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LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA Y LOS ESTUDIOS DE CALIDAD DEMOCRÁTICA
Fernández Peychaux María Inés G.Universidad Rey Juan [email protected]
Resumen
La figura de los políticos y el rol de los representados han adquirido una mayor relevancia en los debates sobre la calidad de las democracias. Realizar un juicio al respecto implica también abrir el debate en torno a las exigencias de la representación política y la percepción de éstos sobre las mismas. Tradicionalmente, los estudios de calidad democrática han centrado su análisis en la dimensión procedimental y material de la representación sin cuestionar o debatir abiertamente el tipo de relación del que se parte. El espacio de reflexión que se genera al respecto permite realizar una revisión crítica de los resultados alcanzados, como también plantear nuevos horizontes de análisis.
Palabras claves: representación, agencia, poder, democracia,
política.
Introducción
El objetivo de este trabajo es el esbozar una posible línea de
investigación a partir de la idea de representación y la revalorización
de la figura de los políticos y los ciudadanos en el debate sobre la
calidad democrática. Para ello en la primera parte se expone el
estado de situación de los estudios de calidad democrática,
particularmente en América Latina. En la segunda parte se presenta
la perspectiva del vínculo de representación como marco de análisis.
Finalmente, se realiza una propuesta para la consideración del
estudio el vínculo de representación en los estudios de calidad
democrática.
I.-La Democracia en América Latina
El valor de la democracia como principio ordenador de la comunidad
política es uno de los mayores logros históricos del pasado siglo. La
institucionalización de las elecciones como elemento fundamental del
respeto de la igualdad e inclusión de la ciudadanía y como único
medio legítimo de acceso al poder político, representa en la
actualidad una adquisición a defender como, asimismo, el punto de
partida de un porvenir a alcanzar. El pensamiento y la acción
democrática son producto de un inconformismo dinámico que se
traduce en las demandas por una mayor consolidación y por una
mejora de la calidad del funcionamiento de los sistemas políticos. Los
análisis conceptuales entre las diferentes adjetivaciones de la idea de
democracia (Collier y Levitsky 1997), la diferenciación analítica entre
régimen y sistema democrático (O´Donnell 2007) y el desarrollo de
nociones como democracia social o democracia económica (Sartori
1992: 29-32), ponen de manifiesto el gran horizonte de debate que
se presenta a partir de la instauración de democracias electorales.
Desde la última década existe cierto consenso en el debate sobre la
democratización de evitar circunscribir el estudio a una “falacia
electoral” (Schmitter y Karl 1991: 78), y promover el análisis de la
calidad democrática desde una perspectiva diferente a los estudios de
transición y consolidación. Si bien el concepto de consolidación y el
de calidad democrática se encuentran relacionados, ya no se trata de
analizar qué sistemas políticos son “más” democráticos que otros,
sino cuáles son “mejores”. Las categorías dicotómicas a partir de las
cuales se conceptualiza la consolidación democrática sólo permiten
definir negativamente la situación de las nuevas democracias y, en
este sentido, los problemas que presentan actualmente las
democracias latinoamericanas se explican desde las “deficiencias” en
la democratización. Sin embargo, una mejora de la “democraticidad”,
es decir, más poliarquía, es condición necesaria pero no suficiente
para el desarrollo de una democracia de calidad (Linz y Stepan 1996,
20). Desde esta perspectiva se pretende subrayar la existencia de
diferentes grados de democraticidad que con una peculiar dinámica
política, social y económica, merecen ser estudiadas desde una
definición de la democracia como régimen pero también como Estado
y como sistema. Los estudios de calidad democrática aportan la
conceptualización, medición y teorización de los “rasgos positivos”
que puedan explicar y comparar la variedad de patrones de cambio y
desempeño tanto de las democracias consolidadas como de las no-
consolidadas (O´Donnell 2002; Schmitter 1993)1.
Sin embargo, el concepto de calidad democrática no se encuentra
exento de polémica, que comienza por las propias definiciones de
democracia y de calidad. Leonardo Morlino (2005:257) define al
estudio de la calidad democrática como “el espacio analítico que lleva
hacia una democracia ideal, dando por descontados los aspectos
empíricos requeridos por la definición mínima de democracia
(sufragio universal, elecciones, más de un partido político, fuentes de
información diversas y variadas)”. El ideal de democracia encierra en
la actualidad un conjunto de valores universalmente aceptados que, a
partir del debate sobre los diferentes modelos de democracia, afronta
la revisión crítica de la verdadera esencia de la democracia y su
posibilidad de realización. Se presentan, por ejemplo, ideas como la
participación o deliberación como garantía de libertad, de ejercicio de
la acción pública en términos de razonabilidad, de desarrollo
individual y colectivo, de garantía de derechos efectivos y de
construcción de lazos sociales más sólidos. Estos principios, como
máxima a alcanzar en desarrollo cotidiano de la vida democrática,
incorporan desde una crítica teórica nuevos marcos normativos de
evaluación de la realidad democrática. Sin embargo, sin desconocer
los aportes de estos debates y en muchos casos utilizando sus
1 Sobre el debate entre los paradigmas de consolidación y de calidad democrática ver (O'Donnell 1996; Gunther, Diamandouros, y Puhle 1996; Schneider 1995).
premisas como análisis de los resultados de las evaluaciones, los
estudios sobre la calidad democrática han priorizado la
conceptualización procedimental de la misma. Los principales
objetivos de los estudios de calidad democrática son la medición, la
comparación y el desarrollo de hipótesis explicativas sobre los
resultados de los procesos democratización y, por esta razón, las
definiciones procedimentales de la democracia presentan límites
controlables de cara a éstos fines (Sartori 1970; Morlino 2005: 42-
47; Karl 1990: 2-4; Levine y Molina 2007: 10-29; O´Donnell 2007:
28-30).
El concepto de democracia en los estudios de calidad democrática
descansa en el concepto dahliano de poliarquia y se define como el
régimen político en el cual los ciudadanos eligen a sus representantes
a través de elecciones libres, inclusivas, universales, competitivas e
institucionalizadas, siendo éstos responsables por sus acciones en la
esfera pública ante los ciudadanos (Schmitter y Karl 1991: 76;
Schmitter 2004: 1; O´Donnell 2007: 32; Przeworski 1996: 11;
Morlino 2005: 42; Levine y Molina: 2007: 19)2.
El concepto de calidad que se desprende de esta visión de la
democracia ha permitido el desarrollo de los estudios desde una triple
perspectiva: procedimental, de contenidos y de resultados. En el
primer caso, la calidad democrática se define como una “estructura
institucional estable” que cuenta con elecciones libres, competitivas,
inclusivas y universales, Estado de derecho (imperio de la ley,
división de poderes, derechos individuales, igualdad ante la ley) y una
red de rendición de cuentas que configuran de forma independiente al
Estado y a la sociedad. Los estudios desde esta perspectiva se han
centrado en la evaluación de las condiciones para la celebración de
elecciones (Elkit y Svensson 1997; Beetham 2004), en la
2 Sobre los diferentes conceptos de régimen político ver Munck (1996).
incuestionabilidad y eficacia de los resultados electorales para
determinar quién debe ejercer el poder político, en la efectividad del
Estado de derecho y la procedimientos de rendición de cuentas (O
´Donnell 1993, 2001, 2007; Morlino 2005: 265-272; Levine y Molina:
200: 26-32; Morlino y Diamond 2004; Schmitter y Karl 1991). En el
segundo caso, los estudios sobre la calidad democrática se han
centrado en los contenidos de la misma, es decir, en los derechos y
libertades concomitantes con los procedimientos democráticos que
garanticen formal y materialmente la participación de los ciudadanos
(O´Donnell 2007; Morlino y Diamond 2004). Finalmente, desde la
tercera perspectiva la evaluación sobre la calidad democrática ha
atendido a la capacidad de respuesta satisfactoria de los gobernantes
frente a las demandas de los gobernados (Powell 1994; Morlino
2004: 15-18; Karl 2000). En síntesis, las evaluaciones sobre el
estado de las democracias conllevan una visión multidimensional de
la calidad, cuyos resultados satisfactorios no cuentan con un único
criterio universal y resultan del “peso normativo” que se otorgue a
cada una de las perspectivas de análisis (Diamond y Morlino 2004).
Los resultados de estos estudios en América Latina ponen de
manifiesto, en primer lugar, la consolidación de las elecciones como
único mecanismo de acceso al poder político. Sin embargo, también
resaltan la debilidad de los Estados como sistema legal y su
consecuente traducción en términos de “efectividad” de la ciudadanía,
la persistencia de problemas de des-institucionalización o
“institucionalización de la informalidad” (O'Donnell 2001; 2002;
Seligson 2007), la vigencia de instituciones “híbridas” que combinan
elementos autoritarios con democráticos (Karl 1995), la
vulnerabilidad de los procedimientos de rendición de cuentas, el
tratamiento particularista de las relaciones de poder (O'Donnell 1998;
1994; 1993) y la disminución de la confianza hacia las instituciones
políticas (Seligson 2007; Lagos 2001). Las explicaciones sobre las
causas de estas formas de funcionamiento democrático han apelado
al desarrollo histórico del Estado de los sistemas políticos
latinoamericanos (O´Donnell 2007: 136-140; 1998), a los bloqueos
propios del funcionamiento del sistema presidencialista (Linz y
Valenzuela 1997; Cheibub y Limongi 2002), a la debilidad de los
partidos políticos (Mainwaring 1998; Morlino 2005: 191-215), la
inefectividad del Estado como burocracia (Munck 2004:332) y a la
irresolución de cuestiones económicas (Przeworski 1998; Remmer
1990; Diamond 1992).
II.- El vínculo de representación y la calidad democrática
En los últimos años, en forma complementaria a estas líneas de
investigación, se ha puesto de manifiesto la importancia del “aspecto
conductual” del funcionamiento de los procedimientos democráticos
(Munck 1996; Mazzuca 2002). Hasta el momento, los estudios sobre
la calidad democrática analizaron los comportamientos que el
funcionamiento institucional induce o genera en el marco del régimen
político. En este sentido, se señala que en el caso de los países
latinoamericanos, la combinación de democracias electorales con
Estados de derecho ineficientes y ciudadanía de baja intensidad, han
contribuido al ejercicio del poder político en términos discrecionales,
específicamente, delegativos y particularistas (O´Donnell 1989;
1994; 2002: 328). La “personalización de la política” es parte de las
transformaciones de las democracias actuales, donde el desarrollo
tecnológico y la evolución de los medios de comunicación han
alterado sustancialmente el espacio público de decisiones (Manin:
1998). Sin embargo, en los casos latinoamericanos esta concepción y
práctica del poder político se inserta en una prolongada situación de
emergencia (económica y política) que fundamenta el ejercicio
discrecional del poder como único medio de estabilidad. Los
representantes políticos se configuran como líderes carismáticos que,
sobre la base de un apoyo electoral amplio, utilizan mecanismos
extraordinarios (constitucionales) de decisión de forma ordinaria con
el objetivo de resolver eficazmente coyunturas críticas. La efectividad
en el largo plazo de las reformas implementadas en estas
circunstancias depende de los liderazgos de turno, incluso, aún
lograda, la eficacia gubernamental no implica una mejor calidad
democrática. El ejercicio delegativo del poder, que presuponen un
razonamiento hostil al control y al ejercicio razonado de la política,
genera un círculo vicioso que acentúa la debilidad de partida de las
instituciones democráticas y permite la reproducción de este tipo de
prácticas (O´Donnell 1994: 67; Peruzzotti 2001: 138). Las posibles
soluciones que se plantean desde este tipo análisis apelan, en primer
término, al fortalecimiento de diseños institucionales sólidos y
efectivos, pero también abren la puerta a la importancia de la figura
de los líderes políticos como “buen ejemplo de individuos (…) que
actúan siguiendo principios liberales y republicanos” (O´Donnell
2007: 111), o como motores de cambio de los sistemas políticos
(O'Donnell 1994: 17).
Desde los debates sobre la consolidación democrática el compromiso
de los actores políticos con el funcionamiento democrático de las
instituciones ha constituido una variable explicativa del éxito del
proceso (Shin 1994: 144-145; Burton y Higley 1987, 1989; Linz y
Stepan 1996: 17-18). Esta línea de análisis ha adquirido una gran
relevancia en el debate sobre la calidad democrática donde se
considera que las acciones, actitudes, comportamientos y valores de
quienes ejercen el poder político afectan el funcionamiento de las
instituciones democráticas y generan diferentes resultados (Alcantara
1997: 15-20). Los estudios sobre la figura de los políticos en América
Latina han analizado las concepciones de éstos sobre la democracia
representativa, sus motivaciones políticas, las condiciones de la
profesionalización de su actividad, los estilos de liderazgo y sus
orígenes sociales y condiciones de acceso al poder (Alcantara 2006;
Hofmeister Wilhelm 2002; Agulla 1991; De Imaz 1964).
La revalorización conductual, no obstante, no sólo se desarrolla
únicamente desde la figura de los políticos. El ejercicio de la
ciudadanía y su organización a través de la sociedad civil también ha
puesto de manifiesto nuevos escenarios explicativos del análisis de la
calidad democrática. En este sentido, se han desarrollado una gran
cantidad de trabajos sobre los movimientos sociales, sobre la
participación ciudadana en las decisiones públicas, sobre la influencia
del capital social en el desarrollo institucional y sobre el rol de la
ciudadanía en el control de los políticos (O´Donnell 2001: 8-13;
Schmitter 1993; Putnam 1995; Levina y Molina: 21-22).
Tanto los estudios sobre la figura de las élites políticas como la de los
ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil, presuponen
determinadas características de los políticos (profesionalidad,
liderazgo, motivaciones relevantes), y de los ciudadanos
(organizados, activos, informados) a partir de las cuales desarrollar la
evaluación en términos de calidad democrática. En último término,
cada una de estas caracterizaciones, asimismo, comportan una visión
normativa sobre la relación entre ambos. En cierta forma la calidad
de la democracia se encuentra intrínsecamente unida a la calidad del
vínculo de representación. De esta forma, la amplitud de los estudios
sobre calidad democrática hacia la figura y las acciones de los líderes
políticos y de los ciudadanos también permite afrontar el debate, más
allá de la visión institucional, desde los aportes de la idea de
representación.
La democracia es la única forma de gobierno que garantiza
“sistemáticamente” el vínculo de representación en atención al
consentimiento de los ciudadanos, la satisfacción y atención de sus
intereses y demandas, la rendición de cuentas por parte de los
representantes y el reconocimiento del derecho formal y material de
participación. “La democracia causa gobiernos representativos”
(Przeworski, Stokes, y Manin 1999: 4). Sin embargo, en el marco de
una misma estructura institucional, y siempre dentro de sus límites,
pueden establecerse diferentes tipos de relación de representación
legítimos. Por ejemplo, se reconoce la importancia de las elecciones
como mecanismo de selección y de rendición de cuentas, pero ambas
instituciones pueden basarse en aspectos diferentes de la idea de
representación. En la concordancia de las acciones de gobierno con
las promesas electorales (Maravall 2003), en coincidencia de las
preferencias de los ciudadanos con las de sus representantes (Miller y
Donald E. Stokes 1963), en la toma de decisiones que procuren,
incluso contrariamente a la promesas electorales, una acción de
acuerdo a lo que los representantes entienden como “mejores
intereses” de los ciudadanos (Stokes 2001), o en la elección de
“buenos tipos”, de personalidades carismáticas cuyas características
individuales y reputación constituyen el único criterio de evaluación
de su accionar (Przeworski, Stokes, y Manin 1999: 55-97).
Si el reconocimiento de una misma estructura institucional permite el
desarrollo de diferentes perspectivas sobre la representación, se abre
un espacio de reflexión sobre todos los supuestos posibles en el
marco del debate sobre la calidad democrática. Existen tres
dimensiones a partir de las cuales se puede realizar esta tarea:
sustantiva, material y procedimental. La dimensión sustantiva
comporta la caracterización de la relación y de las funciones de los
representantes y los representados. La definición de esta dimensión
se establece, en primer lugar, en el marco de dos factores comunes:
uno institucional y el otro deontológico. El institucional lo fijan los
procedimientos democráticos. Por tanto, existen categorías de
relación que no pueden denominarse representativas en términos
políticos (modernos): aquellas que no son producto de una elección
libre, universal e inclusiva, aquellas donde no existen garantías de
control al ejercicio del poder, aquellas donde los ciudadanos no gozan
de derechos y libertades concomitantes con las instituciones. El
deontológico lo fija “la intención representativa”, es decir, el
sentimiento de unión de quien ejerce el poder político con los deseos,
intereses, expectativas y bienestar de aquellos a los que representa.
A partir de estos factores comunes, la caracterización de la dimensión
sustantiva es susceptible de presentarse desde una amplia gama de
perspectivas que aportan un valor agregado y una particular lectura a
las dimensiones procedimientales (autorización, rendición de cuentas,
participación) y materiales (sensibilidad y satisfacción de las
demandas).
III.- La dimensión sustantiva del vínculo de representación
Tradicionalmente, los estudios de calidad de la representación han
centrado su análisis en la dimensión procedimental y material, es
decir, en el tipo de relación que induce el funcionamiento institucional
y cómo éste afecta la calidad de la democracia, sin cuestionar o
debatir abiertamente el tipo de relación del que se parte. Asumir que
la calidad de la democracia depende del tipo de vínculo
representativo que en ella se establezca, requiere conceptualizar las
diferentes dimensiones sustantivas susceptibles de desarrollarse en
democracia y, seguidamente, poder establecer relaciones entre éstas
y los resultados sobre la calidad de los sistemas políticos.
El elemento unificador de los diversos significados de la representación
política constituye la idea de que el pueblo en algún sentido está presente
en las decisiones de su gobierno, ya que éste “actúa en interés de los
representados de manera sensible ante ellos” (Pitkin 1985: 233-267).
Diversas estructuras forman parte de este núcleo interpretativo, por un
lado, “decisiones”, “acciones”, “políticas”, “programas”; por el otro, “en
interés de”, “con arreglo a”, “de acuerdo con”, “en nombre”; finalmente, los
“intereses”, las “demandas”, el “bien”, el “bienestar”, el “bien común”, las
“preferencias”, los “deseos”. La representación en su dimensión sustantiva
es una relación de dos agentes intrínsecamente complementarios que
pueden ser caracterizados de diversa forma3.
En el caso del representante desde la figura de un agente, un delegado, un
buen gobernante, un político vocacional, un político profesional, un líder o
un servidor público (Pitkin 1985; Mansbridge 2003; Weber 2005; Uriarte
2000). En el caso del representado como un votante, un principal, un
ciudadano, un agente portador de derechos, un miembro individual de la
sociedad, un miembro de la sociedad civil (O'Donnell, Iazzetta, y Vargas
Cullell 2003; Warren 2005; Dahl 1997). Cualquiera de las conexiones entre
estas funciones parte de la determinación de un tipo de relación que
presupone determinados comportamientos, actitudes y acciones.
Ante esta variedad de significados es posible presentar varios escenarios de
estudio. En un primer caso se podría adoptar una dimensión sustantiva
como criterio normativo, justificar su utilización y evaluar los resultados del
funcionamiento institucional a la luz de su perspectiva4. O quizás, también,
analizar un mismo caso partiendo de concepciones diferentes sobre la
relación de representación y analizar los diferentes resultados en términos
de calidad (Thomassen 1994). Sin embargo, y dada la proliferación de los
debates “conductuales” sobre la calidad de la democracia, adquieren una
importancia relevante las percepciones sobre la dimensión sustantiva que
tiene los propios agentes y cómo a partir de éstas se generan
comportamientos, actitudes y valoraciones que afectan los resultados de la
3 La primera digresión que se debe realizar al respecto, es la diferenciación entre políticos que tienen un vínculo representativo con la ciudadanía y los que carecen de él. Si bien, todos ellos juegan un rol muy importante en la calidad del funcionamiento del sistema político, en este trabajo se atenderá a quienes forman parte de ese vínculo producto de un proceso electoral. 4 El trabajo de Przeworski, Stoke y Manin (1999) parte de la idea de agencia como dimensión sustantiva de la representación y analiza en qué medida la celebración de elecciones induce la rendición de cuentas por parte de los representantes. Sin embargo, los diferentes artículos contenidos en la obra partiendo de una misma dimensión sustantiva y analizando las mismas instituciones llegan a conclusiones diferentes. Ver García Guitián (2000).
calidad del sistema político5. Cada una de estas percepciones se puede
analizar a partir de la concepción que tengan representantes y
representados sobre la política, sobre el poder político y sobre el interés
público (Pitkin 1985: 233-236)6.
La interpretación de los fines y medios de la política condicionan
nuestras interpretaciones sobre los alcances de la representación y
consecuentemente de la democracia. Existe un cierto consenso en
entender, en primer lugar, a la política como una actividad humana
social o una actividad humana que comporta relaciones sociales. Las
interpretaciones clásicas de esta actividad caracterizaron a la misma
como relativa a la formación y gobierno de los Estados, o como
relativa a la forma y desarrollo del ejercicio y conflicto por el poder.
Ambas interpretaciones sobre la política se han presentado tanto de
forma complementaria como contradictoria. En el primer caso,
tradicionalmente se hace referencia a la fase arquitectónica de la
política, la cual centra la atención en el ejercicio de la función de
gobierno y a las estructuras económicas, jurídicas, sociales y
culturales que desarrollan la concordia de la comunidad (Medrano
1997). Una perspectiva, quizás más moderna, ha centrado el análisis
de la política en su fase agonal, es decir, coextensiva del poder.
“Política significará (…) la aspiración a participar en el poder o a influir
en la distribución del poder entre los distintos Estados o, dentro de un
mismo Estado, entre los distintos grupos de hombres que lo
5 Recientes estudios sobre las elites parlamentarias en América Latina han adoptado este punto de vista analizando como conciben su rol los legisladores de acuerdo a dos dimensiones: focus y estilo (Alcántara 2006: 29-73). Sin embargo, estas dimensiones caracterizan principalmente la acción de la representación parlamentaria pero son difícilmente transportables a las funciones de otras figuras políticas representativas como, por ejemplo, los presidentes.6 Podría llevarse adelante este análisis a partir de la dicotomía entre izquierda y derecha. Sin embargo, a pesar de su vigencia en América Latina (Alcántara 1997; 2006), su materialización se desarrolla a través de ofertas políticas que bajo una misma categoría pueden representar posiciones muy diferentes. Por esta razón, el abanico que se presenta a partir de las diferentes concepciones de la naturaleza de los temas políticos (concepción sobre la política y el poder) hace posible captar estas diferencias y establecer sus correlaciones particulares con los resultados de la calidad democrática. Incluso, las dimensiones de izquierda y derecha podrían configurar una subcategorización que permite profundizar en las conclusiones comparativas.
componen. (…) Quien hace política aspira al poder; al poder como
medio para la consecución de otros fines (idealistas o egoístas) o al
poder "por el poder", para gozar del sentimiento de prestigio que él
confiere”(Weber 2005: 83).
Sin embargo, en la actualidad el debate sobre la acción política
parece haber trascendido estas categorías tradicionales. La
transformación de la fase arquitectónica responde a los dos niveles de
cambios que sufre el Estado actual: interno y externo. La
revalorización del “esfera pública” traslada los espacios de decisión,
negociación y debate hacia la inclusión de la figura de los ciudadanos
y las organizaciones de la sociedad civil. La mundialización de
problemas como la pobreza o la seguridad, la globalización de sus
posibles soluciones, el cuestionamiento de las categorías tradicionales
de ciudadanía, llevan a plantear la necesidad de “contemplar el
mundo de la política de forma no convencional” (Vallespín 2003: 10-
16).
La fase agonal de la política también se encuentra en proceso de
innovación. El desarrollo de los procesos de democratización han
transformado las interpretaciones sobre el ejercicio del poder y los
conflictos vinculados a éste. La democracia añade al ejercicio del
poder político la contestabilidad sobre el mismo, la periodicidad de su
ejercicio, la rendición de cuentas, los límites que fijan los derechos y
libertades de las personas. Asimismo, la institucionalización de la
democracia añade a los clásicos conflictos de poder un conjunto de
nuevas acciones que se presentan como indispensables para el
funcionamiento democrático, como son el compromiso, el consenso,
la negociación, la colaboración. “La democracia ajusta
institucionalmente las relaciones de poder, (…) reduciendo así la
vulnerabilidad y la probabilidad de que las soluciones a los conflictos
puedan ser impuestas simplemente por los poderes dominantes.
Tales situaciones incrementan la posibilidad de que los partidos
recurran a la "fuerza" de la persuasión y la argumentación, las cuales
aumentan a su vez la probabilidad de que las soluciones trasciendan
los términos del conflicto”(Warren 1999: 28-30).
Desde cualquiera de las visiones clásicas, la política se circunscribe a
aquello que “hacen los políticos”, y los representados son tomados
como electores que esperan “la acción” de los “políticos”. La
reivindicación de la inclusión de la ciudadanía en el ámbito público y
la ampliación de los escenarios de decisión pública implican
comprender que “en una sociedad democrática, la política (…) es el
ámbito en el que todos participamos en igualdad de condiciones”
(Vallespín 2003: 19). Estos nuevos conceptos trascienden la clásica
categorización de la relación de representación desde la idea de
agencia. La nueva visión de la política entraña una transformación
integral, por un lado, de la función del representante en una acción
receptiva y sensible frente a los representados de forma recurrente,
institucionalizada formal e informalmente y con respeto de la
pluralidad y autonomía que surja de la sociedad. Al tiempo que la
figura de los representados se presenta como activa, responsable y
ampliando sus derechos en el propio ejercicio de los mismos.
Unida a la visión de la política, se encuentra la visión del poder que
también afecta la perspectiva del análisis de la representación y la
relación que en ella se genera. Las visiones clásicas de la política
entienden las cuestiones sobre la configuración y naturaleza del poder
como cuestiones vinculadas estrictamente al funcionamiento de las
instituciones del régimen y el sistema político. Se trata de una
concepción restrictiva, unilateral y vertical del poder ejercido por las
instituciones (el Estado) “sobre” la sociedad pasiva y reactiva. A
partir de esta concepción, el rol de un representante y la articulación
de su relación con los representados comporta el ejercicio del poder
político como “dominación legítima” en términos weberianos. Sin
embargo, sin negar el legítimo ejercicio democrático del poder político
que se ejerce desde las instituciones, existe otra perspectiva que
implica superar la desconexión del “poder de los representantes”, por
un lado, y los ciudadanos sobre los que se ejerce, por el otro. Se
trata de desarrollar una relación de representación donde la
dominación se transforma en “interferencia legítima” del poder
político, cuyo objetivo es el “apoderamiento” de la ciudadanía y
fortalecimiento el desarrollo de una esfera pública inclusiva y activa.
Se trata “del poder como catalizador de libertad positiva” que desde
el Estado genera condiciones para el ejercicio de la ciudadanía y
desde la sociedad se desarrolla como poder “expositivo” (Menéndez
Alzamora 2007: 17-30), como intervención libre y racional (Elster
2001: 235-289), como acción cooperativa de producción de
preferencias e identidades (Arteta, García Guitián, y Máiz 2003:64-
92), o como ejercicio material de derechos en términos individuales y
colectivos (O'Donnell 2004). El peso de la evaluación de la relación de
representación se establece, de esta forma, en una visión del poder
más amplia que supera la figura de los representantes en términos de
“agencia” o delegación, como la de los ciudadanos en términos de
“votantes”. La calidad de la representación política desde esta visión
del poder comprende el análisis de los resultados de la conexión entre
el poder institucional y el poder que surge de la ciudadanía.
La interpretación del interés, bien o bienestar, que legitima el
ejercicio del poder político supone, también, diferentes
caracterizaciones de la dimensión sustantiva. La conceptualización de
la idea de “bien”, “interés”, “deseo”, “bienestar” y las distintas
adjetivaciones de las que son susceptibles (particular, partidario,
general, común, local) conllevan a diferentes concepciones sobre el
vínculo de representación. En este sentido, desde la idea de agencia
como relación de representación el centro del análisis se encuentra
en la identificación de qué tipo de intereses predominan en la acción
de las élites políticas, por ejemplo, los de los representados tomados
en su individualidad, los de las organizaciones de la sociedad civil, los
de los partidos políticos, los de las estructuras territoriales locales, los
de los propios líderes políticos. Desde una perspectiva que vaya más
allá de la “política del interés o de los intereses” (Cochran 1974), la
atención se centra en la “construcción del interés” dentro de una
comunidad. Su definición, por tanto, puede partir de una perspectiva
objetiva y exógena a los procesos de decisión, o desde una
perspectiva endógena y subjetiva (Pitkin, 1985: 234-235; Máiz,
2006). Ambos aspectos nunca se presentan en estado puro, ya que la
pluralidad y diversidad de bienes o intereses que puede manifestar un
mismo grupo o persona necesariamente supone a un desarrollo
complejo de estas interpretaciones más allá de los clásicos modelos
de mandate o trustee
En síntesis, el debate sobre la naturaleza de las cuestiones políticas permite
ampliar conceptualmente el estudio de todas las dimensiones sustantivas
susceptibles de caracterizar el vínculo entre representantes y representados
tanto para uno como para otros. En este sentido, el análisis se centra en la
diferenciación de la concepción subyacente de la política (clásica:
arquitectónica y/o agonal, integral: participativa y/deliberativa), de la idea
del poder (como dominación, como interferencia legítima- acción
cooperativa ciudadana) y de la idea del bien ( particular, interés general,
exógeno y/o endógeno).
Desde la perspectiva de la consideración de la naturaleza de los
temas políticos se presentan una serie de interrogantes que abren
nuevos espacios de reflexión y de investigación sobre la calidad
democrática: ¿Existen concepciones de la política y el poder que
favorecen la construcción de democracias de calidad? Entre los países
con mejores resultados en términos de calidad democrática ¿existen
coincidencias entre las caracterizaciones de la dimensión sustantiva
que generan sus representantes políticos y sus ciudadanos? ¿Cuáles
son esas coincidencias? ¿Dónde radican las principales diferencias
entre países con diferentes grados de calidad democrática?
Dado un caso particular, ¿dónde radican las coincidencias y las diferencias
entre las concepciones de los ciudadanos y la de los representantes? En
términos, no ya de consolidación, sino de calidad democrática ¿qué
concepciones sobre la dimensión sustantiva operan prioritariamente en
términos positivos y/o negativos en la calidad de la democracia: la de los
ciudadanos o la de los representantes? ¿Entre los mismos representantes
dónde se encuentran los puntos en común y las diferencias?
En el caso de la literatura que explica la evolución de la calidad
democrática en Argentina parte del déficit democrático, como se ha
mencionado, se explica por el dilatado ejercicio “personalista” del
poder. Se señala que el advenimiento de la democracia reconfiguró y
alentó el funcionamiento de organizaciones de la sociedad civil
generando nuevos estilos de relación entre los políticos y la sociedad,
principalmente a partir de las organizaciones de defensa de los
derechos humanos. Sin embargo, los mismos estudios que analizan la
proliferación de estas organizaciones también concluyen que la
sucesión de emergencias de tipo económico restablecen
sucesivamente prácticas discrecionales del poder y alteran las agenda
públicas postergando las demandas por una mejor democracia
(Peruzzotti 2001)7. Por otro lado, también se afirma que la lógica de 7 El movimiento de derechos humanos en la década del ochenta, así como la organización
y participación de la sociedad civil en el Diálogo Argentino en el 2001, son ejemplos de una
nueva forma de acción en la esfera pública surgida desde la misma sociedad. Herederos de
estos ejemplos son, en la actualidad ciertos grupos de ciudadanos movilizados y organizados
en torno al control y fiscalización del desempeño político y la consolidación democrática como
por ejemplo: Poder Ciudadano, Ciudadanos en Acción, CIPPEC, Conciencia, Madres,
H.I.J.O.S, entre otros. La mayor incidencia de estas organizaciones en la esfera pública tiene
dos características en común: la saturación de la tolerancia cívica y su repudio al sistema
anterior (la dictadura, la corrupción durante el gobierno de Menem) y la debilidad en la
este tipo de comportamiento, y consecuente desarrollo institucional,
descansa en el discurso de la “gobernabilidad” como eje de la relación
entre representantes y representados, donde el ejercicio del poder es
completamente “dependiente de condiciones políticas coyunturales y
de los recursos circunstanciales del liderazgo” (Novaro 2001).
Los estudios que analiza la influencia de la gestión presidencial en la
dinámica institucional priorizan su atención en los contextos en los
cuales se desarrollan las diferentes “fórmulas de gobernabilidad” y
“estrategias de innovación institucional (O´Donnell 1989; 1994;
2002: 328; Carrizo 2002; Corbacho 1998; Levitsky and Murillo 2008;
Llanos y Margheritis 1999). Las variables que utilizan al respecto son,
principalmente, el marco institucional y su distribución de recursos.
Sin embargo, los factores individuales, es decir, las concepciones y
motivaciones de los agentes también adquieren importancia para la
explicación de la selección de alternativas y objetivos. Desde el
estudio de los discursos políticos, por ejemplo, es posible realizar un
análisis sobre la evolución de las percepciones del poder y la política,
y consecuentemente de la dimensión sustantiva de la representación,
a fin de captar continuidades y diferencias que permitan aportar
nuevas razones explicativas al debate de la calidad democrática.
El dilema que enfrenta la calidad de las democracias latinoamericana
comporta, no necesariamente una gran innovación institucional, sino
la presencia de personas que en el marco de las instituciones
democráticas aporten nuevas concepciones sobre el poder, la política
y la vida democrática. El desafío también implica afrontar la
oportunidad normativa, y quizás también práctica, de incorporar
nuevos conceptos, o significados, que puedan agudizar nuestra
capacidad de acción del Partido Justicialista (en 1983 el PJ había perdido las elecciones y en
la crisis del 2001 los partidos políticos se encontraban seriamente cuestionados).
evaluación de la realidad de la representación política. Profundizar, de
esta forma, el debate sobre la profesionalización de la política, el
liderazgo y el servicio público; sobre la relación entre poder y
consenso como medios específicos de acción política; sobre la
proliferación de espacios de decisión y la construcción de un esfera
pública inclusiva; sobre el poder de los representantes y los
representados y sus resultados en términos de la libertad positiva y
negativa; sobre la acción política como división del trabajo entre
representantes y representados o como la acción entre personas que
se constituyen como colaboradores de una misma obra.
La suerte de la calidad de las democracias está atada a sus
instituciones, pero principalmente a los tipos de relaciones que
establezcan y transformen quienes forman parte de ellas. La cuestión
sobre la representación no deja de ser parte del debate sobre el
futuro de la democracia y de la política. En última instancia, el debate
sobre la calidad de la representación implica, asimismo, generar un
juicio crítico sobre el poder, la política y su influencia en la
construcción de una mejor democracia.
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