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PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

1. Introducción

2. Larevisióndeoficiodelosactosnulosoaccióndenulidad

2.1. Regulaciónsustantiva 2.2. Elprocedimientoderevisión

3. Larevisióndeoficiodeactosanulablesfavorablesparalosinteresadosorecursodelesividad

3.1. Regulaciónsustantiva 3.2. Procedimiento 3.3. Suspensióndelaejecucióndelacto

4. Larevocacióndeactosdesfavorables

5. Larevocacióndeactosfavorables

6. Lacorreccióndeerroresmaterialesyaritméticos

7. Límitesalasfacultadesderevisióndeoficio

CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

UNIDADDIDÁCTICA

8 LA REVISIÓN DE OFICIODE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Sumario │"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

DERECHO ADMINISTRATIVO

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PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

Presentación

Los actos administrativos se dictan para alcanzar fines de interés público y la protec-ción y consecución de este interés justifica el régimen jurídico que concede unos poderes exorbitantes a las Administraciones Públicas que los dictan. El transcurso del tiempo, el cambio de circunstancias o el descubrimiento de hechos posteriores pueden dar lugar a la necesidad de que la Administración revise sus decisiones.

En función de la circunstancia sobrevenida y del tipo de acto, favorable o de gra-vamen, será posible la revisión del mismo o, simplemente, la Administración deberá declararlo lesivo para el interés público y procederá a impugnarlo ante los jueces de lo contencioso-administrativo por no poder anularlo ella misma.

Es conveniente avisar desde ahora que en el procedimiento de revisión, incluso cuando la causa es un supuesto de nulidad del acto, los particulares no pueden ver una puerta abierta para impugnar cualquier cosa, y mucho menos, si las irregularidades del acto administrativo han sido causadas por ellos.

Objetivos

Esta Unidad didáctica permitirá al estudiante:

• Conocer y aplicar el régimen jurídico de la revisión de los actos adminis-trativos.

• Ser capaz de distinguir el procedimiento adecuado en función del tipo de acto que se deba revisar.

• Ser capaz de presentar una solicitud de revisión ante las Administraciones Públicas.

• Distinguir un supuesto de revisión de otro de revocación y cuándo esta da lugar a indemnización.

• Conocer las limitaciones a la utilización de las técnicas de revisión.

│ Sumario"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

L. F. López Álvarez La revisión de oficio de los actos administrativos


1. INTRODUCCIÓN

En la asignatura denominada «Procedimientos, Actos y Contratos Administrativos» se estudió que las Administraciones Públicas pueden decidir ejecutoriamente vinculan-do a los ciudadanos y que esas declaraciones de voluntad administrativa se denominan «actos administrativos». Según su naturaleza, esos actos pueden permanecer vigentes a lo largo del tiempo, como el permiso de conducir, o pueden agotarse por su cumplimiento por parte del administrado, el pago de una sanción de tráfico.

En principio, los actos administrativos se extinguen por las mismas causas que de-terminan la extinción de los actos jurídicos en general. No obstante, existe en los actos administrativos una particularidad que no se da en el Derecho privado, y es la posibili-dad que tienen las Administraciones Públicas de declarar unilateral y ejecutoriamente la extinción de los mismos cuando concurren determinadas causas. Esta posibilidad se conoce, en nuestra doctrina y legislación, con el nombre de «revisión de oficio de los actos administrativos» y son múltiples las causas que la justifican.

En primer lugar, pueden existir razones jurídicas o de legalidad al detectarse que el acto administrativo vulnera el ordenamiento y, en función del vicio del acto, habrá que seguir un procedimiento de revisión u otro. Si el vicio lleva aparejada nulidad nos encontraremos ante la revisión de oficio propiamente dicha, prevista en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), que no tiene plazo para iniciarse y puede ser solicitada por los interesados, como más adelante se expli-cará. En cambio, si la infracción supone simple anulabilidad, hay un plazo de cuatro años para declararla. Además, al contrario de lo que sucede cuando hay vicio de nu-lidad, habrá que distinguir si el acto anulable es favorable a los particulares, en cuyo caso la Administración no puede anularlos, o si se trata de actos desfavorables, que sí podrá anular.

En segundo lugar, pueden concurrir motivos de oportunidad, por ejemplo, que un ayuntamiento modifique el tipo de uso de un bien de dominio público y sea necesario revocar las licencias concedidas lo que, como acabamos de ver, no puede hacer, en prin-cipio, salvo que se lo permita una norma con rango de ley.




Finalmente, pueden darse conjuntamente motivos de legalidad y de oportunidad que oscurecen el régimen jurídico a aplicar. En aras de la claridad, y como más adelante se com-plicará lo que ahora parece evidente, vaya por delante una sencilla regla. Cuando hay nulidad no importa si el acto es favorable o desfavorable a los ciudadanos. En el resto de supuestos, tanto si existe anulabilidad como si no, solo pueden revocarse o anularse los actos desfavo-rables o de gravamen para los ciudadanos; los favorables, como norma general para la que existen excepciones, no se pueden anular ni revocar, sino que la Administración, en el caso de que se aprecie un vicio de anulabilidad, deberá declararlos lesivos para el interés públi-co e impugnarlos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para que sean los jueces quienes decidan y, si no se dan razones jurídicas sino de mera oportunidad, deberá indem-nizar a los particulares a los que les revoca el acto.

Precisiones

Actualmente, la complejidad jurídica de las situaciones y las expresiones utilizadas por la LRJPAC propician un uso vulgar de los conceptos jurídicos. Así, en la doc-trina y en la jurisprudencia se habla de anulación del acto tanto si se trata de nulidad como de anulabilidad, cuando lo propio sería hablar de declaración de la nulidad o de anulación del acto, según que el vicio sea de nulidad o de anulabilidad, respecti-vamente. De la misma manera, se habla de revisión de oficio para referirse tanto al procedimiento del artículo 102 de la LRJPAC, como al del 103 y 105 que contemplan supuestos distintos. También en este caso, lo propio sería hablar de revisión de oficio para los supuestos del 102, recurso de lesividad para el 103, y revocación del acto por motivos de oportunidad en el 105. No obstante, como hemos indicado, son pocos los que siguen este criterio.

2. LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS NULOS O ACCIÓN DE NULIDAD

2.1. REGULACIÓN SUSTANTIVA

El artículo 102 de la LRJPAC, regulador de la materia, dispone:

«1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma, si lo hu-




biere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consul-tivo equivalente de la comunidad autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivada-mente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la comunidad autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposi-ción o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la cadu-cidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de inte-resado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo».

La redacción actual de este precepto, que acabamos de transcribir, procede de la re-forma realizada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que introdujo la posibilidad de revisar, no solo los actos, sino también los reglamentos o disposiciones administrativas y matizó la posibilidad de iniciar el procedimiento a solicitud de interesado concediendo facultades al órgano competente para inadmitir las solicitudes por los motivos que se indican, dejando a salvo, claro está, la posibilidad de acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Del análisis de este artículo resulta:

En primer lugar, que la revisión de oficio de actos nulos se configura como una ver-dadera acción de nulidad, permitiendo a los administrados instar la revisión de oficio del acto. De esta forma, el procedimiento deja de ser un procedimiento de incoación de oficio para poder incoarse también «a solicitud de interesado». Esta acción ya se concedía en




la vieja (aunque eficaz y novedosa para su tiempo) Ley de Procedimiento Administra-tivo de 17 de julio de 1958 cuando en su artículo 109 establecía que la Administración podrá en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado, declarar la nulidad de los actos enumerados en el artículo 47. Con esta parca regulación, el interés de la doctrina y la jurisprudencia se centraba en interpretar la palabra «podrá», es decir, si la Administración estaba obligada o no a iniciar el procedimiento de revisión cuando así se lo solicitase el interesado.

Como indican Parejo y Santamaría, en un primer momento, la jurisprudencia, siempre reacia a los cambios, interpretó que si bien los particulares podían instar la revisión, esta no estaba obligada a iniciarla si entendía que la petición carecía de fundamento. Esta restrictiva interpretación fue muy criticada por parte de la doctrina (es decir, los profesores de Derecho Administrativo y otros agentes jurídicos que también publicaban sus escritos) y provocó una modificación del criterio jurisprudencial para entender que constituía una verdadera acción que debía ser resuelta por el órgano competente, es decir, que no se trataba de un acto graciable o de una manifestación del Derecho de Petición (hoy previsto, como es sabido, en el art. 29 de la Constitución). A partir de ese momento, la discusión se centró en saber si la obligación de resolver se veía cumplida con una simple contestación desestimatoria de la solicitud o incluso de simple inadmisión, o había que realizar el completo procedimiento, incluida la obligada consulta al Consejo de Estado.

En este sentido, se distinguían dos fases, la primera duraba hasta llegar al Consejo de Estado y comprendía las fases de apertura del expediente, emisión de informes técnicos y asesoramientos jurídicos, y audiencia al interesado, en la que la Administración podía resolver en contra de la solicitud del particular si entendía que no se daban las causas de nulidad alegadas por el solicitante. La segunda incluía la solicitud del dictamen del Consejo de Estado y la posterior resolución apreciando o no la nulidad. Según el Tribunal Supremo, bastaba con la primera fase para que el interesado viese cumplido su derecho a solicitar la revisión. Como es obvio, después era posible acudir a la vía jurisdiccional.

En palabras del Tribunal Supremo:

«La acción de nulidad, consagrada en nuestro Ordenamiento por el artículo 109 (hoy 102) de tan repetida cita, tiene carácter de verdadera acción, con au-tonomía de la revisión de oficio a cargo de la Administración que el propio precepto configura, y en cuanto tal habilita a los particulares interesados ("a instancia de parte") para exigir de la Administración competente una activi-dad conducente a un pronunciamiento expreso sobre la nulidad absoluta de los actos sujetos a ella, cualquiera que sea el tiempo en que aquellos fueron produ-cidos, previa la tramitación oportuna en la que destaca el dictamen preceptivo




del Consejo de Estado, sin que la Administración actúe aquí con poderes dis-crecionales o a su libre arbitrio, según el criterio sostenido por la jurisprudencia –cfr. Sentencias de esta Sala de 9 de noviembre de 1974 (RJ 1974\4487) y 8 de julio de 1980 (RJ 1980\3010)–; si bien ha de notarse que ello no comporta el que, sin examen alguno previo, haya de someter al indicado trámite cuantas solicitudes se le dirijan en tal sentido, pues podrá la Administración que dictó el acto sujeto a revocación realizar un examen previo de si, prima facie (a pri-mera vista), concurre o no algunos de los supuestos originadores de la denun-ciada nulidad absoluta». Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1984 (RJ\1984\6560) (el subrayado es nuestro).

Esta doctrina es la que explica el apartado 3 del actual artículo 102 introducido mediante la reforma operada por la Ley 4/1999. Es de resaltar que no se hubiera recogido ya en 1992 pues, como hemos indicado, la doctrina es de 1984.

Otra de las novedades introducidas en 1999 es la posibilidad de revisar las disposi-ciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones ad-ministrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restricti-vas de derechos individuales. Pero, al contrario de lo que sucede con los actos adminis-trativos, en este caso la revisión es estrictamente de oficio por lo que los particulares no pueden solicitarla. A pesar de lo que se indica en la siguiente cita jurisprudencial, que es un botón de muestra de las declaraciones del Tribunal Supremo sobre las bondades de la depuración del ordenamiento jurídico de reglamentos ilegales, y de lo que estableció el Tribunal Supremo en la sentencia que hemos citado anteriormente:

«Sería un contrasentido (...) el estimar imprescriptible la acción impugna-toria frente a los actos administrativos viciados de nulidad de pleno derecho, y mantener, en cambio, impugnación frente a normas reglamentarias sujeta al rigor de los plazos preclusivos de los recursos y a las limitaciones en cuanto a la legiti-mación activa (es decir, la posibilidad de impugnar la norma), (...) siendo así que la depuración de ilegalidades de los Reglamentos, dada la mayor perturbación para el Ordenamiento jurídico que su invalidez supone, reclama un tratamiento jurídico menos restrictivo; por lo que no hay dificultad alguna, (...), para que la acción de nulidad del artículo 109 (hoy 102.2) de constante referencia se ejerci-te por particulares legitimados frente a Reglamentos o disposiciones generales».

El artículo 102.2 no establece la posibilidad de que los particulares lo soliciten. Diga lo que quiera el Tribunal Supremo, la reforma de 1999 no ha introducido esta




posibilidad que sí admitía la jurisprudencia. Una vez más, nos encontramos ante una paradoja jurídica en donde se prima más la letra de la ley que el sentido común. Parece que el legislador tiene miedo al establecimiento de una «acción popular» que permita a los ciudadanos solicitar ante la Administración la revisión de disposiciones nulas. No obstante, siempre que el particular se vea afectado por un acto administrativo que aplique un reglamento ilegal tiene la oportunidad de impugnar indirectamente dicha norma, tal y como se indica en la siguiente:

Precisión

El artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), permite la impugnación de los actos que se produzcan en aplicación de disposiciones administrativas fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. De esta manera, y a pesar de que un interesado no pueda solicitar la revisión de oficio de la norma nula, sí que podrá impugnarla de manera indirecta ante la Jurisdicción Contenciosa siempre que, como veremos, se haya agotado previamente la vía administrativa.

Para finalizar con esta segunda apreciación acerca del contenido del artículo 102 de la LRJPAC, nos resta indicar que la potestad administrativa de revisión es una potestad reglada, por lo que la Administración se encuentra obligada a declarar de oficio la nulidad de sus actos y disposiciones una vez hayan sido informadas favorablemente a la nulidad por parte del Consejo de Estado u órgano consultivo de la comunidad autónoma correspondiente.

En este sentido, y en tercer lugar, debe resaltarse que para acordar válidamente la revisión del acto nulo es necesario que el Consejo de Estado aprecie la existencia de una causa determinante de la nulidad de pleno derecho, ya que la ley exige dictamen favorable. El dictamen del Consejo de Estado es, en este caso, no solo preceptivo, sino también vinculante para el órgano que está revisando el acto, cuya competencia decisoria está de este modo esencialmente mediatizada por el órgano consultivo.

Una innovación importante de la LRJPAC, si bien de carácter formal, estriba en la específica mención de la posibilidad de solicitar dictamen a un órgano consultivo equivalente al Consejo de Estado en las comunidades autónomas. Desde otra perspectiva que la puramente jurídica esto quizá sea criticable si pensamos en la posibilidad de existencia de 18 «Consejos de Estado». El profesor García de Enterría se entretiene




en criticar esta opción legislativa diciendo, entre otras cosas, que la equiparación del Consejo de Estado a los órganos consultivos autonómicos que se creen por parte de las comunidades autónomas «es un paso atrás, que afecta gravemente a la seguridad jurídica que todo sistema de revisión de oficio pone en cuestión, mucho más si se tiene presente que el dictamen preceptivo y vinculante del Consejo de Estado fue en su día la alternativa al inicial principio de irrevocabilidad de los actos administrativos y a la correlativa sujeción de la Administración autora de los mismos a la obligación de declararlos lesivos y postular ulteriormente ante los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la posición de demandante, su anulación».

Por nuestra parte, si no el principio de seguridad jurídica, el de eficiencia del gasto nos lleva a pensar si realmente son necesarios tantos órganos consultivos, y si no sería más racional beneficiarse de las economías de escala, es decir, aprovechar una determinada organización para prestar el mayor servicio posible a la par que se ahorra al suprimir los gastos que acarrearía la creación de una nueva organización con las necesidades de edificios, calefacción, etc., que supone, máxime si se tiene presente que a un órgano consultivo se le solicita que informe según Derecho, sin tener en cuenta disquisiciones políticas, y que las normas jurídicas que se dictan en España, vengan del órgano del que vengan, forman parte del único ordenamiento jurídico del Estado.

Quizá, más interesante que la crítica que acabamos de resaltar, resulte indicar que, entre el Consejo de Estado y los órganos consultivos autonómicos, rige el principio de competencia, de manera que estos entenderán de los informes que deban presentarse en relación con los procedimientos de revisión de los actos y disposiciones administrativas que sean competencia de la Administración autonómica respectiva y de las entidades locales que de ella dependan, quedando todo lo demás en manos del Consejo de Estado.

En cuarto lugar, como última novedad sustancial –que afecta al sistema de responsabilidad patrimonial–, nos encontramos con que en las propias declaraciones de nulidad de un acto, la propia Administración podrá establecer las indemnizaciones que procedan para los ciudadanos, siempre que concurran los requisitos que para abonar tales indemnizaciones se recogen en el título correspondiente a la responsabilidad patrimonial de los artículos 139 y siguientes de la LRJPAC. Entre otros, que el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas y siempre que, obviamente, sea solicitado por el interesado en el procedimiento de revisión de oficio.

Finalmente, en el supuesto de que sea declarada nula una disposición administrativa, dispone la ley que subsistirán los actos firmes dictados en aplicación de la misma. Ahora




bien, si el acto de aplicación de la disposición anulada llevara aparejado además una causa de nulidad de las del artículo 62.1 de la LRJPAC, en nuestra opinión, sería posible solicitar la revisión de oficio fundamentado en dicha causa de nulidad.

EJEMPLO 1

Unaordenministerialquevulnereloestablecidoenunrealdecretoesnuladeplenode-rechoporaplicacióndelartículo62.2delaLRJPAC,encambio,paraqueelactoadminis-trativoseanuloesnecesariounainfracciónmás,enlaterminologíadelTribunalSupremo,grosera,comounavulneracióndeunderechofundamentalohabersidodictadoporunórganoincompetente.Puesbien,parececlaroquesisedeclaralanulidaddeladisposición,nopuedesolicitarselarevisióndeunactodictadoenaplicacióndelamismaporunórga-noadministrativocompetente,perosifuedictadoporórganoincompetenteporrazóndelamateriaodelterritorio,síseríaposiblealegarestacircunstancia,sinreferenciaalgunaenlasolicitudderevisiónaladisposiciónanuladaqueseaplicaba.

2.2. EL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN

Como ya sabemos, el procedimiento puede iniciarse de oficio o a instancia de parte y no existe plazo para ello. Cuando se inicia a instancia de interesado se le suele conocer como acción de nulidad. En el supuesto de un reglamento, tal y como ya hemos indica-do, la doctrina jurisprudencial es reacia a admitir el inicio por solicitud de interesado. En este sentido se expresa el Tribunal Superior de Justicia de Aragón en su Sentencia número 921/2002, de 2 de noviembre:

«Actualmente, tras la reforma del artículo 102 operada por la Ley 4/1999, cabe la declaración de nulidad de una disposición general, pero únicamente puede incoarse de oficio por la Administración, sin que esté obligada a iniciar el procedimiento revisor a instancia de los administrados, quienes solo pueden impugnar las disposiciones generales en vía judicial, ya de modo directo, ya de forma indirecta a través de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas (art. 26.1 de la LJCA)» (FJ 3.º).

Aunque esta doctrina no es del Tribunal Supremo y habrá que esperar a que pueda decidir sobre el particular, no parece que sea plausible el cambio de criterio, habida cuen-




ta de la posibilidad de impugnación del reglamento por quien realmente es interesado y del temor general de las instituciones a los mecanismos de democracia directa como la acción popular.

Lo que sí ha declarado el Tribunal Supremo es que contra el acuerdo de inicio de la revisión no cabe recurso alguno mientras que sí cabe si el acto consiste en la deses-timación de la solicitud de revisión. Ambos son actos de trámite, pero, en el segundo caso, impide continuar el procedimiento y es impugnable a tenor del artículo 107.1 de la LRJPAC.

Como hemos indicado, para evitar abusos por parte de los particulares y por economía procesal (no tener que pedirle al Consejo de Estado que vuelva a informar sobre casos similares), es posible acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

Precisiones

El Tribunal Supremo ha establecido que, frente a la desestimación o inadmisión de una acción de nulidad, es posible acudir al juez pero solo para solicitarle que con-dene a la Administración a proseguir con el procedimiento, es decir, que solicite informe al Consejo de Estado. Aparentemente, esto puede ser contrario al principio de economía procesal y supone dar una extraordinaria importancia al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma respectiva por-que, en el caso de que la Administración resuelva contrariamente a la apreciación de la nulidad del acto, es posible recurrir la resolución de la Administración por lo que esta vez sí que el juez entraría sobre el fondo del asunto. No obstante, el res-peto de las propias competencias y la posibilidad de que el Consejo de Estado sí aprecie la nulidad impiden aplicar la economía procesal en este caso.

Esta es la doctrina que se expresa, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 1995, fundamento jurídico primero:

«Y en cuanto a la acción de nulidad (...) se trata de un medio impugna-torio únicamente ejercitable ante la Administración, por lo que su imprescrip-tibilidad solo juega en vía administrativa, aunque sea susceptible de control en este orden jurisdiccional contencioso-administrativo la resolución que recaiga en el procedimiento revisorio que eventualmente se inicie en virtud del ejercicio de aquella acción».




El plazo para dictar resolución es de tres meses y el silencio se entiende negativo, dando lugar a caducidad si el procedimiento se ha iniciado de oficio, según se dispone en el artículo 102.5.

En cuanto al órgano competente para resolver, habitualmente suelen ser los superiores jerárquicos por lo que se agotará la vía administrativa. Para el caso de la Administración General del Estado, la disposición adicional decimosexta de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) establece que serán competentes:

• El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los Ministros.

• Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretaría de Estado.

• Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganos directivos de ellos dependientes.

• En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

– Los órganos a los que estén adscritos los Organismos, respecto de los actos dictados por el máximo órgano rector de estos.

– Los máximos órganos rectores de los Organismos, respecto de los actos dictados por los órganos de ellos dependientes.

Por lo que se refiere al dictamen del órgano consultivo, supone un requisito esencial ya que se trata de un informe preceptivo y vinculante de manera que si decide a favor de la nulidad la Administración deberá declararla, y si es contrario a la nulidad, el acto permanecerá. Como hemos indicado, se trata de una potestad reglada.

Es posible suspender el plazo de resolución del procedimiento durante el tiempo que media entre la solicitud del informe y su recepción según dispone el artículo 42.5 c) de la LRJPAC pero la suspensión debe ser notificada a los interesados y no podrá exceder de tres meses.

De la misma manera, una vez iniciado el procedimiento de revisión, el artículo 104 permite al órgano competente suspender la ejecución del acto recurrido (no si se trata de una disposición) cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. En el supuesto de que la revisión se haya iniciado por solicitud de interesado, también puede




ser solicitada por este siendo, además, de aplicación lo dispuesto en el artículo 111.3 de la LRJPAC, según indica la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 2.ª), número 1062/2000, de 19 de diciembre.

Finalmente, en el caso de que se declare la nulidad del acto, la resolución tendrá efectos ex tunc (desde que se dictó el acto) debiendo anularse todas las consecuencias y situaciones jurídicas que dicho acto produjo. Por este motivo, se prevé la posibilidad de declarar las indemnizaciones que sean pertinentes y, como veremos más tarde, se establece la cautela de no proceder a la revisión de oficio, a pesar de apreciarse causa de nulidad, cuando por determinadas circunstancias su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

3. LA REVISIÓN DE OFICIO DE ACTOS ANULABLES FAVORABLES PARA LOS INTERESADOS O RECURSO DE LESIVIDAD

3.1. REGULACIÓN SUSTANTIVA

Dispone el artículo 103 de la LRJPAC que:

«1. Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta ley, a fin de proceder a su ulterior im-pugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa au-diencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta ley.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.

4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las comunidades autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.

5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de este, por el órgano colegiado superior de la entidad».




La redacción de este precepto, como en el caso anterior, procede de la reforma intro-ducida en 1999. La vieja Ley de 1958 ya regulaba esta circunstancia permitiendo impugnar los actos declarativos de derechos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pre-via declaración de lesividad. No obstante, también permitía anular de oficio por la propia Administración aquellos que fueran manifiestamente contrarios a una ley y así se hubiera establecido por el Consejo de Estado, siempre que no hubieran transcurrido cuatro años desde que fueron dictados. La LRJPAC, en su redacción originaria, mantuvo este régimen pero añadiendo la posibilidad de que también fuera solicitada por los particulares y exten-diendo la vulneración a normas de rango reglamentario. Dicha potestad de revisión de actos favorables era exorbitante y no se compaginaba mucho con el afán garantista que decía tener la Ley 30/1992. Afortunadamente, la regulación actual ha derogado esta posibilidad.

Precisiones

Es muy importante destacar que la Administración, si bien no puede anular los actos, sí puede dejarlos sin efectos decretando la suspensión, lo que viene a significar prácticamente lo mismo que la revocación, pues ¿de qué sirve que tenga conce-dida una licencia de, por ejemplo, edificación si, por la suspensión de sus efectos, no puedo comenzar la construcción? El siguiente epígrafe se dedicará a este tema.

Como claramente expresa el artículo 103.1, el supuesto de hecho del recurso de lesividad son los actos dictados con vulneración del ordenamiento jurídico incluida la desviación de poder, es decir, los actos anulables que sean favorables para los interesados. Son actos favorables tanto los que declaran derechos, como los que reconocen intereses, pero no los que generan meras expectativas como, por ejemplo, la expectativa que puede crear en un particular la decisión de un ayuntamiento de gestionar un servicio público de manera indirecta mediante la concesión, gestión interesada, etc. (STS de 23 de mayo de 1997).

El órgano competente para adoptar la declaración de lesividad es el mismo que ya hemos estudiado en la acción de nulidad, a salvo el caso de los entes locales que serán el pleno del ayuntamiento o de la Diputación Provincial, o el órgano colegiado superior de la entidad (para el caso de comarcas, cabildos y otros tipos de entidades locales). No es por tanto admisible una pretensión de lesividad por parte de particulares o de otras Administraciones distintas de las que han dictado el acto.

Además, aparte del interés que supone eliminar el vicio de anulabilidad, es necesario que la Administración tenga un verdadero interés público en la anulación del acto, que




puede consistir en la eliminación del propio vicio de anulabilidad. El Tribunal Supremo ha exigido siempre como necesario la existencia del vicio de anulabilidad identificándole, en ocasiones, con el segundo requisito de existencia de interés público, como en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 1995, en donde enjuiciando la revocación de una licencia urbanística se dice que «la utilización de la vía de lesividad no exige el añadido de un perjuicio especial a un distinto interés público, sino que la lesividad va embebida en la propia infracción urbanística manifiesta y grave. Una infracción de esa naturaleza es lesiva por sí misma para el interés público urbanístico, y la declaración de lesividad puede basarse exclusivamente en esa lesión para abrir la vía de revisión por ese procedimiento». En cambio, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 1993, se reconoce la existencia del interés público en la revocación del acto, pero se exige, además, la existencia de una infracción jurídica, porque «para que una pretensión vaya dirigida a dejar sin efecto un acto propio, resulta ineludible el que se fundamente, inicialmente, y se acredite después, en el curso del proceso, que el acto o actos cuya nulidad se predica y que han sido declarados previamente lesivos, no se acomoden al ordenamiento jurídico que los ampara, por cuya razón no se pueden dejar sin efecto en vía jurisdiccional, aun cuando fuesen perjudiciales para los intereses públicos, sin que los mismos contravengan la normativa que los sustentaron, y en base de la cual se adoptan, porque el éxito judicial del proceso de lesividad ha de quedar subordinado a la necesidad de que impliquen una lesión jurídica y otra económica, si bien la moderna doctrina ha matizado esta última exigencia, entendiendo suficiente el requisito de la lesión económica, como legitimadora de la lesividad, cuando se produzca la "lesión al interés público" mas sin excluir el requisito de la lesión jurídica, pues en el carácter del proceso de lesividad no se acentúa la pretensión revocatoria de los actos acordados con fundamento en la normativa legal o reglamentaria aplicable, sino que la naturaleza del proceso especial de lesividad es la de una pretensión de anulación ante el juez, de tales actos, por lo que no habiendo en los que aquí se pretenden sean anulados, vulneración del ordenamiento jurídico –al menos la parte demandante no lo aduce y este Tribunal no lo aprecia–, la posible carga económica que la expropiación acordada, y en trámite de materialización total, pueda ocasionar al Ayuntamiento de Deba, no puede entenderse como causa suficiente para la anulación pretendida, sin la inexcusable concurrencia de un defecto, vicio o infracción legal o reglamentaria, que pueda amparar la nulidad postulada. La mera formulación de carencia de medios o insuficiencia de las dotaciones presupuestarias para llevar a término la expropiación acordada, no puede ser por sí sola causa suficiente generadora de la anulación de los actos expropiatorios postulada por el ayuntamiento».

La exigencia del doble requisito en la jurisprudencia, cuando en realidad bastaría solamente con que se hubiera producido una infracción del ordenamiento jurídico que supusiera un vicio de anulabilidad, se explica por dos motivos: primero, porque existen supuestos previstos en normas de rango ley, como las urbanísticas, que sí permiten revocar




actos favorables aunque no se haya producido vulneración del ordenamiento; y, segundo, porque aun existiendo vicio de anulabilidad, la Administración debe justificar que no es conveniente proceder a la subsanación del acto ya que el interés público que lleva consigo el acto administrativo requiere justamente lo contrario a su mantenimiento, es decir, su anulación. Recuérdese, a este respecto, lo dispuesto en los artículos 64 y siguientes de la LRJPAC, que tienen por finalidad mantener los actos que han sido dictados por la Administración, ya que se presume que todo acto administrativo lleva consigo un interés público a cuya protección sirven las técnicas de protección de los artículos mencionados. Para evitar esta presunción, hay que justificar, como hemos indicado, que el interés público requiere ahora lo contrario.

Finalmente, solo nos resta destacar que la declaración de lesividad también se contempla en el artículo 43 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como un requisito previo para cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante dicha Jurisdicción.

3.2. PROCEDIMIENTO

La Administración autora del acto que se pretende impugnar no puede adoptar sin más la declaración de lesividad, sino que debe observar un procedimiento que es bien sencillo. Consiste en dar audiencia a cuantos aparezcan como interesados en el acto, lo cual deberá de notificarse según se indica en el artículo 58 y siguientes de la LRJPAC. La ausencia de este requisito puede provocar vicio de nulidad por vulneración del derecho a la defensa del artículo 24 de la Constitución. Para la audiencia, se debe estar a lo dispuesto en el artículo 84 de la LRJPAC por lo que habrá 10 días para formular las alegaciones.

El plazo para la finalización del procedimiento es de seis meses contados desde la fecha del acuerdo de incoación, produciéndose la caducidad si transcurre y no se ha dictado la resolución, según dispone el artículo 103.3 de la LRJPAC. Además, hay que tener en cuenta otro plazo, el de cuatro años desde que se dictó el acto, dentro del cual debe adoptarse la declaración de lesividad. A tenor del artículo 92.3 de la LRJPAC, los procedimientos de lesividad que hayan caducado no interrumpen el plazo de prescrip-ción de los cuatro años.

Al contrario de lo que sucede con los actos nulos, el procedimiento solo puede in-coarse por la Administración. Los particulares, aunque por el derecho de petición del ar-tículo 29 de la Constitución Española (CE) puedan solicitarlo, no tienen derecho a recibir una resolución sobre el fondo de su solicitud. Recuérdese que este derecho nos permite pedir lo que consideremos oportuno, pero no que nos lo tengan que otorgar.




Lo que sí puede suceder, tal y como se prevé en el artículo 69.1 de la LRJPAC, es que la incoación se produzca de oficio pero mediante petición razonada de otro órgano administrativo distinto del que lo dictó, por ejemplo el superior jerárquico, u otra Admi-nistración que sea la que se vea afectada por el acto.

EJEMPLO 2

EnlaSentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadeAndalucíade25deseptiembrede2002(JT\2003\890),elDirectorGeneraldelCatastro(órgano1delaAdministraciónGeneraldelEstado),pordelegacióndelMinistrodeEconomíayHacienda(órgano2delaAdministra-ciónGeneraldelEstado),declaralesivoparaelinteréspúblicolaresolucióndelTribunalEconómico-AdministrativoRegionaldeAndalucía(órgano3delaAdministraciónGeneraldelEstado)quehabíadadolarazónauncontribuyenterebajándolelacuotadelImpuestosobreBienesInmuebles(IBI)porinterpretarquelavaloracióndeesetipodebienesdebíarealizarsedeunadeterminadamaneraqueresultabamásfavorableparaelcontribuyente.

ElIBIesunimpuestodestinadoafinanciaralosayuntamientos(órgano4deunaAdminis-tracióndistintaaladelEstado),recaudadoporellos,quesonlosverdaderosinteresadosendeclararlesivalaresolucióndelTribunalEconómico-AdministrativoRegionalandaluz,peroelcatastro,quecomoessabidoesunregistroadministrativoendondeconstanlosbienesin-muebles,esllevadoyreguladoporelEstadoque,porotraparteycomoseindicaenlasenten-cia,tambiéntieneinterésenquelosmediosfinancierosdelosayuntamientosseansuficientes.

Por último, la resolución debe ser motivada y no es susceptible de ser recurrida ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya que no tendría sentido abrir dos pleitos sobre lo mismo, uno iniciado por la Administración, pues para eso adopta la declaración de lesividad, y otro por el particular interesado en el mantenimiento del acto. Lo que tenga que objetar el particular podrá hacerlo en el procedimiento judicial abierto a instancias de la Administración.

3.3. SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO

En la revisión de oficio de actos nulos vimos que es posible suspender la ejecución del acto, mientras se sustancia el procedimiento de revisión. Lo mismo cabe decir del procedimiento de declaración de lesividad, ya que la LRJPAC se refiere a la revisión de oficio tanto para los actos nulos como para los anulables y el artículo 104 indica que:




«Iniciado el procedimiento de revisión de oficio el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación». Por lo que, siguiendo el principio general del Derecho que establece que donde la ley no distingue tampoco le es lícito distinguir al juzgador, hay que concluir que puede dejarse sin efecto al acto, por muy favorable que este sea, desvirtuando así el pretendido logro democrático y de seguridad jurídica que introdujo la reforma de 1999.

Ahora bien, aunque no es posible recurrir, ante el juez de lo contencioso, ni la incoación del procedimiento de lesividad ni la misma declaración de lesividad, tal y como hemos visto, en cambio, sí es posible recurrir en contra de la adopción de la medida cautelar de suspensión de los efectos.

EJEMPLO 3

LaSentenciadelTribunalSuperiordeJusticiadelaRegióndeMurcia(SaladeloConten-cioso-Administrativo,Secc.2.ª),número760/2003,de17dediciembre,dalarazónaunaprofesoraquehabíarecurridolasuspensióndesunombramiento.LaConsejeríadeEduca-ciónpretendíaanularelnombramientoaldescubrirquelaprofesoraposeíaunatitulacióndistintaalarequeriday,mientrassetramitabaladeclaracióndelesividad,suspendiólosefectosdesunombramientoconloqueladocentenopodíadarclase.TantoelJuzgadodeloContencioso-Administrativo,comoelTribunalSuperiordeJusticiaenlasentenciadeapelacióndelaquehablamos,entendieronqueel«interésdelalumnadoestriba,nosoloenlapresenciadeunaadecuadatitulación;sinotambiénenlainconvenienciadedejarsinefectodeformainmediataelnombramientodelaentoncesactorayahoraapelada[laprofesora].Concluyendoeljuezdeinstanciaquesegúnsedesprendedelasactuacionesdelexpediente,lomásconvenienteyordenadoparalosalumnoseralacontinuacióndelarecurrenteensupuesto».

4. LA REVOCACIÓN DE ACTOS DESFAVORABLES

A la revocación se refiere el artículo 105.1 de la LRJPAC, al establecer:

«Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico».




El precepto solo impone unos límites, evidentes por otra parte, a la facultad de revo-cación pero no indica el motivo de la misma por lo que se podrá tratar de una facultad de revisión cuando el acto contenga vicios de anulabilidad y, también, de revocación pro-piamente dicha cuando solo concurran motivos de oportunidad. Este segundo supuesto justifica la adopción de las cautelas a las facultades de revocación.

Cuando concurran infracciones del ordenamiento causantes de anulabilidad nos encontramos en el caso del artículo 103, pero sin que sea necesaria declarar la lesividad ni impugnar el acto ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sino que la Administración puede anular el acto por sí misma. Es suficiente la infracción del ordenamiento para evitar la aplicación de las limitaciones del artículo 105.1, y será conveniente alegar también la existencia de un interés público para justificar la anulación en vez de la subsanación, como ya indicamos anteriormente. Tampoco hay plazo para proceder a la revisión ya que la ley dice «en cualquier momento» por lo que tampoco rigen los cuatro años de la lesividad. Lo que no se entiende es que haya que acudir al procedimiento de revisión de oficio, con informe del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente incluido, cuando la infracción suponga nulidad y lo normal, ya que la ley no exige causa para la revisión, sino que solo establece límites, es que no se acuda al procedimiento del artículo 102 (aunque podría hacerse) sino que, simplemente, se revoque el acto desfavorable. Por lo demás, esta sencillez procedimental no indica ausencia de procedimiento alguno, sino que habrá que justificar la existencia de la infracción jurídica y del interés público en la anulación del acto.

Cuando no concurra vulneración del ordenamiento, sino simples motivos de oportunidad, nos encontraremos ante la revocación del acto propiamente dicha (si bien, por la confusión existente, ya indicada, también cabe hablar de revocación cuando haya infracción jurídica). En este caso, sí que cobran plena vigencia los condicionantes del artículo 105.1, es decir, que la revocación no suponga dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico. Como indican García de Enterría y Fernández Rodríguez, el reconocimiento de los derechos fundamentales y la vinculación de la Administración a las leyes y reglamentos mitigan el alcance de esta facultad revocadora. De esta manera, sería ilusorio pretender que la Administración perdonara el pago de un impuesto, o dejara de imponer una sanción, o no exigiera a los ciudadanos las obligaciones que las leyes les imponen.

El ámbito propio de la revocación surge como consecuencia de haberse producido cambios en el interés general, o dictarse una normativa más favorable, o simplemente, dejar de existir las circunstancias que justificaron la adopción de la medida desfavorable. Como indica Lefebvre, es en el campo de las potestades discrecionales en donde el artículo 105.1 despliega su eficacia.




EJEMPLO 4

Paradesarrollarunaactividadpeligrosa,comolafabricacióndeartículosdepirotecnia,esnecesariocumplirunaestrictanormativaysolicitarlaoportunalicencia.LaAdminis-tración,demaneradiscrecional(quenoarbitrariamente),puedeexigiroprecisarotrosrequisitosnoprevistosespecíficamenteenlanormativa,antesdeconcederunaconcretalicencia.Sidespuésseextinguenlasrazonesqueprovocaronlaadopcióndelamedida,porejemploporquelafábricacambiadesituaciónyaumentaladistanciaaunazonapoblada,oseempleaotrotipodepólvoradecomponentesmásestables,sepodríare-vocardichamedida.

5. LA REVOCACIÓN DE ACTOS FAVORABLES

Este tipo de revocación no se contempla en la LRJPAC, pero sí en la legislación sectorial, como el urbanismo, en donde se permite que por motivos de interés público la Administración se arrepienta de la licencia concedida dando lugar o no, según los casos, al deber de indemnizar al particular. La revocación de un acto favorable tiene alcance ex-propiatorio por lo que (como se dijo en la Unidad didáctica correspondiente de «Derecho Administrativo. Funciones Administrativas») esa posibilidad debe estar prevista en una norma con rango de ley y será necesario indemnizar mediante el justiprecio, según dispone el artículo 33 de la Constitución.

No obstante, existen materias, como el dominio público, en donde se puede pres-cindir de la indemnización. Recuérdese que el artículo 92.4 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, permite revocar unilate-ralmente las licencias de uso del dominio público por la Administración concedente en cualquier momento por razones de interés público, sin generar derecho a indemnización, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posteriori-dad. En este supuesto, acertadamente indica Bocanegra que no es nada seguro que no se derive un derecho a la indemnización en pago de los daños y perjuicios causados, pues así lo atestigua la jurisprudencia. Dicha exigencia indemnizatoria podría justificarse me-diante el artículo 106 de la Constitución que impone la responsabilidad objetiva de las Administraciones Públicas.

Otro supuesto típico en donde no existe indemnización es la revocación-sanción cuando se incumplen los requisitos que originaron la concesión de la licencia.




La práctica habitual es que la revocación lleve aparejada una indemnización, por ejemplo, el rescate del contrato de concesión debe indemnizarse según se dispone en el artículo 247.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público; o la revocación de autorizaciones y concesiones de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Cos-tas, según se indica en su artículo 89 que se remite, supletoriamente, a la Ley de Expro-piación Forzosa.

También indica Bocanegra que, aunque el acto administrativo incorpore una cláusu-la de reserva de revocación, esta no surte efecto si no existe una expresa previsión legal, ya que supone un plus de gravamen que necesita de respaldo legal.

El urbanismo es otro de los campos en donde podemos encontrar revocaciones de naturaleza expropiatoria con derecho a indemnización. Es típico el supuesto del artículo 16 del Reglamento de Servicio de las Corporaciones Locales que, a pesar de su rango reglamentario y de su carácter preconstitucional (es una norma de 1955), la jurispruden-cia lo considera vigente. Dicho precepto establece en su apartado 3 que la revocación de las licencias fundada en la adopción de nuevos criterios de apreciación, comportará el resarcimiento de los daños y perjuicios que se causaren. De la misma manera, el ar-tículo 159 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, es-tablece el deber de indemnizar por los daños y perjuicios causados cuando las licencias urbanísticas resulten sobrevenidamente disconformes con el planeamiento urbanístico, en virtud de la aprobación de un nuevo Plan de Ordenación Urbanística o de la revisión o modificación del vigente al tiempo del otorgamiento de aquellas, y las obras no hu-bieran aún concluido.

6. LA CORRECCIÓN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMÉTICOS

El apartado segundo del artículo 105 de la LRJPAC permite a las Administraciones Públicas «rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos».

Según Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández Rodríguez, la pura rectificación material de errores de hecho o aritméticos no implica una revocación del acto en términos jurídicos, más bien al contrario, la rectificación permite que el acto materialmente rectificado tenga su auténtico contenido después de la rectificación, cuya única finalidad es eliminar los errores de transcripción o de simple cuenta con el fin de evitar cualquier posible equívoco.




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Como ha declarado la jurisprudencia, la rectificación supone una actuación estricta-mente material, y en absoluto jurídica, de manera que para llevarla a cabo no se requie-re la observancia de un concreto procedimiento ni se encuentra sujeta a límite temporal alguno, sino que puede hacerse en cualquier momento.

Los autores citados advierten que la libertad de rectificación material plantea pro-blemas porque la Administración puede intentar invocarla para, a través de ella, llegar a realizar verdaderas rectificaciones de concepto, sin atenerse a los trámites rigurosos que establecen los artículos 102 y 103 de la propia LRJPAC. El problema radica en deter-minar las fronteras entre el error de hecho (amparado por el art. 105.2) y el error de de-recho que, a entender de la jurisprudencia, no es un supuesto de rectificación de errores materiales, de hecho, o aritméticos. Así, se niega el carácter de error de hecho siempre que su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica, como por ejemplo, un error en la aplicación de la norma, o la modificación de la valoración de los méritos de un concurso público. Lo que en teoría parece sencillo, se complica en la práctica del día a día administrativo.

Precisiones

La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1999 (RJ1999\5075) recoge la constante doctrina del Tribunal con los siguientes términos:

«El error material o de hecho se caracteriza por ser ostensible, mani-fiesto, indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razo-namientos, y por exteriorizarse prima facie [a primera vista] por su sola contemplación (frente al carácter de calificación jurídica, seguida de una declaración basada en ella, que ostenta el error de derecho), por lo que, para poder aplicar el mecanismo procedimental de rectificación de errores materiales o de hecho, se requiere que concurran, en esencia, las siguientes circunstancias: 1. Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos. 2. Que el error se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierte. 3. Que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas apli-cables. 4. Que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos. 5. Que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica). 6. Que no padezca la subsistencia del acto administrativo, es decir, que no genere la anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de dere-




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chos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobre bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potes-tad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión. 7. Que se aplique con un hondo criterio restrictivo».

Difícilmente puede resumirse mejor la doctrina del Tribunal en esta materia.

La rectificación de errores también se recoge en el ámbito fiscal permitiendo el ar-tículo 220.1 de la Ley General Tributaria (LGT) al órgano u organismo que hubiera dictado el acto o la resolución de la reclamación rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado, los errores materiales, de hecho o aritméticos, siempre que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción.

7. LÍMITES A LAS FACULTADES DE REVISIÓN DE OFICIO

A lo largo de la Unidad didáctica hemos visto cómo a veces lo que se puede revisar no es tanto como a primera vista podría parecer y, por el contrario, en otras ocasiones como en los actos favorables, es posible revocar lo que no parecía posible. Las faculta-des de revisión y revocación que hemos estudiado no puede utilizarse «a la ligera», sino que deben tenerse presentes las concretas circunstancias que puedan darse en el acto objeto de revisión. Precisamente por esto, el artículo 106 de la LRJPAC dispone que:

«Las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescrip-ción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultase contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes».

La prescripción de acciones no debe entenderse en sentido literal pues, de lo contra-rio, se desvirtuaría completamente el procedimiento de revisión de oficio, aparte de ser contradictorio con la ausencia de plazos del artículo 102 o el 105, sino que más bien hay que ligar entre sí los límites expresados en el artículo 106 para valorar si con la revisión se daría lugar a una situación contraria a la equidad o al derecho.




Acertadamente señalan García de Enterría y Fernández Rodríguez que en la referencia a la buena fe es posible introducir el principio de protección de la confianza legítima que el Tribunal Europeo de Justicia ha tomado del Derecho alemán y que nuestro Tribunal Supremo ha entendido insertado dentro del principio general de la buena fe. Valga, por todas, la siguiente cita jurisprudencial:

«En el conflicto que suscita la prevalencia entre los principios de legali-dad y seguridad jurídica, ambos garantizados por el artículo 9.3 de la Consti-tución en relación con la conformidad o disconformidad a derecho de los actos administrativos, cuando concurren a la vez determinadas circunstancias am-paradas por otro principio jurídico, como un "plus" al principio constitucional considerado, tiene primacía el principio de "seguridad jurídica" que dicha Ley Fundamental garantiza. Esto ocurre, cuando a la vez incide el principio, que aunque no extraño al de la bona fides de nuestro tradicional Ordenamiento Ju-rídico, ha sido acuñado por reiteradas sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y, también asumido por la jurisprudencia de esta Sala que ahora enjuicia, en numerosas sentencias de las que son una muestra las de 28 de febrero de 1989 (RJ 1989\1458), 1 de febrero de 1990 (RJ 1990\1258) y 1 de marzo de 1991, consistente en el denominado "principio de protección de la confianza legítima", que ha de amparar a los ciudadanos en sus relaciones con la Administración, ya que esta por imperativo del artículo 103.1 de la Consti-tución viene obligada a actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho; cuyo actuar genera en aquel una fundada creencia o confianza en la legalidad de los actos que la Administración realiza y definitivamente produce, y, si bien no basta para ello cualquier tipo de convicción meramente psicológica o impacto emocional que el ciudadano reciba, sí es suficiente la creencia o confianza de este, fundada en signos o actos externos que la Administración manifiestamente realiza, deducida razonablemente, con fuerza suficiente para moverle a realizar u omitir una conducta o actividad que, directa o indirectamente, repercute en su esfera patrimonial, máxime cuando tal creencia o confianza le conduce a realizar unos actos que le originen unos gastos que, en el supuesto de no mediar dichas circunstancias no hubiera realizado y, por ende, no habría de soportar» [STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Secc. 3.ª, de 22 de marzo de 1991 (RJ 1991\2669), FJ 3.º].

Como puede verse, en el caso anterior, prima el principio de seguridad jurídica (en su manifestación de confianza legítima) sobre el de legalidad o, lo que es lo mismo, la equidad es aquí prevalente sobre la estricta aplicación de la ley, acogiendo el viejo principio summum ius, summa iniuria. También ha primado la seguridad jurídica en la




Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 1993 (RJ 1993\782), en donde des-pués de más de 25 años el ayuntamiento pretendía revisar la adjudicación sin subasta pública de un derecho de superficie otorgado a un particular sobre un bien patrimonial privado del municipio. Aparte de que esa situación estuviera protegida por las normas del Derecho civil, el Tribunal Supremo entendió que «aunque las acciones de nulidad pueden ejercitarse en cualquier momento, ello no quiere decir que sean rígidamente imprescriptibles o eternas».

En otras ocasiones, no se tiene en cuenta el tiempo transcurrido, sino lo irrazonable de la pretensión. Así, un alumno que fue excluido de la primera promoción de la Poli-cía Autónoma Vasca y que no presentó recurso administrativo en su momento interpuso una solicitud de revisión de oficio pasados unos años. La Sentencia del Tribunal Supre-mo de 16 de diciembre de 1993 (RJ 1993\9747) le negó la razón aduciendo «el trastor-no organizativo, que se produciría, si se declarase la nulidad pretendida, intentada fuera del tiempo».

Hay que llamar la atención acerca de que, como norma general, los procedimien-tos de revisión, fundamentalmente el del artículo 102, no permiten la revisión de «actos consentidos» por no haber sido recurridos en tiempo y forma por los afectados, es decir, que los particulares no gozan de una «patente de corso» para incumplir los plazos de los recursos administrativos o para dejar sin efectos la firmeza adquirida por un acto admi-nistrativo. Los Tribunales suelen aplicar este límite cuando aparece clara la falta de dili-gencia por parte del interesado, no cuando simplemente no se ha recurrido porque no se apreció en su momento el vicio cometido por el acto. En la sentencia anterior se indica que «no resulta conforme a la equidad, de quien pudo defender su derecho en un mo-mento, en que hubiera sido posible tenerlo en cuenta, a efectos de la adecuada organi-zación de los cursos de la academia, y de la precisión de llamamientos de las sucesivas promociones, y no lo hizo, pretenda tardíamente, que se le restablezca su condición de alumno de la academia de la Hertzaina, cuando con posterioridad a él existen indudable-mente una serie de promociones ulteriores, en relación con las que el hipotético encaje escalafonal del demandante, si se le restableciese su situación, ocasionaría dificultades insolubles». Como hemos visto, aunque el razonamiento de fondo es el perjuicio que se causa a la organización administrativa, el no haber recurrido a tiempo el acto es una cir-cunstancia que se tiene en cuenta en contra del recurrente de manera que, si concurre, habrá que justificar convenientemente la ausencia del debido recurso.

De haber dejado transcurrir el plazo sin interponer el oportuno recurso, trata la Sen-tencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 1981 (RJ 1981\2813) en la que claramente se indica que «contra los actos administrativos firmes no cabe ya la revisión jurisdiccio-nal, ni aun a pretexto de que se ejercita una acción de nulidad radical o de pleno dere-




cho, cuando esta cuestión fue ya resuelta en actuaciones anteriores, se habían agotado los recursos administrativos y se había dejado pasar el tiempo para acudir a la vía juris-diccional». En este supuesto, el interesado sí interpuso el recurso administrativo, de lo que cabe colegir que no se conformaba con lo resuelto por la Administración, pero dejó transcurrir el plazo para el contencioso-administrativo.

Finalmente, y por la trascendencia que pudiera tener para el alumnado, Gamero Ca-sado y Fernández Ramos señalan como ejemplo de un límite a la revisión de oficio que si un estudiante fue admitido de manera incorrecta en una Facultad, no debe anularse su matrícula inicial y las calificaciones de todas las pruebas en las que hubiera participado si ya han transcurrido varios años desde su admisión y ha superado satisfactoriamente un número significativo de asignaturas.




CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

• Los actos administrativos se extinguen por las mismas causas que determi-nan la extinción de los actos jurídicos en general. No obstante, existe en los actos administrativos una particularidad que no se da en el Derecho privado, y es la posibilidad que tienen las Administraciones Públicas de declarar uni-lateral y ejecutoriamente la extinción de los mismos cuando concurren de-terminadas causas.

• Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Es-tado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma, si lo hu-biere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.

• Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de ofi-cio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consulti-vo equivalente de la comunidad autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la LRJPAC.

• El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivada-mente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los intere-sados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la comunidad autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 de la LRJPAC o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

• La revisión de oficio de actos nulos se configura como una verdadera acción de nulidad, permitiendo a los administrados instar la revisión de oficio del acto.

• El artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, permite la impugnación de los actos que se produzcan en aplicación de disposiciones administrativas fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. De esta manera, y a pesar de que un interesado no pueda solicitar la revisión de oficio de un regla-mento, sí que podrá impugnarla de manera indirecta ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa siempre que se haya agotado previamente la vía administrativa.




• Para acordar válidamente la revisión del acto nulo es necesario que el Con-sejo de Estado aprecie la existencia de una causa determinante de la nulidad de pleno derecho, ya que la ley exige dictamen favorable.

• En las propias declaraciones de nulidad de un acto, la propia Administra-ción podrá establecer las indemnizaciones que procedan para los ciudada-nos, siempre que el daño producido sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

• En el supuesto de que sea declarada nula una disposición administrativa, dispone la ley que subsistirán los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

• Una vez iniciado el procedimiento de revisión, el artículo 104 de la LRJPAC permite al órgano competente suspender la ejecución del acto recurrido (no si se trata de una disposición) cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. En el supuesto de que la revisión se haya iniciado por solicitud de interesado, también puede ser solicitada por este.

• Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés públi-co los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la LRJPAC, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

• La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo.

• Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.

• Además del interés que supone eliminar el vicio de anulabilidad, es nece-sario que la Administración tenga un verdadero interés público en la anu-lación del acto, que puede consistir en la eliminación del propio vicio de anulabilidad.

• Al contrario de lo que sucede con los actos nulos, el procedimiento para declarar la lesividad solo puede incoarse por la Administración.

• Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no consti-tuya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al prin-cipio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.




• La revocación de un acto favorable tiene alcance expropiatorio por lo que debe estar prevista en una norma con rango de ley y, habitualmente, será necesario indemnizar por los daños y perjuicios ocasionados.

• Las Administraciones Públicas rectifican en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmé-ticos existentes en sus actos.

• El error material o de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamien-tos, y por exteriorizarse por su sola contemplación.

• Para poder aplicar el mecanismo procedimental de rectificación de errores materiales o de hecho, se requiere que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

– Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos.

– Que el error se aprecie teniendo que cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierte.

– Que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpreta-ciones de normas jurídicas aplicables.

• Las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultase contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

• El principio de protección de la confianza legítima indica que debe prote-gerse la fundada creencia o confianza del ciudadano en la legalidad de los actos de la Administración que le muevan a realizar u omitir una conducta o actividad que, directa o indirectamente, repercute en su esfera patrimonial, máxime cuando de no mediar dicha actuación administrativa, el ciudadano no los hubiera realizado.

• Como norma general, los procedimientos de revisión, fundamentalmente el del artículo 102, no permiten la revisión de «actos consentidos» por no haber sido recurridos en tiempo y forma por los afectados. Los Tribunales suelen aplicar este límite cuando aparece clara la falta de diligencia por parte del interesado, no cuando simplemente no se ha recurrido porque no se apreció en su momento el vicio cometido por el acto.




ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

A partir del contenido de la presente Unidad didáctica, se propone la realización de las siguientes actividades de autocomprobación por parte del alumno, como ejercicio general de repaso y asimilación de la información básica proporcionada por el texto.

Enunciado 1

¿Cuándo pueden revocar sus actos de gravamen o desfavorables las Administraciones Públicas?

a) En el plazo de cuatro años desde que fueron dictados.

b) En el plazo de tres años desde que fueron dictados.

c) En el plazo de dos años desde que fueron dictados.

d) En cualquier momento.

Enunciado 2

La revocación por las Administraciones Públicas de actos administrativos favorables:

a) Solo puede efectuarse antes de los cuatro años desde que se dictó el acto.

b) No es posible porque la Ley 30/1992 solo permite revisar actos de grava-men o desfavorables.

c) Suele llevar aparejada la necesidad de indemnizar los daños y perjuicios causados.

d) Puede afectar a cualquier acto, siempre que tal revocación no sea contraria al principio de igualdad.

Enunciado 3

La rectificación de errores:




a) Debe producirse en el plazo máximo de cuatro años desde que se dictó el acto administrativo.

b) Se lleva a cabo por las Administraciones Públicas a través del procedimien-to de revisión de oficio.

c) Puede ser planteada por los interesados a las Administraciones Públicas en cualquier momento.

d) Es necesaria la declaración de lesividad del acto que deba ser rectificado.

Enunciado 4

La declaración de lesividad para el interés público es una potestad administrativa relacionada con:

a) Los actos administrativos no impugnables en vía contencioso-administrativa.

b) Los actos administrativos nulos.

c) Los actos firmes.

d) Los actos anulables.

Enunciado 5

Frente a los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la LRJPAC:

a) La Administración debe revisarlos de oficio.

b) La Administración puede revisarlos en cualquier momento.

c) La Administración puede declararlos lesivos para el interés público.

d) La Administración puede impugnarlos directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa si no han transcurrido cuatro años desde que se dictaron.




Solución 1

¿Cuándo pueden revocar sus actos de gravamen o desfavorables las Administraciones Públicas?

a) En el plazo de cuatro años desde que fueron dictados.

b) En el plazo de tres años desde que fueron dictados.

c) En el plazo de dos años desde que fueron dictados.

d) En cualquier momento.

Solución 2

La revocación por las Administraciones Públicas de actos administrativos favorables:

a) Solo puede efectuarse antes de los cuatro años desde que se dictó el acto.

b) No es posible porque la Ley 30/1992 solo permite revisar actos de grava-men o desfavorables.

c) Suele llevar aparejada la necesidad de indemnizar los daños y perjui-cios causados.

d) Puede afectar a cualquier acto, siempre que tal revocación no sea contraria al principio de igualdad.

Solución 3

La rectificación de errores:

a) Debe producirse en el plazo máximo de cuatro años desde que se dictó el acto administrativo.

b) Se lleva a cabo por las Administraciones Públicas a través del procedimien-to de revisión de oficio.

c) Puede ser planteada por los interesados a las Administraciones Públi-cas en cualquier momento.

d) Es necesaria la declaración de lesividad del acto que deba ser rectificado.




Solución 4

La declaración de lesividad para el interés público es una potestad administrativa relacionada con:

a) Los actos administrativos no impugnables en vía contencioso-administrativa.b) Los actos administrativos nulos.c) Los actos firmes.d) Los actos anulables.

Solución 5

Frente a los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la LRJPAC:

a) La Administración debe revisarlos de oficio.b) La Administración puede revisarlos en cualquier momento.c) La Administración puede declararlos lesivos para el interés público.d) La Administración puede impugnarlos directamente ante la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa si no han transcurrido cuatro años desde que se dictaron.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Básica

CANO CAMPOS, T. (coord.): Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo, t. IV, Madrid, Iustel, 2009.

GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual básico de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos, 2009.




GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Curso de Derecho Administrativo II, Madrid, Civitas, 2008.

GONZÁLEZ PÉREZ, J. y GONZÁLEZ NAVARRO, F.: Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Madrid, Civitas, 2007.

LEFEBVRE, F.: Memento práctico administrativo, Madrid, Ediciones Lefebvre, 2007.

SANTAMARÍA PASTOR, J. A. y PAREJO ALFONSO, L.: Derecho Administrativo. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, 1989.

Avanzada

BOCANEGRA SIERRA, R.: La anulación de oficio de los actos administrativos, Oviedo, Academia Asturiana de Jurisprudencia, 1998.

GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, F.: Revisión de la actividad de la Administración: procedimientos de revisión y recursos administrativos, Granada, Comares, 2005.

GARCÍA LUENGO, J.: El principio de protección de la confianza en el Derecho Administrativo, Madrid, Civitas, 2002.

MESEGUER YEBRA, J.: La declaración de lesividad de los actos administrativos anulables, Barcelona, Bosch, 2001.

— La revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho y de las disposiciones admi-nistrativas, Barcelona, Bosch, 2001.

— La rectificación de los errores materiales, de hecho y aritméticos de los actos administrativos, Barcelona, Bosch, 2001.


la revisiÓn de oficio de los actos … · la corrección de errores materiales y aritméticos 7....

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