la rendiciÓn de cuentas y la motivaciÓn del acto

LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Héctor Constantino RODRÍGUEZ

SUMARIO: I. Introducción. II. La motivación o justificación del acto administrativo III. La moti-vación como un elemento esencial del acto ad-ministrativo. IV. La rendición de cuentas. V.

Declaración de Asunción: Principios sobre Ren-dición de Cuentas. VI. Declaración de Asunción:

Principios sobre Rendición de Cuentas. VII. Conclusiones

I. INTRODUCCIÓN Los temas de gestión y control público han venido

apasionando a los analistas de la administración y últimamente también a los abogados administrati-vistas. La cuestión de la organización administrativa comienza a ocupar creciente espacio, las sucesivas crisis del sistema económico global y su impacto en nuestros países en vías de desarrollo, hacen necesa-rio responder a nuevos desafíos y los derechos de los administrados, centro de nuestro pensamiento, encuentran un piso fáctico fragmentado, como con-secuencia de un estado debilitado tras la agotadora experiencia del consenso de Washington.

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HÉCTOR CONSTANTINO RODRÍGUEZ

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Quiero señalar que el estudio de los temas de la organización administrativa y la profundización de los derechos de los administrados no corren por vías diferentes, se abastecen recíprocamente, producien-do una sinergia beneficiosa. Quienes administran y quienes son administrados o representan a los ad-ministrados están en el mismo bote.

El punto es el contexto en que se dicta el acto, los elementos esenciales que tiene el acto administrati-vo y cómo convergen con la gestión administrativa en una relación de género a especie. ¿Qué es un acto administrativo sino un producto básico de la gestión?, y como tal, contaminado de alguna manera de los aspectos negativos de sus procesos de infor-mación y decisión. En este punto, entonces, plan-tearemos la cuestión acerca de la íntima relación de la calidad del acto administrativo con la gestión de la administración y la centraremos, en esta oportu-nidad, en uno de los elementos esenciales del acto que también resulta esencial en la rendición de cuentas de la gestión administrativa.

Recordando aquello de vino nuevo en odres vie-jos, no tan lejos de la antigua frase latina de Ecle-siastés, “nihil novi sub sole”, quiero decirles que trabajo, lecturas y algunas escrituras me permiten afirmar que buena parte de la moderna teoría de la gestión pública, lo que ha dado en llamarse nueva gerencia pública, desde la publicación de “Reinven-tando el Estado” de Osborne y Gaebler en los Esta-dos Unidos y los trabajos sobre la administración pública moderna en Europa, tiene bastante que ver con los elementos del acto administrativo. Anticipa-mos que, aclarada cierta semántica propia de los análisis sobre gerencia pública moderna, los ele-mentos del acto, cual fuertes columnas, quedan en




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pie tras la inundación, como puerta de entrada al imperio del derecho administrativo.

Así que ante las dudas que plantean formas de gestión que piden dar libertad a los gerentes públi-cos, para que sean eficientes (“que los gerentes ges-tionen”), mi respuesta es que el Estado se expresa principalmente por medio del acto administrativo. Siempre el acto administrativo, con sus elementos esenciales, será pilar del estado de derecho y del de-recho administrativo. No hay mejor principio de efi-ciencia que cumplir con la ley, el mejor gerente públi-co es quien gerencia obteniendo los mejores resulta-dos cumpliendo con la ley, que es el modo en que la voluntad de la sociedad se expresa. Si para gestionar mejor hay obstáculos normativos, el camino es re-formar la norma, si por los mecanismos propios del sistema de reforma, procedimientos, mayorías nece-sarias, no podemos, pues hay que buscar caminos posibles, sin violar la norma. Es que la voluntad esta-tal en el estado de derecho se expresa normativamen-te, otro camino nos conduce a la arbitrariedad, aun en la búsqueda del resultado más loable.

II. LA MOTIVACIÓN O JUSTIFICACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO La propuesta en esta oportunidad, es trabajar so-

bre uno de los elementos, sobre la motivación del acto administrativo, tradicionalmente un hermano menor, que suele ser incluido dentro de las formas (o formalidades) del acto, visto también como un puente entre otros elementos, objeto, causa, finali-dad, pero elemento que se ha ido jerarquizando en





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estos tiempos, aun cuando haya resultado siempre un concepto difícil de aprehender.

En ese sentido, Carlos Balbín, señala que Sin embargo, es ciertamente confuso y ambi-guo el alcance del elemento motivación. En-tendemos que éste último, sin perjuicio de su recepción en el texto de la ley, nace básica-mente del principio de razonabilidad y publici-dad de los actos estatales, es decir que el Es-tado debe dar a conocer el acto y sus razones. Finalmente, la reconstrucción del elemento motivación y su inserción en el marco de la te-oría general del acto administrativo y sus nuli-dades permite garantizar un Estado más transparente que respete plenamente los dere-chos de las personas. En particular, creemos que la motivación del acto no es simplemente el detalle y exteriorización o explicación de los antecedentes de hecho y derecho que preceden el acto y que el Estado tuvo en cuenta para su dictado, es decir, no se trata sólo de exteriori-zar en el apartado sobre los considerandos del acto, el hecho y derecho que sirven de marco o sustento sino explicar, además, cuáles son las razones o motivos en virtud de los cuales el ejecutivo dictó el acto.1 Con agudeza singular, Balbín rescata la relación

entre el elemento motivación y la calidad de la transparencia de la acción estatal. Acto administra-tivo y motivación, rendición de cuentas e informa-ción, rendición de cuentas y justificación, será el cuadro de conceptos que intentaremos armonizar,

1 Balbín, Carlos, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, El

acto administrativo, Buenos Aires, La Ley, p. 38.





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reconociéndolos en principios de derecho que les son comunes.

Señala también Balbín, que el papel de la motiva-ción es distinto según se trate de un acto totalmente reglado, de mera aplicación, donde causa es igual a motivación, ahí bastará con la expresión de las cau-sas, diferente digo, del caso de tener disponible quien dicta el acto cierto grado de discrecionalidad cuyo ejercicio le permitirá elegir entre distintas va-riantes y en ese caso, motivar el acto será básica-mente justificar su elección. En términos matemáti-cos diría, a mayor discrecionalidad, mayor necesi-dad de motivación, más profunda la motivación.

III. LA MOTIVACIÓN COMO UN ELEMENTO ESENCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Vamos a comenzar recordando el conjunto de

elementos esenciales del acto administrativo, advir-tiendo que en esta instancia lo hacemos con arreglo a la Ley de Procedimientos Administrativos argenti-na, para establecer un punto de partida en nuestro trabajo, más aún cuando nuestro objetivo será in-tentar poner a prueba los modernos conceptos de la rendición de cuentas y su correspondencia con uno de los elementos esenciales clásicos del acto admi-nistrativo.

Así, el Título III de la Ley de Procedimientos Ad-ministrativos “Requisitos Esenciales del Acto Admi-nistrativo” establece en su artículo 7o. que son re-quisitos esenciales del acto administrativo los si-guientes:





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a) La competencia, que implica que deba ser dictado por autoridad competente. b) La causa, que ordena que el acto deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable. c) El objeto, que deberá ser cierto, física y ju-rídicamente posible, decidiendo todas las peti-ciones formuladas, aunque puede involucrar otras que no hayan sido propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos. d) Los procedimientos esenciales y sustancia-les previstos que deberán ser cumplidos, así como los que resulten implícitos en el ordena-miento jurídico. Se considera esencial el dic-tamen proveniente de los servicios permanen-tes de asesoramiento jurídico, cuando el acto pudiera afectar derechos subjetivos e intereses legítimos. e) La motivación del acto, así deberá ser moti-vado, expresándose en forma concreta las ra-zones que inducen a emitir el acto, consignan-do además, los recaudos indicados en el inciso b) referido a la causa (hechos y antecedentes que le sirvan de causa y derecho aplicable). f) La finalidad, que indica que habrá de cum-plirse con la finalidad que resulte de las nor-mas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubier-tamente otros fines, públicos o privados distin-tos de los que justifican el acto, su causa y ob-jeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella fi-nalidad.





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Agrega la ley en su artículo 8o. un último elemen-to, la forma. Es decir que el acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicte y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; solo por excepción y si las circunstancias lo permitieren, podrá utilizarse una forma distinta.

Gordillo, nos propone analizar los elementos de acto administrativo junto con sus vicios:

a) el objeto (cuyos vicios son: el objeto prohi-bido; el objeto violatorio de facultades regladas; la imprecisión u oscuridad; la imposibilidad de hecho; la irrazonabilidad, y la inmoralidad); b) la competencia; c) la voluntad cuyos vicios son de tipo objeti-vo: previos a la emisión del acto, es decir en el origen del acto –usurpador o funcionario de hecho–; preparación de la voluntad del acto –garantía de defensa, intimación previa, au-diencia pública, compulsa y concurrencia de interesados, opinión y otros vicios en el proce-dimiento–; en la emisión del acto –actos com-plejos o actos sujetos a aprobación o autoriza-ción–. Vicios de tipo subjetivo: desviación de poder; arbitrariedad (falta de causa, falsa cau-sa, ausencia normativa, decisión de cuestiones no propuestas o no resolución de cuestiones propuestas); error, dolo, violencia o simula-ción; d) las formas de instrumentación y publicidad (comprensivo de la finalidad, el lugar, la fecha y la fundamentación o motivación).2

2 Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III,

Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2007, capí-tulos VIII, IX y X.





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Este autor incluye la fundamentación o motiva-

ción dentro del conjunto “instrumentación y publi-cidad”,3 ahí tenemos nuevamente vinculación entre motivación y transparencia, toda vez que la publici-dad de los actos de gobierno, como atributo propio de la República, se ha conceptualizado hoy como “transparencia”, incorporando el plus del derecho a conocer como un ingrediente más de la concepción moderna de ciudadanía.

Entonces qué es la motivación, se pregunta, co-menzando por aceptar que motivación es un término débil, postura no lejana a la de Carlos Balbín a la que hacíamos referencia ut supra.

Admite, como se lo propone Alberto Ramón Real, que este elemento debería denominarse “fundamen-tación” en la esperanza de que se entienda y apli-que, expresa, como el necesario razonamiento lógico que une a los hechos del caso con la decisión que se adopta. Señala Real que

la decisión administrativa inmotivada es abuso de poder, es arbitrariedad, es sistema autorita-rio de gobierno, si no tiene la simple muy hu-milde explicación que la coloca por debajo del derecho y no por encima de los hombres.4 Es innegable que hay que justificar el acto, ver

los antecedentes de hecho y de derecho, arbitrar entre los fines que se persiguen y los medios a los

3 Ibídem, capítulo “Las formalidades”. 4 Real, Alberto Ramón: “La fundamentación del acto adminis-

trativo”, en AA.VV.; La protección jurídica de los administrados,

Bogotá, Ediciones Rosarinas, 1890, p. 433 y ss.; “Fundamenta-ción del acto administrativo” en Revista de Direito Público, 62: 5, San Pablo, Editora Revista Dos Tribunais, 1982. Citado por Gor-dillo, Agustín, Tratado de…, ob. cit., nota 2.





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cuales se apela, y explicar cuáles son las opciones y la procedencia de aquella que se adopta, en suma, decir cuáles son las razones de la decisión.

Gordillo afirma que La explicación de las razones por las cuales se hace algo es un elemento mínimo a exigirse de una conducta racional en un estado de dere-cho: no creemos en consecuencia que la moti-vación sea exigible solo de los actos que afec-tan derechos o intereses de los administrados o resuelvan recursos. El concepto moderno de autoridad ya no se con-

tenta con la mera orden y requiere la explicación que, a su vez, es condición del necesario consenso social, determinante de su plena efectividad. Si falta la motivación que condiciona el consenso, puede afirmarse que falta un elemento mínimo de una de-mocracia, tal como lo explicara Rivero.5

Concluye que no cumple los requisitos de una motivación válida cualquier frase o conjunto de fra-ses de compromiso o de cliché referidas ampulosa-mente o vagamente al interés público, las necesida-des del servicio, el buen orden de la comunidad, el bien común, o las normas aplicables; ni tampoco una explicación nebulosa, ininteligible, etc. Pero no siempre la jurisprudencia lo entiende así, lo que constituye una falta de compromiso profundo con el Estado de derecho, una distorsionada y desvaloriza-

5 Rivero, Jean, “À propos des métamorphoses de

I´administration d´aujourd´hui: democratie et administration”, en Mélanges offerts à René Savatier, París, Dalloz, 1965, p. 821 y ss. Citado por Gordillo, Agustín, Tratado de…, ob. cit., nota 2.





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da autopercepción de su rol en el sistema de frenos y contrapesos.

En ese sentido, si las personas no conocen cuáles son los motivos del acto, cómo pueden, entonces, argumentar y dar otras razones en sentido contrario de aquellos argumentos que desconocen y que so-lamente pueden intuir. Diría que la falta de conoci-miento real es un obstáculo a la formación de la opinión social y tiene fuerte impacto en las decisio-nes de las mayorías en los estados democráticos.

En cuanto a la justicia, el juez sólo puede contro-lar eficazmente el acto administrativo a través del análisis y juicio de los motivos que justificaron el dictado de ese acto, faltando la motivación o siendo esta pobre o solamente formal, será difícil ejercer ese control.

IV. LA RENDICIÓN DE CUENTAS La responsabilización constituye un nuevo con-

cepto que está involucrado ahora en la gestión pú-blica. El paso del paradigma weberiano con su mo-delo burocrático a los modelos posburocráticos im-plicados en concepciones tales como la nueva geren-cia pública, la gestión por resultados, la teoría de la agencia, el contrato de gestión, códigos de conducta, cartas compromiso, etcétera, implicó que se empeza-ra a ver la obligación de rendir cuentas como una obligación ante la sociedad, en un marco más am-plio que los procedimientos de la jurisdicción conta-ble (juicio de responsabilidad y juicio de cuentas) y la evaluación del cumplimiento presupuestario des-de la cuenta pública, la llamada en nuestra contabi-lidad pública cuenta de inversión, ahora denomina-da en el artículo 85 de la Constitución Nacional re-





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formada en 1994 “cuenta de percepción e inversión de los fondos públicos”, signo de los tiempos, donde el problema no solo es gastar e invertir con arreglo a la ley, sino también recaudar eficientemente la ren-ta, para evitar el endeudamiento, que condiciona el futuro de nuestros pueblos, procurando con esa eficiencia cumplimentar con el principio de equidad, que todos paguen, que la evasión se mínima, es par-te de ese principio, es decir que la carga tributaria respete el principio de igualdad en la administración de los tributos.

Este concepto, que comenzó a abrirse paso en las normas positivas relativas a la organización y fun-cionamiento del estado, generalmente con la deno-minación de proceso de responsabilización, y más recientemente de rendición de cuentas, apunta a fortalecer las formas democráticas de relacionamien-to entre el estado y la sociedad aumentando el grado de responsabilización o accountability como una vía para captar a los ciudadanos para controlar las acti-vidades públicas haciéndolas más eficientes.

Esta eficiencia se relaciona con la responsabili-dad del Estado, cuyo grado real tiene que ver con un Estado donde los procesos de responsabilización conduzcan a la gobernabilidad del sistema, con in-tegridad fiscal, transparencia, solvencia, seguridad jurídica, y fundamentalmente, previsibilidad, siendo ese el punto donde se cruzan responsabilidad del Estado y rendición de cuentas, avanzando el dere-cho administrativo en la definición de la responsabi-lidad y los tipos de responsabilidad, del mismo esta-do y de sus funcionarios. Cualquier digesto de nues-tros países da cuenta de ello, no ha avanzado el es-tado en su proceso de rendición de cuentas, no solo en la información y justificación de los actos sino también en torno al proceso sancionatorio.





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Un estado eficiente y por lo tanto solvente, puede afrontar las erogaciones que se originan en su acti-vidad, un estado insolvente convierte las mejores sentencias de los jueces en sentencias ideales, las paga recurriendo a bonos, a moratorias, con proce-sos de consolidación de deudas, o con moneda de-preciada, es decir, no las cumple íntegramente por-que no puede, generando descreimiento social.

La responsabilización, dijimos, trasciende la ren-dición de cuentas en el sentido clásico que se satis-facía con la cuenta pública o de inversión, que tras su paso por un órgano de control, la misma Conta-duría (recordamos aquí la importancia histórica de la Contaduría Mayor de Hacienda de México), un tribunal de cuentas, una contraloría, una auditoria o una sindicatura de cuentas terminaba en el Par-lamento, para su aprobación o rechazo o muchas veces, su ignorancia, hoy el concepto incluye las notas de transparencia y control social, se va abriendo paso en las normas relativas a la organiza-ción y funcionamiento del estado, indicando niveles superiores de participación ciudadana, incorporan-do el derecho de acceso a la información, entre otros institutos.

La rendición de cuentas es un medio idóneo para que los funcionarios y agentes estatales informen de manera clara, explícita y concisa los resultados de su gestión y den cuenta de su accionar. El primer elemento de la rendición es la información.

La rendición de cuentas manifiesta la obligación de los gobernantes de rendir cuentas de sus actos e implica el desarrollo de mecanismos institucionales de control, así como la existencia de una sociedad civil activa que requiere transparencia, aunque no siempre se observa un buen grado de cumplimiento





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de los poderes políticos del Estado como contrapar-tida.

Dice María Angélica Gelli “Desde los orígenes de la organización constitucional, la desatención de la obligación constitucional del Congreso que acumuló cuentas sin revisar ni aprobar, se constituyó en una práctica establecida con algunas excepciones”, cir-cunstancia que hará más evidente la imposibilidad de aprobación tácita de las cuentas en función del artículo 82 de la Constitución Nacional que prohíbe la sanción ficta o tácita de las cámaras. Es un ata-vismo histórico que viene del retraso del envío de los tientos de cuentas a España que observara durante su vigencia el derecho indiano.6

Un enfoque más amplio del concepto está siendo llevado a la práctica por las entidades superiores de control (Las entidades de fiscalización superior “EFS”, denominación de aquellas entidades que re-portan a los Parlamentos o Congresos de cada país nucleadas en INTOSAI a nivel mundial y en OLACEFS “Organización Latinoamericana y del Ca-ribe de Entidades de Fiscalización Superior” en nuestra América latina). En ese sentido, se ha traba-jado considerando que una optimización de los pro-cesos de rendición de cuentas es necesaria, no sólo de parte de la administración sino también de las auditorías, las contralorías y los tribunales de cuen-tas, es necesario que una vez afianzados los proce-dimientos de control de regularidad y de procedi-mientos, vinculados al cumplimiento de la legalidad y las normas de contabilidad generalmente acepta-das y su auditoria, se avance en los controles de gestión, también llamados control de las “3 E”, con-trol de resultados, auditoria del rendimiento, o value

6 Gelli, Maria Angélica, Constitución de la Nación Argentina, co-

mentada y concordada, Buenos Aires, La Ley, p. 482.





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for money, en la conocida expresión sajona, que la auditoria canadiense ha desarrollado ampliamente.

Nuestra Iberoamérica, en medio de la globaliza-ción, con cambios constantes requiere instrumentos que permitan mejorar la asignación de los recursos públicos y una gestión superadora del nivel que tra-dicionalmente ha mostrado, así la Organización La-tinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscali-zación Superior (OLACEFS) puso como uno de los ejes del plan estratégico regional 2006-2010 la pro-fundización de la rendición de cuentas, aspirando a promover “el desarrollo de una administración pú-blica y una sociedad civil concertadas en torno a lo que debe ser la rendición en cada país, con una in-vestigación de los temas del buen gobierno”.

El proceso que estamos viviendo en el derecho positivo es la recepción de un concepto de transpa-rencia que es algo más que la publicidad de los ac-tos de gobierno y de un concepto de rendición de cuentas que supera, como hemos dicho, el tradicio-nal de la responsabilidad contable, transparencia y rendición de cuentas han ido evolucionando y segu-ramente denotan algo diferente para cada estado, dependiendo no solo de la forma y el modo en que han sido incorporados por el derecho, sino también de diferencias en las bases institucionales y cultura-les de cada país.

V. DECLARACIÓN DE ASUNCIÓN: PRINCIPIOS SOBRE RENDICIÓN DE CUENTAS

En la XIX Asamblea General de la OLACEFS el

trabajo desarrollado por el grupo de Rendición de Cuentas de la OLACEFS permitió llegar a la Decla-ración de Asunción del 8 de Octubre de 2009, sobre





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los principios de la Rendición de Cuentas, declara-ción que los países miembros han decidido llevar a sus gobiernos para integrarlos al derecho positivo de cada uno de ellos.

Se declara que la rendición de cuentas es un as-pecto fundamental para la gobernabilidad de los países (entendida ésta como la capacidad de los go-biernos para usar eficazmente los recursos públicos en la satisfacción de las necesidades comunes), y constituye un principio de la vida pública, mediante el cual, los funcionarios depositarios de la voluntad del pueblo están obligados a informar, justificar y responsabilizarse públicamente por sus actuaciones. Se constituye por mecanismos políticos, sociales y jurídicos de control vinculados en forma de redes de intercambio.

Como se observa, es taxativa la inclusión del ver-bo justificar dentro de los tres pasos básicos de la rendición de cuentas.

Señala también que la presencia de mecanismos de rendición de cuentas sólidos y efectivos es crucial para generalizar confianza social y es uno de los más importantes desafíos de los estados modernos. Los mecanismos de rendición de cuentas políticos y legales actúan como una red de señalamientos que permiten corregir y mejorar políticas públicas y prácticas institucionales, ya sea desplazando o san-cionando a funcionarios que incurren en comporta-mientos reñidos con la legalidad o estableciendo canales de comunicación que permiten a los centros de toma de decisión tener una más adecuada com-prensión de las demandas y necesidades de la po-blación.

Apunta a que la función de la rendición de cuen-tas no debe reducirse a una mera fiscalización for-mal sino que debe verse como una manera de insti-





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tucionalizar procesos de toma de decisiones más transparentes y reflexivos que invariablemente se traducen en políticas y decisiones públicas de mayor calidad.

En relación con el papel de las Entidades Fiscali-zadoras Superiores señala que en el mundo contem-poráneo hay fuerzas que impulsan una actuación más enérgica por parte de los gobiernos y de las EFS para mejorar la rendición de cuentas. Los cambios constantes y acelerados que enfrenta la humanidad como producto del proceso de globalización y el cambio tecnológico, facilitan el conocimiento sobre la gestión que lleva a cabo el gobierno con los fondos públicos. Asimismo, la insatisfacción de la sociedad por cada vez más complejas demandas sin respues-ta, desequilibrios de la acción pública, corrupción, inacción política e impunidad, han detonado un cre-ciente desprestigio de la clase política y de la des-confianza en las instituciones en un Estado mucho más complejo y plural.

Afirma que las EFS forman parte del engranaje del sistema de rendición de cuentas, y tienen que interactuar con diferentes instancias a nivel hori-zontal (agencias estatales que tienen como misión la función de supervisar otros órganos del Estado) y vertical (actores como la sociedad civil, la prensa o el electorado que ejercen un control sobre el Estado). En la perspectiva vertical, las EFS deben informar a los ciudadanos y diferentes organizaciones sobre la gestión de los gobernantes y en el plano horizontal al Congreso, así como a otras agencias o institucio-nes como la prensa y el poder judicial. Estas redes de agencias y agentes de control que participan en los niveles horizontal, vertical y oblicuamente, lo hacen en los planos formal e informal.





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Se menciona que las dificultades que enfrentan el periodismo, la sociedad civil y la población en gene-ral para acceder a la información generada por el Estado representan uno de los principales obstácu-los para una efectiva política de rendición de cuen-tas. La transparencia aparece como una importante precondición para el ejercicio de la rendición de cuentas (la transparencia está relacionada con la disponibilidad de información clara y confiable y el rendimiento de cuentas sobre lo que hagan los go-biernos en lo relacionado con el diseño, la ejecución y los resultados de las políticas públicas).

Declara expresamente que es necesario un marco legal que permita informar sobre los resultados de la gestión o actuación de un jerarca o funcionario, o una institución, teniendo en cuenta que la justifica-ción y explicación de tales resultados o actuaciones de una manera veraz, completa y oportuna se con-vierten en la materia prima sin la cual no es posible la rendición de cuentas. Nuevamente justificar y explicar los hechos y los resultados obtenidos.

Entre los ocho principios básicos que enuncia la declaración, rescatamos textualmente la

Obligación de informar y justificar, todo fun-cionario público está en la obligación de infor-mar acerca de sus decisiones y justificarlas de forma clara y completa públicamente. Las eva-luaciones de objetivos e impacto se constitui-rán en una sana práctica de seguimiento de resultados. Los ciudadanos, las agencias de control y los poderes públicos, deben tener la capacidad de demandar explicaciones de tal forma que se habilite un diálogo que permita establecer procesos reflexivos de toma de deci-siones y de evaluación de políticas públicas,





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uso de los fondos públicos e integridad en la función pública (correcto, honorable y adecua-do cumplimiento de las funciones públicas) que aseguren el mayor bienestar posible para la ciudadanía”. Para poder avanzar en ese dialogo y que el mismo

agregue valor es necesaria la transparencia, por lo que la información presentada para los efectos de la rendición de cuentas debe ser confiable, relevante, clara, accesible, comprensible, completa, medible, verificable, oportuna, útil y pública para el ciuda-dano, promoviéndose el uso de diferentes medios para su comunicación, con el objeto de lograr una adecuada difusión a los actores interesados.

El proceso de rendición requiere participación ac-tiva y frecuente de la sociedad, ello es parte del sis-tema de rendición de cuentas (accountability social), en el control de la legalidad y el uso eficiente de los recursos públicos. Las EFS capacitaran a los fun-cionarios para que sean verdaderos rendidores de cuentas ante la ciudadanía; coadyuvarán en la cons-trucción de un marco institucional que brinde la debida oportunidad y efectividad en el acceso a la información estatal pertinente por parte de los ciu-dadanos, que fomente una mayor cultura de trans-parencia gubernamental; y llevarán a cabo las ac-ciones necesarias para mejorar el conocimiento pú-blico acerca de la lógica que gobierna a todo el sis-tema de rendición de cuentas, para contribuir a que el ciudadano ejerza adecuadamente su papel en el sistema.

Hemos extraídos párrafos de la Declaración de Asunción con la pretensión de tener un resumen de la misma, cuya lectura recomendamos, pues consti-





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tuye un hito esencial en el desarrollo de la adminis-tración de nuestros países.7

VI. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DECLARACIÓN DE ASUNCIÓN

El documento que hemos examinado constituye

la coronación de un proceso de elaboración del pen-samiento al cual aludiremos someramente, dado que contribuye a la mejor comprensión del significa-do de la Declaración.

En la década de los noventa queríamos desen-trañar los nuevos sentidos de la rendición de cuen-tas o la accountability, vocablo este último, que no terminó de ser receptado en nuestro idioma, así so-lía hablarse, por ejemplo, de respondabilidad, pala-bra que de suyo suena muy mal,8 responsabilidad fiscal, y otras. Oszlak había prevenido ya en 1998 que cuando la cultura de una sociedad no registra ciertos valores y conductas vigentes en otros contex-tos, el idioma por lo general no les reserva locucio-nes para designarlos, agregando en Oszlak 2003, que solo en aquellas culturas en las que esos com-portamientos y su fundamento axiológico forman parte del “sentido común” de la interacción social, surgen conceptos que, con una sola palabra, trans-miten el sentido y la coloración que recibe su efecti-va vigencia. En ese sentido prefiere admitir respon-sabilización como la relación donde un sujeto es sometido por otro y otros a un proceso o exigencia puntual de rendición de cuentas, en función de

7 www.olacefs.net 8 Recordamos en ese sentido el Programa BIRF-UAID, con la

predica de James Wesberry, y su publicación periódica “Respon-dabilidad”.





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compromisos y obligaciones que el mismo adquiriera al hacerse cargo de una gestión, en cambio deja ac-countability para la obligación misma de rendir cuentas, voluntariamente asumida por el sujeto, sin necesidad de que medie la intervención de un terce-ro para exigirla. Esta distinción es crucial, por cuan-to implica que la obligación rendir cuentas forma parte, en primer lugar, de los valores y por extensión de la cultura del sujeto y no depende de su exigibili-dad por otros. 9

En cuanto a los órganos de control, su actuación es necesaria pero no suficiente, el administrador puede ser obligado a dar información, pero lo que perseguimos es una cultura de dar información co-mo parte del proceso. Sin embargo, no podría dejar de citar, una clásica frase que extraigo de una nota del documento “¿Qué es la rendición de cuentas?”10 El párrafo tantas veces citado pero sumamente es-clarecedor, por lo que merece repetirse, dice en El federalista Nro. 51, “Si los hombres fuesen ángeles, el gobierno no sería necesario. Si los ángeles gober-naran a los hombres, saldrían sobrando lo mismo las contralorías externas que las internas del go-bierno. Al organizar un gobierno que ha de ser ad-ministrado por hombres para los hombres, la gran dificultad estriba en esto: primeramente hay que capacitar al gobierno para mandar sobre los gober-nados; y luego a obligarlo a que se regule a sí mis-mo. El hecho de depender del pueblo es, sin duda alguna, el freno primordial indispensable sobre el gobierno; pero la experiencia ha demostrado a la

9 Oszlak, Oscar, Responsabilización y Evaluación de la Gestión

Pública, Venezuela, CLAD, Editorial Texto, 2005. 10 Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, Cua-

dernos de transparencias 03.





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humanidad que se necesitan precauciones auxilia-res” (Madison et al. 1994, pp. 220-21)

Volviendo a Schedler, él ha advertido que el con-cepto de rendición de cuentas que circula en la dis-cusión pública y esta entrando en nuestro derecho positivo, es un concepto poco explorado, con un significado evasivo y una estructura interna borrosa y con Oszlak, comparte la falta de equivalentes pre-cisos en castellano, como no lo tienen empower (¿apoderamiento?), ni gobernance (¿la gobernanza?), tampoco enforcement (¿coacción? ¿sanción?) y opta por traducir como rendición de cuentas, con sus dos dimensiones, la obligación de los políticos y funcio-narios de informar sobre sus decisiones y justificar-las públicamente (aswerability) y la capacidad de sancionarlos por incumplimiento. (enforcement).

Schedler señala tres pilares en la rendición de cuentas para prevenir el abuso de poderes: la infor-mación, la justificación y la sanción. El instituto involucra el derecho a recibir la información y la obligación de divulgar todos los datos necesarios pero también implica el derecho a recibir una expli-cación y el deber de justificar el ejercicio del poder y la posibilidad cierta de sanción, que obre como amenaza creando riesgo y ordenando conductas, pero también como castigo, Señala que sin la ame-naza cierta de sanciones la denuncia de ilícitos deja de ser un acto de rendición de cuentas y se convier-te en un mero acto publicitario, pero justo es decir-lo, lo contrario, tomar la rendición de cuentas como solo acto de castigo es renunciar a la riqueza de las razones y la innovación. Como se puede apreciar este párrafo de Schedler constituye la medula de la declaración de Asunción.

Ciertamente coincidimos que a las rendiciones, las realidades del poder le dan su razón de ser. Su





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misión está en reducir las incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades, prevenir y remediar sus abusos, volverlo predecible, es más, suplir la falta de información pues si fuera perfecta y el ejercicio del poder transparente no habría necesidad de exigir cuentas a nadie.

La rendición de cuentas puede adoptar criterios políticos, evaluando los resultados de las políticas públicas y la calidad de los actores públicos, crite-rios administrativos, fiscalizando la regularidad de los procedimientos, legales y contables y más recien-temente, estableciendo los grados de eficiencia, con criterios financieros que incluyen transparencia y austeridad, también bajo criterios morales, los crite-rios varían según los actores en la rendición guber-namental, legislativa, administrativa y judicial.

Apunta O Donnell una contradicción difícil de re-solver “...mi deseo de vivir, bajo arreglos políticos que provean algunos bienes públicos básicos y so-luciones colectivas y, por otro, mi miedo de los peli-gros que acechan detrás del gran poder que debe ser constituido si tales bienes y soluciones han de ser provistos. El deseo simultaneo por efectividad deci-soria y por control es tan racional como contradicto-rio.” Este autor ha descripto dos tipos de rendición, la horizontal y la vertical. 11

La rendición de cuentas horizontal, nos dice, “es la existencia de organismos estatales que están le-galmente habilitados y autorizados, y de hecho dis-puestos y capacitados, para emprender acciones que abarcan desde la fiscalización rutinaria hasta san-ciones penales o destitución, en relación con actos u omisiones de otras instituciones del estado que

11 O Donnell, Guillermo, “Rendición de cuentas horizontales y

nuevas poliarquías”, en Nueva Sociedad, Nro. 152 Noviembre-Diciembre 1997, pp. 143-167.





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puedan calificarse, en principio o presuntamente como ilícitos ” y destaca que “las elecciones, las de-mandas sociales que usualmente pueden articularse sin sufrir coerción estatal y la cobertura periodística regular, de por lo menos, las demandas más visibles y los actos flagrantemente ilícitos de las autoridades públicas son dimensiones de lo que llamo rendición de cuentas vertical”.

Se plantea el viejo dilema de quien custodia al custodio, en última instancia seria el pueblo, pero de qué manera lo hace el pueblo, hasta qué punto un voto en las elecciones generales, es un acto de sanción de muchos actos, algunos contradictorios entre sí, ello hace necesario que exista una red de agencias estatales culminando en los tribunales su-periores comprometidos en la preservación y acata-miento de la accountability horizontal, en caso de necesidad contra los más altos poderes del estado, si nos es así, las investigaciones de las auditorías, fis-calías y otras similares solo pueden alimentar las críticas de la opinión pública pero no suelen alcan-zar solución legalmente apropiada.

Un concepto generalmente aceptado indica que la transparencia habilita la rendición de cuentas, pero las cosas son algo más complejas, profundicemos en las matemáticas difusas de estos conceptos. Veamos que nos dice Schedler, que tanto transparencia co-mo rendición de cuentas comparten un problema conceptual: son definidos rara vez con precisión, y significan muchas cosas a muchas personas. Por lo menos hasta recientemente, la transparencia ha recibido más práctica que atención conceptual, por contraste, el concepto de la rendición de cuentas ha sido examinado y profundizado desde diversas pers-pectivas. Si uno está interesado en comprender co-mo la transparencia genera la rendición de cuentas,





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es crucial desenmarañar mejor estas dos ideas que combinarlas. Para iniciar la discusión, uno debe tener en cuenta la diferencia entre dos dimensiones de la rendición de cuentas: por una parte, la capaci-dad o el derecho de exigir respuestas (que Schedler llama “capacidad de respuesta” ("answerability") y, por otra, la capacidad para sancionar, mencionamos el planteo pero su desarrollo excede los límites de éste trabajo. Dejemos dicho que el voto es una ins-tancia superior necesaria pero no suficiente, necesi-tamos las instituciones, el control, aun el control superior del voto en una democracia necesita de un sistema permanente que lo ejecute.

El constitucionalismo moderno ha enmarcado a las democracias, con instituciones que amplían la participación y el control social, garantizando la pu-blicidad de los actos de gobierno, impactada por el desarrollo y la inmediatez de los medios de comuni-cación en geométrica multiplicación tecnológica, que ha inducido una creciente demanda social en torno a la transparencia en el manejo de los fondos públi-cos y, en general, respecto de la conducta de los go-bernantes. ¿Pero es esto suficiente para dar cuenta de este problema?

Esos órganos tienen que estar dotados de auto-nomía y un buen nivel de discrecionalidad para se-leccionar los casos, pues quien se ocupa de todo no se ocupa de mucho. Como nos señala Gordillo res-pecto de la CICC (Convención Interamericana Con-tra la Corrupción): “debe aplicarse con razonabilidad de medio a fin, no en bagatelas o cuestiones insigni-ficantes que distraen la atención de los asuntos ma-yores. No busquemos a los ladrones de gallinas sino a los delincuentes o malos inversores de fondos pú-blicos dotados de entidad…”





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Esos órganos deben funcionar en red para obte-ner la accountability horizontal.

Para que la ciudadanía pueda ejercer control en toda su capacidad, debe extremarse la calidad, ac-cesibilidad y comprensibilidad de la información que se pone a disposición de la ciudadanía. Para luchar contra la corrupción, es vital romper con el secreto y la discrecionalidad administrativa.

Garantizar la publicidad como medio para el con-trol ciudadano, por mayor transparencia o ejercicio del derecho a la información son tan solo condicio-nes necesarias del mejor gobierno y de la lucha con-tra la corrupción. Pero no suficientes, hay que in-troducir la cultura de la rendición, el problema no es normativo, es institucional, y hoy día, en plena cri-sis desde el 2007, sabemos que cualquier receta económica está subordinada al tipo de calidad insti-tucional del país que la recepta.

En orden al derecho positivo argentino quiero destacar que el concepto de rendición de cuentas aparece expresamente ya en la ley de administración financiera y órganos de control en 1992, (Ley. 24.156, articulo 3) “Los sistemas de control com-prenden las estructuras de control interno y externo del sector público nacional y el régimen de respon-sabilidad que estipula y está asentado en la obliga-ción de los funcionarios de rendir cuentas de su ges-tión”. Sancionado en Agosto de 1992 el texto, hoy, nos resulta escaso.

VII. CONCLUSIONES

Rendir cuentas como parte de mi propia tarea de

funcionario público obligándome, aun sin que se me





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obligue a informar, a ser transparente sin mengua, levantar la bandera de la transparencia clara, y jus-tificar mis decisiones no parece ser parte de los principios internalizados en nuestra cultura admi-nistrativa.

En ese sentido pienso que si logramos introducir la cultura de la rendición de cuentas generaríamos un piso institucional más alto para nuestras admi-nistraciones y no dudo en afirmar que administra-ciones dotadas de un piso institucional más alto producirían actos administrativos y reglamentos dotados de mayor legitimidad.

He expresado en su momento que un vuelo a la excelencia de la gestión administrativa hará que su producto más importante, el acto administrativo, el que define la relación individual con el administra-do tenga un contenido real más ajustado a la defini-ción de los elementos esenciales y sobre todo con el componente “motivación” o “justificación” mucho más jerarquizado, un acto administrativo es un pro-ducto que requiere de un contexto de rendición de cuentas para ser concretamente más completo y más legitimo.

Me proponía en este pequeño trabajo dejar senta-do que cuando hablamos de motivación o justifica-ción como elemento esencial del acto administrativo y cuando marcamos la justificación como pilar de la rendición de cuentas, estamos llegando a un mismo destino, la razonabilidad del acto o de la actividad administrativa y financiera del estado, en última instancia, bregar por un poco de sentido común.




la rendiciÓn de cuentas y la motivaciÓn del acto

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