la reforma agraria y el sistema financiero en españa (1931...
TRANSCRIPT
1
La reforma agraria y el sistema financiero en España (1931-1936)
Miguel Artola Blanco
Paris School of Economics
En enero de 1932, el conde de Guevara escribió al marqués de Aledo, uno de los
principales banqueros del país y a la sazón consejero del Banco de España, solicitando
que mediara a título personal para obtener “un crédito por un año de veinte mil duros,
naturalmente con todas las garantías”. Su petición se relacionaba con “la situación
desastrosa del campo, pues las fincas que tengo en Andalucía y Extremadura no me han
dado este año más que disgustos, y en la de Toledo, me han dejado los colonos y me
veo obligada a llevarla directamente”. Para la fortuna del conde de Guevara, el marqués
de Aledo correspondió a la petición y, haciendo honor a “la amistad que tenía con su
padre”, consiguió que en cuestión de semanas se le concediera el préstamo1.
Once meses más tarde ocurrió un fenómeno similar pero con resultados
completamente opuestos. En diciembre de 1932, el conde de la Cimera –que no era
grande de España– escribió a Leopoldo Matos, uno de los abogados más reputados en
Madrid y con amplios contactos en la esfera de las finanzas, para sondear la posibilidad
de obtener un préstamo del Banco Hipotecario ofreciendo como garantía sus dehesas en
Toledo. Matos, tras contactar con los directivos del banco, respondió de forma clara al
conde para trasmitirle la dificultad de la operación:
Si V. hoy hace con el Banco la operación que le aconsejan, obtendrá muy poco capital como préstamo y ya este primer gravamen sobre la finca le imposibilitará a V. para concertar otros, porque hoy no hay quien encuentre en España una sola peseta para crear una segunda hipoteca2.
Estas dos anécdotas reflejan de una manera concisa cómo la reforma agraria,
aprobada en septiembre de 1932, tuvo un impacto directo en los mecanismos de crédito.
Si hasta entonces un terrateniente podía tener la seguridad de que su patrimonio serviría
1 Carta del conde de Guevara al marqués de Aledo, 26 de enero y 23 de febrero de 1932. SNAHN, Aledo, c. 708. 2 Carta de Leopoldo Matos al conde de la Cimera, 7 de diciembre de 1932. AHN, Diversos-Titulos Familias, c. 3095.
2
como base para obtener crédito, a partir de ese momento ya no gozaba de un pleno
derecho de propiedad y, por tanto, su solvencia estaba considerablemente mermada.
El objetivo de esta comunicación es analizar el impacto que tuvo la reforma
agraria en los medios de crédito agrario, concentrándome de forma prioritaria en los
bancos y dejando de lado las cooperativas agrarias y otras instituciones financieras, que
tenían una problemática particular. Ante todo busco explorar cómo los principios de
expropiación y de ocupación temporal de tierras recogidos en la ley de septiembre de
1932 crearon un problema crediticio cuyas peores consecuencias nunca llegaron a
manifestarse, pero que marcaron profundamente todo este periodo. Además, durante la
década de 1930 los reformadores sociales entendían que la banca privada debía
involucrarse activamente en el problema agrario, como por ejemplo en la financiación
del ciclo de cosechas o en el proyecto de Banco Nacional Agrario. Por último, en este
trabajo también apuesto por una perspectiva nueva de forma que no sólo se considere a
los actores directamente involucrados en el conflicto agrario del periodo de entreguerras
(terratenientes, jornaleros, arrendatarios, ingenieros agrónomos, etc.), para así dar
mayor protagonismo a sujetos en apariencia más alejados, como eran los bancos y sus
élites financieras.
Este trabajo se centra en dos tipos de entidades. En primer lugar, en el Banco
Hipotecario, la institución que por excelencia debía encargarse de conceder préstamos a
los propietarios rústicos. Su fundación había seguido claramente el modelo del Crédit
Foncier de Francia, adquiriendo un estatus “oficial” o “privilegiado”, por el cual asumía
el objetivo de conceder préstamos a largo plazo con la garantía de fincas urbanas y
rústicas a cambio de gozar del derecho exclusivo de emitir cédulas hipotecarias. De esta
forma se creó un mercado de activos financieros con un volumen importante (1.210
millones en cédulas a la altura de 1930) que permitían al Banco una fácil financiación, a
la par que proporcionaban a los inversores una gran seguridad dado que los préstamos
eran concedidos con criterios estrictos y, además, contaban con la garantía adicional del
capital y reservas del Banco. Por último, debe tenerse en cuenta que el carácter oficial
del Banco Hipotecario le confería un sistema híbrido de gobierno, por el cual el Estado
designaba desde 1928 al gobernador, mientras el resto del consejo de administración era
elegido por sus accionistas. No resulta exagerado decir que en el periodo de
entreguerras, este órgano de gobierno gozaba de una mayoría de representantes de
3
entidades financieras, bien en su condición de propietarios del banco o porque
cooperaban con esta entidad en la colocación de las cédulas.
No obstante, el Banco Hipotecario estuvo lejos de hegemonizar el crédito
agrario. Durante su historia, esta entidad mostró una preferencia casi natural por otorgar
préstamos sobre inmuebles urbanos y no sobre fincas rústicas, habida cuenta de que en
el primer tipo de activos había un menor margen de error en la valoración y, en caso de
que hubiera un embargo de bienes, resultaban más fáciles de vender. Asimismo, en el
medio rural, sus prestatarios fueron casi siempre medianos y grandes propietarios que
podían conceder garantías suficientes, por lo que dejaban de lado un campo mucho más
amplio de pequeños propietarios y agricultores3. De esta forma, resulta obligado tomar
en consideración al resto de bancos privados, que con mayor o menor fortuna buscaron
cubrir este vacío concediendo préstamos personales.
La producción historiografía relacionada con el problema crediticio durante la
década de 1930 ha sido hasta ahora muy limitada. Las síntesis generales sobre la
reforma agraria republicana, entre ellas la pionera obra de Malefakis, han analizado de
forma tentativa algunos de estos problemas4. Asimismo, también existen estudios sobre
el crédito agrario y, en particular, sobre determinadas instituciones financieras, como el
Banco Hipotecario o el Servicio Nacional de Crédito Agrario, pero a menudo asumen
un sesgo excesivo que impide tomar en consideración todas las implicaciones debidas al
cambio agrario5.
El espectro de las expropiaciones
La reforma agraria de la República, aunque no tuviese como uno de sus
principales objetivos cambiar los mecanismos de crédito, sí tuvo un impacto muy
notable sobre los préstamos ya concedidos. Como apuntaba Malefakis, el problema
estriba en que toda reforma agraria congela –aunque sea de forma temporal– los
derechos de propiedad, por lo que la enajenación de tierras o la demanda de nuevos
créditos quedaron condicionadas por esta nueva situación. En el caso español, el
3 María Teresa CASARES, El Banco Hipotecario de España a través de sus prestatarios, 1873-1936, Madrid, Publicaciones del Banco Hipotecario de España, 1984. 4 Edward MALEFAKIS, Reforma agraria y revolución campesina en la España del siglo XX, 3a ed., Barcelona, Ariel, 1976. 5 Juan Antonio LACOMBA y Gumersindo RUIZ, Una historia del Banco Hipotecario de España (1872-1986), Madrid, Alianza Editorial, 1990; Aurora GÁMEZ AMIÁN , El crédito institucional a la agricultura en Andalucía (1768-1936), Málaga, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Málaga, 1998.
4
espectro de las expropiaciones y de las ocupaciones temporales, cuyo sesgo fue
variando durante toda la historia de la República, determinó que este problema asumiera
una dimensión de mayor importancia. Sin embargo, hasta el momento, muy pocos
autores han explorado las consecuencias de este cambio hasta sus últimas
consecuencias. El mismo Malefakis dio constancia en algún momento de este asunto,
pero asumía que la ley de septiembre de 1932 solucionaba cualquier conflicto al
asegurar a los acreedores el pago de los créditos hipotecarios concertados6.
En realidad, las dudas planteadas en torno a la solvencia y seguridad del crédito
agrario debido a la amenaza de las expropiaciones y ocupaciones temporales de tierra
estuvieron lejos de resolverse durante toda la historia de la Segunda República. Un
termómetro bastante preciso sobre la percepción por parte del público inversor de este
peligro puede verse en la evolución comparada de la rentabilidad de las cédulas
hipotecarias en relación a la deuda pública (Gráficos 1 y 2).
6 Las relaciones de propiedad se congelan en E. MALEFAKIS, Reforma agraria y revolución campesina en la España del siglo XX, op. cit., p. 249; la solución para los acreedores en p. 266.
5
A grandes rasgos se evidencian cinco fases fáciles de diferenciar. Desde 1925
hasta finales de 1930, los riesgos percibidos eran mínimos teniendo en cuenta la escasa
volatilidad en las cotizaciones así como el reducido y constante diferencial entre las
cédulas y la deuda pública. Posteriormente, a partir del cambio de régimen, se produjo
un alza considerable en la rentabilidad (o caída en precio) fruto de la inestabilidad
política y, en particular, de la fuga de depósitos bancarios7. Sin embargo, este
movimiento adverso no afectó en sí a la solvencia del crédito territorial, pues el
diferencial de las cédulas se redujo entre los meses de enero y junio de 1931 hasta
desaparecer. A partir del mes siguiente y hasta el final de año, coincidiendo con la
sucesión de proyectos de reforma agraria, la situación se invirtió provocando una
ampliación sustancial de la prima de riesgo. 1932 fue otro año de gran volatilidad, pues
mientras que en los primeros meses la moderación del proyecto y la prolongación de las
discusiones parlamentarias permitieron una reducción del diferencial, a partir de agosto,
al incluirse la expropiación sin indemnización de los golpistas y de los grandes de
España, la prima de riesgo se disparó a sus máximos históricos. En aquel momento las
observaciones de los comentaristas financieros resultaban tajantes. El Sol hablaba de
“pánico” en los mercados de capitales y otros corroboraban que “las cédulas 7 José Luis GARCÍA RUIZ, « Banca y crisis económica en España, 1930-1935: un nuevo enfoque », Revista de Historia Económica - Journal of Iberian and Latin American Economic History, 1993, vol. 11, no 3, p. 595-620; Pablo MARTÍN ACEÑA, La política monetaria en España, 1919-1935, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1984.
6
hipotecarias que hasta hace poco se consideraban el valor más sólido de nuestra Bolsa,
ahora se miran con prevención y cuesta gran trabajo deshacerse de ellas”8. Con el
tiempo, la moderación de la reforma y la llegada al gobierno de los radicales fueron
reduciendo de nuevo el riesgo hasta alcanzar a finales de 1935 cotas históricamente
normales. Finalmente, la victoria del Frente Popular en 1936, las ocupaciones de los
yunteros en marzo y la presentación de un nuevo proyecto de reforma agraria
propulsaron la prima al alza9.
En conclusión, el mercado de cédulas –al igual que el resto de la bolsa española–
estuvo durante la década de 1930 cada vez más condicionado por los cambios
políticos10. En este caso los principales acontecimientos que preocupaban a los
inversores no eran tanto la renovación de los gabinetes o las protestas sociales que
sacudían al país, sino los proyectos y discusiones en torno al problema agrario. El punto
de partida se sitúa en la propuesta elaborada por la comisión técnica entre mayo y julio
de 1936, que propugnaba las ocupaciones temporales y establecer un impuesto
extraordinario sobre las grandes propiedades, pero que ni contemplaba la expropiación
ni tampoco hacía referencia a la situación en que quedaban los préstamos garantizados
con estas fincas11. En esencia en esta propuesta, que tantas veces ha sido alabada por ser
“técnicamente excelente”, existía una notable laguna que no tomaba en consideración la
posible insolvencia de unos grandes propietarios que quedaban sometidos al doble
envite de percibir unas rentas reducidas y pagar un impuesto extraordinario12.
En este contexto, aunque las referencias no son del todo precisas, todo apunta a
que la dirección del Banco Hipotecario realizó una presión efectiva para que sus
intereses fuesen tenidos en cuenta. Así, a partir del proyecto de Alcalá-Zamora todos los 8 “Sección económica y financiera”, El Sol, 20 de noviembre de 1932; “La extinción del crédito”, Madrid Científico, 1297 (1932), p. 6. 9 Conviene recordar que las cédulas eran activos con un plazo de amortización muy largo (50 años), por lo que las variaciones en su rentabilidad se amplificaban notablemente en el precio de mercado. Por simplificar, basta señalar que un alza de un 1 por ciento en la rentabilidad equivalía a una caída de un 10 por ciento en los precios de mercado. 10 Joaquim CUEVAS CASAÑA, « Las crisis bursátiles, 1850-2000. De la burbuja ferroviaria a la tecnológica », in Pablo Martín Aceña, Elena Martínez Ruiz et María Ángeles Pons (dir.), Las crisis financieras en la España contemporánea, 1850-2012, Barcelona, Crítica, 2013, p. 159�196 ; José Antonio TORRENTE FORTUÑO, Historia de la Bolsa de Madrid, Madrid, Colegio de Agentes de Cambio y Bolsa, 1974. 11 El proyecto de la comisión técnica aparece íntegro en Antonio MERCHÁN ALVAREZ, « Razón técnica versus razón política: el proyecto de reforma agraria de la comisión técnica agraria de 1931 », Historia. Instituciones. Documentos, 2004, no 31, p. 395-416. 12 Las virtudes del proyecto han sido señaladas por Ramón TAMAMES, La República, la era de Franco, Madrid, Alianza Editorial, 1973; E. MALEFAKIS, Reforma agraria y revolución campesina en la España del siglo XX, op. cit.
7
borradores de reforma incluyeron una referencia explícita a que el Estado asumía de
forma subsidiaria la responsabilidad en pagar la deuda hipotecaria que gravaba las
fincas expropiadas y, además, añadía como señal de buen entendimiento que el gobierno
tendría en cuenta la opinión del Banco Hipotecario en cualquier asunto relacionado con
el crédito territorial13. En principio, la inclusión de estos principios debería haber
encauzado la situación y, de hecho, el Banco Hipotecario expresó su “satisfacción” al
considerar que los proyectos otorgaban el debido “respeto” al crédito territorial14. No
obstante, tal como reflejan las cotizaciones de las cédulas en la bolsa, seguían existiendo
fuertes dudas en torno a varios extremos. En primer lugar, no se detallaba el proceso por
el cual el Estado asumía esta responsabilidad subsidiaria y dejaba abierto el interrogante
de qué ocurriría si la indemnización a los propietarios no llegaba a cubrir el importe de
los préstamos. Pero además, ni el proyecto de Alcalá Zamora ni el de la comisión de
octubre afrontaron la situación en que quedaban las hipotecas de aquellas tierras
sometidas a una ocupación temporal de sus tierras, especialmente si se tiene en cuenta
que otros apartados de la ley garantizaban el derecho de los colonos a seguir trabajando
incluso si cambiaba la titularidad de estos bienes.
Al mismo tiempo que discurrían estos proyectos fue tomando un dilema de
mayor envergadura en torno a la situación jurídica de los préstamos concedidos desde
abril de 1931. El conflicto se debía a que los terratenientes habían multiplicado durante
este tiempo sus esfuerzos por cambiar la titularidad de sus propiedades y así esquivar la
reforma. Los políticos republicanos, conociendo esta situación, ya preveían declarar
nulas todas las situaciones jurídicas creadas voluntariamente desde abril de 1931. Este
criterio resultaba fácil de aplicar en las compraventas (fuesen o no encubiertas) o en los
repartos proindiviso, pero planteaba unas consecuencias más peliagudas en relación a la
concesión de préstamos. Tal como explicaba Leopoldo Matos en la carta que dirigió al
conde de la Cimera, el gobierno afrontaba una disyuntiva especialmente peligrosa: Si no
reconocía la legalidad de estas operaciones se encontraría de inmediato con la “negativa
rotunda del Banco a facilitar préstamos” y la consiguiente “quiebra del crédito
territorial”. Pero, si concedía una excepción, también podía fomentar que las fincas
13 La iniciativa de Alcalá Zamora es destacada por Francisco DÍAZ DE ARCAYA Y M IRAVETE, La Reforma Agraria de 15 de septiembre de 1932: comentada con su doctrina parlamentaria y disposiciones complementarias, Madrid, Reus, 1933, p. 108 14 “El Banco Hipotecario y el proyecto de reforma agraria”, ABC, 22 de octubre de 1931.
8
objeto de reforma fuesen hipotecadas por sus propietarios para así conseguir “el fracaso
de la Ley”15.
Desde marzo de 1932, momento en que presentó el proyecto definitivo, hasta
septiembre de ese año, cuando se aprobó la ley, se buscaron solucionar estos problemas.
En el asunto más acuciante –la legalidad de los créditos concedidos desde marzo de
1931– republicanos de izquierda y socialistas optaron por la solución más pragmática al
reconocer la legalidad de los préstamos concedidos por el Hipotecario, el Servicio
Nacional de Crédito Agrario y las Cajas de ahorro, al entender que éstas eran entidades
que operaban bajo el amparo oficial, pero también siendo conscientes de las
consecuencias negativas que tendría sobre el mercado de cédulas16. Es cierto que esta
opción no limitaba en modo alguno la actuación de estas entidades de crédito y que el
riesgo de que se generalizaran los préstamos hipotecarios permanecía latente. Sin
embargo, la dirección del Hipotecario, entendiendo lo comprometida que podía ser su
situación optó por una política prudente, examinando cada caso particular “y casi
siempre que la finca pasa de 600 hectáreas niega el préstamo y cuando es inferior a
aquella extensión lo concede muy restringido, tanto que solamente da por las fincas el
80 o como máximo, el 90 por 100 de la capitalización del líquido imponible”17. De un
modo similar, las cifras referentes a las hipotecas concedidas con garantía de fincas
rústicas indican un hundimiento muy pronunciado en 1932, incentivado sin duda por las
dudas en torno al proyecto final, pero después se mantuvo en un nivel similar al de los
años anteriores.
15 Carta de Leopoldo Matos al conde de la Cimera, 7 de diciembre de 1932. AHN, Diversos-Titulos Familias, c. 3095. 16 En las discusiones en Cortes este argumento se expresaba bajo la noción de que no podía perjudicarse al “pequeño ahorro” que acudía a la inversión en cédulas. 17 Carta de Leopoldo Matos al conde de la Cimera, 7 de diciembre de 1932. AHN, Diversos-Titulos Familias, c. 3095. Coincide en un diagnóstico similar, “La extinción del crédito”, Madrid Científico, 1297 (1932), p. 6.
9
El otro problema pendiente de solución –la indemnización a los acreedores que
habían concedido préstamos sobre fincas sometidas a la reforma agraria– fue
solucionado en un sentido muy favorable para a las élites financieras y, en particular,
para el Banco Hipotecario. Siguiendo los principios recogidos en los borradores
anteriores, el proyecto final incluyó una referencia explícita a que el Estado asumiría la
deuda que gravase las fincas expropiadas, si bien introducía dos importantes matices.
En primer lugar, se aseguraba que la cancelación de las hipotecas sería en metálico y no
con deuda (como ocurría con las indemnizaciones a los propietarios), por lo que se
eliminaba el riesgo de una pérdida de valor de los créditos. Además, se estableció que
en los préstamos concedidos por entidades oficiales (Hipotecario, Cajas de ahorro, etc.)
no habría límite a la hora de asumir estos pagos, mientras que con el resto de acreedores
estaría limitada a la indemnización prevista. Con respecto al problema de las
ocupaciones temporales, aunque el borrador de marzo de 1932 no había mención
alguna, en el redactado final sí se reconoció la obligación del Estado de pagar los
intereses de la deuda contraída por el propietario. En conclusión, aunque sin duda había
un trato preferencial a un tipo de bancos frente a otro, todo invita a pensar que si se
hubiesen generalizado las expropiaciones y ocupaciones, casi todas las hipotecas
afectadas hubiesen sido reembolsadas sin ningún quebranto. El único inconveniente de
10
este nuevo escenario era que se elevaba sustancialmente el coste de la reforma agraria
para la Hacienda pública.
El problema crediticio de la reforma agraria seguramente se hubiese solucionado
en este momento si no fuese porque en las discusiones finales se introdujeron una serie
de cláusulas adicionales que no habían sido previstas por los bancos ni tampoco por los
inversores en cédulas hipotecarias. Como es bien conocido, el intento de golpe de
Estado protagonizado por el general Sanjurjo en agosto de 1932, provocó en primer
lugar la expropiación inmediata y sin indemnización de las fincas rústicas
pertenecientes a los implicados en la trama golpista, una medida que en términos
económicos tenía escasa relevancia (en total sumaban unas 40.000 hectáreas), pero que
abría la puerta a una vía expeditiva para desarrollar la reforma agraria. Asimismo, poco
después, se incluyó un cambio de última hora en la ley de reforma agraria que aplicaba
la expropiación sin compensación a los grandes de España, reuniendo un caudal de
tierras expropiables cualitativamente superior (576.000 hectáreas)18.
La rapidez con la que se aprobaron estas medidas y el miedo a que se ampliase
esta vía para un mayor número de terratenientes sin duda causó una cierta inquietud
entre las élites financieras. Pero además, a la hora de acometer estas expropiaciones, el
gobierno parecía que cambiaba su parecer sobre las garantías que debían mantenerse a
los acreedores. El asunto se manifestaba especialmente peliagudo en relación a los
encartados, dado que los prestamistas serían reembolsados por el Estado en caso de que
se cumpliesen tres supuestos: 1) que los créditos hubiesen sido reconocidos en
documento público 2) que el expropiado careciese de otros bienes (propiedades urbanas,
cartera de acciones, etc.) 3) la indemnización en ningún caso superaría el valor de los
bienes expropiados19. Las diferencias con respecto al procedimiento pactado en la
reforma agraria resultaban a todas luces distinta, especialmente en cuanto a que no se
supeditaba la indemnización a una investigación de otro tipo de bienes y a que los
acreedores oficiales (Hipotecario, Cajas de Ahorro, etc.) hasta entonces no habían visto
limitado el cobro de las deudas pendientes.
18 Ricardo ROBLEDO HERNÁNDEZ, « La expropiación agraria de la Segunda República (1931-1939) », in Salustiano De Dios, Javier Infante, Ricardo Robledo Hernández et Eugenia Torijano (dir.), Historia de la propiedad: la expropiación, Salamanca, Universidad de Salamanca y Servicio de Estudios del Colegio de Registradores, 2012, p. 371�412. 19 Artículo 1º de la Ley de 24 de agosto de 1932.
11
Como resultado, por primera vez desde la llegada de la República se discutió el
alcance de la reforma agraria en la institución que oficialmente reunía la representación
de la banca privada: el Consejo Superior Bancario20. Los banqueros del país, en
particular el subgobernador del Banco de España, Pedro Pan Gómez, y el director del
Banco Exterior, Epifanio Ridruejo, mostraron una tajante oposición a estas medidas. En
su opinión resultaba inaceptable que se obligara a proveer de documentos públicos,
dado que existían algunos préstamos como el descuento de letras que no obedecían a
estos parámetros, y además se mostraban radicalmente opuestos a supeditar el reintegro
de los préstamos a la existencia de otros bienes, dado que ello obligaba “necesariamente
a la investigación y al quebranto del secreto en los negocios”21. Más adelante, Pablo de
Garnica, antiguo ministro durante la monarquía y consejero delegado de Banesto, trajo a
colación el distinto trato de los acreedores en la reforma agraria, pues si bien los
préstamos hipotecarios quedaban asegurados, no era así para los créditos con garantía
personal. Al final estas protestas se reflejaron en una carta dirigida al ministerio de
Hacienda y el asunto no fue a más, teniendo en cuenta que el espectro de las
expropiaciones quedó aparcado y las ocupaciones de tierra ocuparon la vía preferente
para emprender la reforma agraria.
El Banco Nacional Agrario
Desde principios de 1933 y hasta las elecciones que dieron la victoria al Frente
Popular, la problemática en torno a la solvencia del crédito territorial quedó aparcada y
solo resurgió de forma puntual en 1935, cuando el ministro Manuel Giménez Fernández
presentó un ambicioso proyecto de arrendamientos rústicos que más tarde fue diluido
por las fuerzas de su propio partido22. Sin embargo, ello no fue óbice para que las élites
20 Sobre el CSB María Ángeles PONS, « Las principales reformas del sistema financiero español », in José Luis Malo de Molina et Pablo Martín Aceña (dir.), Un siglo de historia del sistema financiero español, Madrid, Alianza Editorial, 2011, p. 87-116 ; Esteban María FAUS MOMPART, Regulación y desregulación: notas para la historia de la banca española, Barcelona, Península, 2001. Actualmente está en curso de publicación Miguel ARTOLA BLANCO: “The Spanish banking association and the regulation of the financial system (1920-1940)” 21 Libro de actas del Consejo Superior Bancario, 25 de agosto de 1932. La copia que he consultado se conserva en la biblioteca del Banco de España. La oposición a cualquier investigación que pusiese en riesgo el secreto profesional y bancario no es sorprendente si se tienen en cuenta los argumentos que utilizaron los banqueros para oponerse al proyecto de impuesto sobre la renta de Calvo Sotelo. COMITÉ
CENTRAL DE LA BANCA ESPAÑOLA, Informe sobre el proyecto de impuesto sobre las rentas y ganancias, Madrid, Ernesto Catalá, 1927. 22 Las protestas al proyecto de arrendamientos en ASOCIACIÓN DE LA BANCA DEL CENTRO DE ESPAÑA: Memoria del ejercicio social de 1935 aprobada por la junta general ordinaria de asociados celebrada en Madrid el día 31 de enero de 1936.
12
financieras pudieran desentenderse del problema agrario, dado que comenzó a perfilarse
un nuevo conflicto en torno al proyecto para crear un Banco Nacional Agrario.
Al apostar por esta vía, los republicanos retomaban el espíritu de aquellos
proyectos que desde finales del siglo XIX habían promovido la intervención del Estado
en el crédito agrícola, para así superar la ineficacia y medios tan parcos de las
instituciones que debían proveer de préstamos a corto plazo (pósitos) y de larga
duración (Banco Hipotecario)23. No obstante, frente a la premura que se imponía en los
aspectos más acuciantes de la reforma agraria –las expropiaciones o el asentamiento de
campesinos– este asunto apenas mereció la atención de los diputados en las Cortes, por
lo que en la ley de septiembre de 1932 se incluyó un redactado genérico que atribuía al
Instituto de Reforma Agraria la capacidad para reorganizar el crédito agrícola y
propugnaba la creación de un Banco Nacional que absorbiera los fondos de los
pósitos24.
En realidad, los políticos republicanos contaban ya con un proyecto bastante
maduro si se tiene en cuenta que en cuestión de meses la comisión dirigida por Feced
(radical-socialista) y con la presencia, entre otros, de un ingeniero agrónomo (Antonio
Ballester) y dos financieros del Banco Exterior (Ramón Viguri y Epifanio Ridruejo), fue
capaz de presentar un propuesta sólida y muy ambiciosa25. Su modelo de Banco
Nacional Agrario merece ser detallado en varios aspectos26. En primer lugar, por su
considerable tamaño, pues preveía un capital de 100 millones de pesetas –con la mitad
inmediatamente desembolsado– y una rápida implantación, al absorber los pósitos y el
Servicio Nacional de Crédito Agrícola. El Banco innovaba también en sus formas de
financiación, en tanto que más allá de la aportación inicial del Estado buscaba crear
participaciones (que no acciones) para la dotación de fondos propios. Asimismo, se
abría la vía a que fueran provistos de recursos por diversas instituciones crediticias
(pósitos, cajas rurales y el Banco de España) y a la posibilidad de emitir al mercado
cédulas hipotecarias y bonos. El Banco Nacional Agrícola era igualmente ambicioso por
la diversidad de operaciones, abarcando desde las estrictamente relacionadas con la 23 Pedro CARASA, « Proyectos y fracasos del crédito agrícola institucional en la España contemporánea », Areas: Revista internacional de ciencias sociales, 2001, no 21, p. 95�122. 24 Ley de 15 de septiembre de 1932. Base 23. 25 Los principales artífices según “El proyecto de creación del Banco Nacional Agrario”, El Sol, 24 de junio de 1933. También “El crédito agrícola y la creación del Banco Nacional Agrario”, Luz, 17 de mayo de 1933. 26 El borrador del proyecto aparece reproducido en Informe del C.S.B. sobre el proyecto de ley de bases para la constitución del Banco Nacional Agrario, Madrid, Palomeque, 1933.
13
reforma agraria –al gestionar los fondos del IRA–, pero también concedería préstamos
individuales o mancomunados con garantía personal, créditos con garantía prendaria e
hipotecas a largo plazo. En estos dos últimos aspectos, el proyecto introducía
importantes innovaciones, pues autorizaba el uso de garantías hasta entonces no
admitidas (como el ganado o las cosechas), relajaba los criterios para conceder
hipotecas a largo plazo y rompía el monopolio del Banco Hipotecario en la emisión de
cédulas. Por último, se contemplaba la concesión de las más amplias exenciones
tributarias, no sólo en relación al impuesto de sociedades (Tarifa 3ª de Utilidades) y
sobre las rentas de préstamos y dividendos (Tarifa 2ª de Utilidades), sino también del
Timbre y Derechos reales, por lo que en la práctica asumía una enorme ventaja
comparativa con respecto al resto de entidades financieras.
Desde el momento en que el proyecto fue presentado en el Consejo de Ministros
y antes de que hipotéticamente llegase a las Cortes, el gobierno solicitó sendos informes
al Banco de España, el Banco Hipotecario y el Consejo Superior Bancario. Así, en lugar
de seguir la vía expeditiva por lo que se había emprendido la reforma agraria o
modificado el estatuto del Banco de España en 1931, los dirigentes republicanos se
retrajeron a una larga tradición –asentada desde época de la Restauración– según la cual
todas reforma que afectase al sistema financiero debía ser pactada o negociada con los
banqueros27. La ventaja de este procedimiento consistía en que de llegar a un acuerdo la
oposición parlamentaria sería mínima, aunque a cambio existía el riesgo de que la
reforma quedase paralizada en esta primera fase de consultas.
En los cálculos del ejecutivo, y en particular del ministro de Agricultura,
resultaba muy probable que hubiera una decidida oposición de Banco de España y del
Hipotecario. La primera institución constituía el más firme baluarte de la ortodoxia
financiera en la época y, además, sus relaciones con el gobierno no eran muy fluidas
desde la reforma de 193128. Asimismo, la oposición del Hipotecario se daba por
descontado dado que se ponía en peligro su monopolio sobre la emisión de cédulas. A
cambio, el gobierno esperaba que la banca privada prestase un apoyo más o menos
explícito al proyecto. No obstante, el resultado final fue mucho más adverso del
previsto. Los bancos oficiales (Hipotecario y Banco de España) rechazaron a los pocos
27 Como argumento en Miguel ARTOLA BLANCO: “The Spanish banking…” 28 La oposición a la República y la ortodoxia financiera en P. MARTÍN ACEÑA, La política monetaria en España, 1919-1935, op. cit.
14
días la esencia del proyecto debido a su carácter excesivamente ambicioso, la
insuficiencia de garantías y por romper el statu quo bancario en varios aspectos29. Poco
más tarde, en la sesión de principios de julio del Consejo Superior Bancario se
manifestaron en su seno dos líneas de oposición. Por una parte, había unos pocos
representantes de la banca privada que siguieron la consideración de “no [manifestar]
una actitud meramente negativa” y aceptaron la creación del banco, siempre que “no se
inmiscuya en actividades bancarias” (tomar depósitos) y dirigiese sus fondos a asegurar
préstamos que fuesen provistos por la banca privada. Por otra parte, otros consejeros,
entre ellos Pablo de Garnica mostraron su rotunda oposición a lo que se consideraba un
banco “burocrático”, dirigido por “políticos” y cuya única finalidad era realizar la
reforma agraria30. A los pocas semanas el CSB emitió un informe, en donde se
priorizaban los argumentos técnicos para rechazar de plano el proyecto, aunque no pudo
evitarse que la imagen trasmitida al público fuese que la oposición se debía al “temor”
que les causaba el Banco Agrario31. Pero incluso en estas circunstancias, los banqueros
evitaron aparecer como los grandes opositores a la reforma agraria. Como reconocía
Ignacio Villalonga, futuro presidente del Banco Central:
El Ministro de Agricultura había dejado entrever que el éxito de la Reforma Agraria dependía de la creación del Banco y que sería sensible que si este no se creaba se atribuyera en parte al informe del Consejo Superior Bancario […] recomendando en su consecuencia el sigilo del informe o cuando menos el diferimiento de su publicación32.
Esta falta de apoyos entre los principales bancos unido a la caída del gobierno
Azaña motivaron que el proyecto para crear el Banco Nacional Agrario nunca llegase a
ser presentado a las Cortes. Sin embargo, ello no fue óbice para que la nueva mayoría de
radicalistas y cedistas olvidaran por completo la búsqueda de nuevas fórmulas para que
el Estado ampliase los medios de crédito en el medio rural y, de hecho, la nueva ley de
reforma agraria de 1935 siguió recogiendo el principio de crear un “Banco Nacional de
Crédito Agrícola”. En realidad, lo que ocurrió fue que optó por una vía menos
conflictiva que optó por reformar el Servicio Nacional de Crédito Agrícola, creado
durante la dictadura de Primo de Rivera. En 1934, bajo el impulso de Cirilio del Rio, se
29 Informe del Banco de España sobre creación del Banco Nacional Agrario. AHBE, Dirección general de sucursales, legajo 2248. 30 Libro de actas del Consejo Superior Bancario, 8 de julio de 1933. 31 “El proyecto del Banco Nacional Agrario. Cómo piensa la banca privada sobre el Banco y el sistema”, El Sol, 26 de julio de 1933. 32 Libro de actas del Consejo Superior Bancario, 21 de agosto de 1933
15
aprobó un decreto que recogía algunos de los puntos del proyecto anterior, en particular
la ampliación del tipo de préstamos a conceder, pero se aparcaron los puntos más
conflictos, como la participación obligatoria del resto de entidades financieras, la
capacidad para emitir cédulas hipotecarias o algunas de las exenciones tributarias33. En
esencia, la nueva ley aumentaba sustancialmente la asistencia del Estado pero no
alteraba en modo alguno el statu quo por el que operaban los bancos (oficiales y no
oficiales).
Conclusiones
Como es bien conocido, la reforma agraria emprendido durante la Segunda
República incluía un ambicioso programa de expropiaciones y ocupaciones de tierra
para así conseguir un reparto más equitativo de la propiedad rústica. Esta medida
provocó de forma inmediata un enfrentamiento abierto con los terratenientes, pero
también el rechazo de otros actores como los bancos que habían concedido préstamos
sobre dichas tierras. En poco tiempo los dirigentes republicanos descubrieron que si
emprendían la reforma agraria por una vía urgente, asentando a colonos con rentas
reducidas o excluyendo el pago de indemnizaciones a precios de mercado, se podían
tambalear los cimientos del sistema crediticio. En su lugar, gracias a una presión
efectiva de las élites financieras sobre el sector más moderado de las fuerzas
republicanas, los intereses inmediatos del principal acreedor (el Banco Hipotecario)
quedaron salvaguardados a costa de que el Instituto de Reforma Agraria garantizase el
pago de las deudas o intereses de los préstamos abiertos. Pero más allá de la solución
de este conflicto inmediato, las relaciones entre los republicanos (tanto de izquierdas
como de derechas) con las élites financieras no fueron especialmente fluidas. Entre estas
últimas existía un amplio consenso en torno a la defensa de la noción clásica de la
propiedad absoluta, el rechazo a una intervención de los poderes públicos y una
preferencia casi natural por los negocios de naturaleza industrial y comercial, por lo que
no es de extrañar que se resistieran a colaborar con el proyecto del Banco Nacional
Agrario.
33 Decreto de 13 de septiembre de 1934.
16
Apéndice. El mercado de cédulas hipotecarias
Para la elaboración de las series representadas en los gráficos 1 y 2 ha sido necesario unir fuentes de diversa procedencia y realizar una serie de ajustes que permitiesen hacer una comparación.
En primer lugar, dentro de los dos tipos de activos (cédulas hipotecarias y deuda pública) opté por tomar la emisión de bonos más representativa. El mercado de cédulas hipotecarias era relativamente homogéneo, dado que solo existían tres series (bonos con cupón del 4, 5 y 6 por ciento) con plazos de amortización por sorteo a cincuenta años. Entre ellas, opté por las que tenían un cupón del 5 por ciento, pues eran la emisión de mayor tamaño, volumen de mercado y liquidez. En cambio, en la deuda pública existían muchas más emisiones que se diferenciaban por su vencimiento (perpetua o amortizable) y carga fiscal (con o sin impuesto de Utilidades). En consecuencia, para hacer factible la comparación con las cédulas hipotecarias, he optado por una emisión no perpetua y con impuesto: la deuda amortizable de 1900 al 5 por ciento.
Las cotizaciones de ambos activos se expresaban en la época como un porcentaje sobre el valor nominal, pero estas pueden convertirse en tasas de rentabilidad (TIR) dividiendo el cupón por el precio de mercado. No obstante, para desarrollar este cálculo es necesario tener en cuenta que los inversores en ambos activos nunca cobraron el cupón íntegro, sino que se les deducía una parte en concepto de impuestos (la tarifa 2ª de Utilidades). La carga fiscal de la deuda pública resulta fácil de establecer, pues fue fijada en un 20 por ciento desde época de Villaverde y, por tanto, la deuda al 5 por ciento tenía en realidad un cupón neto del 4. En cambio, con las cédulas hipotecarias el asunto presenta una mayor complejidad, dado que la presión fiscal fue variando ligeramente de año en año, por lo que ha sido necesario consultar el cupón neto según el Anuario oficial de valores de la Bolsa de Madrid.
Por último, todas las cotizaciones reflejan la media de cada mes según el citado Anuario oficial, salvo en dos años (1935 y 1936) de los que no se dispone información debido al impacto a posteriori de la Guerra Civil. Como forma de remediar esta laguna acudí a la información publicada en la sección financiera del periódico El Sol, recogiendo la cotización de un día en cada semana y promediando los valores del mes. No es una solución perfecta, pero el resultado no debe estar muy distante de la serie real.