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La regularización jurídica de la villa 31-31 bis en un proceso integral de inclusión urbana. Una búsqueda de los instrumentos que brinden seguridad en la tenencia y mantenga la función social del territorio.
Ma. Luciana Bercovich Marzo de 2011
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Índice
Capítulo I
1. Prologo …………………………………………………………………………………………………… 4
2. Perspectiva comunitaria………………………………………………………………………….. 6
3. Terminología utilizada…………………………………………………………………………….. 7
Capítulo II: La informalidad y sus respuestas
1. La importancia del fenómeno en Latinoamérica ………………………………………. 9
2. Los Estados frente a la informalidad urbana …………………………………………… 13
A. Erradicar……………………………………………………………………………………………………… 16
B. No intervenir ……………………………………………………………………………………………… 16
C. Políticas preventivas …………………………………………………………………………………… 17
D. Políticas curativas ……………………………………………………………………………………….. 17
1- regularización dominial ……………………………………………………………………….. 18
2- regularización urbana…………………………………………………………………………. 18
3- regularización integral ……………………………………………………………………… .. 19
3. Los sectores populares ¨ hacen ciudad¨…………………………………………………….. 21
4. La informalidad en Argentina y específicamente en Buenos Aires……………….. 23
Capítulo III: La villa 31, territorio emblemático.
1- Breve reseña histórica de la villa …………………………………………………………….. 24
2- Políticas del Estado Nacional y del Gobierno de la ciudad hacia el barrio.…. 26
3- Acciones y reclamos de los habitantes ……………………………………………………. 29
4- Características especiales del territorio ………………………………………………….. 32
5- La villa en la actualidad (2010) ……………………………………………………………… 33
a) Situación geográfica ¨pobres que viven en el norte¨ ………………………………… 33
b) Acceso a servicios públicos ……………………………………………………………………. 35
c) Situación demográfica …………………………………………………………………………… 36
2
d) Sistema de representación .……………………………………………………………………. 36
e) Ley de urbanización y su cumplimiento a la fecha …………………………………… 37
f) Los objetivos de la urbanización .……………………………………………………………. 39
Capítulo IV: Regularizar jurídicamente la villa: La seguridad jurídica en la tenencia y alternativas a la propiedad privada individual irrestricta.
1. El derecho a la ciudad, al hábitat adecuado y a la seguridad jurídica en la tenencia…….. 42
a) El derecho a la ciudad……………………………………………………………………………………… 42
b) El derecho al hábitat adecuado………………………………………………………………………… 42
c) La seguridad jurídica en la tenencia…………………………………………………………………. 43
d) La normatividad del derecho a un hábitat digno y adecuado a nivel internacional,
nacional y local……………………………………………………………………………........................... 44
e) Los instrumentos para lograr la seguridad en la tenencia………………………………….. 46
2. La posible gentrificación como resultado de la intervención estatal……………………………... 49
3. Función social del suelo y de la propiedad. ¿empezar el camino por los más pobres?........ 50
a. Evolución histórica de la propiedad…………………………………………………………….................... 50
b. Constitucionalismo social- límites a la propiedad privada individual………………………… 52
c. Relación de la interpretación del derecho de propiedad con el caso de estudio………….. 53
4. Instrumentos y derechos a otorgar en la regularización jurídica. Alternativas a la
propiedad privada individual incondicionada……………………………………………………………... 53
a. ¿Derechos reales o derechos personales?..................................................................................... 54
b. Opciones de derechos reales…………………………………………………………………………………….. 56
c. Opciones de derechos personales……………………………………………………………………………… 60
d. Un caso de aplicación de comodato en la CABA………………………………………………………….. 61
5. Régimen jurídico de las tierras de la villa 31-31 bis (Propiedad del Estado nacional)……. 62
6. Normas urbanas aplicables al territorio………………………………………………………………………. 63
Capitulo V. Algunas observaciones y propuestas para la integración y regularización formal de la villa 31-31bis.
1. Observaciones Generales……………………………………………………………………………….. 65
a) ¨El proyecto técnico como herramienta al servicio de los habitantes¨………. 65
3
b) No utilizar ¨recetas copiada¨: respetar y avanzar en base a lo construido por los y las habitantes…………………………………………………………………………… 66
c) Co-gestión del proceso en todas sus instancias………………………………………… 66
d) Discutir desde un comienzo la regularización jurídica, las
posibilidades y las expectativas que cada habitante pueda tener……………… 67
e) Atender a la pluralidad de situaciones y brindar respuestas diferenciales… 68
2. Gestión de las tierras (Durante el proceso)……………………………………………………… 69
a) Desafectación de las tierras por parte del EN…………………………………………… 69 b) Instrumentos para gestionar las tierras…………………………………………………… 69
- Fideicomiso Público - Venta de las tierras al GCBA bajo condición - Donación con cargo - Transmisión de las tierras directamente a los ocupantes.
3. Los derechos de los habitantes sobre el suelo: Instrumentos y clausulas que
pueden ser de utilidad para mantener la función social del territorio y brindar seguridad jurídica en la tenencia...………………………………………………………. 72
a) Compraventa con condición resolutoria………………………………………………………. 73 b) Pacto de preferencia…………………………………………………………………………………… 73 c) Pacto de reventa…………………………………………………………………………………………. 74 d) Pacto de retroventa……………………………………………………………………………………. 74 e) Prohibición de enajenación del inmueble por tiempo determinado………………. 75 f) Venta colectiva: asociación de vecinos. Voluntaria………………………………………... 75 g) Derecho Real de Uso…………………………………………………………………………………… 76 h) Derecho real de Usufructo…………………………………………………………………………… 77 i) Alquiler social…………………………………………………………………………………………….. 77 j) Propiedad horizontal………………………………………………………………………………….. 77
4. Perspectiva de género…………………………………………………………………………………….. 78
5. Normas urbanas…………………………………………………………………………………………….. 79
6. Situación de los inquilinos……………………………………………………………………………… 80
7. Financiamiento. Formas de pago……………………………………………………………………. 82
8. Replicabilidad………………………………………………………………………………………………. 84
9. Hoja de ruta…………………………………………………………………………………………………. 85
Conclusiones………………………………………………………………………………………………….. 88
Bibliografía……………………………………………………………………………………………………. 90
Anexos…………………………………………………………………………………………………………… 90
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¨ Tenemos derecho a ser iguales cuando la diferencia nos inferioriza; tenemos derecho a ser diferentes cuando la igualdad nos descaracteriza ¨
Boaventura de Sousa Santos
1- Prologo
Esta presentación se realiza como tesina final del Master en Desarrollo urbano y territorial
realizado en la Universidad Politécnica de Catalunya en el año 2010.
Si bien se trata de un trabajo académico de análisis, la intención a su vez es aportar
algunos elementos a una discusión actual y nodal de la Ciudad de Buenos Aires: ¨ la cuestión de
la informalidad urbana ¨. Uno de los mayores retos que tienen los países latinoamericanos es
lograr incluir en la ciudad a los amplios sectores que son expulsados y marginados de las mismas.
La problemática de la exclusión y la informalidad urbana se puede abordad desde diversas
aristas y perspectivas. En esta ocasión partiré de un caso concreto, un asentamiento de la ciudad
que tiene características que lo colocan en una situación de ¨ paradigma¨ y centro de la discusión
no solo en Buenos Aires sino en todo el país.
Asimismo, dentro del caso de estudio haré hincapié en una cuestión puntual: la
regularización jurídica de la villa en un proceso integral de inclusión urbana. Realizaré una primera
exploración sobre las diversas alternativas existentes para brindar seguridad jurídica en la
tenencia a sus habitantes y mantener la función social del territorio.
La villa 31-31bis es un asentamiento de más de 30.000 habitantes, que se encuentra
sobre tierras fiscales, con una historia de casi 80 años, se sitúa en la zona de Retiro, lindera al
puerto, a la estación de trenes y autobuses, en el centro de la ciudad. A lo largo de su historia
existieron políticas de erradicación, urbanización, regularización dominial, etc. La amenaza del
desalojo es constante, si bien hay un alto nivel de arraigo y consolidación, existen proyectos
públicos y privados que amenazan su existencia y la seguridad jurídica en la tenencia de sus
habitantes.
Capítulo I
1. Prologo …………………………………………………………………………………………………… 4
2. Perspectiva comunitaria………………………………………………………………………….. 6
3. Terminología utilizada…………………………………………………………………………….. 7
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En diciembre del 2009 la Legislatura Porteña aprobó una ley que ordena la urbanización
de la villa y prohíbe los desalojos1, esta norma toma como base un proyecto técnico realizado por
la Facultad de Arquitectura de la UBA en conjunto con los habitantes. En la actualidad se están
comenzando a realizar las reuniones de los diversos organismos que la norma dispone para llevar
adelante el proceso.
Existe un sinnúmero de normas que ordenan diversas formas de inclusión urbana, por
distintos motivos se han convertido en letra muerta; en este caso poco a poco y a paso lento se
está avanzando y sobretodo se cuenta con una masa crítica relevante de vecinos y vecinas
involucrados-as, un proyecto técnico que demuestra su factibilidad y ciertos consensos políticos;
todos estos factores permiten suponer que estamos ante una situación especialmente
esperanzadora, con posibilidades reales de concreción.
En relación a la regularización jurídica y a los modos de tenencia del suelo Argentina,
como todos los países latinoamericanos, cuenta con una fuerte tradición Ius privatista. En los
casos de intervención pública en regularización formal la opción utilizada es la propiedad privada
individual irrestricta.
Una de las hipótesis de partida de este trabajo es la existencia de una relación directa
entre el modo de regularizar jurídicamente un asentamiento y los objetivos que se persiguen con
dicha intervención. Los instrumentos de regularización serán muy distintos si el objetivo es hacer
propietarios a los habitantes para incorporar suelo al mercado formal que si es cumplir con el
derecho a la vivienda de los mismos, integrar a la ciudad el asentamiento y mantener la función
social de ese territorio. Puede suceder que se tengan ambos objetivos, pero la reflexión que me
llevó a indagar sobre estos temas es sí estos son objetivos compatibles en el caso de estudio. La
presión del mercado sobre esas tierras, en caso de ser incluidas en el mercado formal, puede ser
tan elevada que expulse o presione a sus habitantes para que vendan y se movilicen a otras
zonas de la ciudad o fuera de ella.
Estos son los temas que desarrollaré a lo largo de las siguientes páginas, analizando
experiencias comparadas, las opciones existentes en argentina, etc.
1 ANEXO 1: Ley 3343, aprobada por la legislatura porteña el 3-12-2009.
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Perspectiva comunitaria
Varios autores sostienen que la intervención en un asentamiento sin tener en cuenta la planificación integral de la ciudad ni intervenir en el mercado de suelo, puede ser más perjudicial que ventajosa con algunos de los siguientes argumentos:
o Las expectativas de que un área va a ser normalizada permite al urbanizador subir el precio de los lotes (Smolka 2003)
o El costo de la regularización es mucho más elevado que intervenir en áreas planificadas.
o Estas intervenciones traen aparejada la valorización de la propiedad y la consiguiente movilización social.
o ¨Muchas favelas que recibieron importantes inversiones de mejoramiento permanecen estigmatizadas como asentamientos 15 años más tarde ¨ (Smolka 2003)
Todas estas argumentaciones son ciertas y desde una perspectiva de planificación urbana
de la ciudad o del área metropolitana deben ser tenidas en cuenta. Ahora bien, la discusión y puesta en marcha de una política urbana y de regulación del suelo integral que sea dialogada entre la ciudad y su área metropolitana puede ser un objetivo a largo plazo pero no solo es injusto sino que es violatorio de los derechos de quienes habitan hoy en asentamientos informales atar el futuro de sus vidas en la ciudad a una discusión más amplia y larga que encuentra muy distante la posibilidad de una solución.
Al intervenir en un barrio se deben tener en cuenta cuestiones externas al territorio a intervenir, las consecuencias de esa regularización para el resto de la ciudad y las políticas que se puedan desarrollar para prevenir algunos resultados negativos no buscados, pero de ningún modo retardar el cumplimiento de los derechos de los habitantes excluidos de la ciudad en la búsqueda de consensos para generar políticas macro.
Para reflejar la importancia simbólica de este asentamiento en Argentina relatare una experiencia personal ocurrida en Barcelona: Domingo 11 de julio, España gana el mundial de futbol, fui a Plaza Espanya donde se concentraba la gente a ver el partido, al lado nuestro había un grupo de Argentinos mirando esta final: cómo no, cuando uno se encuentra con compatriotas, comencé a conversar con ellos, me preguntaron qué hacía aquí y les dije que un máster en urbanismo, acto seguido uno de ellos me dice “Uhhh cuando vuelvas allá tenés que volar por los aires la villa 31”, mi asombro fue muy grande, tarde un rato en reaccionar y le dije que trabajaba con los vecinos de la villa y me contesta “Si querés urbanízala, pero que quede prolijita”. Esto, que puede parecer un mero comentario al pasar, demuestra el significado simbólico que tiene este asentamiento para la sociedad, desde distintas ópticas, desde quien quiere “volarla por los aires”, quienes le molesta vivir con pobres cerca, hasta los habitantes que hace 70 años tienen la amenaza a ser desalojados presente.
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Los argumentos expuestos no quitan que para buscar soluciones a la exclusión urbana en la ciudad indefectiblemente hay que discutir la función social de la propiedad, el suelo y la ciudad; incluso el abordaje de un asentamiento y el modo de regularizarlo puede llevarnos a incidir en una agenda estructural, con temas tales como la importancia del suelo para la ciudad, la integración urbana, los alcances del derecho a la vivienda, etc.
En esta oportunidad, para estudiar las opciones de mejoramiento de barrio y regularización dominial para la villa 31, partiré desde una perspectiva comunitaria, poniendo el foco en el cumplimiento de los derechos de las más de 30.000 personas que viven en la villa.
Si bien se está analizando una villa en particular, como ya se ha dicho no es un asentamiento más de la Argentina, es un caso que tiene la capacidad de abrir discusiones más amplias sobre inclusión urbana y modelos de ciudad, un territorio a la vista de todos, que puede servir como modelo de intervención estatal. Todas esas condiciones, nos coloca ante un gran desafío, ya que es mucho lo que se puede ganar o perder en la discusión sobre la inclusión a la ciudad de los territorios y habitantes marginados.
2- terminología utilizada
Al estudiar cuestiones urbanas nos encontramos con que tanto por disciplina como por país se utilizan términos distintos para referirse a las mismas temáticas, hay términos que se usan con distintas acepciones, como así también hay fenómenos en los que no hay acuerdos sobre cómo nombrarlos.
A continuación realizaré un breve glosario de la terminología que utilizaré en este trabajo, desarrollando el significado local de ciertos términos y la carga simbólica que tienen algunos de ellos.
Villas, asentamientos informales: A los fines de este trabajo utilizaré indistintamente
los términos asentamientos informales, urbanizaciones informales, villas y asentamientos irregulares. Si bien hay autores que establecen diferencias2 entre estos términos, en esta ocasión y sobretodo en referencia a la villa 31-31 bis me referiré indistintamente con cualquiera de estas expresiones. Son asentamientos que autogestionan su vivienda y su hábitat, que tienen precariedad en la tenencia del suelo y que no se adaptan a la normativa urbana vigente. Entre los problemas de definición de la informalidad está el hecho que se está frente a una categoría residual, se define lo informal por lo que no es, y no por lo que es (Riofrio 2001). Este ya es un problema práctico a la hora de la formalización.
2 Ver ¨Villas y asentamientos de la Región Metropolitana de Buenos Aires ¨ Por María Cecilia Larivera: http://www.cafedelasciudades.com.ar/politica_78_1_p.htm
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Radicación: otorgamiento de título que de seguridad jurídica en la tenencia a los habitantes de las tierras, reconocimiento del derecho a vivir en el lugar en el que se encuentran. ¨ derecho a la radicación ¨ (Se lo utiliza como el antónimo de erradicación, termino con una fuerte connotación social negativa debido a la violencia con la que se ejerció la erradicación forzosa en épocas de dictaduras militares)
Urbanización: Si se busca en diccionarios técnicos, encontramos que Urbanización es la “transformación de una tierra rural para el uso urbano, sobre la influencia de presiones económicas, demográficas y espaciales de un centro urbano”. 3 pero en el contexto argentino y sobre todo en relación a asentamientos informales el término se refiere a políticas de inclusión urbana y mejoramiento de barrio.
Regularización. Se refiere no sólo a la entrega de títulos, sino también a la dotación de infraestructura urbana, servicios y otros cambios necesarios para integrar el asentamiento “informal/ilegal pero al mismo tiempo real” en la red de la ciudad “legal”.
Regularización jurídica-formal: entrega de algún tipo de título o documentación que de seguridad jurídica en la tenencia a los habitantes de la tierra
Regularización urbana: colocación de equipamientos urbanos, infraestructuras, servicios públicos e integración al tejido urbano.
3 http://arte-y-arquitectura.glosario.net/construccion-y-arquitectura/urbanizaci%F3n-7715.html
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1. La importancia del fenómeno en Latinoamérica
La urbanización, considerada como proceso de concentración de la población en un número reducido de núcleos, es, junto a la modernización de la sociedad y la industrialización, uno de los fenómenos sociales más característicos del siglo XXI. Esta situación se reprodujo en América Latina con caracteres más acusados que en las demás regiones del mundo. Después de la II Guerra Mundial, debido a las migraciones de sus habitantes desde el campo a las ciudades y al incremento de la población urbana originado simultáneamente por esta inmigración y por las elevadas tasas de crecimiento vegetativo, el proceso de urbanización constituía en esta región un fenómeno insólito e irrefrenable. Con el acelerado proceso de urbanización de América Latina, responsable de la concentración metropolitana, había aflorado también la crudeza de las injusticias del sistema social implantado en su territorio.4
En la actualidad Latinoamérica es una de las zonas más urbanizadas del planeta: tres de cada cuatro personas viven en ciudades y se estima que el 44% de la población urbana vive en aéreas informales.5
4 ¨El Proceso De Urbanización De América Latina Durante El Periodo Científico-Técnico. Bibliografía Básica¨, Miguel Panadero Moya, Biblio 3w (Revista Bibliográfica De Geografía Y Ciencias Sociales), Universidad de Barcelona, Nº 298, 4 de julio de 2001 5 Isabel Viana. ¨Informalidad, regularización y derecho de propiedad (introducción) , en Perspectivas urbanas, Temas críticos en Políticas de suelo en América Latina”, Lincoln Instituto of Land Policy (2007)
Capítulo II: La informalidad y sus respuestas
1. La importancia del fenómeno en Latinoamérica ………………………………………. 9
2. Los Estados frente a la informalidad urbana …………………………………………… 13
A. Erradicar……………………………………………………………………………………………………… 16
B. No intervenir ……………………………………………………………………………………………… 16
C. Políticas preventivas …………………………………………………………………………………… 17
D. Políticas curativas ……………………………………………………………………………………….. 17
1- regularización dominial ……………………………………………………………………….. 18
2- regularización urbana…………………………………………………………………………. 18
3- regularización integral ……………………………………………………………………… .. 19
3. Los sectores populares ¨ hacen ciudad¨…………………………………………………….. 21
4. La informalidad en Argentina y específicamente en Buenos Aires……………….. 23
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El crecimiento, expansivo y no planificado del continente, constituye una seria amenaza al medio ambiente, advierte el informe de Evaluación GEO 4 (Perspectivas del Medio Ambiente Mundial) de las Naciones Unidas. En ese documento se señala que la población urbana de esta región pasó del 66 por ciento en 1987 a 77 por ciento en 2005. Ese acelerado crecimiento también trasladó la pobreza del campo a las ciudades latinoamericanas donde viven, respectivamente, el 39 y el 54 por ciento de las familias pobres y extremadamente pobres.
A su vez, la informalidad habitacional crece a un ritmo más acelerado que las ciudades y que la pobreza urbana. Es decir, aumenta más el número de personas que viven en asentamientos informales que la cantidad de población pobre y de habitantes en general de las ciudades.
Si bien hoy la mayoría de la población latinoamericana es urbana, no puede decirse estrictamente que ésta viva en ciudades si pensamos en las condiciones de vida, habitación, provisión de servicios o seguridad jurídica de la tenencia de sus habitantes y disfrute efectivo de sus derechos ciudadanos. Actualmente, el conflicto se reactiva ya no por nueva migración rural sino por la mayor presión por el desarrollo que el mercado inmobiliario ejerce con el fin de ocupar todos los espacios urbanos disponibles y especialmente en dónde vive la población de menores ingresos que es más vulnerable a las expulsiones y desalojos por la falta de títulos que garanticen la seguridad de su posesión.(Tedeschi, 2010)
Estos contundentes datos demuestran que no nos encontramos ante un fenómeno simple o simplificable, sino que es una cuestión sumamente compleja tanto para comprender como para plantear respuestas.
La concentración poblacional en las grandes ciudades y los altos porcentajes de personas que habita en asentamientos precarios no es un fenómeno actual ni repentino, sino que se ha generado y desarrollado durante el siglo XX por múltiples causas macroeconómicas, regionales y locales. La autogestión de los barrios (en tierras cuya titularidad no poseen) comenzó debido a las movilizaciones migratorias del campo a las ciudades producidas por los cambios macroeconómicos, la industrialización del agro dejó muchas manos desocupadas en áreas rurales y el nuevo rol que pasaron a ocupar las ciudades en la economía global generó nuevas esperanzas para esas familias desocupadas y desplazadas.
Los nuevos pobladores urbanos se han dado diversas estrategias para poder permanecer en las ciudades: ocupaciones de tierras, subdivisiones irregulares, cooperativismo, alquiler de habitaciones precarias, situación de calle, etc. Por su parte, las ciudades latinoamericanas han demostrado incapacidad para recibir a las corrientes migratorias que llegaban; incluso se han dado políticas estatales que permitieron e incentivaron la formación de asentamientos
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informales, este es el caso de la villa 31 que, según cuentan, nació debido a que el Estado permitió que los inmigrantes recién llegados se ubiquen cerca del puerto, otorgándole chapas y materiales, en tierras que en ese momento no eran importantes para el desarrollo urbano de la ciudad (década del 30´).
Estas lejanas causas que dieron origen a la autogestión del hábitat en las ciudades hoy han variado o se han complejizado. La marginación urbana actual no se debe solo a movilizaciones internas de población rural ni el crecimiento de la pobreza; nos encontramos ante un fenómeno multicausal y multidimensional que exige de la institucionalidad local, nacional, regional y global respuestas rápidas, inclusivas y efectivas.
En las grandes metrópolis de América Latina, la ocupación de tierras públicas y privadas ha sido la forma normal de acceso a la tierra de la población de bajos ingresos. El grado de informalidad en la ocupación del suelo urbano varía entre el 10 % y el 70 % de acuerdo a las distintas ciudades. Estas formas de ocupación del espacio son en principio toleradas por los gobiernos, pero una vez que existen proyectos de renovación urbana, desarrollo turístico, extensión vial, o impulso del sector especulativo inmobiliario sobre el área, se impulsan procesos de desalojos masivos y acoso inmobiliario para expulsar a quienes allí viven. (Tedeschi, 2010)
Las causas que determinan el crecimiento de la informalidad en las ciudades latinoamericanas son de distintas dimensiones y alcance si bien todas ellas se encuentran relacionadas:
a. Desequilibrio económico global y local. La globalización y el liberalismo económico han llevado a que en el último tiempo se
produzcan cambios acelerados en la composición de las regiones, los países y sobre todo las ciudades.
La pobreza, y su manifestación en las ciudades, continúa siendo la principal razón del crecimiento de la precariedad habitacional. El desequilibrio global se refleja en las grandes diferencias económicas entre los países desarrollados y los no desarrollados; las políticas de supervivencia de muchos territorios se centran en producir lo que el norte necesita para mantener sus niveles de consumo, mientras algunos países se insertan en el mercado global con productos de mayor valor (hidrocarburos, ciertos comodities, etc.) y logran una posición algo superior a escala mundial, otros encuentran atada su soberanía a inversiones extranjeras y prestamos internacionales.
b. Nuevo rol de las ciudades.
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En este mundo globalizado e híper conectado las ciudades asumen un nuevo rol, sobre todo las grandes metrópolis, la función de una ciudad en el macro mundial es inherente al grado y al modo de integración que sostiene con respecto a la economía mundial.
En este escenario, cada urbe tiene un rol determinado, una productividad y un perfil. Muchas ciudades para alcanzar esos estándares toman decisiones que traen aparejadas expulsión de grandes sectores pobres; así es como para dar respuesta a los flujos de capitales que mueve el mercado inmobiliario se colocó al suelo, en muchos casos, más a su servicio que al de las necesidades de la población.
Las grandes ciudades Latinoamericana que se han integrado al mundo, ofreciendo a los visitantes extranjeros amplias comodidades y posibilidades de generación de mega emprendimientos han tenido un costo, que como siempre ocurre fueron pagado por los más pobres. Muchos de estos mega proyectos impulsados por capitales extranjeros generan desalojos o movilizaciones poblacionales y se presentan como ¨desarrollo local¨.
c. Políticas locales expulsivas: Los cambios macroeconómicos y el nuevo rol de las ciudades en el mundo globalizado
tienen su expresión en el territorio. En mayor o menor medida es el mercado quien determina los valores y las funciones del suelo en las ciudades, quedando relegado el rol del estado como regulador de las relaciones sociales y territoriales.
Las ciudades con servicios y redes de infraestructura se van consolidando como espacios destinados a la clase media y alta. Los pobres tienen que buscar un lugar para vivir en las áreas degradadas, en las cuencas de los ríos contaminados, en los terrenos no urbanizados. Con sus ingresos, estos sectores solo pueden comprarse un lote en lugares donde no hay servicios o acceder al mercado clandestino de venta de lotes (Tedeschi, 2010)
Algunas de las políticas expulsivas que se desarrollan en el continente son: Mercados de suelo y sistemas políticos y jurídico elitista y excluyente. El precio elevado de la tierra urbanizada, las dificultades para acceder al
mercado formal de inmuebles, tanto alquiler como compra, Falta de programas de vivienda social, inversión pública inadecuada en
infraestructura urbana y que los mecanismos informales son rentables para quienes lo promueven. (smolka 2003)
Generación de proyectos urbanos que conllevan expulsión de sectores pobres. Política impositiva regresiva. d. Redes de relaciones y cambios en la composición familiar:
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Las redes de relaciones que se generan entre población que habita en asentamientos informales, las desagregaciones familiares y la conformación de familias reducidas generan la expansión de la informalidad y el crecimiento en densidad de estos territorios.
El crecimiento de la población excluida de las ciudades, los efectos que la marginación
genera en sus vidas y las escasas políticas estatales tendientes a revertir esta situación no deberían ser temas menores o secundario de las agendas de los estados locales y nacionales.
Los programas de regularización que se están implementando en la región desde hace
décadas, pero más intensamente a partir de los años noventa del siglo pasado, no han podido aún, modificar la tendencia al aumento de la población urbana viviendo en la ilegalidad 6 La inequidad en la región se profundiza desde los años 70, pero en los 90’ esta situación se agrava, lo que amplía la cantidad de población cuya única opción es vivir en algún tipo de informalidad urbana (Clichevsky 2006).
2. Los Estados frente a la informalidad urbana
Hasta aquí se ha visto cuales son las causales de la informalidad, como se originan estos asentamientos y la relevancia del asunto para nuestras ciudades. Ahora se verán algunas de las respuestas que han experimentado los estados.
Ante la existencia y expansión de la ciudad informal los estados han tomado diversas actitudes, algunas más acertadas que otras, como se verá, estas actitudes tienen un fundamento y están relacionadas con el objetivo de su intervención (o no intervención) en el tema.
Por mucho tiempo la política fue la “no intervención” o la erradicación forzosa de asentamientos. En general los gobiernos han adoptado políticas de tolerancia del fenómeno, aceptando implícitamente su incapacidad de proveer suelo urbanizado a los sectores de población de menores ingresos. A la vez, en muchos casos han instrumentado fuertes transferencias directas e indirectas de capital por la construcción de infraestructuras básicas y prestación no onerosa de servicios en periferias. 7
“El aumento de la magnitud de la población que vive en la informalidad, en un contexto macroeconómico de mayor inequidad que en décadas anteriores, con mayor cantidad de pobres e
6 Nora Clichevscky. (2006) “Regularizando la informalidad del suelo en América Latina y el Caribe. Una evaluación de 13 países y 71 programas”. CEPAL. Serie Manuales. Nro. 50. 7Isabel Viana. ¨Informalidad, regularización y derecho de propiedad¨ (introducción) , en Perspectivas urbanas, Temas críticos en Políticas de suelo en América Latina”, Lincoln Institut of Land Policy (2007)
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indigentes, y la dificultad de brindar un hábitat adecuado a través de políticas de viviendas públicas que se implementaban tradicionalmente, ha llevado a que los gobiernos encaren, especialmente desde la década del noventa del siglo pasado, políticas tendientes a mejorar la situación urbana de dichos hábitat informales y/o solucionar la situación de tenencia. Así se llevan a cabo múltiples programas y proyectos de legalización del dominio del suelo y regularización urbana, y, en mucho menor medida, políticas preventivas. Aunque en muchos países las políticas de regularización se implementaban desde hace varias décadas, es en estos últimos 15 años, cuando se han elaborado y ejecutado, especialmente en algunos países, políticas masivas de legalización del suelo ocupado ilegalmente por población de bajos ingresos y en muchos de ellos, políticas de mejoramiento
tendientes a una regularización urbana.” (Clichevscky. 2006). Hasta la década del 70, la política dominante en la región se constituye en la actualidad en
la política oficial común a los contextos asiático y africano, es decir, la expulsión y/o remoción forzosa de los habitantes de asentamientos informales. A partir de la década del 80, en algunas ciudades, se procedió a remociones colectivas que, por lo general, fueron mal sucedidas, si no rotundos fracasos. A partir de este punto se comienza a formular un nuevo concepto de enfrentamiento del problema del crecimiento informal de las ciudades, a través de la aprobación de políticas de regularización, es decir, de la propuesta de inclusión e integración de las poblaciones y de las áreas informales consolidadas, tanto en la estructura, como en la sociedad urbana (Fernandes, 2008).
Los gobiernos se han ido apartando de las políticas de erradicación y desalojo, a través de un cambio gradual a los programas de regularización o mejoramiento. Esto se debió en gran parte al reconocimiento de que los asentamientos informales, en vez de ser un problema, eran la solución engendrada por la misma población que no tenía acceso a tierra y vivienda ni tampoco al crédito ni a las maneras de adquirir estos bienes (Acioly, 2002).
Dentro de las políticas llevadas adelante en Latinoamérica nos encontramos con un gran
abanico de opciones que van desde programas de mejoramiento de barrio que ponen el énfasis en las infraestructuras urbanas y la integración socio espacial hasta programas de regulación jurídica masiva.
Cual sea el modo en que los estados reaccionen o accionen ante la informalidad dependerá de varios factores políticos, económicos, coyunturales, ideológicos, etc. Según la finalidad (explicita y/o implícita) de un estado será la política que desarrollará, Clichevscky menciona algunos supuestos que pueden llevar a los estados a implementar políticas de regularización:
Hacer más inclusiva la ciudad para toda la población. Por un lado con el objetivo de que el área regularizada sea un barrio más de la ciudad; y por el otro porque los problemas ambientales que sufren los pobres están llegando a la cercanía donde vive, la población
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rica, como la contaminación hídrica y los basurales, y dicha población desea vivir en una ciudad sin dichos problemas;
Valorizar el entorno –que estos barrios desvalorizan– para aumentar el valor del suelo; Aumentar los recursos propios de los gobiernos locales a partir del pago de impuestos y
tasas por parte de la población legalizada con un título de dominio; Ampliar el universo de los clientes de las empresas privatizadas prestadoras de los
servicios públicos; Hacer de la legalización un aliciente para mejorar las viviendas; Disminuir los problemas de salud, los riesgos por vivir en áreas anegadizas, erosionadas,
a partir de la construcción de infraestructura y de equipamientos colectivos. La lucha contra la ilegalidad de la población, a través de la documentación. Legalización
para que los barrios ilegales no se conviertan en “tierra de nadie” y combatir a los migrantes ilegales;
La lucha contra los narcotraficantes; aunque esto ha sido difícil, pues incluso se ha tenido que negociar con ellos para poder mejorar algunos barrios, o legalizarlos
La reducción de la violencia urbana, aunque tenencia segura y/o mejoramiento urbano no significan por si solo menor violencia si no están acompañados por otras medidas preventivas y de acompañamiento de la población;
La promoción del empleo a través de la construcción por mejoramiento barrial; Clientelismo.
(Clichevsky 2006)
Clasificación de las intervenciones estatales frente a la informalidad urbana Se puede realizar una primera clasificación de políticas estatales poniendo especial
énfasis en los objetivos perseguidos por cada tipo de intervención, para luego analizar en el caso de estudio cuales son las opciones de regularización y de seguridad jurídica en la tenencia que se pueden utilizar en el marco de una política de intervención integral y observar la relación que existe entre estas opciones y los objetivos que se persigan.
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a) Erradicar Como se ha visto, la política de erradicación forzosa de asentamientos se ha
utilizado masivamente en Latinoamérica, en Argentina esta política tuvo su etapa más violenta y masiva en la última dictadura militar (1976-1982).
En la actualidad, las políticas erradicatorias de los años 70´ han dejado de ser la principal respuesta de los estados ante la informalidad urbana pero no ha desaparecido como opción, incluso se ha complejizado el modo en que se manifiesta este tipo de intervención, así es que se puede encontrar que con excusas ambientales o por proyectos urbanos se expulsa a los pobres de las tierras que ocupan.
Mas allá de que su aplicación cuente con mayor rechazo social y se hayan adoptado nuevas forma de llevar adelante la expulsión de los sectores populares de tierras que se consideran valiosas para otros fines, la amenaza de la erradicación y el desalojo se encuentra latente mientras estos tengan inseguridad jurídica en la tenencia de las tierras que habitan.
b) No intervenir:
Una opción que tienen los estados, y en el caso de argentina la más utilizada, es no actuar ante la existencia y crecimiento de la informalidad. Permitir que los asentamientos crezcan y proveer algunos servicios públicos precarios, ¨como si¨ la gente viviera en los asentamientos transitoriamente.
Esta política es ineficaz en términos económicos ya que los recursos que el estado destina a mantener los servicios públicos precarios que brinda son altísimos, los habitantes tienen costos económicos también elevados para proveerse de condiciones básicas de habitabilidad y por otra parte es un comportamiento estatal inaceptable en términos de derechos, ya que viola el derecho a una vivienda digna y un hábitat adecuado de esta parte de la sociedad y a su vez perpetua la fragmentación y polarización social.
En cuanto a los objetivos de este comportamiento estatal, pareciera ser irracional, reconocer la incapacidad de brindad respuestas habitacionales para toda la sociedad y por consecuencia aceptar que la gente se busque por sus medios el modo de vivir en la ciudad.
En gran medida producida informalmente, la ciudad latinoamericana es extremadamente costosa, en virtud de la irracionalidad administrativa y de su ineficiencia económica; de los altos costos de implantación de servicios y equipamientos; de la fragmentación urbana, así como de la degradación ambiental. EDÉSIO FERNANDES, “Consideraciones generales sobre las políticas públicas de regularización de asentamientos informales en América Latina” Revista Eure, Vol.
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c) Políticas preventivas Un ingrediente indispensable de cualquier política que pretenda mitigar las consecuencias de la informalidad deberá ser la lucha contra los factores que perpetúan el circulo vicioso en la formación de precios (Fendandes y Smolka, 2004). Los sectores populares de las ciudades latinoamericanas generalmente tienen dos opciones para poder habitar en ellas: ocupación directa o mercado informal. Las modificaciones en el mercado de tierra producida en las últimas décadas han generado grandes cambios en la configuración urbana, en las formas de uso y en los tipos de segregación urbana, así como las posibilidades de acceso al suelo de la población pobre, que ha quedado fuera del mercado legal de manera más amplia que en décadas anteriores, muchas veces por acción del estado que se ha convertido en facilitador de las acciones del sector inmobiliario. (Clichevsky, 2006). Las políticas de mejora de barrio y regularización de asentamientos son ex post, se actúa ante la violación ya consumada del derecho. Las políticas preventivas son aquellas tendientes a evitar la informalidad, garantizando el derecho a la vivienda ex ante y pueden ser:
oferta regular de lotes urbanizados.
Oferta de viviendas (en alquiler y compra) a precios y condiciones que puedan cubrir personas de bajos recursos.
Políticas impositivas progresivas Recuperación de plusvalías urbanas. Penalización de la especulación inmobiliaria (inmuebles y tierras vacantes) Apoyo técnico y económico para la autogestión del hábitat.
A su vez, existen un sinnúmero de políticas que previenen la informalidad que exceden el marco estricto de las políticas urbanas: inclusión social y fortalecimiento institucional.
Fortalecimiento social y fomento de la organización comunitaria.
Fomento y desarrollo de la economía social.
Asistencia integral a familias en emergencia habitacional.
Acceso a la educación para la integración al mercado laboral
d) Políticas curativas En los textos encontramos que con el término de políticas curativas se hace referencia a
las políticas de regularización, que se plantean como respuesta a realidades constituidas a lo largo del tiempo y situaciones consolidadas.
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Considero que el nombre no es el mas apropiado para este tipo de intervención estatal, ya que lo que se cura son las enfermedades y en estos casos nos encontramos con principios de soluciones desarrolladas por sus habitantes y no enfermedades de las ciudades.
Desde una visión general e integral se ha dicho que ¨Dichos programas sólo tienen sentido y eficacia si concebidos en el contexto de un conjunto más amplio de políticas públicas preventivas, que rompan el círculo vicioso —y viciado— que, a lo largo de décadas, produjo ciudades por la vía de la informalidad¨8.
Dentro de estas políticas de actuación ante ¨hechos consumados¨ encontramos que hay 3 grandes líneas, programas masivos de entrega de títulos de propiedad, programas de mejoramiento de barrios y programas que integran el mejoramiento espacial, social y la seguridad en la tenencia. Cada uno de estas policías responde a objetivos e ideas distintas.
1. Regularización dominial
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han promovido políticas de distribución masiva de títulos de propiedad, como modo de ¨legalizar lo ilegal¨ En gran medida, esta discusión internacional se basa en las ideas de Hernando de Soto, para quien el gran reto planteado hoy para los países en desarrollo es garantizar el acceso al crédito, lo que sería posible a través de programas de legalización bajo la forma de la propiedad individual plena de los asentamientos informales, haciendo que los ocupantes, finalmente seguros de su tenencia, inviertan en el mejoramiento de casas y negocios informales. Con base en esta suposición, programas de legalización en masa se discutieron y se llevaron a la práctica en el Perú, El
8 EDÉSIO FERNANDES, “Consideraciones generales sobre las políticas públicas de regularización de asentamientos informales en América Latina” Revista Eure, Vol. XXXIV, N° 102, pp. 25-38, agosto 2008.
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Salvador, Rumania, Filipinas, Egipto, etc. Se trata de una de las más polémicas discusiones de la actualidad (Fernandes, 2002).
2. Regularización Urbana Estos son los programas que se centran en la mejora de los barrios, el acceso a servicios
públicos y a equipamientos urbanos, sin incluir políticas de regularización dominial, ni relacionar la intervención con la planificación de la ciudad y el efecto que tendrá dicha actuación.
Como indica Nora Clichevsky (2006), en muchos países los programas de mejoras de situación urbana ambiental se han aplicado de forma independiente a la legalización dominial e incluso de forma poco estructurada en términos de configuración urbana resultante. El caso más paradigmático marcado por la autora es el de Venezuela que desde los años 50 se han implementado propuestas de mejoramiento de barrios, políticas de tolerancia y brindar ciertos servicios públicos sin incluir políticas de regularización.
3. Regularización integral Estos programas poseen diferentes componentes: provisión de servicios públicos y
equipamientos urbanos, políticas de participación social en todas sus instancias, en algunos casos generación de empleos, y seguridad en la tenencia.
Los países que lideran la discusión y las buenas prácticas en políticas de mejoramiento integral de barrios son Colombia y Brasil, los mismos países que más han avanzado en tener una regulación urbana robusta.9
Un programa de regularización bien ejecutado (es decir, que integra con eficacia el área informal con la malla urbana) generalmente eleva la calidad de vida para todos los ocupantes y fortalece las comunidades. También trae valorización de la propiedad, con cierta consiguiente movilidad residencial de familias con ingresos debajo del promedio, que se ven forzadas a mudarse. Sin embargo, cuando el programa es mal ejecutado, el área puede consolidarse como un asentamiento irregular de bajos ingresos. (Smolka 2003).
9 Leyes de reforma urbana y territorial (9-89 y 388-97) en Colombia y estatuto de la ciudad de Brasil.
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Regularización jurídica o dominial Regularización Física (Mejoramiento
de barrios)
Características
Suelen ser programas de aplicación masiva.
generalmente se realiza sobre tierra fiscal y se basan en la entrega de títulos a los ocupantes de las tierras
el instrumento jurídico utilizado es la propiedad privada individual.
Muchos de estos programas se han llevado adelante con créditos de organismos internacionales (BID y BM).
Se basan en las ideas del economista heranaldo de Soto, quien durante la década del 90 ’ha influido en la política de suelo para los sectores populares de diversos países y también en las políticas de los organismos de crédito internacionales.
En la mayoría de los países no se legalizan tierras a extranjeros, lo que conlleva una fuerte discriminación hacia los mismos en las políticas oficiales.
Las ideas que sustentan estas políticas fueron criticadas por diversas razones, entre ellas porque no cuestiona la naturaleza del sistema jurídico que es el primer generador de ilegalidad urbana (Fernandes), simplificación de las dinámicas de mercado informal formal de suelo.
Programas focalizados (Una de las limitaciones que tiene es la escasa cantidad de beneficiarios respecto a la cantidad de personas que habitan en la informalidad.)
Especial interés en el acceso equipamientos e infraestructuras urbanas. Tiene especial importancia el acompañamiento social y en algunos de ellos tienen componentes de generación de empleo.
Una de las limitaciones de estos programas es la escasa cantidad de beneficiarios respecto a la población en la informalidad.
Objetivos
Formalización de los derechos de propiedad: seguridad jurídica en la posesión, utilización “más eficiente” de la propiedad (BIRF, 1998) y acceso al crédito.
Para Hernardo de Soto (principal
Integración urbana y social, acceso a Servicios públicos, reconocimiento del hábitat construido.
Estos proyectos tienen generalmente una serie de objetivos comunes:
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impulsor internacional es esta política), las propiedades legalizadas entran en el mercado formal y se convierten en capital. (esta hipótesis no se ha podido corroborar en la práctica, más bien se encuentran fuertes criticas en los países donde se ha desarrollado)
regularización del suelo, mejoramiento de la infraestructura, establecimiento de mecanismos de crédito para apoyar las mejoras de vivienda y el desarrollo social y económico.
Experiencias
Los programas de regularización dominial más exitosos en término de cantidad de soluciones son México y Perú.
- Los primeros casos de regularización dominal fueron implementados en situaciones donde la informalidad era muy grande, en Perú el Gobierno central asumió esta política entre 1961 y 1989. Entre 1980-1995 fueron los Gobiernos municipales provinciales quienes asumieron dicha labor.
- En el caso de Lima la regularización jurídica aparece como un fin en si mismo, el programa de adjudicación de títulos de propiedad aparece como la política sistemática de vivienda.
Uno de los casos de mayor éxito es el programa Favela-Barrio de Rio de Janeiro, este proyecto se baso en la colaboración de los residentes en la apertura de calles y la instalación de servicios. Los costos del proyecto fueron considerables. Este programa fue de los más exitosos tanto por la calidad de los resultados como por la cantidad de personas beneficiarias (500.000 habitantes).
Otra experiencia es la paraguaya: el PROPAIS II posee como objetivo mejorar la calidad de vida de los sectores más vulnerables. Entre los beneficiarios se encuentran mujeres jefas de hogar, niños y adolecentes en situación de riesgo.
3. Los sectores populares ¨ hacen ciudad ¨
Mientras las políticas de suelo de las ciudades son expulsivas de amplios sectores de la sociedad, estos desarrollan ciudad en los márgenes.
Si acceder a una vivienda en el mercado formal en las ciudades es imposible para amplios sectores de la sociedad y es en estas ciudades donde se encuentran las posibilidades de empleo, educación, salud, etc.; es lógico que cada vez sean más las personas que llegan a las ciudades en búsqueda de una mejor calidad de vida para sí y sus familias. Para los excluidos del mercado formal incluso acceder al suelo informal es caro, ¨Los impactos sobre las familias de bajos ingresos también son peores de lo esperado. No sólo los precios de la tierra son bastante altos sino que conllevan costos adicionales: las personas que carecen de domicilio oficial (por vivir en un asentamiento irregular) suelen ser discriminadas cuando buscan trabajo o servicios; los alquileres como porcentaje del valor de las propiedades son más altos que los cánones observados en los mercados formales; el acceso al agua en camiones u otra fuente temporal resulta más costoso que por alcantarillado; y el costo de la inseguridad es mayor por vivir en un ambiente más violento.¨ (smolka, 2003).
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Quienes viven en la informalidad incorporan valor a esos territorios, construyen sus casas, redes de servicios, etc., que pueden ser el principio de la solución habitacional para los mismos. Ellos se han autogestionado un hábitat debido al incumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones. Cuando los estados deciden comenzar a cumplir con sus obligaciones e integrar estos territorios al ejido urbano deben tener en cuenta lo construido y hacer partícipes en la gestión del proceso a los ocupantes ya que son quienes han comenzado la urbanización que el estado viene a continuar junto con ellos. Hay casos en los que se ha incorporado al ¨villero¨ como un productor de la ciudad; Porto Alegre definió que el villero o favelado también es un constructor de la ciudad y desde esa perspectiva surgió la propuesta del urbanizador social, de ese modo se vinculó la política de regularización a la de desarrollo urbano (Clichevsky 2009).
4. La informalidad en Argentina y específicamente en Buenos Aires.
En Argentina un tercio de la población no cuenta con condiciones de habitación adecuada10, esta situación no ha tenido cambios significativos en los últimos 40 años mas allá de que es uno de los países con mayor ¨ vocación sectorial ¨ y gasto habitacional por habitante de Latinoamérica. La línea de intervención más representativa es la provisión de viviendas ¨ llave en mano ¨ ejecutado por el sistema de obra pública - basado en las ideas del estado de bienestar- (Rodulfo).
Ante la importancia cuantitativa del déficit habitacional, las políticas ejecutadas no han logrado provocar cambios significativos; son planes aislados de vivienda que en muchos casos no tienen en cuenta otros factores, no involucran a los beneficiarios de la política y en las decisiones, es el estado quien realiza las vivienda donde y como lo decide y entrega la llave a los usuarios de las mismas. En esta situación, hay amplios sectores de la sociedad que ante la imposibilidad de acceder al mercado formal de suelo e inmuebles y la falta de políticas habitacionales inclusivas, han encontrado en la informalidad (ocupación o compra en e mercado informal) la única opción habitacional posible.
La relación del estado con las villas y los asentamientos informales es, e históricamente fue, ambigua y confusa; la ocupación de tierras privadas o públicas enfrenta al Estado a un doble dilema: el de preservar el principio constitucional y legítimo reclamo de sus residentes a vivir en la ciudad y a apropiarse de ella y, simultáneamente, a reconocer el acto ilegal de la ocupación de dichas tierras (Martinez, Clarisa). Es decir, por una parte la existencia de la informalidad (en los elevados niveles actuales) demuestra la incapacidad del estado de generar políticas y regular el mercado para evitar esta situación y luego, cuando las ocupaciones de tierras y la consolidación de asentamientos se suceden el estado por un lado debe cumplir con su obligación de hacer efectivo
10 Según el censo nacional del 2001
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el derecho a la vivienda adecuada de estas personas y por otro ¨ preservar y garantizar ¨ la propiedad privada.
Como veremos, en la ciudad de Buenos Aires muchos asentamientos (incluida la villa 31) surgieron como iniciativa estatal, reconociendo la incapacidad publica de brindar soluciones habitacionales adecuadas ante la llegada masiva de inmigrantes (década del 30`). Luego la lógica de la erradicación de villas de emergencia primó desde los años 50 hasta la década de los 80. “La erradicación ha sido durante 30 años la única vía para solucionar el problema de las villas, visto no sólo como un problema de déficit en el stock edilicio sino como una patología social generadora, a su vez, de distorsiones en el entorno urbano.” (Cuenya:1993:16).
A partir del año 1984 con el advenimiento de la democracia, el discurso y práctica erradicadora dio un giro de 180 grados hacia un discurso de radicación y urbanización de las villas con el objeto de contemplar la situación habitacional de los sectores de menores recursos, históricamente excluidos de otros programas. Desde ese entonces se han generado una derrotero de programas y políticas desde el gobierno nacional y local que tenían por fin algunos mejorar las condiciones de vida de los habitantes y otros otorgar seguridad jurídica en la tenencia de la tierra, estas políticas no han logrado el objetivo buscado por múltiples factores que merecerían un análisis en sí mismo.
Desde la década del 90’ la población en la Ciudad de Buenos Aires se mantiene estática, incluso en ciertos periodos ha decrecido, mientras que la población en villas se encuentra en exponencial crecimiento, asimismo encontramos que el crecimiento de la población en villas es mucho mayor al crecimiento de la pobreza, esto nos demuestra que el crecimiento de los asentamientos no es unicausal, sino que tiene relación con factores de políticas urbanas generales como el aumento del costo de la tierra urbanizada y la “mercantilización del suelo y la vivienda” que excluye a cada vez más sectores del mercado formal.
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1- Breve reseña histórica de la villa
Comienzos del barrio:
El Barrio Villa 31 y 31Bis está localizada en la zona de Retiro11, donde surgen los primeros asentamientos de la Ciudad de Buenos Aires. Su ocupación comenzó en la década del treinta, cuando, producto de la crisis economía y social, las familias de desocupados europeos se instalaron por la cercanía en la zona con el Puerto. Por su parte, la Villa 31Bis, se forma en la década del noventa a partir del reasentamiento de gran parte de las familias que fueron expulsadas de la traza original del Barrio por la construcción de la Autopista Illia.
En sus inicios el barrio, crece como resultado de las políticas gubernamentales que proveían casas provisorias para inmigrantes europeos pobres, en su mayoría italianos. Durante las décadas
11 La Villa 31, se encuentra delimitada por las Calles 4, Calle 5 y 10, Calle Prefectura y Calle 10, Calle 13, Autopista Illia, Calle 12 y Terrenos de Repsol y YPF (Playa Container de Terminal 4) y la Iglesia Padre Mújica Cristo Obrero. La Villa 31 Bis, está delimitada por la Terminal Reitero, la Autopista Illia, los terrenos de “Belgrano Carga” y el paralelo del Ferrocarril San Martín.
Capítulo III: La villa 31, territorio emblemático.
1- Breve reseña histórica de la villa …………………………………………………………….. 24
2- Políticas del Estado Nacional y del Gobierno de la ciudad hacia el barrio.…. 26
3- Acciones y reclamos de los habitantes ……………………………………………………. 29
4- Características especiales del territorio ………………………………………………….. 32
5- La villa en la actualidad (2010) ……………………………………………………………… 33
a) Situación geográfica ¨pobres que viven en el norte¨ ………………………………… 33
b) Acceso a servicios públicos ……………………………………………………………………. 35
c) Situación demográfica …………………………………………………………………………… 36
d) Sistema de representación .……………………………………………………………………. 36
e) Ley de urbanización y su cumplimiento a la fecha …………………………………… 37
f) Los objetivos de la urbanización .……………………………………………………………. 39
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de los cincuenta y sesenta, el barrio crece especialmente con la llegada de personas provenientes del interior del país. Al mismo tiempo, surgen las primeras organizaciones barriales que tienen por objetivo de peticionar por la integración del Barrio a la Ciudad y el mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes.
Los primeros antecedentes de reconocimiento estatal hacia el Barrio datan de la década del sesenta cuando el Estado Nacional lleva adelante políticas tendientes a facilitar los accesos a la Ciudad. En 1962, la Comisión Municipal de la Vivienda realizó un primer censo, dividiendo la villa y dando nominación a 5 de los barrios que integran la Villa al día de hoy: Saldías, YPF, Güemes, Comunicaciones e Inmigrantes. En la misma década, el Barrio sigue creciendo bajo el incentivo del Estado Nacional, que entrega vagones del tren a las familias que venían del interior del país a trabajar en el puerto. De esto modo surgirá el barrio Laprida. Los planes de erradicación: En 1966, bajo el gobierno de facto del General Onganía, el Estado Nacional llevará adelante una dura política de erradicación de villas. El principal mecanismo de solución para el problema de los asentamientos fue el lanzamiento del Plan de Erradicación de Villas de Emergencia de la Capital Federal y el Gran Buenos Aireas (PEVE). El plan de erradicación no pudo avanzar, principalmente, debido a la contradicción en la orientación de la política estatal hacia las villas. El problema fundamental fue que el objetivo de erradicar los asentamientos contrariaban las acciones de promoción social llevadas adelante por otros organismos del mismo Ministerio. En efecto, la falta de coordinación de los distintos entes gubernamentales se presenta como un obstáculo para avanzar en las políticas hacia las villas, aun cuando las mismas tuvieran objetivos de dudosa legitimidad. En relación con la Villa 31, en primer término el gobierno nacional rechaza el diálogo con los vecinos del barrio, que deriva en la creación, en 1968, de la Junta de Delegados, que entre otras cosas, presentó un petitorio con 13,000 firmas solicitando la instalación de la luz domiciliara ante SEGBA, del cual no obtuvieron respuesta alguna. En ese tiempo el Barrio había logrado su consolidación, especialmente con la entrega de materiales para la construcción del barrio por parte del Estado nacional. Para ese entonces, ya existían 4,900 viviendas y una población de 24,385 habitantes (Cravino, María Cristina, Las Villas de la Ciudad: Mercado e Informalidad Urbana, Departamento de Publicaciones de la Universidad Nacional General Sarmiento, Los Polvorines, provincia de Buenos Aires, 2006, p 47). En el año 1971, el Ministerio de Bienestar Social (MBS) convocó a algunas comisiones vecinales para hacer una propuesta de erradicación conforme a los lineamientos del PEVE. A pesar del rechazo de los habitantes, el MBS realizó un acuerdo con la Municipalidad de la Ciudad para realizar conjuntamente la erradicación compulsiva. Esta “solución” pensada a espaldas de los habitantes y
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violatoria de sus derechos fundamentales, se frustró debido a las protestas de los habitantes y gracias el apoyo de las organizaciones externas y la repercusión de la opinión pública, que en conjunto rechazaron la implementación de desalojos forzados y la violenta política de erradicación: los métodos de implementación del PEVE fueron compulsivos y violentos despertando el rechazo de la población villera y la preocupación de la opinión pública. Los siguientes años y hasta la llegada al poder del último gobierno militar, estarán marcados por una política de mayor apertura hacia las villas de la Ciudad, en general. (Cravino, María Cristina, Las Villas de la Ciudad: Mercado e Informalidad Urbana, Departamento de Publicaciones de la Universidad Nacional General Sarmiento, Los Polvorines, provincia de Buenos Aires, 2006, p. 67). La Creación del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), en 1972 y bajo la autoridad de este Ministerio confirma esta nueva tendencia en la política estatal de acceso a la vivienda. Incluso el Padre Carlos Múgica, en ese tiempo sacerdote a cargo de la Capilla de la Villa el 25 de mayo de 1973, aceptó un cargo –no rentado- de asesor del Ministerio de Bienestar Social, para trabajar en un proyecto de urbanización de la Villa, aunque luego se desvinculó de él por sus discrepancias con el ministro José López Rega, explicando que "no había comunicación entre el ministerio y los villeros". Sin embargo, a partir de la última dictadura militar dio un nuevo giró en las políticas estatales, derivando en la implementación de una de la políticas de erradicación más agresivas hacia las villas de la Ciudad, que incluía entre otras medidas los desalojos masivos y la demolición de las viviendas de las familias de que habitaban estos asentamientos. Entre los fundamentos expuestos por la Comisión Nacional de la Vivienda para llevar adelante la política de erradicación se encontraba el hecho de que las viviendas no reunían las “normas mínimas edilicias”. (Informe de la CMV: Villas –Erradicaciones. Informe de Circulación Interna- al 30-6-1980). Las manifiestas violaciones a los derechos fundamentales que implicaba el Plan de Erradicación eran denunciadas públicamente por los habitantes de los barrios, con apoyo de sectores del Equipo de Sacerdotes de Villas y otros sectores de la Iglesia Católica y eventualmente de autoridades provinciales y organizaciones externas. Asimismo, la legalidad y la razonabilidad del plan fueron cuestionados ante la justicia donde se presentaron acciones tendientes a lograr la protección de los derechos de los habitantes de las villas. Efectivamente, un grupo de familias de la Villa 31 presentaron un amparo judicial tendiente a lograr el efectivo reconocimiento de su derecho a una vivienda digna y evitar el desalojo de las tierras que ocupaban. El reclamo fue acogido por la justicia, la sentencia dictada por la Cámara Civil decretó una medida de no innovar en la situación de hecho y derecho en favor de 32 familias que habitaban en el barrio. La decisión implicaba la prohibición de demoler las viviendas hasta tanto terminara el juicio. Salvo por el sector protegido por la medida judicial el resto fue erradicada en su totalidad.
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En el año 1983 quedaban sólo unas cien familias, aquellas que habían conseguido protección judicial. La finalización de la Dictadura militar marcó el comienzo de la reconstrucción de la Villa, fundamentalmente varias familias que habían sido desalojadas volvieron ocupar las tierras del asentamiento. La villa desde la vuelta de la democracia: En el año 1983 la villa comienza a repoblarse con muchos de los habitantes anteriores a la erradicación, la reconstrucción fue lenta y costosa. Durante la década del 90´la zona cobro más interés para el mercado inmobiliario, hacia el interior la villa se iba consolidando y recuperando las instituciones que tenía. El proceso de reforma del Estado de los años 90 llevo a que se intenten implementar en la zona diversas políticas las cuales requirieron altos niveles de organización vecinal para dar respuesta. La incorporación de la villa 31 en los planes de radicación y venta de tierras (dec. 1001) se logró gracias a la presión del Movimiento Villero ya que los funcionarios tenían previsto otro destino para las tierras donde está la villa. En el año 1994 se intenta llevar adelante un proceso de erradicación bajo el rotulo de ¨proyecto de radicación¨, desde el gobierno se dio a conocer un plan de relocalización de los villeros en 14 puntos de la ciudad. Los habitantes de los barrios donde serían trasladados se opusieron fervientemente, guiados por la discriminación y estigmatización existente en la sociedad hacia los vecinos de las villas. La propuesta de relocalización en provincia fue rechazada por los villeros. El proyecto de construcción de la autopista se encontraba frenado ante el rechazo de los villeros a las ofertas estatales. Finalmente se dieron 3 opciones a los villeros que ¨debían¨ ser erradicados: un subsidio para que vuelvan a sus provincias, un subsidio para construir su vivienda en otro lado, una vivienda construida por el estado (esta opción nunca se concretó). En el año 1995 asume una nueva gestión la ciudad de Bs. As, Jorge ¨Topadora¨Dominguez quien utilizo la fuerza pública para demoler las viviendas, luego de largos periodos de negociación el gobierno logro su objetivo de liberar la traza de la autopista. Muchas de las familias desalojadas, se fueron ubicando del otro lado de la autopista construida, así nace el barrio ¨villa 31bis¨. Desde esa fecha la villa continua creciendo, hasta el año 2008 el discurso siguió siendo de radicación e integración de la villa pero no se llevaron adelante políticas efectivas en ese sentido.
2- Políticas del Estado Nacional y del Gobierno de la ciudad hacia el barrio:
a) Titularidad de la tierra y política de suelo llevada adelante por el Estado Nacional
La Villa 31 y 31Bis está asentada sobre tierras cuya administración está a cargo del Gobierno Nacional. De acuerdo a la información producida por el ONABE, los siguientes organismos serían
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los titulares dominiales sobre distintas áreas del barrio: ONABE Administración General de Puertos y Repsol- YPF, parte de ellas concesionadas al Ferrocarril Belgrano Cargas S.A. y a América Latina LogísticaS.A.
Durante la década de los 90 y siguiendo las políticas de regularización dominial que se estaban llevando adelante en distintos países de Latinoamérica (Las cuales contaban con el respaldo del Banco Mundial que se apoyaba en las ideas del economista peruano Hernaldo De Soto), el Gobierno Nacional dicto algunas normas en este sentido:
Decreto 1001/90: autoriza la venta de los inmuebles del Estado Nacional que se declaren innecesarios a sus actuales ocupantes o las formas asociativas legalmente constituidas que los representen en su totalidad y ordena la regularización dominial. En los fundamentos del Decreto se reconoce la ocupación pacífica e ininterrumpida por parte de sectores de población de escasos recursos de lotes de propiedad del Estado Nacional y que una de las necesidades básicas insatisfechas de los sectores más carenciados resulta ser la vivienda. Al mismo tiempo, que se indica que la utilidad de predios ocupados, a la luz del tiempo transcurrido, puede considerar inexistente, puesto que ya hace años que se encuentran habitando. Para los terrenos que se encontraban dentro de la jurisdicción de la Municipalidad de Buenos Aires, se encomendaba a la Comisión Municipal de la Vivienda organizar la venta de los lotes, de lo que surge la responsabilidad compartida entre el Gobierno Nacional y el Gobierno local en lograr la regulación de los lotes pertenecientes al barrio incluidos en el Decreto 1001. Además, el Decreto indicaba que el Poder Ejecutivo requeriría a los entes respectivos que declarasen innecesarios para su gestión de los inmuebles en cuestión. En cumplimiento con lo ordenado, la Administración de Puertos, con fecha del 27 de diciembre de 1990, desafectó los terrenos correspondientes a la Villa 31 bajo su jurisdicción, posteriormente, y frente al incumplimiento del Decreto 1001, esta resolución fue revocada.
El Programa Arraigo: el Estado Nacional pone en marcha la operatoria organizada con el objeto de transferir tierras fiscales nacionales a favor de sus ocupantes, en ese proceso se reconocieron los derechos de los habitantes de la Villa 31. Su antecedente normativo se encuentra en la Ley 23.697/89 y el decreto 731/90 de Reforma del Estado, que autorizaba la venta de los inmuebles de dominio privado del Estado Nacional a sus entes descentralizados. Esta operatoria nunca se concretó en la villa 31, pero si se implementó en otros asentamientos de la ciudad, con un resultado cuestionado pero que brinda algún grado mayor de seguridad jurídica en la tenencia a sus habitantes.
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b) Construcción de la Autopista Illia:
La decisión de la construcción de la Autopista Illia y la falta de acuerdo sobre la respuesta que debían otorgarse a los vecinos afectados por la traza, determinó la salida del Programa Arraigo y el retiro del Programa para la Villa 31. El Estado Nacional avanzó en la construcción de la Autopista Illia, a pesar de que no se cumplió con las soluciones pensadas para paliar el desalojo, un plan con dos alternativas que previa relocalizar a las personas afectadas por la traza y urbanizar el resto. De hecho, las personas afectadas por la traza, sin ninguna solución alternativa, se vieron forzadas a reubicarse al otro lado de la Autopista en condiciones de absoluta precariedad y carencia. Este sector, claro producto de la intervención estatal en el Barrio, es el sector actualmente denominado Villa 31 bis.
c- Cuando los planes hacia al barrio dejaron atrás las ideas de “erradicación” y las cambiaron por “radicación y urbanización”:
Programa de Integración y Radicación de Villas de la Capital Federal: Lanzado en 1989 por el Gobierno de la Municipalidad de Buenos Aires, el programa partía del reconocimiento del derecho a la vivienda digna reconocido en la Constitución Nacional y se llevó adelante junto con los habitantes de las distintas villas, en la llamada mesa de Concertación, a la cual fueron convocados y participaron integrantes del Barrio Villa 31. Este plan contemplaba la coordinación con distintos organismos de la Ciudad y del Estado Nacional. Con este programa se abrió el inicio de una nueva etapa en el discurso y en cierta medida en las políticas aplicadas hacia la villa, ya no se habló más de erradicación, sino de radicación y urbanización.12
Modificación del Código de Planeamiento urbano: Una de las cuestiones centrales fue la adaptación de las normas urbanas a la realidad de los barrios, para que estos puedan ser efectivamente radicados y urbanizados. La Ordenanza MCBA N° 44.837 y su decreto reglamentario, establecen los lineamientos generales del Plan de Urbanización que impulsó las modificaciones al Código de Planeamiento Urbano necesarias para encuadrar normativamente la regularización dominial de las villas. Esta ordenanza, que es la que le otorga la zonificación a parte del barrio en la actualidad- de acuerdo a las dimensiones que tenía al momento de su sanción – y estableció características específicas en cuanto al parcelamiento, las normas de tejido y los permisos. Precisamente, el Inciso H y el Art. 2 de la Ordenanza, afectan los lotes de las Villa 31 al “Distrito de Urbanización Determinada”.
12 Salvo por algunas políticas implementadas por el intendente Domínguez y por las declaraciones del jefe de gobierno de la ciudad desde 2008, Mauricio Macri.
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Plan de erradicación parcial: en 1994 a través de la Ordenanza 47.665/94, que contempló una Comisión Tripartita integrada por representantes de la Intendencia, el Concejo y el Programa Arraigo, reguló un plan de erradicación parcial, que ofrecía soluciones en tres pasos que contemplaban relocalizaciones, opciones de crédito y la construcción de vivienda por parte del Estado. Este plan tuvo una ejecución parcial y continuó ejecutándose durante la administración siguiente. El Intendente Domínguez nuevamente llevó adelante un plan de erradicación compulsiva que fue una vez más fuertemente criticado. Así, fundado en la necesidad de proseguir con obras de infraestructuras - pensadas conociendo la existencia del Barrio- y la afectación a la seguridad pública, ordenó el desalojo de parte del barrio y recurrió al apoyo de las fuerzas de seguridad para que llevaran a cabo la demolición de viviendas en el Barrio. Esta situación derivó en actos de violencia, detenciones y heridos configurándose gravísimas violaciones a los derechos humanos de los habitantes del barrio. Finalmente, el Intendente se comprometió a finalizar con los desalojos violentos.
La ley 148: (1998) ¨de atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y núcleos habitacionales transitorios¨ esta norma fue peleada por los movimientos villeros, la misma contempla la creación de una comisión coordinadora participativa (C.C.P) para el diagnóstico y planificación de las políticas hacia las villas. La ley prevé la participación de los vecinos organizados y ordena que se llame a elecciones a las villas que no tienen regularizada su representación (en el año 2010 se están llevando adelante la regularización de las representaciones por vía judicial debido al incumplimiento estatal)
El PRIT Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC): tuvo a su cargo hasta principios del año 2008, la tarea de “planificar la urbanización de villas, asentamientos y núcleos habitacionales transitorios, implementando acciones tendientes al cumplimiento del artículo 31 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.” (Art. 5 ley 1251). En el año 2005, el IVC realizó un Censo de la Población del Barrio “Villa 31 y 31Bis¨ y, en el marco de la Gerencia de Radicación, Integración y Transformación de Villas, elaboró un Plan de Urbanización destinado a la Villa 31 y 31Bis que expresamente pautaba la radicación y urbanización, nuevamente en el marco del Decreto PEN 1001/90 que tampoco llegó a ejecutarse.
Prestación de servicios públicos: distintos poderes, organismos y entes, tanto del Estado local como del Estado Nacional, intervienen en la zona en forma directa o a través de contratistas prestatarias de servicios públicos que -aun siendo deficientes- ponen de manifiesto el reconocimiento de la entidad jurídica del Barrio por parte Gobierno de la Ciudad y del Gobierno Nacional.
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3- Acciones y reclamos de los habitantes: La Villa 31 y Villa 31 bis es un barrio consolidado, con su propia dinámica y organización y una historia de más de 70 años, marcada por la constante reivindicación de los derechos fundamentales de sus habitantes. En todos estos años quienes habitan la villa han construido y autogestionado el espacio, construyendo sus viviendas y su hábitat, también los habitantes en todo este tiempo han mantenido constante el reclamos por mejoramiento del barrio e integración a la ciudad, a continuación se relataran algunas de las actividades más relevantes realizadas en los últimos años:
La elaboración de un anteproyecto de radicación, urbanización y vivienda para el Barrio: a partir del año 2002, los vecinos elaboraron en conjunto con el Laboratorio de Morfología de la Secretaría de Investigación, Ciencia y Técnica, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, de la Universidad de Buenos Aires (FADU-UBA) el Anteproyecto “Barrio 31 Retiro – UBACyT A401/04: Las Articulaciones Ciudad Formal – Ciudad Informal. Una metodología de abordaje válida para la región” (llamado “Barrio 31, Carlos Mujica”). Este Anteproyecto obtiene el Primer Premio Proyectos de Investigación III Bienal Iberoamericana de Arquitectura, Chile 2002. A su vez, es declarado de interés para la Ciudad por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires en el año 2005 (Declaración N° 270, sancionada con fecha 15/09/2005, se ofrece como prueba). Este proyecto llevado adelante con la participación de los habitantes del barrio es tomado como base en la ley de urbanización promulgada en el año 2009.
La conformación de una Mesa de Trabajo para la Radicación y Urbanización de la Villa 31 y 31Bis: los vecinos y el cuerpo de delegados de la Villa 31 y 31 Bis, han tenido un rol fundamental en el impulso de todas las políticas de radicación y urbanización del barrio que se describen en el apartado anterior. En los últimos años y a partir del año 2006, formalizaron un espacio de trabajo y articulación para elaborar propuestas de trabajo tendientes a lograr la radicación y urbanización definitiva de la Villa, a través del impulso del Anteproyecto Barrio 31, Carlos Mujica”. En el marco de esta mesa de trabajo:
Manifestaciones: generalmente la única forma de hacer escuchar sus reclamos silenciados es a través de la realización de manifestaciones públicas, muchas de ellas realizadas sobre la autopista Illia, este no es un detalle menor, las formas de reclamo de la villa 31 y la posibilidad de que el mismo tenga visibilidad es mucho mayor al de otras villas ya que al encontrarse bajo la autopista de mayor ingreso a la ciudad por la zona norte, la realización de cortes totales o parciales de la autopista levanta el ojo público sobre el conflicto, aunque muchas veces no se hace referencia a la problemática que se quiere visibilizar sino a
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Reclamos judiciales: muchos habitantes de la villa ante el incumplimiento constante del estado tanto en la elaboración de un plan de urbanización que dé cumplimiento a sus compromisos constitucionales como en la prestación de servicios públicos básicos han acudido a la justicia, con el apoyo de organizaciones externas, solicitando se ordene al estado local y nacional cumplir con sus obligaciones. Muchos casos relacionados con SSPP han sido resueltos en favor del reclamo de los habitantes y otros están a la espera de sentencia.
4- Características especiales del caso de estudio que se tendrán en cuenta para la propuesta de regularización jurídica:
Tierras centrales: se encuentran en la zona norte de la ciudad, a diferencia de la mayoría de los asentamientos que se encuentran en zonas con riesgos ambientales, tierras periféricas (residuales) y lejanas a los transportes, en este caso las tierras se encuentran en el centro de la ciudad, cercanas a medios de transporte e infraestructuras urbanas y colindante a las tierras más caras de la ciudad.
Visibilidad: a diferencia de la mayoría de los territorios donde se concentra la pobreza que son ¨invisibles¨ a los ojos del resto de la sociedad, este asentamiento es visible desde la autopista de ingreso desde la zona norte a la ciudad, lo que hace que la sociedad no sea indiferente a su presencia.
Posibilidad de impacto en los reclamos: relacionado con la visibilidad se encuentra otra característica que es el hecho de que la autopista de mayor ingreso a la ciudad cruce el territorio del barrio; esta situación lleva a que los reclamos que se canalizan atreves de cortes de rutas tienen mucho mas impacto que el de otras zonas que no tienen vías de ingreso o a la ciudad o calles importantes cercanas.
Tierras fiscales: más del 90% de las tierras en las que se aloja pertenecen a algún organismo del Estado Nacional
Origen incentivado por el Estado: En la década del 30 fue el estado quien habilitó las tierras para que la gente se instale, en los comienzos no solo el estado permitió el asentamiento sino que lo planifico e incentivo.
antigüedad y consolidación: La villa 31 tiene construcciones sólidas, algunas en altura y redes de servicios públicos colocados por los habitantes lo que cristaliza un alto grado de consolidación del asentamiento y de seguridad en la tierra.
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Alto grado de organización vecinal, la villa 31-31 bis tiene un modo de organización vecinal que fue elegido por sus habitantes por medio de un plebiscito barrial: Cuerpo de delegados. además de organizaciones e instituciones barriales: comedores populares, redes temáticas: educación, deportes, servicios públicos, etc.
5- La villa 31-31bis en la actualidad (2010)
a) Situación geográfica. Pobres que viven en el norte :
La villa 31-31 bis se encuentra en la zona norte de la ciudad de Buenos Aires, en la actualidad tiene una superficie de 39 hectáreas, y una población de 26.403 habitantes13.
¨La estructura reconocida puede sintetizarse en la descripción de una cabecera consolidada, el barrio Güemes, lindante a la estación terminal de ómnibus; una explanada lateral bordeada de galpones ferroviarios; un vacío interno en el baricentro de la villa; dos ejes de crecimiento bordeando la autopista; un nudo vial incompleto lindante al abandonado Edificio Movimiento, ejemplo paradigmático de la arquitectura moderna estatal de los años cincuentas.¨ Anteproyecto Barrio 31 Padre Carlos Múgica. Fadu. (Ver Anexo 2)
Colindantes a la villa se encuentran barrios residenciales de clase alta y media alta, la estación de buses, una de las estaciones de trenes, la facultad de derecho de la UBA y el puerto. Por sobre el barrio pasa la autopista de ingreso a la ciudad más transitada (ingresa desde la zona norte).
13 Esta es la población que arrojó el censo realizado por el Gobierno de la Ciudad los días 28 y 29 de marzo del 2009, varios habitantes han manifestado no haber sido incluidos en el relevamiento, sobretodo inquilinos, quienes alegan que los propietarios no permitieron su registro.
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Buenos Aires se caracteriza por ser una ciudad dual, polarizada; los sectores de menores ingresos viven en la zona sur (si bien hay barrios históricamente populares que se encuentran atravesando un proceso de puesta en valor y elitización).
Según la información oficial, en la ciudad existen 14 villas, en cuanto a la población que habita en las mismas no hay datos actualizados, según un informe de la Sindicatura del año 2007 la población es de 170.000 personas, en un reciente informe de la Comisión de vivienda de la Legislatura estiman que la población haciende a 300.000 personas.14
La mayoría de las villas de la ciudad se encuentran en la zona sur, algunas en territorios ambientalmente degradados. En la zona norte solo se encuentra un pequeño asentamiento en la reserva ecológica y la villa 31.31 bis
b) Acceso a servicios
públicos:
En cuanto a los servicios públicos, no
hay instalaciones regulares de
servicio, cuentan con servicio
precario de electricidad y de agua, no
tienen servicio de desagüe cloacales,
pluviales ni gas natural domiciliario.
Electricidad: El servicio eléctrico en las villas de emergencia de la Ciudad lo brindan las dos empresas concesionarias de la ciudad. En las
14 ¨Buenos Aires sin techo, un informe sobre la emergencia habitacional en la Ciudad de Buenos Aires (2009). Presidencia de la comisión de vivienda de la legislatura porteña.
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villas del sur lo presta la empresa EDESUR S.A, y en la villa 31-31 bis fue encargado a esta y a EDENOR S.A, sin encontrarse claramente delimitadas las responsabilidades entre las mismas.
El sistema de distribución de energía es organizado de forma tal que las empresas privatizadas solo proveen el servicio en la periferia de las villas sin encargarse de su provisión al interior de los barrios. Entonces es el Gobierno porteño el encargado de establecer redes provisorias de distribución que permitan la llegada de luz a las viviendas. En la actualidad el Gobierno terceriza esta función en cooperativas de vecinos, sin brindar asistencia técnica a los mismos.
Agua y servicios sanitarios: Las conexiones son precarias, inestables y una enorme mayoría de
ellas son informales. El Gobierno no realiza conexiones domiciliarias en las viviendas de estos
barrios, sino que sus obras consisten en tender caños por ciertas calles (cercanas o que atraviesan
el barrio) y, en el mejor de los casos, suministrar materiales a los vecinos para que estos realicen la
conexión final. Al no realizarse estas conexiones con la debida inspección técnica y con los
recaudos necesarios, la prestación carece de seguridad. Así, existen problemas de presión y
continuidad, y hasta la calidad del agua se pone en duda puesto que aunque se trata de agua de
red sometida a los controles de los organismos correspondientes, puede llegar contaminada a los
hogares, lugares de consumo y utilización del líquido, por entrar en contacto con basura y/o con las
precarias redes de desagüe cloacal y pluvial.
Los ciudadanos que no cuentan con el servicio de red cloacal mantienen pozos ciegos que deben
ser desagotados por camiones atmosféricos proporcionados por el IVC (Instituto de la Vivienda de
la Ciudad). Este servicio es deficitario, ya que los camiones no pasan con la frecuencia necesaria
lo que genera innumerables quejas de los vecinos. (ACIJ-COHRE 2007)
Gas: Dado que en las villas no existe red de gas natural, los vecinos recurren al gas licuado
(garrafas) para calefaccionarse y cocinar. El costo del gas en garrafa es muy elevado (una familia
tipo que se calefacción con gas en garrafa gasta 3 veces mas que una que lo hace con gas en
garrafa)
c) Situación demográfica
Evolución poblacional de la villa 31-31 bis entre 1962 y 2004:
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Fuentes:
Hasta el año 2004 extraído de Cravino (2009) P.39. Elaborado con información bridada por la CMV y el IVC.
2009: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA). Censo Villas 31 y 31 bis. 2009.
La información se encuentra desagregada por villa (31 y 31 bis) desde el año 2004.
Como se puede observar de los datos expuestos, el crecimiento
poblacional del barrio en los últimos 5 años es exponencial, del
año 2004 a 2009 la población creció un 81% y si se toma el
periodo 2001-2009, el crecimiento fue del 116%. La tasa anual de
crecimiento para el periodo 2001-2009 es en promedio del 10%.
Mientras este crecimiento poblacional se da en la villa, en la ciudad
de Buenos Aires en los últimos años ha tenido a ser cero (incluso en algunos años se observa un
crecimiento negativo)
Estos datos corroboran las hipótesis expuestas en los capítulos anteriores en relación a las causas
de la informalidad y los factores que la generan. El aumento poblacional de la villa se da en un
contexto de crecimiento económico general de la ciudad y con una población estable.
d) Sistema de representación
En las villas de la ciudad existe una organización política propia que la distingue de los otros barrios. Esta organización es fruto de un desarrollo histórico tan antiguo como las villas mismas, que en general se fue constituyendo alrededor de reivindicaciones sociales y políticas relacionadas con la mejora de su hábitat y permanencia en sus terrenos. Las relaciones de este tipo de organizaciones con el poder estatal variaron a través de los diversos contextos socio políticos; y fueron reconocidas institucionalmente en los años 196015.
15 Explica la antropóloga Cristina Cravino que desde los años ’30 existen organizaciones barriales en las villas. A partir de los años ’50 surgen “organizaciones de segundo grado” que nuclean a distintas villas en pos de hacer reclamos hacia el afuera, logrando una participación dentro de la política nacional. Durante la última dictadura militar, estas organizaciones fueron muy perseguidas en el marco de planes de erradicación de las villas. Con el retorno de la democracia se inicia una época de diálogo con distintas instancias gubernamentales en un proceso que oscila entre la autonomía, el clientelismo y la cooptación de los movimientos de las villas. Cravino, María Cristina, Las villas de la Ciudad. Mercado e Informalidad Urbana. Universidad General Sarmiento, año 2006.
Añopoblación
villa 31-31bis
1962 6.7311976 24.324
1978-9 25.8521980 7561991 5.7161995 7.9512001 12.2042004 14.5812009 26. 403
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Cada villa se da un modo de representación distinto, algunas tienen un ¨presidente¨, otras, cuerpo de delegados por manzana. Este último sistema era el que regia en la villa 31-31 bis.
En el año 1998 fue promulgada la ley 148 “De atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y NHT” (ver anexo 3), esta norma prevé la participación de los vecinos y la convocatoria por parte del estado a elecciones en las villas. Debido al incumplimiento de esta ley, desde el año 2007 se vienen desarrollando procesos electorales en las villas que son convocados judicialmente.
En la villa 31 la convocatoria a elecciones en el barrio comenzó en Noviembre del 2009 y culmino con los comicios el 24 de Noviembre de 2010. Durante todo este año, el arquitecto que realizó el proyecto de urbanización e integración urbana de la villa fue nombrado interventor y junto con un equipo de trabajo fue quien se encargo de llevar adelante la metodología de participación de los habitantes en la redacción del estatuto, la elección del modo de representación, las funciones de los representantes, etc. Durante este año se hicieron aproximadamente 40 reuniones en las que se fueron tomando colectivamente estas decisiones.
El barrio se dio un modo de representación según el cual, se eligió un representante cada 150 habitantes (117 representantes en cada barrio con un mandato de 3 años), estos representantes se nuclean por sector (barrio dentro de la villa) y cada sector elige un consejero, en total existen 10 consejeros en toda la villa, los cuales se renuevan cada 6 meses; estos son los encargados de participar en la mesa por la urbanización de la villa creada en la legislatura.
e) Ley de urbanización y su cumplimiento hasta la fecha
A finales del año 2009 La Legislatura porteña sanciono por unanimidad una ley que ordena la
urbanización de la Villa 31-31bis (Anexo 1). Los puntos más relevantes de la misma expresan:
Sustento en un proyecto técnico consensuado con los vecinos: ¨El polígono al que se refiere el
artículo 1º será destinado a viviendas, desarrollo productivo y equipamiento comunitario,
utilizando como referencia los parámetros urbanos, sociales y culturales del anteproyecto "Barrio
31 Retiro - UBACyT A401 / 04 - Las Articulaciones Ciudad Formal – Ciudad Informal. Una
metodología de abordaje válida para la región¨
Prioridad habitacional para los actuales ocupantes: ¨El Gobierno de la Ciudad garantizará, a
través de los organismos competentes, la adjudicación prioritaria de las unidades de vivienda a
los actuales habitantes de las Villas 31 y 31 bis que correspondan (…) ¨
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Genera un instrumento de gestión: Crea una "Mesa de Gestión y Planeamiento Multidisciplinaria
y Participativa para la Urbanización de las Villas 31 y 31 Bis", la cual integran diversos
organismos locales, legisladores e invita a organismos nacionales con competencia en la
temática (La ciudad no puede obligar a los organismos federales).
Participación de los vecinos: A todas las reuniones de la Mesa de Gestión y Planeamiento
Multidisciplinaria y Participativa creada por el artículo 5° de la presente norma se convocará a
los/as delegados/as y vecinos/as del barrio, quienes podrán expresar su voz en el ámbito de la
misma, los que podrán participar en toda aquella decisión que los afecte especialmente.
Prohíbe desalojos en el territorio: ¨La implementación de este proyecto no implicará desalojo
forzoso alguno, y para aquellos actuales habitantes -de acuerdo al censo poblacional establecido
en el artículo 3º- cuyas viviendas necesiten ser relocalizadas se garantizará, en acuerdo con los
mismos, una solución habitacional de similares características dentro del polígono establecido
en el artículo 1º de la presente ley, en el marco de lo establecido en el inciso "n" del artículo 14
de la ley Nº 1.251, modificada por ley Nº 2.237.¨
CLÁUSULA TRANSITORIA SEGUNDA.- La Mesa de Gestión y Planeamiento Multidisciplinaria y
Participativa creada por el artículo 5° de la presente norma deberá constituirse en un plazo no
mayor a los diez (10) días hábiles de la publicación de la presente y finalizar la elaboración de la
propuesta de urbanización y radicación del barrio en un plazo máximo de trescientos sesenta y
cinco (365) días corridos de la publicación de la presente.
CLÁUSULA TRANSITORIA TERCERA.- La Mesa de Gestión y Planeamiento Multidisciplinaria
y Participativa creada por el artículo 5° de la presente norma deberá dictar, en un plazo no
mayor a los quince (15) días hábiles de su constitución, el Reglamento de Participación de los/as
representantes y vecinos/as del barrio, a fin de cumplimentar lo establecido en el artículo 6º. No
podrá a través del mismo restringir el efectivo ejercicio de su derecho a participar en las
decisiones que los/as afecten.
El proyecto de urbanización de la villa 31-31bis que vienen trabajando los vecinos con técnicos
desde hace más de 5 años; esto no fue una decisión tomada y elaborada por el gobierno, se
podría decir que fue un reconocimiento jurídico logrado por la presión social y política; por tanto no
proviene de una planificación integral de la ciudad ni sectorial hacia todos los asentamientos de la
ciudad.
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Ante esta situación, de generación de obligaciones sin planificación previa, es lógico concluir que el
modo en que este proceso se llevará adelante y los derechos sobre las tierras que se darán a los
habitantes no fueron pensados previamente a decidir dar el paso hacia la mejora del barrio; por
ello, lograr el efectivo cumplimiento de lo decidido requerirá de esfuerzos, diálogos y consensos
entre vecinos, gobierno, fuerzas políticas de oposición y técnicos con el fin de realizar una
planificación del proceso a largo plazo que sea respetuosa de los derechos de quienes viven en la
villa 31-31 bis y de la ciudadanía en general.
Durante el 2010 se llevaron adelante varias reuniones y se generaron comisiones que trabajaron
en avanzar sobre el proyecto urbano, recabar datos, etc. De esta mesa son parte legisladores de la
ciudad, el equipo técnico de la FADU, organismos del Estado Nacional y del Gobierno de la
Ciudad. Se pudo comprobar que no existían compromisos sólidos por parte de los dos estados
para cumplir con la ley, el Estado Nacional envío organismos que no tienen competencia para
decidir sobre las tierras y el gobierno de la Ciudad no ha invertido ni afectado los recursos
económicos necesarios para cumplir sus responsabilidades.
El año próximo, con los representantes ya elegidos y en un contexto local en el cual la
problemática habitacional ha quedado en el centro de la agenda, será decisivo en el avance del
proceso o no, dependerá de muchos factores: la efectividad y el nivel de presión que ejerzan los
actores involucrados, las voluntades políticas, el contexto general de la ciudad, etc.
f) Los objetivos de la urbanización:
Como ya se ha dicho, en una intervención pública es esencial atender a los objetivos que
subyacen las decisiones, los fines que se persiguen en la injerencia en un barrio, el modo en que
se construye la problemática y las prioridades – con o sin participación- van a determinar las
decisiones que se tomen y como estas repercutirán sobre el mejoramiento del territorio y sobre las
vidas de sus habitantes.
Hay distintas razones subyacentes en la regularización física y jurídica de cada país, estas razones se encuentran estrechamente relacionadas con los procesos políticos y de planificación. Para que la regularización funcione bien, debe haber un compromiso político genuino tal que todos los departamentos y oficinas que intervengan lo hagan con la mayor integración y cooperación. (Ward, 1998). Asimismo son importantes los recursos financieros que se destinan al proceso, si la
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normativa que ordena mejorar un barrio no cuenta con respaldo financiero suficiente hay grandes riesgos de que quede en una mera intención de voluntad.
En nuestro caso la situación es compleja ya que no hay un solo objetivo, sino que hay varios objetivos en pugna, entre los actores intervinientes. Por un lado, al no ser un proyecto planificado desde el estado es difícil determinar los objetivos de la política pública, por otro lado encontramos que los objetivos de los habitantes tampoco son homogéneos.
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“Las categorías jurídicas son importantes fuera de los círculos profesionales de los abogados, jueces y agentes inmobiliarios porque son parte de las historias
personales, más aún, su función es dar significado a las experiencias de la gente”
Antonio Azuela, “Panorama de ideas sobre el derecho de propiedad”(1998)
Capítulo IV: Regularizar jurídicamente la villa: La seguridad jurídica en la tenencia y alternativas a la propiedad privada individual irrestricta.
1. El derecho a la ciudad, al hábitat adecuado y a la seguridad jurídica en la tenencia…….. 42
a) El derecho a la ciudad……………………………………………………………………………………… 42
b) El derecho al hábitat adecuado………………………………………………………………………… 42
c) La seguridad jurídica en la tenencia…………………………………………………………………. 43
d) La normatividad del derecho a un hábitat digno y adecuado a nivel internacional,
nacional y local……………………………………………………………………………........................... 44
e) Los instrumentos para lograr la seguridad en la tenencia………………………………….. 46
2. La posible gentrificación como resultado de la intervención estatal……………………………... 49
3. Función social del suelo y de la propiedad. ¿empezar el camino por los más pobres?........ 50
a. Evolución histórica de la propiedad…………………………………………………………….................... 50
b. Constitucionalismo social- límites a la propiedad privada individual………………………… 52
c. Relación de la interpretación del derecho de propiedad con el caso de estudio………….. 53
4. Instrumentos y derechos a otorgar en la regularización jurídica. Alternativas a la
propiedad privada individual incondicionada……………………………………………………………... 53
a. ¿Derechos reales o derechos personales?..................................................................................... 54
b. Opciones de derechos reales…………………………………………………………………………………….. 56
c. Opciones de derechos personales……………………………………………………………………………… 60
d. Un caso de aplicación de comodato en la CABA………………………………………………………….. 61
5. Régimen jurídico de las tierras de la villa 31-31 bis (Propiedad del Estado nacional)……. 62
6. Normas urbanas aplicables al territorio………………………………………………………………………. 63
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1. El derecho a la ciudad, al hábitat adecuado y a la seguridad jurídica en la tenencia.
a) El derecho a la ciudad
En el ámbito internacional de los derechos humanos y del urbanismo se utiliza discursivamente el concepto de derecho a la ciudad como englobante de todos los derechos humanos, sociales, económicos y culturales aplicados a las urbes.
El término proviene de Henry Lefebvre y ha sido desarrollado posteriormente por otros representantes de esta corriente como David Harvey o Saskia Sassen. En 1968 Lefebvre enunció que entre los derecho básicos de los ciudadanos, junto al derecho de libertad, trabajo, salud o educación se debía incluir el Derecho a la ciudad, es decir, el derecho de los ciudadanos a vivir en territorios propicios a la convivencia y ricos en usos diversos, en los que el espacio y los equipamientos públicos sean factores de desarrollo colectivo y individual. El derecho de todos a disfrutar de un entorno seguro que favorezca el progreso personal, la cohesión social y la identidad cultural.16
En el caso de Argentina, el derecho a la ciudad no se encuentra normativizado, a diferencia de Brasil y recientemente de México D.F. donde se ha aprobado la carta por el derecho a la ciudad. Que no sea parte del ordenamiento jurídico significa que este derecho no puede ser exigible en sí mismo, pero como se ha hecho referencia, si se realiza una interpretación integral de los derechos fundamentales de los habitantes de la ciudad se puede interpretar que la integración e inclusión urbana son las únicas formas de hacer efectivos los derechos al hábitat adecuado y a la igualdad en las ciudades argentinas.
Los conceptos de barrio o de vivienda se podría decir que ¨quedaron chicos¨ para hacer referencia los derechos habitacionales de los habitantes de las ciudades, en el siglo XXI hay cuestiones como el acceso a la movilidad, a los equipamientos urbanos, a las oportunidades educacionales y culturales de las ciudades, etc., que son esenciales para lograr el acceso igualitario a las ciudades.
Los organismos internacionales y los instrumentos que han adoptado el concepto de derecho a la ciudad lo definen como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sostenibilidad, democracia, equidad y justicia social.
b) El derecho a un hábitat adecuado
Las ciudades han cambiado de tal manera que lo que durante el siglo XX se consideró como el principal ámbito de integración, la vivienda, no sólo está cada vez menos garantizada sino que además ya no es suficiente para conseguir la integración y, sobre todo, la igualdad.
16 Anna Sanchéz, ¨Del derecho a la vivienda al derecho a la ciudad¨, Observatori DESC.
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¨El derecho a un hábitat digno no puede ser limitado al derecho a la vivienda o a un pedazo de tierra donde vivir de manera segura. Nos invita a recordar que si bien la vivienda y la tierra son los derechos más inmediatos a ser respetados y afirmados, no son más que un primer paso. La afirmación del derecho a un hábitat digno es a su vez parte de un derecho más amplio, del derecho a la ciudad y a una ciudadanía plena y activa. Reafirmamos que el tema de la inclusión social, económica, cultural, política y territorial está contenido en la noción de derecho al hábitat y constituye un objetivo central para los excluidos y las excluidas del desarrollo.” (Yves Cabannes, Coordinador del Programa de Gestión Urbana de Naciones Unidas, CNUAH Hábitat, Asamblea Mundial de Pobladores, México, Octubre de 2000).
Si bien la normativa internacional en varios instrumentos se refiere al ¨derecho a la vivienda¨, en su contenido se describen los elementos que hacen al derecho a un hábitat adecuado.
c) La seguridad jurídica en la tenencia
En la actualidad, en las discusiones sobre política habitacional y extensión del derecho a un hábitat adecuado la cuestión de la ¨seguridad jurídica en la tenencia¨ aparece como un eje central, progresivamente se ha asumido que los Estados no están solo obligados a bridar un abrigo transitorio a las personas que no tienen resuelta su situación habitacional, sino que para cumplir con la función de vivienda, se debe estar ¨seguro¨ en el lugar donde se vive, sin amenazas de posibles desalojos u hostigamientos. Estos consensos sobre la interpretación del alcance del derecho a un hábitat digno han tenido receptividad normativa tanto en pactos internacionales como en el ordenamiento interno. El órgano de aplicación del PIDESC, el Comité DESC, ha expresado que “todas las personas tienen derecho a gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas¨ (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación Generales Nros. 4, punto 8 a]). Según los objetivos del milenio de las Naciones Unidas, los estados se han comprometido a “Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios” (meta 11). La II conferencia de HÁBITAT 1996, define la tenencia segura como uno de los objetivos fundamentales de las acciones que deben perseguir los gobiernos a nivel mundial. ¨ La seguridad en la tenencia se deriva de que el derecho al acceso y al uso de de la tierra y la propiedad está garantizado por un conjunto conocido de reglas y que ese derecho puede reclamarse ante la justicia. La tenencia puede adoptar diversas formas, en función de los marcos jurídicos y constitucionales, las normas sociales, los valores culturales y, en cierta medida, las preferencias individuales¨. En la Agenda Hábitat de 1996, en cuyo marco los gobiernos contrajeron varias obligaciones, en el capítulo III se reflejan los compromisos oficiales en los dos temas principales:
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¨Garantizar la seguridad jurídica de la tenencia y la igualdad de acceso a la tierra para todos, incluidas las mujeres y las personas que viven en la pobreza; y emprender reformas legislativas y administrativas para garantizar a la mujer un acceso pleno y equitativo a los recursos económicos, en particular el derecho a la herencia y a la propiedad de tierras y bienes y el acceso al crédito, los recursos naturales y las tecnologías apropiadas¨. En el documento conceptual de la campaña para la seguridad en la tenencia se hace referencia a formas alternativas a la propiedad privada que pueden bridar seguridad: ¨Al emprender esta Campaña, Hábitat se centrará principalmente en la fortaleza de la seguridad, más que en la naturaleza y forma precisas en que se aplica la tenencia. Muy a menudo se cree que la seguridad en la tenencia entraña la propiedad individual absoluta (“propiedad privada”), que no es sino una de las muchas formas que puede adoptar la seguridad¨ Luego del lanzamiento de la campaña mundial de seguridad en la tenencia de la vivienda, HÁBITAT (ONU) ha emitido una serie de documentos conceptuales y de lineamientos para lograr dicho objetivo
d) La normatividad del derecho a un hábitat digno y adecuado a nivel internacional, nacional y local.
En el ámbito internacional el instrumento más abarcativo en materia de protección del derecho al hábitat es el PIDESC, este tratado que goza de jerarquía constitucional en el art. 11 primer párrafo expresa: “Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel adecuado de vida para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia...”. En idéntico sentido se pronuncian, entre otros, la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 25), la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre (art. XI), y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 26 que remite a las normas de la Carta de la OEA). Específicamente, el contenido de este derecho ha sido desarrollado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, órgano de aplicación del PSIDESC, en las observaciones generales Nro. 4 y Nro. 7, de 1991 y 1997 respectivamente. En este sentido, el Comité determinó el contenido mínimo del derecho a la vivienda, que incluye: a) la seguridad jurídica de la tenencia, b) disponibilidad de servicios, materiales e infraestructura, c) gastos de vivienda soportable, d) vivienda habitable, e) vivienda asequible, f) lugar, g) adecuación cultural de la vivienda.
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En el ámbito Nacional el derecho a una vivienda digna está protegido por la Constitución, en el art. 14 bis in fine se establece que ¨ El Estado otorgara los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable, en especial la ley establecerá: … el acceso a una vivienda digna.¨ La Ciudad de Buenos Aires en su texto constitucional asumió compromisos sumamente robustos en relación a los derechos sociales de sus habitantes, así es que en relación al derecho al hábitat el art. 31, no sólo reconoce el derecho sino que además orienta sus contenidos y determina políticas especificas para hacerlo efectivo. “ El derecho a la vivienda digna y a un hábitat adecuado; con la obligación de a) resolver progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades espaciales de escasos recursos; b) auspiciar la incorporación de los inmuebles ociosos, promover los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, las recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral , con criterios de radicación definitiva,…” Complementario al artículo especifico de política habitacional encontramos el Art 17 que establece: “La Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades” y el Art. 18, que como principio general indica: “La Ciudad promueve el desarrollo humano y económico equilibrado, que evite y compense las desigualdades zonales dentro de su territorio”. Asumiendo la potestad que tienen los gobiernos locales de obligarse a más de lo que estipulan las normas nacionales (pero no ha menos), la Ciudad de Buenos Aires a través de sus constituyentes en el año 1996 ha decidido ser una ciudad inclusiva, en la que las políticas públicas deben dar prioridad a los sectores con menos recursos y en la cual se auspicia la integración urbanística. En cuanto al tema de este trabajo, la constitución local nos brinda pautas claras y enmarca la discusión ya que la regularización dominial y catastral con criterio de radicación definitiva es un derecho constitucional que se debe respetar en las intervenciones y políticas estatales. La Legislatura Porteña ha sancionado normas tendientes a reglamentar los preceptos constitucionales, así es que en el año 1998, la Ley 148 declara de atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y núcleos habitacionales transitorios (NHT) y crea especialmente una comisión coordinadora participativa (CCP) que tiene como objeto diseñar los lineamientos generales de un programa integral de radicación y transformación definitiva de las villas y núcleos habitacionales transitorios realizable en un plazo máximo de 5 (cinco) años. De acuerdo con la norma, ese programa debe contemplar, entre otras cosas: a) la regularización dominial de las tierras e inmuebles afectados; b) la urbanización integral y la integración de estos barrios al tejido social, urbano y cultural de la ciudad.
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e) Los instrumentos para lograr la seguridad en la tenencia
La discusión sobre cuáles serán los instrumentos jurídicos que se utilizaran en un programa de mejoramiento integral de un barrio para dar legalidad en la tenencia del suelo, y cuáles son los derechos que se reconocerán es sumamente valiosa ya que será uno de los determinantes sobre el grado de cumplimiento de los derechos y de seguridad en la tenencia que tendrán los habitantes.
La complejidad de la situación aquí planteada radica en que en un contexto en el cual la propiedad privada es el derecho con mayores garantías jurídicas de resguardo, en el que la sociedad reconoce en este derecho el ¨más seguro y completo¨ en relación a los bienes y cuando en la ciudad no se están planificando modificaciones estructurales en relación a los límites de la propiedad del suelo urbano; plantear alternativas que recuperen la función social del suelo y permitan mantener el territorio urbanizado para uso de los sectores populares solo para una parte de la ciudad puede considerarse desigual desde el punto de vista individual ya que los beneficiarios de la política pública tendrían un derecho distinto al entronizado derecho de propiedad individual irrestricto.
Más allá de la forma de regularización jurídica, la entrega de un título sea intermedio o escritura, otorgando derecho de dominio u otra forma; está sola intervención estatal no garantiza la integración urbana. Si la regularización jurídica no se formula dentro del ámbito políticas socioeconómicas comprensivas en el marco de estrategias de gestión urbana amplias, se podría tener efectos indeseados, entre ellos:
nuevas cargas financieras no intencionales a los pobres urbanos
poco efecto en la reducción de la pobreza urbana
refuerzo directo de los poderes económicos y políticos que han sido los causales de la pobreza urbana. (Fernández 2001)
Hay autores que consideran que la regularización jurídica de los asentamientos no es tan importante para los habitantes de los mismos, que estos tienen seguridad de hecho y que pocas veces consideran la necesidad de un título como prioridad, asimismo consideran que esta prioridad
Resultados sub óptimos en el tratamiento de ¨casos¨ ante una cuestión estructural:
Nos encontramos ante un dilema y una tensión de derechos de dificultosa resolución, en las próximas paginas se esbozarán algunas de las posibles alternativas que pueden ser utilizadas, sabiendo que al estar planteado estas en un escenario parcial, en el cual no solo faltan políticas estructurales en relación al uso del suelo sino que también faltan políticas que atiendan las causales que provocan la informalidad, cualquier resultado va a ser sub optimo en términos de política urbana.
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esta mas asociada a un sistema de valores de la clase media (Ward P. 1998). En parte es acertada esta visión, muchas veces los sectores populares tienen prioridades mayores a la entrega de título, como son el acceso a servicios públicos e infraestructuras urbanas, y son los desarrolladores externos de política quienes determinan que es importante y que no; por eso se torna relevante el modo en que se construye la conceptualización de la problemática, las prioridades de los proceso, etc., si los habitantes involucrados participan en las decisiones y en la gestión del proceso se corre menos riesgo de que sean los valores de clase media los que determinen las políticas a llevar adelante.
Igualmente la titulación es importante tanto por razones individuales como colectivas: “No se puede negar que la percepción de la seguridad es un elemento que promueve la inversión de las familias para consolidar sus viviendas. Sin embargo, la titulación es importante por dos razones: el interés personal de los residentes (por la seguridad en la tenencia de la tierra, la protección contra desalojos, los conflictos domésticos, las separaciones maritales, las herencias, los conflictos vecinales y el acceso a formas diversas de crédito), y el interés de la ciudad en su conjunto, ya que la legalización puede contribuir a estabilizar los mercados de suelo y con ello, favorecer formas más racionales y articuladas de intervención pública.” Fernándes y Smolka (2004)
En el caso de la villa 31-31bis, es claro que la seguridad en la tenencia tiene que estar garantizada mediante la regularización jurídica, teniendo en consideración la centralidad y el valor estratégico de las tierras como así también los planes públicos y privados que han amenazado la existencia misma del barrio, los habitantes en los reclamos realizados al estado incorporan como prioridad el ¨traspaso de la propiedad de las tierras¨.
Los asentamientos, sus modos organizativos y sus prioridades tienen particularidades y es por eso que no se pueden buscar “recetas mágicas”, si bien es importante tener en cuenta los instrumentos utilizados en otros casos, a la hora de definir como se brindará legalidad en la tenencia del suelo en un caso determinado se deben tener en cuenta las particularidades del territorio, su consolidación y arraigo, y las características sociales del mismo.
En cuanto a los instrumentos, estos pueden ir desde documentos intermedios hasta escrituras públicas aunque poseen distinto grado de seguridad ya que los títulos intermedios son más vulnerables a los cambios políticos debido a que dependen de un periodo de posesión más o menos largo y del éxito del proceso jurídico que se debe desarrollar hasta que se logre la escritura. (Clichevscky 2009)
La definición de seguridad en la tenencia varía en la teoría y en la práctica. La determinación de los derechos atribuibles a los ocupantes presenta grandes variaciones según las distintas variaciones de la región, que van desde títulos (como tenencias absolutas o temporarias) hasta contratos como
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arrendamiento social, permisos administrativos precarios, licencias temporales, certificados de ocupación, etc. (Fernandes 2002).
En relación a los derechos que tendrán sobre la tierra o la vivienda los actuales ocupantes, existen muchas posibilidades, algunas de ellas nos las brinda el código civil y otras leyes especiales.
Otras cuestiones que deben ser tenidas en cuenta son: las posibilidades de conflicto en el territorio: las amenazas de desalojos, los intereses creados sobre la tierra, si hay algún proyecto público o privado que involucre las tierras, como así también cuestiones familiares que coloquen a algún integrante (generalmente a las mujeres) en inseguridad, sin posibilidad de realizar reclamos formales. Todos estos asuntos son relevantes ya que cuando más riesgo de conflicto existe, más completo debe ser el título que se otorga para evitar que los cambios de decisiones políticas afecten la seguridad en la tenencia de las viviendas de los habitantes.
Como se vio, la política habitacional en relación a los asentamientos en la ciudad de Buenos Aires deben seguir los parámetros ordenados constitucionalmente: regularización dominial, criterio de radicación e integración urbanística. Teniendo en cuenta la presión que puede ejercer el mercado en la zona donde está la villa, puede resultar que la propiedad privada individual no sea el mejor instrumento para garantizar la integración urbana y cumplir con el criterio de radicación.
Por otro lado, se afirma que no es el título de propiedad sino la seguridad de la tenencia -es decir, la seguridad de que no se va a ser expulsado del lugar que se habita- lo que alienta los esfuerzos para mejorar las viviendas y el entorno (Ortiz 2002, Rodríguez 2005). También se ha demostrado que el título de propiedad no es garantía de seguridad en la tenencia de la vivienda, puesto que la vida en la ciudad formal implica costos que no siempre pueden ser afrontados por las familias “regularizadas” y, de ser así, se alimenta un círculo perverso que conduce nuevamente a la informalidad, favoreciendo mecanismos de segregación urbana. Además, se advierte que la seguridad de la tenencia no está dada únicamente por el título de propiedad y que hay otros factores muy influyentes tales como la solidez de la organización de los habitantes, las relaciones con actores políticos, las mayores o menores presiones de otros actores sociales, etc. (Relli, 2009)
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2. La posible gentrificación como resultado de la intervención estatal
Gentrificación
La palabra gentrificación procede del inglés gentry y significa, literalmente, aburguesamiento. Este concepto viene a definir el proceso mediante el cual un barrio de clase obrera, que ha sufrido una situación previa de abandono y degradación del caserío, vive un proceso de revalorización que implica la expulsión de sus habitantes tradicionales y su sustitución por habitantes de clase media-alta.
El proceso implica la sustitución de la población, de la tipología de viviendas y de las actividades comerciales y productivas, la sustitución, por ejemplo, de talleres y tascas por bares y tiendas de diseño.
El móvil de este fenómeno es la ganancia especulativa obtenida a través del cambio sufrido en el valor del suelo entre la fase de abandono de la zona y su posterior revalorización. El abandono o desvalorización previa del barrio, tanto por parte del capital inmobiliario como por parte de la administración, tiende a considerarse requisito fundamental para la aparición de este proceso, aunque dicho abandono aparece en muchos barrios obreros más o menos degradados. A su vez, la revalorización del barrio puede venir dada por planes de rehabilitación de la administración pública o por el desarrollo de zonas nobles próximas a los barrios afectados que provocan cambios en el valor del suelo de su entorno. Otros aspectos que facilitan el desarrollo del proceso son la existencia de una población envejecida o el predominio del alquiler sobre la propiedad (lo que facilita los desalojos masivos). Asimismo, es un proceso que se desarrolla a lo largo de muchos años, habitualmente comprende varias décadas17
Como se ha expresado, la villa 31-31 bis se encuentra sobre tierras estratégicas por su ubicación, la falta de regularización jurídica hasta la fecha hizo que se mantenga como un territorio donde habitan sectores populares ya que le mercado inmobiliario formal requieren de estructura legal para poder llevar adelante sus proyectos. La intervención estatal, la urbanización y la regularización jurídica, en caso de otorgar el dominio perfecto, puede traer por consecuencia una fuerte movilización social y “elitización” del territorio.
A diferencia del concepto tradicional de gentrificacioón, no nos encontramos frente a un barrio abandonado que luego se recupera sino que es un territorio que nunca fue integrado en el tejido y el riesgo de elitización no es (solo) por el posible interés de la clase media en el mismo sino que son proyectos de gran escala los que pueden apropiarse de las plusvalías generadas en el territorio por la intervención estatal.
Un programa de regularización bien ejecutado (es decir, que integra con eficacia el área informal con la malla urbana) generalmente eleva la calidad de vida para todos
17 Fuente: http://estrecho.indymedia.org/newswire/display/14848/index.php
Los autores ¨catastrofistas¨ consideran que el mercado es implacable y el esfuerzo publico en regularizar y esquipar los asentamientos es, ex post, apropiado privadamente por lo que siempre lucran con la creciente urbanización de la ciudad; Para los ¨románticos¨ la comunidad puede resistir el asedio del mercado inmobiliario; y los ¨realistas¨ reconocen la existencia del problema y procuran analizarla, tratando de entenderlo y buscando soluciones adecuadas tanto para los intereses públicos como de los habitantes de los asentamientos informales. (Alfonsín, 2001)
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los ocupantes y fortalece las comunidades. También trae valorización de la propiedad, con cierta consiguiente movilidad residencial de familias con ingresos debajo del promedio, que se ven forzadas a mudarse. Sin embargo, cuando el programa es mal ejecutado, el área puede consolidarse como un asentamiento irregular de bajos ingresos. (Smolka 2003).
Que exista cierta movilidad poblacional en el barrio es inevitable y es razonable que suceda, incluso desde una perspectiva individual, no se puede plantear ¨atar a la gente al suelo¨, pero si se pueden utilizar instrumentos que brinden la posibilidad de movilidad sin modificar demasiado la estructura social del barrio.
En el caso de Brasil, mientras se regularizan algunas favelas, muchas otras aparecen o son densificadas. La valorización inmobiliaria combinada con la reducción de los ingresos, desencadena desplazamientos en cascada – de una clase social sobre la inmediatamente inferior- hacia los barrios menos caros. Las favelas pasan a ser presionadas por una demanda de mayores ingresos, que induce a una parte de los habitantes a traspasar sus inmuebles. Por otra parte las familias de bajos ingresos ya no pueden ubicarse en aquella favela, pues los precios se han tornado muy caros después de la urbanización (Clichevsky 2003). La valorización de los barrios regularizados y de sus entornos puede significar que los pobladores no puedan pagar impuestos y tasas acorde con las valuaciones y por tanto deberán dejar el lugar donde viven, ello ocurrió en barrios donde se ha transmitido el Boleto de compra-venta; en la villa 21-24 de Buenos Aires, el precio pactado fue de U$d 1,8 el m2, cuatro meses después una fracción de tierra ubicada frente a la villa había alcanzado u$d 27 el metro cuadrado.
3. Función social del suelo y de la propiedad. ¿empezar el camino por los más pobres?
La discusión sobre la función social de la propiedad y del suelo se encuentra en el centro de los debates entre los especialistas en temas urbanos. En un escenario donde el derecho a la propiedad privada prima ante cualquier otro, las posibilidades del derecho urbanístico están disminuidas. Cómo recuperar el valor social del territorio y la primacía del bien social sobre el beneficio individual es un tema nodal para el futuro de nuestras ciudades. Esta es una cuestión que requiere respuestas urgentes ya que a medida que pasa el tiempo el Estado se retrae y es el mercado quien en gran medida está diseñando las grandes urbes, y en sus márgenes, los excluidos construyen la ciudad que queda afuera. Se deben generar propuestas de inclusión urbana, con políticas impositivas progresivas, captación de plusvalías urbanas, con instrumentos urbanísticos que limiten el poderío del derecho de propiedad privada individual irrestricto. a) Evolución histórica de la propiedad:
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En su origen, la propiedad ha sido colectiva, en todos los pueblos: la titularidad pertenecía a la tribu; probablemente se fue complementando con la propiedad individual de los objetos de uso personal y los elementos de trabajo. La tierra, en un principio, habría sido cultivada en común, para luego atribuirse temporalmente a cada familia integrante de la tribu una porción, que debía trabajar para subsistir. Esta atribución variaba por períodos más o menos largos (así, por ejemplo, el pueblo judío repartía las tierras cada 50 años: año sabático); luego las atribuciones de disfrute a cada familia se hicieron perpetuas, siendo a veces el titular de todos los bienes de una familia, el cabeza de la misma (en Roma, por ejemplo, el pater familias). El último peldaño en la evolución lo constituye la propiedad individual de los bienes inmuebles. En el derecho romano, la propiedad en principio colectiva paso a ser individual con la Ley de las XII tablas, la cual atribuyo las tierras a las distintas familias. El aflojamiento de los vínculos familiares alumbró la propiedad individualista como la conocemos en la actualidad. En las legislaciones posteriores a la revolución francesa la propiedad se organiza conforme el modelo romano, siendo esta absoluta, exclusiva y perpetua, con algunas pocas limitaciones en el interés de los demás. El liberalismo, con su concepción del estado gendarme, dio lugar a grandes abusos por parte de los poseedores de la riqueza. Ante esta situación se produce la reacción y nacen las teorías anarquistas que propenden la supresión de la propiedad, y la socialista y marxista que tienden a la socialización de la propiedad. Los países socialistas han adoptado esta visión, transformando la propiedad individual en colectiva o manteniendo la propiedad individual, pero sometida a mayores y más profundas restricciones. (Mariani de Vidal). En Argentina el esquema de liberalismo absoluto y el proceso de “modernización” liberal oligárquico desencadenó procesos importantes de migración del campo a las ciudades, así como la aparición de poderosos monopolios y oligopolios ligados al nuevo modelo económico. Las duras condiciones de vida y de trabajo determinaron la articulación de un enérgico movimiento obrero, alentado por las ideas socialistas y anarquistas y por hechos como las revoluciones mexicana y rusa. El impulso de huelgas y movilizaciones importantes, como la “huelga de inquilinos” y la “marcha de las escobas” de 1907, llevaron a este movimiento de trabajadores a cuestionar duramente las relaciones de propiedad existentes.
El ascenso de movimientos populares como el radicalismo y el peronismo supuso una democratización parcial de la vida política y tuvo un impacto decisivo en la manera tradicional de concebir las relaciones de propiedad. Por un lado, estos movimientos pusieron de manifiesto los criterios racistas, además de clasistas, con los que se había atribuido la propiedad y el poder en la Argentina (algo que socialistas y anarquistas, por su propia ascendencia “europea”, no siempre alcanzaban a advertir).
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La Constitución peronista de 1949 consagró expresamente la función “social” de la propiedad. Al mismo tiempo, reconoció numerosos derechos, también “sociales”, en el ámbito de las relaciones urbanas y agrarias, así como diferentes mecanismos de gobierno público de la economía. En muchos casos, la propiedad pública se entendió simplemente como propiedad estatal, limitando las posibilidades de autogestión de los trabajadores en la vida económica (no era una cuestión menor, de hecho, que la Constitución no reconociera el derecho de huelga). Lo cierto, sin embargo, es que este impulso, en lo que tuvo de democratizador, fue frontalmente resistido por los poderes fácticos y sus aliados externos, que recurrieron al golpe de Estado como única manera de preservar sus intereses. Con el peronismo ya prescrito, la convención de 1957 retomó la antigua formulación del derecho de propiedad. Y si bien agregó al artículo 14 un apartado –el artículo 14 bis- en el que se mantenían algunos derechos sociales, dejó prácticamente intacto el orden constitucional económico tradicional. (Pisarello-Tedeschi)
b) Constitucionalismo social- límites a la propiedad privada individual:
En Latinoamérica, Brasil es el país que se encuentra a la delantera en cuanto a la interpretación constitucional del derecho de propiedad y su función social, en la constitución de 1988 se introdujo un capitulo que incluye la “función social de la propiedad y de la ciudad”, se reconoce el derecho individual de propiedad en áreas urbanas únicamente si el uso y desarrollo del suelo y de la propiedad satisfacen las especulaciones con sesgo social y ambiental del derecho urbanístico (Fernándes, 2001). Asimismo se institucionalizo a nivel federal la regularización dominial, a partir de la cual la mayoría de las Constituciones estaduales, Leyes orgánicas municipales y planes directores realizados en los inicios de los años 90´ colocaron explícitamente como un objetivo la regularización dominial. También se define en la constitución la ¨usucapión urbana¨ que contempla la adquisición del derecho de propiedad de quien detenta la posesión de la tierra por un lapso ininterrumpido de 5 años, sin haber oposición del propietario a dicha posesión. En Colombia desde los años treinta del siglo pasado el derecho de propiedad sobre la tierra no es absoluto e implica deberes, particularmente de orden social. Los cambios introducidos en 1991 permiten implementar políticas sobre reforma urbana y desarrollo territorial, incluso se incorporó la expropiación por vía administrativa, en algunos casos sin indemnización. En Venezuela, el régimen de propiedad esta sometido a contribuciones, restricciones y obligaciones, en virtud de su función social con fines de utilidad o de interés general. (Clichevsky, 2006)
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Al igual que estos países, son muchos los países que han incorporado la función social de la propiedad, con distintos alcances18 En Argentina la función social de la propiedad estaba contemplada en el artículo 38 de la Constitución de 1949 y establecía a la propiedad privada limitaciones legales atendiendo al bien común. Imponía la obligación al Estado de facilitar a cada familia de labriegos acceder a la propiedad de las tierras que cultiven. Esta reforma fue derogada en el año 1957, volviendo a la redacción liberal anterior. La reforma constitucional de 1994 si bien ha traído significativos avances en cuanto al reconocimiento de derechos, no ha modificado en absoluto la estructura de la propiedad y el acceso al suelo. c) Relación de la interpretación del derecho de propiedad con el caso de estudio: Como ya hemos dicho, en una intervención puntual (como nuestro caso) no se va a lograr - ni debe ser objetivo hacerlo- cambiar la estructura jurídico- política de la ciudad, tampoco se va a dar solución con intervenciones puntuales a la pobreza urbana, incluso si existiera una política de inclusión social basada en la urbanización de todos los asentamientos de la ciudad, no sería suficiente como solución a la informalidad y a la pobreza urbana ya se requieren políticas estructurales y a largo plazo que recuperen la función social del suelo urbano. Ahora bien, mientras no se den las discusiones sobre la función social de la propiedad en todo el territorio de la ciudad o del país, ¿se pude discutir la función social del suelo y formas alternativas a la propiedad privada solo para aplicar en un caso concreto?, ¿se están generando desigualdades?”. Estas preguntas me llevaron a analizar el tema de la regularización jurídica de este barrio, preguntas a las que aún no le encuentro respuestas y creo que en un trabajo de investigación no se pueden encontrar ya que solo pueden darse respuestas a este tipo de cuestiones luego de un proceso democrático de debate en el que se incorpore a la comunidad.
4. Instrumentos y derechos a otorgar en la regularización jurídica. Alternativas a la propiedad privada individual incondicionada
En un caso como el de estudio, en el cual el Estado es el dueño de las tierras y decide, en cumplimiento de sus obligaciones, otorgar algún grado mayor de seguridad jurídica en la tenencia
18 La Constitución panameña de 1946 en su artículo 45 dispone que la propiedad privada, implica obligaciones para su titular, en razón
de su función social. También hablan de esta función social, entre otras, la Constitución italiana de 1947 y la Ley Fundamental de la
República Federal alemana.
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a los habitantes y cumplir con su derecho a un hábitat digno, para analizar las posibilidades jurídicas, los instrumentos que pueden dar seguridad en la tenencia, podemos hacerlo desde dos perspectivas: la primera es reflexionar libre de ataduras de las normas actuales cuales pueden ser esas opciones y en caso de ser pertinente proponer modificaciones legislativas; la otra opciones es indagar cuáles son las opciones en el ordenamiento vigente, y dentro de las mismas reflexionar sobre cuáles son las más apropiadas para garantizar los derechos de los habitantes.
En este caso analizaré desde esta última perspectiva los posibles ¨derechos a utilizar¨, entendiendo que si bien hay instrumentos sumamente valiosos, como por ejemplo el derecho real de superficie, que no se encuentra regulado en nuestro país para tierras urbanas; sí contamos con otras valiosas opciones. Esta opción metodológica se debe a que nos encontramos ante un proceso que ya ha comenzado y plantear alternativas que requieran modificaciones legislativas puede no solo retardar la regularización, sino también dificultarla.
a) ¿Derechos reales o derechos personales?
En el momento de definir cuál será la relación jurídica de los actuales ocupantes de las tierras con las mismas y con las viviendas construidas, el primer escalón en este análisis (jurídico-político) es decidir si se reconocerán derechos reales o derechos personales ya que estas son las opciones de derechos con contenido patrimonial que nos brinda el ordenamiento jurídico. Esta primera discusión es sumamente importante ya que definirá la relación entre los habitantes y el suelo y la futura relación (o no) entre el dueño de la tierra (el Estado Nacional) y los ocupantes. A continuación se realizará un cuadro comparativo de estas dos grandes clasificaciones de derechos patrimoniales, con posterioridad, se analizarán los mismos en relación al caso en análisis y las implicancias de cada uno.
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Derecho real Derecho Personal Definición Un derecho real es aquel que da la
facultad de sacar de una cosa un beneficio mayor o menor. El derecho real suele caracterizarse como un señorío inmediato sobre una cosa, y se habla también de una directa relación Persona-cosa
Es aquel que da la facultad de obligar individualmente a una persona a una prestación cualquiera, a dar, a suministrar, a hacer o no hacer una cosa.19 El derecho personal, consistente en una relación entre dos personas determinadas.
Elementos Sujeto activo (acreedor), sujeto pasivo (deudor) y el objeto (prestación)
Sujeto (titular del derecho) y objeto (cosa)
Esencia Es un poder jurídico sobre una cosa Facultad de exigir de otro el cumplimiento de una prestación
Régimen legal la incidencia del orden público adquiere relevancia principal
Gobierna el principio de la autonomía de la voluntad, limitado por las pautas del orden público y de la moral y las buenas costumbres.
Oponibilidad A todos los integrantes de la sociedad (erga omnes)
Se puede hacer valer contra obligados determinados (relativo)
Permanencia Pueden ser perpetuos o temporarios pero suponen una permanencia en el tiempo.
Se agotan con su ejercicio (desaparece cuando se cumple la prestación). Son siempre derechos temporales.
Ius persequendi Una de las facultades típicas del derecho real es la de poder reclamar a cualquiera que la tenga en su poder.
Normalmente carecen de la posibilidad de perseguir la cosa cuando está en poder de un tercero.
Ius preferendi Una ventaja típica del derecho real es el ius preferendi : primero en el tiempo,
más fuerte en el derecho . Quien primero constituyo un derecho real sobre la cosa tendrá preferencia sobre la misma.
Cuando se quieren hacer efectivos estos derechos en procesos colectivos (quiebras o concursos) quien tiene un derecho personal sigue las leyes del concurso, es decir, se distribuye a prorrata con el resto de los deudores.
Contenido jurídico-económico
Implican un aprovechamiento de la riqueza.
Implican una utilización de servicios del deudor
La información del cuadro anterior puede resultar un tanto técnica jurídica, pero es esencial para comprender la importancia que tiene estas definiciones en el proceso. En el caso de otorgar derechos personales, la titularidad de la tierra seguirá en cabeza el Estado, estos derechos se establecen por contrato y las partes poden rescindirlo en cualquier momento (si el estado decidiera utilizar el territorio para otro fin, estaría habilitado para rescindir el contrato con los ocupantes), al primar el principio de autonomía de la voluntad las partes (el estado y los ocupantes) podrán establecer las cláusulas que consideren, siempre que no sean contrarias a la moral y las buenas costumbres, son derechos ¨intuitu personae¨, se extinguen con la persona, no siendo transmisibles. En los derechos reales los ocupantes tendrán una relación directa con el bien (la tierra y la vivienda), si bien en algunas modalidades de derechos reales como se verá, la titularidad (la propiedad) sigue en cabeza del Estado, o se puede limitar el uso del bien, estos derechos otorgan 19 Ortolán, M., "Explicación histórica de las Instituciones del emperador Justiniano precedidas de una generalización del
derecho romano", traducida de la 3* edición por Francisco D. Pérez de Anaya, Madrid, 1847,
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mayor seguridad que los derechos personales ya que prima el orden público en su ejercicio. Pero si atendemos a las posibilidades de control del Estado sobre el territorio y el uso de los bienes los derechos personales brindan mayores elementos. A continuación se sistematizarán las figuras jurídicas que dentro de los derechos reales y derechos personales podrían aplicarse al caso.
b) Opciones de derechos reales
Derecho subdivisión (Características especiales dentro del derecho genérico)
Concepto observaciones
Propiedad o dominio
Es el derecho más completo que se puede tener sobre una cosa. Está integrado por tres facultades: derecho de uso, derecho a percibir los frutos o productos y derecho de disposición. Características del Dominio: Es exclusivo (2 personas no pueden tener en el todo el dominio de una cosa). Es perpetuo (subsiste por mas que no se ejercite acto de propiedad alguno sobre el), solo se pierde si permite la posesión a alguien por el tiempo necesario para configurar la prescripción adquisitiva. El propietario de un inmueble no puede obligarse a no enajenarlo, si lo hace la enajenación será válida, sin perjuicio de las acciones personales
Se debe destacar que este derecho protegido por garantías constitucionales, persiste por más que no se ejercite. En el caso de urbanización de un barrio popular, si el objetivo perseguido es cumplir con el derecho a la vivienda de sus habitantes y reconocer el derecho que tienen a usar las tierras, la característica de permanencia del derecho mas allá de que no se ejerza podría resultar contrario a los fines del proceso.
dominio perfecto (Art. 2507)
Es perpetuo y la cosa no esta gravada con ningún derecho real hacia otras personas
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dominio fiduciario (Art. 2662)
El titular (fiduciario) recibe un bien, de una persona (constituyente del fideicomiso) con el fin de que, al término de un cierto plazo o al cumplimiento de determinada condición (resolutoria) lo trasmita, a su vez, a un tercero, denominado fideicomisario. (minora el carácter perpetuo del dominio)
Esta es una figura interesante para analizar, puede ser de utilidad para el proceso de urbanización. Desde que se toma la decisión hasta que se finaliza la regularización física y jurídica pueden pasar muchos años. En este caso, las tierras son Nacionales y el principal obligado es el Gobierno local a llevar adelante el proceso. Para asegurarse ambos niveles estatales que las tierras serán utilizadas para el fin acordado se pueden colocar las mismas en un fideicomiso por un plazo determinado con el objeto de urbanización (ven en propuestas).
dominio revocable (Art. 2663)
El dominio se tiene sujeto a una condición o plazo resolutorio. (Afecta el carácter perpetuo del dominio). En este caso el titulo es revocable a voluntad del que lo transmitió o el propietario puede ser privado de la propiedad por una causa proveniente del titulo.
Este puede ser un instrumento para limitar el uso de la propiedad otorgada. Una de las opciones puede ser incorporar en el titulo alguna clausula de revocabilidad en caso de que no se use para vivienda.
Dominio desmembrado
Se da cuando el titular ha constituido un derecho real, de disfrute o garantía, a favor de otro sobre su propia cosa. (afecta el carácter absoluto del dominio)
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Condominio (Art. 2673-2753)
Es un derecho de propiedad que pertenece a varias personas por una parte indivisa. Cada condómino goza respecto a su parte indivisa de los derechos inherentes a la propiedad (puede enajenarla y gravarla). Ninguno de los condóminos puede hacer modificaciones materiales en la cosa común sin en consentimiento de los otros. No pueden ejercer actos de disposición en perjuicio de los otros. El arrendamiento hecho por alguno es nulo. Cada copropietario puede pedir la indivisión en cualquier momento, cuando no se encuentre sometida a indivisión forzosa. Los condóminos no pueden renunciar en manera indefinida al derecho de pedir la división, lo pueden hacer hasta por 5 años y renovarlo las veces que consideren.
Esta puede ser una figura interesante para la urbanización del barrio. La posibilidad de hacer condominios por manzana, genera que deban tomarse decisiones colectivas, que el control sobre el uso y disposición este entre los vecinos y no en el Estado. Es un derecho real, brinda seguridad en la tenencia, pero en caso de no querer realizar la subdivisión por resultar costosa o retardataria, se puede establecer un condominio indivisible por el plazo máximo legal.
Usufructo (Art. 2807-2947 C. Civ)
Derecho real de usar y gozar de una cosa, cuya propiedad pertenece a otro, con tal que no se altere su substancia, puede ser establecido por contrato oneroso o gratuito, El usufructuario puede usar, percibir los frutos naturales, industriales o civiles, y gozar de los objetos sobre que se establece el usufructo, como el propietario mismo, pudiendo a su vez dar en arriendo el usufructo. - El usufructo solo puede establecerse sobre bienes del Estado mediante una Ley especial que lo autorice (Art. 2839). - Este derecho se puede establecer simultáneamente a favor de muchas personas, por partes separadas o indivisas y se podrían establecer cargos o condiciones (Art. 2821). - Termino de duración: si no se establece nada, se entiende que dura por vida del usufructuario (Art 2822), este derecho no puede ser constituido para durar más tiempo que la vida del usufructuario (no es heredable). Si se establece a favor de personas jurídicas, no puede durar más que 20 años. - El usufructuario puede arrendar el inmueble, pero igualmente sigue siendo el responsable directo ante el propietario. - otras características: el usufructuario cuenta con la posibilidad de ejercer acciones posesorias, no es responsable por el deterioro de la cosa propio del uso, puede realizar mejoras. - Obligaciones del usufructuario: debe usar del bien como si fuera suyo; si un tercero perturba el derecho de propiedad debe ponerlo en conocimiento del dueño. Debe realizar a su costa las reparaciones de conservación, no tiene derecho para pedir al nudo propietario que realice mejoras o reparaciones. Debe pagar los impuestos públicos y contribuir con las cargas de la propiedad. - El nudo propietario no puede hacer nada que dañe o restrinja el derecho del usufructuario. Este conserva todos los derechos de propiedad compatibles con su obligación (puede venderlo, gravarlo o donarlo). - Extinción del usufructo: por resolución, revocación, por enajenación del derecho de usufructo. Por el no uso durante 10 años, entre otras (art. 2918-2947)
art. 2839 del CC el usufructo no puede establecerse sobre bienes del Estado o de las Municipalidades sin una ley especial que lo autorice
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Derecho de Uso y Habitación ( Art. 2948-2969 c.civ)
Es el derecho de servirse de la cosa de otro, con el cargo de conservar la substancia de la misma; o de tomar sobre un fundo ajeno lo que sea preciso para el usuario y su familia. Cuando el derecho de uso se refiere a una casa, y a la utilidad de morar en ella, se llama derecho de habitación. Estos derechos son regidos por los títulos que lo han constituido (las clausulas del Código Civil son supletorias). El uso y la habitación se limitan a las necesidades del usuario y su familia, según su condición social. El que tiene derecho de habitación no puede servirse de la casa sino para habitar el y su familia, o para establecimiento de su industria o comercio si no fuese impropio de su destino. Pero no puede ceder el uso ni alquilar. Si fuese derecho de Uso, no de habitación, si se podrá alquilar.
A diferencia del usufructo, este es un derecho solo de goce, el usuario solo puede servirse de la cosa conforme las necesidades de su familia. Es un derecho real flexible, ya que se rige por lo que las partes acuerden y las normas del código se aplican supletoriamente.
Derecho de superficie (Ley 25.509, Superficie forestal)
A partir del 2001 el ordenamiento argentino incorporó dentro de sus derechos reales, el derecho de superficie, pero solo aplicable para predios rurales y únicamente para forestaciones o silvicultura. El dueño puede transmitir el derecho de propiedad pero debe respetar el derecho del superficiario, tiene un plazo de caducidad de 3 años en caso de que no se use, tiene un plazo máximo de 50 años. Es un derecho real autónomo, temporario por el cual se otorga el uso, el goce y la disponibilidad jurídica de la superficie de un inmueble ajeno, pudiendo gravarla con derechos de garantía.
En Brasil el derecho Real de superficie se aplica también para inmuebles urbanos, a diferencia de la superficie forestal argentina no establece plazos. Es un instrumento utilizado en la regularización jurídica de asentamientos
Propiedad Horizontal (Ley 13.512)
Este derecho real se tiene en el caso de tener la propiedad de un piso o un departamento en un edifico con salida a la vía común. Cada propietario es dueño exclusivo de su departamento y copropietario sobre el terreno y las cosas de uso común del edifico. El derecho sobre las partes comunes es proporcional al valor de su departamento. Cada propietario puede enajenar y gravar libremente su bien. Los propietarios tienen a su cargo el pago de los gastos comunes en proporción al valor de su parte. No pueden realizar modificaciones a la fachada.
Esta figura deberá ser utilizada ya que si se mantiene la morfología construida, hay casos de pasillos y edificios de distintos dueños que en caso de formalizar su titularidad deberá tomar la forma adoptada ya que son de imposible subdivisión. Asimismo, si se logra generar varias formas de propiedad horizontal se podría mantener en cierta medida la morfología del barrio sin privar de enajenar a quien lo desee.
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c) Opciones de derechos personales
Derecho Concepto observaciones
Compraventa (Art. 1323 C. civ)
Es un contrato por el cual una de las partes se obliga a transferir a la otra la propiedad de una cosa y esta se obliga a recibirla y a pagar por ella un precio cierto en dinero. Cabe agregar que dicho contrato también puede ser “a crédito”, en este caso el tipo de operación en el que el pago se realiza en el marco del mediano o largo plazo luego de la adquisición del bien. Las partes que contraten la compra venta podrán por medio de clausulas especiales subordinar a condiciones, o modificar como lo juzguen conveniente las obligaciones que nacen del contrato. Está prohibida la clausula de no enajenar la cosa a persona alguna
En caso de otorgar el dominio individual o colectivo al regularizar el barrio, seguramente será a través de un contrato de compra venta, es esencial definir y estudiar las clausulas de dicho contrato ya que se pueden establecer limitaciones en el mismo. El Código Civil establece la posibilidad de incorporar clausulas especiales al contrato de compraventa (en el capitulo de propuestas se analizan las posibles clausulas que se puede incorporar)
Locación simple (Art. 1493 C. Civ.)
Una persona, el locador, se obliga a entregar el uso y goce y de una cosa durante un cierto tiempo a otra, locatario, que a su vez se obliga a pagar un precio en dinero.
Donación. Art. 1789. C. Civ
Contrato mediante el cual se transmite de la propiedad de manera gratuita
Comodato (Art. 2255 C.Civ.)
Una persona entrega gratuitamente a otra una cosa inmueble o mueble no fungible ni consumible para que ésta la use devolviéndole luego la misma cosa. Es un contrato real que sólo se perfecciona con la entrega de la cosa. Es un contrato gratuito que generalmente constituye una cortesía, un acto de buena voluntad y solidaridad humana.-
Recientemente en la ciudad se ha utilizado esta figura, la cual considero que brinda un derecho muy débil a los habitantes. Cuando cualquiera de las partes quiera rescindir el contrato puede hacerlo.
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d) Un caso de aplicación de comodato a las viviendas sociales en la CABA
Un reciente fallo judicial en la ciudad otorgo a 500 familias viviendas en comodato gratuito vitalicio
Un juez de la ciudad de Buenos Aires en un caso en el que se le llevo el incumplimiento por parte del gobierno de una Ley que ordena otorgar vivienda ¨en carácter definitivo¨ a un grupo de familias que se encontraban en extrema vulnerabilidad decidió otorgar las mismas en comodato gratuito definitivo. Hay algunos argumentos y conceptos utilizados por el magistrado que considero son relevantes para nuestra discusión¨
- ¨VIVIENDA SOCIAL DIGNA y DEFINITIVA, puede encuadrarse en cualquier figura que garantice estas cuatro cuestiones, repeliendo otros usos, otra función y garantizando las condiciones materiales y psicológicas que provean dignidad y definitividad¨.
- ¨El derecho de Propiedad es, en nuestro derecho, el más completo que se puede tener sobre una cosa (…) el propietario tiene el derecho de aprovechar y disponer los frutos o productos que genere el bien (…) El propietario, bajo la premisa de que la cosa está bajo su domino (poder de hecho y voluntad de posesión), puede hacer con ella lo que quiera, incluyendo dañarla o destruirla (disposición material), salvo que esto sea contrario a su función social (…)De ello se sigue, que, la posibilidad de goce y de disposición de la cosa, se contradicen con los caracteres preestablecidos : Vivienda: porque permiten eventualmente la utilización de la construcción para otros fines ajenos a la necesidad habitacional. Social: Porque posibilita el ingreso al mercado de la propiedad, desvirtuando la finalidad tenida en miras por el legislador, (…) Definitividad: Toda vez que asimismo se posibilita la disposición del inmueble con la posibilidad de que la familia beneficiaria retornara a la situación de desprotección que se intenta combatir. (…) acceder a la vivienda, tal como fuera referenciado ut supra no necesariamente implica obtener un título de propiedad sobre la misma ni detentar el derecho real de dominio antes mencionado. Es decir que, el cumplimiento de la manda constitucional se concreta con la “seguridad jurídica de la tenencia” garantizando el goce de la misma y la protección contra el desahucio, hostigamiento u otras amenazas.¨
- ¨Una visión simplista del asunto llevaría a concluir que la solución más directa sería la adjudicación en propiedad de las viviendas en cuestión. No obstante, otorgada que fuera la titularidad dominial según las reglas habituales del mercado, se abriría la puerta para que aquellos beneficiados con el plan estatal, dispongan de la propiedad en un sentido que resulte contrario al objetivo perseguido, desvirtuando su naturaleza social. Ello así, por cuanto aquellos que resulten propietarios, podrían alquilar total o parcialmente la vivienda, incluso llegar al extremo de venderla, sin que se hayan superado las condiciones que les llevaron a requerir el auxilio estatal. Lo mismo ocurre con la posibilidad de que el beneficiario de en locación el inmueble, puesto que lo haría con pautas de mercado y sin tener en vista el fin social de la vivienda en cuestión, perdiéndose así el objetivo primigenio del inmueble¨
- Luego el magistrado en la parte resolutiva establece que: ¨la relación de comodato social y que contendrán entre otras las siguientes previsiones: 1. El grupo familiar deberá guardar estrictamente la finalidades establecidas, caso contrario deberán, previa presentación judicial pertinente, abandonar las mismas. 2. El grupo familiar que ocupa la propiedad estatal (vivienda social), debe dar el mismo cuidado y aseo. 3. El grupo familiar no podrá generar sin autorización escrita de autoridad competente obra alguna en la misma ni modificar total o parcialmente su estructura o diseño. 4. El uso de las instalaciones debe ser regular. No pudiéndose desarrollar en la vivienda actividades industriales o comerciales, ni utilizar los recursos o servicios para fines que resulten ajenos a la misma. 5. Los beneficiarios del comodato social, deberán permitir el acceso periódico de la inspección estatal a los fines de corroborar el uso regular de la vivienda y verificar e informar su estado. 6. Las personas que habitan la vivienda deben estar expresamente autorizadas para ello por el Estado local, debiendo informarse el nacimiento de nuevos integrantes del grupo y las defunciones que pudieren producirse. 7. Es necesaria la autorización estatal previa para la incorporación de familiar o tercero alguno en la vivienda social.
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5. Régimen jurídico de las tierras de la villa 31-31 bis (Propiedad del Estado nacional)
Las cosas del dominio del Estado pueden integrar su dominio público o su dominio privado. Son cosas del dominio público del Estado aquéllas que están destinadas al uso directo y general de los habitantes, o están afectadas a un fin de utilidad o comodidad común y pertenecen en propiedad al ente público. Los bienes de dominio privado afectados a un servicio público están fuera del mercado, estos bienes se transforman en enajenables, ingresando al dominio privado y deben ser desafectados por ley o por acto administrativo realizado con autorización legal. Las tierras donde se encuentra la villa pertenecen a distintos organismos del Estado Nacional, de acuerdo con la información producida por el ONABE (Órgano Nacional de Administración de Bienes del Estado), los siguientes organismos serían los titulares domínales sobre distintas áreas del barrio: ONABE, Administración General de Puertos y Repsol- YPF, parte de ellas concesionadas al Ferrocarril Belgrano Cargas S.A. y a América Latina Logística S.A. Antecedente de desafectación de las tierras de la villa para regularizarlas: En la década del 90, el decreto 1001-90 autorizó la venta de los inmuebles del Estado Nacional que se declaren innecesarios a sus actuales ocupantes o las formas asociativas legalmente constituidas que los representen en su totalidad y ordena la regularización dominial. El decreto indicaba que el Poder Ejecutivo requeriría a los entes respectivos que declarasen innecesarios para su gestión de los inmuebles en cuestión. En cumplimiento con lo ordenado, la Administración de Puertos: (con fecha del 27 de diciembre de 1990, en Resolución N° 312/90-AGP.S.E) desafectó los terrenos correspondientes a la Villa 31 bajo su jurisdicción, posteriormente, y frente al incumplimiento del Decreto 1001, esta resolución fue revocada.
¨Las tierras de la 31 jurídicamente pertenecen al gobierno de la ciudad de Buenos Aires, porque el Instituto de la Vivienda de la ciudad (IVC) es el encargado de manejar todos los recursos que entran y salen del barrio, desde las chapas, el agua potable o las propuestas de nombres de los delegados. En los papeles, sin embargo, las tierras no son de la Ciudad. La mayor parte pertenece al Organismo residual de Administración de Bienes del Estado (Onabe) y otra parte menor a Repsol-YPF, cuyo terreno está valuado en unos 25 millones de dólares, un dato que atado a los proyectos millonarios de desarrollo inmobiliario, turístico y comercial, proyectados sobre el Puerto de Buenos Aires y Retiro, explica algunas de las divergencias pasadas y futuras sobre la villa. A grandes rasgos, los urbanistas vinculadas con alguno de esos proyectos manejan dos tipos de soluciones posibles: erradicación o urbanización. En este momento, los especialistas creen que una urbanización completa implica varias decisiones complejas del Estado nacional, como comprar las tierras de Repsol-YPF por 25 millones de dólares y olvidar el desarrollo inmobiliario, porque la cercanía de los pobres espantaría a los emprendedores dispuestos a pagar unos 6 mil dólares el metro cuadrado. En ese contexto, se analiza las alternativas de erradicación de un sector o de toda la villa .
Hasta ahora, la Nación nunca dio los pasos necesarios para llegar a un acuerdo con la Ciudad sobre alguna de estas opciones que siempre tendrán un costo político. Esta vez, quien se aventuró a hacerlo fue Macri. Como
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sucedió con la policía, le pidió a la Nación la transferencia de las tierras de la Onabe. ¿Qué es lo que hará? ¨ Diario Pagina 12, 30/07/2007 ¨ Los mas pobres en tierras muy caras ¨20
6. Normas urbanas aplicables al territorio de la villa:
Una de las cuestiones centrales fue la adaptación de las normas urbanas a la realidad de los barrios, para que estos puedan ser efectivamente radicados y urbanizados. La Ordenanza MCBA N° 44.837 y su decreto reglamentario, establecen los lineamientos generales del Plan de Urbanización que impulsó las modificaciones al Código de Planeamiento Urbano necesarias para encuadrar normativamente la regularización dominial de las villas. Esta ordenanza, que es la que le otorga la zonificación a parte del barrio en la actualidad- de acuerdo a las dimensiones que tenía al momento de su sanción – y estableció características específicas en cuanto al parcelamiento, las normas de tejido y los permisos. Precisamente, el Inciso H y el Art. 2 de la Ordenanza, afectan los lotes de las Villa 31 al “Distrito de Urbanización Determinada”.
20 http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-88908-2007-07-30.html
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Capitulo V. Algunas observaciones y propuestas para la integración y regularización formal de la villa 31-31bis.
1. Observaciones Generales……………………………………………………………………………….. 65
a) ¨El proyecto técnico como herramienta al servicio de los habitantes¨………. 65
b) No utilizar ¨recetas copiada¨: respetar y avanzar en base a lo construido por los y las habitantes…………………………………………………………………………… 66
c) Co-gestión del proceso en todas sus instancias………………………………………… 66
d) Discutir desde un comienzo la regularización jurídica, las
posibilidades y las expectativas que cada habitante pueda tener……………… 67
e) Atender a la pluralidad de situaciones y brindar respuestas diferenciales… 68
2. Gestión de las tierras (Durante el proceso)……………………………………………………… 69
a) Desafectación de las tierras por parte del EN…………………………………………… 69 b) Instrumentos para gestionar las tierras…………………………………………………… 69
- Fideicomiso Público - Venta de las tierras al GCBA bajo condición - Donación con cargo - Transmisión de las tierras directamente a los ocupantes.
3. Los derechos de los habitantes sobre el suelo: Instrumentos y clausulas que
pueden ser de utilidad para mantener la función social del territorio y brindar seguridad jurídica en la tenencia...………………………………………………………. 72
a) Compraventa con condición resolutoria………………………………………………………. 73 b) Pacto de preferencia…………………………………………………………………………………… 73 c) Pacto de reventa…………………………………………………………………………………………. 74 d) Pacto de retroventa……………………………………………………………………………………. 74 e) Prohibición de enajenación del inmueble por tiempo determinado………………. 75 f) Venta colectiva: asociación de vecinos. Voluntaria………………………………………... 75 g) Derecho Real de Uso…………………………………………………………………………………… 76 h) Derecho real de Usufructo…………………………………………………………………………… 77 i) Alquiler social…………………………………………………………………………………………….. 77 j) Propiedad horizontal………………………………………………………………………………….. 77
4. Perspectiva de género…………………………………………………………………………………….. 78
5. Normas urbanas…………………………………………………………………………………………….. 79
6. Situación de los inquilinos……………………………………………………………………………… 80
7. Financiamiento. Formas de pago……………………………………………………………………. 82
8. Replicabilidad………………………………………………………………………………………………. 84
9. Hoja de ruta…………………………………………………………………………………………………. 85
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En base a la información analizada, a continuación se expondrán algunas observaciones, propuestas y posibilidades que pueden ser útiles en el proceso de integración urbana de la villa. En una primera parte se realizarán observaciones generales sobre el proceso, luego, en base a los instrumentos y figuras jurídicas estudiadas se desarrollarán aquellas que pueden resultar de utilidad para el caso, y para finalizar algunas cuestiones puntuales en relación a la normativa urbana y el financiamiento del proyecto.
1. Observaciones Generales a) ¨El proyecto técnico como herramienta al servicio de los habitantes¨ Avanzar en el desarrollo de la propuesta técnica y los consensos comunitarios más allá de la falta de decisión política de urbanizar el barrio. La norma que ordena la urbanización de la villa 31-31 bis, fue posible porque existía un proyecto técnico elaborado con consensos sociales en el barrio que sirvió de base para demostrar la posibilidad fáctica de urbanizar la villa e integrar el territorio a la ciudad respetando los derechos de los habitantes y los intereses de la ciudad en su conjunto. La ley local que ordena la urbanización cuenta con poca fuerza ejecutoria por varias razones: - No tiene la posibilidad de obligar al Estado Nacional (dueño de las tierras) - No cuenta con presupuesto especifico para su cumplimiento. - Los organismos locales participan de un modo distante y comprometiéndose a cuestiones
mínimas. En este contexto es esencial que los habitantes del barrio, las organizaciones sociales y los técnicos que los acompañamos continuemos profundizando el proyecto técnico y exigiendo el cumplimiento del mismo. En este contexto, puede parecer un tema alejado de la realidad cotidiana del barrio y de la mejora en la calidad de vida, pero teniendo en cuenta las características especiales del territorio, toma especial relevancia pensar si se quiere conservar la función social del territorio y cómo hacerlo. Claramente no son suficientes las formas jurídicas para lograr mantener el barrio 31 como un barrio popular, se deben implementar políticas que generen arraigo e inclusión, pero las limitaciones jurídicas que se puedan introducir no son para limitar a los vecinos sino al mercado inmobiliario que podría generar presión y gentrificar el territorio.
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b) No utilizar ¨recetas copiada¨: respetar y avanzar en base a lo construido por los y las habitantes.
En Latinoamérica hay varias experiencias de regularización integral de asentamiento con distintos niveles de participación de la comunicad, algunas de estas han sido exitosas, otras no tanto. Obviamente es necesario utilizar todo el conocimiento teórico y practico de las mismas, pero se deben tener en cuenta las características sociales, culturales y políticas del territorio en el que se intervendrá.
En la elaboración de este trabajo se han realizado varias referencias a los objetivos que se persiguen en la regularización de un barrio ya que por lo que se puede observar de las experiencias, las motivaciones y objetivos que persiguen una intervención determinaran todo, desde los recursos económicos que se dispongan hasta la posibilidad REAL de participación y gestión del proceso de los y las habitantes.
La villa 31-31bis tiene mas de 70 años de historia, desde ese entonces la comunidad esta construyendo el barrio, su identidad y formas, si bien en el año 1982 tuvieron que comenzar nuevamente casi de cero ya que la erradicación forzosa de la dictadura militar (1976-1982) y sus topadoras destruyeron el barrio prácticamente en su totalidad. Cuando se propone llevar adelante una política de inclusión urbana en un barrio con una historia tan larga y rica no se actúa desde el vacío, desde la nada, sino desde una realidad construida en los márgenes por los excluidos de la ciudad. Un programa de mejoramiento de barrio que tenga por finalidad la inclusión e integración urbana, como lo es la ley que ordena la urbanización de la Villa 31-31bis no comienza de cero, hay mucho construido; no solo a las casas, se construyeron pautas de convivencia, espacios comunes, identidades, etc. todas estas cuestiones son esenciales y deben ser tenidas en cuenta para realizar la mejora e inclusión del barrio, y es imprescindible la participación de los y las habitantes en todas las instancias, incluida la discusión sobre la modalidad de regularización jurídica.
c) Co-gestión del proceso en todas sus instancias
Durante todo el 2010 la villa estuvo preparando el escenario para elegir a sus representantes, se elaboró un reglamento de funcionamiento y organización del barrio de modo consensuado y discutido. A fines de este año esta estructura organizativa comenzó a funcionar. El reglamento al que arribaron los habitantes genera diversas instancias de participación, el cual el poder no se encuentra concentrado sino que se han dado un modo de representación que va desde la cercanía de las manzanas hasta la estructura general del barrio. (ver reglamento anexo)
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Es clave que existan espacios tanto autónomos como convocados desde el Estado en los que se discuta y planifiquen los pasos y prioridades en el proceso de urbanización.
Como expresa Acioly (2002), para que haya participación directa de la población, se requiere un enfoque orientado al proceso, algo que no es compatible con los mecanismos y procedimientos de licitación y gestión pública. Esto tiende a reforzar el uso de métodos de planificación, contratación y análisis convencionales que excluyen automáticamente a la población. Muchas veces la presión política y presupuestaria para obtener resultados rápidos excluye a la población del proceso.
d) Discutir desde un comienzo la regularización jurídica, las posibilidades y las expectativas que cada habitante pueda tener.
En la actualidad se observa que la urbanización de la villa 31-31bis es un tema impuesto en la agenda del Gobierno de la Ciudad, una ley que comenzó a discutir la oposición política, si bien luego fue aprobada por unanimidad, no surge desde el plan de gobierno la intencionalidad de urbanización. Esta circunstancia trae aparejada una falta de interés clara del Poder Ejecutivo local lo cual lleva a que la discusión se este dando sin saber los alcances del proceso.
En relación al tema de este trabajo, no hay información sobre el modo en que se regularizará jurídicamente el territorio, el Estado Nacional, dueño de las tierras no se ha manifestado. Esta situación de incertidumbre, información contradictoria y confusa lleva a que se generen expectativas en el proceso, disputas e inconvenientes entre los habitantes:
- Durante el año 2010 se produjeron 3 ¨tomas¨ de tierras en lugares inhabitables de la villa (sobre las vías o linderos a la autopista), muchas de las familias que lo hacen son ¨inquilinos¨ o hijos de personas que habitan la villa y quieren desmembrar los hogares. Ante la falta de información sobre cuáles serán sus derechos en el proceso, prefieren ocupar tierras, vivir de un modo sumamente precario, para obtener algún derecho en la urbanización.
- En los censos y relevamientos realizados se ha comprobado que muchos ¨titulares¨ de las viviendas no permiten que sus inquilinos de registren por miedo a que luego tengan derechos sobre su casa. Incluso se han dado episodios de amenazas en las cuales los ¨propietarios¨ advierten a los ¨inquilinos¨ que en caso de registrarse los expulsarían de sus habitaciones alquiladas. Las situaciones expuestas con anterioridad denotan la falta de planificación y seriedad en el proceso. Para que un programa de mejoramiento de barrio tenga posibilidades de ser exitoso tiene que ser claro en los mensajes desde un inicio, tener una planificación que se respete, rendir cuenta de ella y establecer (con participación en la toma de decisiones de
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los habitantes) las expectativas y posibilidades que cada integrante de la comunidad podrá tener. En relación a las formas de regularización jurídica se tiene que establecer desde un inicio cuestiones básicas como:
- Derechos de los inquilinos. - Posibilidad de pedir desmembramientos familiares - Las opciones que tendrán las familias que deben ser relocalizadas. - Si existirán diferencias en los derechos que se reconozcan en base a la antigüedad o no. - Cuáles serán las posibilidades de los habitantes y los costos que asumirán en el proceso.
e) Atender a la pluralidad de situaciones y brindar respuestas diferenciales: Dentro del barrio, como en la sociedad misma, existen multiplicidad de situaciones e intereses, ante este contexto no puede haber respuestas únicas ni estancas. Una opción respetuosa de los derechos de los habitantes podría ser para el caso de regularización dominial generar de un modo participativo diversas opciones de regularización que a su vez tengan distintos costos y que sean los habitantes quienes elijan a que sistema se someten. El siguiente cuadro muestra algunas de las clasificaciones de intereses y situaciones que deben ser tenidas en cuenta:
Por antigüedad Por interés Por ubicación
Más de 30 años en el barrio y/o familias desmabradas de habitantes de esas épocas (70´-80´)
Comercios Zonas consolidadas cercanas a transportes públicos
Afectador por autopista de los 90’. Primeros pobladores de la villa 31 bis.90´
Inquilinatos (propietarios que tienen habitaciones en alquiler)
Zonas ambientalmente inhabitables (cercanas a las vías de trenes)
Posteriores al censo IVC 2004 (Con mas de 5 años de arraigo)
Familias que solicitan desmembramiento familiar (mas de una generación en un hogar)
Casos de necesidad de relocalización por apertura de calles o caminos
Inquilinos ( que también pueden desagregarse por antigüedad)
Quienes quieren la titularidad del suelo para vender y poder vivir en otro lugar
Zonas poco consolidadas.
Referentes políticos del barrio
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2. Gestión de las tierras (Durante el proceso)
a) Desafectación de las tierras por parte del EN: Anteriormente se ha explicado la situación jurídica de las tierras donde se encuentra la villa (Ver
capitulo 4. Punto 5), la mayor parte de las tierras pertenecen a diversos organismos del Estado Nacional; para que sea real la posibilidad de urbanización y sobre todo de regularización en la tenencia de la tierra es necesario que el Estado Nacional demuestre su voluntad política de enajenar las tierras, y el primer paso para ello es que los organismos que cuentan con una afectación sobre las mismas las desafecten de la utilidad publica que tienen, la cual es ficticia ya que tanto las tierras portuarias como las cercanas a las vías hace décadas que no se usan para el fin que jurídicamente tienen establecido.
b) Instrumentos para gestionar las tierras: Como ya se ha dicho el principal responsable de llevar adelante la urbanización de la villa 31-31 bis es el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA), pero las tierras son del Estado Nacional. Al ser tierras estratégicas, por su ubicación, el Estado Nacional ha manifestado que no las cederá al GCBA ya que desea poder tener control o participación en el proceso o las decisiones futuras que se tomen, asimismo funcionarios nacionales han manifestado que se entregara el dominio de las mismas a los actuales ocupantes directamente. Por otra parte encontramos que el GCBA para realizar erogaciones económicas relevantes y planificadas necesita seguridad y contar con el aval del dueño de la tierra para ejecutar obras públicas, sobre todo si se tienen en cuenta que si se desea la total inclusión de la villa a la ciudad se deben abrir calles y generar espacios públicos que serán luego de dominio público de la ciudad de Buenos Aires. Si no se da un marco jurídico a la tierras que permita llevar adelante la urbanización y mejora del barrio podría suceder (hipotéticamente) que el GCBA comience a cumplir el plan de urbanización en elaboración ordenado legalmente, pasen un par de años en los cuales se introducen equipamientos urbanos, servicios públicos, etc. y luego el dueño de las tierras decida disponer de las mismas en otro sentido. Esto podría ocurrir ya que el Estado Nacional en ningún momento se obligó formalmente a entregar las tierras a los ocupantes (solo se cuenta con el decreto 1001 que afecta a una parte de la villa). Es necesario contar con instrumentos que brinden la posibilidad de que el gobierno local realice las obras y que el Estado Nacional (EN) dueño de las tierras y el último responsable del cumplimiento de los derechos de los habitantes tenga posibilidad de controlar el proceso.
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A continuación se expondrán algunas figuras que pueden resultar de utilidad ya que en todos estos casos las tierras quedarían afectadas a una finalidad específica: la urbanización y regularización dominial.
- Fideicomiso Público: Una herramienta jurídica que puede servir mientras se da el proceso de regularización y urbanización es el fideicomiso, una figura compleja que funcionaría en este caso del siguiente modo: el Estado, dueño de las tierras (fiduciante), entregaría el dominio fiduciario (imperfecto) de las mismas al fiduciante que podría ser –hipotéticamente- una persona jurídica compuesta por el Ministerio de Desarrollo Urbano de la Ciudad, el órgano que administra las tierras del Estado Nacional (Actualmente el ONABE) y representación de los vecinos (conforme el estatuto del barrio). Este dominio fiduciario se entrega por un tiempo determinado y con el objeto de que el fiduciante en ese tiempo desarrolle las tareas de urbanización, mensura y subdivisión de las tierras, un tiempo razonable podría ser 10 años, pasado ese tiempo si el fiduciario no cumplió el objeto de la fiducia las tierras volverían a su original propietario, el Estado Nacional. Si se cumple el objetivo, el fideicomisario (a quien se le debe entregar las tierras urbanizadas y subdivididas) serán los ocupantes de las tierras.
La ley 24.441 (art. 1") define el fideicomiso de este modo: "Habrá fideicomiso cuando una persona (fiduciante) transmita la propiedad fiduciaria de bienes determinados a otra (fiduciario), quien se obliga a ejercerla en beneficio de quien se designe en el contrato (beneficiario), y a transmitirlo al cumplimiento de un plazo o condición al fiduciante, al beneficiario o al fideicomisario".
Algunas características para tener en cuenta del Fideicomiso:
- patrimonio de afectación: las tierras mientras dure el proceso serian un patrimonio que se encontraría fuera del dominio del Estado, estarían afectado a un objetivo especifico, con un domino revocable a nombre del fiduciante. Una de las características típicas del fideicomiso es la capacidad de proteger los bienes objetos de la fiducia.
- Flexibilidad de la figura: si bien se configura un derecho real (el dominio fiduciario), el contrato que lo configura es sumamente flexible y en el prima la autonomía de la voluntad de las partes, por lo cual se podrían establecer las cláusulas a medida del proceso, garantizando participación de los habitantes, rendiciones de cuenta, tiempo de duración, plan de trabajo para cumplir con el objeto del contrato (la urbanización y posterior regularización dominial), etc. Es un contrato real perfectamente moldeable por la voluntad, por lo cual pueden ser numerosas las clausulas de trascendencia real. (Puerta de Chacón).
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- Fideicomiso publico: en este caso es el Estado quien transmite bienes (tierras en este caso) y debe tener como fin un fin licito de interés publico. Debe ser creado por una norma (decreto o ley), carece de personería jurídica debiendo estarse a la norma que lo creó.
- El fiduciario es quien ejerce la propiedad en beneficio de otro, en este caso encargado de gestionar el proceso, puede ser una persona jurídica (una corporación pública, un ente estatal, etc.), y podría buscarse el modo de que las personas elegidas por la comunidad como representantes sean partes del directorio de dicha institución.
- Dominio temporal: la propiedad dura un tiempo determinado, en este caso el que se calcule razonable para cumplir con el plan de urbanización y regularización dominial del barrio. El máximo de tiempo del dominio fiduciario previsto en la ley es de 30 años, se puede incluir un plazo menor y cláusulas resolutorias.
- Cláusula de indisponibilidad de los bienes: el fiduciante puede transmitir el dominio (art. 17), para evitarlo se puede incluir en el contrato de fiducia una cláusula de indisponibilidad, la cual debe ser inscripta en el registro para ser oponible a terceros y sobre todo ante los fideicomisarios.
- El Estado Nacional sería el encargado de transmitir el dominio a los ocupantes: quien transmite el dominio perfecto a los fideicomisarios (ocupantes) es el Estado Nacional (fiduciante), ya que el fiduciario ha titularizado u dominio imperfecto y no podría transmitir un derecho mayor al suyo (Puerta de Chacón).
Caso en que se ha utilizado esta figura: En Bogotá, en la Operación urbanística nuevo Usme (desarrollada en el capitulo II) la gestión de la tierra se manejo a través de un fideicomiso de administración (de entidades privadas controladas públicamente), en este caso el fideicomiso tenia por fin transformar aportes en tierras e inversión en obras en derechos de construir. (Maldonado Copello)
- Venta de las tierras al GCBA bajo condición:
Otra posible opción es que el Estado Nacional venda las tierras al gobierno local bajo condición de que las mismas sean urbanizadas en beneficio de los actuales ocupantes y en caso de incumplimiento de la condición impuesta por el vendedor, las tierras volverán al mismo (Art. 1370-1371 C. Civ). En este caso el traspaso de las tierras a la ciudad seria oneroso y condicionado. Esta opción la encuentro menos probable ya que por un lado el GCBA debería pagar un consto por acceder al suelo para cumplir con una obligación que también compete al EN, por otro lado, si bien se cuenta con la condición resolutoria, el estado nacional tendría pocas posibilidades de control durante el proceso.
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- Donación con cargo: La transmisión gratuita de las tierras al Gobierno de la Ciudad con el cargo de que sean utilizadas para urbanizar la villa puede ser otra opción. En este caso, como en el de la compraventa condicionada, se puede obligar al GCBA en cuanto al destino o empleo de las tierras, pero no se lo puede obligar a que transcurrido un hecho o un determinado tiempo transmita las tierras a los ocupantes.
- Transmisión de las tierras directamente a los ocupantes:
En caso de que no haya acuerdo para la transmisión de las tierras del gobierno nacional al gobierno local, se podría dar que el EN transmita directamente las tierras a los ocupantes. Este modo de transmisión debería ser con alguna modalidad colectiva ya que no se podrá realizar la transmisión individual de las tierras sin realizar la mensura y subdivisión, modificar normativa urbana, introducir equipamientos e infraestructura urbana, etc.
3. Los derechos de los habitantes sobre el suelo: Instrumentos y clausulas que
pueden ser de utilidad para mantener la función social del territorio y brindar seguridad jurídica en la tenencia.
En el capitulo anterior se hizo referencia a los instrumentos que nos brinda el ordenamiento y los posibles derechos patrimoniales (sobre el suelo) que se podrían reconocer en el proceso. Ahora se verán los instrumentos que pueden resultar de utilidad para otorgar seguridad jurídica a los habitantes culminada la urbanización de la villa. Las figuras jurídicas y clausulas a las que se harán referencia son derechos reales o posibles clausulas contractuales en la transmisión de este tipo de derechos. No se han incluido dentro de las posibilidades derechos personales ya que son muy ¨débiles¨ debido a que se pueden rescindir por voluntad de las partes y le otorga un menor nivel de autonomía y seguridad en la tenencia a los habitantes. Se encontraría muy ligado su futuro en el territorio a las decisiones políticas que sobre él se tomen en el futuro. Los derechos reales podrían resultar más aptos para brindar seguridad jurídica y según la figura que se utilice o las limitaciones que se impongan, se pueden compatibilizar los objetivos de función social del suelo y seguridad en la tenencia.
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a) Compraventa con condición resolutoria En caso que se decida vender las tierras a los actuales ocupantes, el Código Civil brinda algunas posibles clausulas especiales que pueden ser incluidas en el contrato de compra venta, por medio de las cuales si bien se adquiere el dominio de la vivienda puede incorporarse alguna limitación: Art. 1363 cod. Civ.: Las partes que contraten la compra y venta de alguna cosa, pueden, por medio de cláusulas especiales, subordinar a condiciones, o modificar como lo juzguen conveniente las obligaciones que nacen del contrato. En relación a al contrato de compra venta, como en todo contrato entre partes, rige que lo convenido forma para las partes una regla como la ley misma, es decir que si alguna clausula especial se incluye en un contrato de compra venta entre el estado y los habitantes, estas reglas serán ley para ambos. Una posibilidad de limitación es la incorporación de una clausula resolutoria relacionada con el uso de la tierra, como por ejemplo: ¨ la compraventa se resolverá y las tierras volverán a su anterior dueño si las mismas no fueren utilizada para vivienda del grupo familiar¨
¨ La condición resolutoria somete la eficacia del contrato a un hecho futuro e incierto, cuyo acaecimiento produce la resolución extintiva (art. 553). Pendiente la condición, los contratantes están obligados al cumplimiento como si no hubiera modalidad alguna (art. 1371), y si se hubiera entregado la cosa vendida, el vendedor sólo tendrá derecho a pedir medidas conservatorias sobre la cosa. Si la condición no se cumple los contratantes están obligados como si la compraventa no fuera condicional (doctrina art. 554). Cumplida la condición las partes deberán restituirse lo entregado en virtud de la obligación (art. 555), observándose lo dispuesto sobre las obligaciones de restituir las cosas a sus dueños, pero el vendedor no volverá a adquirir el dominio de la cosa sino cuando el comprador haga la tradición de ella (art. 1371) ¨
b) Pacto de preferencia:
Está contemplado en el art. 1368 cuando afirma que "pacto de preferencia, es la estipulación de poder el vendedor recuperar la cosa vendida, entregada al comprador, prefiriéndolo a cualquier otro por el tanto, en caso de querer el comprador venderla"; regulado el derecho emergente por el art. 1392, en cuanto señala que él surge "cuando el comprador quisiere venderla o darla en pago". La incorporación de esta clausula no da derecho al vendedor de recuperar la cosa cuando lo desee, sino que cuando el comprador desee venderla o darla en pago podrá ejercer su derecho de preferencia. No podrá ejercer el vendedor su derecho de preferencia cuando el comprador la enajenase por otros medios o constituya derechos reales sobre la misma (Art. 1392 Cod. Civ.).
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El vendedor está obligado, en el caso de inmuebles, a ejercer su derecho de preferencia dentro de los 10 días desde que el comprador le hubiese hecho saber la oferta que tenga por ella, bajo pena de perder su derecho si no lo ejerce en ese tiempo (Art. 1393 Cod. Civ.). Esta obligado a pagar el precio que el comprador hubiere encontrado, o más o menos si hubieran pactado algo sobre el precio. Si el comprador vende el inmueble sin avisar la venta será válida pero debe indemnizar al vendedor. Esta es una figura sumamente interesante ya que en caso de que se entregue el dominio irrestricto, el dueño debe avisar al Estado cuando quiera vender y manifestarle la oferta que tiene (monto), el Estado tendría derecho preferente para comprar el bien. Esta figura nos da la posibilidad de que el Estado disponga de tierras dentro del barrio, las cuales pueden ser utilizadas en el proyecto tanto para generar equipamientos comunitarios, como viviendas de alquiler social, dar solución a familias desmembradas que necesitan otra vivienda en el territorio, etc.
c) Pacto de reventa:
El art. 1367 establece: "Pacto de reventa, es la estipulación de poder el comprador restituir al vendedor la cosa comprada, recibiendo de él el precio que hubiese pagado, con exceso o disminución", complementado por el art. 1386, en cuanto a la cesibilidad del derecho y por el art. 3270 referente al límite de los derechos cedidos.¨. En este caso se podría establecer que si los habitantes compran la tierra al estado, en caso de ¨arrepentirse¨, puedan devolver las tierras y recuperar lo pagado. De este modo quien desee dejar de habitar en las tierras no las colocaría en el libre mercado sino que el estado las recuperaría.
d) Pacto de retroventa:
El art. 1366 del Cód. Civil señala: "Venta con pacto de retroventa, es la que se hace con la cláusula de poder el vendedor recuperar la cosa vendida entregada al comprador, restituyendo éste el precio recibido, con exceso o disminución". Esta clausula la incorporo para introduciría en el debate pero según mi parecer no seria oportuna introducirla en este caso debido a que colocaría en una situación insegura a los habitantes. El plazo máximo que pueden tener estas clausulas según el Código Civil es de 3 años, durante ese periodo si el Estado ¨se arrepiente¨ de vender podría recuperar las tierras devolviendo el precio pagado.
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e) Prohibición de enajenación del inmueble por tiempo determinado. El ordenamiento prohíbe las cláusulas de no enajenar la cosa a persona alguna (Art. 1364 C, civ), por lo cual, si se quisiera evitar la venta de la vivienda por un tiempo determinado solo podría hacerse mediante una ley especial sancionada al efecto. También se podría incorporar clausulas que prohíban la venta en el contrato, las mismas funcionarían como obligaciones personales, es decir, si se vende la venta seria valida pero quien lo realizó tendría una obligación personal con el vendedor (el estado). En algunas provincias argentinas la prohibición de venta llega hasta 10 años. En Guayaquil, Ecuador, la prohibición es por 5 años. El objetivo de la inenajenabilidad del inmueble por un tiempo determinado parte del entendimiento de que la legalización es una política social, que involucra recursos públicos en forma de subsidios directos o indirectos a un sector carenciado de la población. La intención es no mercantilizar la legalización sino otorgar viviendas y suelo seguro a las familias (objetivo contrario a los perseguidos por la teoría de Hernardo De Soto de dinamizar el capital).
f) Venta colectiva: asociación de vecinos. Voluntaria. Una posibilidad que podría resultar de aplicación es la venta de las tierras a una asociación de vecinos, es decir, que la transmisión de las tierras no se haga individualmente sino colectivamente a un grupo determinado. Esta es una opción sumamente interesante, teniendo en cuenta que los habitantes del territorio llevan adelante todo este proceso de reclamo, exigencia y construcción de su barrio de un modo colectivo. Una inquietud que tengo y que he discutido con los habitantes y técnicos es el tamaño de la villa, la cantidad de personas que en ella habitan y lo dificultoso que puede resultar la gestión de tierras colectivas donde viven 30.00 personas (aprox.) Una opción es la venta colectiva de las tierras por manzana. Esta es una opción que estamos discutiendo con algunos vecinos y técnico: la posibilidad de venta colectiva por manzana, de este modo la entrega de la titularidad sería más rápido, sin necesidad de hacer la mensura y subdivisión de las casas, también más económico ya que se elaboraría un solo título y sobretodo se cumpliría con la mantención de la función social del territorio otorgando título de propiedad. Según el documento conceptual de la Campaña Mundial de Seguridad en la Tenencia de la Vivienda de UN-HÁBITAT: ¨Hay varios métodos de disfrutar de plena seguridad en la tenencia de la vivienda en un marco colectivo. Ese principio está relacionado con el acceso compartido a una propiedad sobre la base de un acuerdo en el que se especifican las condiciones de ese acceso. Puede consistir en la creación de un órgano corporativo, como un condominio o una empresa privada, o una cooperativa o asociación de viviendas. Lo que es común a todas esas formas de
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tenencia es la necesidad de un nivel relativamente alto de interés común, y los conocimientos y la capacidad para administrar el acuerdo, que requiere generalmente un nivel bastante alto de capacidad organizativa y de compromiso.¨ En Argentina, el programa Arraigo optó por la venta de las tierras a asociaciones de vecinos, l pero cuando se llevo a la práctica ha merecido varias críticas debido a que la asociación no fue voluntaria y ha sucedido que pocas personas han centralizado la toma de decisiones y el manejo de las tierras.
g) Derecho Real de Uso:
Esta es una figura jurídica muy utilizada en Brasil para regularizar jurídicamente asentamientos informales. Las concesiones del Derecho real de Uso (CDRU) se usa exclusivamente para la ocupación en propiedades fiscales, esta concesión se realiza generalmente por 99 años (o cantidades menores renovables). Este instrumento brinda seguridad a los poseedores y el estado no se desprende de sus activos en tierras. Como se describió en el capítulo cuarto, el derecho real de uso en los casos de vivienda en argentina se denomina derecho de habitación. Es una opción valiosa y aplicable para el
Programa Arraigo La profunda reforma del estado llevada adelante en la década de los 90` en Argentina permitió la venta de las tierras ociosas del Estado Nacional, dentro de la lógica general de privatizaciones de la época. Esto se debe a la idea de un estado minino y eficiente y por otro lado el objetivo de ingreso de dinero fresco para paliar el déficit fiscal y pagar los compromisos de la deuda externa. (Cravino, Fernandez Wagner y Varela). En 1989, mediante la ley de emergencia económica y de reforma del Estado (23.697) se regula el procedimiento de enajenación de los inmuebles de jurisdicción del Estado Nacional, posibilitando la transferencia a titulo oneroso a sus ocupantes. De este modo se propicio la venta de las tierras declaradas innecesarias a los ocupantes o a las organizaciones que los representan, con el cargo de construcción de viviendas. Según un folleto de la época del programa, partiendo de la titularidad de la tierra que ocupan los asentamientos y barrios carenciados, el Programa Arraigo coordina acciones concatenadas en una estrategia de arraigo territorial, vivienda digna, desarrollo urbano- ambiental sustentable. Es así como el programa basa su gestión en la propiedad de la tierra. La tenencia de la tierra como paso inicial y necesario de todo proceso de mejoramiento del hábitat Hay dos cláusulas de los contratos de enajenación en el marco del programa arraigo que deben ser destacadas:
- La compradora debe destinar los inmuebles adquiridos para la construcción de viviendas para los adjudicatarios, quienes deberán ocupar las unidades con su grupo conviviente.
- Prohíbe la cesión de los boletos o la enajenación de las unidades adjudicadas antes de transcurridos cinco años desde la adjudicación.
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caso nuestro y para la política de regularización de tierras fiscales en general, algunos elementos (negativos) que se deben tener en cuenta en al momento de analizarlo son:
- Es un derecho que no se transmite - No se puede alquilar el bien, es un derecho que ¨ata al suelo¨. En caso de que las familias
que obtienen el titulo deseen mudarse del territorio se ven forzadas de este modo a recurrir al mercado informal.
h) Derecho real de Usufructo: Similar al derecho de uso, pero en este caso se transmite también el goce del bien, es decir que podría arrendarse el mismo, se podría realizar cualquier acto que no signifique disposición del inmueble. Esta es una figura que considero de gran interés ya que brinda alto grados de seguridad en la tenencia, no permite la disposición ya que no fue el dominio el derecho transmitido, pero si permite el alquiler, lo cual bridaría una mayor autonomía a los habitantes. Con este derecho, quien desee irse del barrio por cualquier motivo personal, podría hacerlo e incluso, con las ganancias del alquiler podría vivir en otro lugar. De este modo se mantendría la función social del suelo, ya que el arrendamiento no otorga la posibilidad de realizar modificaciones físicas, asimismo otorgaría un alto grado de seguridad en la tenencia a los habitantes y autonomía para quienes deseen dejar de vivir en el barrio.
i) Alquiler social
En caso de que el estado quede con titularidad de viviendas dentro del barrio o en los edificios que se construirán para las relocalizaciones se podrá establecer el alquiler social de las mismas por tiempo determinado para quienes hoy son inquilinos en la villa, este mismo régimen se podría utilizar para las viviendas vacantes que hay en el barrio y las que el estado pueda adquirir (incorporando la clausula de privilegio en el contrato).
j) Propiedad horizontal
A lo largo de los años la villa fue ganando densidad, muchas viviendas hoy son edificios, una gran parte de ellas tiene más de 2 pisos o vive más de una familia, ante esta situación se debe establecer el régimen de las mismas. En los cuadros que a continuación se exponen, se puede observar el porcentaje densidades de las viviendas de la villa 31- 31 bis:
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Hogares y distribución porcentual de los hogares por tipo de construcciónVillas 31 y 31 bis. Ciudad de Buenos Aires. Año 2009
Tipo de construcción Frecuencia PorcentajeTotal 7.950 100,0Solo de planta baja 3.688 46,4De planta baja y un piso 2.810 35,3De planta baja y dos pisos 927 11,7De planta baja y tres pisos 343 4,3De más de tres pisos 107 1,3Sin dato 75 0,9Fuente: Dirección General de Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCBA) Censo Villas 31 y 31 bis. 2009
Como se puede observar, el 55% de las viviendas cuentan con más de un piso, en los que quizás viva más de una familia, para otorgar derechos a los ocupantes de los diversos pisos o construcciones del barrio se debe establecer un sistema de propiedad horizontal (el régimen de los edificios urbano, ver en el capítulo 4). En caso de otorgar algún tipo de dominio (con o sin restricciones), establecer un sistema de propiedad horizontal no solo sería una solución práctica y necesaria sino que además sería muy útil para mantener la morfología del barrio y un límite para la gentrificación.
4. Perspectiva de género: Como se puede observar en el siguiente cuadro, el porcentaje de mujeres que habitan en la villa es superior al de los hombres. Se ha demostrado y organismos internacionales han reconocido que las mujeres son quienes más sufren la inseguridad en la tenencia de las viviendas ya que no cuentan, en la informalidad, con elementos para hacer valer sus derechos. Incluso, cuentan con una doble inseguridad: por un lado la estructural, o institucional, que se da por no contar con un titulo donde vive con su familia y verse en la amenaza constante al desalojo y por otro lado, como se ha demostrado, también sufre de la inseguridad interna de la familia ya que en caso de conflicto no cuenta con la posibilidad de recurrir a la justicia para defender la vivienda de su hogar ya que la institucionalidad no le reconoce derechos.
Población por género
Barrio Población Varón Mujer Ignorado
31 12.216 5.998 6.214 4
31 bis 14.187 7.076 7.104 7
Totales 26.403 13.074 13.318 11
Uno de los elementos que se debe tener en cuenta en la regularización jurídica del barrio es como garantizar y proteger los derechos de las mujeres.
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A continuación expondré algunas opciones que pueden resultar de utilidad para proteger los derechos de las mujeres en relación a la titularidad del instrumento jurídico que se entregue:
a. Cónyuges (en caso de que los habitantes estén casados formalmente): se puede colocar a nombre de la sociedad conyugal y de sus hijos (menores y mayores). Asimismo se puede fomentar la colocación del inmueble como Bien de Familia (en caso de otorgar la propiedad). En nuestro sistema solo pueden afectarse los inmuebles como bien de familia en caso de estar casados, por tanto convivientes no podrían realizarlo (salvo que el bien este a nombre de uno de ellos con hijos). La afectación al régimen de bien de familia es voluntaria y como tal pueden desafectarlo en cualquier momento.
b. Concubinos: en el caso de que no estén casados, se podría colocar el bien a nombre de todos los mayores de edad que vivan en el hogar en condominio.
Una política explicita de género ha sido implementada en Costa Rica a partir de 1990, cuando por medio de la Ley de Igualdad Real entre hombres y mujeres se titularon las viviendas y lotes de tierra de los sectores pobres urbanos a nombre del hombre y la mujeres, en caso de las parejas legalmente constituida y a nombre de la mujer en los casos de uniones de hecho.
5. Normas urbanas El Derecho es el orden normativo e institucional de la conducta humana en sociedad inspirado en postulados de justicia, cuya base son las relaciones sociales existentes que determinan su contenido y carácter. En este sentido, el derecho urbano contiene normas que actúan sobre el desarrollo de las ciudades y con él se puede dar forma a la planificación urbana y perseguir fines tales como la integración de las ciudades. Los gobiernos locales tienen potestades normativas en cuanto a la reglamentación y planeamiento urbano. La normativa urbana puede ser de gran utilidad para lograr la utilización racional del suelo urbano y planificar los usos del mismo. Las constantes modificaciones a la normativa urbana local nos demuestra que por si misma en la actualidad no es suficiente para mantener la función social del territorio de la villa 31-31 bis. S bien considero que se deben estudiar y aplicar normas tendientes a delimitar el FOT (Factor de ocupación del terreno), el FOS (porcentaje del terreno que se puede ocupar) y el LFI (Línea de frente interno) del de la zona, los usos del suelo, etc.; la experiencia muestra que estas normas locales pueden ser modificadas en cualquier momento, y en caso de que ello ocurra los riesgos de gentrificación y presión inmobiliaria sobre el territorio serian mayores.
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En la mayoría de los programas, las regulaciones estatales han debido flexibilizarse para ser aprobadas, pues los códigos de construcción, las normas de planificación y los estándares de infraestructura urbana que se aplican en otras áreas de la ciudad suelen ser inapropiados y no pueden aplicarse a proyectos de mejora de asentamientos informales. (Clichevsky 2009).
Las normas urbanas también pueden ser herramientas útiles para definir el futuro del territorio de la villa, con estas se pueden definir los usos, las altura de las construcciones, etc. Utilizar solo las normas urbanas para configurar el territorio, sin tener en cuenta la titularidad del suelo podría no ser la política más apropiada ya que estas son normas fácilmente modificables y ante cambios en las decisiones políticas se podrían cambiar fácilmente.
Igualmente considero que se deben aplicar normas urbanas específicas, tendientes a mantener la función social de ese territorio, a respetar las morfologías generadas por sus habitantes, con algunos límites como la seguridad de la edificabilidad y la prohibición de tamaños de las construcciones que conduzcan a la hacinación.
Algunos instrumentos urbanos utilizados en otros casos:
a) Zonas de interés social
En Brasil se utilizan como instrumento las ZEIS y PREEIS, son zonas especiales que se crean en las que hay mayor flexibilidad de intervención fuera de normas y códigos locales.
Las Áreas de Interés Social son instrumentos urbanísticos que tienen por finalidad democratizar el acceso al suelo urbano. Estas áreas o zonas se aplican para urbanizar las favelas y flexibilizar los parámetros de dimensiones de los lotes para la vivienda de interés social, esto permite mediante un plan específico de urbanización establecer patrones urbanísticos específicos para determinados asentamientos donde el estado intervendrá. Según Rolnik la adopción de estos instrumentos ¨significa reconocer la diversidad de ocupaciones existentes en las ciudades, además de la posibilidad de construir una legalidad que corresponde a esos asentamientos¨.
Instrumentos como este y otros que han sido aplicados en experiencias comparadas deben ser incorporados si se quiere mantener la identidad del barrio construido por sus habitantes. Estos instrumentos como todos aquellos relacionados con la forma que adquirirá el barrio y el respeto de la morfología existente solo podrán ser útiles y efectivos si se aplican de un modo participativo en el cual sean los habitantes quienes decidan la forma que quieren que tenga su barrio.
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b) El urbanizador social
Instrumento desarrollado en Porto Alegre y aprobado por medio de una ley21 que promueve el interés de los promotores inmobiliarios en producir viviendas de interés social. Es una asociación público-privada a través de la cual la municipalidad se compromete a aumentar la flexibilidad de ciertas normas y reglamentos urbanos, habilitar líneas de créditos, infraestructuras públicas, etc. Con este tipo de instrumentos se busca que el costo de la integración urbana no recaiga integrablemente sobre el estado y que se logre mediante procedimientos más ágiles y rápidos.
6. Situación de los inquilinos: El mercado de arrendamiento inmobiliario informal no se da solo en la villa 31-31bis, es un fenómeno que se encuentra en expansión en todos los asentamientos informales de la ciudad. Las exigencias formales y los elevados costos de los alquileres en el mercado formal llevan a que muchos opten por el alquiler de habitaciones, pisos o viviendas en las villas como modo de poder vivir en la ciudad. Quienes habitan en estas condiciones se encuentran con niveles de inseguridad en la tenencia sumamente elevados ya que su estadía en la villa depende de la voluntad del propietario. Según los datos del último censo, un 20% de la población del barrio vive en el reconociendo que lo hace bajo una modalidad diferente a la de ¨propietario¨. En instancias, como la actual, en la que se generan expectativas de regularización jurídica, se producen tenciones ya que los propietarios temen que los inquilinos al registrarse tengan derecho sobre su propiedad, esto se ha visto reflejado en el censo realizado por el gobierno en marzo del 2009, luego de la realización del relevamiento varios inquilinos han manifestado que no se le permitió censarse, en algunos casos bajo la amenaza de expulsarlos del lugar. Es esencial para que este conflicto no se profundice que se definan los derechos de los inquilinos y de aquellos que poseen por un titulo diferente al de propietario sobre el proceso. Algunas de las opciones para incluir en la regularización a los inquilinos pueden ser:
- Regularizar los inquilinatos e imponer tarifas sociales: - Expropiación a los dueños - Otorgar en alquiler departamentos en los edificios que se construirán para
esponjamiento del barrio. - Establecer leasing inmobiliario, es decir, otorgarle un inmueble en alquiler con
derecho a comprarlo - es un contrato por el cual el dador (digamos dueño) conviene en transferir
al tomador (digamos inquilino) la tenencia de un inmueble para su uso y goce, contra el pago de un
21 Ley 9162/2003
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canon (alquiler) y le confiere una opción de compra por un precio (digamos precio residual) que se pacta en el contrato -.
Estas son algunas de las posibilidades, mas allá de cual se instrumente, es importante que desde un inicio del proceso se conozcan las opciones sobre cuáles son los derechos que tendrán los inquilinos ya que de lo contrario se generan conflictos como los que ya se observan en la villa 31-31 bis:
Dueños que no dejan censar a los inquilinos (por miedo a que tengan
derecho sobre su vivienda luego). Inquilinos que toman tierras internas para ser incluidos en el plan de
urbanización. Dueños que desalojan a los inquilinos por haberse censado Etc.
Forma de Tenencia
Total % Ausencia de dato o dato
inconsistente 903 10% Propia 6.086 70%
Alquilada 1.214 14% Prestada 464 5% Ocupada 86 1%
Total General 8.753 100%
7. Financiamiento. Formas de pago. Un aspecto esencial que aun no ha sido tratado en los diversos ámbitos de discusión sobre la ubranizaicon de la villa es el financiero: las formas de pago, el recupero por parte del estado de lo invertido, la participación de los habitantes y la sustentabildiad de la intervención. Existen experiencias en las cuales se ha recuperado parte de lo invertido, aunque la mayor parte de los programas de mejoramiento de barrios y regularización dominial se han realizado con financiamiento internacional o estatal. La ecuación económica puede ser negativa si se compara no hacer nada con hacer, pero si se realiza la comparación de cuánto costaría cumplir con el derecho a la vivienda digna de esos habitantes de un modo distinto al mejoramiento de su barrio, la ecuación cambia ya que hay recursos económicos que a lo largo de los años los habitantes fueron colocando en el territorio para construir su hábitat. Incluso hay autores que sostienen que mantener la informalidad es más
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costoso para los estados que integrar los territorios ya que el estado destina recursos de un modo irracional para mantener los servicios públicos precarios que presta en estos barrios. Javier Fernández Castro, el arquitecto director del proyecto de urbanización de la villa 31-31 bis ha realizado un análisis económico comparativo: ¨Urbanización Vs. Radicación¨, demostrando las ventajas de la rehabilitación ante la obra nueva: ¨Suponer un escenario donde como mínimo el 70% de la vivienda preexistente es recuperada y mejorada, manteniendo una inversión fija en vialidades, equipamientos e infraestructuras, establece una diferencia sustancial en un presupuesto comparativo con la erradicación y la generación de un parque nuevo de viviendas en otro sitio. La opción de la radicación aparece entonces dotada de una nueva justificación, la económica, sumada a las ya mencionadas de apropiación y mantenimiento de los circuitos sociales y productivos, en definitiva culturales.¨(Fernández Castro, 2011) Algunas de las políticas de financiamiento que se han encontrado comparativamente son las siguientes:
a) Pago con trabajo: en el programa ¨Habitar Brasil¨ la población realiza el pago con contraprestación en trabajo, es un proyecto integral en el cual se capacita técnicamente a los habitantes para que realicen las obras de su barrio. De este modo los instrumentos no son solo de integración urbana sino también de inclusión ciudadana.
b) Créditos flexibles: Una opción que se utilizó en Buenos Aires para el pago de viviendas sociales es el otorgamiento de créditos sociales atreves de la banca pública, las cuotas que paguen los habitantes no pueden exceder el 20% del ingreso familiar ni afectar el ingreso mínimo familiar estipulado por ley.
c) Propiedad condicional – “arrendamiento con derecho a compra” Un híbrido entre el alquiler y la propiedad, se trata de un alquiler que puede convertirse en propiedad si se cumplen las condiciones estipuladas, que incluyen normalmente el pago del alquiler (o “renta”) durante un período de tiempo. Otra forma de este planteamiento se encuentra en el término “contrato por título”. Sin embargo, lo que sucede muy a menudo es que la inversión no crece según lo que figura en el contrato, y la falta de pago durante uno o dos meses, lo que no es inusual para este segmento del mercado, puede provocar que todos los pagos anteriores se pierdan, con lo que el arrendatario se ve forzado a comenzar de nuevo el proceso de pago desde el principio. (UN-HABITAT)
d) Créditos internacionales: Como se ha dicho, la mayoría de los programas de mejoramiento barrial desarrollados en Latinoamérica se han financiado con créditos internacionales (mayoritariamente por el BID y el BIRF). Este es un modo de financiar proyectos que puede ser estratégico para casos específicos, si se atiende a su replicabilidad y visibilidad, pero una política de inclusión urbana para ser sustentable no puede depender del
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financiamiento externo. El caso de urbanización de la villa 31 podría ser financiado de este modo ya que cuenta con todos los elementos para ello: proyecto técnico, normativa, posibilidad de replicabilidad y de generación de nuevas formas de políticas urbanas.
e) Recuperación de parte de los recursos con impuestos: en muchos programas gratuitos se pretende recuperar lo invertido a través del impuesto inmobiliario, las recaudaciones fiscales y las tasas por servicios, pero la relevancia real de estos impuestos es mínima.
f) Tarifas sociales de servicios públicos: Los habitantes de la informalidad no pagan por el acceso a servicios públicos, simplemente porque no acceden regularmente a los mismos; si de un momento a otro se incorpora el costo de los servicios a precio de mercado podría producir que las familias se vean forzadas a movilizarse por imposibilidad de pago. Una opción es incorporar tarifas sociales a precio accesible para los sectores populares.
8. Replicabilidad Como se ha señalado, cada asentamiento y comunidad tiene sus particularidades, las cuales deben ser tenidas en cuenta en la planificación de la intervención estatal. Existen distintos grados de consolidación, tanto por el acceso a servicios públicos y equipamientos urbanos como por la seguridad en la tenencia o la percepción de la misma que se tiene; ante esta situación las soluciones o respuestas no pueden ser uniformes, pero hay características comunes que se reproducen en los asentamientos informales del continente:
Son poblaciones segregadas socio-espacialmente En mayor o menor medida tienen inseguridad en la tenencia Acceso deficitario y precario a servicios públicos e infraestructuras Autogestionan sus hogares y barrios.
En este trabajo no se ha realizado un análisis exhaustivo y estructurado de las intervenciones que se han realizado en otros territorios y los elementos que pueden ser aplicables para el caso, sino que casuísticamente se han tomado los componentes que podrían resultar útiles para avanzar en la reflexión del caso. Si bien el barrio en estudio tiene características particulares, a su vez cuenta con elementos comunes a los contextos generales de autogestión del hábitat del continente y en particular del país. Al ser el primer caso de (una posible) intervención estructurada desde el estado en la Ciudad de Buenos Aires con la intención de integrar una villa a la ciudad, nos coloca ante una situación de ¨testeo¨ de las políticas públicas, y el desafío de poder contar con un proceso exitoso que abra puertas a la replicabilidad del mismo en la ciudad, el país y el continente. En relación a la normativa y a los procedimientos a seguir, las características especiales de cada caso determinan cuales son los instrumentos de gestión y las instituciones jurídicas que más se adaptan a las particularidades sociales, territoriales y culturales de un determinado espacio, pero los procedimientos para llegar a ellas y las opciones de instrumentos en el ámbito local son las
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mismas, por tanto la discusión que se abre para el caso de estudio sienta las bases para las intervenciones estatales futuras en la ciudad, desde estas reflexiones en un caso puntual se tiene la capacidad de poner en juego el sistema jurídico de propiedad del suelo en general. Las instituciones jurídicas analizadas que establecen los posibles derechos sobre el suelo que se pueden otorgar a los habitantes de un asentamiento para brindar seguridad jurídica en la tenencia se rigen por normativa nacional, por tanto, el análisis de las mismas estableciendo las alternativas existentes a la propiedad privada individual irrestricta se aplica sobre todo el territorio nacional. Actualmente se encuentra en discusión la normativa nacional sobre usos del suelo y de la propiedad; la reflexión colectiva sobre las posibilidades que nos brinda el ordenamiento jurídico y las que no, las modificaciones estructurales necesarias y los instrumentos que se podrían incorporar en base a experiencias comparadas puede conducirnos a que en el mediano plazo estas intervenciones puntuales que desafían hasta sus límites el sistema actual nos lleven al análisis de los cambios estructurales e institucionales necesarios. Entonces, nos encontramos con un caso que como todos, tiene particularidades pero que a su vez cuenta con las características generales a los contextos de informalidad del continente lo que hace replicable los instrumentos de gestión del proceso que se adopten y por otra parte la normativa que se aplica es de índole nacional por lo que poniendo en juego la misma en un caso puntual ya se está participando de las cuestiones estructurales con la posibilidad de replicar las modalidades e instituciones aplicadas en el caso.
9. Hoja de ruta El aspecto de la integración de la villa 31-31 bis abordado en este trabajo es uno de los más conflictivos y con menor nivel de conocimiento, reflexión y discusión entre los actores involucrados.
Como se hizo referencia, en el sistema jurídico argentino encontramos que el derecho de propiedad privada individual irrestricto es el que mayor grado de percepción de seguridad jurídica en la tenencia genera, desde ese paradigma parten los equipos técnicos, las autoridades y los habitantes, por tal razón plantear alternativas produce desconfianza, sobre todo en los habitantes, que siempre han luchado por conseguir el título de propiedad sobre la tierra donde viven.
En este contexto, la discusión sobre este sensible tema se debe realizar de un modo organizado, con información y participación simétrica entre todos los actores, para eso se deben dar ciertos pasos:
a) Producción de información. El primer paso, esencial, para poder discutir las opciones de regularización dominal de la villa es generar información sobre las alternativas existentes y los beneficios y riesgos que cada una conlleva.
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Para plantear las opciones es prerrequisito definir los objetivos de la urbanización, ya que serán distintos los instrumentos a utilizar según la finalidad perseguida. Es esencial que todos los actores del proceso cuenten con información clara y sencilla sobre las posibles consecuencias de la utilización de los diversos instrumentos. Sobre todo los y las habitantes del barrio son quienes deben definir de un modo informado el futuro del barrio y si están dispuestos a limitar, en cierta medida, su libertad individual de disposición en aras de un beneficio colectivo. Propuesta: elaborar un manual didáctico que sirva de herramienta en la discusión entre los habitantes en el que se expliciten las ideas y modelos de ciudad que hay detrás de las distintas formas de regularización. Explicar de modo sencillo las implicancias de algunos de los instrumentos que se pueden utilizar, poniendo especial hincapié en los que se consideran más interesantes: propiedad colectiva, propiedad limitada y usufructo.
b) Generación de espacios de discusión. Como se ha descripto, durante el año 2010 la villa ha elegido representantes, se ha dado un sistema institucional complejo en el cual existe tanto el representante cercano: el delegado de manzana, consejeros por barrio y junta de vecinos de todo el barrio22. Estos representantes participan de las instancias de mesas de trabajo en la Legislatura porteña, donde se discuten los avances para el cumplimiento de la Ley de Urbanización. Para que los espacios de debate no sean centralizados, se debe adoptar un mecanismo por el cual se llegue con el mismo a los vecinos, para ello propongo la realización de:
Mesas de trabajo: en el ámbito institucional generado en la legislatura. De esta es el primer espacio donde se debe generar la discusión sob instancia participan los representantes (consejeros) del barrio, las autoridades del Poder Ejectuvio y legisladores de diversas fuerzas integrantes de la comisión de vivienda. Este necesariamente debe ser el primer ámbito de discusión y donde se llegará a los consensos finales y donde se debe introducir el debate sobre el tema.
Talleres en el barrio: talleres por manzana en los que participen los equipos técnicos en los que queden registradas las preferencias de los habitantes.
Talleres en las escuelas: Las escuelas y los centros de salud del barrio son centrales como lugares aglutinantes y de difusión de información, así como se ha realizado cuando se aprobó la ley, se pueden realizar talleres en los
22 Ver estatuto de la villa anexo.-
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cursos superiores de las escuelas para que los jóvenes participen de los debates.
Mesa de trabajo técnica: en paralelo a las discusiones generales se debe generar un espacio de discusión entre los técnicos que participen del proceso para analizar la factibilidad de cada una de las propuestas realizadas.
c) Toma de decisiones consensuadas y con diversas alternativas
La toma de decisiones debe atravesar los distintos niveles, si se admite la diversidad de opciones se da la posibilidad de que cada sector o manzana del barrio dentro de las opciones consensuadas opte por un modo diferente de regularización. Como se ha reflejado, existen intereses y situaciones diversas, ante esta situación no se pueden ofrecer respuestas uniformes. El modo de representación barrial adoptado brinda la posibilidad de generar espacios de consensos micro: Manzanas, sectoriales y barriales, en ese contexto la cogestión del proceso con los habitantes debería resultar posible.
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Conclusiones Informalidad urbana, para formalidad, autogestión de barrios, villas, barriadas, asentamientos informales, favelas, zonas marginales son algunos de los nombres que en nuestros países latinoamericanos toma la segregación socio espacial. En un continente en el cual casi un 90% de su población es urbana y un alto porcentaje de la misma vive en estos barrios es indispensable y urgente la búsqueda de respuestas estructurales que recuperen la función social de las ciudades. El modelo de ciudad polarizada en el cual cada vez más sectores se encuentran expulsados, viviendo en las márgenes y otros se cierran en sus barrios privados, aumentando las barreras que los separan de ¨los otros¨ nos lleva a la no ciudad, al desconocimiento del diferente, a la exclusión y a la ghettificación hacia arriba y hacia abajo. Revertir esta tendencia de las ciudades, generar integración urbana y social e inclusión territorial requiere de un poder público dispuesto a realizarlo y una sociedad que asimile que la inclusión social y urbana beneficia a todos y no solo a los ¨receptores de esa política¨, es un cambio en la concepción de la ciudad que indefectiblemente para realizarse debe contar con la información, discusión y consensos sociales necesarios. En este contexto, la política de suelo de las ciudades se vuelve un eje central. En los últimos años, sobre todo en la década de los 90´ asistimos a un achicamiento del estado que dejó lugar a que el mercado, los grandes emprendimientos internacionales y las empresas constructoras definan el perfil, el rol y la estructura de las ciudades y en particular decidan los usos del suelo de las urbes. En la actualidad encontramos que en diversos países y ciudades de Latinoamérica se están desarrollando políticas que se encuentran en la búsqueda por recuperar la función social de la ciudad y recobrar la centralidad del estado en la definición de los usos de los espacios y territorios. Estas experiencias nos colocan en un escenario esperanzador, y se sitúan como vanguardia para los países que, como Argentina, recién en estos momentos, tímidamente, comienzan a darse la discusión sobre los usos del suelo, la integración urbana y el derecho a la ciudad. Todo este marco general regional abre puertas para que en un caso de intervención puntual se pueda desafiar el paradigma vigente y animarnos a reflexionar sobre las alternativas al mismo. Como ha quedado reflejado en este trabajo, la búsqueda de opciones diferentes para casos puntuales a un ritmo más acelerado que las discusiones estructurales nos lleva a resultados sub óptimos pero sirven de desobstructores de caminos, de grietas en el sistema que permitan avanzar en un sentido en el cual se recupere la centralidad del estado y de la sociedad como decisores de las formas y estructuras de las ciudades.
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En Buenos Aires es escaso el suelo urbano que aún se encuentra en dominio del estado, donde se pueda comenzar a revertir el orden y las relaciones establecidas. En una ciudad en la que el mercado define las necesidades en base a la oferta y la demanda, en la que cada vez más la posibilidad de vivir en ella está determinada por factores económicos, se debe pensar indefectiblemente, en caso de buscar la integración urbana, el modo de mantener la función social de ciertos territorios que aún no fueron ¨tomados¨ por el mercado. En este sentido, la villa 31-31bis podría ser un icono: un territorio central, estratégico y visible en el que se define que en ese suelo habitarán sectores populares. En este proceso concreto de urbanización e integración urbana de la villa 31-31 bis los caminos se bifurcarán cuando se deban tomar definiciones en relación al suelo: en caso de buscar generar propietario e incorporar suelo urbano al mercado formal se optará por instrumentos que otorguen amplia autonomía en la disposición del suelo (el mercado como determinante de usos y finalidades del territorio); en cambio, si lo que se busca es preservar la función social del suelo, manteniéndolo como un territorio en el que habiten sectores populares, se utilizaran instrumentos en los que el Estado mantenga cierto dominio sobre los usos del mismo. Espero que este trabajo y su posterior debate con los actores intervinientes en el proceso, sobre todo con los pobladores del barrio, nos permita avanzar en un sentido en el cual los y las habitantes de la villa 31-31 bis se conviertan en ciudadanos con plenos derechos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y no en propietarios de un suelo barato destinados a ser expulsados por el mercado fuera de la ciudad en la que habitan hace mas de 70 años.
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Anexos
1) Ley 3343 (2009): Urbanización de la villa 31-31bis
2) Anteproyecto Urbano Barrio 31 ¨Carlos Múgica¨
3) Estatuto representativo villa 31-31bis
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