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1. INTRODUCCIÓN

El objetivo de este artículo se centraen el análisis de los factores explica-tivos de la evolución que ha experi-

mentado, durante los últimos años, el gastopúblico relativo a la protección por desem-pleo de los inmigrantes económicos en Espa-ña.

Así, se estudian los distintos elementosque inciden sobre esta prestación social, comoel colectivo a proteger, las características sin-gulares de los beneficiarios, las tasas decobertura, la estructura de los niveles de pro-tección y el gasto medio efectuado.

Por ello, se expone, en primer lugar, elmarco legal de los inmigrantes protegidos, asícomo el relativo a la protección por desem-pleo, y a continuación se analiza la realidadpresupuestaria de esta prestación social en elámbito de la inmigración.

2. LOS INMIGRANTES BENEFICIARIOSDE LA PROTECCIÓNPOR DESEMPLEO

El propósito de este apartado consiste enidentificar, en el ámbito de los trabajadoresinmigrantes, a los beneficiarios de la protec-ción por desempleo en nuestro país. Para ello,el análisis se aborda, en primer lugar, enrelación a la inmigración irregular; y actoseguido, se estudia la situación de esta pres-tación social en el ámbito de los trabajadoresinmigrantes regulares.

El modelo de protección social en España,que en su origen respondía a las característi-cas de un sistema profesional, ha evoluciona-do hacia un modelo universalista en el que sevislumbra la ampliación paulatina del colec-tivo de beneficiarios de las prestaciones socia-les de carácter público. En este sentido, cabepreguntarse si la protección por desempleo,respecto de los trabajadores inmigrantes,extranjeros sin nacionalidad española, man-tiene tintes de modelo universalista, inclu-yendo en su ámbito de protección a los inmi-grantes irregulares que puedan demostrar laprestación de trabajo desarrollada en nuestroámbito territorial; o si, por el contrario, setrata de un modelo profesional que sólo inte-

41REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 61

La protección por desempleode los inmigrantes en España

PALOMA TOBES PORTILLO

MIGUEL ANGOITIA GRIJALBA *

* Universidad Autónoma de Madrid.Los autores agradecen a la Subdirección General de

Servicios Técnicos del Servicio Público de Empleo Esta-tal la información facilitada.

gra a los inmigrantes regulares que han sidoempleados en nuestro país y han generado elderecho a percibir esta prestación.

2.1. Los inmigrantes irregularesy la protección por desempleo

La inclusión de los inmigrantes irregula-res como beneficiarios de la protección pordesempleo en España no es una cuestiónbaladí y se plantea como un debate abiertopor la importancia que este fenómeno estáadquiriendo en nuestro país. Cerrar estacuestión con el planteamiento de que los tra-bajadores de la economía irregular, ya seanespañoles o extranjeros, no tienen derecho ala prestación por desempleo, sin proporcionarningún argumento de base, constituye unavisión excesivamente simplista de una cues-tión de hondo calado en nuestra sociedad.

La posibilidad de que los trabajadoresextranjeros irregulares puedan percibir laprestación por desempleo plantea importan-tes problemas jurídicos, como se advierte enel proceso normativo que esta cuestión hadesarrollado hasta alcanzar su configuraciónactual.

Inicialmente, la Ley Orgánica 8/20001

abría una posibilidad de beneficiar con la pro-tección por desempleo a los trabajadoresextranjeros irregulares, al disponer en el artí-culo 36.3 que «los empleadores que deseencontratar a un extranjero no autorizado paratrabajar deberán obtener previamente, con-forme a lo dispuesto en el apartado 1 de esteartículo, autorización del Ministerio de Tra-bajo y Asuntos Sociales. La carencia de lacorrespondiente autorización por parte delempleador, sin perjuicio de las responsabili-dades a que dé lugar, no invalidará el contra-

to de trabajo respecto a los derechos del traba-jador extranjero». Aunque en sentido restric-tivo, los derechos a los que alude el artículoanterior se habrían de limitar al resarcimien-to de los salarios pendientes y, en su caso, a lacorrespondiente indemnización por despido,no incluyendo la prestación por desempleo.En un plano teórico, sin embargo, al admitireste artículo de facto la circunstancia de queun extranjero no autorizado para trabajarpudiera ser empleado en España abría laposibilidad de que pudieran ser beneficiariosde la protección por desempleo.

Esta posibilidad de ampliar la protecciónpor desempleo, a favor de los inmigrantes sinautorización de trabajo, pronto se vio cerce-nada, ya que la Ley Orgánica 14/20032, porun lado, refiere la autorización de contrata-ción al «trabajador extranjero», desaparecien-do el término «extranjero no autorizado paratrabajar» y, por otro, ratifica el carácter pre-vio de la autorización administrativa corres-pondiente para trabajar3. Por tanto, como sepuede apreciar, la normativa vigente no con-templa legalmente la posibilidad de que exis-tan trabajadores inmigrantes en situaciónirregular.

Esta misma conclusión se alcanza a partirdel análisis de las disposiciones relativas aresidencia de extranjeros, ya sea ésta decarácter temporal o permanente, y a permi-sos/autorizaciones de trabajo, por cuenta aje-

INFORMES Y ESTUDIOS

42 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 61

1 Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, dereforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,sobre derechos y libertades de los extranjeros en Españay su integración social.

2 Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, dereforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero,sobre derechos y libertades de los extranjeros en Españay su integración social.

3 El artículo 33.3 de la Ley Orgánica 14/2003 esta-blece que «para la contratación de un extranjero elempleador deberá solicitar la autorización a que se refie-re el apartado 1 del presente artículo.

La carencia de la correspondiente autorización porparte del empresario, sin perjuicio de las responsabilida-des a que dé lugar, incluidas aquellas en materia de Segu-ridad Social, no invalidará el contrato de trabajo respec-to a los derechos del trabajador extranjero, no será obs-táculo para la obtención de las prestaciones que pudie-ran corresponderle».

na o propia, contenidas en el Reglamentosobre derechos y libertades de los extranjerosen España y su integración social4. Así, entodos los casos, para la obtención de los per-misos correspondientes, constituye un requi-sito inexcusable que los trabajadores no seencuentren irregularmente en territorioespañol.

Por otra parte, el artículo 203 del TextoRefundido de la Ley General de la SeguridadSocial5, al regular la protección por desem-pleo, mantiene como configuración genéricade los beneficiarios de esta prestación a quie-nes, pudiendo y queriendo trabajar, pierdansu empleo o vean reducida su jornada ordina-ria de trabajo.

A este respecto, es necesario señalar queuna parte de los estudiosos de esta materiamantiene que la capacidad de trabajar a laque hace referencia el precepto anterior sedebe entender referida exclusivamente a lacapacidad jurídica por edad o por aptitudesfísicas o psíquicas para el trabajo y no a lasituación legal o ilegal del trabajador. Sinembargo, el análisis conjunto de la normativasobre extranjeros y la relativa a la protecciónpor desempleo, pone de manifiesto, sin nin-gún tipo de reserva, que sólo los trabajadoresextranjeros legales pueden ser beneficiariosde esta prestación social, quedando excluidosde este ámbito los inmigrantes ilegales; y ellopor las razones siguientes:

1. En primer lugar, como se ha advertidoanteriormente, con la salvedad de los proce-sos extraordinarios de regularización, uno delos requisitos inexcusables para la obtencióndel correspondiente permiso de trabajo es queel trabajador extranjero no se encuentre en

situación irregular en España, de forma quelos extranjeros ilegales no tienen capacidadjurídica para trabajar en España.

2. Desde un punto de vista positivo, laprotección por desempleo, en su nivel contri-butivo, entre otros requisitos que no afectan aeste particular, exige en su devengo un perío-do mínimo de cotización a la SeguridadSocial, requisito que sólo puede cumplirse enel caso de que el trabajador extranjero seencuentre en España en situación regular.Adicionalmente, la normativa reguladoradelimita los distintos supuestos de trabajado-res extranjeros nacionales de países no perte-necientes ni a la Unión Europea ni al EspacioEconómico Europeo que pueden ser benefi-ciarios de prestaciones por desempleo, enfunción de los distintos permisos de trabajoy/o residencia.

3. Por otra parte, no cabe la posibilidad deque los inmigrantes irregulares se beneficiendel nivel asistencial de la protección por des-empleo, en tanto en cuanto éste se perfilacomo un sistema complementario al nivelcontributivo, en el que se reducen, pero nodesparecen, los períodos mínimos de cotiza-ción a la Seguridad Social. Evidentemente,un extranjero irregular difícilmente contarácon esos periodos de cotización, quedandoexcluido de este ámbito de protección.

En suma, de todo lo anterior se desprende,que los inmigrantes que no posean el corres-pondiente permiso de trabajo no podrán serbeneficiarios de la acción protectora por des-empleo en España.

2.2. Los inmigrantes regularesy la protección por desempleo

En relación a los inmigrantes regulares, laConstitución Española de 1978, en el TítuloPrimero, referido a los derechos y deberesfundamentales, consagra en los artículos 13 y14 que los extranjeros sean sujetos de dere-chos y libertades fundamentales, en igualdad

PALOMA TOBES PORTILLO y MIGUEL ANGOITIA GRIJALBA


4 Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, porel que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades delos extranjeros en España y su integración social.

5 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio,por el que se aprueba el Texto Refundido de la LeyGeneral de la Seguridad Social.

de condiciones que los españoles, a excepcióndel derecho a participar en asuntos públicos yal derecho de acceso a funciones y cargospúblicos, en los términos que establezcan lostratados y las leyes.

En este mismo sentido se manifiesta elartículo 3 de la Ley Orgánica 4/20006, alexplicitar como criterio interpretativo gene-ral de derechos y deberes, que los extranjerosejercitarán los derechos que dicha ley lesreconoce en condiciones de igualdad que losespañoles. Uno de estos derechos es el dere-cho al trabajo, ya sea por cuenta propia o aje-na, y el acceso al sistema de Seguridad Social,en los términos establecidos en la legislaciónvigente.

En cuanto al derecho al trabajo se refiere,es necesario señalar que, si bien en un planoconceptual es cierta la igualdad entre losextranjeros regulares y los españoles, el aná-lisis de la normativa vigente evidencia queeste postulado sólo se cumple en el caso de losextranjeros con residencia permanente.Prueba de ello es que, de las posibles situa-ciones en que se puede encontrar un extran-jero regular en España, estancia, residenciatemporal y residencia permanente, sólo enesta última la norma garantiza, de formaexplícita, la igualdad de los extranjeros conlos españoles en el empleo7; cuestión que noocurre en los casos de estancia con un visadopara búsqueda de empleo, ni tampoco en elcaso de la residencia temporal con autoriza-ción para trabajar, en cuyo caso la autoriza-

ción correspondiente se puede circunscribir aun área geográfica o sector económico deter-minado según lo establecido por la Secretaríade Estado de Inmigración y Emigración.

Por el contrario, en relación al derecho a laprotección del Sistema de Seguridad Social,no existe ninguna duda respecto a la igualdadde condiciones entre extranjeros regulares yespañoles, ya que así se recoge en el artículo14.1 de la Ley Orgánica 4/2000. Ahora bien,en la medida en que la protección por desem-pleo no forma parte del Sistema de SeguridadSocial, el artículo 12.2 de la norma anteriorgarantiza explícitamente el derecho a la pro-tección por desempleo en los siguientes tér-minos: «los extranjeros residentes tendránderecho a los servicios y a las prestacionessociales, tanto a los generales básicos como alos específicos, en las mismas condiciones quelos españoles».

De todo lo anterior, podemos extraer clara-mente como conclusión que el ámbito debeneficiarios de la protección por desempleoen España, en relación a los inmigrantes, secircunscribe a los inmigrantes regulares quehayan cotizado por esta contingencia, protec-ción que se efectúa en igualdad de condicio-nes que la recibida por los desempleados connacionalidad española.

Por último, no queremos cerrar este apar-tado, sin reflejar algunas de las notas másimportantes que se desprenden del análisiscuantitativo de los inmigrantes económicoscomo beneficiarios de la protección por des-empleo8.

Así, los inmigrantes desempleados que enel ejercicio 2004 accedieron a la protecciónpor desempleo en sus distintos niveles, como

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6 Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre dere-chos y libertades de los extranjeros en España y su inte-gración social. El citado artículo 3 fue modificado por laLey Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre.

7 Así, según el artículo 71 del Real Decreto2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se apruebael Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de ene-ro, sobre derechos y libertades de los extranjeros enEspaña y su integración social, «se halla en situación deresidencia permanente el extranjero que haya sido auto-rizado a residir en España indefinidamente y a trabajar enigualdad de condiciones que los españoles».

8 Entendemos por inmigrantes económicos, losextranjeros que pertenecen a países con bajo nivel dedesarrollo económico. Excluimos, por tanto, del análisisa los ciudadanos procedentes de la Unión Europea,Espacio Económico Europeo, Suiza, Argentina, Méjico,Brasil, Canadá, Estados Unidos, Japón, Israel y Oceanía.

se puede observar en el cuadro 1, ascendierona 42.013 personas, lo que suponía que sólo el37,04 por 100 de los inmigrantes demandan-tes de empleo contaba con algún tipo de pres-tación por desempleo. El resto, el 62,96 por100, no percibía ningún tipo de cobertura poresta contingencia, quedando en evidencia elprincipal problema que presenta esta cues-tión: la desprotección ante la situación dedesempleo que presenta el colectivo de inmi-grantes económicos regulares.

La segunda característica que podemosseñalar se refiere a la reducida importanciaque los inmigrantes económicos beneficiariosde la protección por desempleo mantienensobre el conjunto de beneficiarios de carácternacional, como se desprende de la informa-ción recogida en el cuadro 2. Aunque, de for-ma paralela es de destacar el crecimiento queesta ratio ha experimentado en un cortoperiodo de tiempo, pasando de ser el 1,35 por100 en el año 2001 al 3,43 por 100 en el ejer-cicio 2004.

3. LA CONFIGURACIÓNDE LA PROTECCIÓNPOR DESEMPLEO

Una vez efectuada la delimitación de losbeneficiarios de la protección al desempleo enel ámbito de la inmigración, el estudio de laevolución del gasto público destinado a laprotección por desempleo de los trabajadoresinmigrantes en España hace necesario abor-dar las características técnicas que presentaesta prestación social, dedicando especialatención a las singularidades relativas a lostrabajadores extranjeros.

La protección por desempleo9 se configurasobre la base de dos niveles: el nivel contribu-tivo, integrado por la prestación contributiva,

que presupone la sustitución de rentas sala-riales ante una situación de desempleo; y elnivel asistencial, cuya finalidad consiste engarantizar la percepción de una renta míni-ma, a través del subsidio por desempleo.

3.1. El nivel contributivode la protección por desempleo

La prestación contributiva por desempleoprotege a los trabajadores por cuenta ajenaque se encuentren en situación legal de des-empleo, con independencia de la modalidadde contrato suscrito y siempre que, además,cumplan una serie de requisitos adicionales,sobre los que se deja constancia en la líneassiguientes.

Limitándonos, al ámbito de los inmigran-tes económicos, inicialmente, podrán serbeneficiarios de la prestación contributivapor desempleo, los desempleados extranjerosque fueran titulares de las autorizacionessiguientes10:

1. Autorizaciones de residencia temporaly trabajo por cuenta ajena.

2. Autorización de residencia permanente.

Sensu contrario, no podrán ser beneficia-rios de la protección por desempleo, puestoque no cotizan por esta contingencia, losextranjeros que sean titulares de las autori-zaciones de trabajo siguientes: de trabajado-res transfronterizos, para actividades deduración determinada, al igual que losextranjeros en situación de estancia por estu-dios11. Evidentemente, tampoco se beneficiande esta prestación, en plano de igualdad conlos desempleados españoles, los trabajadoresextranjeros incluidos en aquellos regímenesespeciales de la Seguridad Social en los queno se cotice por esta contingencia.



9 La regulación de la protección por desempleo seefectúa en el Capítulo I del Texto Refundido de la LeyGeneral de la Seguridad Social.

10 Véase el Real Decreto 2393/2004, de 30 diciem-bre, artículos 49 y ss. y 71 y ss.

11 Véase la Disposición adicional decimotercera delReal Decreto 2393/2004, de 30 diciembre.

Además, como se ha señalado anterior-mente, para acceder a esta prestación no bas-ta con ser inmigrante regular y desempleado,ya que se exige el cumplimiento de los requi-sitos generales recogidos en el Texto Refundi-do de la Ley General de la Seguridad Social,enumerados a continuación:

1. Estar dado de alta en la SeguridadSocial o en situación asimilada al alta.

2. Haber cubierto un periodo mínimo decotización por la contingencia de des-empleo. Así, se debe haber cotizado almenos un año entre los seis años ante-riores a producirse la situación de des-empleo, si bien no se requiere que dichacotización se produzca de forma conti-nuada en el tiempo.

3. Suscribir un compromiso de actividadque supone la búsqueda activa deempleo, aceptar una colocación adecua-da y participar en acciones de reinser-ción profesional12.

4. No cumplir las condiciones para acce-der a una pensión de jubilación contri-butiva, puesto que, en tal caso, prevale-ce el derecho a la pensión de jubilaciónsobre el beneficio de la prestación pordesempleo.

Por lo que se refiere a las característicasespecíficas de la prestación como gasto degarantía de rentas, ésta pivota sobre tresvariables: período de percepción, renta mone-taria percibida por el desempleado y cotiza-ción a la Seguridad Social

3.1.1. Periodo de percepción de la prestaciónpor desempleo

El período de duración de la prestación seestablece en función del tiempo de cotizaciónprecedente a la situación de desempleo, deforma que a tres días de cotización le corres-ponde uno de prestación, existiendo un límitemínimo de 120 días de duración y una dura-ción máxima establecida en 720 días. Estarelación es la recogida en la tabla 1.

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TABLA 1. PERIODO DE COTIZACIÓN Y DURACIÓNDE LA PRESTACIÓN CONTRIBUTIVA POR DESEMPLEO

12 Las definiciones de búsqueda activa de empleo,compromiso de actividad y colocación adecuada serecogen en el artículo primero, once de la Ley 45/2002,

de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la refor-ma del sistema de protección por desempleo y mejorade la ocupabilidad.

3.1.2. Importe de la prestación por desempleo

La renta percibida por el desempleadoconstituye el resultado de aplicar un porcen-taje sobre la base reguladora, existiendosobre esta renta unos límites con caráctermínimo y máximo, referidos al IndicadorPúblico de Renta de Efectos Múltiples(IPREM13), variable en función del número dehijos a cargo14.

El porcentaje aplicable a la base regulado-ra es de carácter decreciente, asciende al 70por 100 en los primeros 180 días de percep-ción de la prestación y se sitúa en el 60 por100 a partir del día 181. Por su parte, la basereguladora constituye el promedio de lasbases de cotización por accidentes de trabajoy enfermedades profesionales, excluidashoras extraordinarias, correspondientes a losúltimos 180 días de cotización.

3.1.3. Las cotizaciones a la SeguridadSocial en el periodo de desempleo

Por último, la protección por desempleo eneste estadio alcanza al abono por parte delServicio Público de Empleo Estatal de la tota-lidad de la aportación que correspondiera a laempresa en la cotización del trabajador a laSeguridad Social y del 35 por 100 de la cuotacorrespondiente al trabajador, ya que duran-te la percepción de la prestación por desem-pleo no expira la obligación de cotizar15.

3.2. El nivel asistencial de la protecciónpor desempleo

El subsidio por desempleo tiene por finali-dad proporcionar una renta de subsistencia aunos colectivos específicos de desempleados,desempeñando las cargas familiares un ele-mento clave en este nivel de protección. Elsubsidio de desempleo proporciona prestacio-nes económicas y períodos de cobertura dife-renciados, atendiendo a las característicasespecíficas de los distintos grupos reglados debeneficiarios.

Con carácter general, sólo podrán serbeneficiarios del subsidio por desempleo,aquellos desempleados que �cumpliendo lassiguientes condiciones: figurar como deman-dantes de empleo en el plazo de un mes, nohaber rechazado ninguna oferta de empleoadecuada ni negarse a participar en accionesde inserción profesional y cuyas rentas nosuperen la cuantía establecida al efecto16� se



13 Las referencias al IPREM se establecen a partir del1 de julio de 2004, tras la aprobación del Real DecretoLey 3/2004, de 25 de junio, para la racionalización de laregulación del salario mínimo interprofesional y para elincremento de su cuantía.

14 El límite mínimo de la prestación contributiva, encaso de un trabajador sin hijos a cargo, se establece en el80 por 100 del IPREM mensual, incrementado en unsexto al incorporar la parte proporcional de las pagasextraordinarias. Para un trabajador con hijos a cargo,este límite se sitúa en el 107 por 100 del IPREM men-sual, con la correspondiente proporción de las pagasextraordinarias.

El límite máximo sobre el importe de la prestacióncontributiva asciende al 175 por 100 del IPREM men-sual, incrementado en un sexto, en caso de que el des-empleado no tenga hijos a su cargo. Para los desemple-ados con un hijo a cargo, el porcentaje sobre el IPREMmensual se establece en el 200 por 100. Por último, elporcentaje se cifra en el 225 por 100 en el caso de losdesempleados con dos o más hijos dependientes. Aestos efectos, se consideran hijos a cargo los menores de26 años, o mayores incapacitados, que convivan con elperceptor y no obtengan rentas, cualquiera que sea sunaturaleza, superiores al salario mínimo interprofesio-nal.

15 Las cotizaciones responden a las contingenciascomunes de la Seguridad Social: jubilación, invalidezpermanente, muerte y supervivencia, incapacidad tem-poral, protección a la familia, asistencia sanitaria y far-macéutica, siendo la base de cotización, en este caso, elpromedio de las bases de cotización por estas contin-gencias correspondientes a los últimos seis meses decotización del trabajador.

16 Este importe supone el 75 por 100 del salariomínimo interprofesional, en cómputo mensual, conexclusión de la proporción correspondiente a dos pagasextraordinarias.

encuentren incluidos en alguno de los gruposde beneficiarios descritos de forma explícitaen este nivel de protección, y recogidos a con-tinuación:

1. Trabajadores que no hayan cotizado elperiodo mínimo establecido para acce-der a la prestación contributiva.

2. Trabajadores con responsabilidadesfamiliares que hayan agotado la presta-ción contributiva.

3. Trabajadores mayores de 45 años, sinresponsabilidades familiares, quehubieran agotado la prestación contri-butiva de al menos 12 meses.

4. Trabajadores emigrantes retornados.

5. Liberados de prisión.

6. Trabajadores declarados plenamentecapaces o incapaces parciales, comoconsecuencia de un expediente de revi-

sión por mejoría de una situación degran invalidez, incapacidad permanen-te o absoluta.

7. Trabajadores mayores de 45 años quehubieran agotado la prestación contri-butiva de 24 meses.

8. Trabajadores mayores de 52 años hastacausar derecho a la pensión de jubilación.

Cada uno de los colectivos anteriores pre-senta de forma específica su propia regula-ción, si bien podemos señalar que, con carác-ter general, la prestación económica escomún a los distintos supuestos y se estable-ce en el 80 por 100 del IPREM, aunque la pre-sencia de cargas familiares puede alterareste porcentaje.

Adicionalmente a la prestación monetariapercibida por los beneficiarios del subsidio, laEntidad Gestora abona, en todos los casos,las cotizaciones a la Seguridad Social corres-

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TABLA 2. PERIODO DE COTIZACIÓN Y DURACIÓNDEL SUBSIDIO POR DESEMPLEO

pondientes a la prestación sanitaria y protec-ción a la familia. En el caso del subsidio paramayores de 52 años, el Servicio Público deEmpleo Estatal corre, además, con la cotiza-ción correspondiente a la contingencia dejubilación.

Las mayores diferencias que se percibenen el subsidio por desempleo, entre las distin-tas modalidades reguladas, se circunscribena la duración máxima de esta prestaciónsocial, como se desprende de la informaciónrecogida en la tabla 2. En relación a estatabla es de destacar que los subsidios espe-ciales para mayores de 45 y 52 años seencuentran condicionados al previo agota-miento de los correspondientes subsidiosgenerales.

3.3. El Régimen Especial Agrario

En el Régimen Especial Agrario coexistendistintos niveles de protección: la prestacióncontributiva y el nivel asistencial, que inclu-ye el subsidio para trabajadores eventualesde las Comunidades Autónomas de Andalu-cía y Extremadura, el subsidio especial afavor de los mayores de 52 años y la RentaAgraria.

En relación a la prestación contributiva, esnecesario señalar que a partir del 1 de juniode 200217, es obligatoria la cotización por des-empleo de los trabajadores eventuales porcuenta ajena del Régimen Especial Agrario,quedando cubiertos ante esta contingenciapor el nivel contributivo. Los condicionantesque mantiene este régimen de protección,además de los establecidos para el RégimenGeneral en el Texto Refundido de la LeyGeneral de la Seguridad Social, presentaciertas especialidades que se centran en los

puntos siguientes: sobre los trabajadores,familiares de los titulares de la explotación,que pudieran ser objeto de protección por des-empleo; en la relación entre el período de per-cepción de la prestación y el de cotización, exi-giéndose cuatro días de cotización para laobtención de un día de prestación, exigenciasuperior que la establecida para el RégimenGeneral, con un período máximo de protec-ción de 540 días.

El subsidio sólo protege a aquellos traba-jadores eventuales agrarios, con domicilio enlas Comunidades Autónomas de Andalucía yExtremadura, que además de cumplir lascondiciones establecidas al efecto en el RealDecreto 5/199718, se hubieran beneficiado deeste subsidio en alguno de los tres años natu-rales inmediatamente anteriores a la solici-tud del mismo, ya que en caso de no cumplir-se esta condición no podrían ser beneficia-rios de este subsidio, pero sí de la RentaAgraria.

El tiempo mínimo de cotización exigidopara acceder a este nivel de protección secifra en 35 jornadas reales cotizadas en losdoce meses anteriores al desempleo.

El período de percepción del subsidio esvariable en función de la edad del beneficia-rio, sus circunstancias familiares y el númerode jornadas reales trabajadas y cotizadas enlos doce meses anteriores a la situación dedesempleo, pudiendo llegar con caráctermáximo a los 360 días para determinadosbeneficiarios.

Por último, la cuantía a percibir se esta-blece en el 80 por 100 del IPREM y se abonaal trabajador el importe de la parte de cuotafija mensual de éste al Régimen EspecialAgrario de la Seguridad Social, correspon-diente a los días de percepción del subsidio.



17 Las características de esta prestación se contienenen el artículo 4 de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre,de medidas urgentes para la reforma del sistema de pro-tección por desempleo y mejora de la ocupabilidad.

18 Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, por el quese regula el subsidio por desempleo a favor de los traba-jadores eventuales incluidos en el Régimen EspecialAgrario de la Seguridad Social.

4. EL GASTO DE LA PROTECCIÓNPOR DESEMPLEODE LOS INMIGRANTES

El gasto público dirigido a la protecciónpor desempleo de los trabajadores inmigran-tes se deriva principalmente de la conjunciónde dos factores: del colectivo protegido, y lascaracterísticas específicas de éste, y del gastomedio efectuado.

Los inmigrantes como beneficiarios de laprotección por desempleo presentan, tanto entérminos absolutos, como en proporción sobreel total nacional, una importancia muy redu-cida, como se aprecia en la información ofre-cida en el cuadro 2, comentada con anteriori-dad.

Por el contrario, en términos de variacióninteranual el colectivo de los inmigrantesprotegidos por la contingencia de desempleomanifiesta un fuerte dinamismo en su creci-miento, como se advierte al analizar los datosrecogidos en el cuadro 2. Así, este colectivocreció en el ejercicio 2002 un 59,89 por 100,respecto al año anterior, y en el 2004 eseaumento, que si bien ralentiza su ritmo deavance en casi un tercio, mantiene una tasade crecimiento del 20,57 por 100. Si compara-mos estas cifras con la evolución que hanregistrado las homólogas tomando los benefi-ciarios totales del sistema, del 5,12 por 100 enel año 2001 o del 2,76 por 100 en el ejercicio2004, (cuadro 3) se evidencia aún más si cabeel fuerte avance que, en términos relativos,está experimentando la protección por des-empleo en el ámbito de los trabajadores inmi-grantes.

Al abordar el análisis de las causas quepueden explicar el fuerte incremento, queexperimenta el colectivo de inmigrantes

beneficiarios de la protección por desempleo,son muchos los elementos que hay que inte-rrelacionar de forma paralela, destacando lacrucial importancia que a este respecto mani-fiesta la tasa de cobertura total19, entendidaésta, como la relación entre beneficiarios dela acción protectora por desempleo y el núme-ro de inmigrantes demandantes de empleo.

En términos estáticos, las tasas de protec-ción por desempleo relativas a los trabajado-res inmigrantes mantienen unas cifras muyreducidas, representando aproximadamentela mitad que las correspondientes al total delsistema, lo que pone de manifiesto el exiguonivel de protección que los desempleadosinmigrantes presentan por esta contingencia.No obstante, las tasas de cobertura de los des-empleados inmigrantes, relativas a la protec-ción por desempleo, manifiestan una tenden-cia creciente a lo largo del período 2001-04,como se desprende de la información recogidaen el cuadro 1, pasando de ser la tasa decobertura total en el año 2001 del 23,37 por100 al 37,04 por 100 en el ejercicio 2004.

El crecimiento de las tasas de coberturapone de manifiesto el avance de los inmigran-tes protegidos por la contingencia de desem-pleo sobre el total de los inmigrantes deman-dantes de empleo y la razón de este proceso seexplica por la regularización progresiva quese está produciendo en la situación laboral delos trabajadores inmigrantes, que lleva alcumplimiento de las condiciones necesariaspara acceder a la acción protectora por des-empleo, principalmente en lo que se refiere alos períodos mínimos de cotización a la Segu-ridad Social exigidos. Esta cuestión se ratifi-ca al observar la evolución que han experi-mentado las cifras correspondientes a losinmigrantes económicos afiliados a la Seguri-

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19 En este artículo, se manejan también los siguientes conceptos de tasa de cobertura:

Tasa de cobertura bruta = Beneficiarios prestaciones económicas (excl. desempleo parcial y eventuales agrarios)Paro registrado

Tasa de cobertura neta = Beneficiarios prestaciones económicas (excl. desempleo parcial y eventuales agrarios)Paro registrado en industria, construcción y servicios

dad Social en alta laboral recogidas en el cua-dro 5, así entre los años 2001 y 2003, los datosde afiliación a 31 de diciembre experimentanun crecimiento del 60,13 por 100.

Es de destacar que, aun cuando las tasasde desempleo de los inmigrantes regulares sehan mantenido durante todo el periodo consi-derado en un entorno de estabilidad situadoen el 13 por 100, ello no implica que no sehaya producido, en determinados ejercicios,una importante presión de los inmigrantesdemandantes de empleo, en consonancia conel avance de la correspondiente poblaciónactiva, como podemos apreciar en el cuadro 6,que afecta de forma importante a la tasa decobertura.

Al estudiar las tasas de cobertura totalesrelativas a los inmigrantes protegidos ante eldesempleo, de forma individualizada paracada año del periodo, se pone de manifiestoque no es posible extraer una conclusióngeneral sobre los elementos determinantesde su comportamiento. Así, en el año 2002,las tasas de cobertura reflejan claramente lasconsecuencias de los procesos de regulariza-ción correspondientes a los años 2000 y200120, puesto que: por una parte, aumentade forma importante la cifra de demandantesde empleo, fruto del crecimiento de la pobla-ción activa de los inmigrantes regularizados;y por otra, se incrementa el número de bene-ficiarios protegidos al cumplir el período decotización exigido para acceder a la protec-ción por desempleo. En los ejercicios 2003 y2004, sin embargo, el avance de las tasas decobertura manifiesta una reducción de la pre-sión de los demandantes de empleo y el incre-mento del colectivo protegido.

En el ejercicio 2005, tras la regularizaciónprevista en la Disposición transitoria tercera

del Real Decreto 2393/2004, cabe esperar unretroceso de la tasa de cobertura, ya que, pre-sumiblemente, aumentarán los inmigrantesdemandantes de empleo regularizados, perosu proceso de integración legal en el mercadolaboral aún no habrá devengado el periodo decotización necesario para generar el derechoa esta prestación.

La estructura del colectivo protegido esotro de los elementos que condicionan ladeterminación del gasto público, es decir, si laprotección por desempleo se canaliza princi-palmente a través del sistema contributivo odel asistencial, en tanto en cuanto el gastomedio por beneficiario es superior en el nivelcontributivo. En este sentido, es de destacarque, a partir de 1 de junio de 2002, se incluyeen el ámbito de la prestación contributiva alos trabajadores eventuales del RégimenEspecial Agrario de la Seguridad Social, a lavez que se hace obligatoria la cotización pordesempleo para los trabajadores por cuentaajena. Estos cambios legislativos explican lareducción registrada en el número de benefi-ciarios del nivel asistencial, a partir de lafecha anterior, y en la correspondiente parti-cipación de los eventuales agrarios que serefleja en el cuadro 2.

Lejos de lo que inicialmente cabría pensar,los inmigrantes beneficiarios de la protecciónpor desempleo lo son mayoritariamente en elnivel contributivo, como se desprende de lainformación sobre participación relativa inte-grada en el cuadro 2. De forma que, en el año2004, esta ratio llega a alcanzar el 75,80 por100, frente al 24,20 por 100 del nivel asisten-cial, cifras muy dispares en relación al totalnacional en la que existe una distribucióncasi paritaria entre los dos niveles de protec-ción, como se desprende de la informaciónrecogida en el cuadro 3.

Estas diferencias ponen de manifiestoimplícitamente la divergencia que existeentre el desempleo que afecta a los trabajado-res inmigrantes y a los españoles. Si tenemosen cuenta la información recogida en el cua-



20 La regularización del año 2000 se produce tras laaprobación de la Ley Orgánica 4/2000, mientras que laefectuada el año 2001 es una prórroga de la anterior,consecuencia de la reforma de la Ley Orgánica 4/2000por la Ley Orgánica 8/2000.

dro 7 podemos observar que la duración de lademanda de empleo de los inmigrantes des-empleados se concentra en el periodo inferiora seis meses, en torno al 85 por 100. Es decir,se trata, por las propias características de losempleos que ocupan los inmigrantes, de des-empleo de corta duración. Por tanto, no seproducirá mayoritariamente un agotamientodel periodo de percepción de la prestacióncontributiva por desempleo. O dicho de otromodo, el acceso al subsidio será consecuenciade no haber cumplido el período de cotizaciónnecesario para acceder a la prestación, perono porque se produzca un trasvase desde elsistema contributivo al asistencial por agota-miento de la prestación, como ocurre si el des-empleo es de larga duración.

Además, si tenemos en cuenta los datoscomentados anteriormente sobre las afilia-ciones a la Seguridad Social de los inmigran-tes económicos, parece existir un procesopaulatino de regularización laboral, lo quefacilita el cumplimiento de las condicionesexigidas para acceder a la prestación contri-butiva por desempleo, que presenta un mayorcoste para el Sector Público, en relación a laprotección efectuada a través del subsidio.

La última variable que condiciona la evo-lución del gasto público en protección por des-empleo es la prestación económica media,incluidas las cotizaciones a la SeguridadSocial satisfechas por el Servicio Público deEmpleo Estatal, asociada a los dos niveles deprotección.

En el caso del nivel asistencial, el gastomedio relativo al subsidio no se encuentra con-dicionado, en general, por las bases de cotiza-ción del trabajador en su periodo de actividad.Sólo en el caso del subsidio especial para tra-bajadores mayores de 45 años que hayan ago-tado la prestación por desempleo de 24 mesesy que tengan cargas familiares, el importe dela renta difiere del 80 por 100 del IPREM.

Por el contrario, el importe de la presta-ción contributiva se encuentra ligado a las

bases de cotización a la Seguridad Social, entanto en cuanto éstas sirven para determinarla base reguladora de la prestación. Por tan-to, la edad de los trabajadores inmigrantes, elsexo, al ser la remuneración de las mujerescon carácter general inferior a la de los hom-bres, y los grupos de cotización de los inmi-grantes inciden en la determinación de laprestación media.

Sin embargo, al no disponer de informaciónsuficientemente desagregada que nos permitala discriminación de todos esos elementos queinciden en la cuantía del gasto medio, se hatomado como gasto medio de la prestación con-tributiva el correspondiente al total nacional.Siendo conscientes de que ello provocará unadisfunción al alza del gasto en protección pordesempleo de los inmigrantes, dado que lacuantía de la prestación contributiva de éstoses inferior a la media de los trabajadores espa-ñoles, al ser menores sus bases reguladoras,como consecuencia de las menores bases decotización a la Seguridad Social de este colecti-vo. En este sentido, es de destacar que aproxi-madamente el 89 por 100 de los contratosregistrados correspondientes a inmigranteseconómicos se encuadran en los grupos de ofi-ciales de primera, segunda y tercera y peones.

Aun a pesar del sesgo al alza que puedacontener el gasto medio de la protección pordesempleo de los inmigrantes, las cifras reco-gidas en el cuadro 8 evidencian la realidadpresupuestaria de la escasa protección pordesempleo con que cuenta el colectivo de losinmigrantes.

Así, el gasto público por desempleo de losinmigrantes supuso, en el año 2004, el 4,11por 100 respecto del total nacional, aunquecomo ya hemos señalado reiteradamente seadvierte un importante crecimiento en elperíodo 2001-04, con tasas de crecimientodesorbitadas del 30,26 por 100 en el caso delgasto bruto y del 29,77 por 100 para el gastoneto, consecuencia de dos efectos: por unaparte, de la presión que ejerce el avance delnúmero de beneficiarios inmigrantes; y por

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otra, de la evidente influencia que la distor-sión estadística produce a partir del estudiode unas cifras de protección muy reducidas.

Por último, no querríamos acabar estareflexión sobre el gasto en protección por des-empleo de los trabajadores inmigrantes sindejar constancia del balance que manifiestala relación entre beneficiarios de la protec-ción y afiliados a la Seguridad Social. De estaratio, que para el ejercicio 2003 se cifra en el5,18 por 100, y que puede servir para reflejarla dependencia económica de este colectivo enel ámbito laboral, se desprende claramenteun saldo positivo para la economía española,mucho más evidente si sólo se integran losbeneficiarios de la prestación contributiva.

5. CONCLUSIONES

La realidad presupuestaria de nuestropaís muestra que el gasto público en protec-ción por desempleo dirigido a los inmigranteseconómicos es exiguo, debido fundamental-mente a las reducidas tasas de cobertura dela prestación sobre este colectivo y al caráctermoderado del gasto medio efectuado.

Las tasas de cobertura son fiel reflejo delescaso nivel de protección por desempleo que,

en términos absolutos, se ofrece a los trabaja-dores inmigrantes, existiendo un ampliocolectivo de desempleados inmigrantes des-protegidos ante esta contingencia. Sin embar-go, hay que señalar que estas tasas manifies-tan, en su evolución, un gran dinamismo, con-secuencia del progresivo aumento de los bene-ficiarios de la protección por desempleo, frutodel proceso de legalización laboral de los tra-bajadores inmigrantes al que estamos asis-tiendo y que conlleva la cotización a la Seguri-dad Social y, por tanto, el cumplimiento pro-gresivo de los requisitos exigidos para accedera la protección por desempleo, tanto en elnivel contributivo como en el asistencial.

Por otra parte, si bien el nivel de protec-ción predominante en el colectivo de los inmi-grantes desempleados es el contributivo,cuyo coste es superior al correspondiente alnivel asistencial, el gasto medio de la presta-ción a favor de los inmigrantes desempleadoses inferior al correspondiente a los españoles,en tanto en cuanto las bases de cotización a laSeguridad Social de los trabajadores inmi-grantes son menores, y por ende las basesreguladoras de la prestación, lo que constitu-ye un elemento de moderación en el compor-tamiento del gasto público relativo a la pro-tección pública de los inmigrantes ante situa-ciones de desempleo.



CUADRO 2. INMIGRANTES BENEFICIARIOS DE LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO(A 31 de diciembre)

CUADRO 3. BENEFICIARIOS DE LA PROTECCIÓN POR DESEMPLEO EN ESPAÑA

Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería, Servicio Público de Empleo Estatal y elaboración propia.

Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería, Servicio Público de Empleo Estatal y elaboración propia.1 Incluye desempleo parcial.

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CUADRO 1. INMIGRANTES DEMANDANTES DE EMPLEO(A 31 de diciembre)

Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería, Servicio Público de Empleo Estatal y elaboración propia.

ANEXO DE CUADROS



CUADRO 4. DESEMPLEADOS EN ESPAÑA(Tasas de cobertura)

Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería y elaboración propia.

CUADRO 5. INMIGRANTES ECONÓMICOS AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIALEN ALTA LABORAL (A 31 de diciembre)

Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería y elaboración propia.

INFORMES Y ESTUDIOS


1 Datos de inmigrantes económicos a 30 de junio de 2004.Fuente: Boletín de Estadísticas Laborales, Anuario Estadístico de Extranjería, Servicio Público de Empleo Estatal y ela-boración propia.

CUADRO 6. TASAS DE ACTIVIDAD, OCUPACIÓN Y DESEMPLEODE LOS INMIGRANTES ECONÓMICOS (A 31 de diciembre)



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INFORMES Y ESTUDIOS


CUADRO 8. GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN AL DESEMPLEODE LOS INMIGRANTES ECONÓMICOS (En euros)

Fuentes: Anuario Estadístico de Extranjería, Boletín de Estadísticas Laborales, Servicio Público de Empleo Estatal yelaboración propia.



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INFORMES Y ESTUDIOS


RESUMEN El objetivo de este artículo consiste en estudiar la evolución que ha experimentado, en losúltimos años en España, el gasto en protección por desempleo relativo al colectivo de inmi-grantes económicos y sus factores explicativos.En este trabajo se pone de manifiesto que el gasto público en protección por desempleo diri-gido a los inmigrantes desempleados es exiguo, en relación con el total nacional, si bienmanifiesta en el período de análisis 2001-04 un importante dinamismo. La tasa de cober-tura y el coste medio de esta prestación social constituyen los factores explicativos, del com-portamiento de este gasto, de forma más directa, en relación a este ámbito de beneficiarios.La tasa de cobertura de la prestación por desempleo de los inmigrantes, en términos abso-lutos, es muy reducida ascendiendo en el último año a 37,04 por 100, lo que significa quesólo un tercio de los inmigrantes demandantes de empleo perciben algún tipo de protecciónpor desempleo, ya sea en el nivel contributivo o asistencial. Esta tasa de cobertura suponeaproximadamente la mitad de la correspondiente a nivel nacional, si bien es el elementomás dinámico de los que intervienen en la determinación del gasto en protección por des-empleo dirigido a los extranjeros desempleados. La razón de la progresiva ampliación de latasa de cobertura no es otra que el cumplimiento por parte de los inmigrantes de los requi-sitos legales para acceder a la acción protectora por desempleo, consecuencia de la progre-siva legalización en el mercado laboral de estos trabajadores.En relación al gasto medio que perciben los inmigrantes desempleados, es de destacar quela gran mayoría de los beneficiarios de esta protección se concentra en el nivel contributi-vo, cuyo coste para el erario público es superior al correspondiente al nivel asistencial. Peroen todo caso, la cuantía monetaria de la prestación por desempleo es inferior a la medianacional, al ser menores las bases de cotización que determinan la base reguladora de laprestación por desempleo, no en vano aproximadamente el 90% de los inmigrantes econó-micos se concentran en los grupos de cotización de menor cualificación.

la protección por desempleo de los inmigrantes en espaæa · sobre derechos y libertades de los...

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