro, Ex-Director dePlaneación Nacional de Colombia, la probabilidadde que un delincuente sea capturado y juzgado escasi nula. Por cada 100 delitos que se cometen en

Colombia, sólo 21 son denunciados a lasautoridades. De éstos, 14 procesos prescriben pordiferentes causas y únicamente 3 terminan consentencia. Esto quiere decir que la probabilidad deque un delincuente no reciba un castigo es del 97por 100 (El Tiempo de Bogotá, 27 abril de 1994).

21. «La corrupción y, junto a ella, la impunidad,conducen a la criminalización de la propia policía yal desarrollo del crimen organizado». (Oviedo, 1995)

22. Como señala el Ex Alcalde de Cali, Dr. RodrigoGuerrero, la cacería de tigres sólo es posiblerealizarla donde hay tigres.

23. Se recomienda revisar el trabajo de Camacho,Alvaro «¿Seguridad para la gente, o seguridad para elEstado?», Universidad Nacional de Colombia, 1994.

24. Se han creado, entre otros, los siguientesorganismos: Consejerías Presidenciales, Centros deConciliación Ciudadana, Conciliadores en Equidad,Comisiones Especiales de Quejas, Casas de laJuventud, Centros locales de Amor a Buenaventura,Juntas de Participación, Comisarías de Familia,Consejos de Seguridad, Comisión de Paz, Oficinasde Derechos Humanos, Núcleos de VidaCiudadana. A éstos deben sumarse los organismostradicionales de la policía, justicia, municipios,gobierno nacional, etc.

25. Es una reunión semanal presidida por el Alcaldey con la participación de representantes de lapolicía, fiscal seccional, funcionarios municipales,tránsito, etc., con el fin de analizar y tomardecisiones respecto del problema.

26. Son reuniones semanales que sostiene el Alcaldey su equipo de gobierno, en cada una de lascomunas, con las Juntas Administradoras Locales(JAL), con el fin de definir las necesidadescomunales, el cumplimiento de las obras y elseguimiento presupuestario.

27. «¿Cómo se puede pedir a las autoridadesefectividad en la lucha contra la delincuencia si losciudadanos no están dispuestos a ayudar a serprotegidos?» (Castillo, 8).

28. «La seguridad ciudadana, más allá de su carácterde tema ideologizado, es ante todo un derecho alque le corresponde un deber» (Camacho, A. 1,1994).


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quórum 12 lucía dammert I 53

Reforma policial en América Latina lucía dammertCoordinadora del Programa de Seguridad y Ciudadanía FLACSO-Chile

resumenEste artículo presenta los diversos procesos de reforma policialdesarrollados en América Latina en la última década. Sin lugar adudas, en un continente marcado por el aumento de la violenciay la criminalidad, las policías adquieren un rol central en la go-bernabilidad nacional. Así, el retorno de la democracia ha gene-rado una mayor dependencia gubernamental hacia las policías,principal institución encargada del orden y la estabilidad públi-ca, pero éste no se ha visto complementado por un cambio ins-titucional que conlleve mayores niveles de profesionalización yeficacia.

Palabras clave: Reforma policial. Violencia y criminalidad.Corrupción. Instituciones policiales. Policía comunitaria. Gober-nabilidad nacional.

abstractThis article presents the diverse processes of police reform develo-ped in Latin America in the last decade. Without doubt, in a con-tinent marked by the increase of the violence and the criminality,the police acquire a central roll in the national governability. Thus,the return of the democracy has generated a greater governmentaldependency towards the police, the main institution in charge of theorder and the public stability; but this has not been complementedby an institutional change that entails higher levels of professiona-lization and effectiveness.

Key words: Police reform. Violence and criminality. Corrup-tion. Police institutions. Community police. Nacional gobernabi-lity.

introducción En un continente marcado por el aumento dela violencia y la criminalidad, las policíasadquieren un rol cada vez más central en lagobernabilidad de los países. Paradójica-mente, el retorno de la democracia ha gene-rado una mayor dependencia gubernamentalhacia las policías, principal institución en-cargada del orden y la estabilidad pública.Sin embargo, este rol protagónico no se ha vis-to complementado por un cambio institu-cional que conlleve mayores niveles de pro-fesionalización y eficacia.

Por el contrario, la utilización excesiva dela fuerza, la corrupción y la participación enactos delictivos son elementos cotidianos enprácticamente todos los países de la región.

Este contexto ha generado la implementa-ción de diversas iniciativas de reforma, quebuscan no sólo impactar sobre la gestión,sino también sobre la doctrina y la culturainstitucional. Más aún, en la mayoría de ca-sos, las experiencias son incipientes y los re-sultados variados e incluso contradictorios.

Ahora bien, los problemas de la policía in-terpelan a la sociedad como un todo y a lacalidad del Estado democrático en su con-junto. De esta manera, no se puede analizara las policías como entes aislados del restodel aparato gubernamental, sino que, por elcontrario, es necesario reconocer los desafíosque impone al ejercicio democrático parapoder enfrentarlos como política de Estado.De esta forma, corresponde al Estado otorgarlos presupuestos necesarios para que las ins-tituciones policiales funcionen con calidad, asícomo diseñar los procesos de capacitación

de los cuerpos policiales, con énfasis en elEstado de Derecho, incentivando una doc-trina y gestión policial moderna. De igualmanera, el Estado debe establecer mecanismosde balances y controles mutuos para limitarel uso de la fuerza, la violación de derechoshumanos, la ineficiencia e, incluso, la inefi-cacia del accionar policial.

El presente artículo tiene por objetivo sis-tematizar las diversas experiencias de refor-ma desarrolladas en la región en las últimasdécadas. En este proceso se busca identificarlos elementos que han conllevado a proce-sos erráticos de implementación, así comoaquellos elementos que sirven de base parala generación de cambios durables.

las instituciones policiales en américa latinaEn América Latina existe una diversidad deinstituciones policiales. Por un lado, se pue-den caracterizar por el ámbito de acción, asípueden ser nacionales (como Carabinerosde Chile o la Policía Nacional de Colom-bia), regionales (en aquellos países federalescomo México, Brasil y Argentina) e, incluso,locales (algunos municipios cuentan confuerzas policiales propias). Por otro lado, deacuerdo a sus objetivos específicos, encon-tramos instituciones dedicadas únicamentea la investigación policial (como la policíajudicial de Córdoba) o aquellas dedicadas ala prevención y control de la criminalidad.

Más allá de estas diferencias, las institu-ciones policiales pueden ser caracterizadasen rasgos generales como «... las personasautorizadas por un grupo para regular lasrelaciones interpersonales dentro del grupo


a través de la aplicación de la fuerza física»(Bayley, 2001).

Esta definición tiene tres elementos cen-trales: fuerza pública, uso de la fuerza y pro-fesionalización. Con relación a lo primero,la institución policial responde a las necesi-dades de la sociedad en su totalidad, lo cualla obliga a responder de forma equiparableante las diversas presiones de la ciudadanía.Sin embargo, esta característica se ha erosio-nado en la última década en prácticamente to-dos los países de la región, por dos procesosparalelos. En primer lugar, el aumento delfinanciamiento privado y la carencia de re-gulación para este flujo tienen un impactonegativo evidente en la distribución de lainfraestructura y atención policial, lo que a suvez deteriora el sentido público de la insti-tución. En segundo término, el explosivocrecimiento de la seguridad privada pone enjaque al accionar policial, ocupando sus es-pacios, limitando su accionar y, en algunos ca-sos, debilitando su capacidad de respuesta.Así, la proliferación de empresas de seguri-dad, paradójicamente, aumenta la sensaciónde desprotección de muchos ciudadanosque no tienen acceso a dicho servicio, asícomo de aquellos que invierten en dichosmecanismos de encierro y alarma colectiva.

En segundo lugar, las policías debieran serlas instituciones que detentan el monopoliodel uso de la fuerza legítima del Estado. Es asícómo, en el marco del Estado de Derecho, sepuede utilizar la fuerza para reestablecer elorden social. Lamentablemente, en muchoscasos la fuerza se utiliza de forma ilegítima,conduciendo al aumento de los ciudadanosmuertos por las policías (como lo muestran

las estadísticas presentadas en Brasil y Ar-gentina) o a la violación de otros derechoshumanos (Ecuador, Perú…). Esta utiliza-ción de la fuerza se evidencia especialmenteen los procesos de detenciones, así como enel tratamiento de la población carcelaria.

En tercer lugar, la institución policial de-bería ser un cuerpo profesional, capaz dedesarrollar iniciativas de prevención, con-trol e investigación criminal de forma eficazy eficiente. Esta preparación profesional esfundamental, además, por el hecho de brin-darle a las policías cierta autonomía frenteal mando político, en relación a la toma de de-cisiones de intervención y a la aplicación deconocimientos técnicos en su quehacer; sinembargo, de ninguna forma le otorga inde-pendencia completa. En este sentido, la res-ponsabilidad de la seguridad debe ser asu-mida por el poder político, así como lasestrategias utilizadas podrán ser evaluadaspor su impacto. Lamentablemente, en algu-nos casos es la misma opinión pública laque presiona para destinar más policías alpatrullaje, lo que genera una disminuciónde los períodos de capacitación del cuerpopolicial. Si bien hay elementos específicosque deben ser enfrentados, como los añosde escolaridad exigidos para entrar y for-marse en la institución, en el fondo se evi-dencia necesario redefinir el tipo de policíaque necesitamos. De acuerdo a esto se po-drá establecer un perfil adecuado, tanto ensu capacitación como en sus habilidadespersonales.

Especialmente en América Latina, Bayleyseñala dos temas recurrentes en su organiza-ción policial. Primero, la diferencia entre se-


guridad interna y externa no se ha desdibu-jado históricamente. Las fuerzas militareshan jugado (y en algunos países aún lomantienen) un papel central en el manteni-miento del orden interno. Esta situación seconsolida con la estructura militarizada delas policías que, en diversos países de la región,mantienen incluso dependencia administra-tiva y funcional del área militar.

No cabe duda de que el rol de la policía esaún más complicado allí donde su legitimi-dad y autoridad están en disputa. Un se-gundo elemento caracterizador de las poli-cías latinoamericanas es que son vistas porla ciudadanía con desconfianza, debido a lapoca eficiencia, la corrupción y la baja pro-fesionalización de sus miembros. Así porejemplo, en El Salvador, José Miguel Cruzexplicita que la práctica, a lo largo de la his-toria, de emplear a las fuerzas de seguridadpara proteger los intereses de los gruposacomodados ha socavado su legitimidad aojos de los estratos sociales más bajos (Cruz,en prensa).

la reforma policial como principal respuesta públicaEn un contexto marcado por la crecientepresencia de la criminalidad, la desconfianzaciudadana hacia las policías, el desarrollo deprácticas corruptas y el uso excesivo de lafuerza, han hecho que la reforma de la poli-cía se haya convertido en la principal res-puesta de política pública en la región.

Cabe mencionar que estas reformas se ins-criben dentro de lo que O´Donnell llama«la tercera generación» en el proceso de con-solidación democrática. Ya que, sin duda,

durante los primeros años de democracia,fueron pocos los países que pudieron generarun cambio en la gestión y doctrina policial enAmérica Latina.

De esta manera, la reforma de las policíasno es sólo una necesidad para responder alos problemas de delincuencia presentes entodos los países de la región, sino tambiénun elemento fundante del proceso de con-solidación democrática en la región.

La expectativa pública, sin embargo, pusoénfasis en la posibilidad de que una policíamás eficiente y efectiva podría resolver elproblema de la seguridad. Situación que seapoyaba en intervenciones realizadas en los Es-tados Unidos de Norteamérica, donde la so-ciedad parecía incluso dispuesta a sacrificar,en cierta medida, la protección de sus dere-chos civiles en favor de una mayor seguri-dad. Paradójicamente, en América Latinaesta disponibilidad se observa especialmenteen aquellos países que han sufrido dictadurasmilitares, por lo que los esfuerzos para pro-mocionar el respeto a los derechos humanosy la responsabilidad del gobierno, en lasnuevas democracias, se enfrentaron con unacarga adicional.

Sin duda, la reforma policial es sólo unelemento de las políticas para disminuir lacriminalidad. Sin embargo, durante la pri-mera mitad de los años noventa, ésta se viocomo la principal salida para enfrentar estaproblemática.

Así, se ha limitado el desarrollo de unaperspectiva sistémica e integrada que inclu-ya, por lo menos, programas e iniciativas


dedicados a: 1) prevención del crimen (edu-cación, protección infantil y bienestar fami-liar, recreación, empleo, patrullas de rutinay sensibilización de la comunidad, entreotros); 2) represión del crimen e investiga-ción (policía con o sin uniforme, forensescriminalistas, inteligencia criminal), 3) en-juiciamiento (fiscales públicos, juzgados,–incluyendo jueces y cargos administrati-vos, abogados para la defensa–); 4) sistemapenitenciario (construcción, mantenimien-to, vigilancia), y 5) rehabilitación peniten-ciaria y post penitenciaria (empleo, asistenciapersonal y familiar, tratamiento anti-dro-gas).

Sin duda, la reforma policial es un ele-mento central del proceso, pero no puede,por sí solo, prevenir y controlar la violenciay la delincuencia en un determinado país.Así por ejemplo, una mayor presencia poli-cial y represión del crimen tiene como con-secuencia un mayor número de detenidos,que no siempre son culpables. Este procesotiene efectos negativos, como el colapso delsistema judicial y el sistema penitenciario,así como un proceso de «olvido» sobre laimportancia de la rehabilitación. A cambio,el sistema judicial colapsado se vuelve másvulnerable a la ineficiencia, la injusticia, lacorrupción y el abuso. Y las prisiones, so-brepobladas y con infraestructura precaria,se vuelven violentos y peligrosos almaceneshumanos, conocidos también como escue-las del delito.

¿qué se entiende por reforma policial?La experiencia Europea y de Norteaméricamuestra importantes cambios en aspectos

de la función y doctrina policial. En gene-ral, estas reformas se realizan en dos vérti-ces: la capacidad operativa (eficiencia y eficaciade la policía) y la responsabilidad democrá-tica (las respuestas de la policía al controlpolítico y a su respeto por los derechos civi-les y humanos). De esta forma, se busca au-mentar los mecanismos de fiscalización ycontrol de las instituciones policiales, nosólo en términos de actuación en el marcode la ley sino también por la eficacia y efi-ciencia de las iniciativas desarrolladas.

Estos cambios fueron revisados en Latino-américa, donde el incremento de la sensa-ción de inseguridad, la corrupción y la ine-ficacia del accionar policial mostró lanecesidad de cambios profundos en su doc-trina y gestión. De esta forma, se puedenevidenciar cuatro procesos ocurridos en lasúltimas décadas: la creación de nuevas insti-tuciones policiales en aquellos países quesufrieron guerras civiles, como El Salvador; lasreformas parciales, ocurridas en Argentina yColombia; las iniciativas de policía comuni-taria (Chile, Guatemala y Brasil), y las ini-ciativas innovadoras, desarrolladas por di-versas instituciones en la región.

Nuevas policíasHasta mediados de los años noventa, la po-licía centroamericana era un elemento centralpara el mantenimiento del orden interno yapoyo de las Fuerzas Armadas. De esta forma,su subordinación doctrinal y de gestión eraevidente. Así por ejemplo, en Honduras, laFuerza de Seguridad Pública estaba bajo elmando de las fuerzas armadas; mientras queen El Salvador, en 1992 (fecha en que se fir-maron los acuerdos de paz), las tres institu-


ciones policiales dependían del Ministeriode Defensa.

De esta manera, los efectivos policiales es-taban entrenados casi exclusivamente paraenfrentar la insurgencia armada y para coo-perar con los militares en el mantenimientodel orden interno. Situación que iba en des-medro de la formación y capacitación enfunciones propias de la policía, como la pre-vención y el control de la criminalidad.

Adicionalmente, la participación de policíasen enfrentamientos con la población y la ex-trema utilización de la fuerza generaron lanecesidad de definir nuevas institucionali-dades con legitimidad y cierto reconoci-miento ciudadano. De esta forma, se crea-ron instituciones policiales prácticamentenuevas en la región.

En El Salvador, la creación de una nuevapolicía nacional fue uno de los acuerdos cen-trales del Tratado de Paz de 1992, que dio fina una larga y dramática guerra civil. De esta for-ma, se trató de limitar la participación de lasfuerzas de policía como elementos que sirvena fines políticos, ya que, en el viejo régimen,las fuerzas de seguridad representan los inte-reses de los estratos sociales altos; un ejemplode ello es el hecho de que las fuerzas de segu-ridad nacional se usaron para mantener el or-den en las plantaciones de café, en las épocasde recolección de la cosecha.

Esta nueva policía nacional se conformócon veteranos de la guerrilla y de la armada,al igual que con nuevos reclutas. Lamenta-blemente, el proceso fue exitoso en sus iniciospero posteriormente fracasó, lo cual se vio

evidenciado por la disminución del alto gra-do de aprobación social que tenía dicha ins-titución.

Paradójicamente, en la actualidad se apre-cia un regreso paulatino de los militares afunciones de mantenimiento del orden pú-blico. Situación que se justifica en la sensaciónde inseguridad de la población y en la aparentelimitada efectividad de la nueva instituciónpolicial.

Reformas policialesA diferencia de los procesos presentadospreviamente, la mayoría de las iniciativasvinculadas con las instituciones policialesen América Latina se relacionan con esfuer-zos más bien parciales de cambio, tanto enla doctrina como en la gestión policial. Enlíneas generales, la causa principal de estasreformas fue la preocupación de la sociedadpor el fuerte incremento del crimen y la vio-lencia, junto con la percepción general de lafuerza policial, como una institución co-rrupta e ineficaz. Las reformas giraron, so-bre todo, en torno a esfuerzos graduales porreorganizar a la policía, purgar a los oficialescorruptos y mejorar el reclutamiento y for-mación, así como aumentar la vigilancia yparticipación de la sociedad civil.

Cabe destacar que, en la mayoría de casos,dichos procesos se enmarcaron en contien-das políticas y no incluyeron el apoyo insti-tucional. Por ende, contaron con una am-plia resistencia institucional e, incluso, unconstante rechazo de la sociedad1.

Diversos son los casos donde se imple-mentaron estas reformas. A continuación se


presenta brevemente la experiencia de Ar-gentina, Colombia y Perú, que muestranelementos comunes a otras experiencias dela región.

ArgentinaPromediando la década de los años noventa,Argentina asistió a un aumento de la preo-cupación pública sobre la denominada crisisde seguridad, que tuvo como elemento cen-tral la baja eficacia y alta corrupción de lasinstituciones policiales. En este marco, di-versas provincias del país enfrentaron inicia-tivas de reforma de la institución policial(Santa Fe, Buenos Aires, Córdoba, Mendo-za son sólo algunos ejemplos). Sin duda, la ex-periencia de la Provincia de Buenos Aires,que representa más de un tercio de la pobla-ción nacional y cuenta con una de las policíaspeor evaluadas en el país, es un ejemplo pa-radigmático del objetivo, resultados y pro-blemáticas de estas iniciativas.

La Policía de la Provincia de Buenos Aireses reconocida históricamente por los altosniveles de violencia rutinaria y la sistemáticaviolación de los derechos humanos, perpe-trada por ciertos «grupos operativos» al in-terior de su estructura (Saín, 2002). Noobstante, a fines de 1996, los graves hechosde violencia policial, incluyendo la deten-ción y el procesamiento judicial de oficialesimplicados en el ataque terrorista contra lasede de la Asociación Mutual Israelita Ar-gentina (AMIA), generaron cambios en lajefatura policial.

Es así como se aprobó la Ley de EmergenciaPolicial (Ley 11.880), que modificó la estruc-tura de la Policía e impuso que todos los inte-

grantes de la fuerza serían puestos a pruebapor el plazo de un año, durante el cual se ana-lizaría su conducta, y en caso de comprobarseirregularidades, se los separaría de la institu-ción mediante un despido deshonroso. Deigual forma, se modificó la Ley de Procedi-miento Criminal, con el objetivo de mejorar elcontrol de las actividades de la policía y modi-ficar su relación con el poder judicial.

Este inicio de reforma sufrió diversos con-tratiempos, signados especialmente por laconstante negativa de los oficiales por acep-tar los cambios propuestos. Situación que semantuvo en el año 1997, cuando se pro-mulgó el «Plan de Reorganización Generaldel Sistema Integral de Seguridad e Investi-gación de los Delitos de la Provincia deBuenos Aires», cuya primera medida dispu-so la intervención de la Policía a efectos de sureorganización y estableció un plazo de no-venta días para dicha acción.

El interventor destituyó a toda la planasupervisora de la fuerza policial, desmantelólas líneas de mando y ordenó el retiro demás de 300 comisarios generales y comisa-rios mayores. De igual forma, se promulgó laLey 12.090, que creó el Ministerio de Justi-cia y Seguridad, con funciones en la gestiónde las áreas de seguridad, investigacionespoliciales, justicia, sistema penitenciario yrelaciones con la comunidad.

Este proceso de reforma ha pasado poretapas diversas de avance y retroceso, mar-cadas principalmente por el interés y utili-zación política de la temática. En este senti-do, los cambios no pueden ser analizados ensu integralidad, ya que las denuncias de co-


rrupción y de utilización excesiva de la fuer-za son aún cotidianas.

ColombiaEl proceso de reforma de la Policía Nacionalde Colombia se generó al interior de la ins-titución, a partir de mediados de los noven-ta, debido a la percepción general de unainstitución penetrada por la corrupción y elnarcotráfico. Sin duda, el liderazgo del jefede la policía, José Serrano, nombrado en elaño 1994, brinda un elemento central a esteproceso, el cual se inició con una purga demás de 7.000 funcionarios policiales de todoslos rangos de la institución, así como con lamodificación de la estructura y la culturainstitucional. En este sentido, se desarrollóuna perspectiva gerencial, basada en la pla-nificación estratégica, que permitía espaciosde libertad y cierta autonomía a los jefes re-gionales, los cuales teóricamente podríandiseñar e implementar iniciativas focaliza-das de control y prevención.

Las reformas realizadas por Serrano tuvie-ron un impacto positivo sobre la percepciónde la población, que reconoce el esfuerzo rea-lizado por aumentar la efectividad y el pro-fesionalismo de la institución policial.

Ahora bien, este proceso resaltó la capaci-dad de la policía para superar problemas decorrupción y demostró su efectividad en lacaptura de narcotraficantes importantes.No obstante, los resultados han sido muchomás parciales en la mejora de la organiza-ción interna y los procedimientos, lo que haterminado con nuevos escándalos de corrup-ción, que reaparecieron públicamente aprincipios del año 2003.

PerúEl caso peruano muestra también la impor-tancia del liderazgo civil en el proceso de re-forma de la policía, así como los vaivenespolíticos a los que ésta es sometida. En estecaso, la preocupación central de la institu-ción policial, durante los ochenta e iniciosde los noventa, fue el combate al terrorismoy al narcotráfico. Esta situación generó unpaulatino abandono de las estrategias poli-ciales vinculadas con la seguridad interna,un aumento de la violación de los derechoshumanos y una corrupción e ineficienciacrecientes.

En este proceso se evidenció la necesidad deuna reforma de la estructura y la doctrinapolicial, que incluyera la recuperación de laslabores propias de una policía preventiva,así como la regulación de los servicios loca-les (serenazgos) y privados de seguridad. Eneste contexto, el Ministro Rospigliosi y,posteriormente, Costa tomaron las pro-puestas de las «Bases para la Reforma Poli-cial», preparado por el Gobierno de Valen-tín Paniagua en el 2002. Paralelamente, elCongreso de la República había avanzadoen la misma dirección y contaba con unproyecto de ley sobre el tema, situación quepermitió lograr un consenso ciudadano ypolítico.

Así, en enero de 2003, se aprobó la Ley delSistema Nacional de Seguridad Ciudadana,junto con otras normas enviadas por el Eje-cutivo entre las que se encuentra la creacióndel sistema de seguridad ciudadana.

Este proceso involucró un cambio en larelación entre la policía y la ciudadanía,


buscando involucrarlas en la prevención y elcontrol de la delincuencia a nivel local. Paraesto se dio principal interés a la infraestruc-tura de las comisarías, así como a la aten-ción brindada a los denunciantes. De igualforma, involucró un cambio en la estructu-ra de la institución. Tanto la creación de lasdivisiones de seguridad ciudadana en cadaregión, como la mejora en la organizaciónde las comisarías y la simplificación de sustrámites administrativos, son aspectos im-portantes en el esfuerzo por hacer más efi-ciente la labor policial y reducir los índices deinseguridad y de delito.

No obstante las buenas intenciones, am-bos ministros tuvieron un período de nomás de dos años (no consecutivos) en suscargos, lo que significó importantes avancesy retrocesos en la estrategia planteada.

Policía comunitariaLa relación con la comunidad se ha conver-tido en uno de los elementos centrales decualquier estrategia de prevención y controldel delito. Es así como la mayoría de insti-tuciones policiales de la región han adoptadoun discurso que pone énfasis en la impor-tancia de la colaboración con la comunidad.El abanico de acciones consideradas comu-nitarias es amplio y abarca iniciativas, comogrupos vecinales de vigilancia, asistencia acuentas públicas, generación de financia-miento para las policías locales y participaciónen proyectos de prevención.

Lamentablemente, estas iniciativas se hanquedado en muchas ocasiones a nivel deldiscurso político e institucional y no se hanvisto reflejadas en cambios al interior de las

policías, que permitan una efectiva interre-lación con la ciudadanía. Las iniciativas depolicía comunitaria, desarrolladas en Amé-rica Latina, son recientes y han sido pocoestudiadas. El experto en temas policiales,Hugo Frühling, ha realizado una de las pri-meras sistematizaciones de diversos casos enla región y establece algunos elementos querequieren ser enfatizados.

En primer lugar, estas iniciativas generancierta disminución de algunos delitos, asícomo del sentimiento de inseguridad de lapoblación, que observa una mayor presen-cia policial en las calles. Adicionalmente, seevidencia una mejor imagen ciudadana res-pecto de la institución, y, principalmente,de los oficiales a cargo del patrullaje vecinal.Finalmente, los esquemas de policía comu-nitaria involucran una disminución de lasposibilidades de abuso policial o uso inne-cesario de la fuerza, debido al conocimientoque tiene la población de los oficiales a car-go del patrullaje.

Por otro lado, estos esquemas no son mé-todo eficaz para controlar el crimen (Rico yChinchilla, 2003, p. 102), sino más bienpara enfrentar algunas situaciones concre-tas, a nivel local. De igual forma, se eviden-cia que las propuestas son de difícil adapta-ción en las estructuras policiales, debido a lanecesidad de descentralizar la toma de deci-siones y disminuir la forma militarizada de suaccionar, siendo estas últimas dos de lasprincipales características de las policías lati-noamericanas. Otra de las limitantes se rela-ciona con su evaluación, debido a la necesi-dad de definir cuáles son los indicadores deeficiencia y, sobre todo, en el plazo en que


éstos pueden ser evaluados. En este sentido,la participación limitada de ciertos miem-bros de la institución en estrategias comuni-tarias parece erosionar las bases mismas deun modelo alternativo de funcionamientopolicial en la región.

Otras innovaciones Además de los procesos de cambio analizadospreviamente, en la región encontramosotros esquemas de cambio menos difundi-dos, pero, por cierto, interesantes. A conti-nuación se presentan dos casos que conside-ramos emblemáticos, no sólo por los temasque plantean, sino también porque repre-sentan una tendencia generalizada en la re-gión.

En primer lugar, la necesidad de una es-trecha colaboración entre la policía y el sec-tor privado es un tema aún en debate, quepretende superar la ya tradicional colabora-ción financiera para la compra o manteni-miento de infraestructura básica de la policíaen un cierto sector y desarrollar nuevas herra-mientas de cooperación.

Un ejemplo de estas iniciativas la presentael instituto contra la Violencia de Sao Paulo,que describe una reciente asociación entre elsector público y privado para mejorar elmantenimiento del orden y contribuir a laprevención del crimen en un área metropo-litana que sufre severos niveles de violencia cri-minal. A partir de un esfuerzo conjunto deasociaciones de empresarios, institucionesacadémicas y empresas de comunicación, seestablece una respuesta creativa de la sociedadcivil para mejorar la eficiencia policial aligual que su eficacia (ver Mesquita Neto, en

prensa). De esta forma, los intereses priva-dos, unidos con centros de investigación enla temática y las policías, pueden generarmecanismos de inversión en programas co-munitarios de participación de la ciudada-nía, de mejora de la eficacia y transparenciade las acciones policiales, entre otras activi-dades.

Al mismo tiempo, es posible observar eldesarrollo de procesos no tan alentadores,como lo son aquellos que, debido al incre-mento del crimen, unido al proceso de res-ponsabilización de la sociedad, pueden ge-nerar mecanismos no deseados de justiciaen mano propia. Un caso tal vez extremo sepresenta en el Estado sureño de Guerrero,en México, donde la ciudadanía cooperópara dar respuesta a la percepción de ineficaciae, incluso a veces, de abuso de las fuerzas depolicía estatales. Así, las comunidades indí-genas crearon una policía local, formadacasi en su mayoría por voluntarios, cuya le-galidad es cuestionada por parte de las auto-ridades estatales. En este caso, no sólo seconvirtieron en una patrulla comunitaria,sino que, de hecho, pasaron a reemplazar a lainstitución dedicada a velar por el ordenpúblico. Sin duda, estas iniciativas, llama-das de «policía comunitaria», pueden con-vertirse en el germen de un nuevo autorita-rismo local que imparte justicia y castigos.

a modo de conclusión, ¿avance o retroceso?Los procesos de reforma han enfrentado di-versos problemas. En primer lugar, la reac-ción al interior de la institución, que perci-be las nuevas directrices como amenazantes.En segundo término, la negación de la opi-


nión pública o los grupos políticos conser-vadores, que ponen en duda la eficacia deestos procesos en el combate a la delin-cuencia.

En tercer lugar, el apoyo político ha sidoerrático. De cierta forma, se podría afirmarque las reformas no han sobrevivido al cam-bio de liderazgo en las instituciones o en elámbito político. Por ende, todas estas ini-ciativas no han perdurado en el tiempo y sucamino de implementación muestra múltiplesavances y retrocesos.

Por otro lado, no es del todo evidente queestos cambios afecten las tasas de delitos de-nunciados o la sensación de inseguridad de lapoblación. Situación que le imprime unmayor nivel de tensión política, al no mostrarresultados inmediatos.

A pesar de los problemas mencionados,diversos son los avances logrados en esta te-

mática. Tal vez el más importante es el re-conocimiento general de la necesidad de cam-bio en las instituciones policiales, la dis-minución del uso ilegal de la fuerza, sudesmilitarización y paralela profesionaliza-ción. De igual manera, el reconocimiento,desde las mismas policías, de la necesidadde establecer mecanismos de colaboracióncon la ciudadanía, que permitan disminuirla desconfianza y aumentar la legitimidaddel accionar policial.

En síntesis, los resultados muestran porahora la complejidad de reformar las insti-tuciones policiales en la región. Pero tam-bién abren un camino hacia la consolida-ción de una visión moderna, eficiente,transparente y responsable del funciona-miento policial en América Latina. En estemarco, se plantean desafíos que no sólo in-volucran el tipo de policía que tenemos,sino, especialmente, la calidad misma denuestras democracias. •


nota

referencias

1. Bayley (2001, p. 25) enfatiza que «si la incidenciadel crimen y el desorden se percibe comoinaceptable o creciente, la reforma policial será

inhibida». La reforma en estos casos puede ser vistacomo una distracción de la aplicación efectiva de laley.

Bayley, David H. 1990: Patterns of Policing: AComparative International Analysis (New Brunswick: Rutgers University Press).

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quórum 12 carlos mario perea restrepo I 65

Joven, crimen y estigmacarlos mario perea restrepoProfesor invitado de la Universidad de la Ciudad de México, profesor asociado del Instituto de EstudiosPolíticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia

resumenLa inseguridad se transforma en nudo político de la mayor rele-vancia. La ciudadanía la reconoce como la mayor fuente de preo-cupación colectiva, incluso por encima de los siempre acuciantesproblemas económicos con su carga de desempleo y miseria. Antesque los desvelos por la mejora en las condiciones de existencia, enun contexto en donde a todas luces la pobreza se agiganta, la gentese siente interpelada por la amenaza sobre su vida y su patrimonio.Mientras tanto el Estado, en la otra orilla, hace del tema un lema desu intervención pública. Los políticos la encuadran en el centro desus campañas electorales, al tanto que las administraciones inyectangrandes presupuestos en la renovación de sus aparatos de represióny control. La legitimidad pasa ahora por ahí, por la capacidad de lagestión política para contener el crimen y aminorar su presencia.

Palabras clave: Inseguridad. Desempleo y miseria. Terror y con-trol social. Joven y actividad criminal. Pandillaje y sicariato. Victi-mización.

abstractThe insecurity is turned into a political knot that has a bigrelevance. The citizenship recognizes the insecurity as a greatsource of collective preoccupation, even over the always pressingeconomic problems, with its load of unemployment and misery.Before the sleeplessness by the improvement in the conditions ofexistence, in a context in where the poverty is bigger day after day,people feel like interbare by the threat on their life and theirpatrimony. The state, in the other border, makes with that subjectan slogan to justify its public intervention. The politicians fit it inthe center of their electoral campaigns, while the administrations

terror y control socialEl pánico recorre la ciudad. La gente expe-rimenta la amenaza creciente de un crimenque acecha en la puerta de la casa o a lavuelta de la esquina1. Lo afirman las en-cuestas de victimización. La población sesiente intimidada por la posibilidad deconvertirse en víctima de alguna de las va-riadas formas de criminalidad2. No importala condición social. El miedo se extiendecon mayor fuerza entre los sectores popula-res3. Ante el hecho, la ciudadanía toma lainiciativa, constituye entidades encamina-das a denunciar el crimen y a presionar unaacción eficaz por parte del Estado. La vidaprivada se atiborra de sistemas de seguri-dad, mientras el ciudadano común se valede estrategias a la mano como mantenerserecluido en el recinto seguro de su casa4. Elterror recorre la ciudad.

La inseguridad se transforma en nudo po-lítico de la mayor relevancia. La ciudadaníale reconoce como la mayor fuente de preo-cupación colectiva, incluso por encima delos siempre acuciantes problemas económicos,con su carga de desempleo y miseria. Antesque los desvelos por la mejora en las condi-ciones de existencia, en un contexto endonde, a todas luces, la pobreza se agiganta,

la gente se siente interpelada por la amenazasobre su vida y su patrimonio. Mientrastanto el Estado, en la otra orilla, hace deltema un lema de su intervención pública.Los políticos la encuadran en el centro desus campañas electorales, al tanto que lasadministraciones inyectan grandes presu-puestos en la renovación de sus aparatos derepresión y control. La legitimidad pasaahora por ahí, por la capacidad de la gestiónpolítica para contener el crimen y aminorarsu presencia.

No obstante, multiplicidad de indicios re-comiendan la sensatez frente a la oleada de pá-nico que se apodera de la conciencia ciuda-dana de la ciudad. Frente a un universomediático empeñado en estimular sin másla sensación de inseguridad, las evidenciasdan cuenta de realidades más complejas enmarcha. En contravía de la extendida ideade un crimen incontrolado, los datos mues-tran que no todos los indicadores se handisparado: la violencia es el mejor ejemplo5.Para comenzar, a lo largo de las dos últimasdécadas, la curva de homicidios tiene uncomportamiento sin ascensos sorpresivos6.De igual modo, la muerte no se riega portodos lados, el país se divide entre regionesdonde campea el signo de la muerte y otras


inject great budgets in the renovation of their machinery ofrepression and control. So, the legitimacy has to do with thecapacity of the political management to contain the crime and toreduce its presence.

Key words: Insecurity. Unemployment and poverty. Terror andsocial control. Young people and criminal activity. Gangs andhired assasins. Victimization.

donde no se tiene noticia de un asesinatodurante los últimos cuatro lustros7. Igual, elhomicidio no toma como escenario exclusi-vo y preferente la ciudad; la violencia críticatoma cuerpo, ante todo, en la vereda cam-pesina y rural8. Y para completar, los jóve-nes, de quienes nos ocuparemos en extensoen estas páginas, no son los más destacadosprotagonistas de la criminalidad y la violen-cia; son los adultos.

El crimen está presente, no cabe duda. Esun dilema esencial del mundo actual y la so-ciedad tiene razones para sentirse preocupa-da. Empero, cuando la inseguridad se con-vierte en el principal y más acucianteproblema ciudadano, es preciso mirar condetenimiento lo que allí está en juego. Porprincipio, es imprescindible desmontar susequívocos, como este que le achaca al jovenel papel estelar de la criminalidad. Los datosevidencian una realidad distinta, en cuyocaso el imaginario tenaz del joven peligrosoqueda reducido a mero estigma, portadorde consecuencias amargas. El lugar del cri-men proviene hoy, no de su crecimiento ili-mitado y sin cauce, sino de su estratégicopapel en mediaciones esenciales de la repro-ducción social. Penetra procesos económi-cos y políticos, pero también la esfera cultu-ral, como bien lo ponen en escena laspandillas y las bandas. Entonces, si el cri-men no lo devora todo, el pánico que cundeaquí y allá debe ser visto como un privile-giado mecanismo de dominación social:ante la fractura de los vínculos, la deriva delos símbolos y la degradación del poder,agenciadas en esta era de mutación neolibe-ral, el terror se erige en sustituto del lazo so-cial perdido.

el estigmaLa consideración de la actividad criminaldel joven reviste la mayor importancia. Fi-nalmente, lo joven se constituyó, por derecho,en una categoría de la criminalidad, y las in-vestigaciones académicas y las políticas pú-blicas le incluyen como un capítulo obli-gado de sus análisis y estrategias9. Pareceentonces que ser joven y ser violento, de untiempo para acá, vienen a ser una misma yúnica cosa. Se les asocia no sólo en el actosangriento, se les funde también en el hechocriminal. Abundan los protagonistas de lailegalidad, no cabe duda; el narcotráfico y elcrimen organizado lo testifican. En mediode ellos, sin embargo, lo joven no pierde sulugar: se le contempla como encarnación dela inseguridad urbana, ese perturbador perofirme sentimiento que recorre hoy la ciu-dad.

Sin ir tan lejos, el alcalde de un importan-te municipio conurbano de la ciudad deMéxico, empeñado en reducir los altos índi-ces de criminalidad, decreta la práctica deredadas dirigidas «particularmente [hacialos] jóvenes que anden por las calles sin des-tino, debido a que muchos de ellos son po-tenciales delincuentes»10. Tal conversión deljoven en delincuente potencial no es unsimple sesgo ideológico o partidista, es unaimagen con potente agencia social. Así, elmismo día, el periódico La Jornada, desdesu visión de izquierda, en su nota editorialdenuncia la transgresión que tales medidasrepresivas entrañan, frente a principios bási-cos de la constitución, la libertad de movili-zación y los derechos individuales. Nadaque objetar. Mas el editorial ni menciona elotro rostro del conflicto, enmudece frente a


la criminalización de los jóvenes, esa funes-ta visión sobre la que suelen desplegarse las po-líticas públicas contra la inseguridad11: elasalto brutal a las escuelas populares me-diante medidas abusivas, como requisas yexámenes de consumo lo confirman.

El imaginario del joven asesino y malhe-chor no tiene vigencia sólo en México. EnLatinoamérica cobra particular fuerza, hastael grado en que varios países adoptan la ma-cabra práctica de asesinar muchachos conquienes mantiene algún conflicto. Ahí estánla sombra negra en Centroamérica y las operacio-nes de limpieza en Colombia, los escuadro-nes de la muerte en Brasil y los cruentos en-frentamientos con la policía en Venezuela12.La creencia se extiende y en las políticas pú-blicas del continente, se afirma «que los jó-venes son el epicentro de casi todos los epi-sodios de violencia existente (tanto en sucalidad de víctimas como en su calidad devictimarios)»13. Lo joven mutó en operadorsemántico del crimen. El estigma se perfila,cargado de consecuencias. No puede ser deotro modo en la era donde la inseguridadasciende a la urgencia más sentida entre lapoblación. Lo joven gana su puesto junto alterrorismo, el tráfico de narcóticos y la co-rrupción, sentado en el panteón de los de-monios de la criminalidad contemporánea.La pregunta obliga, ¿el estigma se sostiene?

la evidenciaAntes de entrar en materia, unas palabras entorno a la estadística en que se basa la argu-mentación. Pensar el crimen, hoy día, resul-ta difícil sin el concurso de la informaciónnumérica. Los tropiezos surgen de inmedia-to, su ramificación en variadas esferas de la

vida colectiva, tanto como su condición ile-gal, hacen de su registro estadístico una tareaespinosa y difícil. La situación, de por sícompleja, se agrava más en México, un paísdonde, por principio, se desconfía de los re-portes oficiales. Abundan las razones. Nosólo falta sistematización en el registro delos datos, tanto en el consenso sobre las ca-tegorías de recolección como en la periodi-cidad de los mismos14; sino además es detodos conocida la abierta manipulación po-lítica de la información. El poder institucio-nal se reserva la potestad de determinar elmonto y la naturaleza de los hechos que se-rán de dominio público, mientras un perver-so sistema de distribución de las asignacio-nes presupuestales produce el falseamientode los datos15. México está lejos de un siste-ma de información de dominio público,objeto de controversia a partir de registrosfiables y consistentes, una condición esen-cial de la apuesta democrática.

Sin embargo, la dificultad de la situación nopuede llevar, sin más, al desconocimientode la masa de información producida en elpaís. En primer término, no se pueden co-locar en el mismo saco todos los delitos.Mientras resulta engorroso ocultar el homi-cidio, puesto que existe de por medio la evi-dencia de un cadáver, no se sabe la dimensiónprecisa del atraco callejero, puesto que sedenuncia con dificultad. La diferencia, queobliga a discriminar entre delitos, lleva al se-gundo elemento. Las fuentes no son homo-géneas y, por tanto, no se les puede mirarcon una sola lupa. En México existen cua-tro series de información en el tema. Las de-nuncias ante la PGR, reportadas por los Es-tados16; el Ministerio Público, con sus datos


sobre procuración de justicia, incluyendoinformación sobre las averiguaciones pre-vias y las sentencias; la Secretaría de Salud ylas estadísticas vitales, con registros de delitoscontra la vida, en especial homicidios y le-siones personales; y, por último, las encues-tas de victimización, sondeos entre la opi-nión pública en torno a la experiencia de lacriminalidad.

La primera, las denuncias ante la PGR,reciben todo el peso de la manipulación ins-titucional. Sus reportes hacen parte de la in-termediación política entre los Estados y elGobierno central, de manera que sus registrosresultan poco fiables. Sirven apenas comopunto de referencia. En cambio, las dos si-guientes no enfrentan una presión similar,sus dificultades vienen antes de su esfera deacción. El aparato de justicia enfrenta el de-safío de su recortada capacidad de acciónfrente al crimen. Se calcula que tan sólo sedenuncia el 25 por 100 de los delitos come-tidos, de los cuales sólo un 18.2 por 100concluye con investigación satisfactoria17:sus datos son bastante reducidos frente a lamagnitud real de la criminalidad. Entretan-to, por las clínicas de la Secretaría de Salud nopasa la totalidad de los homicidios perpetra-dos, sus reportes son un tanto bajos. Final-mente, las encuestas de victimización sonun esfuerzo privado, ajeno a los interesespolíticos y estatales, sus limitaciones nacenmás bien de las condiciones de aplicaciónde sus cuestionarios. Cada serie acusa suprecariedad, en el caso de las denunciasfrancamente decisivas, en el caso de las otrastres, relativas y ponderables18. La posibleimagen del crimen en México exige el em-pleo de toda suerte de estrategias de con-

trastación de la información19. De lo con-trario, renunciar al tratamiento estadísticodel crimen bajo el pretexto de su irremedia-ble calidad, significa tanto como plegarseinanes a los imperativos del autoritarismo:el crimen ha de ser asunto de controversiapública, interesada pero abierta20.

En este contexto, abordaremos la cone-xión entre el crimen y la generación joven,acudiendo a la información disponible entres tipos de delitos: contra la vida, contra elpatrimonio y contra la salud –donde se ras-trea la actividad de narcotráfico–. Puestoque, tanto en la Secretaría de Salud comoen el Ministerio Público, se desglosa laedad, la mirada de cada uno de estos delitosarroja una panorámica del desempeño cum-plido por los ciclos generacionales iniciadosa los quince años, ese momento en quearranca la juventud a título pleno.

Nuestro tratamiento comparativo se reali-zó mediante el recurso a cuatro procedi-mientos. En primer lugar, se procesan las ta-sas, esto es, la proporción del número dedelitos de cada edad respecto a su pobla-ción21. Tal la estrategia para realizar compa-raciones de poblaciones dispares, como es elcaso de la edad22. Después, se calcula el por-centaje de diferencia, en relación con la me-dia general23. El dato arroja una medida de ladistancia que guarda cada edad con respectoal valor promedio. En tercer lugar, se esta-blecen unos niveles de calificación de losporcentajes, considerando los grados de dis-persión de los datos: como los delitos contrala vida se agrupan con bastante proximidad,se fijó el punto crítico de 20 por 100 paralos valores medios (entre 20 y –20 por 100),


incrementando de allí hacia los lados un 30por 10024. Por último se buscó, en todos loscasos, armar series temporales de la mayorlongitud posible25: nada más la visión de la du-ración media posibilita una afirmación cer-tera sobre el comportamiento de las genera-ciones.

Hace falta sólo una precisión, los criteriosde edad empleados. Limitándonos a las eda-des entre los 15 y los 45 años, en el intentode comparar jóvenes y adultos, se estable-cieron tres categorías de edad. La Edad 1segmenta cada cinco años, posibilitandouna mirada fina de los distintos cortes deedad26. La Edad 2 establece tres rangos, cadauno de 10 años: JOVEN de 15 a 24; ADUL-TO JOVEN de 25 a 34; ADULTO de 35 a 44.Finalmente, la Edad 3 divide en dos rangos,jóvenes de 15 a 29 y adultos de 30 a 44. En-tre la 2 y la 3 nos resulta más conveniente laprimera porque define de manera más es-tricta unos límites de edad, resistiéndose aextensiones desmedidas; de modo distinto,la Edad 3 es laxa, se empleó para evitar quela discusión contra el estigma puesto sobreel joven se «liquidara» con un mero estable-cimiento de fronteras estadísticas27. Ade-más, diversas entidades nacionales e inter-nacionales entienden lo joven como elperíodo de vida acotado entre los 12 y los29 años28.

delitos contra la vidaLos delitos contra la vida incluyen una va-riada gama de actos, donde se ve lesionadala integridad física de una persona. El códi-go penal los desglosa en 35 tipos, entre losque cuentan el homicidio, el aborto, el sui-cidio, las lesiones, la tortura, el maltrato a

menores, la omisión de ayuda, el abandonoy la violencia intrafamiliar, cada uno abierto,a su vez, en diversas modalidades. Para efec-tos de nuestro cometido, nos centraremosen los homicidios y las lesiones personalesno fatales.

En primer término el homicidio, el mejorindicador de la actividad criminal no sóloporque su registro se acerca con mucho a larealidad29, sino porque su ejecución suponeel límite donde se pretende clausurar el con-flicto, vulnerando el sagrado principio de lavida30. Durante la década de los años no-venta, la tasa de homicidio nacional ha ve-nido bajando de manera sostenida: en 1992tuvo un valor de 17, en 2002 de 1031. Em-pero, en la perspectiva comparada, tantocon Latinoamérica como con el resto delmundo, la violencia en México no deja deser alarmante –se ubica en el noveno lugarentre las 74 naciones reportadas por el in-forme mundial citado32–, amén de la situaciónen localidades críticas como Guerrero, Oaxacay Michoacán, con tasas de 37.5, 36.9 y 29.5respectivamente33.

La información sobre las causas de muertelo confirma34. A nivel nacional, el homici-dio intencional se mantiene estable, ocu-pando el octavo lugar en 1980, 1990 y2000, momento en que, a nivel del planeta,se ubica en el puesto 22 (Cuadro n.º 1)35. Elcuadro se agrava una vez se desagregan lasedades. En los mismos tres años, los jóvenesde 15 a 24 años tienen en el homicidio suprincipal y primera causa de muerte. Noson los únicos, sin embargo, es también lacausa número uno entre los adultos jóvenesy la segunda entre los adultos36. Comienza a


deshacerse el imaginario criminal del joven,no hay diferencia entre las edades. En el pe-ríodo por excelencia productivo, el que flu-ye entre los 15 y los 45 años, el homicidio seconvierte en la primera o segunda causa de fa-llecimiento desde hace un cuarto de siglo.

El dato es indicativo, introduce una imageninicial de la situación en marcha; con todo,es apenas una tendencia global. Los datosde la Secretaría de Salud arrojan una ima-gen de la condición generacional de las víc-timas del homicidio, según lo revela la com-paración de sus tasas promedio, entre losaños de 1980 y 2000 (Gráfico n.º 1). En laEdad 1, destaca la baja participación de loschavos menores de 20 años: son los únicosubicados en el rango Bajo (color verde). Deahí en adelante, todos caen en el rango Me-dio del gris, con valores entre 20 y –20 por100. Por cierto, los jóvenes ubicados entre20 y 24 años tienen una tasa igual a los ma-yores de 40: los valores más altos están entrelos 25 y los 39 años.

En particular, la violencia hace sus víctimasde los 20 años en adelante. En abierta dispu-

ta con el estigma, no se sostiene la idea demuchachos violentos a edades cada vez mástempranas, como sí sucede en Colombia37.En México, de manera distinta, los chavosentre 15 y 19 no caen asesinados en propor-ciones comparables al resto de las edades.Pululan experiencias complejas que les en-rolan bien pronto, como las bandas, de lasque hablaremos más adelante. No obstante,todo indica, en contra de lo esperado, unmenor nivel de violencia entre las pandillas.Se agrieta la difundida idea del chavito vio-lento, emblema del pánico urbano por sudisposición a matar por el más nimio detalle.

Una vez se agrupan los datos en categoríasde edad más amplias, la situación es de nue-vo reveladora. Con claridad, en la Edad 2 esmenor la participación de los jóvenes comovíctimas del asesinato. La diferencia es pro-tuberante: mientras caen en el rango Bajo,los demás se ubican en el gris medio por en-cima de la media. Acudiendo a la mismafuente, pero mirando hacia los Estados, elcuadro descrito se confirma. En efecto, enningún caso los jóvenes pasan de los valoresmedios, otra vez entre los años de 1980 y


Cuadro n.° 1Puesto de homicidio y suicidio entre las causas de muerte por edad

en México. 1980-1990-2000

Nacional 15-25 años 25-34 años 35-44 años1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000

Homicidio intencional* 8 8 8 1 1 1 1 1 1 2 2 2Suicidio*** 41 32 26 8 5 3 16 11 5 23 18 13

Fuente: Dirección General de Información en Salud. Secretaría de Salud

*** Agresiones (Homicidios)

*** Lesiones autoinfligidas intencionalmente.


Desbordado

Muy alto

Alto

Medio

Bajo

Muy bajo

Ínfimo

Mayor a 80

Entre 50,1 y 80

Entre 20,1 y 50

Entre 20 y –20

Entre –20,1 y –50

Entre –50,1 y –80

Menor a –80,0

EDAD

EDAD 1

EDAD

TAS

A/1

00.0

00H

AB

ITA

NT

ES 22,2

3331,1 28,8

15-24 25-34 35-44 MEDIA

EDAD 2

0

5

15

30

35

25

20

10

0

5

15

30

35

25

20

10TAS

A/1

00.0

00H

AB

ITA

NT

ES 24,9

31,528,8

15-29 30-44 MEDIA

EDAD 3

EDAD

0

10

20

30

40

14,7

29,734,2

31,7 32,629,6 28,8

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 MEDIA

TAS

A/1

00.0

00H

AB

ITA

NT

ES

35

25

15

5

Fuente: Cálculos nuestros sobre Dirección General de Información en Salud.

* Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100

RANGOS*

Gráfico n.º 1Tasa de homicidio por edad. 15-44 años

Tasa promedio 1980-2000. Víctimas: Secretaría de Salud

2000, mientras, entre los mayores, sucedealgo distinto. De un lado, los adultos jóvenesde tres Estados (Guerrero, Michoacán yOaxaca) exhiben valores en el rango Des-bordado, cuatro se sitúan en Muy Alto (Du-rango, Morelos, Nayarit y Sinaloa) y unomás en Alto (México). Igual, los adultos en-tre 35 y 44 años manifiestan valores por en-cima de los jóvenes. Dos son Desbordados(Guerrero y Oaxaca), uno Muy Alto (Mi-choacán) y cinco más Altos.

Y si alguien quisiera objetar las fronteras en-tre las edades recién empleadas, la Edad 3vuelve y valida la situación. Aun desde el am-plio criterio que se alarga hasta los 29 años, losjóvenes siguen siendo menos violentos. Losvalores se acercan, de 15 a 29 años, con unatasa de 25, mientras que de 30 a 44, con una de32. Claro, atendiendo al criterio de los rangos,ambas edades caen en el nivel de los grises,apenas diferenciadas, poniendo en evidenciala simetría en la participación, aunque con va-lores ligeramente menores hacia los jóvenes.Los datos de las víctimas de homicidio confir-man entonces la menor presencia juvenil. Losjóvenes no son las principales víctimas de laviolencia; todo lo contrario, los adultos se per-filan como sus más destacados receptores.

Si tal resulta desde la óptica de las víctimas,un cuadro similar se dibuja desde la orillaopuesta, la de los victimarios (Gráfico n.º 2).Apelando a las estadísticas del Ministerio Pú-blico entre los años de 1985 y 2000, se obtie-ne información de los presuntos delincuentesy los sentenciados, esto es, aquellas personassometidas a un trámite penal por la comisiónde un delito cometido, para el caso de homi-cidio38. En esta oportunidad, con una serie

de 16 años, los jóvenes menores de 20 años, devuelta, descollan en la Edad 1, por el rangoBajo en que se sitúan entre los presuntos de-lincuentes (color verde)39. El contraste esconsiderable con la década de los 20. En am-bas categorías, tanto de 21 a 25 como de 26 a30, sus valores sobrepasan el 20 por 100 dediferencia con la media, ubicándose en elrango de Alta violencia (amarillo). La décadade los 30, por su parte, cae en el rango Mediode los grises. Desde la óptica de los victimarios,se confirma la reducida participación de losmás jóvenes, mientras las demás edades se di-ferencian por décadas: en México el homici-dio lo cometen, ante todo, las personas entre20 y 30 años.

En la Edad 2, las tres categorías de edad seencuadran en el punto Medio. Los jóvenesse sitúan ligeramente por debajo de la me-dia, mientras los adultos jóvenes, un pocopor encima. Y una vez se salta a la Edad 3, lascosas cambian un poco. Las dos edades caenuna vez más en el punto Medio gris. Pero lajerarquía ha variado, los jóvenes se colocan en-cima de la media, mientras los adultos lohacen por debajo40. Los datos son revelado-res, las aseveraciones lanzadas a propósitode las víctimas las validan los victimarios41: laviolencia homicida se ejerce de manera sin-gular durante la década de los 20, se prolon-ga atenuada hasta los 45, mientras se eximecon notoriedad de los chavos entre 15 y 19.

Aparece, entonces, el segundo tipo de de-lito contra la vida, las lesiones personales nofatales, entendidas como aquella situacióndonde un golpe propinado a una persona leobliga a solicitar un servicio de atenciónmédica. Los datos confirman las tendencias



EDAD

EDAD 1

EDAD

TAS

A/1

00.0

00H

AB

ITA

NT

ES

16-25 26-35 36-45 MEDIA

EDAD 2

0

5

15

20

10

0

5

15

20

10

TAS

A/1

00.0

00H

AB

ITA

NT

ES

16-30 31-45 MEDIA

EDAD 3

EDAD

0

10

20

25

16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41-45 MEDIA

TAS

A/1

00.0

00H

AB

ITA

NT

ES

15

5

12

21

17

20

13

10

15

1517

1214,67

17

1315

Desbordado

Muy alto

Alto

Medio

Bajo

Muy bajo

Ínfimo

Mayor a 80

Entre 50,1 y 80

Entre 20,1 y 50

Entre 20 y –20

Entre –20,1 y –50

Entre –50,1 y –80

Menor a –80,0

Fuente: Cálculos nuestros sobre Arango y Lara (2003).


RANGOS*

Gráfico n.º 2Tasa de homicidio por edad. 15-44 años

Tasa promedio 1985-2000. Víctimas: Ministerio Público

anotadas a propósito del homicidio, en par-ticular de los victimarios. Los jóvenes me-nores de 20 años están por debajo de todas lasedades, con la excepción de los mayores de 41a 45, con tasas de 56 y 46, respectivamen-te42. Las golpizas encuentran su mayor recu-rrencia en la década de los 20, con su mayorascenso entre los 21 y los 25 y luego entrelos 26 y los 30, con tasas de 93 y 86. Su in-cidencia disminuye para la década de los 30,más rápido en las lesiones que en el homici-dio, pues cae con fuerza de los 35 en ade-lante. La Edad 3, por su parte, coloca a las dosedades en los puntos medios, aunque a losjóvenes de 15 a 29 con un indicador arribade la media, mientras los adultos de 30 a 45con uno abajo (77 y 60 en su orden). El re-sultado es consistente con el arrojado porlos victimarios, jóvenes y adultos compar-ten el ejercicio de la violencia.

Los delitos contra la vida no sostienen elpretendido protagonismo de los jóvenes en elejercicio cruento. No lo tienen en el homici-dio como tampoco en las lesiones personales,donde podría esperarse una participación ju-venil por encima de la de los adultos. No es así,los grandes matan y propinan golpizas con lamisma intensidad de los chavos, en variasoportunidades, incluso con intensidad ma-yor. El paisaje ofrecido por el conjunto de losdelitos contra la vida lo sanciona: las distintasedades permanecen en el rango medio43.

Es indispensable dejar el punto claro: losjóvenes no son los furibundos ejecutores delasesinato y la pelea, como lo hace creer elmendaz estigma que les ha colgado la era dela inseguridad. Empero, ello no significaque no acudan a la fuerza en el intento de

reducir a su adversario. Es cierto, primero,dentro de las fronteras nacionales. En con-traste con la media nacional de todas lasedades –y ya no con la media de los 15 a los44 años–, las posiciones se modifican (Grá-fico n.º 3): los menores de 20 años dejan deser el punto bajo y pasan a ocupar el rangoMedio del gris; y de allí para arriba, de los20 hasta los 45, se escala más todavía hasta elrango Desbordado. Entre los 15 y los 44años se cometen el 71 por 100 del total de ase-sinatos ocurridos en México entre 1980 y2000. Y es cierto, segundo, en el contextointernacional: los jóvenes mexicanos de 15a 29 tuvieron en el 2000 una tasa de homi-cidio de 14.6, y los adultos de 30 a 44, de17.3. Ambas desbordan la media mundialde las mismas edades, entre los jóvenes en elrango de Alto y entre los adultos, peor toda-vía, en el rango de Muy Alto44.

delitos contra el patrimonio y la salud

Los delitos contra el patrimonio personalconstituyen el segundo escenario donde se vi-sualiza al joven en el teatro de la criminalidadnacional. Como en los delitos contra la vida, locomponen un total de 35 tipos, entre los quese cuentan el robo, el fraude, la estafa, la ad-ministración indebida, la usura, el daño con-tra la propiedad ajena y el abuso de confianza,cada uno con sus respectivas clasificaciones.Para el caso, se posee información de dos in-dicadores donde se discrimina la edad, el totalde delitos contra el patrimonio y el robo.

El tratamiento comparativo de los datosrespecto al patrimonio mantiene las estrate-gias reseñadas arriba para los delitos contra lavida, sólo que con valores diferentes a las


fronteras entre los rangos. En este caso, setrata tanto de cantidades más elevadascomo de datos con mayores grados de dis-persión. Mientras la media nacional de ho-micidio entre los años de 1980 y 2000 es de28, la de patrimonio entre 1985 y 2000 esde 135 delitos patrimoniales por 100.000habitantes45. De tal modo, se fijó el puntocrítico del rango Medio en 40 por 100, ex-tendido entre 40 y –40 por 100, creciendo deahí hacia los lados en otros 40 puntos46.

Considerando la masa total de denunciasante las procuradurías de justicia, México seubica, dentro del concierto mundial, en el ni-vel medio de criminalidad. En comparacióncon datos de un estudio realizado en 1994, la

tasa general de delitos mexicana del año2000, con una magnitud de 1.434, se ubicapor debajo del promedio, que es de 4.04747.Algo similar ocurre con el robo, el delito demayor ocurrencia nacional, puesto que suma el39 por 100 del total de denuncias48; en el pe-ríodo que corre entre 1997 y 2001, puntuóuna tasa de 546 robos por 100.000 habitantes49.Como se afirmó antes para el homicidio, latasa de robo mexicana no se ubica en los lími-tes superiores; sin embargo, su magnitud noes nada despreciable50. El punto de compara-ción es de nuevo Colombia, una nación cuyasituación de conflicto endémico se traduce enelevados niveles de violencia, acompañados,al mismo tiempo, de una baja incidencia dedelitos económicos: su tasa de robo, entre los


Desbordado

Muy alto

Alto

Medio

Bajo

Muy bajo

Ínfimo

Mayor a 80

Entre 50,1 y 80

Entre 20,1 y 50

Entre 20 y –20

Entre –20,1 y –50

Entre –50,1 y –80

Menor a –80,0

EDAD 3

EDAD

0

10

20

30

40

15

3034

32 3330

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 MEDIA*

TAS

A/1

00.0

00H

AB

ITA

NT

ES

35

25

15

5

16,2

Fuente: Cálculos nuestros sobre Dirección General de Información en Salud. Secretaría de Salud

* Comparación respecto a la media nacional

** Establecidos sobre la distancia respecto de la media: [tasa edad - tasa media/tasa media]*100

RANGOS*

Gráfico n.º 3Tasa de homicidio por edad. México, 1980-2000*

años de 1995 y 1999, es de 265. La violencia,por fuerza, no se traduce en la proliferaciónincontrolada de la máquina criminal. El fenó-meno se verifica dentro del mismo México.Los Estados con más elevadas tasas de violen-cia –Guerrero, Oaxaca y Michoacán– son en-tidades con tasas de robo por debajo de la me-dia51.

En este contexto, viene la mirada sobre elcomportamiento generacional. En materiade transgresiones al patrimonio económico,las edades se mantienen, en las tres Edades,en el punto Medio del gris. La excepción vie-nen a ser los jóvenes de 21 a 25, en el rangoAlto, con una tasa de 208, y los mayores de 41a 45, en el rango Bajo. Visto en su globali-dad, el delito es compartido por todas lasedades, adultos y jóvenes hacen parte del es-cenario criminal. Mirando los números, contodo, la situación muestra a unos jóvenes conuna más destacada intervención. En las tresedades, el grupo de los 21 a los 25 supera losdemás. De tal modo, así como en el homici-dio se verificó su ejecución en todas las edades,aun cuando más en los adultos, en los críme-nes económicos la situación cambia en rela-ción con su destacado operador: es una acti-vidad en la que participan todas las edades,pero los jóvenes llevan la delantera.

La afirmación se profundiza frente a laconsulta más puntual del robo (Gráficon.º 4). Los jóvenes sobresalen de maneradestacada, incluyendo el grupo que hastaaquí manifestó niveles reducidos de crimi-nalidad: hablamos de los jóvenes de 16 a 20años, ubicados en el rango Alto del amari-llo, con una tasa de 115 (71.8 por 100 arri-ba de la media). Los jóvenes de 21 a 25 los

superan al enmarcarse en el rango Muy Altoen naranja, mientras el siguiente rango deedad, entre 26 y 30, cae también en el nivelAlto, pero con una tasa menor respecto a loschavos menores de 20. Las otras dos Edadesvalidan, sin discusión, la jerarquía juvenilen el robo: tanto de 16 a 25 como de 16 a 30se sitúan en el rango Alto, mientras losadultos permanecen estacionados en el nivelmedio del gris –y de 36 a 45 en el Bajo.

Por desfortuna, la información sobre elilícito del robo enmudece de aquí hacia de-lante en lo atinente a la edad. Primero, nose sabe cuál es el peso generacional en la eje-cución del robo, según sean éstos calificadoso simples. La diferencia es determinante, losprimeros se califican por su gravedad en tér-minos del uso de la violencia, el allanamien-to de morada u otro atenuante, impidiendoponderar la influencia de la edad en rela-ción a uno u otro. Segundo, dentro de losrobos calificados, no se desagrega la edad entérminos de robo a banco, habitación, ne-gocio, transeúnte, vehículo o transporte,imposibilitando toda aseveración sobre laeventual especialización en función del mo-mento de la vida. Tales disecciones resulta-rían de marcada importancia para nuestropropósito. En el caso de Colombia, una vezlas pandillas comienzan a proliferar bajo sumodalidad actual, las estadísticas empiezana reflejar un notable incremento del atraco atranseúntes: si en 1980 fue el 8 por 100 deltotal de delitos, para 1998 había pasado aser el 27 por 10052. En congruencia con losdatos oficiales, la labor etnográfica en tresciudades mostró que la actividad delictivade las pandillas, en materia económica, secentra en el atraco callejero, el asalto a casas



EDAD

EDAD 1

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16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41-45 MEDIA

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3878

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42

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Desbordado

Muy alto

Alto

Medio

Bajo

Muy bajo

Ínfimo

Mayor a 80

Entre 50,1 y 80

Entre 20,1 y 50

Entre 20 y –20

Entre –20,1 y –50

Entre –50,1 y –80

Menor a –80,0

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40

20

115

60

40



RANGOS*

Gráfico n.º 4Tasa de robo por edad. Presuntos delincuentes 15-44 años

Tasa promedio 1985-2000

de habitación y a negocios locales; la conexióncon el crimen organizado se da tan sólo enunas pandillas, no en todas, siguiendo ca-racterísticas típicas del crimen de la ciudad encuestión53.

Los registros mexicanos callan al respecto,obligando a dar rodeos. Que las pandillas ca-pitalinas en México no se comportan igual a lascolombianas, lo revela un estudio en marcha enla delegación Iztapalapa54. Las conexiones conel crimen organizado son más fluidas, en mu-cho, como resultado de la mayor presencia depersonas adultas portando consigo una soste-nida trayectoria criminal55. Sirve de ejemploel robo de coches, una práctica generalizadaen la que participan, de bulto, grandes y pe-queños. Sin embargo, con sus excepciones, elatraco callejero es más frecuente en los gruposdonde la cantidad de adultos se reduce, con-firmando la primacía de esta actividad entrelos jóvenes y, en especial, entre los más chavosmenores de 20 años. Es lógico, quien tieneconexiones de alto nivel y obtiene de ello ju-gosos dividendos, no se expondrá al azar deun asalto callejero cuyas ganancias son las másde las veces reducidas.

En todo caso, los jóvenes ocupan un des-tacado puesto en el arrebato del patrimonio.Como en la violencia, comparten la respon-sabilidad con los adultos, pero, a diferencia deella, los jóvenes son ahora sus destacadosprotagonistas. Como no había acontecidoantes, los menores de 20 años se tornan visi-bles, no en los delitos contra el patrimonio engeneral, sí en el robo. De allí en adelante, seponen siempre al frente, un nivel por encimade los adultos. Las bandas parecen cumplir supapel: su condición urbana con la dedica-

ción al robo de vehículos y personas lo testi-monia.

Queda, entonces, el otro escenario, sus-ceptible de poner sobre el tapete el lugar deljoven en el crimen, los delitos contra la sa-lud56. El rubro contiene 11 clasificaciones,distribuidas entre contagio y propagaciónde enfermedades, inseminación artificial,falsificación o adulteración de alimentos yatentado contra la salud, algunas con sus es-pecificaciones. Su capacidad demostrativaproviene de un delito más incluido en elmarbete «en materia de narcóticos». Es el demayor incidencia dentro de los delitos fede-rales, asociado a la posesión y comercio depsicoactivos, castigando con sanción penalcualquiera de los eslabones de la empresa,sea la producción, el procesamiento, la co-mercialización o el consumo: lo mismo, pordesgracia, no se tiene esta clasificación desa-gregada por edad.

La serie, en este caso, es más reducida, vanada más de 1996 a 2000, desde el año en queel delito de narcotráfico comienza a ser con-signado en los registros de las averiguacio-nes previas. Los jóvenes vuelven y asumenun bajo perfil, como en el homicidio (Gráfi-co n.º 5). Los menores de 20 bajan hasta elnivel de Muy Bajo en azul. Los jóvenes in-mediatos ya se ubican en Alto, al igual que delos 26 a 30. De ahí para adelante, vuelve y cae,primero al Medio y luego al Bajo57. Con es-tos valores iniciales, las otras Edades ponen aljoven por debajo: la 2 lo deja en el nivelBajo, al tiempo que pone a los adultos en elMedio; la 3 ubica ambas edades en el gris,los jóvenes con un ligero valor positivo por en-cima.



EDAD

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16-30 31-45 MEDIA

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Desbordado

Muy alto

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Mayor a 80

Entre 50,1 y 80

Entre 20,1 y 50

Entre 20 y –20

Entre –20,1 y –50

Entre –50,1 y –80

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10

13

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10



RANGOS*

Gráfico n.º 5Tasa de delitos contra la salud. Presuntos delincuentes 15-44 años

Tasa promedio 1996-2000

la ciudad y el campoSólo resta una consideración: la ciudadcomo espacio de germinación de las másdestacadas identidades juveniles, incluidaslas violentas58. Para comenzar, en direcciónopuesta a la sugerida por el sentimiento de in-seguridad reinante en la ciudad, la violenciahomicida no se desborda en las urbes. Du-rante el año 2000, los 62 municipios delpaís, que albergan 250.000 habitantes omás, produjeron el 45.5 por 100 del totalde homicidios nacionales, mientras sus ha-bitantes sumaron el 44.2 por 100 de la po-blación59. Tal equilibrio no se constata entodas partes60. Sea el caso de Colombia,donde por encima de su cruento conflictoarmado, en gran medida desarrollado en elcampo, la relación entre ciudad y violencia vaen otra dirección: entre 1993 y 2000 las 23ciudades capitales, de más de 100.000 habi-tantes, contribuyeron con el 56.4 por 100de las muertes, cuando su aporte a la pobla-ción fue del 39 por 100. La elevada violen-cia colombiana es, en buena medida, urbana.

En México no se puede afirmar otro tanto, lamayoría de sus grandes conglomerados ur-banos poseen un bajo ejercicio sangriento:el 41 por 100 cae en el nivel Bajo, al tanto queotro 49 por 100 en el Medio61.

Como muestra el Gráfico n.º 6, los por-centajes de diferencia de las ciudades sonmás reducidos en comparación con los na-cionales. Sucede en todos los grupos deedad: el homicidio urbano se encuentrasiempre por debajo. Sólo entre los 15 y los 19llegan casi a igualarse. Resultan evidenteslos menores niveles de participación de laciudad, en el homicidio. El perfil medio dela ciudad no apoya la creciente inseguridad ex-perimentada entre sus gentes, como míni-mo obliga a tomar distancia del sentimientode violencia desenfrenada que suele acom-pañar las resonantes campañas contra la cri-minalidad. De nueva cuenta, los jóvenes lepropinan duro revés al estigma que pendesobre su cabeza. Sería de esperar que la callede la gran urbe, el territorio natural de la


15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44

40

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Tasa nacional

Tasa municipios*

Fuente: Cálculos nuestros sobre Dirección General de Información en Salud. Secretaría de Salud

* Municipios de más de 250.000 habitantes, incluyendo 13 delegaciones del DF

Gráfico n.º 6Tasa promedio de homicidio. Nacional y Municipios grandes*

México 1980-2000

pandilla y los desafueros juveniles, reflejarasu visible protagonismo violento. No apare-ce ni entre los 15 y los 24 años, como tam-poco entre los 15 y los 29; mucho menos delos 15 a los 19, donde se llega incluso al ni-vel de Muy Bajo, en comparación con elpaís en su totalidad.

Idéntica realidad se constata entre los 17municipios más violentos, entre los 62 de másde 250.000 personas. En todos los casos, losmás jóvenes por debajo de 20 caen en un nivelinferior respecto a sus mayores inmediatos. Enlos tres municipios, donde alcanzan el rangoAlto –los conurbanos de Chimalhuacán yNaucalpan y la ciudad norteña de Culiacán–,los jóvenes de los 20 en adelante se sitúan dosrangos más arriba en Desbordado. Los mu-chachos, ni siquiera los urbanos, son los prin-cipales impulsores de la violencia: agrupadosen la Edad 2, los jóvenes de 15 a 24 están pordebajo de los adultos jóvenes en 14 de los mu-nicipios violentos, en los otros tres se igualan.

Por último, el robo sí es un delito antetodo urbano. En efecto, los 62 municipiosde más de 250.000 habitantes hacen el 74por 100 del total de denuncias por robo,cuando su contribución poblacional está re-ducida al 41 por 100. El porcentaje de dis-tancia entre las tasas es notable. Mientraslos municipios exhiben, entre 1997 y 2001,una tasa de 955 robos por 100.000 habitan-tes, el país tiene, en el mismo período, una de546: entre una y otra hay un porcentaje de di-ferencia de 74.9 por 100, esto es, en robolas ciudades alcanzan, respecto a la nación,un rango Alto. Por desgracia nada se puedeafirmar respecto a la edad, los datos munici-pales no la consignan.

un índiceLa panorámica de la información presenta-

da hasta ahora aún no da licencia para formu-lar un enunciado concluyente. En ocasiones, losjóvenes se encuentran abajo, es el caso del ho-micidio, las lesiones y el narcotráfico; en otrasse plantan arriba, como en el robo, donde al-canzan una distancia notable. Es preciso unpaso más, uno desde donde sea factible unavisión de conjunto, frente a la pregunta denuestro interés: el papel criminal del joven.

En el empeño acudiremos a un índice de cri-minalidad resultante de la combinatoria de al-gunos de los delitos presentados. Se combinanel homicidio en sus dos variantes –como vícti-mas y como victimarios–, las lesiones persona-les no fatales, el robo y el narcotráfico; se exclu-yen los datos sobre la ciudad y el mundo. Seprocede, pues, con la operación llana de unpromedio: la sumatoria de los porcentajes dediferencia, dividida entre el número de casossumados –en esta ocasión cinco–, siguiendo lastres Edades empleadas. Así, el índice arroja unporcentaje de diferencia global que comparaentre sí las edades, expresando la proporción dela participación de cada una de ellas dentrode la empresa criminal. El panorama dibuja-do es concluyente, se aprecia en el Gráficon.º 762. Lo sintetizaremos en cinco enunciados:

Primero, la responsabilidad sobre la crimi-nalidad mexicana se comparte de manera si-métrica entre los jóvenes y los adultos, afirma-ción que continúa con validez, aun al asumir uncriterio tan flexible como aquel que lleva el lí-mite de lo juvenil hasta los 30 años. Lo mues-tra la Edad 3: el linde de los 30 no abre terri-torios distintos, sino que, a uno y otro lado, lasedades se instalan en el nivel Medio del gris.



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21-25 26-30 31-35

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Desbordado

Muy alto

Alto

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Muy bajo

Ínfimo

Mayor a 80

Entre 50,1 y 80

Entre 20,1 y 50

Entre 20 y –20

Entre –20,1 y –50

Entre –50,1 y –80

Menor a –80,0

20


RANGOS*

Gráfico n.º 7Índice delictivo por edad. 15-44 años

Segundo, la edad del crimen por excelen-cia es la década de los años 20. En la Edad 1,tanto de los 21 a los 25 como de los 26 a los30, se encuadran en el nivel Alto. El consi-derable peso de esta década, sin embargo,no termina de modificar la nivelación entrejóvenes y adultos expresada en la Edad 3:explica el mayor valor de los 16 a los 30,pero no cambia el nivel igual en el que seinstala una y otra edad.

Tercero, acudiendo a la Edad 2 –según seaseveró la que nos resulta más convenienteen tanto se apega a un criterio más justo delo joven–, los jóvenes vuelven y se instalanen el mismo rango de los adultos jóvenes, elgris Medio. Con la diferencia de que ahora losjóvenes hacen gala de un valor un tanto máspequeño.

Cuarto, los jóvenes por debajo de los 20años están involucrados en las prácticas cri-minales, es indudable. Pese a sus más bajasparticipaciones, siguen parados en el nivelde los grises. Sin embargo, lo hacen conigual intensidad a como lo hacen los adultosde la década de los 30: los tres cortes deedad en la Edad 1 clasifican en el nivel Me-dio, aunque con un porcentaje más reducidoentre los menores.

Por último, quinto, la intensidad en la ac-tividad criminal comienza a decaer después dela cuarta década. No más hasta los 40 años sealcanza el nivel Bajo con la mancha verde.La visible distancia, establecida desde los40, da cuenta del nivel Bajo que toma elrango de los 36 a los 45 en la Edad 2. Losextremos jalan, lo hacen los menores de 20,mucho más los mayores de 40.

un protagonismo violentoEntonces, si la delincuencia se convierte enusanza entre personas que van de los 16 alos 40 años, ¿qué guarda el imaginario quehace del joven el emblema de la inseguri-dad? En mayor proporción que los jóveneslos adultos son matados, lesionan y son gol-peados, consumen y distribuyen drogas,mientras no dejan de robar, aunque lo ha-gan con menos ímpetu. De ser así las cosas,¿por qué se achaca al joven la violencia y la cri-minalidad, tal y como lo asevera, sin ningúnempacho, el alcalde de Tlalnepantla, traído acuento al comienzo del texto?

Diremos, pues, que el estigma se crea, noen relación a la magnitud de la participa-ción de los jóvenes, sino más bien en cone-xión con la forma en como lo hacen. Cierta-mente, en Latinoamérica, a partir de ladécada de los años ochenta, ganan presenciadiversos escenarios de conflicto donde losjóvenes aparecen como intérpretes estelares.Las cuadrillas de pandilleros, entregados de díaentero a la esquina, hostigando la zona yperturbando la convivencia; el muchachosicario, dispuesto a cumplir su tarea demuerte a cambio de una paga; las barras dehinchas embravecidos, empeñados en arra-sar todo cuanto se interponga en su camino;los porros, grupos de choque organizadospor actores políticos empeñados en desha-cer la movilización y la protesta. Con la ex-cepción del último, una modalidad de largatrayectoria exclusiva de la pugna políticamexicana63, los tres restantes gozan de carre-ras desiguales en el continente. Uno y otrohacen su contribución a la configuración dela imaginería violenta, en particular el pan-dillero y el sicario64.


La pandilla cumple destacado papel. He-cha dueña de un territorio, sobre el que im-pone una voluntad de hierro, introduce másde una turbulencia en la convivencia. Si-guiendo la impronta del desanclaje y la uni-versalización de los esquemas de identidad, sedesparrama por el globo entero, ocupandola colonia popular de la nación pobre, perotambién el suburbio del país industrializa-do. Así es, pese a enormes diferencias, y nodejan de germinar en África y Latinoaméri-ca tanto como en Europa y Estados Uni-dos65. De la mano de su extensión planetaria,se convierte en una forma de habitar laciudad.

México no se exime de su presencia66.Bajo el nombre de chavos banda, tuvieronsu primera explosión hacia la segunda mi-tad de los años setenta, experimentando sugran desarrollo durante la siguiente década.Tiempo atrás circularon algunos de sus an-tecedentes, como los famosos pachuchos, yavisibles a fines del decenio de los cuarenta67.No obstante, será en los ochenta cuandoproliferarán en la calle de la ciudad, combi-nando la potestad territorial y el distancia-miento de los flujos de la vida corriente. Deese entonces para acá, sus aristas compo-nentes se han venido endureciendo, infla-madas por la progresiva difusión de la cri-minalidad en el escenario local. El primerchavo banda, de alguna manera animadopor la contestación, se transforma en la ban-da actual, conectada al crimen organizado,entregada al consumo sostenido y presta adesatar una violencia sin miramientos.

La afluencia de jóvenes por la pandilla esinobjetable. En México, con menor fuerza

respecto a otras latitudes, como el caso deColombia, donde en zonas populares dedos ciudades viven 58 pandillas, conforma-das en un 90 por 100 por muchachos me-nores de 25 años68. De manera distinta, almenos en el contexto de la gran urbe mexi-cana, los adultos tienen una presencia nadadespreciable. En 20 pandillas de las que setiene información en una zona de la delega-ción Iztapalapa del Distrito Federal, el 36por 100 de sus integrantes son adultos ma-yores de 25 años69. Los jóvenes, sin embargo,siguen manteniendo la primacía: casi dos decada tres están por debajo de los 25 años, el40 por 100 es menor de 20 y una buenaproporción no cumplen ni siquiera los 16(el 14 por 100)70.

El pandillero intimida, su exceso alimentala imagen del joven catalizador de la insegu-ridad. Vive sumergido en un tiempo parale-lo, sus ciclos de actividad marchan por fue-ra de los horarios socialmente establecidos:desisten de las aulas escolares, desprecian eloficio estable y suelen quebrar los modos derelación con la familia. El pandillero arque-típico es un joven arrimado de día entero ala esquina. Además, las prácticas conflicti-vas de consumir droga, robar y violentar, sinlas que la pandilla pierde su fisonomía, tri-turan las inervaciones del orden colectivo: el«viaje» del consumo renuncia a la razón y suvoluntad disciplinante, el robo desdice de lapropiedad privada y el trabajo como vía aldisfrute, la violencia pone en suspenso el sa-grado derecho a la integridad. Su centro dereferencia es entonces el barrio, por lo gene-ral un puñado de cuadras, territorio dondeejerce soberanía plena71. Desde esas condi-ciones, la pandilla hace estallar un conflicto


artero, su proliferación lanza un ácido desa-fío al proyecto cultural de la ciudad. Para-dos frente a un tejido urbano que ofrece ex-clusión nada más, multitud de jóvenes delas barriadas populares hacen de la margina-ción un estilo de vida. No una marginacióncualquiera, una fractura ciega con la vidacorriente y sus usos, con la ley y la normainstituida.

El sicario hace una contribución similar.Su imagen clásica vino a ser el muchacho deapenas quince años, disparando desde unamoto a un ministro de justicia, custodiadopor vehículos atiborrados de guardaespal-das72. El arrojo de la empresa no podía pro-vocar sino espanto y estupor. Uno llegó aentregar su vida, ultimando a un candidatoa la Presidencia de la República, en el interiorde un avión, impedido para emprendercualquier escapatoria. El cuadro se difundiópor el mundo, los tensos elementos que lecomponían anunciaban como ave del malagüero la crisis cultural que sobrevendría deese momento en adelante. Ciertamente, elingreso de los chavos a la arena de la dispu-ta política, cumpliendo el oficio de la muer-te a cambio de un dinero, quebraba el sagra-do principio de una sociedad que, ufanadade su racionalidad técnica, se siente capazde aplazar y «derrotar» la muerte: el sicario lepone imagen al silencio que acalla el morir enla sociedad del progreso, desbaratando lascoordenadas de una existencia joven, pensa-da en función de la construcción de un futurovenidero.

El espectacularismo de los sicarios colom-bianos quedó atrás, enterrado en la segundamitad de los años ochenta, cuando la mafia

local negoció con el Gobierno poniendotérmino a las famosas «oficinas», los lugaresde reclutamiento del más cruel y sofisticadosicariaje73. Desde ese entonces, la prácticacontinúa en Colombia, por supuesto, notan cercana a la arena pública sino más bienligada a la «tramitación» de toda suerte desituaciones en lo local: la deuda no pagada,el padre con la afrenta de una hija violada,el acoso sostenido de un pandillero. De las 45pandillas de dos ciudades sobre las que seposee información precisa, 10 se encuen-tran ligadas al «oficio»74.

Mientras tanto en México, con la difusióndel negocio de la droga, se extiende el ajus-ticiamiento privado, mediante el arreglocon un mercenario. En el curso de tres años,entre 2000 y 2002, la prensa reportó 124noticias de homicidios ligados al narcotráfi-co, con un saldo de 333 muertos75. En múl-tiples casos, el perfil del asesinato habla decobros de cuentas entre el crimen organiza-do, ejecutado por escuadrones que ultimancon un tiro de gracia en la cabeza; en otros,el homicidio se perpetra mediante la acciónfulminante de un sicario, contratado a cam-bio de una paga, cuyo monto varía en funciónde la jerarquía de la víctima76. A cuenta dela elevada impunidad de tales aconteci-mientos, sólo en contadas oportunidades seestablece la identidad de los victimarios.Nada cierto se puede decir entonces sobresus edades. A lo sumo, a veces se habla deadultos, otras de jóvenes y unas más de unamezcla de unos y otros. El sicario de AmoresPerros, la película mexicana de Iñarritu, endonde interviene la trata con un experimen-tado asesino, no es un energúmeno joven delas pandillas que aparecen en la primera his-


toria, sino un veterano y frustrado hombrede edad. La figura mexicana del asesino asueldo no parece ser sólo la de un joven, lapráctica tiene más de un adepto. De nuevo,sobre la averiguación en la delegación Izta-palapa, resulta que en los 20 grupos censados14 reportan actividades de sicariato. Los jó-venes están allí. Es más, los extraviados dis-puestos a «rifársela» toda, son los más solici-tados, una acción de tan elevado riesgo loaconseja.

En los dos casos, los elementos en juegoson más que complejos. El pandillero separa en el afuera y asedia la convivencia; el si-cario lo congela todo, arrancando por el va-lor canónico de la vida. Es cierto, los jóve-nes ingresan a los escenarios de conflicto,haciendo su propia apuesta; la preocupa-ción por su lugar dentro del ejercicio crimi-nal y violento está de antemano legitimada.Empero, una realidad bien distinta asomadetrás de la estigmatización y el señalamien-to, pues, como mostramos, la actitud delin-cuencial de los jóvenes no se diferencia delcomportamiento criminal de los adultos.Unos y otros delinquen, a veces más unos, aveces más otros, en oportunidades medianteexperiencias donde destaca el joven –la pan-dilla y el sicariato las de mayor peso–, enocasiones mediante dispositivos dominadospor los mayores.

el pánicoAnte la masa de datos, el estigma, insostenible,se revela como una macabra tentativa de do-mesticar el pánico que cunde en la ciudad.Las expresiones conflictivas de los jóvenesdesempeñan un importante papel en la cons-trucción de tal agenciamiento social. Como

nadie más lo hace, la pandilla y el sicariatorepresentan al joven por fuera de toda nor-mativa: permanecen ajenos a las valoracionesque forjan el denso tejido de la vida, intoxicadosde la disposición a imponer su extravío por laviolencia. Es cierto, el pandillero y el sicario en-carnan uno de los nudos más complejos de lasociedad contemporánea; sin embargo, la in-tensidad y extensión de su presencia parecenno responder al paroxismo que quiere confe-rirle una atolondrada y asustada opinión pú-blica. Los datos hacen tambalear los lugaresimaginarios de lo urbano, cuando menosobligan a pensar en multiplicidad de actores cri-minales y violentos en mucho agenciadospor adultos. La menor participación de losmenores de 20 años, junto a una violencia nodesbordada en las ciudades, le pone cortapisasa la publicitada imaginería del «potencial de-lincuente» juvenil.

Allí habita, más bien, la manera de nombrarla incertidumbre y el pánico, apoderado de laconciencia ciudadana en la ciudad. La iden-tidad entre inseguridad y joven criminalconvierte la dolencia estructural de la socie-dad en mera naturaleza, en simple accidenteprovocado por la droga, la inmadurez y eldesatino. En realidad, la raíz es otra, anidaen otra parte. Lo joven es uno de sus len-guajes, una más de sus expresiones, notableen razón de la desproporción que, por pro-venir de los jóvenes, se torna más visible: laderiva juvenil, hasta el escarceo con lamuerte, enrostra a una sociedad que nohaya el camino para incorporar a sus nuevasgeneraciones.

El «desmadre» juvenil, que el pandillero yel sicario llevan al extremo, no es sino la tra-


ducción de una honda crisis que conmuevea la sociedad en su conjunto, una sociedaddonde se desdibujaron las coordenadas delvínculo con el otro, se deshicieron las marcaspara narrar la identidad y se confundieronlos resortes que sostienen la dominación. Siel muchacho prescinde de su trámite por lasmediaciones colectivas –de la escuela a laiglesia, pasando por la organización local–,lo hace en resonancia con un mundo dondese deslíe el vínculo social, desde la organiza-ción política hasta el estado-nación. Si el jo-ven abomina de la valoración y el signifi-cado, lo hace en conexión con la derivasimbólica imperante, acicate de un ordendonde no existe proyecto ni sentido posiblediferente al apetito del mercado. Si las nue-vas generaciones abusan del poder y desatanuna cruenta violencia, lo hacen como vivoreflejo de una economía que extravió sunexo con la sociedad –como lo practica laimposición neoliberal–, dinamitando la co-nexión que debiera mantener el poder y elfuturo colectivo.

En el centro de la crisis anida la criminali-dad, convertida en factor de rentabilidad deuna economía que no logra salir de la crisis,pero también en eslabón de la reproducciónde la ilegalidad en la vida cotidiana. Del or-den internacional a la calle de la ciudad –y entantos lados a la vereda rural–, se tienden

correas fluidas, elaboradas con el materialduro del dinero y el deseo. Lo muestra elconflicto ocasionado por la economía de ladroga en el nivel internacional, tanto comoel amargo conflicto desatado por el consu-mo y las mafiosas locales en el barrio popu-lar. Las pandillas son un buen ejemplo, perono el único. Los datos presentados ponende manifiesto que, al lado del despropósito ju-venil, es preciso buscar otros tantos media-dores responsables de la criminalidad.

La sociedad que estigmatiza al joven, enrealidad, no es sino aquella colectividad im-pedida para reconocer la honda crisis que laatraviesa y el papel de catalizador que de-sempeña la gramática criminal. A cambio selimita a buscar chivos expiatorios, una manerade mitigar el pánico y la soledad. El lugar dela criminalidad en la sociedad contemporá-nea surge, no de su incremento desbordado–México tenía tasas de criminalidad por en-cima de las actuales77–, sino de su ingreso ala tramas de la cultura, convertido en posibleestilo de vida. La paranoica reiteración de lainseguridad pierde sus supuestas bases obje-tivas. Empero lo que tiene de cierto, la cri-minalidad proviene, no de unos desquicia-dos jóvenes que perdieron toda referencia,sino de la invasión del crimen al tejido so-cial, incorporando por igual sus diversasedades. •


notas

1. Este trabajo cuenta con el invaluable aportede Carlos Alberto Zamudio, Jesús Salazar,Taina Trujillo, Rosa Rodríguez y César Huerta.

2. La última encuesta del ICESI (2002) revela queun poco menos del 50 por 100 de la poblaciónmexicana tiene el sentimiento de inseguridad. Elpanorama se agrava en el Distrito Federal, elporcentaje asciende al 90 por 100. Este País (1999).

El fenómeno es generalizado, se le encuentra igualen el mundo entero. La percepción ciudadana de uncrimen en ascenso en Estados Unidos llegó en 1998al 52 por 100, pero en 1989 fue del 84 por 100.Chabat y Bailey (2001). En Colombia, un últimoreporte oficial afirma que en Cali y Bogotá menosdel 30 por 100 de sus pobladores se siente seguro.Dane (2004).

3. El fenómeno del temor al crimen toma cuerpo,de preferencia, en las ciudades y los sectoresdesfavorecidos. Ugalde (2004).

4. En México han crecido las entidades privadas encontra de la criminalidad. Muestra de ello, elInstituto Mexicano de Estudios de la CriminalidadOrganizada (IMECO), México Unido contra laDelincuencia, el Instituto Ciudadano de Estudiossobre la Inseguridad (ICESI). La marcha del 27junio de 2004, donde se llenaron las calles delcentro del Distrito Federal, bien muestra lapreocupación ciudadana. De otro lado, en 1997México fue el tercer comprador de dispositivos deseguridad en el mundo. Chabat y Bailey (2001).Para los comportamientos en el Distrito Federal,González-Placencia (1999).

5. La violencia es una de las expresiones del crimen,no la única. Entre la una y el otro existen relacionescomplejas. Sea el caso, Colombia tiene la tasa dehomicidios más alta de la región, y, sin embargo, sutasa de delitos contra el patrimonio es más reducidaque la mexicana. Lo mismo dentro de México, lasentidades de más elevada tasa de violencia–Guerrero, Oaxaca y Michoacán–, tienen a su vezbajas tasas de robo.

6. Entre 1979 y 2002 el homicidio no tiene picosbruscos. Luego de un ascenso lento durante los añosochenta, evidencia una disminución durante la décadasiguiente. El tema se trabajó en otro texto, los datosde esta nota y de las dos siguientes en Perea (2004).

7. La violencia elevada entre los años de 1995 y 2002se centraliza en zonas de Oaxaca, Guerrero, Sinaloa,Chihuahua, Baja California, Michoacán, México,Morelos y Durango. Esto es, 9 de los 32 Estados.

8. De los 641 municipios con violencia elevada enel año 2000, el 57 por 100 tiene menos de 15.000habitantes, y el 76 por 100 menos de 30.000.

9. Dos buenos ejemplos. En el Informe Mundialsobre la Violencia y la Salud (2002) los jóvenes sonel primer capítulo, mientras no se hace nadaparecido con los adultos. En el seminariointernacional Políticas de prevención del crimen y laviolencia en ámbitos urbanos realizado en Bogotá enmayo de 2003, todos los países asistentes hacen delo joven un nudo articulador de su discurso. Lasmemorias del evento en Llorente y Rubio (2003).

10. La Jornada (4 de junio de 2004, p. 1 y 31). Lamedida policial supone la requisa arbitraria decualquier persona que camine por la calle despuésde las 10 de la noche. El municipio en cuestión esTlalnepantla de Baz, ubicado al norte del DistritoFederal.

11. El vínculo entre joven y criminal asume diversasdirecciones. En su versión positiva, cuando se tratade pensar las causas de la criminalidad, el tema casiobligado viene a ser el desempleo juvenil. Porsupuesto, ello es cierto, pero a fuerza de no incluiruna visión global termina por reforzar el pánico ysus estigmas. Mirar La Jornada (26 de junio de2004, p. 17).

12. Equipo de Reflexión y colaboradores (2001);Perea (2004a).

13. Rodríguez (2004, p. 36).

14. En una entidad federativa, se reportan los datosde una manera, y en otra, con un criterio diferente,por demás sometidos a numerosas fluctuaciones enel tiempo. Cuesta creerlo, el Distrito Federal estáhoy todavía en el intento de unificar su informacióny de adquirir, por fin, los computadores yprogramas adecuados.

15. La asignación de la federación a los Estados enmateria de seguridad dependía de su «adecuado»comportamiento, leído en términos de disminuciónde los indicadores de criminalidad. En la reunión delos procuradores de justicia de los Estados celebradaa mediados del 2004 en Coahuila, se formuló unpacto colectivo para poner término al hábito de«maquillar» la información. La Jornada (junio de2004).

16. En México no existe un sistema de registro enel nivel primero del crimen, esto es, la policíapreventiva. Tampoco se sabe de la información del


Servicio de Medicina Forense (Semefo), otraentidad donde se debiera llevar un registrominucioso de los asesinatos. En realidad, la únicamanera de garantizar la validez de la información deun país es la coincidencia entre las diversasinstituciones que intervienen en un mismo proceso:por ejemplo en el homicidio, donde entrarían lasdenuncias, la secretaría de salud y el Semefo.

17. Esto es, del total de delitos sólo un 4.6 por 100recibe trámite satisfactorio; el resto permanece en laimpunidad. Zepeda (2004, p. 219).

18. Se han elaborado importantes trabajos a partirde los reportes oficiales. Es el caso del ConsejoNacional de Población con los índices demarginación, Consejo Nacional de Población(2001), así como del Instituto Nacional Indigenistacon los indicadores sociales y económicos de lasetnias nacionales, Serrano, Ambriz y Fernández(2002).

19. La comparación de series temporales es una. Eneste texto le apostaremos a otra: la puesta enparalelo de diversos cortes sobre la información,como bien es el caso de la edad, donde es posiblevalorar la consistencia de una fuente a otra. Si laparticipación de los jóvenes en el asesinato resultasimétrica entre la Secretaría de Salud y el MinisterioPúblico, se puede asumir que estamos ante unaaproximada radiografía de lo real.

20. El Instituto Nacional de Ciencias Penales(Inacipe) elaboró un valioso trabajo de creaciónde una base de datos sobre criminalidad,recogiendo datos dispersos del INEGI. Arango yLara (2003).

21. Es una regla de tres sencilla: si X cantidad dedelitos se cometieron entre el total de la población,cuántos se cometerían entre 100.000 personas. Tasa= (X cantidad de delitos * 100.000) / total de lapoblación. De ahora en adelante todas las tasas sonpor 100.000 habitantes.

22. Los jóvenes son más numerosos que las otrasedades. Entre los 16 y los 25 años suman el 34.6por 100 de la población de 11 a 45 años; entre los26 y los 35 años, el 24.3 por 100; entre los 36 y los45, el 19.6 por 100. La tasa permite comparar laedad al margen de su tamaño.

23. Otra vez es una regla de tres: [(media de la edad– media de todas las edades) / media de todas lasedades]*100.

24. Alto entre 20.1 y 50 por 100 (Bajo entre –20.1y –50); Muy Alto entre 50.1 y 80 por 100 (MuyBajo entre –50.1 y –80); y Desbordado mayor a 80(o ínfimo de –80 hacia abajo). La prueba deeficiencia del criterio adoptado reside en que el 90por 100 de las tasas nacionales se agrupan dentro dela frontera de 80 y –80 por 100.

25. La información de la Secretaría de Salud coninformación sobre homicidio tiene datos entre 1980y 2000; la información de las averiguaciones previasy los sindicados –dando cuenta del homicidio, losdelitos contra el patrimonio y los delitos contra lasalud–, va de 1985 a 2000.

26. La Secretaría de Salud registra desde los 15 años,mientras las estadísticas judiciales lo hacen desde los 16.

27. Estamos conscientes de la discusión sobre loque significa ser joven y su traducción en términosestadísticos. De muchas maneras, los menores de 15años ingresan en multitud de experiencias juveniles,así como que lo joven parece alargarse cada vez máshacia arriba. En todo caso preferimos no abusar dela noción: poco tiene que ver un muchacho de 13años con un hombre adulto joven de 28.

28. El Instituto Mexicano de la Juventud sigue estecriterio. Pérez (2002). La OPS / OMS (2002) lodefine entre los 15 y los 29 años.

29. En la tramitación de la muerte intervienenvarias instituciones en una situación donde es difícilocultar un cadáver. Existen situaciones, porsupuesto, como las fosas comunes halladas tiempodespués; no es lo común, menos en el contexto dela ciudad.

30. En lo jurídico, el homicidio se divide enhomicidio intencional, donde se comete unasesinato con dolo y conciencia; y homicidioimprudencial, donde se mata sin intención, comoen un accidente de tránsito. Nos ocuparemos tansólo del homicidio intencional.

31. El homicidio se trabaja en otro texto. Perea(2004).

32. Organización Panamericana de la Salud /Organización Mundial de la Salud (2002).


33. Tasa promedio 1979-2002. El homicidiodisminuye pero se extiende a nuevas geografías: durantelos noventa pasó hacia los Estados de la frontera.

34. Dirección General de Información en Salud.Secretaría de Salud.

35. La posición del homicidio a nivel mundial enOPS / OMS (2002, cuadro A. 6, pág. 310).

36. Recordamos la Edad 2: joven de 15 a 24; adultojoven de 25 a 34; adulto de 35 a 44.

37. En Colombia, los chavos menores de 20 síincrementan su participación en el homicidio; perolo hacen con la misma intensidad que los adultos de30 a 35. Perea (2004b).

38. Presunto delincuente es la persona sometida auna averiguación previa, esto es, el trámite legalpuesto en marcha toda vez que el MinisterioPúblico encuentre méritos para abrir investigaciónde una denuncia. Sentenciado, de manera distinta,es quien cursa el proceso penal y recibe condena porparte de un juez. Los datos han sido tomados deArango y Lara (2003).

39. Los datos de víctimas y victimarios no soncomparables de manera directa. Ambos apuntan arealidades distintas, así como lo muestran susvalores diferenciados: la tasa nacional de las víctimasde homicidio es de 28.8 (Secretaría de Salud),mientras la tasa nacional de los presuntos es de 15 yde los sentenciados de 14 (Ministerio Público).Entre los datos de presuntos delincuentes ysentenciados existe un comportamiento simétrico,razón por la que nos circunscribiremos a lospresuntos.

40. Queda en pie el interrogante de si no se trata deuna justicia que se aplica con más decisión sobre losjóvenes, con menor capacidad para evadirla.

41. La confirmación de los victimarios permiteasegurar que no se trata de jóvenes violentos quematan ante todo a adultos indefensos. Las dosfuentes distintas arrojan un comportamiento similarde las edades, de tal suerte que los datos se validan.

42. La tasa media en este caso es de 69. Cálculospropios sobre Arango y Lara (2003).

43. Los datos del conjunto de delitos contra la vidaha sido tomado también de Arango y Lara (2003).

44. La tasa mundial entre los 15 y los 29 años fuede 11.8, y entre los 30 y los 44, de 11.4.OPS /OMS (2002).

45. Cálculos propios a partir de Arango y Lara(2003). La tasa de delitos patrimoniales se refiere alas averiguaciones previas, esto es, a los presuntosdelincuentes.

46. Rango Alto entre 40.1 y 80 (Bajo entre –40.1 y–80); Muy Alto de 80.1 a 120 (Muy Bajo de –80.1a –120); y Desbordado de 120 por 100 para arriba(Ínfimo de –120 por 100 para abajo).

47. Mirar Zepeda (2004, Cuadro I. 1, p. 40-41).Por supuesto, al dato mexicano le caben múltiplesconsideraciones. Como se dijo, se calcula apenas enun 25 por 100 la cantidad de delitos denunciados.

48. Luego vienen Otros delitos con 33 por 100 ylesiones con 17 por 100. El homicidio copa tan sóloel 2 por 100 del total. Los datos son un promedioentre 1997 y 2001.

49. El dato de robo se refiere, en este caso, a lasdenuncias. De ahí su valor más elevado respecto alas averiguaciones previas que supone el ejercicio deuna investigación por parte del Ministerio Público.

50. Zepeda (2004, p. 58) reporta datos deArgentina con una tasa de robo de 1976, CostaRica, 1246; Chile, 592 y, Honduras, 167.

51. Guerrero con 303 robos por 100.000habitantes, Oaxaca con 178 y Michoacán con 260.

52. Cálculos nuestros sobre Revista Criminalidad.

53. 9 de 10 pandillas practican el atraco callejero; 1 de 2 frecuentan el asalto a casas y comercioslocales. En Bogotá, la ciudad grande, tiene algunapresencia el asalto bancario y de automóviles,mientras en Neiva hay una conexión fluida con laguerrilla y el robo internacional. Perea (2004b,Cuadro n.º 15).

54. Movilización colectiva, crimen y poder.Universidad de la Ciudad de México.

55. La edad en las pandillas del DF se mirará másadelante.

56. Los delitos contra la salud entran en lajurisdicción de los delitos federales, que suman nadamás el 6 por 100 del total de delitos denunciadosentre 1997 y 2001.


57. Dado el reducido valor de las tasas y sucorrelativa baja dispersión, se volvió a tomar elcriterio de clasificación de los niveles empleado enel homicidio. Medio entre 20 por 100 y –20 por100, y de ahí hacia los lados un 30 por 100.

58. Hasta donde se tiene noticia, en México no haypandillas en el sector rural. En Colombia tampoco,pese a que muchas zonas agrarias alimentan unasuerte muy variada de actores armados.

59. En el Distrito Federal se sumaron las 13delegaciones de más de 250.000 habitantes. Los 12municipios conurbanos del Estado de México conel mismo tamaño poblacional se contabilizanaparte.

60. Con mayor razón si se considera que losmismos 62 municipios aportan más del 70 por 100de los robos nacionales, según veremos ahora.

61. Incluye municipios y delegaciones del DF conmás de 250.000 habitantes.

62. Para el establecimiento de los rangos del índice,dado que las fronteras entre los tipos de delitos sondistintas, se optó por el criterio más restrictivo: elutilizado en los delitos contra la vida y contra lasalud.

63. En otros lugares los jóvenes hacen parte degrupos de choque, como los pandilleros en tomasde tierra en la Costa colombiana. Sin embargo no setrata de una experiencia «institucionalizada» comoen México.

64. Las barras bravas surgen en toda Latinoamérica,incluido México. Sin embargo, son escasos losestudios al respecto. Los porros han sido objeto deuna mirada mayor, aunque también escasean losestudios. Mirar Adler Lomnitz (2003).

65. En el mundo entero se riegan las pandillas, enlos países del norte ligados a conflictos étnicos yracistas. El neo-nazismo en Alemania es un buenejemplo, Funke (2000). El último informe mundialde violencia, en un recuadro dedicado a laspandillas, dice que «se encuentran pandillas dejóvenes en todas las regiones del mundo».Organización Panamericana de la Salud –Organización Mundial de la Salud (2002, p. 39).

66. Literatura de los primeros chavos banda enLeón (1984), Gomezjara y otros (1987),

Subdelegación de Desarrollo Social (1987), Castillo,Zermeño y Ziccardi (1988); de los más recientesUrteaga (2000) y Fajardo (2003). Asimismo está eltrabajo sobre comunicación de Reguillo (1991) y elde los pachucos de Valenzuela (1988).

67. Octavio Paz hace de ellos una simbología de lomexicano en su Laberinto de la Soledad (¿?). 68. Las dos ciudades son Neiva y Bogotá. Perea(2004b).

69. Es imposible acceder a una informaciónnacional. Desde 1996 aparece registrado el«pandillerismo» como un delito contra la seguridadpública. Aparece en los reportes de averiguacionesprevias –esto es, los delitos que dieron origen a unainvestigación del Ministerio Público–. Pordesfortuna, los datos son asistemáticos. La tasanacional promedio llega apenas a 0.4, no alcanza ni 1.Estados donde se tiene certeza de su presencia noreportan el delito, como el Distrito Federal y elEstado de México.

70. Los datos sobre las pandillas del DF hacen partede la citada investigación en curso. Movilizacióncolectiva, crimen y poder. Universidad de la Ciudadde México.

71. La mixtura de los tres elementos constituye lapandilla, diferenciándola de los chavos parados en laesquina consumiendo. Primero, el tiempo paralelo:el pandillero rompe las rutinas socialmenteestablecidas mientras los otros jóvenes permanecenligados, así sea con conflictos, a las rutinas de lafamilia, la escuela o el trabajo. Segundo, el afuera: lapandilla asume como hábito permanente de vida elconsumo, el robo y la violencia, a diferencia degrupos que pueden asumir uno u otro. Tercero, laterritorialidad: la pandilla no es nada sin lareferencia a un espacio local donde ejerce su poder.

72. La figura típica fue el sicario «paisa», como sellama a los naturales de la región de Antioquía enColombia, la zona de donde salieron los másrenombrados sicarios por su conexión con el cartelde Medellín, en su época el gran centro de controlde la distribución de cocaína en el mundo.

73. Salazar (1990) y Salazar y Jaramillo (1992).

74. En este caso las ciudades son Barranquilla yBogotá. Perea (2004b).


75. Se hizo una lectura sistemática de La Jornadaentre los años señalados, registrando los casos dehomicidios ligados al narcotráfico. La selecciónoriginal reposa en el archivo personal de EduardoCorrea Senior.

76. Por el asesinato de un policía judicial de Sinaloase pagó la suma de $15.000. La Jornada (febrero 16de 2002).

77. La segunda mitad de los años noventa es señaladacomo el momento de pico de la criminalidad.

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quórum 12 jaume curbet I 95

Políticas locales de seguridad ciudadana en Europa:el caso de Barcelonajaume curbetConsultor de Administraciones Públicas

resumenSe argumenta que en la Europa del último cuarto del siglo XX se vi-vió un cambio en torno al control social de la violencia, debido alsurgimiento de la Unión Europea y a la expansión del crimen or-ganizado. Los Estados europeos son desbordados por el crecimien-to de una violencia que recurre a las nuevas tecnologías y se afian-za con la fuerza de la expansión capitalista global. La UE enfrentael reto de combatir el crimen organizado y el terrorismo, así comolos gobiernos locales deben hacerlo por la delincuencia y la insegu-ridad. La situación es ilustrada mediante el caso de Barcelona,donde las tensiones entre los procesos globales y locales se materia-lizan en la llamada glocalización, en la que las competencias estata-les de justicia y seguridad son transferidas a la UE mientras que laspolíticas de seguridad ciudadana son localizadas. Por último, seafirma que el debate actual oscila entre un «populismo punitivo»que demanda la intensificación de la represión penal y una bús-queda de nuevas formas de «gobernanza de la seguridad» basada enla justicia social.

Palabras clave: Control social de la violencia. Crimen organiza-do y terrorismo. Delincuencia e inseguridad. «Glocalización». Po-pulismo punitivo. Gobernanza de la seguridad.

abstractIt is argued that in the Europe of the last quarter of the 20´scentury was lived a big change around the social control of theviolence, due to the emergence of the European Union and theexpansion of the organized crime. The European States areoverflowed by the growth of a violence that resorts to the newtechnologies and it is consolidated with the force of the global

la globalización del crimenorganizado y el terrorismoEuropa, en el transcurso del último cuartodel siglo XX, se ha convertido en un escena-rio idóneo para rastrear los ejes principalesde transformación del control social de laviolencia, en un mundo marcado por el de-sarrollo intensivo de las nuevas tecnologíasde la información y la comunicación, asícomo por una extraordinaria expansión deuna nueva modalidad de capitalismo global.

¿Por qué Europa? La Europa de los últi-mos veinticinco años ya no es, tan sólo–como sí lo fue hasta el final de la SegundaGuerra Mundial–, el suelo compartido poruna yuxtaposición trágica de viejos Estados-nación. Si bien, por una parte, se resiste adesaparecer el horror fratricida en los Balcanes,por otra, el proceso de construcción de laUnión Europea (UE) –al ritmo a veces exas-perante de la burocracia de Bruselas– sigue

sorteando los obstáculos a la plena integra-ción.

Como es sabido, esta etapa decisiva delproceso de integración europea coincidecon el desplome del sistema comunista enlos países de la Unión Soviética y de la Europaoriental, así como con la consiguiente caídadel Muro de Berlín. De esta forma, uno de loselementos cruciales para la constitución dela UE, la implantación de la libre circula-ción de personas y mercancías entre los Es-tados miembros, habrá de verse sustancial-mente alterado por el impacto provocadopor la sorpresiva eliminación del Telón deAcero que, durante décadas, había separadoa los países europeos.

A su vez, el desmembramiento de las re-públicas que integraban la Unión Soviética,juntamente con la transición precipitadadel comunismo al capitalismo, facilitaron la


capitalist expansion. The UE faces the challenge to fight with theorganized crime and the terrorism, as well as the localgovernments must fight with the delinquency and the insecurity.The situation is illustrated by the case of Barcelona, where thetensions between the global and local processes are materialized inthe called «glocalization», in which the state competitions ofjustice and security are transferred to the UE, whereas the policiesof citizen security are located. Finally, the article affirms that thepresent discussion oscillates between a «punitive populism» thatdemands the intensification of the penal repression and a search ofnew forms of «gobernability of the security» based on socialjustice.

Key words: Social control of the violence. Organized crime andterrorism. Delinquency and insecurity. «Glocalization». Punitivepopulism. Gobernability of the security.

práctica desaparición de los mecanismospúblicos de control de la economía y, porconsiguiente, se facilitó también la apari-ción de una economía criminal1, basada en ladepredación masiva e impune de los recursosenergéticos, las industrias rentables, los bie-nes del Estado e incluso el armamento con-vencional, químico y nuclear, por parte deredes flexibles de crimen organizado esta-blecidas mediante acuerdos de colaboraciónentre las antiguas y las nuevas mafias rusas yla Mafia siciliana y los Cárteles de Colom-bia principalmente2.

Esta eclosión del crimen organizado enlos países de la ex Unión Soviética, a partirdel final de la década de los ochenta, nopuede considerarse, bajo ningún concepto,como un fenómeno localizado. Por el con-trario, forma parte indisociable e inclusoprincipal de un proceso, de alcance mun-dial, por el que las tradicionales mafias lo-cales3, sin perder sus raíces, aprovechan las fa-cilidades aportadas por la globalizacióneconómica y de las comunicaciones paraestablecer una extensa y eficaz red de acuer-dos de colaboración entre todas ellas, queles permitirá dar un salto exponencial tantoen lo que se refiere al ámbito y al volumende sus actividades criminales como, espe-cialmente, al rendimiento que de ellas ve-nían obteniendo.

A principios de los noventa4, por tanto,puede hablarse ya con propiedad de laexistencia de lo que Castells (2001) de-nominaría Crimen Organizado Global.Esta novedosa configuración en red, per-mite a las mafias tradicionales, más queuna simple adaptación, convertirse en

uno de los actores destacados en el proce-so de creación del nuevo orden mundial.Fruto de esta visión estratégica, los prin-cipales mercados criminales mundiales–particularmente los de drogas, armas yseres humanos– experimentan un creci-miento desconocido hasta entonces. Detal forma que, a mediados de los años no-venta, las estimaciones más prudentes5 si-tuaban el total de los ingresos generadospor el conjunto de los mercados crimina-les gestionados por el Crimen Organiza-do Global –lo que vendría a ser el produc-to criminal bruto– en una cantidad noinferior a los 800.000 millones de dólaresanuales, es decir, el equivalente al 15 por100 del total del comercio mundial(Maillard, pp. 48).

En este nuevo escenario global, la colosal ca-pacidad de mediatización de la economía y lapolítica mostrada por las redes flexibles del cri-men guarda un escaso parecido con los tó-picos, aún firmemente asentados en el ima-ginario social, acerca de la antigua mafia ysus instrumentos más característicos: la coac-ción, la corrupción o el blanqueo de dinero.Porque ya no se trata, al hablar hoy deblanqueo de dinero, del resultado de la am-pliación gradual de la cadena de lavanderíasutilizada inicialmente por la mafia de Chi-cago, en los años treinta, para reintroduciren la economía legal (lavar) el dinero (sucio)procedente de sus negocios ilegales. Actual-mente, el equivalente al antiguo blanqueode dinero, constituye un complejísimo pro-ceso financiero que mueve centenares demiles de millones de dólares en los merca-dos financieros mundiales6 con la inmedia-tez y el anonimato que permiten las nuevas


tecnologías de la información y la comuni-cación, mediante las ingenierías más sofis-ticadas, diseñadas por los abogados y loseconomistas más prestigiosos, a través de re-conocidas instituciones de crédito y de in-versión y recurriendo a los mismos paraísosbancarios y fiscales7 a los que acuden los de-fraudadores de las haciendas públicas detodo el mundo, así como los recaudadoresde fondos ilegales de cualquier tipo y proce-dencia.

Un fenómeno de estas características ymagnitud no parece que pueda pasar fácil-mente desapercibido, encubierto bajo laconsideración de efecto colateral, o biencomo una simple anomalía que, eso sí, de-berá ser, y por consiguiente lo será tarde otemprano, subsanada por el propio sistemaeconómico globalizado. La comprensibleausencia de datos empíricos fiables, en unámbito que sigue regido drásticamente porla «ley del silencio», no parece razón sufi-ciente para cerrar en falso algunas preguntasno menos razonables que inquietantes: ¿Enqué medida la concentración de un poderfinanciero desmedido en las manos de ma-fias de base nacional puede estar condicio-nando gravemente el margen de maniobrade las políticas económicas de países comoMéxico, Colombia, Venezuela o Turquía,pero también de Austria, Italia, Rusia o Japón?O bien, ¿cuál puede ser la incidencia econó-mica y social de la entrada de enormes flujosde dinero procedente de la economía crimi-nal en el sector inmobiliario de algunos paí-ses europeos? Y, aún más, ¿hasta qué punto laenorme masa de dinero procedente de lasactividades del Crimen Organizado podríaestar contribuyendo a la deriva especulativa

de un sistema financiero global orientado,casi exclusivamente, a la maximización –socialmente irresponsable– de beneficiosprivados a corto plazo?8

Lo cual nos lleva, desdichadamente, a unnuevo interrogante: ¿Dónde se hallan los lí-mites a la expansión metastásica, en las esfe-ras de la economía y de la política, de estedescomunal poder surgido de la sombra de laglobalización? Porque, si bien resulta cadadía más difícil distinguir, con la requeridanitidez, la economía legal de la criminal,tampoco es más fácil medir el nivel de inter-ferencia del Crimen Organizado Global en losámbitos críticos de la gobernabilidad de nopocos Estados. Huelga decir que, así comoen el caso del blanqueo de dinero, también enel de otros instrumentos tradicionales de lasmafias como lo son la coacción y la corrup-ción, nos hallamos ante un auténtico cam-bio de escala. Aunque sin renunciar a losviejos procedimientos artesanales de coac-ción o corrupción puntual de unos funcio-narios determinados, la nueva mafia globaldesarrolla sistemas industriales que le permi-ten «adquirir» organismos públicos al com-pleto (algún cuerpo policial, en México,pongamos por caso) y, en última instancia,implementa estrategias informacionales deinjerencia en los procesos de formaciónde opinión pública (a través de la penetraciónen la propiedad de medios de comunica-ción), así como en la gobernabilidad (espe-cialmente mediante la extensión, manifiestaen algunos países europeos durante la últi-ma década, de la «política del escándalo»).

Nada parece indicar, pues, que nos hallemossimplemente ante un efecto indeseado, co-


lateral, del comúnmente conocido comoproceso de globalización. Sin embargo, nodeberíamos menospreciar nuestra enraizadatendencia a contemplar los fenómenos cri-minales desde esta perspectiva. Efectiva-mente, considerar el Crimen OrganizadoGlobal como una excrecencia del progresosupone, inevitablemente, reducir el fenó-meno a uno más de aquellos males que,aunque producidos socialmente, deberíanser extirpados sin mayores contemplacio-nes. Pero, ¿cómo practicar una cirugía limpiaque permita acabar con un mal tan extendi-do sin, a su vez, dañar irreparablemente elcuerpo en el cual se ha desarrollado?

Parece evidente que, desde esta peculiarvisión, un tanto simplista y maniquea, re-sulta harto difícil apreciar las interrelacionesde todo orden que vinculan, de forma in-quietante, al Crimen Organizado Globalcon la formación del mundo contemporá-neo; y, por consiguiente, la debilidad deldiagnóstico reduce enormemente la even-tual eficacia de la terapia propuesta. Otracosa sería, claro está, si pudiéramos, comopropone Maillard, dejar de imaginarnos elcrimen como un virus que ataca un cuerposano. Entonces, quizá nos fuera posible in-dagar, con más lucidez que farisaico escán-dalo, el origen psicosocial del fenómeno de lacriminalización de la economía y la política.Porque, en última instancia, el éxito delCrimen Organizado Global no se podríaentender fuera del contexto de una sociedadque ha elevado la lógica de la competitivi-dad y de la maximización del beneficio par-ticular al grado de imperativo natural. Losvalores que sustentan la nueva mafia supo-nen, de hecho, la realización del auténtico

sueño de los capitalistas: crecimiento eco-nómico al servicio del interés particular, sinel lastre de la solidaridad ni el control delEstado. Podría decirse, pues, parafraseandola célebre fórmula de Clausewitz, que la cri-minalidad organizada viene a ser, en la erade la globalización económica, la continua-ción del comercio por otros medios.

No es de extrañar, por tanto, que los deci-monónicos sistemas estatales de justicia cri-minal europeos se hayan visto literalmentedesbordados, en las dos últimas décadas delsiglo pasado, por la audacia con la que lasredes del crimen se han aposentado en elnuevo orden global. En lo que constituye,en la realidad de los hechos, un auténticodesafío al viejo Estado-nación, la emergen-cia del Crimen Organizado Global consigueagrietar, de un solo golpe, dos de sus pilaresbásicos: la regulación cívica de la economía yel monopolio de la violencia. No se trata,especialmente en este último caso, de unafanfarronada, sino de una confrontación ex-plícita y brutal, que no deja lugar a dudas:entre los años 1971 y 1992 fueron asesinadospor las mafias 26 magistrados europeos.

El conglomerado de Estados-nación enque está fragmentado el Viejo Continente,de repente, se ve impotente para enfrentarsea un rival surgido de las propias entrañas delas sociedades europeas, al que no contienenlas fronteras y que no se amedrenta ante la in-timidación penal. Resulta llamativo, cuan-do no dramático, contemplar las dos veloci-dades a que avanzan, en esa peculiar carrera,por una parte, las redes flexibles del crimeny, por la otra, la oxidada maquinaria policialy judicial de los Estados europeos. La dispa-


ridad, por supuesto, se hace cada vez mayory, de esta forma, se ponen en evidencia laslimitaciones del ámbito estatal para desarro-llar estrategias eficaces de lucha contra elCrimen Organizado Global.

Uno de los componentes esenciales delproceso de unificación europea no podía serotro, por tanto, que la necesidad imperiosa dedar lugar a un espacio transnacional de lu-cha eficaz, primero, contra la criminalidadorganizada y, más tarde, contra el terroris-mo. Lo cual, no cabe duda, no resulta fácil deasumir por parte de las asentadas burocra-cias estatales. Pero tampoco es menos com-plejo armonizar este propósito con otrosque ocupan posiciones prioritarias en elproyecto europeo; en particular, la creaciónde un mercado y una moneda únicas y lacorrespondiente libertad de circulación demercancías y personas. Todo ello permiteentender que el proceso de creación de unespacio europeo de justicia y seguridad estéjalonado de enfrentamientos ideológicos,obstrucciones gremialistas, ralentizamientosburocráticos y vetos estatales.

Qué duda cabe que esta ineptitud mani-fiesta de los Estados a la hora de organizaruna respuesta europea a los nuevos retos cri-minales, contrasta ostensiblemente con laeficacia con la que las nuevas mafias se arti-culan en redes ya no sólo en el ámbito euro-peo sino también mundial, y, como hemosvisto, logrando una expansión colosal de losmercados ilegales de armas, drogas y perso-nas, así como una acumulación no menosasombrosa de recursos económicos y de ca-pacidad para mediatizar nada menos que laeconomía y la política a escala global. ¿Se

trata, pues, de un proceso irreversible hacia undesenlace fatal para las sociedades libres? Encualquier caso, se trata de un peligro real y,más allá de estériles polémicas entre opti-mistas y pesimistas acerca del resultado fi-nal, eso es lo único que parece que debiera im-portar.

Esta incosciencia relativa, aunque genera-lizada, no sólo entre las elites políticas, sinotambién en la sociedad, de la amenaza quesupone el Crimen Organizado Global con-trasta, a su vez, con el pánico a escala mun-dial que ha sido capaz de provocar la irrup-ción espectacular del nuevo terrorismotransnacional. Lo cual, me atrevería a aven-turar, viene dado básicamente por la dife-rencia crucial entre la invisibilidad social delos efectos devastadores de las redes globalesdel crimen, y la extraordinaria visibilidadque han alcanzado, en la era de la informa-ción, las audaces acciones terroristas. Estanotable diferencia en cuanto a la visibilidadde los efectos inmediatos, de una y otra for-ma de violencia organizada, se refleja dra-máticamente en la figura emergente de lasvíctimas del terrorismo en contraposición alas desconocidas, a pesar de innumerables,víctimas de la depredación a gran escala per-petrada por el Crimen Organizado Global.

Aunque conmocionados por ambos gol-pes, los Estados, no sólo europeos, parecenmás preparados, y en cualquier caso mejordispuestos, para enfrentar el reto terrorista aescala global. Por lo menos, en términos re-lativos. Ello se refleja en la creciente prioridadacordada por las policías estatales y los servi-cios de inteligencia a la lucha contra el terro-rismo, al volumen de los medios asignados,


a los acuerdos de cooperación internacionalen los ámbitos policial y judicial, a la impli-cación de los ejércitos y, en el caso de la UE,al avance en la integración comunitaria delas políticas antiterroristas. Pero no sólo enla esfera estatal, también en los medios decomunicación (la opinión publicada) y enla opinión pública se refleja nítidamenteesta priorización de la lucha contra el terro-rismo por delante de la lucha contra la cri-minalidad organizada a escala global. Conlo cual, dado que el crimen organizado basasu éxito en la más estricta discreción (la «leydel silencio») y el terrorismo en la máximapublicidad (difusión del terror), podría sos-tenerse que, paradójicamente, ambos estánlogrando, en términos estratégicos, sus res-pectivos propósitos.

la localización de la delincuenciay la inseguridad ciudadana El Estado-nación, en el Viejo Continente,no sólo ve cuestionado su monopolio de la se-guridad pública desde la esfera supraestatal,por parte del Crimen Organizado Global,sino también desde la infraestatal, debido alfenómeno de inseguridad ciudadana asocia-da a la delincuencia que se instaló en las so-ciedades europeas, a lo largo del últimocuarto del pasado siglo.

Conviene insistir, aun a riesgo de incurriren obviedad, en que nos hallamos ante dos fe-nómenos de naturaleza y característicasmuy distintas –la delincuencia y la inseguridadciudadana–, por más que su interrelaciónpueda resultar social y políticamente deter-minante. Para decirlo en pocas palabras, ladelincuencia es un hecho (aunque sea social-mente construido) que constituye un factor

de inseguridad objetiva, en tanto que la inse-guridad ciudadana es una sensación (pormás justificada que pueda aparecer) queañade una dimensión de inseguridad subjeti-va. Esta distinción resulta relevante, poruna parte, para poder disponer de diagnós-ticos precisos de la evolución de ambos y,por otra, para escoger estrategias adecuadas acada situación: políticas de prevención, parahacer frente a la delincuencia, o políticas de se-guridad para atajar la sensación de inseguridad;y, como ha sido el caso dominante en losaños noventa en muchos países europeos, po-líticas integradas de prevención y seguridad 9.Pero también, conviene mantener presenteesta distinción, a fin de reducir las ocasionespropicias a la manipulación del fenómenosocial de la inseguridad ciudadana, ya seacon propósitos políticos o bien económicos.

Al hablar de delincuencia, inevitablemente,incurrimos en una generalización poco es-clarecedora. No cabe duda de que poco tienenque ver los homicidios (si es que tiene algúnsentido explicativo juntar en una misma ca-tegoría los ajustes de cuentas de la criminali-dad organizada y los crímenes pasionales)con los robos en automóviles: ni en las causasque los originan, ni en los efectos que se deri-van de cada uno de ellos, ni tampoco, porconsiguiente, en las correspondientes estrate-gias de prevención (situacional10 o bien so-cial11). No se trata, sin embargo, de una tor-peza. Al reducir la totalidad de las violenciassociales (que suponen la manifestación ex-trema de conflictos de distinta naturaleza) ala categoría única de «delincuencia», pode-mos seguir confiando irreflexivamente en laacción protectora de medidas simples de ca-rácter general, como pudiera serlo la «pre-


vención mediante la represión», y, al mismotiempo, ahorrarnos la siempre incómoda ta-rea de rastrear las causas que originan cadauno de los distintos conflictos.

¿Qué propósito puede tener, pues, pre-guntarse si aumenta o bien disminuye «ladelincuencia»? En todo caso, difícilmenteaumentan a la vez todas las conductas tipifi-cadas como delito y en todas partes porigual. Aún menos probable resulta que semantenga constante una línea de crecimien-to o bien de disminución. Más bien, la evo-lución del conjunto de las conductas delicti-vas, en las sociedades europeas, se asemeja aun paisaje de dunas en el que se pueden ob-servar tanto plácidas continuidades comobruscos y a veces inexplicados sobresaltos.Lo cual no evita que, desconocedores de laletra pequeña de los artículos de los crimi-nólogos en las revistas especializadas, en lostitulares de los periódicos, las cabeceras de losinformativos televisivos, las conversacionesen los cafés o en el mercado, así como en losdiscursos políticos, predominen no ya laspreguntas sino directamente las afirmacio-nes categóricas acerca del, habitualmentealarmante, aumento de la delincuencia.

Pero, ¿de qué estamos hablamos cuandosostenemos que la delincuencia aumenta obien disminuye? Imaginemos una pirámidede cinco niveles. En un primer nivel encon-traríamos la totalidad de las relaciones delic-tivas que se producen en la sociedad, inclui-das aquellas de las que no son conscientes–de su carácter de delito– ni el agresor ni lavíctima, y de las cuales, obviamente, no po-demos tener un conocimiento fiable. En unsegundo nivel aparece el volumen nada des-

deñable de delitos de los cuales sí son cons-cientes los agresores y las víctimas, incluidosaquellos que, por distintas razones, ni sonaveriguados por la policía ni denunciadospor parte de las víctimas (la cifra negra de ladelincuencia). En algunos países europeoscomo Reino Unido y los países escandina-vos o ciudades como Barcelona, vienen uti-lizándose encuestas de victimización, las cua-les, mediante el estudio de una muestrarepresentativa y suficiente de la población,aportan la información más fiable de que sedispone acerca de la extensión real del con-junto de delitos. En el tercer nivel encontra-mos la delincuencia que es conocida por la po-licía, mediante la denuncia efectuada porlas víctimas (índices de denuncia) o bien de-bido a su propia investigación. Esta infor-mación concerniente a los delitos conocidospor la policía es, con frecuencia, la más uti-lizada (incluso allí donde ya se dispone deencuestas de victimización) tanto en los me-dios de comunicación como en el debatepolítico para sostener el aumento o bien ladisminución de la delincuencia y, conse-cuentemente, para promover las correspon-dientes políticas de seguridad. Lo cual nodeja de resultar un despropósito, puesto queel total de los delitos que figuran en las esta-dísticas policiales puede aumentar o biendisminuir sin que necesariamente haya au-mentado o disminuido la delincuencia real.Ello se explica, básicamente, por el hechoque pueden crecer las denuncias mientrasdisminuyen los delitos y viceversa. El senti-do común parece indicar que deberían con-trastarse las dos fuentes de información (ín-dices de victimización y de denuncia) antesde efectuar pronunciamientos categóricoscon relación a la evolución experimentada


por la delincuencia en un momento y lugardeterminados. El cuarto nivel corresponde ala delincuencia que llega a los tribunales, yasea mediante la denuncia directa, a través dela policía o de la acción de la Fiscalía. Final-mente, el quinto nivel contiene exclusiva-mente la delincuencia que ha sido senten-ciada condenatoriamente por los tribunales.La información sobre ambas (la delincuenciaque llega a los tribunales y las sentenciascondenatorias) se recoge en las series esta-dísticas judiciales.

En definitiva, por un lado, la escasa fiabi-lidad de los instrumentos disponibles paramedir la delincuencia y, sobre todo, compa-rar los índices delictivos de los distintos paí-ses y, por supuesto, de las ciudades, y, por elotro, el uso inadecuado e incluso abusivo deindicadores deformantes de la realidad (lasestadísticas policiales), no debiera ser consi-derado como una simple insuficiencia me-todológica, sino como un problema políticode primer orden. Sin embargo, siendo comoes la delincuencia uno de los problemas quemás preocupan a la ciudadanía, llama laatención la indolencia política generalizadacon la que se desatiende la conveniencia deverificar, mediante diagnósticos fiables, laverdadera peligrosidad del mal que se dapor supuesto.

La ciudad europea pionera en el desarro-llo de estrategias locales integradas de pre-vención de la delincuencia y la inseguridadciudadana, Barcelona, dispone desde el año1983 de una encuesta anual dedicada a me-dir la evolución, por una parte, de la delin-cuencia, y, por la otra, del sentimiento de in-seguridad de los ciudadanos. Una respetable

secuencia temporal de más de veinte años,viene a ilustrar dos hechos significativos y, asu vez, perfectamente complementarios. Enprimer lugar, se constata que existe una inse-guridad objetiva que expresa una relaciónrazonable entre el miedo que experimenta elciudadano y su nivel de exposición cierta auna o varias formas concretas de agresióndelictiva (vulnerabilidad). En segundo lu-gar, se detecta una inseguridad subjetiva quese expresa como un miedo difuso a la delin-cuencia que no necesariamente se corres-ponde con la vulnerabilidad específica delciudadano que la experimenta.

Esta doble, aunque indisociable, constata-ción ha sido, sin embargo, la piedra de to-que de una incesante e irresuelta discusión, entoda Europa, acerca del fenómeno de la in-seguridad ciudadana. Así, desde posicionespolíticas conservadoras, se prefiere enfatizarlas relaciones de causa (aumento de la delin-cuencia) – efecto (consiguiente inseguridad)que, en determinadas circunstancias, vincu-lan ambos fenómenos12. Por su parte, desdela izquierda, se insiste en la dimensión sub-jetiva de la inseguridad ciudadana y, conse-cuentemente, en su carácter de fenómenoconstruido socialmente, no exento de mani-pulación torticera a través de los medios decomunicación13 e inductor del desarrollo ver-tiginoso de la industria privada de la seguri-dad. Tal y como es propio de las discusionesdel tipo botella-medio-llena o botella-me-dio-vacía, parece evidente que, también eneste caso, se corre el riesgo de perder la pers-pectiva global del problema.

Cabe, pues, remarcar que la conversióndel fenómeno de la inseguridad ciudadana


en problema político de primer orden–efecto que en algunos países europeos seobserva en la década de los setenta y enotros durante los ochenta–, no se entende-ría sin la concurrencia de dos circunstanciascruciales y a las que, probablemente, no seles haya prestado toda la atención requeri-da. Se trata, en primer lugar, del aumentosignificativo de las depredaciones de bienes(los robos o hurtos, generalmente furtivos,sin confrontación entre autor y víctima)que acompañan, como si de su reverso setratara, a la expansión de la sociedad indivi-dualizada de consumo. Esta delincuencia dedepredación se asemeja a una disputa degran amplitud y larga duración en torno alos bienes de consumo semiduraderos, unadisputa entre los que tienen acceso a ellos,con más o menos facilidad, y los que se venmás o menos radicalmente privados deellos. Y no se trata de una cuestión baladí enuna sociedad donde estos bienes proporcio-nan un estatus. Tal vez sea éste el motivopor el cual esta modalidad de delincuenciatiene más que ver con la inseguridad quecualquier otra forma de victimización (Ro-bert, pp. 105). Pero, también, debe tomarseen consideración la incapacidad de la poli-cía –y, por extensión, del conjunto del siste-ma de justicia penal– para impedir la reite-ración, y con ello la cronificación, de ladelincuencia predativa14. Sólo así puedecontemplarse la secuencia completa, y orde-nada debidamente –dado que en este caso síque el orden de los factores altera el produc-to–, del proceso de producción del «proble-ma de la inseguridad ciudadana»: se iniciacon la extensión de las depredaciones, seagrava sustancialmente por la negligenciapolicial 15 ante la pequeña y mediana delin-

cuencia, lo cual promueve una cultura de laimpunidad y la consiguiente sensación devulnerabilidad de amplios sectores socialesya no sólo a las depredaciones sino tambiéna las agresiones personales, dando lugar así ala aparición de un miedo difuso aunque ge-neralizado al delito que, a su vez, fomenta laprivatización de la seguridad.

la glocalización16 de la seguridadComo es sabido, la llamada globalizacióneconómica –predominantemente financieray de inspiración neoliberal– ha venido amermar drásticamente la capacidad del Es-tado-nación no sólo para adecuar mínima-mente el curso de la economía a los interesessociales –como había venido siendo, desdeel final de la Segunda Guerra Mundial, elrasgo distintivo de los Estados sociales y de de-recho en Europa–, sino también para ejer-cer con solvencia el atributo común a todo Es-tado: el monopolio de la violencia.

Este doble impacto en la línea de flota-ción de la soberanía estatal habría de suponer,ante todo, la supresión del efecto preventivobásico ejercido por las políticas sociales, de-sarrolladas en Europa en el marco del Esta-do de bienestar, con el propósito de contenerel riesgo de exclusión económica y socialque amenazaba a amplias capas de la pobla-ción. Se desarmaba, de esta forma, el instru-mento primordial para cerrar, ni que fueraparcialmente, las puertas de acceso a la de-lincuencia predativa asociada al desarrollomasivo de la sociedad de consumo de bienessemidurables. Es decir, se privaba al Estado dela capacidad de intervenir, de una forma efi-caz, sobre las causas sociales de este fenóme-no delictivo. Es ante este nuevo escenario


que, especialmente en la década de losochenta, se registran los esfuerzos más signi-ficativos –de entre los cuales destaca el pro-tagonizado por la ciudad de Barcelona17–por desplegar políticas de prevención social dela delincuencia que, de alguna forma, consi-guieran atenuar los efectos dañinos –expre-sados, en este caso, en el crecimiento tanto delos índices de victimización como del fenó-meno social de la inseguridad ciudadana–de un crecimiento económico socialmenteirresponsable.

La incapacidad del Estado para restringir,en sus fuentes, la expansión tanto de la de-lincuencia de la impotencia (pequeña y me-diana delincuencia) como de la delincuenciade la prepotencia (criminalidad financiera,criminalidad organizada), se ve agravadapor la negligencia mostrada por las policías es-tatales a la hora de impedir la cronificaciónde las manifestaciones socialmente más da-ñinas, en la esfera global, del terrorismo, eltráfico de drogas, armas y personas y, másrecientemente, el cybercrimen; y, en la esfe-ra local, de la delincuencia predativa y lasagresiones. Situación, ésta, que viene a po-ner de manifiesto la dificultad intrínsecaque experimentan las viejas policías euro-peas para, por una parte, enfrentarse conéxito a los nuevos fenómenos criminalestransfronterizos y, por la otra, compatibili-zar la protección del Estado, es decir, el man-tenimiento del orden, con la protección delos ciudadanos, o sea, la atención eficaz delas crecientes demandas sociales de seguri-dad. Puede decirse, por tanto, que los Esta-dos-nación europeos se ven sometidos, en elúltimo cuarto de siglo, a una creciente tensiónglocalizadora que, por elevación, alienta la

transferencia progresiva de competencias es-tatales en materia de justicia y seguridad a laUE, y, hacia abajo, impulsa la descentraliza-ción al ámbito local de las políticas de segu-ridad ciudadana (contratos locales de prevencióny de seguridad 18).

No es ésta, sin embargo, la única tensióncentrífuga que debe soportar el monopolioestatal de la violencia. Al mismo tiempo queel proceso glocalizador desgaja el núcleo delas competencias propias del Estado-naciónen materia de seguridad, otra fuerza no me-nos poderosa, la privatización, viene a trans-formar el contenido mismo del bien públicode la seguridad. La incapacidad estatal paragarantizar, de forma efectiva, la seguridadde los ciudadanos, así como la consiguientepérdida de legitimidad, han supuesto, dehecho cuando no de derecho, la devolucióngradual de una parte nada desdeñable de di-cha responsabilidad –antaño indiscutible-mente colectiva– a los individuos; es decir,se espera que cada uno sea capaz de defendersu persona y sus bienes. Sólo así se explica elcrecimiento espectacular que viene experi-mentando, particularmente en los últimosveinte años, la industria y el comercio de laseguridad entendidos en su sentido másamplio; pero también, en otro orden de co-sas, los esfuerzos estatales no sólo por acercarla justicia y la policía a la comunidad (poli-cía de proximidad 19) sino para conseguir laimplicación de los ciudadanos en las políti-cas públicas de seguridad (comisiones de se-guridad urbana).

Sometidas como están a las poderosasfuerzas centrifugadoras de la glocalización y laprivatización, las políticas de seguridad pa-


recen debatirse, en este inicio de siglo, tantoen el espacio europeo como en el seno delos Estados miembros, entre una tendencia ha-cia un «populismo punitivo» –que vincula laseguridad a la intensificación de la represiónpenal de aquellas formas de delincuencia alas que se atribuye la responsabilidad de lainseguridad ciudadana (tolerancia cero 20)– yla búsqueda de nuevas formas de «gobernan-za 21 de la seguridad» —que faciliten unpunto de equilibrio entre las respuestas a lascausas de los comportamientos marginales yaquellas que sitúan a las víctimas en el cen-

tro de la acción pública. Aunque, en el pri-mer caso, parece tratarse esencialmente deuna reacción más simbólica que eficaz y, enel segundo, de un intento por recuperar lalegitimidad perdida, lo cierto es que en am-bos casos lo que está en juego es la reconfi-guración de un Estado fuerte. La cuestiónes, sin embargo, si lo que se demanda es unpoder estatal para imponer autoritariamenteel orden dictado por el neoliberalismo glo-bal o bien un poder estatal capaz de promo-ver democráticamente una seguridad basa-da en la justicia social. •


notas

1. A mediados de los noventa, las estimaciones másprudentes calculaban entre un 60 por 100 y un 80por 100 la infiltración mafiosa en el sistemabancario ruso (Maillard, pp. 72).

2. Ver Castells (2001, pp. 214-226).

3. La Cosa Nostra siciliana (y sus asociadas, laCamorra, N’dranghetta y Sacra Corona Unita), lamafia norteamericana, los cárteles de Colombia y deMéxico, las redes criminales nigerianas, los yakuzasjaponeses, las Tríadas chinas, la constelación demafias rusas, los traficantes de heroína turcos, lascuadrillas armadas de Jamaica y una miríada deagrupaciones regionales y locales de todos los países.

4. Aunque el proceso de internacionalización de lasprincipales mafias locales se había iniciado, enparalelo al de las grandes empresas, entre las décadasde los cincuenta y de los setenta (Maillard, pp. 70).

5. La Conferencia de 1994 de Naciones Unidassobre el Crimen Organizado Global estimó que eltráfico global de drogas suponía en torno a 500.000millones de dólares estadounidenses anuales; esdecir, era mayor que el comercio global de petróleo.Los beneficios generales de toda clase de actividadesilegales se situaron en una cifra tan elevada como750.000 millones de dólares anuales. El CentroNacional de Información Estratégica, por su parte,

elevaba esta estimación hasta el billón anual en1993, que era casi la misma que el presupuestofederal de los Estados Unidos en aquel mismomomento (Castells, 2001, pp. 202).

6. Se estima que, anualmente, podríanreintroducirse en la economía legal unos 480.000millones de euros procedentes de los tráficos dedrogas, armas y seres humanos (Maillard, pp. 50-52).

7. Estados Unidos y Europa están a la cabeza de lamayoría de estas creaciones; el auge de las cualesdata de finales de los setenta.

8. «Miles de millones de dólares parecen evadirsecon cierta regularidad de la superficie de la tierra,sin que nadie sepa cuál es su destino final. Cadapaís publica unas estadísticas sobre su PIB y sobresus intercambios comerciales. Lógicamente, elconjunto de los intercambios internacionalesdebería estar equilibrado: lo que unos compran,otros lo venden y recíprocamente. Sin embargo, lasbalanzas de pago de los países registran cada añounos saldos negativos que representan una media de100.000 millones de dólares al año. Entre 1977 y1989, más de 800.000 millones de dólaresdesaparecieron de las contabilidades nacionales.Desde entonces, el fenómeno ha ido en aumento.

Entre 1989 y 1998, miles de millones de dólaresdesaparecieron de las cuentas del planeta. Pero node los paraísos bancarios y fiscales. Por supuesto,esto no sólo es imputable a las organizacionesmafiosas. Pero nadie sabe cómo explicar este agujeronegro de la economía mundial, ni explicar por quése hizo tan voraz a partir de los ochenta. A menosque se asocie la explosión de las finanzasespeculativas y la curva paralela del poder de lasmafias y de la corrupción con el fenómeno de lafalta de normas que hubo en esa época a nivelmundial» (Maillard, pp. 74).

9. Durante los años noventa, algunos países comoInglaterra, los Países Bajos y Francia, que durante eldecenio anterior habían tenido un papel importanteen la elaboración de las políticas de prevención,continuaron influyendo en el desarrollo de políticasde prevención y de seguridad –inspiradas en elcomunitarismo norteamericano– en diversos paíseseuropeos. Este modelo dominante –que secaracterizaba por una política pública queprivilegiaba la prevención de la victimizaciónmediante medidas técnicas y situacionales– nopudo, sin embargo, contener el aumento de lapequeña y mediana delincuencia ni disminuir lainseguridad ciudadana. Con frecuencia incitadospor partidos de extrema derecha, los gobiernos dealgunos países europeos (Austria, Bélgica, Italia)desarrollan, desde finales de los noventa, unaspolíticas aún más securitarias. 10. La estrategia de prevención técnica y situacional–que fue desarrollada en Inglaterra, en los añosochenta, bajo el gobierno conservador– buscadisuadir a los delincuentes de sus intenciones,multiplicándoles los obstáculos (cámaras, códigosdigitales, espacios hiperprotegidos, etcétera).

11. En la estrategia de prevención social –que fuepromovida por gobiernos socialdemócratas, durantela década de los ochenta, en Francia, los PaísesBajos, Bélgica y la ciudad de Barcelona– losdestinatarios de los programas son, sobre todo, losautores potenciales de actos delictivos, pero tambiénlos comportamientos incívicos (término que designael vandalismo, las «malas formas», loscomportamientos provocativos), que no sonsancionados por la ley, pero que contribuyen a

nutrir el sentimiento de inseguridad. En esteconcepto de prevención se incluye una acción deanimación social y cultural, dirigida a mejorarglobalmente las condiciones de vida en un barrio,con la esperanza de actuar indirectamente sobre ladelincuencia.

12. Esta óptica se expresa en la síntesis que WesleySkogan (1990) hizo del célebre artículo de Wilson yKelling (1982) sobre las ventanas rotas: «cuando sedeja acumular en un barrio los signos de desordensocial (alcoholismo, bandas, acoso y violencia en lacalle, tráfico de droga) y los de desorden físico(vandalismo, abandono de los edificios,acumulación de basuras y escombros), se socavanlos mecanismos de control informal, el sentimientode inseguridad y la delincuencia aumentan, elmercado de la vivienda se desestabiliza y todas lasfamilias que tienen los medios para ello tratan deirse a vivir en otro lugar para escapar a laestigmatización de una zona que se hunde en unaespiral de desorden».

13. «Los medios de comunicación alimentan unapreocupación que no han creado, unos puntos decristalización sobre violencias emblemáticas, y supeso sobre el miedo sólo es perceptible en caso deconsonancia entre la vivencia del lector o delespectador y el mensaje mediático» (Robert,pp. 79).

14. «La profesionalización, el desarrollo tecnológico(sobre todo la motorización) y el peso creciente delas reivindicaciones corporativistas tuvieron unaconsecuencia no buscada: el alejamiento de lospolicías de las labores de seguridad pública, de lapresencia en el espacio público, que al ser constanteresultaba disuasiva» (Robert, pp. 65).

15. Una encuesta realizada en Francia (IHESI,1999) reveló que la policía resolvía menos del 15por 100 de los robos y menos del 10 por 100 de lasviolaciones. El 80 por 100 de los casos searchivaban, en parte, debido a la falta deidentificación de los autores. Desanimadas, maltratadas en las comisarías, numerosas víctimas nodenunciaban y cuando lo hacían, en muchos casos,era a petición de las compañías aseguradoras.

16. Término utilizado por Beck (1998, 77 y ss.)retomándolo de Robertson (1995) para señalar la


realidad de un Estado-nación en fase deexplosión/implosión. Si el espacio Estado-nación serevela demasiado pequeño ante los nuevos flujossociales, económicos y tecnológicos, se muestra encambio demasiado grande para gestionar orepresentar la creciente diversificación y diversidadque aparece en su seno, dejando así un espacioemergente al ámbito local (Borja y Castells 1999,pp. 18).

17. Ver, para una descripción detallada del modeloBarcelona, Lahosa y Molinas (2004). Para unanálisis crítico, ver Antillano (2002).

18. El objetivo de los contratos locales, establecidospor el Estado con las municipalidades durante losaños noventa en países europeos como Francia oBélgica, consiste en mejorar la tarea policial en elámbito local, el acercamiento de la policíacomunitaria a los ciudadanos y el impulso de

proyectos de prevención (eminentemente de tiposituacional) de la delincuencia.

19. El reto de acercar la policía a la población sólotiene sentido en un modelo en el que la policía noesté únicamente al servicio del Estado, sino quetambién sea responsable de la prestación de unservicio público a los ciudadanos, prestación quesólo es posible con la cooperación de estos últimos.En un modelo en el que prevalezca elmantenimiento del orden, esta proximidad estaríaclaramente contraindicada.

20. La idea de tolerancia cero, legitimada por la tesis delas ventanas rotas, ofrece una estrategia para reafirmarla soberanía estatal, para imponer la disciplina y elorden y para arrebatar las calles a los desviados.

21. El término se usa aquí en el sentido queexplicita Prats (2005).


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Otra mirada a la experiencia de seguridad y convivenciaen Bogotá1

maría victoria llorente 2

Investigadora Asociada del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes

resumenEl texto hace un análisis de las exitosas administraciones municipalesde Bogotá en la implementación de políticas de seguridad y convi-vencia ciudadana, durante el período 1995-2003, las cuales hansido tomadas como referentes para la gestión de programas localesen América Latina. Sin embargo, los resultados observados deben serinterpretados con mayor cautela y menor ligereza, pues este casono es un modelo terminado sino un proceso en construcción. Elartículo contiene los indicadores de descenso del crimen en Bogo-tá, una reflexión sobre las políticas de seguridad desarrolladas duranteel mencionado período, y una interpretación de lo sucedido quebrinda sugerencias. El caso muestra la importancia de gestionarmunicipalmente políticas que mejoren la seguridad de los ciudada-nos/as, muestra a la vez los grandes retos que quedan por delante yevalúa el impacto de las intervenciones.

Palabras clave: Administraciones municipales de Bogotá. Políti-cas de seguridad y convivencia ciudadana. Liderazgo local. Victi-mización. Modernización policial.

abstractThe article analyzes the municipal Bogotá administrations, thatwere really successful in the implementation of security policiesand citizen coexistence, during the period 1995-2003; which havebeen taken as referents for the implementation of local programsin Latin America. Nevertheless, the results must be interpretedwith more caution and less lightness, because this case is not afinished model but a process in construction. The article containsthe indicators of reduction of the crime in Bogotá; a reflection onthe developed policies of security during the mentioned period;

and an interpretation of the past facts, that offers suggestions. Thecase shows the importance of manage municipal politics thatimproves the security of the citizens. Simultaneously, it shows thegreat challenges that are ahead and evaluates the impact ofthe interventions.

Key words: Municipal Bogotá administrations. Security andcitizen coexistence policies. Local leadership. Victimization. Policemodernization.

Durante la última década ha sido crecientela preocupación en América Latina por en-contrar modelos contextualizados de inter-vención, que permitan controlar el crimeny la violencia, en línea con la consolida-ción democrática de los países de la región.Dentro de este contexto, las políticas de se-guridad y convivencia, implementadas enBogotá en el período 1995 a 2003, se hanconstituido en ejemplo pionero de las posi-bilidades que hay para gestionar progra-mas desde lo local con aparentes resultadosexitosos en cuanto a la reducción del cri-men y de la sensación de inseguridad delos ciudadanos. En efecto, el caso de Bogo-tá parece esperanzador para la región. Estaciudad, capital de Colombia con cerca desiete millones de habitantes, reputada porser una de las naciones más violentas delhemisferio occidental, ha experimentado,desde 1994, un descenso continuo en losprincipales indicadores de crimen. Particu-larmente notoria ha sido la caída de la tasade homicidios, pese a los períodos de re-crudecimiento del conflicto interno en elresto del país y a la crisis económica de la se-gunda mitad de los noventa que golpeó aColombia y, por supuesto, también a sucapital.

Ante el entusiasmo con el que se ha publi-citado el caso de Bogotá, como un ejemplo aseguir, y la unanimidad con la que se ha liga-do la caída del crimen en la ciudad con laspolíticas de seguridad, lideradas por las tresúltimas administraciones municipales, pare-ce importante analizar el impacto de estasmedidas. Esto con miras a dar más elementosde juicio, respecto de la pertinencia de repli-car esta experiencia o algunos aspectos de lamisma. El presente artículo intenta haceralgo de esto y plantea que los resultados ob-servados en Bogotá deben ser interpretadoscon mayor cautela y menor ligereza de laque se ha tenido hasta el momento. Además,se señala que este caso, más que un modelo ter-minado –como se ha querido presentar enocasiones–, es un modelo en construcción.

El artículo está dividido en tres secciones.En la primera, se presenta brevemente laevolución de los indicadores más sobresa-lientes de crimen en Bogotá; en la segunda,se reflexiona sobre las políticas de seguridaddesarrolladas en la ciudad desde mediadosde los noventa y, finalmente, en la terceraparte se trata de interpretar lo sucedido ysugerir algunas lecciones relevantes para Bo-gotá y otros contextos urbanos.

quórum 12 maría victoria llorente I 111

bogotá más seguraEn 1993, se registraron en Bogotá 77 homi-cidios por cada cien mil habitantes, el índi-ce de homicidios más alto en la historia de laciudad. En 2004, después de un descensocontinuo, esta tasa fue casi cuatro veces in-ferior y se situó en 22 homicidios por cadacien mil habitantes. Esta caída resulta másllamativa cuando se observa que, en el mis-mo lapso, la tendencia de los homicidios anivel nacional y en otras zonas urbanas deimportancia en el país no siempre fue des-cendente (Gráfico 1). Después de ser reco-nocida como una de las ciudades más inse-guras del continente, actualmente Bogotá sedistingue por tener un índice de muertesviolentas relativamente bajo, dentro delcontexto latinoamericano.

Pero en este período no sólo cayeron loshomicidios en Bogotá. También disminuye-

ron, aunque en menor medida, las muertes enaccidentes de tránsito, así como los registrospoliciales de atracos callejeros y de hurtos aautomotores y a residencias (Gráfico 2). Demanera consistente, se dio un leve descensoen la llamada «criminalidad real», según seobserva en dos encuestas de victimizaciónrealizadas en 1995 y 2004, aun cuando lomismo ocurrió en otras ciudades principalesdel país. Así, en 1995, el 17 por 100 de losbogotanos fue víctima de algún delito,mientras que en 2004 lo fueron el 13 por100. Algo similar ocurrió con los índices devictimización de las otras dos grandes urbescolombianas (Cali y Medellín): en 1995 el15 por 100 de los habitantes de estas ciuda-des fue víctima de algún delito, frente al 12por 100 en 20043.

Por otra parte, si bien algunas encuestasmuestran un apreciable incremento en la


* Incluye los tres centros urbanos más grandes de Colombia después de Bogotá: Cali, Medellín y Barranquilla

Gráfico n.º 1: Tasa de homicidios por 100.000 Hab.Principales ciudades de Colombia, 1980-2004

0

20

40

60

80

100

120

140

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Colombia

Promedio 3 Ciudades*

Bogotá

sensación de seguridad de los bogotanos,paradójicamente, durante el mismo perío-do, el índice de incidentes reportados porlas víctimas a las autoridades se mantuvo enun nivel inferior al 30 por 1004. Esto suge-riría que la aparente mejoría en la percep-ción sobre la situación de seguridad en laciudad, no alcanzó a afectar la confianzaciudadana en las autoridades5. Con todo, lareducción continua de la tasa de muertesviolentas en Bogotá, junto con la novedadde la propuesta política de la administra-ción municipal, han convertido este caso enun referente de primer orden tanto en elpaís como a nivel latinoamericano.

gestión de la seguridad en bogotá:liderazco local, nuevos enfoques ycontinuidad 6

La gestión de la seguridad ciudadana en Bo-gotá, entre 1995 y 2003, tiene cuatro rasgosdistintivos: 1) el liderazgo ejercido por la

administración municipal; 2) la novedad enel discurso y en el enfoque de política, 3)la labor de la policía metropolitana y, 4) lacontinuidad tanto en la voluntad política depriorizar estos temas como en el desarrollode las principales líneas de acción.

El liderazgo adoptado por la alcaldía en lagestión de la seguridad local ha sido de lamayor importancia. Más aún cuando seconsidera el carácter centralizado que, tradi-cionalmente, ha tenido el manejo de la se-guridad en Colombia, que hace que algunasde las instituciones claves para la prevencióny el control del crimen, como la policía y lajusticia, sean aquellas encargadas del ordennacional. Pero este proceso no se dio en elvacío. Estuvo antecedido por una políticaimpulsada por el gobierno nacional, a prin-cipios de los noventa, con la cual se les abrióespacio a los alcaldes para que pudieranejercer el liderazgo que les otorga la Consti-


Gráfico n.º 2: Principales delitos contra el patrimonioBogotá, 1994-2004

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Núm

ero

Cas

os

Fuente: CIC-Policía Nacional

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0

Robo residencias Robo comercio

Robo automotoresRobo personas

tución de 1991, frente a la seguridad en susrespectivas jurisdicciones7.

Por otra parte, hay que mencionar otroantecedente que tiene que ver con cambiosefectuados, también a principios de los no-venta, en la administración municipal. Sedestaca la adopción, en 1993, de un nuevo es-tatuto orgánico para la ciudad que, además dereordenar el gobierno distrital, le otorgó au-tonomía fiscal suficiente para sanear sus fi-nanzas. Esto último fue clave para que Bogotápudiera disponer de recursos para asignar a susiniciativas de seguridad y convivencia.

El punto de quiebra en el ejercicio del li-derazgo frente a los temas de seguridad yconvivencia de la ciudad, sin duda lo repre-senta la primera alcaldía de Antanas Moc-kus (1995-1997). Por primera vez, se planteauna agenda de la ciudad en la cual estos te-mas y, en particular, la «defensa de la vida»,son uno de los ejes del plan de gobierno.Dentro de este contexto, se empezó un pro-ceso de institucionalización del manejo delas respectivas políticas. En primer lugar, secreó una oficina asesora del alcalde que,posteriormente, se transformó en un enteorgánico de la alcaldía, responsable de ges-tionar las políticas en este campo. En segun-do lugar, se potenciaron mecanismos para elseguimiento de la situación de seguridad enla ciudad y para la concertación de inter-venciones con otras instituciones. Entreellos, está la formalización de reuniones pe-riódicas del Consejo Distrital de Seguridad,como escenario para la toma de decisiones, alcual asisten funcionarios de la administra-ción municipal y de otras entidades, comola policía y la fiscalía. De manera comple-

mentaria, se desarrollaron herramientaspara la recolección y análisis de informaciónde distintas fuentes sobre delitos y violenciaen la ciudad. Así, se crea el Observatorio deViolencia y Delincuencia, que fue moderni-zado dando origen, en 2000, al Sistema Uni-ficado de Información de Violencia y De-lincuencia (SUIVD).

Esta institucionalización de la gestión delas políticas de seguridad y convivencia es-tuvo acompañada de un incremento sinprecedentes, en Bogotá y en el resto de lasciudades del país, de las inversiones para el sec-tor. Esto, sin duda, fue clave para que elmunicipio pudiese ejercer su liderazgo, enespecial frente a la policía. En efecto, la in-versión de la alcaldía en estos programaspasó de poco más de 15 millones de dólares,entre 1992-94, a 39 millones de dólares en-tre 1995-97, hasta alcanzar un pico de 72millones de dólares durante la administra-ción de Enrique Peñalosa (1998-2000) yluego situarse, durante la segunda alcaldíade Mockus (2001-2003), en 55 millones dedólares (Llorente y Rivas 2004, pp. 29)8.Pero, además, se dio una diversificación enla asignación de los recursos para financiaruna amplia gama de intervenciones. Sinembargo, se mantuvo la tradición de darleprioridad al gasto en policía, de modo quese asignó cerca de tres cuartas partes del to-tal de la inversión del sector, entre 1995 y2003, a programas de dotación y, en menormedida, de capacitación de la policía me-tropolitana.

Como ya se mencionó, la novedad en elenfoque de las políticas de seguridad y con-vivencia experimentadas en Bogotá ha sido


otro elemento notable de este caso. A esto sele suma el hecho de que hubo una combi-nación de acciones para mejorar la capaci-dad de sanción del Estado, con intervencio-nes para prevenir factores de riesgo dediverso orden.

Dentro de la propuesta de «cultura ciuda-dana»9 de Mockus, han llamado la atenciónlas medidas inspiradas en el enfoque de lasalud pública que, como tal, se centra en ac-ciones para prevenir la ocurrencia de even-tos que predisponen o precipitan situacio-nes violentas (Acero et. al. 1998, pp. 3). Lasiniciativas que mayor publicidad han recibi-do son las políticas de desarme ciudadano yde regulación del consumo de alcohol. Enambos casos, se combinaron acciones peda-gógicas orientadas especialmente hacia losjóvenes, con medidas de tipo administrati-vo, como son la prohibición al porte de ar-mas de fuego los fines de semana y festivos yla restricción del horario de venta de bebi-das alcohólicas, mejor conocida como la«hora zanahoria»10.

Pese a la centralidad de estas iniciativas enlas políticas de Mockus en sus dos adminis-traciones, hay que señalar otros aspectos deimportancia dentro de sus propuestas. Porun lado, está el mencionado liderazgo adop-tado frente a la policía, que se expresó tantoen el incremento de los recursos asignados,como en el seguimiento sistemático de losindicadores de crimen y de la labor policialen la ciudad. Por otro lado, se encuentranintervenciones frente a jóvenes en riesgo yuna serie de programas orientados hacia laconvivencia. Entre estos últimos están elfortalecimiento de las comisarías de familia,

como espacios de orientación para la resolu-ción de conflictos familiares, y la preven-ción de la violencia intrafamiliar, así comoel desarrollo de mecanismos alternativos de re-solución de conflictos, en particular la crea-ción de unidades de mediación y concilia-ción en todas la localidades de Bogotá.

Durante la alcaldía de Peñalosa, se continuócon todas las iniciativas de seguridad ciuda-dana del primer período de Mockus, pero sele dio un nuevo énfasis a las políticas, to-mando en cuenta la teoría de la «ventanarota» y el principio de la «cero tolerancia»11,a partir de la muy popular experiencia deNueva York (Alcaldía 2000, pp. 20-22).Este enfoque de política cayó sin dudacomo anillo al dedo para un alcalde cuyopropósito central de gobierno era propor-cionar espacios públicos ordenados y de ca-lidad para todos los bogotanos. Así, son em-blemáticas las intervenciones iniciadas,desde 1998, para recuperar grandes ejes via-les y zonas de alto deterioro físico y social,especialmente en el centro de la ciudad.

Entre estas recuperaciones se destaca la re-construcción de la Avenida Caracas12, que,tradicionalmente, era percibida como unade las vías más inseguras de la ciudad por elalto índice de atracos callejeros (Niño et. al.1998). También está la intervención de lazona llamada «El Cartucho», identificadacomo la más violenta de Bogotá13, donde,además, había una elevada concentraciónde personas dedicadas al acopio de materialreciclable, de habitantes de la calle, de dro-gadictos y de estructuras criminales involu-cradas en diversas actividades delictivas,como la comercialización de drogas ilícitas


y el mercado negro de armas de fuego y demercancías robadas. A estas intervenciones,se les sumó el Programa Misión Bogotá,con el cual se buscó integrar a la comunidaden acciones de recuperación del orden socialy físico en sitios puntuales de la ciudad,donde se conjugaban problemas de convi-vencia y de utilización inadecuada del espa-cio público con una alta percepción de inse-guridad por parte de la población.

También son importantes, dentro del en-foque adoptado por Peñalosa, las medidasorientadas hacia el fortalecimiento de la ca-pacidad de controlar el delito y de sancionarinfractores, expresadas en el incremento delos recursos para la policía metropolitana,así como en la creación y recuperación deespacios de retención de infractores y con-traventores14. En este caso, se readecuó yamplió al doble de su capacidad la cárcelmunicipal, al tiempo que se construyó unaUnidad Permanente de Justicia (UPJ) comocentro de retención transitoria15.

El tercer elemento clave de la gestión de se-guridad en Bogotá, entre 1995 y 2003, tieneque ver con cambios notorios en el desempe-ño de la policía metropolitana. Durante esteperíodo, se observa una mejora considerable enla efectividad policial en indicadores, comolas capturas de personas requeridas por la jus-ticia, que registraron un extraordinario au-mento de más del 500 por 100, o como los de-comisos de armas de fuego, que se triplicaron(Llorente y Rivas 2004, pp. 5). También se dauna reducción apreciable del tiempo de res-puesta de la policía a las llamadas ciudadanasde 20 a 5 minutos (Acero 2003, pp. 56). Y lomás llamativo es que esto se hizo mientras se

reducía la tasa de efectivos asignados a la ciu-dad, la cual pasó de 18 a 15 uniformados porcada diez mil habitantes, entre 1995 y 2003 res-pectivamente (Llorente y Rivas 2004, pp. 5).

En este aspecto coincidieron iniciativas demodernización, adoptadas por la propiainstitución a nivel nacional, desde media-dos de los noventa, con el apoyo constantedado por las administraciones de Mockus yPeñalosa a la función de la policía en la ciu-dad. En este sentido, hay que tener en cuen-ta el proceso de reforma de la Policía Nacio-nal, impulsado desde 1995, que propugnópor un nuevo modelo de gestión institucio-nal, a partir del cual se adoptó un plan es-tratégico anual que incluía metas operati-vas. Así, la Dirección Nacional empezó aevaluar anualmente a los departamentos depolicía de todo el país sobre la base de indi-cadores, como la reducción del 10 por 100 enlos delitos de impacto social, la recupera-ción de vehículos hurtados, el decomiso de ar-mas y la captura de personas requeridas porla justicia. De igual forma, son destacableslos esfuerzos municipales expresados en unseguimiento permanente a la labor policialy en el aumento sin precedentes de las in-versiones en la policía. En este caso, los re-cursos se destinaron en su mayor parte (86 por100) hacia mejorar su movilidad y su capa-cidad de respuesta a los requerimientos ciu-dadanos, así como hacia la adecuación delos puestos de policía en la ciudad (Llorentey Rivas 2004, pp. 21).

Dentro del proceso de modernización dela Policía Nacional, surgieron otras iniciati-vas orientadas hacia el acercamiento de losciudadanos a la policía y a los temas de se-


guridad en sus comunidades, las cuales reci-bieron apoyos de la alcaldía y del sector pri-vado. Es el caso de los frentes locales de se-guridad, iniciados en 1996 como programade vigilancia vecinal, y que, actualmente,representan el esfuerzo más consolidado de lapolicía por movilizar a la comunidad en tor-no a su seguridad. También está el progra-ma de policía comunitaria, impulsado des-de 1999 y que incorpora, como parte de susestrategias, a los frentes locales de seguri-dad. Esta modalidad de policía, pese a lapopularidad de que gozó en sus inicios, no sedesarrolló plenamente y se mantuvo con unnúmero reducido de mil efectivos, que ope-ra de manera poco articulada con los demásservicios de policía16.

Finalmente, el último rasgo distintivo dela gestión de la seguridad ciudadana en Bo-gotá, durante el período considerado, hasido la continuidad. Ésta se expresó, tantoen el ejercicio del liderazgo de la adminis-tración municipal sobre los asuntos de segu-ridad de la ciudad, como en el desarrollo delas distintas líneas de acción frente a la poli-cía, la justicia, la recuperación de zonas crí-ticas y el conjunto de programas de convi-vencia. Independientemente de los énfasisde cada plan de gobierno, se mantuvieronlos esfuerzos en estas áreas y, quizá más im-portante, se perfeccionaron de una admi-nistración a otra las intervenciones. Así, po-dría decirse que el caso de Bogotá, más queun modelo terminado, ha sido un procesode construcción que se gesta con la intro-ducción de nuevas reglas de juego para elmanejo de la ciudad a principios de los no-venta y se materializa con el lugar centralque ocuparon los problemas de seguridad y

convivencia en las agendas de Mockus y Pe-ñalosa.

hacia una experiencia de seguridaden bogotáUna conclusión importante, que se obtienede sólo mirar la evolución histórica de loshomicidios en la ciudad, es que la tendenciaascendente, iniciada a mediados de losochenta, se quebró en 1994, es decir, unaño antes de que se arrancara con las inter-venciones de Mockus y Peñalosa. Esto haceque difícilmente se pueda asociar la rever-sión de la tendencia de los homicidios enBogotá con las acciones implementadas du-rante estas administraciones. Lo cierto esque la pregunta sobre las causas de esta re-versión sigue aún abierta. De cualquier ma-nera, es muy factible que los esfuerzos loca-les, llevados a cabo entre 1995 y 2003,ayudaran a que se mantuviera la tendenciadecreciente de la violencia en la ciudad.Pero, determinar la magnitud del impacto olas medidas que más incidieron en este pro-ceso, no es fácil.

Desafortunadamente, no hay informa-ción suficiente ni líneas de base para hacerevaluaciones precisas del efecto de las dis-tintas medidas sobre la caída de los indica-dores de crimen, para así determinar su efi-ciencia en términos de costo-beneficio. Enesto caen, sobre todo, la mayoría de las in-tervenciones de corte pedagógico, en lasque se utilizaron campañas y procesos decapacitación, así como las acciones en mate-ria de mecanismos alternativos para la solu-ción de conflictos y de prevención de la vio-lencia intrafamiliar. Aun así, tomando encuenta alguna información disponible, es


posible avanzar en una interpretación quizámás cauta de lo sucedido en Bogotá, sobretodo, en cuanto a los resultados frente a lareducción de la violencia homicida.

En el caso de las medidas de restricción alhorario de consumo de alcohol y al porte dearmas de fuego los fines de semana y festi-vos, se encuentra el trabajo de Llorente,Núñez y Rubio (2000), que buscó determi-nar el efecto de estos controles sobre la ten-dencia de los homicidios de la ciudad. Apartir de un análisis de series de tiempo en elcual se incluyeron los datos semanales dehomicidios en Bogotá, entre 1989-1999 ylos períodos de vigencia de dichas medidas,se concluyó que se había sobredimensionadoel impacto de las mismas17. Según las medi-ciones realizadas, estos controles tuvieronun efecto sobre el descenso de los homici-dios en la ciudad que, en el mejor de los ca-sos, sería del 8 por 100 para el control delalcohol y del 14 por 100 para la restriccióndel porte de armas de fuego. Los resultados,en el caso del control a las armas, son com-parables con los del estudio de Villaveceset. al. (2000), en el cual se utilizaron datos deCali (1993-94) y Bogotá (1995-96) y se en-contró que en Cali, durante los períodos derestricción, la tasa de homicidios se redujoen un 14 por 100, frente a los períodos deno restricción, mientras que en Bogotá lacaída fue del 13 por 100.

Aunque esta evidencia resulta relevante,dista mucho de los resultados obtenidos en ex-perimentos controlados, como el famosoKansas City Gun Experiment (Sherman,Rogan y Shaw 1995) –según lo contrasta elpropio Sherman (2000) al analizar los resul-

tados del estudio de Villaveces y su grupo–.En este experimento, después de seis meses deaplicar estrictas medidas de restricción alporte de armas de fuego ilegales en unazona específica de la ciudad que presentabaaltos índices de criminalidad, se redujeron acerca de la mitad los delitos cometidos con es-tas armas. A manera de control, se tomóotro vecindario de la ciudad igualmenteviolento, en el cual no se supervisó el porteilegal de armas. A diferencia de la zona in-tervenida, en esta última no se observó nin-guna variación significativa en los índices deviolencia armada.

Adicionalmente, en el mencionado estu-dio de Llorente, Núñez y Rubio (2000), se hi-cieron ejercicios para estimar el impacto de losdecomisos de armas de fuego, realizados porla policía en la ciudad, entre 1996 y 1999, yse halló que, por cada arma adicional deco-misada, se daba una reducción de apenas unséptimo de homicidio18. Este resultado sor-prendente, en la medida en que por enton-ces alrededor del 70 por 100 de los homici-dios de la ciudad se cometían con arma defuego, se podría explicar por el hecho deque los decomisos de estas armas se hicieronsin focalizar las zonas más violentas de laciudad, según se observa al comparar la dis-tribución geográfica de los homicidios y de losdecomisos, realizados por la policía en Bo-gotá entre 1997 y 1999.

Es posible que no se hicieran mayores es-fuerzos por focalizar las intervenciones deeste tipo, dado el diagnóstico predominan-te en ese momento, según el cual la violen-cia en Bogotá es originada en problemasgeneralizados de convivencia –en particu-


lar la intolerancia ciudadana, potenciadapor factores de riesgo como el elevado con-sumo de alcohol, el porte indiscriminadode armas de fuego, la violencia intrafami-liar y el maltrato infantil (Acero et. al.1998)–. Pero, como lo demuestran estu-dios posteriores, este diagnóstico no tomó encuenta tres aspectos notorios de la violen-cia homicida en la ciudad, durante la se-gunda mitad de los noventa: 1) la alta con-centración de los homicidios en unospocos focos y la persistencia en el tiempode este patrón geográfico, 2) el mayor nú-mero de muertes los aporta la violencia,producto de ajustes de cuentas y de atra-cos, que aquella asociada a agresiones en elhogar y a riñas que, al calor de los tragos, cul-minan fatalmente, y 3) la convergenciageográfica entre los focos de intensa violen-cia y la presencia de estructuras criminales,asociadas a mercados ilegales y a activida-des ilícitas y del «bajo mundo» (Llorenteet. al. 2001, Formisano 2002).

En lo que respecta a las recuperaciones dezonas críticas de la ciudad, se han observa-do, en algunos casos, dramáticas reduccio-nes en los atracos callejeros y en los homici-dios, que coinciden con los períodos deintervención. Es el caso de la Avenida Cara-cas, donde se observó una reducción, entre1999 y 2003, de más del 60 por 100 en loshomicidios y cercana al 100 por 100 en losatracos callejeros (Llorente y Rivas 2004,pp. 33). De igual forma, en la zona del Car-tucho, entre 2000 y 2003, cayeron los ho-micidios y los atracos en más del 70 por 100(Ibid.). Pero en otros sitios del centro de laciudad, que también fueron objeto de inter-venciones similares, no se dieron reduccio-

nes comparables en el crimen por razonesque se desconocen. Además, otro aspectoque resta por evaluar es si, a partir de estas me-didas, se produjo o no algún tipo de reloca-lización del crimen.

Otro elemento de las políticas de seguri-dad y convivencia, implementadas en Bo-gotá entre 1995 y 2003 que se ha intentadoevaluar, ha sido la prevención de la violenciaintrafamiliar. Los principales estudios dis-ponibles (Rubiano et. al. 2003 y Alviar et.al. 2003) se han centrado en analizar el fun-cionamiento de las comisarías de familia ycoinciden en señalar que su gestión ha sidorelativamente efectiva, según la percepciónde los usuarios19. Sin embargo, ambos estu-dios muestran también que subsisten serios re-tos respecto del tratamiento que le dan lascomisarías a los casos de violencia contra lasmujeres, indicando que la eficacia de las in-tervenciones, en particular de las concilia-ciones, disminuye notablemente cuando setrata de este tipo de incidentes.

Pese a la relevancia que pueden tener estetipo de evaluaciones para mostrar aspectosinstitucionales susceptibles de mejorar, hayque señalar que, hasta el presente, no se ha he-cho un análisis sobre el impacto de las co-misarías en términos de la prevención de laviolencia intrafamiliar, ya que, para empe-zar, no existen datos que permitan saber siel fenómeno se ha incrementado o no en laciudad. Lo único que sabemos es que la so-licitud por servicios de atención ha crecido no-tablemente en los últimos años, pero ellosimplemente puede obedecer a que tambiénse aumentó la oferta de tales servicios enBogotá.


Por otra parte, hasta hace muy poco, se haempezado a evaluar en Colombia el supues-to comúnmente aceptado, según el cual estetipo de violencia tiene una incidencia direc-ta sobre la que ocurre por fuera del hogar.Ya existe alguna evidencia que corrobora,para el caso de Bogotá, el riesgo que representaespecíficamente el maltrato infantil severoen el trayecto que emprenden ciertos indivi-duos durante su preadolescencia hacia elcrimen y la violencia (Klevens et. al. 1997 y2001; Llorente y Chaux 2004). Pero nosólo no se sabe acerca de la labor de las co-misarías de familia frente al maltrato infan-til en Bogotá, sino que, además, es razonableesperar que una posible reducción de estetipo de incidentes, en virtud de la actividadde estas entidades y su efecto sobre la vio-lencia en general, sea observable en el me-diano o, mejor, en el largo plazo.

Finalmente, vale mencionar el estudio deSánchez, Espinosa y Rivas (2003), en elcual se analiza la caída del crimen en Bogo-tá, usando datos de atraco callejero y de ho-micidios por localidades de la ciudad, du-rante el período 1994-200220. En éste sebuscó cuantificar la contribución en la re-ducción de estos delitos de distintas medi-das adoptadas por las últimas administra-ciones, clasificándolas en cuatro categorías:1) las «zanahorias», que son aquellas queafectan a las condiciones socioeconómicas(incluye indicadores de gasto social, de ne-cesidades básicas insatisfechas y de desem-pleo); 2) el «garrote», que corresponde a ini-ciativas de disuasión e incapacitación (tasas decapturas por delitos, decomisos de armaspor homicidios y de policías por habitan-tes); 3) las «zanahorias-garrote», que son las

medidas que buscan incidir en comporta-mientos facilitadores de la violencia, paralas cuales no se encontraron indicadoresadecuados, por lo cual se utilizó la tasa demuertes en accidentes de tránsito como unaaproximación, aunque imperfecta y burda,al cambio en la cultura ciudadana; 4) lasmedidas diseñadas bajo la teoría de «ventanasrotas», que incluyen indicadores como elcontrol a la prostitución y el gasto en la re-cuperación de vías y en espacio público.

La evidencia encontrada en este estudiomuestra que los cuatro tipos de medidas ex-plican, en algún grado, la reducción en lastasas de homicidios y de atracos en Bogotá du-rante los últimos años. Sin embargo, las me-didas «garrote» explican esta reducción enuna mayor proporción, en particular la tasade capturas que, para el caso de homicidio,contribuyó en un 53 por 100 a la caída, y, enel caso de los atracos, en un 76 por 100. Estacontribución es seguida de lejos por la de lasmedidas de cultura ciudadana, las cuales,según las mediciones realizadas, explican el 11por 100 del descenso de los homicidios y el12 por 100 de la caída de los atracos. Aun-que estos resultados son consistentes con es-tudios sobre el caso de la caída del crimenen Nueva York (Corman y Mocan 2002), ypese al rigor con el cual se analizaron los da-tos disponibles, la ausencia de indicadoresadecuados para las medidas orientadas alcambio de comportamientos ciudadanos leresta contundencia a las conclusiones.

Además, es importante matizar sus resul-tados a la hora de diseñar políticas públicasen seguridad y convivencia. Si bien es claroque las medidas «garrote» han desempeña-


do un papel central en la reducción de los ín-dices de criminalidad en Bogotá, su alcan-ce en el mediano y largo plazo puede ser li-mitado. En este sentido, resulta muypertinente el debate planteado por Blums-tein (2003), acerca de la efectividad del en-carcelamiento –y de sus funciones dedisuasión e incapacitación–, como estra-tegia central utilizada en Estados Unidosen las últimas dos décadas para controlar elcrimen.

Como muestra este autor, las medidas de«mano dura», como el encarcelamiento, sibien tienen efectos inmediatos en el caso deinfractores violentos, ya que claramente los in-capacita para acceder a otras víctimas, suimpacto es bastante más limitado cuando setrata de disuadir a delincuentes vinculados amercados ilegales. Esto último lo ilustra conel caso de los mercados de drogas ilícitas enEstados Unidos, y observa que el encarcela-miento de delincuentes asociados a estosmercados suele generar una mayor actividadde aquellos infractores que no son encarce-lados, así como el reclutamiento de otrosgrupos, por lo general infractores más jóve-nes y más dispuestos al uso de la violencia,

precisamente ante el incremento de la ame-naza disuasiva del encarcelamiento.

El caso de Bogotá es, sin duda, un buenejemplo de la importancia que tiene el quese gestionen, desde el nivel municipal, políti-cas tendentes a mejorar las condiciones obje-tivas y subjetivas de seguridad de los ciuda-danos. También es un buen ejemplo de lasmúltiples iniciativas que, a este nivel, se pue-den impulsar y construir de una administra-ción a otra. A la vez, este caso muestra losgrandes retos que hay en cuanto al diagnós-tico, a la focalización de acciones y a la eva-luación de impacto de las intervenciones.Pero más allá de las mediciones que nos in-diquen qué acciones fueron más o menoseficaces, parece fundamental que se hubiesepriorizado en los planes de gobierno el temade la seguridad ciudadana y de la defensa dela vida y que se hubiese mantenido en eltiempo un liderazgo en la materia que con-vocara y congregara a la ciudadanía. Con elnuevo gobierno municipal (2004-2006), es-tos temas han perdido importancia en laagenda de la ciudad y ya empiezan a aparecerseñales de alerta que auguran nuevos retospara la seguridad y la convivencia en Bogotá.


notas

1. Este artículo se desprende de un estudio del casosobre las políticas de seguridad ciudadana en Bogotáfinanciado por el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) (Llorente y Rivas 2004). Lasopiniones e interpretaciones, así como los posibleserrores y omisiones, son responsabilidad exclusivadel autor y no comprometen al BID.

2. Bogotá. Colombia. E-mail: [email protected]. co

3. Datos del módulo de criminalidad de la EncuestaNacional de Hogares – ENH90, aplicada en 1995por el Departamento Administrativo Nacional deEstadísticas (DANE) y de la Encuesta deVictimización realizada en 2004 por el DANE y elDepartamento Nacional de Planeación (DNP).

4. La Encuesta Social que realiza Fedesarrollo encuatro grandes ciudades colombianas desde 1999,indica que Bogotá se destaca por el apreciable y

sostenido aumento en la sensación de seguridad delos ciudadanos al pasar de 19 por 100 en 1999 a 42por 100 en 2003 (http://www. fedesarollo. org ).No obstante, a partir de las encuestas devictimización citadas en la nota # 1, se tiene quemientras en 1995 el índice de denuncia en Bogotáfue del 30 por 100, en 2004 fue poco menos del 29por 100.

5. Un dato que apoya esta idea es que cerca de lamitad de las víctimas de Bogotá que manifestó nohaber denunciado lo hizo precisamente porquepensó que las autoridades no harían nada o porqueen un incidente anterior había denunciado y nopasó nada (Encuesta de Victimización de 2004,DANE-DNP).

6. Una descripción detallada sobre las políticas eneste campo y sus desarrollos durante el período1995 a 2003 se encuentra en Llorente y Rivas(2004) y Martin y Ceballos (2004). La versiónoficial se resume en: Acero (2003) y Alcaldía Mayorde Bogotá (2003).

7. El Gobierno del Presidente Gaviria (1990-1994)representa un punto de quiebra importante enColombia frente al manejo de los temas deseguridad. Fue el primero en estructurar unprograma integral para afrontar la crítica situaciónde seguridad interna contenido en la «EstrategiaNacional contra la Violencia» (1991) y sucontinuación «Seguridad para la Gente» (1993).Durante este gobierno se desarrolló un enfoquenuevo para el país en el cual se intenta delimitar lasfunciones de las fuerzas militares y de la policía y ala par se aborda el problema de la administración dejusticia y de su necesaria reforma. Como partecentral de este enfoque se abren espaciosinstitucionales para que los civiles jueguen un papelmás activo en el diseño de las políticas públicas deseguridad, así como en la correspondienteplaneación y asignación de recursos. Los principalesdocumentos de política y las normas más relevantesexpedidas durante esta administración se recogen enPresidencia de la República 1994a, 1994b y 1994c.

8. Según lo explica Héctor Riveros (Secretario deGobierno del período Peñalosa), este aumento de lainversión en el sector fue posible gracias a unareestructuración del Fondo de Vigilancia y

Seguridad realizada a principios de los noventa, alincremento de los recursos de la ciudad logradosgracias a la capitalización de la empresa de energía yal acceso a fuentes de financiación externas (Riveros2002). Entre estas fuentes externas se destaca elpréstamo para el Apoyo a la Convivencia y laSeguridad realizado por el Banco Interamericano deDesarrollo (BID) ejecutado entre 1998 y 2004, elcual ascendió a 10 millones de dólares más 6.6 millones de dólares de contrapartida.

9. La «cultura ciudadana», entendida como unmarco mínimo que regula los comportamientosciudadanos, fue el eje central del plan de gobiernode Mockus en sus dos administraciones. Dentro de este contexto, el conjunto de sus iniciativas se orientó a armonizar los sistemas reguladoresbásicos de los individuos y la sociedad: la ley, la moral y la cultura. Ver Mockus 1994 y 2001.

10. En la práctica, la restricción al porte de armasde fuego se aplicó en Bogotá entre 1995 y 2000,pero de manera intermitente debido a la oposicióndel Ejército Nacional, entidad que en Colombiatiene la potestad sobre los permisos de tenencia yporte de armas de fuego sobre todo el país. La«hora zanahoria», por su parte, consistió en limitarel horario de venta de bebidas alcohólicas en laciudad a la 1:00 a.m. Esta medida estuvo en vigordesde 1995 hasta 2002, cuando el propio Mockus,apoyándose en la disminución sostenida de lasmuertes violentas en la ciudad, aplicó lo quedenominó la «hora optimista», con lo cual volvió aampliar el horario de venta de alcohol hasta las3:00 a.m.

11. La teoría de las «ventanas rotas», propuesta porlos criminólogos estadounidenses Wilson y Kellinghace dos décadas, pone de relieve el impacto deldesorden social y del deterioro del entorno físico enlas percepciones y condiciones de seguridad de lascomunidades (Wilson y Kelling 1982, Skogan1990, Kelling y Coles 1996). La «cero tolerancia»fue el desarrollo que se le dio a esta teoría en laciudad de Nueva York durante la década de losnoventa, y consistió en volcar el control policialhacia las infracciones menores con miras a prevenirla comisión de delitos más graves.


12. Esta avenida se convirtió en una de las rutasprincipales de Transmilenio, que es el sistema detransporte masivo que empezó a construirse durantelas alcaldías de Peñalosa y Mockus como una solucióna la situación crítica del transporte público en Bogotá.

13. Esta zona, ubicada en el centro de la ciudad, eraparticularmente crítica por su alta concentración dehomicidios. Así por ejemplo, entre 1997 y 1999presentó una tasa promedio de homicidios fuera detoda proporción de 40 mil por 100 mil habitantes(Echandía 2000).

14. En Bogotá, al igual que en el resto del país, lasituación de los sitios de reclusión era caótica detiempo atrás. Las condiciones eran indignas,inadecuadas y totalmente insuficientes. Además, losespacios de retención temporal de las estaciones depolicía permanecían hacinados.

15. En la Cárcel Distrital son recluidos losindividuos que cometen infracciones menores cuyapena es inferior a 24 meses. A la UPJ sonconducidas, por un período máximo de 36 horas,las personas capturadas en flagrancia mientras se lesdefine su situación jurídica, así como los infractoresde normas administrativas contenidas en loscódigos de policía y de tránsito.

16. Sobre el origen y desarrollo de los frentes localesde seguridad y del programa de policía comunitaria,ver Llorente (2004).

17. En el caso del control al consumo dealcohol, habría sido mejor incluir en las

estimaciones indicadores sobre las variacionestemporales del consumo de estas bebidas en laciudad, pero no se encontró informacióndisponible para ello.

18. Esta medición se logró a partir de un modeloeconométrico sencillo que buscaba hallar laelasticidad de homicidios: armas de fuegodecomisadas, es decir, la caída porcentual en elnúmero de homicidios generada por un porcentajede armas decomisadas por parte de la policía. Paralas estimaciones se utilizaron datos mensuales dehomicidios y de decomisos de armas de fuego parael período 1996-1999 en las diecinueve localidadesde la ciudad.

19. Por ejemplo, a partir de una encuesta aplicadaen Bogotá a familias con violencia intrafamiliar, seobtuvo que el 34 por 100 consideró que laintervención de la comisaría sirvió mucho, mientrasque entre el 17 por 100 y el 26 por 100 de losentrevistados reportó lo mismo con respecto a lasacciones de otras instituciones públicas de la ciudadque también tienen responsabilidades en la materia(Rubiano et. al. 2003, pp. 97).

20. Se utilizaron modelos de econometría espacialpara estimar las determinantes de la caída de loshomicidios y de los atracos en la ciudad. Además, serealizaron ejercicios de descomposición paracuantificar la contribución de las distintas variablesexplicativas en la dispersión de la tasa de homicidiosy atracos entre las diferentes localidades.


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Democracia y seguridad en un mundo globalizado y de riesgos. Algunas anotacionesklaus bodemerDoctor en Ciencias Políticas. Director del Instituto de Estudios Iberoamericanos, Hamburgo

resumenExiste un amplio consenso respecto a que, tanto en el Norte comoen el Sur, los gobiernos nacionales actúan en un contexto nacionale internacional cada vez más interconectado, complejo y menoscalculable. Hay sobre todo dos conceptos que discuten este fenómenoya hace alrededor de dos décadas: el de la globalización y el de la so-ciedad de riesgo. En el primer caso se trata de un concepto pocopreciso, muchas veces contaminado por disputas político-ideológi-cas y paradigmas controvertidos. Sin embargo, a pesar de estascontroversias existe consenso en que se ha desarrollado en los esta-dos-nación modernos un proceso de disolución de fronteras, elcual ha cambiado profundamente las actitudes en la economía, la cul-tura y la política, tradicionalmente organizadas a nivel del estado-nación.

Palabras clave: Globalización. Sociedad de riesgo. Internaciona-lización. Transnacionalización. Privatización. Modernidad.

abstractThere are a big agreement about the idea that: as much in theNorth as in the South, the national governments act in a nationaland international context more and more interconnected,complex and less predictable. There are two concepts that discussthis phenomenon since two decades ago: the concept ofglobalization and the concept of «risk society». The first concept isnot a detailed or precise concept, and often is contaminated bypolitical and ideological disputes and controversial paradigms.Nevertheless, in spite of these controversies, all agree with the ideathat it has been developed in the modern states a process ofdissolution of borders, which has deeply changed the attitudes in

seguridad/ inseguridad: una realidad y un conceptomultifacéticosLa seguridad es una necesidad básica del serhumano y un bien colectivo clásico, y porese motivo el mantenimiento o la reconsti-tución de la seguridad ocupa un lugar des-tacado en la escala de valores de la pobla-ción. La seguridad es uno de los deseoselementales de las sociedades modernasante el rápido cambio social, económico ypolítico, y tiene una categoría prioritaria enel debate actual. La seguridad externa y lainterna han formado siempre parte impor-tante de las tareas más destacadas del Esta-do y de sus instituciones políticas –y nosólo a partir del 11 de septiembre de 2002–.Pero hay que tener en cuenta que el mante-nimiento de esa seguridad, por parte delEstado, con ser fundamental y responder alun viejo anhelo de toda sociedad, no debe ha-cernos olvidar otro deseo también viejo, elmiedo de los ciudadanos al excesivo poder deese Estado.

Mantener la seguridad tiene un precio–como sostenían ya los pensadores de la fi-losofía política clásica, desde la antigüedad–,y para alcanzarla tenemos que renunciar auna parte de nuestra libertad y someternos,más o menos de manera voluntaria, a unconjunto de reglas, de prescripciones y derestricciones.

Por eso, en el debate público y científico,el término seguridad es muchas veces utilizadode forma peyorativa y, a veces, sobrecargadode suspicacia. Hay consenso en cuanto aque la seguridad es una construcción social,que tiene poco que ver con hechos socialesconcretos (las constataciones claras sobre losriesgos económicos del desarrollo de la cri-minalidad) y más bien con ciertas eviden-cias supuestas. Por eso es difícil definir eltérmino seguridad, como concepto de lasciencias sociales y, en el mejor de los casos,sólo se puede enmarcar su sentido. La segu-ridad y la inseguridad son términos norma-tivamente muy cargados y que se han idotransformando, como afirmó décadas atrásel filósofo alemán Franz Xaver Kaufmann,en el «símbolo de la palabra de una idea devalor societal» (Kaufmann 1970, pp. 62).

En este primer acercamiento al tema, sepueden diferenciar cuatro conceptos de se-guridad (véase Glaessner 2002, pp. 4):

1. Poder confiar, no ser defraudado y evi-tar riesgos. Se asocia con este término la au-sencia de o la protección contra peligros.

2. Seguridad del estatus, mantenimientodel nivel de vida alcanzado por los indivi-duos y/o grupos sociales y la preservacióndel estatus quo social y político, en el cual losciudadanos se han instalado.

quórum 12 klaus bodemer I 127

the economy, the culture and the policy, traditionally organized atthe level of the state nation.

Key words: Globalization. Risk society. Internationalization.Transnationalization. Privatization. Modernity.

3. Cierta configuración institucional,que parece idónea para defenderse contralas amenazas internas y externas al orden so-cial y político.

4. Y en sentido jurídico, la integridadde derechos, cuya protección es tarea prin-cipal del Estado. Algunos autores hablande la seguridad como un derecho funda-mental del hombre y, en términos legales,significa la protección frente al ejercicioarbitrario del poder y el respeto de las reglasde la convivencia y del modo de vida indi-vidual.

Las sociedades modernas, vistas desde elindividuo particular, son cada vez más com-plejas y, al mismo tiempo, menos transpa-rentes. La percepción de la realidad tiene lí-mites y la complejidad creciente de todas lasesferas de la vida hace cada vez más difíciljuzgar seriamente y decidir de forma racional.La relación del ciudadano con un mediocada vez más complejo puede ser percibidapor éste como una sobrecarga, por unaadaptación exitosa o fracasada, como unaoportunidad para la acción individual o co-lectiva. El sociólogo alemán Niklas Luh-mann ha elaborado en detalle la hipercom-plejidad de las sociedades modernas, quehace difícil pronosticar su desarrollo futuro y,por tanto, produce más bien inseguridadque seguridad (Luhmann 1989).

La promesa de seguridad en el mundomoderno es cada vez más frágil y la sensa-ción omnipresente es la inseguridad. Estainseguridad en el espacio económico, políti-co y social tiene varias dimensiones y aspec-tos internos y externos. Combatir la insegu-

ridad es tarea del Estado y de sus instancias.Sin embargo, frente a los nuevos desafíos deseguridad (tráfico de drogas, criminalidadorganizada, volatilidad de los mercados decapitales, terrorismo internacional, etc.), lasinstituciones estatales disponen, cada vezmenos, de las capacidades para responderadecuadamente a estas amenazas y se en-cuentran sobrepasadas a la hora de diseñarestrategias eficaces e implementarlas conéxito. El conservadurismo estructural de lasinstituciones y su insistencia en la solución delos problemas a corto plazo no es apto pararesponder adecuadamente al surgimientoacelerado de los nuevos desafíos. El mono-polio del poder y de la regulación del Estadose ve cada vez más amenazado desde arriba(internacionalización y transnacionaliza-ción) y desde abajo (privatización), y no se vis-lumbra todavía qué puede reemplazar a estemonopolio estatal.

Estas premisas nos acercan al núcleo delproblema. Desde Thomas Hobbes y JohnLocke, las cuestiones de la seguridad (públi-ca) y de orden ocuparon el centro de las ta-reas del Estado, abarcando siempre dos as-pectos: la protección de los ciudadanoscontra el Estado y la protección de los ciu-dadanos entre ellos, por parte del Estado.En este sentido, la seguridad puede ser des-crita con el término moderno «función delEstado» (Glaessner 2002, pp. 4 y ss). Hoydía, bajo los imperativos de la globalización,el desarrollo demográfico y los movimien-tos de migración, que tanto erosionan losrasgos culturales tradicionales y los sistemasde seguridad social, y, además, bajo las ame-nazas del crimen organizado y los cambiosdramáticos en el sistema internacional, las


coordinadas de la política han cambiadodrásticamente.

Todos estos fenómenos son factores de in-seguridad, frente a los cuales la política debebuscar respuestas a sabiendas de que, en con-textos de estructuración (Habermas) y bajo elpanorama arriba descrito, no se puede ha-blar de garantía de seguridad, sino más biende reducción de inseguridad, en el ámbitoeconómico, político y social.

A continuación quisiera concentrar misobservaciones en tres aspectos del debate so-bre seguridad, que nos prometen ciertos be-neficios analíticos y enseñanzas prácticas:

Primero: el proyecto de modernidad fueal mismo tiempo un proyecto de seguridad.

Segundo: mirando al mundo de hoy, losparadigmas de la globalización y de la sociedadde riesgo son dos corrientes de pensamientoque, según mi modo de ver, engloban en for-ma convincente y comprensiva la nueva fasepost fordista, post industrialista, del capitalis-mo moderno. El foco central (y también unarestricción pragmática) será la vinculación deestas ofertas macro con la democracia.

Tercero: qué papel cumple el nuevo con-cepto de seguridad/inseguridad humanaque se ha desarrollado desde los años 1990 enla cooperación al desarrollo. Como veremos,este concepto –y eso es, sin ninguna duda,un paso hacia delante– va más allá del deba-te que, durante décadas, se quedó en losmuros del pensamiento estratégico-militar eideológico de la bipolaridad, aunque tengatambién sus trampas y sus límites.

un recuerdo histórico: el proyectode modernidad fue siempre unproyecto de seguridadVale recordar que el proyecto de moderni-dad fue siempre un proyecto de seguridad,tanto en la teoría política como en la realidad,y vamos a dar algunos ejemplos de la filoso-fía política y de la ingeniería política. En el si-glo XVII, Descartes intentó superar la in-seguridad de la duda por el método, elcamino seguro. En los comienzos del pensa-miento moderno sobre el Estado, se plasmóla idea de que la primera y más importante ta-rea del Estado era la de garantizar, haciaadentro, la seguridad, para evitar la guerracivil y tomar las medidas necesarias de pro-tección contra los enemigos externos. Deesta manera, Thomas Hobbes recomendó,para evitar la inseguridad de la lucha de to-dos contra todos, la creación del dios mortal,del Leviatán. El monarca absoluto logró ter-minar con las guerras de confesión de lossiglos XVI y XVII, consideradas por sus pro-tagonistas como «guerras justas», y el resul-tado fue una concentración de la de fuerzaen manos del Estado absolutista. La consti-tución del monopolio de poder modernoestatal, la «estatización del poder» (Rein-hard 1999, pp. 351 y ss), fue legitimadopor la función de Estado de garantizarla protección y la seguridad de sus ciuda-danos.

La necesidad de seguridad fundamentótambién, desde Max Weber, la racionaliza-ción del derecho. Y, como Eric Jones nos haenseñado en su libro «The European Mira-cle», de 1981, la capacidad del «disaster ma-nagment» fue una de las particularidadesque explica la ventaja de los Estados nacionales


europeos frente a los imperios asiáticos(Breuer 2001, pp. 266). En la misma línea deargumentación se puede decir que también elEstado benefactor se ha constituido comoun Estado seguro y de seguridad, tal comolo analizaremos a continuación.

el estado benefactor es,en realidad, un estado seguro y de seguridadEl ejemplo más impactante y también elmás vinculado con las corrientes del pensa-miento arriba mencionadas es, sin ningunaduda, lo que ha caracterizado el desarrolloeuropeo del siglo XIX: la gran inseguridadde aquella época fue, como nos enseñan loshistoriadores, la cuestión social. El peligrode la lucha de clases, como consecuencia delavance del sistema capitalista, exigía, desdela perspectiva de la burguesía, medidas decerco y de domesticación. Bismarck y otrosoptaron por la estrategia del crecimientoeconómico, por establecer reglas procedi-mentales de distribución y estándares socia-les mínimos, garantizados por el Estado,para asegurar los riesgos individuales de laclase trabajadora (contra enfermedad, acci-dente, vejez, desocupación, etc.).

Con estas medidas de pacificación, em-prendidas políticamente en forma inteli-gente, el término riesgo fue más allá de losaspectos tecnológicos: incluyó también di-mensiones económicas y sociales de la so-ciedad. Se puede decir, sin exagerar, comoha explicado con detalle el teórico francésFrancois Ewald, en su libro sobre la formacióndel état providence (Ewald 1986), que la se-guridad es el manejo más usual de la con-tingencia. El Estado benefactor es, repito,

un Estado seguro/de seguridad. Y a partirde ahí, se puede comprender el riesgo comouna técnica específica del manejo de las in-seguridades.

globalización y democracia, ¿hacia un nuevo autoritarismo? Como ya he mencionado, existe un amplioconsenso respecto a que, tanto en el Nortecomo en el Sur, los gobiernos nacionales ac-túan en un contexto nacional e internacionalcada vez más interconectado, más complejoy menos calculable. Hay, sobre todo, desdehace dos décadas, dos conceptos que prota-gonizan la discusión: el de la globalización yel de la sociedad de riesgo. En el primercaso, se trata de un concepto poco preciso,contaminado. Muchas veces, por disputaspolítico-ideológicas y paradigmas contro-vertidos (Bodemer 1996). Sin embargo, hayconsenso en que se ha desarrollado un pro-ceso de disolución de fronteras en los esta-dos-nación modernos que ha cambiadoprofundamente las actitudes en la econo-mía, la cultura y la política, tradicionalmen-te organizadas a nivel del estado-nación.

De estos tres campos afectados –el econó-mico, el cultural y el político– nos interesa,especialmente el último, es decir, la relacióncompleja entre globalización y democracia,porque se trata de un campo teórica y polí-ticamente muy minado y sobre el que existeuna amplia literatura. Por falta de tiempo yespacio, me voy a restringir sólo a algunasde sus facetas.

Políticamente, la globalización ha condu-cido a una pérdida de soberanía (Sassen1996) o, por lo menos, a una pérdida de au-


tonomía (Dittgen 1999) del Estado nacio-nal, que se concreta, en primer lugar, en untraspaso de competencias de la regulaciónpolítica en dos direcciones: hacia abajo, elnivel subnacional, y hacia el nivel suprana-cional e internacional.

En los países desarrollados, el Estado na-cional tiene el monopolio de la fuerza legíti-ma, pero no el de la gestión política(Scharpf 1998, pp. 82), y en América Latina,muchas veces el Estado no dispone ni de lafuerza ni de la gestión. Se están formandonuevos espacios políticos más allá del Estadonacional. Al mismo tiempo, observamosque el proceso de la globalización va acom-pañado, cada vez más, por una regionalizacióny una creciente fragmentación, tanto eco-nómico-social como cultural y política(Menzel 1998). Tanto en los países miem-bros de la Organización para la Coopera-ción y Desarrollo (OCDE) como en los delSur, se está produciendo una fragmentaciónde la estructura social, acompañada por uncreciente proceso de individualización. Pa-ralelamente, aumentan la desigualdad, la se-gregación y la polarización socioeconómica.En el ámbito social y de los estilos de vidaindividuales se destaca, además, una hete-rogenización sociocultural. Al mismo tiem-po, se están formando, en el proceso dela de-diferenciación cultural o re-tradicio-nalización del mundo y de la vida respecti-vamente (Habermas 1994), nuevas identi-dades.

Nuestra pregunta central es, por tanto,cómo estas tendencias macro –globalizacióny fragmentación– afectan a la democracia(Held 1995). Una hipótesis, ampliamente

difundida, destaca que la pérdida de sobera-nía o autonomía del Estado no está sóloasociada con una pérdida de gestión, sinotambién con un déficit de legitimación y dedemocracia, respectivamente (Habermas1998). Los indicios al respecto son llamati-vos. Observamos que en los países desarro-llados, y también en los del Sur, hay una cri-sis de confianza. Esta crisis, que en primerlugar es una crisis de representación, se re-fiere prioritariamente a las instancias inter-medias entre el Estado y la sociedad, es decir,a los partidos políticos y a los grupos inter-medios de presión. Los actores de la articu-lación de los intereses societales y de suagregación en demandas políticas disponen,cada vez menos, de capacidad de integra-ción, y algunos indicadores apuntan a lacreciente volatilidad del comportamientoelectoral, el reemplazo de cleavages políticospor issues, a la fragmentación del sistema departidos y a la creciente brecha entre los ciu-dadanos y la clase política.

Frente a los déficits de legitimación y derepresentación están surgiendo –ésa es laotra cara de la moneda– nuevas formas departicipación política, articuladas por movi-mientos indígenas (como, por ejemplo, enPerú, Bolivia, Ecuador, Chile y Guatemala),de autoayuda y/o de protesta social (los pi-queteros en Argentina, los «sin tierra» enBrasil). Este proceso es la expresión de unanueva articulación política directa, que algu-nos observadores califican como un nuevoempuje democrático. Por otra parte, estasnuevas formas de articulación político-so-cial están muchas veces acompañadas porun nuevo autoritarismo, visible en el surgi-miento de nuevos líderes populistas outsi-


der, de un nacionalismo étnico, de nuevascorrientes de la derecha, de un regionalismoseparatista y de un fundamentalismo reli-gioso, tanto en Europa, como en AméricaLatina (Loch, Heitmeyer 2001, pp. 15; Peetz2001; Werz 2003).

Estas experiencias, que surgen en casi todaslas regiones del mundo, han motivado al so-ciólogo alemán, Wilhelm Heitmeyer, de laUniversidad de Bielefeld, a formular una hi-pótesis, basada en datos empíricos, en laque afirma que las diferentes variantes delcapitalismo moderno se están desarrollan-do, cada vez más, en una dirección autorita-ria, llevan consigo la destrucción social y es-tán afectando masivamente la sustancia dela democracia liberal (Heitmeyer 2001). Lacombinación entre un «nuevo autoritaris-mo», con elementos neopopulistas, y unasdemocracias meramente electorales, carac-terizadas por la exclusión social, un sistemade seguridad quebrados, una creciente inse-guridad pública y el desencanto político, esresponsable de que los ciudadanos se veancada vez menos protegidos y asegurados porlas autoridades políticas contra las crecien-tes inseguridades de su entorno.

la sociedad de riesgo. ¿fin de laseguridad?¿Qué es el concepto la «sociedad de riesgo»,respecto a la democracia y al tema de la se-guridad / inseguridad?

La hipótesis central del bestseller del soció-logo alemán, Ulrich Beck, La sociedad deriesgo del año 1986, es que el proyecto dela modernidad, que ha caracterizado los úl-timos dos siglos, está a punto de fracasar.

Pero las causas de este fracaso no están, se-gún el autor, en impedimentos externos oen una implementación insuficiente delproyecto, sino en su lógica interna. La maxi-mización de los riesgos, entendidos comoefectos colaterales inciertos de las acciones,en el marco del capitalismo post-industrial,es el precio que hay que pagar por el mante-nimiento de la modernidad. Se trata, segúnBeck, de una ley forzosa de la evolución. Lacausa no es la modernidad completa, sino lamodernidad incompleta, el medio caminoen el que vivimos hoy.

El riesgo es la potencialidad de un peligroy los peligros se transforman en riesgos, porlas acciones del hombre. Los megapeligros,como los de la energía atómica, los ecológi-cos, los químicos y los genéticos, no se pue-den delimitar temporal ni espacialmente, nise los puede calcular y, mucho menos, com-pensar. Los riegos van más allá del manejode los peligros tradicionales. La seguridadde la vida cotidiana existe sólo con reservas ypuede ser puesta en peligro, a cualquier horay en cualquier lugar, por catástrofes que sur-gen en otros lugares del mundo, porque estemundo, como todo lo que en él existe, se hatransformado en un campo de experimento.

El principio de seguro socializa los peli-gros en riesgos y emancipa a la sociedad ha-cia una tolerancia jamás esperada hacia losriesgos. El catastrofismo latente de la socie-dad de riesgo comienza donde encuentrasus límites la capacidad de dar seguridad(Blanke 1991, pp. 281). Hoy día no se pue-de garantizar el fin de la lucha de clasesporque las medidas del Estado benefactorha llegado a su fin. En estos tiempos de la


globalización ningún gobierno puede ga-rantizar un crecimiento económico relativa-mente continuo y con unos márgenes dedistribución, porque eso significaría unconsumo creciente de la energía y de los re-cursos naturales, y una complejidad en au-mento del medio ambiente. La catástrofeecológica, inminente en el ámbito planeta-rio, es el precio de la solución procedimen-tal del conflicto de clases, a través de la in-clusión social y la externalización de loscostos, y es también el precio del triunfo dela libertad y de la igualdad. La remoción deeste peligro sólo puede llevarse a cabo conun nuevo empuje del aumento de compleji-dad. Pero, sin embargo, los riesgos de la ci-vilización no se reducirán con este empuje,porque el aumento del riesgo es el precio delmantenimiento del estatus quo, en un nivelcada vez más complejo (Blanke 1991,pp. 285).

El peligro omnipresente amenaza, segúnBeck, no sólo la vida física, sino la vida social,el conjunto de todas las instituciones y es-tructuras de la sociedad. También la auto-nomía de los sistemas parciales de la socie-dad –según Niklas Luhmann, una de lasconquistas de los tiempos modernos– expe-rimenta un proceso de erosión. Las institu-ciones estatales y de derecho han abandona-do, desde hace tiempo, sus competencias ylas han delegado a los expertos, enraizadosfuera del sistema político. Con esta delega-ción, argumenta Beck, las instituciones llegana una contradicción extremadamente explo-siva. Mientras estas instituciones prometen,por un lado, una seguridad absoluta, legali-zan, por el otro, actitudes que ofrecen sólouna seguridad relativa y pueden transfor-

marse, en cualquier momento, en una ca-tástrofe. Una consecuencia de eso es que lacredibilidad se erosiona cada vez más por-que se está diluyendo el consenso básico, enel cual se ha basado, hasta ahora, el desarro-llo. De esta manera, se está desmoronandoel contrato social del Estado benefactor que,como subrayábamos más arriba, siemprefue un Estado «de seguro». La disminucióndel conflicto que alcanzó el Estado benefac-tor de la época de posguerra, por el creci-miento y por los mecanismos de concerta-ción y coparticipación, está siendo socavadapor la intensificación del conflicto, comouna consecuencia del crecimiento de losriesgos.

Este diagnóstico, extraído por Beck de laexperiencia de los países desarrollados, esmás dramático en los países del llamadoTercer Mundo y, entre ellos, los de AméricaLatina, en lo que ni siquiera se ha alcanzadoel estado de modernización, aunque sea amedio camino, que es el punto de partidadel diagnóstico de Beck. Vale la pena men-cionar, de manera esquemática, algunos deestos impedimentos:

1. La mayoría de los países de AméricaLatina y del Caribe se encuentran, en el me-jor de los casos, a medio camino hacia unamodernidad respecto del Norte. Su inser-ción en el mundo globalizado es y siguesiendo periférica, más defensiva que proacti-va (Arocena 2004); su industrialización es ysiegue siendo trunca (Fajnzylber 1983); susaparatos estatales son y siguen siendo pocoeficientes, sus instituciones representativasfrágiles. Los sistemas democráticos carecende bases sociales y económicas sólidas, y


son, en su mayoría, frágiles, defectuosos yno están lo suficientemente inmunizadoscontra los bacilos del autoritarismo y elclientelismo, la corrupción y el populismo.Según los datos recientes del Latinobaróme-tro (y otros datos empíricos), la cultura po-lítica de las sociedades latinoamericanas esreflejo de una realidad política, económica ysocial y de una sensación térmica que nosuscita un gran optimismo (véase Hakim,Lowentahl 1996, pp. 303 y ss).

2. Las legislaturas y los sistemas judicialescarecen, en gran parte de América Latina,de autonomía, jerarquía, recursos y compe-tencia, los elementos necesarios para desem-peñar plenamente sus funciones constitu-cionales. Los presidentes suelen recurrir aprocedimientos excepcionales para eludir elproceso legislativo, menospreciando así a lasinstituciones formales del gobierno, com-prometiendo las normas jurídicas y soca-vando la legitimidad democrática.

3. Los partidos políticos, en diversos paísesde América Latina y el Caribe, carecen devínculos efectivos con las bases electorales y,por lo general, son poco más que vehículospara impugnar elecciones y distribuir pre-bendas y rentas. Raras veces ofrecen progra-mas coherentes y suelen ser manipuladospara estar al servicio de las ambiciones per-sonales de sus dirigentes. (Hakim, Lowenthal1996, pp. 303).

4. La democracia en América Latina nocuenta con una participación ciudadanasostenida. Aunque la transición a gobiernoselectoralmente democráticos y liberales esti-muló el surgimiento y crecimiento de orga-

nizaciones voluntarias, la mayoría de las na-ciones de la región carece aún de un con-junto vigoroso de instituciones no guberna-mentales, a través de las cuales se puedanexpresar, mediar y someter o no a la consi-deración de las autoridades, de manera con-gruente con las demandas de la gentecomún. Los actores sociales «clásicos» –sin-dicatos, grupos empresariales, organizacio-nes profesionales y asociaciones cívicas– si-guen siendo débiles y fragmentarios, ytienen una base demasiado estrecha para de-sempeñar papeles políticos efectivos. Laprensa representa sólo una gama limitada deopiniones y es, en muchos casos, económi-camente dependiente de fuentes de finan-ciación del gran capital financiero. En gene-ral, no es un freno eficaz ante la corrupcióno el abuso de poder.

5. Después de casi dos décadas de expe-riencias post-autoritarias, los expertos y losciudadanos comunes se preguntan si los ac-tores e instituciones, con estas característi-cas, están en condiciones de enfrentar, demanera efectiva, los desafíos de la globaliza-ción y de las sociedades de riesgo, sin perderla confianza de su electorado. Y se planteansi los políticos pueden explotar, de maneraconvincente y orientados hacia el bien co-mún, el margen de gestión restringido queles queda.

6. El fracaso ante este desafío en granparte de las élites políticas se refleja contoda claridad en el comportamiento ciuda-dano. En muchos países de la región, el pro-ceso democrático se ve amenazado porquelos ciudadanos dejan de participar activa-mente en la vida política, debido a la desilu-


sión, la apatía o a la sensación de que hansido excluidos o perjudicados injustamente.Muchos ciudadanos están hartos del discur-so de sus representantes, que, desde la déca-da de los ochenta hasta hoy, les piden sacrifi-cios, como consecuencias de los programasde ajuste, que serán compensados un incier-to mañana. La sensación de que cada vez lesqueda menos dinero en el bolsillo y de que susituación económica ha empeorado desdelos años de la transición democrática, seagrega al comportamiento de una gran par-te de la élite política, caracterizada por lacorrupción, las prácticas clientelares y elmal manejo de los fondos públicos. La cre-ciente desconfianza en la política, que se ma-nifiesta en el hecho de que, en muchos paí-ses, se vote a favor de políticos reciénllegados, con recetas de corte populista, reflejala poca estima por los dirigentes democráti-cos establecidos, la frustración por los ma-gros resultados de la ingeniería política y ladecepción por el continuo deterioro econó-mico y social, en un mundo cada vez másinseguro y menos calculable.

Cada una de estas amenazas o impedimen-tos a la profundización democrática en Amé-rica Latina, han sido enormemente exacerba-das por la crisis económica y la deuda socialacumulada. Las cifras al respecto son bien co-nocidas y no es necesario repetirlas aquí. Elmodesto crecimiento económico a lo largode las últimas dos décadas, la brecha crecien-te entre ricos y pobres y la casi desapariciónde la clase media –el caso más espectacular esel de Argentina– han erosionado, cada vezmás, la cohesión social, con el riesgo de quetambién el proceso democrático y la estabili-dad política estén en peligro. Una señal de

alarma es la decreciente valoración del siste-ma democrático y el hecho de que el porcen-taje de población que prefiere un gobiernoautoritario, si es capaz solucionar los proble-mas económicos pendientes (Latinobarómetro2004; UNDP 2004), está aparentemente enaumento.

¿Qué tiene todo eso que ver con el temade la seguridad / inseguridad? La sensación yla realidad de la inseguridad, crecientemen-te difundida en los países de América Latinay del Caribe, no tiene su base –en eso existeun consenso amplio–, como en las décadasanteriores, en conflictos clásicos: guerras in-terestatales, fronterizas (con la excepcióndel conflicto armado entre Perú y Ecuadoren 1996 y las turbulencias fronterizas re-cientes entre Colombia y Venezuela) o civi-les (con la excepción de Colombia), sino enlos fenómenos económicos, políticos, socia-les y culturales de la vida cotidiana, discuti-dos, desde la primera mitad de los años no-venta, en el ámbito político y científico,bajo el lema de la «seguridad humana».

de la seguridad tradicional a la seguridad humana.oportunidades y riesgos

1. La nueva conceptualización de la seguridadpor el PNUDLos múltiples y rápidos cambios aconteci-dos a nivel internacional durante la últimadécada del siglo pasado –el fin de la GuerraFría y su lógica; la globalización y la entradadel capitalismo en la época postfordista; losllamados «nuevos desafíos» de seguridad,como el tráfico de drogas, el crimen organi-zado transnacional, las migraciones masi-


vas, los desastres naturales y sus diversas re-percusiones; el genocidio y los crímenes delesa humanidad; los abusos contra la infan-cia; la creciente inseguridad pública, sobretodo en los grandes conglomerados pobla-cionales, y, finalmente, la expansión del te-rrorismo internacional– han estimulado eldebate científico y la fantasía política paraencontrar respuestas teóricas y prácticasadecuadas. Este debate ha desembocado,entre otras cosas, en una nueva conceptuali-zación de la seguridad que, más allá de suestricto sentido militar, engloba ahora ele-mentos económicos, sociales, tecnológicos e,incluso, ecológicos. Así, en los años ochentay, particularmente, en los noventa, el debatesobre la seguridad internacional fue ampliado,con el fin de incorporar categorías innova-doras, como seguridad cooperativa (Achar-ya 2001), la seguridad societal, la seguridadglobal, la seguridad democrática y la seguri-dad humana. Este último término, que seimpone cada vez más en el debate interna-cional, es un concepto multidimensional,amplio y polivalente, que ha provocadofuertes controversias sobre la noción de derechode intervención humanitaria.

El Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD), en su Informe sobreDesarrollo Humano del año 1993, fue elque, por primera vez, reenfocó el término«seguridad» desde los Estados hacia los sereshumanos en estos términos:

«The concept of security must change – froman exclusive stress on national security to amuch greater stress on peoples security, from se-curity through armaments to security throughhuman development, from territorial security

to food, employment and environment secu-rity». (PNUD 1993, pp. 2.)

Y el informe de 1994 concretó el concep-to (PNUD 1994, pp. 30), diferenciandoentre dos aspectos fundamentales:

1. Seguridad humana, que significa laprotección contra amenazas, como el hambrey la enfermedad.

2. La protección contra sorprendentes ydolorosas perturbaciones en la vida cotidia-na. (PNUD 1994 pp. 28.)

La seguridad humana tiene cuatro carac-terísticas:

1. Un deseo universal;

2. una dependencia mutua entre los ele-mentos particulares de la seguridad humana;

3. la prevención de una ingerencia expost;

4. centrarse en el ser humano.

El concepto de la seguridad humana partebásicamente de la convicción de que cadapersona debería ser capaz de manejar su vidapor sus propios esfuerzos y tener medios su-ficientes de subsistencia. No es un conceptodefensivo, como, por ejemplo, la seguridadterritorial o militar, sino un concepto inte-gral y proactivo. (PNUD 1994 pp. 29.)

En el año 1999, el PNUD retomó el con-cepto de la seguridad humana en su infor-me anual, y lo llamó «desarrollo con cara hu-


mana» (PNUD 1999), relacionándolo conuna lista de amenazas: desde la pérdida delpuesto de trabajo y el colapso de los merca-dos financieros hasta el sida, el calentamientoglobal y los sindicatos criminales mundia-les. «La globalización», subraya el informe,«amplía los chances para el progreso hu-mano de unos, disminuye los de otros y so-cava la seguridad humana.» (PNUD 1999,pp. 53.)

2. La seguridad humana como medida pararelegitimizar la cooperación al desarrolloPara el PNUD, existe una vinculación im-plícita entre la promoción del concepto dedesarrollo humano, por un lado, y, por otro,el rol mundial y la dotación financiera delsistema de Naciones Unidas, más específica-mente, la financiación de la cooperación al de-sarrollo. Este razonamiento trata de afron-tar, principalmente, el hecho de que, en unmundo dominado por el pensamiento neo-liberal reacio a las transferencias públicas, lacooperación al desarrollo pierde cada vezmás importancia. De hecho, la cuota de losfondos de la cooperación al desarrollo en lospresupuestos públicos de los países de laOCDE, está cayendo de forma continua.Las dudas frente a la eficacia, la necesidad yel sentido de la cooperación al desarrollosurgen y acrecientan, junto a la restricciónde los espacios de coordinación del desarro-llo, la desilusión de la lucha por el equilibriosocial global y la conciencia de los límitesecológicos de la modernización.

En este contexto, la seguridad humana,como concepto integral, permite acatar losdéficits globales de la cooperación al desa-rrollo como parte de potenciales riesgos de

seguridad y, al mismo tiempo, fundar nue-vamente la legitimación de la cooperación,que actualmente corre el riesgo de perder,tanto la importancia política como los re-cursos financieros.

3. Los peligros del concepto de la seguridadhumanaLa cara opuesta de este concepto es la visiónde que el mundo está poblado de enemigosde los Estados, de los pueblos, de las cultu-ras y de las sociedades, y es poco probablelograr un estado de distensión y de relacionespacíficas y políticas de solidaridad. El reco-nocimiento del hecho de que sin desarrollono hay seguridad y sin seguridad no hay de-sarrollo, formulado ya décadas atrás en elInforme Brandt, corre el riego de desequili-brarse. Si en el discurso sobre el desarrollopredomina la seguridad, se puede produciruna de-solidarización, un pensamiento queprime la fortaleza, en detrimento de unapolítica activa de cooperación al desarrollo(von Braunmühl 2002, pp. 47). Además,ese discurso pierde de vista la relación estre-cha entre desarrollo, seguridad y derechoshumanos. Hay que diferenciar las políticasque ponen el centro de su atención, comopasó durante la Guerra Fría, en el miedo, lasensación de amenaza y la defensa, de lasque configuran su pensamiento basándoloen la empatía y la solidaridad como susgrandes pilares. Y hay que diferenciar tam-bién las que basan su política de seguridaden los derechos humanos y aquellas en que lapolítica de derechos humanos se subsumeen el discurso de seguridad.

Resumiendo, a pesar de que el conceptode la seguridad humana, formulado y pau-


latinamente revisado por el PNUD, signifi-ca un verdadero progreso conceptual y prác-tico, comparado con el concepto de seguri-dad tradicional, en los últimos años hatomado, frente a los «nuevos desafíos» deseguridad, una dirección problemática ycorre el riesgo de bloquear el potencial glo-

bal de transformación: el desarrollo huma-no como derecho humano. Este fenómenoes aún más evidente en el debate de seguridad(norteamericano) post 11 de septiembre,que refuerza cada vez más un pensamientopolarizado: «nosotros y los otros», mostran-do así ciertos elementos paranoicos. •


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Hipertrofia represiva: la cuestión carcelaria en América Latinajorge núñez vegaInvestigador FLACSO Ecuador

resumenEl texto es un estudio comparativo de países latinoamericanosdonde se muestra la problemática del incremento acelerado de lapoblación carcelaria desde principios de la década anterior. El estu-dio dice que la situación carcelaria depende de las reformas políti-cas y económicas de cada estado, donde lejos de responder a una dis-cusión de la política criminal, las políticas se dirigen hacia unendurecimiento de la penalización y la expansión de la población car-celaria, lo que no guarda proporción con el incremento de la de-lincuencia. Prueba de ello es la política antidroga de los países an-dinos, donde la presión internacional, a través de la imposición decuotas de incautación de drogas y de detenciones, engendra unalógica represiva al margen de la propia dinámica del delito. Estaspolíticas criminales y penitenciarias sobre drogas ilegales afectanademás a los grupos más vulnerables del campo del narcotráfico.En Ecuador esto se aprecia en el porcentaje de mujeres privadas delibertad, en Bolivia con la cantidad de campesinos presos por estaclase de delitos.

Palabras clave: Población carcelaria. Política criminal y peniten-ciaria. Política antidroga. Endurecimiento de la penalización. Di-námica del delito. Reforma del Estado.

abstractThe article is a comparative study of Latin American countries,where is shown the problematic of the accelerated increase of theprison population, since the beginning of the previous decade.The study says that the prison situation depends on the politicaland economic reforms of each state that, far from respond to adiscussion of criminal policy, go towards a hardening of the

penalization and the expansion of the prison population, whichdoes not keep relation with the increase of the crime. Proof of it,is the antidrug policy of the Andean countries, where theinternational pressure, through the imposition of seizure fees ofdrugs and the arrests, generates a repressive logic on the margin ofthe dynamic of the crime. These criminal and penitentiary policieson illegal drugs, in addition, affect the most vulnerable groups ofthe drug trafficking. In Ecuador this is appreciate in thepercentage of women deprived of their freedom; in Bolivia,because of the amount of imprisoned farmers that commited thisclass of crimes.

Key words: Prison population. Criminal and penitentiarypolicy. Antidrug policy. Hardening of the penalization. Crimedynamic. State reform.

introducciónEl incremento sostenido y acelerado de lapoblación penitenciaria es un fenómeno ge-neralizado en América Latina. En todas lascárceles, el número de personas excede lacapacidad física, y en la mayoría, los nivelesde hacinamiento son críticos. (Carranza,2003) Esta realidad nos enfrenta a la si-guiente pregunta: ¿Cómo interpretar la si-tuación carcelaria de la región sin ocultarparticularidades, ni caer en descripcionesmeramente institucionales?

Lecturas que den cuenta de esta interro-gante son cada vez más necesarias, debido aque la circulación de discursos que advier-ten a diario sobre la inseguridad y el incre-mento de la violencia, en ámbitos políticos yacadémicos, actualizaron y reforzaron unavieja creencia que mira en la cárcel un indi-cador de la delincuencia. Así, habría másgente presa porque los delitos aumentaron.Aunque la afirmación no resiste la más leve

constatación empírica, sirve para justificarreformas en los sistemas penales y carcela-rios de la región, lo cual, por decirlo menos,es preocupante.

Ecuador es un buen ejemplo de lo anota-do. La tasa de homicidios por cien mil habi-tantes subió de 10.3, a principios de losnoventa, a 15, en 2000. El porcentaje depersonas encarceladas se mantuvo relativa-mente estable: cerca del 20 por 100 del totalde la población en los últimos ocho años.Mientras, la fundación Marcha Blanca, gru-po que demanda más seguridad al Estado,propone que los municipios asuman res-ponsabilidades penales y penitenciarias paramejorar la respuesta institucional1.

Otro argumento, un tanto más sofistica-do, que suele utilizarse para explicar el au-mento de la población penitenciaria, lo re-laciona con el crecimiento demográfico.Desde este punto de vista, la razón para

quórum 12 jorge núñez vega I 141

que existan más personas presas es que lasociedad está integrada por más gente. En elsiguiente cuadro observamos que el incre-mento de la población penitenciaria obe-dece, principalmente, al mayor uso de laprisión y, en menor grado, al crecimientodemográfico.

En este contexto, las ideas del artículopretenden mostrar la forma en que los pro-cesos de construcción del Estado en el senti-do weberiano, es decir, como producción yreproducción de aparatos legales y burocrá-ticos altamente racionalizados, definen larealidad de las cárceles en América Latina.Por un lado, se relaciona los indicadores pe-nitenciarios en América Latina con las refor-mas políticas y económicas de los Estadosdurante los noventa. Por otro, se atiende alas políticas criminales y penitenciarias deri-vadas de la estrategia antidroga liderada porEstados Unidos, desde finales de los ochen-ta, en los países andinos.

El ensayo retoma los casos de Argentina,Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador,Perú y Venezuela. Si bien es un limitante noanalizar todas las realidades nacionales de laregión, estos países permiten distinguir yobservar tendencias. El periodo de referen-cia es la década de los noventa. Sin embargo,las características de los procesos políticos ysociales aludidos extienden ocasionalmentela temporalidad hasta los ochenta.

la entrada del estado de bienestaren américa latina A pesar de haber compartido elementos co-munes con Europa, sobre todo después dela Segunda Guerra Mundial, las diferenciasde orden histórico, económico y políticonos impiden hablar en rigor de Estados deBienestar en América Latina2. (Barba, 2004)

En primer lugar, las instituciones del Es-tado de Bienestar europeas nacen, a finalesdel siglo XIX, ligadas a la emergencia del ca-


Cuadro n.º1Variables que inciden en el crecimiento de la población penitenciaria

en países de América Latina

Crecimiento por Crecimiento por mayorPaís

AñosAumento aumento demográfico uso de la prisión

1992 1999 Número % Número %Argentina 21,016 38,604 17,588 1,800 10 15,788 90Bolivia* 6,235 8,315 2,080 296 14 1,784 86Brasil 114,377 194,074 79,697 13,701 17 65,996 83Colombia 33,491 57,068 23,577 3,867 16 19,710 84Chile 20,989 30,852 9,863 2,282 23 7,581 77Perú 17,350 27,452 10,102 2,448 24 7,654 76

Fuente: Carranza, 2003.

* El dato de Bolivia es de 1997.

pitalismo. La creación del seguro social res-ponde a procesos políticos donde los traba-jadores estuvieron en capacidad de exigir alEstado que se reduzcan las diferencias socia-les, producidas por el mercado, y se eleve sucalidad de vida. (Isuani, 2000) De modoque la estructura del bienestar en Europa esanterior a la «Gran Depresión» de 1929. Encambio, para América Latina las institucionestípicas del bienestar aparecieron en el si-glo XX, después de la crisis del modelo libe-ral, lo que las vincula más al ámbito econó-mico que al político.

Un segundo punto es el contexto econó-mico, en el que se inscribe la construcción deEstados de bienestar. En Europa, el plenoempleo, institución básica del modelo key-nesiano, se articuló fácilmente a la estruc-tura original del bienestar, ya que al pro-mover la intervención del Estado en elmercado laboral para evitar la caída delconsumo, se amplió también la coberturasocial de sus instituciones. Mientras, en lospaíses latinoamericanos la adopción delbienestar se produjo en el marco de procesosde industrialización, vía sustitución de im-portaciones, donde los Estados privilegia-ron la seguridad social, ligada al empleoformal, excluyendo, desde el inicio, a losgrupos desheredados del mercado laboral.(Barba, 2002)

Finalmente, el Estado de Bienestar en Eu-ropa se desarrolla en el marco de institucio-nes democráticas, lo que permitió incorporara la ciudadanía en su lógica. En tanto, la au-sencia de sistemas políticos democráticos enAmérica Latina estimuló el apareamientode redes clientelares. (Barba, 2004)

Por estas razones, la cuestión del bienestaren América Latina es un hecho particular.Además, las diferencias culturales y sociales en-tre los países latinoamericanos también defi-nieron las formas del bienestar en la región.En este sentido, Barba (2004) identifica trestipos ideales de regimenes de bienestar: uni-versalistas, duales y excluyentes, dependien-do de las formas históricas en que se articu-laron la política social, el funcionamientode la economía, particularmente el mercadolaboral, y las estrategias de bienestar de loshogares. (Barba, 2004)

Los regimenes universalistas estuvieronvigentes en Argentina y Chile durante lossetenta y se caracterizaron por un sistema deseguridad social de alta cobertura, acceso asistemas de salud y educación primaria y se-cundaria. Este modelo de protección se basaen el trabajo formal y, por ende, estratificalos beneficios a través de incorporacionescontroladas de grupos emergentes, dandoprioridad a los funcionarios del Estado,profesionales y trabajadores urbanos.

Los regimenes duales surgieron en Brasil,Colombia y Venezuela y en ellos encontra-mos provisión de educación a nivel prima-rio, con cobertura casi total hasta los seten-ta; sistemas de salud y seguridad social,ligados al empleo formal, e incorporaciónde los sectores más pobres a través de redesclientelares. Sin embargo, fueron margina-das las zonas rurales. El tipo excluyentepresente en Ecuador, Bolivia y Perú, encambio, evidenció procesos más lentos decobertura de la seguridad social, restringidabásicamente a sectores públicos, incorporaciónestratificada social y étnicamente a los servi-


cios de salud y educación, así como redesclientelares en las relaciones entre el Estadoy los sectores más pobres de la sociedad(Vásconez, 2004)

adiós al bienestar latinoamericano La crisis del modelo de sustitución de im-portaciones, a principios de los ochenta,convirtió a los organismos financieros inter-nacionales en actores protagónicos de lasreformas políticas y económicas de los Esta-dos, en América Latina. Si los países de-sarrollados han hecho caso omiso de lasrecomendaciones del Fondo Monetario In-ternacional, del Banco Mundial y del BancoInteramericano de Desarrollo, parecería queLatinoamérica entró sin beneficio de inven-tario en los llamados procesos de ajuste es-tructural y estabilización económica deriva-dos del Consenso de Washington3. (Isuani yNieto, 2002)

La receta inicial era relativamente sencilla:estabilizar la inflación, liberalizar el comercioy eliminar la regulación financiera, tareasque podía realizar el jefe del ejecutivo, sintener que buscar consensos en la clase polí-tica ni persuadir a ningún grupo social. Lasegunda parte, políticamente más compleja,incluía la reforma fiscal, la privatización delsector público y la reforma de la seguridadsocial.

Con esta consigna los gobiernos de turnoempezaron la reforma. Los regimenes uni-versalistas fueron los primeros que comen-zaron el proceso en los setenta, pero lo in-terrumpieron por las distintas crisis quegeneró, retomando la agenda a mediados deesa década y continuando a lo largo de los

noventa. Para los regimenes duales y exclu-yentes fueron los noventa el período decisi-vo. En los regimenes universalistas el proce-so ha sido gradual, mientras en los duales yexcluyentes las mediadas fueron muy rápi-das. (Barba, 2004)

Las transformaciones sufridas por los Es-tados han sido desiguales: Argentina y Chi-le liberalizaron sus regimenes de bienestar,con relativo éxito en Chile y muy pobre enArgentina. Brasil se distingue por su pocadisposición a implementar las reformas–hasta 1996 solamente había impulsado laapertura comercial y la reforma financiera–.Colombia lo ha hecho de forma conserva-dora y en Venezuela fueron un fracaso. Perúha avanzado radicalmente en la implemen-tación de las reformas y Bolivia y Ecuadorsufrieron crisis que frenaron los procesos.

la receta oculta: políticas criminales y carcelariasLoïc Wacquant (2002) afirma que, en losúltimos veinte años, el desmantelamientodel Estado de Bienestar en Estados Unidosy Europa implicó el incremento de políticascriminales y carcelarias. En América Latina seconfirma esta relación cuando observamosque, entre 1992 y 1999, la población peni-tenciaria aumentó en un promedio del 83por 100. Y, de acuerdo a la tasa de personasprivadas de libertad por cada 100.000 habi-tantes, Argentina, Chile y Bolivia casi du-plican este indicador en diez años. La tasapromedio de todos los países en 1992 es de77 personas, frente a 109 en 2002 y 144presos considerando los picos más altos dela serie, es decir, el doble del promedio delaño de referencia (ver Cuadro 2).


El único país que presenta un decrementoen la tasa en 2002 es Ecuador (ver cuadro 1),un fenómeno que se explica por la promul-gación de leyes de rebajas de penas que dis-minuían la condena a la mitad automática-mente, mecanismo que fue eliminado en2001 por el Congreso Nacional y que es, ac-tualmente, uno de los ejes del repertorio dis-cursivo en la lucha del Comité Nacional de In-ternos del país, al lado de la aplicación de losbeneficios de ley, como la prelibertad paralos detenidos por delitos de drogas ilegales, aquienes se les ha negado este derecho in-constitucionalmente hasta ahora4.

Hay que considerar también que la genteque pasó por la cárcel, cuando cumplió supena, quedó sometida a tutela policial. Portanto, aunque la tasa baje, debido a un flujode ingresos y egresos rápido, como en el casoecuatoriano, o más lento, como en el restode países, miles de personas quedan cadaaño conectadas a los aparatos policiales ycarcelarios del Estado.

Al relacionar los tipos de regimenes debienestar con los indicadores de los sistemasde cárceles en la región, si bien existe un au-mento general de la población penitenciariaen todos los países, incluido Ecuador, yaque desde el 2001 la curva de crecimientovuelve a subir notablemente, observamosque los regimenes universalistas presentancierta estabilidad durante la primera mitadde los noventa y, a partir de allí, el creci-miento es sostenido. Es lamentable no con-tar con información en tasas de Argentina,después de 1999, ya que el país atravesó unacrisis económica y política extremadamentegrave, que afectó a gran parte de la pobla-ción. Pero al analizar el cuadro 1 vemos queeste país, entre 1992 y 1999, es el de mayorincremento en la población penitenciaria(90 por 100) y el de menor crecimiento de-mográfico (10 por 100) de América Latina5.

El caso de Chile es también sugerente, sobretodo debido a que este país ha sido el referen-te de los efectos positivos de la reforma del


Cuadro n.º 2Población penitenciaria en países de América Latina (tasas por cien mil)

País Años1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Argentina 63 64 68 74 97 96 99 106Bolivia 80 86 102 110 97Brasil 75 81 82 93 104 115 132 135 137Colombia 92 96 96 97 119 128 127 137 145 156Chile 155 155 150 155 163 172 181 205 214 216 212Ecuador 74 81 81 84 94 80 78 69 61 59Perú 77 80 83 88 96 100 104 108 107 103 103Venezuela 102 112 106 98

Fuente: Carranza, 2003.

Estado en América Latina6. Además de tenerla tasa más alta de todos los países y el rangode aumento más grande, es el único caso delcono sur donde el porcentaje de mujeres pre-sas supera el 5 por 100, alcanzando un 8 por100 en 2005. (Dammert y Díaz, 2004).

Finalmente, los regimenes duales eviden-cian un incremento más lento pero sosteni-do, a lo largo de la década. En Brasil y Co-lombia ningún año desciende la tasa y,comparando estos dos países, vemos queColombia, todos los años, tiene la tasa másalta que Brasil, a pesar de tener menos habi-tantes7. La situación en los regimenes exclu-yentes es disímil. En Perú, la tendencia escreciente y constante hasta 1999, que escuando comienza a bajar. Bolivia sólo pre-senta datos desde 1997 hasta 2002 y la tasacrece hasta 2000 y baja en 2001; sin embar-go, este país es el segundo en porcentaje deincremento de la población penitenciaria:86 por 100 entre 1992 y 1999. Para Ecuador,la serie crece hasta 1996, descendente hasta2001 y, nuevamente, va en aumento por lasrazones apuntadas arriba.

De lo expuesto hasta aquí, podemos afirmarque en países con regímenes de bienestaruniversalitas es mucho más evidente un ma-yor uso de la cárcel ligado a las transforma-ciones del Estado durante los noventa. Ar-gentina y Chile nos muestran claramenteesta tendencia. El caso de Brasil no es claroporque se confunde con el resto de países,incluidos en categoría dual, donde encon-tramos países andinos ligados a la dinámicade las drogas ilegales. Además este país noha participado activamente de la reformapolítica y económica, así que todavía man-

tiene instituciones de bienestar que los dife-rencian aún más del resto de realidades.

la cruzada antidroga de estados unidos en el mundo andino Las políticas criminales y carcelarias sobredrogas ilegales están íntimamente relaciona-das con la estrategia antidroga, liderada porEstados Unidos desde finales de los ochenta.A mediados de esa década, el presidente Ro-nald Reagan declaró que las drogas ilegalesson un asunto de seguridad nacional. En1989, George H. W. Bush lanzó la «Iniciati-va Andina», como parte de una estrategiapara erradicar la producción de drogas ile-gales en la región. (Youngers y Rosin, 2005)

La visión militar del fenómeno impuestapor Estados Unidos, no tardó en incluir alas fuerzas armadas de los países andinos enlas tareas policiales. A finales de los noventa,se firmaron convenios con Ecuador, Cura-sao y El Salvador para realizar labores de in-terdicción, a cargo del Departamento deDefensa norteamericano, utilizando, para elefecto, bases aéreas de estos países. Para ha-bilitar estas locaciones militares, Washing-ton ha gastado 137 millones de dólares, de loscuales casi la mitad fueron asignados a equi-par la base Manta en Ecuador. Es decir, esepaís recibió sólo por este concepto treintamillones menos de los que su Estado invirtióen Bienestar Social durante 20038.

La asistencia económica de Estados Uni-dos para el control de drogas ilegales ha in-crementado gradualmente a lo largo de ladécada, sobre todo en los países andinos.Washington aportó en programas antidro-gas a las policías y fuerzas armadas de Amé-


rica Latina y el Caribe más de 2.737 millo-nes de dólares, entre 1997 y 2002. Sin contarpaquetes especiales como el Plan Colombia,la «ayuda antidroga» norteamericana, en2000, fue de 117 millones de dólares parapolicías y militares. Monto que sería exage-rado si no tuviéramos que compararlo conla escandalosa suma de 1.97 billones de dó-lares gastados por ese país en ese mismo ru-bro, desde la implementación del Plan Co-lombia. (Isacson, 2005)

Además, Estados Unidos presionó a losGobiernos de los países andinos para queimpulsen legislaciones antidrogas especiales yseveras. Los casos de Ecuador y Bolivia nosmuestran la forma en que las embajadasnorteamericanas influenciaron en la expedi-ción de esta clase de leyes, centradas en lacriminalización indiferenciada de consumi-

dores, mulas (gente que lleva pequeñas can-tidades de alguna droga en maletas o dentrode su cuerpo), pequeños expendedores ytraficantes de drogas ilegales.

En Bolivia, antes de la discusión de la lla-mada ley 1008 (Ley de Regulación de Sus-tancias Controladas, julio de 1988), los vo-ceros de la embajada de Estados Unidosafirmaron que la ley antidroga era esencialpara levantar la suspensión temporal de laasistencia económica que mantenía su país.(Ledebur, 2005). La versión ecuatoriana deesta ley, denominada 108 (Ley de Sustan-cias Psicotrópicas y Estupefacientes, 1991),nace en un contexto donde el presidente, detendencia social demócrata, era cuestionadosobre este tópico por el partido demócratacristiano. Así que su apoyo incondicional a laley antidroga pretendía demostrar a Estados


Cuadro n.º 3Ayuda estadounidense militar y policial para América Latina y el Caribe, 1997-2002

Program Level of aid (millions of U. S. dollars)

Counterdrug Programs More than 2,737 (92 por 100)International Narcotics Control More than 1,769Sections 1004 (Defense Dept. Counternarcotics) Approx. 705Emergency Drawdowns 192Sections 1003 (Defense Dept. Counternarcotics) 61Discretionary Funds from ONDCP 10

Nondrug Programs More than 230 (8 por 100)Excess Defense Articles (EDA) 73Foreign Military Financing (FMF) 71International Military Education and Training (IMET) 62Antiterrorism Assistance (ATA) 25JCETs, exercises, intelligence agencies, etc. Unknown

Fuente: Isacson, 2005.

Unidos el compromiso del Gobierno con lalucha contra las drogas, a cambio de un tra-tamiento flexible en el resto de temas bilate-rales, particularmente el comercial. (Ed-wards, 2003)

A criterio de Irigoyen y Soberón (1994),en los países andinos aparecieron verdade-ros subsistemas penales, caracterizados poracoger la normativa internacional de lasdrogas ilegales, sin guardar ninguna cohe-rencia con la legislación interna, ni propor-cionalidad entre el delito y la pena y tampo-co distinguir entre campos de control,como el consumo, cultivo, procesamiento ytráfico. En esta línea, los autores señalan la ins-tauración de procedimientos especiales enmateria de drogas ilegales:

• Es recurrente la ampliación de los pla-zos de detención policial para los casos rela-cionados con drogas (en Perú se pasa de las24 horas a 15 días; Bolivia a 48 horas).

• Son frecuentes la ampliación de atribu-ciones y otorgamiento de valor probatorio ala acusación del personal policial (Ecuador yBolivia) y la desaparición de etapas judiciales(sumario o instrucción en Bolivia). En Co-lombia, la policía aumenta su poder por el va-lor probatorio de las diligencias de la destruc-ción de plantaciones y sustancias incautadas yla posibilidad de ocupar pistas de aterrizajes.

• Creación de órganos especializados(Ecuador, Bolivia, Colombia).

• La creación de sistemas diferenciadosde delitos con procedimientos especiales(Ecuador y Colombia).

• La creación de instancias de juzgamien-to espacial (Bolivia, Colombia y Perú).

• Establecimiento de jurisdicciones mili-tares para algunos casos (Venezuela y Co-lombia).

• Nombramientos de jueces secretos, tes-tigos secretos y ocultamiento temporal depruebas (Colombia).

• Extensión del plazo de prescripción dela acción judicial y la propia pena (Bolivia,Ecuador y Perú).

• Limitación de derechos y beneficiosprocesales ordinarios (Bolivia, Ecuador, Perúy Venezuela).

• Medidas cautelares especiales, comoprohibición de vender bienes, clausura deestablecimientos y decomiso (Ecuador, Co-lombia y Venezuela).

• Limitación del secreto bancario (Ecua-dor y Perú).

• Inversión de la carga de la prueba,transfiriéndola al inculpado o a terceros(Bolivia y Ecuador).

• La consulta de oficio de sentencias (Bo-livia, Perú y Ecuador).

• Negación de beneficios de ley como laprelibertad (Ecuador, Perú y Venezuela).

Si bien, en la mayoría de países, existieronreformas a estas leyes, debido a las críticasde varias organizaciones de derechos huma-


nos (Bolivia en 2001 y Ecuador en 1997),en todos los países se ha mantenido la es-tructura básica del marco jurídico. Antes deconcluir esta sección, valdría preguntarsepor los resultados de este gigantesco desplie-gue policial, militar y penal antidroga enAmérica Latina.

En Bolivia y Perú, países donde cultural-mente la hoja de coca tiene usos tradiciona-les de larga data, la producción disminuyódurante los noventa. No obstante, es perti-nente señalar que en ambos casos la produc-ción de coca, a inicios de los ochenta, incre-mentó, en respuesta a la expansión delmercado de cocaína a nivel mundial. EnBolivia, los cultivos de coca para mascar,antes de este período, eran de la región deYungas en el Departamento de La Paz,mientras las nuevas plantaciones aparecie-ron en el Chapare, durante los setenta. Loscultivos de coca en Perú, antes de la escaladade la demanda internacional, tenían mayo-ritariamente usos tradicionales, y en peque-ña escala servían para el comercio legal debebidas suaves. Después del apareamientode la industria del narcotráfico, la produc-ción de coca en el país se hizo muy comple-ja, debido a varios factores, entre ellos losconflictos entre los campesinos y grupos sub-versivos como Sendero Luminoso. (Thoumi,2003).

Durante los noventa, los cultivos de cocabolivianos bajaron de 48.800, en 1996, has-ta 38.000 hectáreas, en 1998. La produc-ción de cocaína declinó de 248 toneladasmétricas, en 1992, a 77 toneladas, en 1999,y, para el año 2000, la producción del alca-loide descendió a 55 toneladas. En 1999,

Perú tenía menos de 50.000 hectáreas decultivos, frente a las casi 100.000, de 1996.La producción de cocaína cayó dramática-mente de 606 toneladas métricas, en 1992,hasta 192 toneladas, en 2000. En contrastecon esta situación, Colombia pasó, de serun país encargado del procesamiento y tráfi-co de drogas ilegales, a constituirse en elmayor productor de hoja de coca en elmundo, en 1999, duplicando la producciónde Bolivia y Perú juntos. Entre 1989 y1998, la producción de hoja de coca incre-mentó en 140 por 100: de 33.999 a 81.400toneladas métricas. Esta expansión ocurrióa pesar de los programas de fumigación que,sólo en 1998, cubrieron 65.000 hectáreasde cultivos. Además, el país mantuvo su po-sición de principal refinador de cocaína,abasteciendo el 80 por 100 del mercadonorteamericano, y, durante los noventa, laproducción de amapola, materia prima dela heroína, escaló de cero, en 1989, a 61 to-neladas métricas, en 1998. (Bagley, 2003).

Bruce Bagley (2003) explica estos resulta-dos, más agrios que dulces, de la política an-tidroga, desde el punto de vista de la econo-mía política del narcotráfico. Según elautor, el puente aéreo que permitía a las or-ganizaciones traficantes colombianas llevar,desde Perú y Bolivia, pasta básica de cocaínaa Colombia para su posterior refinamiento,colapsó a causa de la interdicción a media-dos de los noventa. Esto incidió negativa-mente en los precios de la hoja de coca boli-viana y peruana, además de incentivar loscultivos en territorio colombiano.

Por otro lado, la dinámica del tráfico in-ternacional también cambió durante los no-


venta. El desmantelamiento de las grandesorganizaciones colombianas de traficantes,a comienzos de la década, y la vinculaciónde grupos mexicanos al negocio del trans-porte, configuró una nueva estructuradel comercio ilegal. Para Mónica Jacobo(2003), el tráfico de drogas ilegales se adap-tó fácilmente a las condiciones impuestaspor la política antidroga; en lugar de existirpocos carteles grandes, ahora encontramospequeños cartelitos, articulados entre sí porun sinnúmero de redes de relaciones econó-micas que desbordan las fronteras nacionales.Los capos pueden haber caído, y, con ello,incluso tal vez disminuya la violencia, pero loscontactos del contrabando se han multipli-cado y, por ende, no hay razón para que se re-duzca la cantidad de droga ilegal en el mer-cado.

Al parecer, Ecuador juega un papel simi-lar al que cumplió, a principios de los no-venta, dentro de la economía política delnarcotráfico. Es un punto de conexión parael tráfico de cocaína y, aunque en menoscantidad, de heroína hacia mercados inter-nacionales, a través de la carretera paname-ricana norte y los puertos marítimos deManta, Guayaquil, y Puerto Bolívar. Los ae-ropuertos internacionales son utilizados enmenor grado para el tráfico, debido al incre-mento de los controles existentes. También esfuncional a esta industria para el comercioclandestino y el abastecimiento de precur-sores químicos. En el país también se ha se-ñalado el incremento de actividades relacio-nadas con el lavado de dinero, después de ladolarización, decretada en 2000; sin embar-go, las referencias han sido principalmenteperiodísticas y aún no encontramos estu-

dios económicos sobre el tema. (Rivera,2004).

los efectos de la política antidroga en el sistema penitenciario El punto anterior nos muestra la forma enque Estados Unidos influyó en las políticascriminales y carcelarias de la región andinay en la configuración actual de la economíapolítica del narcotráfico, de acuerdo con lasfunciones de cada país en la producción ytráfico internacional de drogas ilegales. Fal-ta explicar cómo afecta esta política antidro-ga, de corte militar y penal, en los sistemascarcelarios de los países andinos.

La participación de las fuerzas armadas entareas policiales conectó a la institución conel fenómeno delincuencial, lo que implicóla redefinición de sus funciones tradicionalesy el aumento de la fuerza represiva del Esta-do. A través de la creación de policías espe-ciales antidroga, se articuló a los sistemascarcelarios a la dinámica internacional de lainterdicción. Ambos fenómenos generan lahibridación y dislocación de los aparatos deseguridad estatales en la región.

El tema de las unidades especiales anti-droga en los países andinos muestra cómolas relaciones de cooperación y coordina-ción con las agencias antinarcóticos hanproducido desigualdades al interior de lasinstituciones policiales locales, lo que, almismo tiempo, ha generado cambios en laorganización y funcionamiento de la poli-cía. Es común en la región andina la presen-cia de grupos espaciales antidroga que operancon relativa independencia de la jerarquía


institucional, cuentan con mejores equiposy reciben contraprestaciones formales o in-formales por su trabajo.

La corrupción es un problema particularen las operaciones policiales antidroga. Enocasiones, la policía «arregla» con un grupode traficantes para perseguir a otro. Uno delos casos más sonados, en los que las agen-cias antinarcóticos estadounidenses partici-paron, fue la persecución a Pablo Escobar,jefe del cartel de Medellín. Durante el ope-rativo, la policía especial antinarcóticos deColombia hizo un pacto con los Pepes, ungrupo vinculado al cartel de Cali, que buscabaliquidar al Escobar. (Neild, 2005).

A más de ello, el protagonismo de las po-licías antinarcóticos, en materia judicial,también ha irradiado el sentido de la espe-cialización en el campo penal. Los casos rela-cionados con drogas ilegales son mundosaparte, dentro del sistema jurídico, no sóloporque las leyes y procedimientos lo hacendiferente, sino porque prácticamente todoslos actores, incluido el acusado, conocen yreconocen que la dinámica tiene reglas dejuego propias. Los jueces saben que tienenque ser severos, los fiscales que están someti-dos a la policía, los presos enfrentados a sen-tencias largas, etc.

De esta forma, la política antidroga en la re-gión andina ha engendrado una racionali-dad de la represión en la que no importarealmente el delito que se persigue. El obje-tivo es apresar gente con drogas ilegales, daigual si son los últimos eslabones de la in-dustria del narcotráfico, como consumido-res, campesinos, mulas o pequeños trafi-

cantes, y que, en consecuencia, el apresa-miento no disminuya la producción y eltráfico.

Desde el punto de vista de los actores dela industria, la realidad ecuatoriana nosmuestra una característica propia de los sis-temas de cárceles, ligados a la lógica anti-droga. De las mujeres presas, el 76 por 100se hallan privadas de libertad por delitos re-lacionados con drogas ilegales, y la gran ma-yoría de las veces se involucraron a la indus-tria en la etapa del transporte, como mulas,es decir, recibieron entre 3.000 y 5.000 dó-lares por llevar pequeñas cantidades de dro-gas en su cuerpo o en maletas. Otro grupo sig-nificativo se vio envuelto en el negocioporque su marido estaba articulado a él y,en menor escala, la mujer cumplía un papeleconómicamente relevante en el negocio.

Hecho que se explica porque las asime-trías de género, circundantes en la sociedad,operan al momento de organizar las relacio-nes sociales dentro del narcotráfico y lasmujeres son de los actores con menos poderen este campo. Es lógico, por tanto, pensarque son los grupos más vulnerables frente ala criminalización de la droga9.

De acuerdo con la estadística, este fenó-meno es generalizado en la región andina.Como vemos en el cuadro, la poblacióncarcelaria por sexo muestra que hay másmujeres privadas de libertar en los paísesandinos, indicador que, en promedio, lle-ga alrededor del 9 por 100 y en Bolivia al-canza el 12 por 100; frente a un 5 por100 de promedio de Argentina, Brasil yChile.


Por otro lado, mientras en Argentina lapoblación penitenciaria, clasificada por de-litos, mayoritariamente pertenece a tipospenales relacionados con la propiedad pri-vada y el porcentaje de extranjeros no llegaal 4 por 10010, en Bolivia el 54 por 100 degente está detenida por delitos sanciona-dos por la Ley de Sustancias Controladas(1.008), y la Pastoral Penitenciaria de esepaís afirma que, entre los 3.656 casos dedrogas ilegales, no existen «peces gordos».La mayoría de personas privadas de liber-tad son campesinos, pequeños vendedores yconsumidores11. En cambio, los extranje-ros en Ecuador representan el 10 por 100

de su población penitenciaria, de los cualesel 60 por 100 tienen nacionalidad colom-biana.

Hace falta realizar un análisis más finopara comprender la relación profunda en-tre los sistemas de cárceles en la región an-dina y el campo del narcotráfico, a nivel in-fraestatal. Tomando en cuenta los casos deEcuador y Bolivia, observamos que las per-sonas privadas de libertad por las leyes anti-drogas son generalmente los actores conmenos poder, dentro de la industria delnarcotráfico: mulas en Ecuador y campesinosen Bolivia.


Cuadro n.º 4Población penitenciaria: total y por sexo en países de América Latina

Población SexoPaís peniten. Hombres Mujeres

Argentina (2003) 51,998 40,393 2,294Bolivia (2003) 6,768 5,949 819Brasil (2004) 330,642 319,731 10,911Colombia (2004) 68,020 63,385 4,635Chile (2005) 64,828 59,659 5,169Ecuador (2003) 9,866 8,862 1,004Perú (2004) 32,129 29,816 2,313Venezuela (2003) 21,342 19,933 1,409

Fuente: Argentina: Datos provinciales y federales 2003. Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP) www. pol-crim. jus. gov. ar/Sneep/introduccion. htm. La información correspondiente a internos por sexo se basa en el total de datos remitidosdesde los establecimientos, y debido a que no todos los centros enviaron a tiempo la información requerida, ésta difiere del total de lapoblación penitenciaria (51.998 personas). Bolivia: Datos a diciembre de 2003. Primer censo efectuado por la Dirección de Régimen Pe-nitenciario e International Centre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies. org. Brasil: Datos a Junio de 2004. International Cen-tre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies. org. Colombia: Datos nacionales a Diciembre de 2004. Instituto Nacional Penitencia-rio y Carcelario (INPEC) www. inpec. gov. co. Chile: Datos a Enero de 2005. Gendarmería de Chile www. gendarmeria.cl/estadisticas/estadisticas. htm. Incluye el sistema abierto y cerrado. Ecuador: Datos a 2003. Dirección Nacional de Rehabilitación So-cial. Boletín Estadístico 2003-2004. Perú: Datos a Octubre de 2004. International Centre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies.org. Venezuela: Datos a Julio de 2003. International Centre for Prison Studies (ICPS) www. prisonstudies. org.

Por ahora es evidente que la lógica represi-va de la interdicción sólo ha fomentado elcrecimiento de la industria y algunos cam-bios en la estructura productiva y organiza-cional de las drogas ilegales a nivel regional.Realidad que dista mucho del sueño esta-dounidense; por el contrario, al enfocar loque Youngers (2005) denomina efectos co-laterales de la política antidroga, observa-mos que las cárceles de los países andinossirven para confinar a grupos ligados preca-riamente a dicha economía ilegal.

conclusiones • En América Latina existe una relación

entre la implementación de las reformas po-líticas y económicas del Estado y la situa-ción del sistema penitenciario.

• Esta relación no es mecánica, dependede las políticas criminales y carcelariasadoptadas en cada país. Además, el mayoruso de la cárcel también responde a proce-sos de política pública relacionados con laimplementación de estrategias de control yprevención del delito a nivel nacional y local.

• Las respuestas del Estado, frente al in-cremento de la población carcelaria, no sehan orientado hacia una discusión sobre laspolíticas criminales; la tendencia es cons-truir más cárceles y, en algunos casos, priva-tizar la rehabilitación social.

• No siempre hay una relación causal en-tre el incremento de la población peniten-ciaria y la delincuencia, y esto es especial-mente evidente con la política antidroga enlos países andinos, donde la presión inter-nacional, a través de la imposición de cuotas

de incautación de drogas y de detenciones, en-gendra una lógica represiva al margen de lapropia dinámica del delito.

• La política antidroga liderada por Esta-dos Unidos ha reforzado la capacidad repre-siva de los Estados en la región andina, alpresionar para que las fuerzas armadas parti-cipen en tareas de interdicción y apoyar lacreación de unidades especiales de policíaantidroga.

• Al involucrar a los militares en el trabajopolicial antidrogas, se conecta a la institu-ción castrense con el fenómeno delincuen-cial, lo que obliga a redefinir sus funciones.

• En los países andinos las políticas cri-minales y carcelarias sobre drogas ilegalesdependen de la estrategia estadounidense.

• Estas políticas son las que más impac-tan en la situación carcelaria de los paísesandinos.

• Las políticas criminales y penitenciariassobre drogas ilegales afectan a los gruposmás vulnerables del campo del narcotráfico.En Ecuador, esto se aprecia en el porcentajede mujeres privadas de libertad y en Boliviapor la cantidad de campesinos presos poresta clase de delitos.

• Lo anterior sugiere un impacto diferen-ciado de la política antidroga, que depende engran medida de la economía política delnarcotráfico, aunque, como se señaló antes,los sectores más afectados siempre son losque tienen menos poder en la cadena deproducción.


1. La fuente de la tasa de homicidios es CarriónFernando, 2004. «La inseguridad ciudadana en laComunidad Andina». En ICONOS, n.º 18FLACSO Ecuador. El porcentaje de internos pordelitos de homicidio puede verse en el BoletínEstadístico anual de la Dirección Nacional deRehabilitación Social de Ecuador. Y la propuesta deMarcha Blanca se encuentra en varios comunicadosy documentos públicos distribuidos por laorganización; el utilizado en este artículo fueentregado al autor durante un Seminario realizadopor FLACSO el 31 de marzo y 1 de abril de 2005.

2. La teoría distingue tres tipos de Estado deBienestar. En el modelo residual, que tiene como ejeel mercado, las políticas públicas se orientan acorregir externalidades de la economía, no intentanmodificar la estructura social generada por el libreflujo de la oferta y la demanda y asume que sólohay que proteger transitoriamente a los pobresincapaces de satisfacer sus necesidades pero queestán dispuestos a reintegrarse al mercado laboral.Los regímenes conservadores son esencialmentepolíticos porque conciben el bienestar de maneracorporativa; el problema fundamental es preservarlas diferencias de estatus; su instituciónfundamental es el seguro social ligado al empleoformal; su cobertura es expansiva y gradual; elenfoque de política social es moderadamentedesmercantilizador y se basa en el principio desubsidiaridad que supone la intervención públicasólo cuando la familia es incapaz de proteger a susmiembros. Finalmente, los modelos universales sondesmercanitizadores; buscan alentarsignificativamente la estructura social generada porel mercado y romper con los privilegios de losgrupos organizados; asumen la pobreza y ladesigualdad no como asuntos derivados de laslimitaciones de las personas sino como productosdel funcionamiento del mercado. Su principio

básico es fijar para todos los ciudadanos yciudadanas niveles mínimos de bienestar entendidos

como derechos sociales; sus instituciones son elseguro social universal (no sólo para el empleo formal)y sus políticas tratan de activar el mercado laboral.(Esping – Andersen, 1990; Marshall 1975; Lautier,2001, Skocpol 1987; tomado de Barba, 2004)

3. Termino acuñado por John Willianson parareferirse a un conjunto de ideas generales queinfluyen en el diseño de políticas públicasorientadas a superar la crisis del modelo deindustrialización vía sustitución de importaciones,las mismas que son aceptadas por organizamosinternacionales, inversionistas financieros,funcionarios de gobierno y asesores económicos.

4. Boletín Informativo 2002.El sistemapenitenciario ecuatoriano en cifras. DirecciónNacional de Rehabilitación Social de Ecuador.

5. La curva de crecimiento anual de la poblaciónpenitenciaria desciende entre los años 1997 y 2001y aumenta notablemente desde ahí hasta el2003.Boletín Informativo 2002.El sistemapenitenciario ecuatoriano en cifras. DirecciónNacional de Rehabilitación Social de Ecuador.

6. No se cuenta con cifras de Argentina desde 1999.

7. La comparación de las tasas entre Colombia yBrasil en le cuadro sólo es posible desde 1995 hastael 2001 debido a la ausencia de datos, en el caso deBrasil tampoco hay datos de 1996.La informaciónde Venezuela es muy limitada, sólo cuatro años,como para agruparla en alguna tendencia.

8. Ministerio de Economía Finanzas.

9. Dirección Nacional de Rehabilitación Social. ElSistema Penitenciario en Cifras. 2003-2004.

10. Sistema Nacional de Estadísticas sobreEjecución de la Pena (SNEEP). Informe preliminarSNEEP año 2003

11. La Prensa. Editorial, La Paz-Bolivia Edición deEnero 8, 2005. http://www. laprensa. com.bo/20050108/editorial/vineta. htm


notas

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bibliografía

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En colaboración con el Banco Interamericano deDesarrollo. Julio 2000.

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