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Informes de Conclusiones X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Santiago de Chile, 18-21 de octubre de 2005

LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y LA PROMOCIÓN DE LA GERENCIA PÚBLICA

Coordinadora: Catalina Bau Aedo Directora Nacional del Servicio Civil

Chile __________________________________

Para mi y la Dirección Nacional del Servicio Civil, que tiene la responsabilidad en Chile de

institucionalizar una nueva forma de Administración del Estado donde el mérito, la idoneidad y la probidad sean requisitos fundamentales de quienes conducen y ejercen en el servicio público, ha sido un gran honor y un inmenso aprendizaje coordinar un área temática que responde al compromiso asumido por todas nuestras autoridades en la Carta Iberoamericana de la Función Pública.

Esta área temática ha sido de mucho interés para los participantes del X Congreso del CLAD, contando con la asistencia de alrededor de 1.200 personas que han presenciado 13 paneles con 53 expositores.

Las ponencias han reflejado las experiencias en distintos países en materia de implementación de servicios profesionales de carrera, gerencia pública y las distintas opciones para la capacitación y formación de las administraciones públicas.

Uno de los temas centrales de esta área temática fue el de la burocracia, como uno de los rasgos característicos de la administración pública de todos nuestros países. No en el sentido weberiano de la regulación y despersonalización de la función pública, sino quizás en su sentido inverso; fuente del clientelismo electoral y del tráfico de influencias. Esta cultura aún persiste, atada fuertemente a un deseo natural de toda persona, como es la estabilidad laboral, vitalicia en la mayoría de los casos, pero sin sometimiento al juicio ciudadano, absolutamente ritualista y ajena por entero a la satisfacción del usuario final. Se ha generado en muchos de nuestros países un cuadro de creciente despolitización de la función pública, es decir, la pérdida de su viabilidad estratégica para resolver los asuntos centrales del Estado y de la ciudadanía.

En suma, la transparencia y la meritocracia son los rasgos que determinan la legitimidad de la función pública ante la ciudadanía y en lo que aún falta mucho por avanzar.

Se constata que la factibilidad de las reformas y modernización de las administraciones públicas y la instalación del concepto de servicio civil requieren de la búsqueda de grandes consensos y apoyo presupuestario y que la condición fundamental de las mismas debe ser la búsqueda de un mejor servicio público para la ciudadanía.

Todos han coincidido en que la profesionalización de la función pública sólo es posible dentro del esfuerzo mayor por modernizar y tecnificar el Estado, entendiendo la profesionalización también como democratización constante de las relaciones de trabajo y el desarrollo continuo de competencias.

Se ha coincidido también en señalar que la globalización entraña y reclama un profundo cambio cultural de todos nuestros servicios públicos.

Los nuevos paradigmas de la función pública tienen que ver también, con la eficiencia y la eficacia en el manejo de los recursos, con allegar a la función pública ciertas virtudes que aparecían como exclusivas del mundo privado de los negocios, como son los conceptos de valor o agregación de valor.

Otro tema de gran relevancia en esta área temática ha sido la necesidad de orientar la formación y capacitación hacia los directivos públicos con el fin de que sean los que encabecen los procesos de mayor capacitación del conjunto de los servidores públicos.


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En cuanto a formación y capacitación, se analizaron experiencias de educación a distancia, de aportes de organismos internacionales y la participación de los propios funcionarios en acuerdos sobre esta materia.

Elementos fundamentales de análisis en formación y capacitación fueron la necesidad de que todo programa cuente con mecanismos de evaluación para los participantes y, a la vez, que se avance en procesos para medir el impacto de la capacitación en el mejoramiento en la gestión de los propios servicios públicos en cada país.

La formación y capacitación debe estar orientada fundamentalmente a aumentar la capacidad de cumplir con las tareas propias del servidor público y en aumentar las responsabilidades de las agencias públicas.

Los diversos expositores han señalado un conjunto de buenas prácticas y recomendaciones que apuntan a formar a los nuevos funcionarios y directivos públicos, sustentando este esfuerzo en nuevos paradigmas políticos y culturales, en mayor capacitación como base para la profesionalización del servicio público (México), como también haciendo uso de las nuevas tecnologías de información y de comunicación (España y Argentina).

La implementación del servicio civil y la carrera funcionaria profesional ha sido uno de los temas de mayor interés de los participantes, en especial en materia de diagnóstico del sistema de servicios civiles en América Latina y El Caribe, con la aplicación de una metodología común que permita obtener conclusiones comparadas y por otra parte, la presentación de las experiencias de distintos países en la implementación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública.

Me atrevería a resumir los aspectos fundamentales que se pueden recoger como experiencia de esta área temática los siguientes:

1. La necesidad de mantener la discusión en la región sobre la profesionalización de la función pública, que permita contar con intercambio de experiencias de los distintos especialistas.

2. Que no se puede ver la profesionalización de la función pública como contrapunto de la política, sino como un elemento fundamental para realizar el Buen Gobierno al servicio de los ciudadanos.

3. La necesidad de contar con amplios consensos y el apoyo de las autoridades de Hacienda para lograr un avance real en la profesionalización de la función pública.

4. La necesidad de acompañar la profesionalización con formación y capacitación de los directivos públicos y servidores que deben aplicar todo tipo de métodos como la formación a distancia, incluyendo siempre procesos de evaluación de la misma.

5. Que la aplicación de la reformas debe considerar como un elemento fundamental las distintas realidades culturales.

6. Que la implementación de la gerencia pública y la profesionalización requiere de políticas de Estado más allá de los gobiernos de turno y que sus resultados son lentos y se podrán medir en el largo plazo.

7. La necesidad de avanzar hacia mayores niveles de transparencia de la gestión pública. 8. Que existe una deuda pendiente con los procesos de participación de los funcionarios en

estas reformas. 9. Los elementos innovadores y al mismo tiempo aquellos que implican el gran desafío para

la implementación de la reforma de la Función Pública (Colombia, Chile) se relacionan con el desarrollo de un sistema único del empleo público, la definición de competencias y perfiles.

10. Se señaló, asimismo, la importancia de incorporar nuevos enfoques sobre la relación gobierno - ciudadanos, la relación entre los ciudadanos y los profesionales que trabajan en los servicios públicos. Formar a los servidores públicos para que estos puedan acoger, escuchar y comprender las realidades de las personas.

11. Todas las reformas deben ir encaminadas al compromiso del servidor público con la ciudadanía de prestar mayores y mejores servicios.

12. Finalmente, recordar que el Estado está formado por personas y atiende a personas y, por tanto, hay que centrar la atención en ellas y que la tecnología debe ser un instrumento y no un fin.


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EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS DE EVALUACIÓN Y CONTROL DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Coordinadores: Juan Antonio Garde Roca

Director General de Inspección, Evaluación y Calidad de los Servicios Públicos Ministerio de Administraciones Públicas

María Bustelo Ruesta Profesora del Departamento de Ciencia Política y de la Administración II

Universidad Complutense de Madrid España

__________________________________ Se constata la alta participación e interés que ha suscitado esta área, que ha contado con un

total de 15 paneles. De los 53 ponentes, 40 han sido hombres (75%) y 13 mujeres (25%). 15 de los panelistas provenían de España (28%), 10 (19%) de Argentina, 7 (13%) de Brasil, 5 de México y otros 5 de Colombia, 5 de organismos internacionales (Banco Mundial y BID), 1 de Bolivia, 1 de Chile, 1 de Cuba, 1 de Costa Rica, 1 de Paraguay y 1 de Venezuela.

Respecto a la institución de procedencia, la mayoría de los/as ponentes, 26 (49%), procedían de organismos gubernamentales o administraciones públicas, 17 de universidades o instituciones académicas (32%), 5 (9%) de organismos internacionales, 3 (6%) de organizaciones no gubernamentales o Fundaciones, y 2 (4%) de empresas o consultoras. • Aspectos de la evaluación

En general, el área comprendía tres aspectos que, aunque interrelacionados, conviene identificar.

En primer lugar, un nivel macro que incluye líneas estratégicas y evaluación de políticas. En segundo lugar, un nivel meso, en lo organizativo, que incluiría la evaluación de la calidad

y/o la evaluación de programas, servicios e intervenciones. Y, por último, un nivel micro, en el que se incluiría el control interno de gestión. En los distintos paneles que se han desarrollado en torno a esta área de trabajo, se ha hablado

de los tres niveles aquí mencionados. • Papel de la evaluación

La evaluación es el factor estratégico y clave para el desarrollo de la gobernanza. Debe formar parte del ciclo de las políticas y responder a los nuevos y cada vez mayores desafíos de la acción pública, a su vez, cada vez más compleja, fragmentada y diversa.

Tal y como se ha comentado en el panel “Evaluación y gobierno” (Osuna, Álvarez, Cirera y González Laxe), la evaluación puede y debe concebirse como un instrumento de planificación económica y está intrínsecamente relacionada con el debate sobre el papel del Estado en nuestras sociedades democráticas.

La evaluación como clave de una nueva gobernanza, debe responder a los nuevos desafíos de la acción pública (cada vez mayores), a través de la satisfacción de las nuevas demandas sociales de la ciudadanía, evitando la segmentación y reduciendo los comportamientos simplistas de la acción pública. Esto redundará y repercutirá en una mayor capacidad de control y en una mayor confianza de la relación gobernante-gobernado.

También la evaluación debe concebirse como una imprescindible herramienta para la transparencia. Aunque sea complejo y difícil hay que evaluar el valor público como queda demostrado en el panel “¿Es posible evaluar el logro de valor público?” (Hintze, Díaz, Mejía, Gaetani y Subirats). Para ello hay que definir y conceptuar el término de valor público, teniendo en cuenta qué entendemos por valor, el problema de la causalidad, de la dimensión de futuro, de los niveles macro, meso y micro y de la gestión. El análisis y la metaevaluación de las experiencias de evaluación gubernamental pueden resultar especialmente útiles para este propósito, y nos ayudan a identificar las debilidades a corregir y los retos a afrontar, como pueden ser la falta de herramientas para evaluar impactos y otros problemas metodológicos relacionados con la existencia de objetivos


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amplios y ambiguos, los programas complejos y que operan en una realidad multinivel, a través de redes y con un carácter transversal, además de la dificultad real de incorporar la evaluación a los procesos de planificación. • Institucionalización de la evaluación

Para que la evaluación contribuya a la nueva gobernanza, hay que integrarla en los procesos institucionales. Existen condicionantes institucionales que pueden hacer que la evaluación no dejen de ser experiencias aleatorias y aisladas, como se mencionó en el panel sobre “La evaluación y el control: meritocracia, sistema político y control ciudadano” (Schweinheim, Barbará y Zimerman).

Algunas claves para su institucionalización que se han mencionado tanto en ese panel como en el de “La institucionalización de la evaluación” (Echebarría, Velázquez y Amaya), en el que se insiste en la necesidad de una formación específica en evaluación y en la necesaria profesionalización de la función pública, la definición conceptual sobre las dimensiones y criterios a evaluar, así como la importancia de las estructuras institucionales que soporten y fomenten la actividad evaluadora, la creación de una masa crítica, además de apoyar la aparición de publicaciones especializadas, el intercambio y las buenas prácticas.

Se presenta aquí el caso concreto de la Futura Agencia Estatal de Evaluación española. En este caso español se están planificando las estructuras de la futura Agencia, se están formando los recursos humanos, además de estimular un marco de cooperación en materia de evaluación con los otros niveles gubernamentales, y poner en marcha los primeros diseños evaluativos. Se insiste en la necesidad de institucionalizar lo nuevo de la función de evaluación y que la diferencia claramente del control. • Avances y retos

No en todos los sectores o áreas se evalúa igual ni con la misma intensidad. En muchos casos los sectores o áreas tienen sus especificidades. Y hemos tenido una muestra interesante de los avances y retos en diferentes áreas.

En el panel sobre “Avances y retos de la evaluación de las políticas sociales: reflexiones desde la práctica” (Ligero, Rivero, Murciano y Martínez Lliso), además de exponer experiencias y avances en la evaluación de complejos programas sociales europeos -Iniciativa EQUAL- y de formación continua en España, también se ha apuntado a un posible efecto penalizador para las políticas sociales, ya que estas políticas estarían siempre en el punto de mira, mientras hay otras políticas o sectores que no se evalúan o se evalúan menos. El concepto de “rentabilidad” debe ser también puesto en contexto y relativizado según los sectores y fines a perseguir.

Efectivamente, algunos sectores son especialmente difíciles o tienen sus especificidades para la evaluación, como es el ámbito de la justicia y la evaluación de la actividad reguladora.

Hemos tenido un panel sobre la “Medición de la justicia: nuevas técnicas para monitorear el desempeño judicial y para evaluar el impacto de las reformas legales” (Hammergren, Varela, Bhansali y Panzardi), en el que se han destacado, entre otras ideas, las siguientes:

- Dificultades de medición en el ámbito judicial en el que hay mayores resistencias, por una especial ausencia de tradición y cultura sistematizadora

- Importancia del impulso que pueden dar los organismos internacionales, como en este caso lo está siendo el Banco Mundial

- Se están empezando a hacer proyectos de recogida y análisis de datos judiciales (se presentan los casos de Colombia, Honduras y Perú. Resulta especialmente interesante cómo la realización de un análisis de género arroja datos e información especialmente interesante.

En este mismo sentido innovador, Alves, de Almeida, Silva de Carvalho y Rodrigues presentaron en el panel “Fundamentos para la construcción de indicadores de calidad de gestión de ciudades en las dimensiones de ética pública, de acción cultural y de los servicios prestados a los ciudadanos” las posibilidades de trabajar con indicadores de gestión de ciudades teniendo en cuenta la participación, e introduciendo elementos de ética publica y acción cultural.

Otro sector que ha concentrado el interés de tres de los 15 paneles ha sido la evaluación de la actividad reguladora a través del seguimiento, control y evaluación de las Entidades Reguladoras.

En el panel “Eficiencia e eficacia de sistemas de regulação: experiências nos países da


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América” (Dos Santos, García, Salas y Barros) se nos han presentado interesantes experiencias de México, Bolivia y Brasil, y también en el panel “Autonomía vs control de organizaciones estatales: las prácticas de gobernanza corporativa y de contratos de gestión” (Zambrano, Ospina, Caballero y Urbano) se nos ha presentado la experiencia brasileña y el papel tan interesante que el Tribunal de Cuentas de la Unión está jugando en la identificación de formas de monitoreo y evaluación de la actividad reguladora.

Asimismo, en el panel “Control de los servicios públicos a través de las agencias reguladoras” (Saravia, Pando y Meirelles) se nos han presentado, además de las dificultades que la realidad de las entidades reguladoras conlleva, una interesante reflexión teórica sobre lo que significa o puede significar la capacidad estatal de la actividad reguladora, y que puede ser especialmente fructífero para identificar las dimensiones y criterios a evaluar en este sector concreto. • Calidad y participación

Tal y como se ha visto en el panel “Calidad y excelencia: herramientas para mejorar” (Cuesta, Giner, Aguilar y Alburquerque), los modelos de calidad sirven para la mejora, para instaurar una cultura de sistematización, promover una cultura de evaluación y transparencia. Entre otras conclusiones, se destacan:

- La utilidad de la aplicación de modelos de calidad, por lo que ha supuesto respecto a un cambio organizacional, una nueva forma de sistematizar, recoger información, así como una ayuda inestimable para ser más conscientes de donde se está, de manera que se aplique la lógica de la mejora continua.

- La importancia de adaptar dichos modelos a la realidad y al contexto concreto. Validez e interés del modelo iberoamericano de calidad.

Además de los modelos más generales, se están dando experiencias más concretas e interesantes, como es el caso de las cartas compromiso en Argentina, expuestas por Halliburton, Malvicino, Villilla y Santero en el panel “calidad de los servicios y transparencia de la gestión: la carta compromiso al ciudadano en Argentina”.

Como conclusión de estas experiencias de calidad, vemos que es clave recabar la participación de la ciudadanía y también del cliente interno. La implicación de las personas -de los profesionales de las administraciones públicas- es básica para el éxito, además de tener en cuenta a la ciudadanía como elemento clave y final de los servicios.

Por lo tanto, como conclusión general, afirmamos que se puede aplicar la calidad en la administración. Y para ello, el centro debe ser el ciudadano, así como se refleja también en las interesantes experiencias aportadas en el panel “La participación ciudadana en el desarrollo de sistemas de evaluación y control de la gestión pública: experiencias en México, Paraguay y Venezuela”. • Control y evaluación

Por último, también se ha visto el nivel más micro y la importancia del control interno. De esto han tratado dos de los paneles presentados.

En el panel “Nuevo modelo de control interno para entidades del Estado colombiano” (Mazorra, Hernández, Marín, Valencia y Prieto) se constató que el control interno dentro del Estado colombiano no ha tenido los resultados esperados, dado que en la mayoría de las entidades las oficinas de control interno cumplen funciones formales, y la administración todavía confunde el antiguo sistema de control fiscal previo y perceptivo con el control interno.

Finalmente, en el panel sobre “Control interno al servicio de la gestión pública” (Ramiro-Garde, Févre y Díaz) se exponen experiencias concretas y se constata cómo la ciudadanía va teniendo un interés especial en la eficacia de los servicios prestados y en la correcta administración de los recursos disponibles, demandándose así y de forma creciente, que las Administraciones Públicas rindan cuentas ante los órganos de control y ante la propia ciudadanía. Es importante por lo tanto establecer controles y auditorías internas que permitan combinar flexibilidad en la gestión con eficiencia y calidad de sus servicios. El control se configura como una institución social básica que precisa de diversidad de instrumentos y procedimientos adecuados para el logro de sus fines.


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LA PROMOCIÓN DE LA ÉTICA Y LA TRANSPARENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA *

Coordinadora: María Marván Laborde Comisionada Presidenta

Instituto Federal de Acceso a la Información Pública México

__________________________________ Se presentaron un total de once paneles1 atendiendo al tema central de la promoción de la

ética, en los servidores públicos, así como la transparencia en la gestión pública. Uno de los paneles fue dedicado enteramente a hacer un recorrido por la historia de la ciencia política y el quehacer gubernamental recordándonos desde los griegos hasta la fecha la relación entre ética y política, así como entre ética, eficiencia y confianza en la clase gubernamental. No está demás, a partir de este contexto histórico, reflexionar sobre lo nuevo del debate actual y el porqué de la importancia del tema en la región latinoamericana (Panel 91).

La transparencia, entendida como la obligación del Estado de proveer información sistemática a los gobernados, debe permitir que sea explícito para cualquier ciudadano no sólo qué hace su gobierno y con qué lo hace, sino además cómo se hace y porqué se tomaron ciertas decisiones que dejaron de lado otras posibilidades. La vinculación entre ética política y transparencia ha sido reconocida como novedad en los Estados democráticos de la actualidad, sobre todo si tomamos en cuenta que se introducen a partir de una demanda ciudadana que cobra fuerza porque a la transparencia se le reconoce como parte del derecho a la información y por tanto se asimila a la exigencia de un derecho humano fundamental y no como una graciosa concesión de la clase gobernante. Sin embargo, hasta ahora, se ha planteado como una garantía individual y no como una garantía social en la que los sujetos obligados a cumplir con estos preceptos trasciendan al Estado (Panel 91, México).

Se exige transparencia en la medida que los gobiernos se enfrentan a la falta de confianza, cuando se ha roto el tejido social que vincula a los ciudadanos con el gobierno (Panel 122). En estas situaciones la transparencia es, al mismo tiempo, estrategia de democratización y legitimación del poder público (Paneles 50 y 122). Dos paneles se dedicaron fundamentalmente al estudio de la corrupción y las posibles maneras de combatirla, uno de ellos analizando la corrupción como negocio y el otro a partir de la importancia de identificación de las zonas de riesgo para poder prevenirla.

Hay que reconocer que la corrupción existe porque es un magnífico negocio, tanto para agentes privados como agentes públicos que actúan como cómplices y obtienen jugosas ganancias porque existe un ambiente de gran impunidad que supone pocos riesgos para los participantes del “negocio” (Panel 122). Es por ello que el estudio de las posibles conductas delictivas concebidas como empresas rentables se considera un paso indispensable en el análisis de las formas de corrupción y las posibles medidas para combatirlas (Panel 20, Argentina). Los análisis de la corrupción como negocio y la detección de las áreas de riesgo son indispensables si queremos atacar efectivamente la corrupción. La capacitación de los servidores públicos sobre los espacios de vulnerabilidad y los monitoreos ciudadanos y de organismos internacionales enfocados en procesos específicos resultan muy eficientes en este proceso. Fundamental, pero no exclusivamente en los procesos de adquisición y obra pública (Panel 131).

* Para la elaboración de las conclusiones y recomendaciones se contó con la colaboración de Marta de la Fuente. 1 Es importante dejar constancia que el panel 65 “Transparencia y negociación: herramientas básicas para la construcción de la trama ética en la sociedad” (Venezuela) fue suspendido por causas de fuerza mayor. El panel 111 no se presentó, sin dar explicación alguna.


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Implícita o explícitamente existe el supuesto, no comprobado, de que mayor transparencia tendrá como resultado la disminución de la corrupción de los gobiernos latinoamericanos, en algunos casos la relación parece lineal y simple, en otros, como se mencionó en algunas de las ponencias, las experiencias nacionales o locales han tenido un alto grado de dificultad al tratar de adoptar medidas de transparencia para combatir la corrupción. Sin embargo, es casi un consenso general que la corrupción produce deslegitimación, no sólo de la clase gobernante sino del Estado mismo. Muchas de las promesas y acciones gubernamentales para implementar políticas de transparencia están íntimamente ligadas a problemas de corrupción previos que fueron acompañados de manifestaciones claras de irritación social. Por lo tanto, los gobiernos democráticos requieren reconocer que la transparencia y el acceso a la información son mecanismos para legitimar al Estado, que sirven para rehacer, o al menos proponer, una nueva forma de relación entre gobernantes y gobernados que puede propiciar la rendición de cuentas e inhibir la corrupción (Paneles 10, 50, 53, 80, 113 y 122).

En estas medidas de transparencia se ha privilegiado la normatividad que garantiza el acceso a la información documental de los gobiernos como un medio seguro para incrementar la transparencia en el actuar de la burocracia y con ello lograr un acercamiento importante entre gobernantes y gobernados. Hemos tenido la oportunidad de escuchar como diversos países latinoamericanos han logrado concretar reformas constitucionales que propician, o propiciarán, las leyes correspondientes en materia de acceso a la información. Las diferencias entre un país y otro en esta materia, en la región, han sido también motivo de análisis. Las experiencias latinoamericanas son muy variadas, existen países que han introducido cambios constitucionales que todavía no han logrado repercutir en políticas públicas (Panel 10, Chile). Otros países tienen una gran cantidad de normas dispersas lo que sin duda dificulta la vigilancia en el cumplimiento de la normatividad (Panel 53, Brasil); o aquellos que ante la imposibilidad de que el Congreso apruebe una Ley de carácter nacional, en la cual todos los poderes nacionales se consideren sujetos obligados, han consentido Decretos de carácter presidencial que tienen efectos exclusivamente sobre el poder Ejecutivo (Panel 80, Argentina). Existen otros países que tienen una ley de carácter federal y leyes estatales así como reglamentos municipales (Paneles 33 y 53, México). En todos los casos queda demostrado que además de los marcos legales y normativos es indispensable la voluntad política de un grupo líder en la administración pública así como la presión y cooperación de la sociedad civil para avanzar con pasos firmes en la materia (Paneles 33, 53 y 80, México y Argentina).

Han quedado al descubierto dificultades prácticas para convertir leyes en políticas públicas. Las complejidades que se presentan son tanto normativas como instrumentales y prácticas. Asegurar que exista coherencia y sintonía entre el nivel de gobierno nacional, local y municipal no ha sido sencillo en los países que se han dado a la tarea de aprobar este tipo de normatividad (Panel 33, México). Tampoco ha sido sencillo encontrar coherencia entre las reformas constitucionales, leyes específicas y normatividad preexistente. A mayor dispersión de las normas mayor es la posibilidad de contradicción y mayores las dificultades en la interpretación del ordenamiento jurídico que debe prevalecer. En los hechos es fácil encontrar formas de evadir la obligación de poner a disposición de los gobernados los documentos que dan cuenta del quehacer gubernamental (Paneles 10, 33, 53, México, Chile y Brasil). Precisamente por eso se hace indispensable la presión social y de los medios de comunicación.

Se ha reconocido como otra dificultad práctica que en la discusión para la aprobación del marco legal que regula el acceso a la información también se deben establecer las reglas que permiten y regularizan la reserva de documentos. Esta aparente contradicción ha generado infinidad de problemas políticos especialmente en países donde se impide el acceso a documentos de gobiernos autoritarios del pasado reciente (Paneles 53 y 122, Brasil).

La transparencia se exige gracias a la existencia de una transformación cultural que se expresa, por lo menos como un hartazgo de un grupo de ciudadanos que sin necesidad de estar fuertemente organizados sí tienen una voz que se escucha en el ámbito político (Panel 122). La transparencia ha sido parte de una estrategia empleada, tanto por gobiernos locales como por gobiernos nacionales, para contrarrestar el proceso de deslegitimación de la clase política; propiciar


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la participación ciudadana a través de políticas públicas que hagan la información pública sencilla y accesible debe ser parte sistémica de este proceso de legitimación del Estado. Para ello las herramientas informáticas tienen un papel fundamental que puede transformar de manera substancial la relación entre gobernantes y gobernados. La necesidad y conveniencia de establecer alianzas entre los sectores públicos y privados son fundamentales en el desarrollo de estas estrategias (Panel 50, Argentina). El caso brasileño del portal de transparencia hace patentes las ventajas de incluir buenos buscadores y hacer versátil las formas de ordenar y clasificar la información de tal manera que los usuarios puedan hacer consultas útiles con relación al ejercicio del gasto público (Panel 53, Brasil).

La inclusión de la informática presenta un panorama de claroscuros. Si bien hay un gran desarrollo en portales y formas electrónicas de control y prevención de la corrupción, especialmente en el terreno de las compras gubernamentales, así como en la fiscalización y análisis de los créditos fiscales, también es menester reconocer que el uso de la informática para mejorar la comunicación entre gobernantes y gobernados, así como entre poderes, ha sido francamente limitado. Podemos constatar a través de investigaciones empíricas específicas que la utilización de estas herramientas como forma de comunicación es muy baja. Destaca de manera importante que el Poder Legislativo no la ha utilizado para cumplir su obligación de vigilar al Ejecutivo, esto se debe a que el Ejecutivo no siempre da acceso al Legislativo a sus sistemas informáticos y otras veces porque una o ambas partes desconocen estas herramientas (Panel 113, Brasil). Es posible constatar que la información fluye poco y mal entre agencias de gobierno, aún dentro del propio Poder Ejecutivo. En ocasiones los portales de información de ministerios y dependencias del gobierno federal proporcionan información que los legisladores no pueden conseguir por otros medios, paradójicamente, no los consultan de manera frecuente en el ejercicio de sus funciones. A pesar de que parezca una verdad de Perogrullo, es necesario recordar que la tecnología por sí misma no cambia la relación entre gobernados y gobernantes ni incrementa la rendición de cuentas. Muchos portales y sistemas informáticos no están diseñados como instrumentos eficientes para este propósito (Panel 113, Brasil).

No obstante lo anterior, podemos afirmar que un tema general que recorre las ponencias es la necesidad de los gobiernos de establecer mecanismos específicos de rendición de cuentas a través de los cuales los ciudadanos estén en posibilidad de evaluar de manera directa las acciones del gobierno, las políticas públicas y la forma de gasto del presupuesto. Para ello es indispensable presentar la información de manera sencilla y clara, con portales que permitan búsquedas rápidas y cruces de información (Panel 53, México, Brasil). La transparencia se percibe como un gran medio para que los gobernantes se sepan vigilados y los ciudadanos asuman la responsabilidad de revisar las acciones, logros y fracasos de los gobernantes más allá de los procesos electorales. Destaca la importancia de generar organismos autónomos que estén encargados de la implementación de esta política pública y que vinculen tanto el acercamiento y capacitación de los servidores públicos como la capacitación de los organismos de la sociedad civil (Paneles 10, 53 y 80, México, Argentina).

El papel de la educación en la transformación cultural que busca lograrse es fundamental y tiene un doble propósito: educación al ciudadano y educación al servidor público. La ética así como la transparencia y el acceso a la información buscan transformar la relación entre gobernantes y gobernados, por ello se hace indispensable trabajar simultáneamente en ambas esferas. Es fundamental la participación activa de la sociedad, tanto en la elaboración de las normas como en la exigencia de su implementación. Quedó planteada, también, la necesidad de hacer una evaluación de la sociedad civil y los organismos no gubernamentales en su capacidad de establecer una interlocución efectiva con las diferentes instancias de gobierno. Se afirmó la necesidad, inclusive se habló de la obligación, de los propios gobiernos de propiciar la creación de esta masa crítica que tenga la capacidad efectiva de exigir y vigilar a los gobiernos (Panel 10, México, Brasil y Chile). La especialización temática de los organismos de la sociedad civil puede hacer muy eficiente esta vigilancia sobre el gobierno, logrando cierta especialización sectorial con capacidad de análisis en espacios específicos de su interés.


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Otros paneles se centraron en la necesidad de promoción de la ética a través de la capacitación en valores como una forma de renovar la mística del servidor público, desde el servicio profesional hasta los funcionarios del más alto nivel, incluyendo por supuesto ministros de Estado (Panel 30, Cuba, Argentina y Venezuela). Hemos escuchado también algunas experiencias concretas que analizan medidas específicas para promover que los servidores públicos actúen conforme a principios éticos fundamentales, se han creado comités de ética cuya función principal es promover que los servidores públicos no tengan conflicto de interés entre sus vidas personales y familiares y las decisiones de carácter gubernamental que toman en el ejercicio de sus funciones (Panel 10, Brasil). Destaca la importancia que el gobierno federal argentino le ha dado a la creación de una red de servidores públicos que están convencidos de las conveniencias de impulsar el acceso a la información y la transparencia (Panel 80). El acceso a la información sólo puede funcionar en la medida que los servidores públicos saben qué información manejan, dónde y cómo la guardan y están convencidos que la información pública es de la sociedad (Paneles 53, México y 80, Argentina).

En la medida que el acceso a la información se define como la acción de poner a disposición de cualquier persona documentos del gobierno y la transparencia como la sistematización de información, básica pero no exclusivamente presupuestal, a través de Internet, podemos constatar empíricamente como el desarrollo de ambos elementos es independiente. Por ejemplo, a pesar de que Brasil no ha conseguido la aprobación de una ley federal de transparencia, ha logrado sistematizar en un solo portal el acceso a recursos públicos con independencia de que provengan y/o sean ejercidos por el gobierno federal, los gobiernos estatales y gobiernos municipales. México tiene una ley federal pero no se ha avanzado en la homogeneización de los portales de transparencia entre diversos niveles de gobierno (Paneles 33, 53 Brasil y México). • Conclusiones y retos

- La promoción de la ética entre servidores públicos y la transparencia en la gestión pública están hoy íntimamente vinculadas en la región, al menos como discurso.

- Ambos elementos se consideran indispensables para combatir (inhibir) la corrupción y legitimar, no sólo a la clase gobernante sino al Estado mismo.

- La transparencia es una parte del derecho a la información y por tanto debe ser tratada como un derecho humano fundamental.

- Ética y transparencia requieren de procesos importantes y significativos de capacitación y educación de servidores públicos y sociedad civil.

- Ambos pueden ser elementos que transformen la relación entre gobernantes y gobernados y por lo tanto propicien una nueva cultura política más participativa, de corresponsabilidad y exigencia.

- Existen avances substanciales, disparejos en la región, que requieren de grandes esfuerzos para arraigarse efectivamente en los sistemas políticos.

- La tecnología puede resultar una gran aliada para hacer de la transparencia una política pública efectiva, sin embargo este no es un proceso automático.


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FORTALECIMIENTO DE LA COOPERACIÓN Y LA COORDINACIÓN GUBERNAMENTALES

Coordinador: Leonardo Garnier Profesor de la Escuela de Economía e investigador

Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas Universidad de Costa Rica

__________________________________ El tema general del área en la que me correspondió jugar el papel de relator fue “el

fortalecimiento de la cooperación y la coordinación gubernamentales”. Ahora bien, presentar en diez minutos un resumen de conclusiones y recomendaciones que se deriven de la presentación de los casi cincuenta panelistas y el posterior debate que se dio en los once paneles realizados es una misión sobre la que, desde ya, acogiéndome al buen consejo de mis amigos constitucionalistas - de que nadie está obligado a lo imposible - anuncio mi inevitable fracaso, (del que eximo de responsabilidad al colega Víctor Contreras que me acompañó diligente en este empeño).

Empiezo por dos preguntas obvias sobre la temática que se discutió en los paneles. Primero: ¿Por qué la falta de cooperación y coordinación es un problema?

Las presentaciones hicieron evidente que lo era. Pero si eso es tan obvio y evidente... entonces surge la segunda pregunta: ¿Por qué cuesta tanto cooperar y coordinar la acción del gobierno consigo mismo y con otros actores sociales importantes?

Y no se trata de una pregunta retórica. En estos tiempos, tan marcados por la supuesta búsqueda de la eficiencia, de las ‘best practices’, de las mejores soluciones técnicas - o aparentemente técnicas - me parece que hay un lamentable olvido de las lecciones básicas de la ‘economía política’: cuando algo que parece tan obvio no se hace, habría que preguntarse... ¿por qué no se hace? ¿por qué cuesta tanto hacerlo?

Recordemos hoy algo que nos enseñaban Cardoso y Faletto en su libro clásico en el que muchos de nosotros estudiamos: los distintos sectores que conforman una sociedad buscarán que la sociedad se organice de acuerdo con el modo de dominación que les es propio, el que mejor responde a sus propios criterios de éxito y a su propia dinámica. Y esto le cambia el tono a nuestra pregunta: ¿Por qué la cooperación y coordinación podrían ser un problema? ...o, más bien, ¿para quién o en qué sentido podrían ser un problema?

Esto no sugiere que no haya problemas técnicos - y de recursos - para hacer y, sobre todo, para hacer bien la coordinación; y varias de las exposiciones hicieron aportes importantes al respecto. Pero sí implica - como se insistió en otras exposiciones - que la coordinación, más que un problema técnico, es un problema político.

En un contexto en el que en, ante el predominio - entendible y justificable en su momento - de las políticas de estabilización, en casi todos nuestros países se ha sufrido una pérdida - no tan entendible y menos justificable - de la visión de conjunto y largo plazo de los Estados, que han parecido ser capturados por la mera administración del corto plazo, reflejado en el déficit, en la tasa de inflación... o en la última encuesta.

Uno de los resultados de esta miopía institucional es que, en la mayoría de nuestros países, estos han sido años de desorden en el accionar del Estado, con una proliferación caótica de nuevos incentivos y subsidios mientras se atacaban los viejos; con una ruptura o debilitamiento de los mecanismos de financiamiento público - que nunca fueron muy sólidos -; con un recorte de gastos que, como el propio Banco Mundial ha reconocido, muchas veces cortó lo importante y dejó intacto lo superfluo y, más aún, contribuyó a desmantelar los recursos y los mecanismos institucionales para producir la infraestructura y los bienes y servicios públicos que el desarrollo de nuestros países demandaba en un entorno mucho más difícil y competitivo.


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En ese contexto, - agravado por el discurso omnipresente contra la política - aparatos estatales que debieron fortalecerse para estar a la altura de las circunstancias y ser capaces de estimular tanto el dinamismo del sector privado como los procesos de integración y movilidad social... más bien se debilitaron.

Si bien los Estados y gobiernos latinoamericanos habían sido desde ineficientes hasta corruptos en el pasado, cada vez se hizo más evidente que el problema de América Latina no se resolvía simplemente con ‘más mercado y menos estado’: la economía de mercado no subsiste en una mera ‘sociedad de mercado’, no subsiste sin un estado de derecho - y de derechos - que construya el entorno necesario tanto para la competitividad de las empresas como para la integración y el desarrollo social de la población y la sostenibilidad ambiental de nuestra permanencia en este planeta. El estado... hacía falta. Pero no era el viejo estado el que hacía falta - ni era posible reconstruirlo.

En ese contexto - como se dijo en uno de los paneles - se fue conformando una nueva matriz sociopolítica en la que se redefine el papel del Estado con algunas características positivas, otras ambiguas... y otras claramente negativas. Se constituyen estados con un mayor énfasis en la responsabilidad fiscal - aunque no en los mayores impuestos; con un aumento de la focalización en desmedro de las políticas universales; con un énfasis en la descentralización que surgía de dos vertientes: una progresista, otra no tanto; con importantes cambios en los esquemas de seguridad social mayor participación privada y esquemas de capitalización individual; y, en fin, un Estado con un mayor énfasis - real o retórico - en la participación social, de nuevo, con distintas motivaciones.

El hecho es que nos encontramos ante una realidad en la que el Estado actúa por medio de una mayor diversidad y heterogeneidad de agentes y actores; y esto parece exigir, aún más que en el pasado, una creciente capacidad de coordinación a distintos niveles y de distintos tipos: mayor coordinación al interior del propio sector público; mayor coordinación entre los niveles nacionales, federales, estatales, provinciales, locales... para la definición, ejecución y evaluación de las políticas públicas; mayor coordinación al interior de algunos de esos niveles: como los intermunicipales, por ejemplo; y mayor coordinación entre el Estado y ese complejo mundo de lo que llamamos la ‘sociedad civil’... o simplemente, de las comunidades.

Pero, de nuevo, esto es algo fácil de decir... pero muy difícil de hacer y, además, algo para lo que no hay recetas y, mucho menos, un único camino. Peor aún, no hay un claro interés común que guíe todos estos procesos, sino intereses a veces claramente contradictorios.

Es claro, como se dijo, que hay un interés orientado al logro de mayor coherencia y articulación, pero esa articulación no es neutral: busca favorecer algún objetivo estratégico. Es evidente que con más coordinación se pueden hacer mejor las cosas porque se eliminan redundancias innecesarias y se crean sinergias, tanto cognitivas como de recursos, de procesos... y de autoridad. Pero, entonces ¡atención! porque estamos hablando de generar nuevos tipos de autoridad. Algo que, de nuevo, está lejos de ser neutral. Por eso, se insistió en que había diversos niveles de coordinación, que iban desde la simple comunicación - lo que a veces ya es un logro - a la comunicación con consulta, a la negociación y, finalmente, a la definición de prioridades consensuadas políticamente. Y eso, aunque requiera la mejor técnica posible para funcionar bien, está lejos de ser un inofensivo proceso técnico: es un proceso político que altera tanto los balances de fuerzas existentes como la propia dinámica institucional en la que operan esos poderes.

Por eso, como bien se insistió en los paneles, la coordinación es tanto un proceso que requiere de instrumentos técnicos para asegurar eficiencia y eficacia a través de alineaciones indispensables para el logro de los objetivos particulares de cada caso; como un proceso inevitablemente tenso y conflictivo, que requiere de mecanismos políticos para manejar razonablemente bien esos conflictos - y digo razonablemente bien porque solo eso es posible: no hay óptimos de Pareto en las decisiones colectivas, en la política. Es la mezcla de ambos aspectos - técnicos y políticos - la que permite lograr congruencia cognitiva y congruencia operativa alrededor de las políticas públicas.

El gobierno, entonces, debe estar ‘articulado’, pero esto nos enfrenta al problema de que toda la administración pública fue pensada - y en muchos sentidos seguirá siendo pensada - en términos de funciones, no en términos de problemas en los que las causas son múltiples y complejas. Esto


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implica que sólo puedo enfrentar esos problemas con gobiernos que, a pesar de su carácter funcional, sean capaces de articularse alrededor de esos problemas. No es fácil lograr esto cuando el gobierno - o el Estado - se organiza sectorialmente... ya que eso genera una práctica fragmentada en una cierta óptica de la política pública. Pero no bastaría - como se sugirió - pasar de la organización sectorial a la territorial, pues la fragmentación del Estado se agrava, como se afirmó en otro panel, con la fragmentación territorial del Estado: nacional / provincial / local... Y, sin embargo, los problemas no son ni sectoriales ni territoriales, sino que atraviesan ambas divisiones.

Esto me hizo recordar una vieja tira de Dilbert - que suele dar mejores consejos que algunos expertos en administración - en la que, frente al debate sobre la descentralización, se daba una solución muy práctica (y, confieso, en algunos casos muy sensata): “Si algo está centralizado - dice Dilbert - descentralícelo; si está descentralizado, centralícelo”. Y bien, dados nuestros dilemas, podríamos agregar: si algo está organizado sectorialmente: territorialícelo; pero si está organizado territorialmente: sectorialícelo.

Probablemente todo eso funcionaría, al menos por un rato, pero ese no es el problema que enfrentamos: lo cierto es que el Estado seguirá siendo en parte funcional o sectorial, en parte territorial, en parte vertical, en parte horizontal. Igual que nuestro pensamiento y nuestra forma de entender el mundo y actuar sobre él... el Estado seguirá siendo, en algún sentido inevitable, fragmentado.

La pregunta, entonces, vuelve ser: ¿cómo coordinamos? En ese sentido, los paneles generaron sugerencias y directrices que pueden ser útiles e importantes... siempre que no las absoluticemos.

Frente al sesgo sectorial y centralista, no cabe duda que el fortalecimiento de los niveles estatales y locales de gobierno, así como la utilización de sistemas georreferenciados para el monitoreo y el apoyo a las decisiones gubernamentales facilitarían una mejor coordinación tanto de las diversas instancias de gobierno, como de estas con otras instancias que van desde las universidades hasta las organizaciones comunales. La información fue destacada como un elemento clave para lograr una adecuada coordinación.

A nivel de los gobiernos locales, los ejemplos de diversos tipos de colaboración - desde experiencias puntuales y transitorias para resolver algún problema específico hasta los consorcios intermunicipales más estables que adquieren carácter institucional - muestran tanto lo mucho que se puede ganar, como los tipos de conflictos particulares que pueden surgir en el camino y que, de nuevo, no podemos ser ingenuos: por un lado, porque hay obstáculos técnicos e institucionales importantes que no pueden descuidarse sin hacer que el proceso fracase; pero, por otro lado, porque también a nivel local estaremos alterando el concepto de autoridad vigente y, por tanto, participando en el juego del poder. Y no subestimemos los conflictos locales: recordemos que ‘pueblo pequeño... infierno grande’.

La descentralización y la participación, que pueden ser herramientas fundamentales para revitalizar la democracia y aumentar la eficiencia de las políticas públicas, pueden también ser todo lo contrario y contribuir tanto al descalabro de la coordinación y al fracaso técnico de muchos programas - y hay ejemplos de ello - como ser cómplices (a veces ingenuos, a veces no tanto) del debilitamiento de la política nacional, abriendo espacios para que predominen con mayor facilidad los grandes poderes económicos o determinados poderes gremiales, políticos (o hasta religiosos). La alianza de lo global y lo local contra lo nacional, que muchas veces se nos presenta como una alianza progresista, puede ser la más reaccionaria de las recetas: ¿quién defiende la lógica de los derechos frente a los poderes globales si debilitamos al Estado nacional? Mientras no exista la ‘democracia cosmopolita’ de que nos habla Ulrich Beck, el espacio de la política nacional sigue siendo el único contrapeso institucional capaz de enfrentarse - y aún así, en desventaja - a la dinámica de la globalización económico-financiera y sus repercusiones internas. Por eso, centralización y descentralización deben entenderse como complementos y no como una antinomia.

Finalmente, está el tema de los recursos y, aquí, de nuevo, la discusión no es para nada simple. No es un debate entre sectores y territorios - aunque no podemos obviar esa dicotomía - sino un debate que, incluyéndola, trasciende la dicotomía centralización/descentralización: en el fondo,


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de lo que se trata es de qué bienes y servicios públicos son necesarios para el tipo de sociedad que queremos ser, para el tipo de desarrollo que queremos tener, para el tipo de ‘relación con el mundo’ a la que podemos aspirar... y cómo se financian esos servicios de tal manera que - en su efecto neto: de ingreso y de gasto - sean no sólo eficientes... sino justos. Y aquí, como señaló en su conferencia el profesor Etzione, muchas veces los latinoamericanos caemos también en esa trampa tan típica del sistema estadounidense: querríamos más y mejores escuelas, más y mejores centros de salud, más y mejores carreteras y puertos, teléfonos, Internet, vivienda digna, seguridad... pero ah ¿más impuestos, un gobierno más grande o fuerte? ¡Eso no!

¿Y las prioridades? Porque si con algo tiene que ver la coordinación, es con eso: ¿cómo, dada la estructura social y económica - la estructura de poder - coordinamos el esquema institucional y la asignación de los recursos de tal manera que correspondan de verdad, y no solo en la retórica, a las prioridades establecidas? Porque una prioridad que no se financia, una prioridad que no se ejecuta... no es realmente una prioridad. Y si queremos saber cuáles han sido, hasta hoy, las prioridades, basta salir a la calle.

En síntesis: sí, hace falta coordinar más. Para eso, sin duda, hace falta mejorar la técnica y los instrumentos idóneos para una mejor coordinación; pero, sobre todo, no nos vayamos a olvidar, hace falta mejorar la política y nuestra capacidad de construir una verdadera coordinación democrática.


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EL DESARROLLO DEL GOBIERNO ELECTRÓNICO

Coordinadora: María Alejandra Sepúlveda Directora Ejecutiva del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado

Ministerio Secretaría General de la Presidencia Chile

__________________________________ El gobierno electrónico entendido como el uso de las tecnologías de la información y de las

comunicaciones que realizan los órganos de la administración para mejorar los servicios y la información ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación ciudadana fue tratado en los distintos paneles como un componente fundamental de la modernización de una gestión pública centrada en los ciudadanos para lo cual es esencial la manifestación clara de la voluntad política, contar con una estructura flexible, formular políticas claras y visionarias, diseñar estrategias y modelos de gestión, formar equipos competentes, creativos y que se atrevan a innovar, tener una infraestructura de redes adecuada, sistematizar las buenas prácticas y los aprendizajes como, asimismo, compartir los errores y fracasos y con todo ello generar una real inclusión y participación de la sociedad civil.

El gobierno electrónico favorece la innovación en las relaciones del Estado con la ciudadanía la que hoy puede tener “el ojo en la obra” como se demostró en uno de los paneles y con ello fortalecer la transparencia y el control ciudadano. Todo ello impacta en los índices de competitividad de los países en los cuales el gobierno electrónico constituye uno de los elementos que se consideran a nivel mundial.

Ahora bien, existe consenso en cuanto a la necesidad de los países de avanzar decididamente en el desarrollo del gobierno electrónico y fortalecer la coordinación y la colaboración entre las distintas instituciones para potenciar los esfuerzos, los proyectos de las distintas agendas y optimizar el uso de los recursos y de los productos.

Se presentaron 13 paneles. Todos ellos contaron con destacados expositores y expositoras y gran asistencia y activa participación.

En primer término frente a la pregunta: ¿Es el Gobierno Electrónico un camino posible? se responde que sí lo es cuando existe: visión estratégica, infraestructura tecnológica, automatización de procesos, uso de redes y de Internet, capacitación permanente e inteligencia para la gestión.

Los obstáculos aparecen cuando está presente el mito que la modernización se alcanza sólo por la vía la informatización; cuando falta liderazgo de la autoridad superior; cuando el foco es principalmente tecnológico ignorando la importancia de las personas y de los procesos; cuando existen debilidades en la gestión de los proyectos y desconocimiento del cambio organizacional que involucran; cuando se carece de enfoque hacia el usuario y falta la presencia de la sociedad civil. • Recursos humanos, personas: la clave del éxito

Se planteó la necesidad de establecer procedimientos y mecanismos que permitan conocer la real demanda de capacitación específica en tecnologías de la información y las comunicaciones que existe en las instituciones públicas y de contar con perfiles y modelos formativos para directivos y funcionarios públicos. Entendiéndose, en todo caso, que se necesitan personas que sean capaces de desarrollar autonomía dentro de los marcos normativos y que tengan capacidad para: gestionar el entorno, trabajar en equipo, dar respuestas innovadoras, actuar en redes interactivas internas y externas y presenten una actitud favorable para el control y la evaluación.

Además, deben generarse las competencias y mecanismos necesarios para un mayor y mejor uso del e- learning a través de comunidades de prácticas, redes y foros para su desarrollo.


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• Interoperabilidad: acercándonos al futuro Se abordó esta materia desde tres puntos de vista relevantes: semántico, operativo, y de

procesos. Se revisaron los principios básicos y niveles de interoperabilidad y su relación con las cuatro fases del desarrollo del gobierno electrónico y sus ámbitos de acción, planteándose, además, la necesidad tener presentes los aspectos jurídicos, tecnológicos y de generación de competencias.

A partir de las experiencias analizadas se desprenden los siguientes aprendizajes a tener en cuenta:

1.- La necesidad de implementar adecuados planes de capacitación, de difusión y apoyo a la operación.

2.- Homologar procedimientos de los servicios públicos involucrados. 3.- Transparentar la información a los ciudadanos y mostrar con claridad las ventajas de la

solución. 4.- Promover la descentralización de la gestión y crear una red público - privada para generar

una cobertura masiva y ofrecer múltiples vías de accesibilidad a través de ventanillas únicas del sector público y de la Internet.

También, se presentó el estándar tecnológico XBRL para el intercambio y comparación de estados financieros el que puede ser usado por las instituciones financieras y por el sector público.

Estos proyectos deben estar estrechamente conectados con su propósito de fortalecer la transparencia, la eficiencia y la simplicidad de los actos y procedimientos administrativos.

Esta materia constituye en la actualidad uno de los grandes desafíos del gobierno electrónico. • Gestión de la información y toma de decisiones en el territorio: pensamiento global, solución local

Se destaca el importante papel que juega la información territorial en la gestión pública, principalmente en la toma de decisiones debido a lo cual existe una creciente demanda a estos sistemas que deben contar con información de buena calidad, oportuna y confiable. Los problemas se relacionan con la dispersidad de la información y la competencia de distintas entidades públicas en la materia, lo que genera duplicidades y descoordinaciones. Por ello los desafíos se refieren a: la necesidad de formular e implementar una política pública, definir la institucionalidad necesaria, nivelar los desarrollos, corregir prácticas y darle sustentabilidad a los sistemas. • Ciudades del conocimiento: un nuevo paradigma

Los proyectos de ciudad digital están emergiendo crecientemente en la Región. Tienen como objetivo lograr localidades más competitivas sobre la base de la existencia de instancias que permitan la innovación y el uso de tecnología por parte de grandes empresas.

Los principales desafíos que estos proyectos recaen sobre la necesidad de re-educar a los distintos actores en esta nueva forma de comprender la sociedad.

Se debe contar, además, con: capacidad institucional, de gestión, incentivos, producción de contenidos, desarrollo tecnológico y marco legal.

Como tema nuevo existen varias interrogantes que se dejaron planteadas: ¿Cómo se involucra a los distintos actores en este proceso?, ¿Cómo se garantiza la continuidad?, ¿Cómo participan las universidades?, ¿Cómo se incentiva la llegada de investigadores?, y ¿Cómo se articula el plan de gobierno electrónico con el proyecto de ciudad del conocimiento? • Voto electrónico y parlamento moderno en América Latina fortaleciendo la democracia electrónica

Los principales sistemas de participación electrónica son: el de lectura automática del papel, urnas electrónicas y votación electrónica en red.

Se planteó que no hay dudas respecto de las necesidades de automatizar los procesos previos a la votación, pero se discute respecto del proceso de votar propiamente tal. De este modo las interrogantes a resolver son, entre otras: ¿Ayuda a generar confianza?, ¿Es un mecanismo de mayor participación?, ¿Es una necesidad real?, ¿Es rentable y en qué plazo?, ¿Cuál es la responsabilidad de los proveedores ante fallas?

Se sostiene que la votación electrónica está más extendida en América Latina que en otros lugares del mundo y que los aspectos favorables del voto electrónico son los siguientes: es más


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económico en el largo plazo, es más rápido en la obtención de resultados, el proceso sería más confiable para el sistema electoral, se elimina la apertura de urnas y el recuento de los votos. Los aspectos desfavorables que se señalan son: por parte del electorado se percibe menos confiable, porque no tiene un rastro físico, el temor del ciudadano de enfrentarse con una máquina puede generar mayor abstención, requiere garantizar la invulnerabilidad y la ausencia de fallas de los sistemas. También se agrega que se produciría la deshumanización del voto y que la actualización de los marcos normativos es difícil y compleja.

Esta es una materia que genera polémica, que requiere mayor reflexión y necesita de registros civiles y electorales automatizados.

Por otra parte, se analizó la importancia de la incorporación de tecnologías de la información y las comunicaciones en el Parlamento para dar soporte a la democracia participativa, impulsando con ello el proceso de reforma y modernización del Estado. El desafío consiste en incorporar a más ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil que estén motivados en mejorar su futuro y el de las generaciones venideras.

Finalmente, y como podemos apreciar tenemos múltiples desafíos desde los temas de acceso, la brecha, la infoexclusión y la resistencia al cambio hasta la necesidad de avanzar en materias de interoperabilidad y servicios en red.

Especial mención merece la necesidad de contar con estrategias y recursos para la difusión de estos proyectos y sus productos a la ciudadanía.

Sin duda hay mucho más que hacer y en ello está comprometida la comunidad Iberoamericana encargada de estas materias, ya que tenemos claro que un buen desarrollo del gobierno electrónico incrementa la competitividad, la igualdad de oportunidades, la calidad de vida de la gente y la eficiencia y transparencia del sector público, es por ello que estamos decididos a avanzar pensando en las actuales y futuras generaciones, especialmente en quienes están rezagados y marginados del progreso.

Mis felicitaciones a todos los participantes en estos paneles y mis agradecimientos a Patricio Gutiérrez por su colaboración en esta tarea y a todos ustedes por su atención.


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EL INCREMENTO DE LA CAPACIDAD DE EJECUCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS

Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Coordinadora: Regina Silvia Pacheco Profesora de la Escuela de Administración de Empresas de San Pablo

Fundación Getulio Vargas San Pablo, Brasil

__________________________________ A programação desta área temática, durante o X Congresso CLAD, contou com 13 painéis,

onde foram apresentados 54 trabalhos. Predominaram autores vinculados a instituições acadêmicas (25 autores); 19 autores estão vinculados a governos; os 10 restantes vêm do terceiro setor ou são consultores. Dentre as abordagens, a grande maioria dos trabalhos apresentados (44) trata o tema sob a perspectiva sociológica, política, organizacional ou de gestão; 7 trabalhos adotam a abordagem jurídica; 2 abordam o tema pela óptica das finanças, e 1 pela engenharia econômica.

A convocatória para esta área temática enfatizava tanto o tema da participação como as associações público-privado: “esta Área Temática visa atrair painéis que tratem também do setor privado lucrativo, discutindo limites e potencialidades das PPPs - Public-Private Partnerships bem como os contornos institucionais da regulação, no contexto político-institucional dos países iberoamericanos”. No entanto, a grande maioria dos trabalhos submetidos à área temática se voltou à análise da participação; só um painel enfocou PPP, no sentido do termo cunhado a partir da experiência inglesa, para designar um determinado tipo de parceria entre os setores público e privado. No conjunto dos painéis, houve ênfase quase exclusiva em aspectos referentes à participação cidadã ou social. Em alguns casos, houve trabalhos que se referiram a diversas formas de parceria público-privado, mas utilizando um conceito bastante amplo de PPP - abrangendo desde formas simples de cooperação (como a adoção de uma praça por uma empresa privada), ou a terceirização de determinadas atividades, até formas clássicas de concessão de serviços públicos. Entendo que a utilização assim tão ampla do conceito não ajuda a dar consistência à analise; fica difícil sistematizar as lições aprendidas, ou falar de atores, apoiadores, resistências, diante de um conceito tão aberto. As experiências concretas de PPP têm avançado nos países da região; tal avanço, aparentemente, não tem sido seguido de esforços analíticos correspondentes.

Pudemos assistir a uma soma importante de trabalhos, que poderiam, em alguns casos, ter ajudado a tornar menos cético o Prof. Philippe Schmitter. Sua conferência inaugural sobre o tema “capacidade estatal” tem relações com a problemática enfocada nesta área temática - “capacidade de execução de políticas”. Segundo a definição de “capacidade estatal” adotada pelo Prof. Schimitter, em sua conferência inaugural, esta não varia de acordo com o grau de abertura à participação cidadã ou segundo a existência ou não de associações entre os setores público e privado. Prof. Schimitter definiu capacidade de Estado como a capacidade de extrair recursos (fiscais) da sociedade, portanto exprimível pelo indicador “% de carga tributária em relação ao PIB”, ao qual se deve deduzir um deflator relativo à taxa de corrupção no país. Disse ainda que governança é uma questão de moda, declarou-se cético com a sociedade civil (posto que, na verdade, representa apenas determinados segmentos), e sobre as possibilidades de PPP (que não contribuiriam para reduzir o gasto público).

O que os trabalhos mostraram, numa análise mais micro, a partir dos casos apresentados, é uma outra concepção de capacidade de Estado - mais ligada à efetividade das políticas públicas. Segundo esta visão, a capacidade estatal está diretamente relacionada a um conjunto de competências e processos praticados pelos atores estatais, dentre eles a capacidade para a tomada de decisão, e os processos relativos à elaboração de diagnóstico, o desenho, implementação e monitoramento de uma política pública, as características de adaptabilidade da política e o exercício de redesenho da política de acordo com fatos novos ou oportunidades, os esforços permanentes de


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avaliação, etc. Ao incluir tais dimensões no conceito de capacidade estatal, os trabalhos apresentados tornaram a análise mais rica e multifacetada.

Os trabalhos apresentados mostram também a enorme complexidade de atores imbricados quando o tema é capacidade de execução de políticas. A complexidade evidencia os limites da simplificação do esquema Estado / mercado / sociedade civil; várias outras dimensões ganham conteúdo explicativo, devendo ser analisadas ao considerar “capacidade estatal”. Assim, os trabalhos destacam e analisam um conjunto mais amplo e mais específico de atores e de processos, abordando:

- os diferentes poderes dentro do Estado e suas lógicas e dinâmicas próprias (Executivo, Legislativo, Judiciário, Tribunais de Contas, Ministério Publico), além das relações entre eles;

- os conflitos intragovernamentais (as lógicas setoriais) e intergovernamentais (as tensões federativas ou relativas à descentralização);

- os diferentes formatos organizacionais estatais (e públicos não-estatais), totalmente imersos no aparato estatal (ministérios, secretarias) ou semi-imersos (conselhos), ou teoricamente mais autônomos (agências reguladoras);

- as relações entre Estados nacionais e entidades supranacionais (por exemplo, participação cidadã no contexto da União Européia);

- as diferentes práticas empresariais dentro do setor privado - formais ou informais, com ou sem responsabilidade social; empresas pequenas e médias ou gigantes; o setor privado sem propósito de lucro;

- a representatividade da sociedade civil; os segmentos “com” e “sem voz”; os segmentos médios; as organizações voltadas a finalidade especifica / os grupos ambientalistas...;

Este conjunto amplo de atores e interesses específicos requer análise, superando as visões simplificadoras e generalizantes que justapõem Estado, mercado e sociedade civil.

Nem todos os casos apresentados referem-se a falhas na capacidade estatal. Vários deles, ao revés, analisam experiências bem sucedidas. Assim, muitas das experiências apresentadas se desenvolveram aproveitando oportunidades: novos espaços de construção de consensos entre atores estatais e não estatais, em muitos casos articulados em torno do território.

Em alguns casos, o Estado (ou uma determinada esfera - por exemplo, a esfera regional) aparece como líder e articulador fundamental da interação entre os diversos atores, sendo o principal responsável pela construção de consensos. Em outros casos, o Estado já não é mais o protagonista: há processos coletivos de liderança, alguns bottom-up, outros laterais - como por exemplo no caso de um programa que partiu de uma iniciativa articulada pela sociedade civil, a que o Estado foi convidado a participar - e, segundo seus protagonistas, teve a competência para aceitar o convite e somar esforços, sem necessariamente exercer o controle e dar a direção.

No que toca o tema da participação cidadã, acredito haver grande convergência e concordância em torno de sua potencialidade. Existe, entre analistas e membros de governo, uma espécie de grande “coalizão pela participação”. Tive a impressão, muitas vezes, de que os casos relatados operavam no sentido inverso do título da área temática: “el incremento de la participación ciudadana: diseño y ejecución de políticas públicas”. Como se a participação fosse o fim, e o desenho das políticas o meio para alcançá-la.

A abertura à participação direta é também vista, em vários casos, como sinônimo de democratização da gestão. Este aspecto, assim como o anterior, talvez estejam ligados a um exercício militante de nosso métier de pesquisadores, na América Latina. Não apenas estudamos os casos de participação - torcemos para que se multipliquem e tragam resultados positivos! Partimos para a análise já considerando, de antemão, que a participação é salutar e necessária. Assim, parte das perguntas da convocatória ainda não foi totalmente respondida pelos trabalhos apresentados: “a participação melhorou a qualidade das decisões tomadas? a participação melhorou os resultados da política pública ou do serviço prestado?”

Por outro lado, há experiências que permitem separar participação e inclusão social - que, por um bom tempo, foram identificados como inseparáveis, ou sinônimos. Pelo menos um dos programas governamentais apresentados promove “ciudanización” (tornar cidadãos os excluídos)


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apesar de acionar apenas um tipo de participação limitada, condicional e individual. Ainda assim, o programa parece tornar os excluídos cidadãos por meio da concretização de vários direitos civis e sociais. Tal caso permite arriscar a hipótese de que não há relação de causalidade exclusiva entre promoção da cidadania, de um lado, e participação, por outro... Isto levanta um aspecto interessante para o debate, forçando rever parti-pris e preferências dos autores, quanto às virtudes inerentes à participação como forma privilegiada de promoção de direitos...

Vimos também outros casos que indicam um ganho real de efetividade das políticas, portanto de incremento da capacidade do Estado, onde estão presentes vários outros processos, além da participação . Esta maior efetividade das políticas parece fortemente influenciada por um conjunto de características procedimentais ou substantivas, que incluem:

- territorialização, ou a dimensão espacial das políticas públicas e sua integração em um território específico;

- intersetorialidade, ou a consideração integrada de diversos aspectos do problema, ultrapassando a lógica setorial de organização das atividades estatais;

- abertura â participação, com contribuição efetiva para o aumento da capacidade de implementação da política;

- flexibilidade e abertura, ou o exercício, pelo Estado, da capacidade de ser flexível e sua disposição para trabalhar junto com outros atores - nas palavras de uma das expositoras, “dejar lejos la practica de decidir desde arriba y controlar”.

Foram apresentados casos concretos de mudanças substantivas de políticas - novos formatos, novos conteúdos, novos atores, novas relações entre atores (mesmo entre atores estatais). Apesar de algum ceticismo de algumas análises macro (quanto à permanência de uma cultura política e administrativa carregada do legado do passado), quando vamos aos casos, encontramos avanços.

Apesar de toda esta riqueza, não é possível, ao concluir a síntese desta área temática, resolver a relação causal entre efetividade de políticas e participação. Mas acredito ser possível arriscar outra conclusão. Quiçá possamos afirmar, hoje, que tanto o incremento da capacidade de execução de políticas públicas, como o aumento efetivo das possibilidades de participação cidadã, dependem de mudanças nas regras de jogo do Estado. Para que seja efetivo, o Estado tem que aprofundar as mudanças em curso, em direção à flexibilidade combinada com clareza de propósitos, transparência e responsabilização, abertura a parcerias sem perder o foco do interesse público. Longe, portanto, do Estado burocrático, voltado a si mesmo, rígido e intransparente.


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EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE GESTIÓN DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

Coordinador: Darío Restrepo Profesor universitario

Presidente de la Fundación para la Participación Comunitaria - Parcomún Colombia

__________________________________ • Contexto de origen de los procesos de descentralización

- Encuentro entre demandas por lograr mayor eficiencia de la administración, el gasto y el Estado, por una parte, y por la otra, demandas de democratización de los sistemas políticos.

- Dos corrientes ideológicas predominantes para ambas demandas: . La primacía del mercado sobre el Estado . La reivindicación de la participación (ciudadana, empresarial, territorial) en asuntos de

desarrollo y democracia. - Ambas demandas y corrientes ideológicas concurren en la promoción de la

descentralización y se disputan sus alcances, usos y sentidos • Reconocimientos de impacto

- Extensión de los sistemas políticos sobre los territorios. - Mayor pluralismo, representatividad política y fortalecimiento de la democracia local. - Generación de políticas (públicas, privadas y sociales) sobre comunidades y mercados

locales específicos; innovación en políticas públicas “desde abajo”. - Especialización, creación y fortalecimiento de normas, instituciones, burocracias, agendas

privadas y organizaciones sociales en cuanto al conocimiento y acción sobre los gobiernos subnacionales.

- Mayor eficiencia en asignación y administración del gasto y las políticas públicas descentralizadas.

- Capacidad de intervención de mediano plazo sobre la realidad territorial. - Extensión de derechos ciudadanos, étnicos y sociales volcados hacia las competencias de

los gobiernos locales. - Propicia y facilita ejercicios de control social, rendición de cuentas y auditorías sobre

políticas públicas. - Amparo y certeza legal sobre los recursos, funciones y grados de liderazgo político local

descentralizados - Mayor privatización de activos, empresas y funciones públicas descentralizadas.

• Preocupaciones recurrentes - Carácter municipalista y localista de los procesos de descentralización. - Micro fragmentación de los sistemas políticos, las administraciones públicas y la

participación ciudadana y comunitaria en políticas públicas. - En los Estados de tradición centralista: dificultad en la construcción funcional eficiente de

los niveles intermedios de gobierno y, en los Estados federados, resistencias del nivel intermedio a la sesión de poder y funciones hacia lo local.

- Persistencia del centralismo que inhibe autonomía, libertad y responsabilidad local sobre asuntos meramente locales.

- Ausencia de voluntad política de los legisladores y del ejecutivo nacional para promover procesos de descentralización.

- Persistencia de la organización sectorial de la administración pública y dificultades de coordinación interinstitucional de políticas, inversiones y normatividad con carácter territorial.


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- Rigidez en los esquemas de delegación de recursos y funciones a entidades territoriales muy diversas, tratadas como similares en derechos, deberes, responsabilidades y potencialidades funcionales.

- Persistencia de inequidades territoriales y sociales en la repartición de recursos mediante las transferencias descentralizadas.

- Pérdida de mecanismos de solidaridad nacional y pugna de los territorios por su propia suerte. • Propuestas

- Mayor autonomía local entendida como capacidad de auto determinación de las políticas y la administración local, menor dependencia fiscal y mayor capacidad tributaria local.

- Fortalecer el tránsito de la descentralización política y de servicios a la descentralización de capacidades de intervención sobre mercados y sistemas económicos locales.

- Fomentar la asociación entre entidades territoriales locales, grupos privados y organizaciones sociales en cuanto a políticas económicas y prestación de servicios.

- Clarificar y fortalecer las funciones del nivel intermedio en el proceso de descentralización.

- Superación, en el nivel nacional, de las variables predominantemente macroeconómicas y sectoriales en las políticas de desarrollo; a cambio, incorporación de una concepción, instrumentos y recursos para adelantar políticas de desarrollo económico territorial.

- Incentivar las relaciones de coordinación territorial del conjunto de entidades, políticas y presupuestos públicos.

- Mayor y mejor equilibro a escala nacional entre los intereses y necesidades de los gobiernos subnacionales: en el sistema representativo, la repartición de los presupuestos y el trazado de políticas públicas. • Indefiniciones

- ¿Cuál es el ordenamiento territorial adecuado y cuál es el nivel territorial óptimo para descentralizar las siguientes funciones?:

. Políticas sociales (salud, educación...)

. Infraestructura (vías…)

. Naturaleza y medio ambiente

. Mercados

. Representatividad política

. Participación ciudadana y comunitaria - Las respuestas van desde la defensa de la existencia de: . Un solo mapa territorial en el que cada nivel territorial asume todas las funciones

representativas, administrativas y de regulación económica de su jurisdicción. . Varios ordenamientos territoriales según funciones administrativas, políticas o

económicas determinadas, a cada función un ordenamiento territorial. . Ordenamientos y entidades territoriales flexibles y plurales, unos niveles intermedios

realizan unas funciones, otros otras, unas localidades tienen unas competencias, otras, tienen distintas.

. Mapas cambiantes según demanda, es decir, según una demostración de capacidad y voluntad se pactan contratos a término para transferir un programa, una función, una institución. • Limitaciones de los procesos de descentralización y de los gobiernos locales

- No siempre más descentralización equivale a mejor gobiernos locales en términos de resultados de eficiencia, eficacia, lucha contra la corrupción y democracia local.

- No siempre mayor participación ciudadana equivale a mejores y más económicas políticas públicas.

- La sociedad civil no reemplaza la política, así como la democracia participativa no reemplaza la democracia representativa.

- Los gobiernos locales no determinan los modelos de desarrollo económico, no inciden sobre la política económica, la propiedad, la ciencia y la tecnología, la política internacional,


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comercial, tributaria, financiera y productiva, es decir, las variables del crecimiento y la distribución de la riqueza, la pobreza y las oportunidades.

- La descentralización no necesariamente modifica la distribución del ingreso, depende del diseño; tampoco incide directamente sobre la concentración de la propiedad, ni sobre la concentración del poder a escala nacional. La descentralización no reemplaza la construcción de los acuerdos nacionales básicos y el carácter nacional de las pugnas por definir modelos de crecimiento, competitividad, equidad y democracia.

- A pesar de los procesos de descentralización en América Latina, persiste la concentración del poder político y económico, así como del desarrollo institucional, la prestación de los servicios y la validez de los derechos ciudadanos.


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ESTRATEGIAS PARA LA LUCHA CONTRA LA POBREZA

Coordinador: Fabián Repetto Coordinador Residente del Programa del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social

Banco Interamericano de Desarrollo Guatemala

__________________________________ La presente relatoría se propone sistematizar y abordar un conjunto de aportes relevantes

realizados en el conjunto de los paneles que conformaron esta Área Temática en el marco del X Congreso del CLAD. Conviene resaltar, desde un inicio, la subjetiva selección de cuestiones y aspectos que aquí se presentan, sin que eso implique quitar valor a otros aportes que no hayan sido identificadas en las reflexiones que siguen.

Dividiré la presente relatoría en cuatro ejes analíticos, los cuales resultaron transversales a las numerosas y valiosas presentaciones del total de los paneles del Área Temática: a) Diagnóstico social de América Latina; b) Respuestas públicas a los problemas sociales de la región; c) Desafíos institucionales para lograr apropiadas estrategias de lucha contra la pobreza; y d) Agenda futura de investigación y acción. • Diagnóstico social de América Latina

Un primer aspecto a destacar es que en los diversos paneles se pudieron observar nuevos y bien fundamentados análisis sobre la evolución de la pobreza, tomando en cuenta la medición de la misma tanto por nivel de ingreso como por necesidades básicas insatisfechas. Rigurosidad conceptual y buen uso del instrumental técnico-estadístico permitió revisar una temática ya bien trabajada en América Latina, incluyendo la producción generada por los organismos multilaterales con influencia en la región.

Asimismo, en una línea no del todo novedosa pero sí relativamente reciente de la discusión académica y política latinoamericana, se presentaron diversas ponencias que resaltaban -y ofrecían argumentos sólidos- la muldimensionalidad de la pobreza. Las implicancias prácticas que este abordaje tiene en el debate público y en el diseño e implementación de políticas públicas es sin duda muy significativo. Este enfoque permite, asimismo, “re-leer” críticamente el modo en que en los tiempos recientes se abordó la problemática de la pobreza, focalizando los esfuerzos casi exclusivamente en los aspectos relacionados con la falta de ingresos en los hogares.

Otra cuestión muy relevante abordada a lo largo de las presentaciones en esta Área Temática se relaciona con cuestiones de gran importancia en materia social en la región: exclusión, riesgos y vulnerabilidad. Si bien se trata de tres conceptos diversos entre sí en cuanto a su definición, historia, connotación y economía política, la presentación de los mismos tiene un mínimo común denominador muy relevante: ayudan a entender la complejidad de lo social, debilitando entonces la ilusión en recetas simples y universales. Los aportes del debate europeo se mostraron aquí significativos para repensar la estructura social latinoamericana.

Un tema en especial ganó protagonismo a lo largo de los diversos paneles, resignificando el marco global esbozado en el título del Área Temática: la desigualdad. Sabido es que en América Latina las intervenciones frente a la pobreza, que resultaron priorizadas en los momentos cruciales de las recientes reformas estructurales que experimentó la región, no bastan para afectar seriamente la gran desigualdad, de diversa índole, que enfrenta casi el conjunto de los países que la componen. Desigualdades de ingreso, de oportunidades, de acceso a tierra se asocian, seguro de un modo no directo, a las asimetrías en las relaciones de poder, las cuales tienden peligrosamente, a veces, a “naturalizarse”.

El conjunto de aspectos presentados fue analizado, durante los diversos paneles y con calidad


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desigual, a través de la transversalidad de cuestiones como: acceso y calidad a ingresos y servicios públicos; trayectorias de vida y estructura de oportunidades; territorialidad; y falta de activos.

Podría afirmarse, en síntesis, que la pobreza no resulta el único rasgo predominante en cuanto a las problemáticas de las sociedades de América Latina, aún cuando las intervenciones públicas recientes se concentraron en este fenómeno. Esta última reflexión permite entonces avanzar hacia el siguiente eje analítico. • Respuestas públicas a los problemas sociales de la región

Ya avanzada la década inicial del siglo XXI, y luego de que algunos actores importantes de América Latina se ilusionasen al respecto, queda en evidencia que muchos programas y proyectos contra la pobreza no conforman una política integral y pertinente contra la pobreza. Si bien ya comienza a ser un “lugar común” en la región semejante afirmación, sí resulta importante observar cómo diversas ponencias ayudan a clarificar este punto, de indudable valor para el futuro de los diversos países en materia social.

En el caso de los países latinoamericanos más pobres, sobresalen los límites que han experimentado en años recientes las denominadas “Estrategias de Reducción de la Pobreza”. Hoy ya se sabe, por fin, que documentos técnicos bien fundamentados y aval de la cooperación internacional no siempre derivan en transformaciones sustantivas, factibles y con potencial de impacto de este tipo de instrumentos ampliamente difundidos en la región, sobre todo en el caso de los países altamente endeudados.

Un aspecto notorio que quedó en evidencia al observar el conjunto de los paneles del Área Temática, tiene que ver con la sobre-abundancia de estudios y reflexiones de lo que podrían llamarse “los programas estrellas de lucha contra la pobreza”. Los cuatro ejemplos más notorios, todos ellos llevados adelante en países con gran relevancia económica y niveles más o menos significativos de capacidad de gestión, son los siguientes: Oportunidades (México); Bolsa Familia (Brasil); Chile Solidario (Chile); y Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (Argentina).

Cabe esbozar al respecto un conjunto de cuestiones, sobre las cuales las ponencias no avanzaron de modo significativo: ¿cuáles son las potencialidades y los peligros que la difusión regional de estas experiencias tienen para países que no cuentan con los recursos de los países donde originalmente se desarrollan?; ¿este tipo de intervenciones, asociados a la transferencia de ingresos condicionada, representan un “piso” o un “techo” de la nueva generación de programas de lucha frente a la pobreza?; ¿cómo trazar puentes de salida, efectivos y sostenibles, desde este tipo de programas hacia un mercado de trabajo productivo y que fomente una expansión de la seguridad social?; ¿cuáles son los mecanismos políticos y gerenciales más apropiados para articular, virtuosamente, esta modalidad de intervención con los servicios universales de educación y salud?

En las diversas presentaciones quedó fuertemente remarcado un punto central del debate actual en América Latina: el crecimiento económico requiere, para reducir pobreza y desigualdad de modo significativo, de políticas sociales de calidad. Esto implica, entre otras cuestiones, la necesidad de recrear (en la práctica y no en el discurso) verdaderas condiciones para que el empleo, incluyendo el rural no agrícola, ayude junto a otros mecanismos a generar integración social.

El último aspecto a remarcar en esta sección de respuestas públicas se asocia a la imperiosa necesidad, bien resaltada en las ponencias, de articular al menos tres planos de intervención estatal y social: por un lado, políticas nacionales con intervenciones locales; por otra parte, políticas económicas con políticas sociales; finalmente, políticas universales con programas focalizados territorialmente que atiendan a las diversas vulnerabilidades y exclusiones. Esto conduce, en consonancia con los demás aspectos aquí presentados, a la cuestión de la institucionalidad. • Desafíos institucionales para lograr apropiadas estrategias de lucha contra la pobreza

Como parte de un esfuerzo analítico más amplio, varias ponencias presentadas en esta Área Temática resaltaron cuestiones de índole institucional, bajo el supuesto (no siempre explicitado o bien fundamentado) de que los entramados institucionales son importantes para entender el diseño, implementación y evaluación de las políticas, programas y proyectos frente a la pobreza, así como el contenido e impactos de dichas intervenciones.

Un aspecto importante, en tanto “buena noticia”, es aquél que remarca la necesidad de


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fortalecer los ministerios sectoriales al mismo tiempo (y no como un “juego de suma cero”) que promover mejores espacios de gestión social intersectorial. Esto habrá de implicar, y al respecto no se presentaron argumentos y evidencias plenamente convincentes, transformación en la dotación de importantes recursos de poder así como cambios en las reglas de juego que enmarcan la institucionalidad social.

Otra cuestión significativa, que demuestra aprendizaje académico y embrionariamente técnico-político, es atender a las potencialidades pero también a los peligros de la participación y la descentralización en materia de lucha contra la pobreza. Podría afirmarse, luego de haberse presentado estudios tanto en el plano de políticas sectoriales (educación y salud) como en lo referido a programas focalizados, que ambos arreglos institucionales no son a priori “ni buenos ni malos”, sino que sus efectos e impactos dependerán de otra serie de cuestiones, propias de cada realidad nacional, subnacional e incluso local.

En la dimensión propiamente política, diversas ponencias esbozaron sin profundizar la complejidad que representa conformar visiones compartidas, no por eso ausentes de conflicto, al interior de los Estados latinoamericanos respecto a cómo enfrentar los problemas sociales de sus respectivas sociedades. Esto se asocia, por supuesto, a posiciones fuertemente atomizadas no sólo en cuanto a cuáles son esos problemas, sino también a las relaciones causales asociadas a los mismos.

En la misma perspectiva política de la institucionalidad social, se plantearon ideas preliminares en cuenta a aprovechar ciertas “ventanas de oportunidad” que suelen ofrecer las coyunturas políticas (el juego democrático, las crisis sistémicas, etc.), de modo tal de agendar y llevar a la práctica mejores intervenciones frente a la pobreza. Pero si de construcción de viabilidad política se trata, también resulta pertinente prestar atención a los actores con capacidad de veto, aspecto sobre el cual no abundaron argumentos y evidencias.

Por último en cuanto a los aspectos institucionales, emerge con fuerza la necesidad de recrear, o casi crear en algunos casos nacionales, un sistema de derechos sociales pero también civiles y políticos que efectivamente se cumplan, expandiendo por ende las bases jurídicas y sociológicas para enfrentar, con potencial de real impacto, los problemas sociales. Esta cuestión resulta sumamente relevante en América Latina, sobre todo porque las acciones frente a la pobreza, pasadas y presentes, suelen caracterizarse por su debilidad en materia de construcción y fortalecimiento de ciudadanía sustantiva. • Agenda futura de investigación y acción

Ningún congreso puede agotar las complejidades de temas tan amplios como la problemática situación social y las respuestas públicas (incluyendo sus diseños institucionales) destinadas a enfrentarla. Por ende, las ponencias presentadas en esta Área Temática se adscriben a esa regla general. No obstante, sería muy apropiado y pertinente que en una próxima edición de este reconocido Congreso del CLAD, así como en eventos semejantes, se pudiese avanzar sobre el saber (conceptual y práctico) ya acumulado y aquí parcialmente relatado. Es en ese espíritu que, para concluir esta relatoría, se propone una agenda para afrontar en lo analítico y en lo práctico, agenda por definición abierta e incompleta…

- Es importante seguir explorando los vínculos conceptuales entre pobreza, desigualdad, exclusión y vulnerabilidad, asociando dichos fenómenos a la problemática más amplia de la cohesión social, el crecimiento económico y la gobernabilidad democrática. Se requiere, por ende, “traducir” esos potenciales avances analíticos en abordajes e instrumentos con implicancias en materia de políticas públicas en general, no solamente las de carácter social.

- Es necesario revisar de modo sistemático, y con evidencia empírica pertinente, la economía política de las políticas, programas y proyectos sociales, tanto de las intervenciones frente a la pobreza como del conjunto más amplio de políticas sociales.

- Es menester analizar y explorar perspectivas y prácticas de política social que vayan más allá de acotadas acciones frente a la pobreza. Incipientes debates en torno a una recuperación factible de universalismo en tanto principio de la política social deben por ende ser revisados y criticados en próximos encuentros, a la vez que se necesitan mejores estudios sobre la situación


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actual de sectores claves de la política social, tal el caso de educación, salud y seguridad social. - Sería apropiado, en un futuro próximo, contar con mayores experiencias prácticas y

reflexiones analíticas acerca de qué está sucediendo en países escasamente representados en el presente Congreso. Una mirada que amplíe los horizontes de reflexión, no sólo habrá de permitir recordar la a veces olvidada heterogeneidad de América Latina, sino también promover aprendizajes múltiples, renovados gracias a la riqueza de las variadas experiencias nacionales y locales de la región.

- Un tema donde se requieren trabajos más sistematizados e informados es en cuanto a los avances y retrocesos en la profesionalización de la gestión social, no solamente de los funcionarios de los Poderes Ejecutivos y de las organizaciones sociales, sino también de los ámbitos legislativos y los partidos políticos. El sub-campo del servicio civil en lo social requiere sin duda ser profundizado a través de estudios y experiencias comparadas.

Como conclusión general, tanto de esta relatoría como de la agenda esbozada de cara al futuro, cabe señalar que sería muy pertinente, según la siempre subjetiva opinión de este relator, que en un futuro próximo las reflexiones y las experiencias presentadas vayan más allá de la lucha frente a la pobreza. El crucial desafío que enfrenta América Latina para las próximas décadas no se puede limitar a combatir la pobreza, tarea sin duda necesaria: se requiere avanzar en la construcción de un desarrollo social en sentido amplio, donde el debate de cómo superar vulnerabilidades, exclusiones y desigualdades sean la materia prima de la reflexión apasionada y la práctica comprometida.

la profesionalizaciÓn de la funciÓn pÚblica y la …siare.clad.org/fulltext/0052105.pdf ·...

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