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LA POLTICA
IMPORTADEMOCRACIA Y DESARROLLO EN AMRICA LATINA
J. Mark PayneDaniel Zovatto G.
Fernando Carrillo FlrezAndrs Allamand Zavala
Publicado por elBanco Interamericano de Desarrollo
y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral
Washington, D.C.2003
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CAPITULO 3
Tendencias de
participacin electoral
La participacin electoral desempea un papel central en el funcionamiento del sistema democrtico:
personas que escasamente se involucran en la vida poltica de una nacin, elda de las elecciones expresan sus
preferencias por distintos candidatos.
A diferencia del ejercicio del voto -una manera ms formal y episdica de intervencin ciudadana-, la
participacin poltica democrtica es un concepto mucho ms amplio, que supone formar parte del proceso de
formular, aprobar y aplicar polticas pblicas, es decir, establece un nivel de vnculo y de compromiso cori los
asuntos pblicos que rara vez atrae a ms de una cuarta parte de la poblacin adulta (CAPEL, 1989). Por el
contrario, entre las diversas formas de participacin ciudadana -en campaas polticas, reuniones partidistas,
organizaciones comunales, manifestaciones de protesta o comunicaciones con los congresistas-, el ejercicio
del voto es la nica en que por lo comn participa ms de 50% de la ciudadana de los pases democrticos.
Si bien existen datos cuantitativos y comparativos sobre la participacin electoral, los que se refieren a
la nocin ms amplia de participacin poltica son ms irregulares y dispersos, por lo que en este captulo se
analizarn nicamente los primeros. No obstante, existen evidencias que sugieren que los votantes tienen ms
probabilidades que los no votantes de interesarse en la poltica y participar de manera ms regular en otras
formas de actividad poltica (Putnam, 2000). Un factor que no se medir directamente, pero que sin lugar a
dudas incide en la calidad de la participacin, es el grado de informacin poltica que la ciudadana adquiere
por medio de la prensa escrita y televisiva y de otros medios de comunicacin. Por lo tanto, desde un punto devista conceptual, la participacin poltica debe medirse al menos en dos dimensiones: por una parte, el nivel
de participacin, es decir, la cantidad de ciudadanos que votan o se involucran, de otra manera y en alguna
medida, en el sistema poltico; y por otra parte, la intensidad de esa intervencin, que denota el grado de
compromiso ciudadano con las formas ms demandantes de participacin y su nivel de informacin poltica
(BID, 2000).
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Por supuesto, las consideraciones respecto de la participacin electoral y su valor para la democracia
implican suposiciones sobre la naturaleza del proceso de votacin. Por ejemplo, se asume que las elecciones
se realizan en un contexto de proteccin total de las libertades democrticas y que el proceso de votacin se
lleva a cabo en un marco de justicia e integridad. Durante los ltimos 20 aos en Amrica Launa se han
logrado avances considerables en la justicia y la credibilidad de las elecciones. En la actualidad, existen
organismos encargados de la gestin electoral en todos los pases de la regin y en muchos de ellosadquirieron un carcter ms permanente y un nmero creciente de funciones. Como consecuencia, durante la
ltima dcada fue relativamente bajo el nmero de casos en los que observadores objetivos hayan percibido
que los procedimientos del da de las elecciones o el recuento de votos fueran fraudulentos.
Pese a este importante logro, el desarrollo de la capacidad profesional y gerencial de esos organismos podra
mejorar aun ms el proceso electoral: permitira llevar un registro de votantes ms exacto y aplicar de manera
efectiva las regulaciones sobre el financiamiento de las campaas electorales y los partidos, as como el
acceso a los medios de comunicacin. La honestidad de las elecciones no depende slo de garantizarla
expresin y el recuento imparcial de las preferencias del electorado. En su sentido ms amplio, las elecciones
justas implican la garanta de un acceso relativamente equitativo a los recursos de campaa para los distintos
candidatos, medios de comunicacin polticamente independientes y transparencia en el origen y uso de las
donaciones de campaa (vase el captulo 7). Los pases de Amrica Latina han hecho esfuerzos en estas reas
pero como ocurre incluso en algunas democracias maduras siguen sin resolver problemas serios y, como
resultado de ello, los ciudadanos de distintos pases an son escpticos respecto de la integridad e
imparcialidad del proceso electoral.1
Importancia de la participacin electoral.
El grado en que los ciudadanos ejercen su derecho (o deber) de votar afecta evidentemente la magnitud en laque las elecciones desempean las funciones que se esperan de ellas en una democracia moderna, entre las
que se encuentran: 1) legitimar la autoridad gubernamental; 2) formar el gobierno; 3) reclutar dirigentes
polticos; 4) promover la discusin y el debate pblico sobre distintos temas; y 5) facilitar el desarrollo y el
ejercicio de la ciudadana (Heywood, 1997). Si bien todas estas funciones son importantes, en este captulo se
abordarn dos cuyo papel es fundamental en la nocin de democracia: 1) proveer a la opinin pblica un
medio para exteriorizar sus preferencias sobre polticas pblicas y 2) proporcionar a la opinin pblica un
mecanismo para responsabilizar a los funcionarios pblicos por su actuacin.
La representacin democrtica implica una especie de trueque entre los ciudadanos y los electos:
cuando votan, los ciudadanos confieren autoridad a sus elegidos, a cambio de su promesa de buscar la
realizacin de un conjunto de metas, trabajar por el bien comn y respetar la ley y la Constitucin. Dada la
informalidad de esta transaccin, la poca frecuencia con que se celebran elecciones y las deficiencias en la
1 El grfico 3.4 contiene datos de las encuestas de opinin sobre este tema.
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informacin de la que disponen los ciudadanos, el proceso nunca produce polticos completamente
responsables u honestos. No obstante, la efectividad de la democracia puede hasta cierto punto determinarse
por la calidad de este intercambio de doble va (Lupia y McCubbins, 1998).
La probabilidad de que las elecciones traigan consigo una representacin poltica eficaz y responsable
depende de una gama de factores institucionales, entre ellos la naturaleza del sistema electoral y de partidos
(vase captulos 4, 5 y 6), la capacidad del Poder Legislativo (captulo 8) y la independencia y efectividad delas entidades encargadas de una rendicin de cuentas horizontal (captulo 9). Sin embargo, podra
argumentarse que la base de un buen gobierno es una ciudadana bien informada y altamente participativa.
Cuanto menor sea el nmero de ciudadanos que participan individualmente o en el
marco de organizaciones de la sociedad civil, mayores sern las probabilidades de que se ignoren las
necesidades y demandas del pblico y de que los funcionarios cedan a la inclinacin natural de perseguir
intereses privados a expensas de la ciudadana. Dos grandes peligros surgen de una escasa participacin
electoral. El primero es a menudo el resultado de la participacin relativamente baja de ciertos sectores de la
poblacin: los pobres, los menos educados, las mujeres, los jvenes, las personas de la tercera edad, los
grupos tnicos o los habitantes de determinadas regiones geogrficas. Si ciertos grupos deciudadanos tienden
a no participar en el proceso electoral, es probable que las polticas pblicas no los favorezcan. Estopuede
generar un crculo vicioso: esos grupos son ignorados en el momento de la toma de decisiones, lo cual los
margina aun ms del sistema poltico y refuerza el sesgo de las polticas pblicas. El segundo peligro es que si
la participacin poltica es escasa, las acciones de los funcionarios pblicos estn menos sujetas al control
pblico, lo que aumenta las posibilidades de que sus conductas indiferentes o corruptas pasen inadvertidas y,
en consecuencia, no sean sancionadas en las urnas (BID, 2000). Las sociedades con niveles bajos de
participacin e informacin poltica tendrn menos capacidad de prever e indicar a los funcionarios pblicos
las polticas que conduzcan a un buen desempeo, y menos voluntad de presionar por la aplicacin de esas
polticas.
Un nivel bajo o decreciente de participacin electoral no slo puede obstaculizar la representacin
democrtica efectiva; tambin puede reflejar una falta de credibilidad en las instituciones democrticas que
podra retrasar la consolidacin del rgimen democrtico, e incluso amenazar su estabilidad.
La escasa participacin electoral es particularmente preocupante en sociedades en las que la transicin
a la democracia es reciente y no existen bases amplias de valores y prcticas democrticos. Si grandes sectores
de la poblacin no votan, ser ms difcil construir una cultura democrtica y fortalecer la legitimidad y la
capacidad funcional de instituciones democrticas como el Congreso y el Poder Judicial. Ms aun, ser difcil
fomentar una gestin transparente y responsable de los fondos pblicos y garantizar que los funcionarios
pblicos acten con sensibilidad ante los intereses de la ciudadana y se abstengan de incurrir en actividades
ilcitas. En pocas palabras, una escasa participacin electoral puede desencadenar un ciclo de deterioro en el
que la desilusin ante el desempeo de la clase poltica sirva como caldo de cultivo de una mayor
desconfianza y distanciamiento de la poltica que reduce aun ms la participacin y los incentivos para un
buen desempeo. El desencanto con los actores y las instituciones democrticas puede abrir las puertas del
poder para que dirigentes y movimientos gobiernen sin apego a la Constitucin.
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Factores que inciden en la participacin electoral
Se han realizado extensos estudios para saber por qu los ciudadanos tienen una participacin activa en los
asuntos cvicos en algunos pases o regiones y no en otros2. Si bien este captulo no pretende revisar la
literatura o analizar los ndices de votantes de la regin, es til considerar brevemente las fuerzas que ms
influyen en los niveles de participacin electoral. Aunque estos factores determinan hasta ciertopunto laconcurrencia a las urnas, la mayor parte de los estudios no logra explicar gran parte de la varianza.
Entre los factores que se mantienen considerablemente estables a travs del tiempo y que contribuiran
a explicar los niveles comparativos de participacin electoral aunque no los cambios repentinos en el
nmero de votantes cabe mencionar la cultura poltica (es decir, el nivel de confianza interpersonal y de
cooperacin cvica); el nivel educativo de la poblacin; el grado de desarrollo econmico; la magnitud de los
vnculos entre los partidos polticos y los principales grupos de pertenencia (clases sociales, grupos religiosos
y tnicos); y el grado de homogeneidad etnolingstica (Powell, 1980).
Evidentemente, es ms probable que el nmero de votantes sea mayor en sociedades en las que los
ciudadanos confan ms en sus semejantes y en las que, por lo tanto, hay ms propensin a participar en
organizaciones cvicas. Asimismo, una poblacin con un mejor nivel de educacin e ingresos ms altos
debera tener mayor conciencia poltica y mayor capacidad de participar en la vida poltica. Sin embargo, dado
que el proceso de votacin requiere de un mnimo de educacin y recursos, el nivel de ingresos y el educativo
podran tener un efecto mayor en la intensidad de la participacin poltica que en el nivel de participacin
electoral.
Tambin se supone que cuando los partidos representan a sectores de fuerte insercin social por
ejemplo religiosos o de clase social, la importancia de los resultados electorales es inmediatamente
identificable y los polticos pueden movilizar con mayor facilidad a sus partidarios menos informados einteresados. Por ltimo, es probable que una mayor diversidad etnolingstica desaliente la participacin
electoral, debido a que el sentido de comunidad nacional es ms dbil y las barreras lingsticas y culturales
obstaculizan la accin poltica y el ejercicio del voto para quienes integran los grupos minoritarios.
Un factor adicional de carcter estructural se relaciona con la legislacin vigente sobre el proceso de
empadronamiento y la votacin misma. Primero, se esperara que ms ciudadanos tomen parte en el proceso
cuando el voto es obligatorio que cuando es voluntario. De hecho, estudios realizados en democracias
relativamente consolidadas sugieren que cuando la ley establece la votacin obligatoria, los niveles de
afluencia a las urnas son un poco ms altos (Powell, 1980; Jackman, 1987). No obstante, el grado en que
influyen los requerimientos legales depende de la existencia y severidad de las sanciones, as como de las
probabilidades de identificar y sancionar a los abstencionistas. Probablemente la ley tiene poco peso cuando
las sanciones no existen, sean mnimas o rara vez se apliquen. En este ltimo caso, es ms probable que se
presente en las democracias de Amrica Latina por cuanto el estado de derecho est menos consolidado.
2 Ver Almond Verba (1965), Nie y Verba (1975), Verba, Nie y Kim (1971), Powell (1980), PowelI (1986), LeD uc, Niemi y Norris (1996),International IDEA (1997) y Jackman (1987).
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En segundo lugar, otros factores que el empadronamiento sea automtico, obligatorio o voluntario,
por ejemplo pueden incidir en el nmero de ciudadanos que votan. Si es obligacin del Estado mantener las
listas de votantes al da, o hacer un control peridico a fin de crear o actualizar los registros, el
empadronamiento no debera representar un obstculo significativo para votar El empadronamiento
obligatorio podra animar a ms ciudadanos a registrarse y votar. Pero si depende de los ciudadanos solicitar a
las autoridadessu inclusin en el registro electoral, es probable que un nmero mayor no se registre y, porconsiguiente, no emita su voto.
En Amrica Latina, el empadronamiento y la votacin son obligatorios dentro de la legalidad formal
en la mayora de los pases, aunque este requisito es objeto de acalorados debates. Quienes abogan por la
imposicin de sanciones por abstenerse de votar consideran que se trata de un deber cvico y que esa medida
puede aumentar la participacin electoral, mientras que los crticos opinan que el sufragio es un derecho y que
incluir los votosde los ciudadanos que slo participan por temor a ser sancionados puede invalidar el proceso
electoral.
En Brasil, Costa Rica, Ecuador y Per el registro electoral es un procedimiento automtico, mientras
que en otros 12 pases es obligatorio y apenas en dos pases Colombia y Chile es voluntario (cuadro 3.1).
El voto es, desde el punto de vista de la formalidad legal, obligatorio en 16 d los 18 pases que abarca este
estudio (cuadro 3.2). En el caso de los chilenos, slo es obligatorio para los ciudadanos empadronados y en
Colombia y Nicaragua no es obligatorio, aunque Colombia es el nico pas donde tanto el empadronamiento
como el ejercicio del voto son totalmente voluntarios.
Slo en cuatro pases de la regin Chile, Ecuador, Per y Uruguay existe el votoobligatorio, hay
sanciones para quienes incumplan con la obligacin de sufragar, y disponen de mecanismos efectivos que se
aplican en la prctica a quienes no votan. Por tal razn, en trminos reales se podra afirmar que existe un
rgimen completo de voto obligatorio. En el resto de los pases aparecen regmenes mixtos donde o bien no
existen las sanciones o es imposible aplicarlas en la prctica.
En algunos pases la afluencia a las urnas vara considerablemente entre una y otra eleccin, por lo
que es evidente que otros factores, adems de los estructurales, influyen en la participacin electoral. Entre las
causas de movimientos ascendentes o descendentes tanto episdicos como ms persistentes en la
afluencia a las urnas se encuentran los cambios en alguno de los siguientes factores: 1) el rgimen poltico; 2)
la popularidad de los candidatos o la importancia que la ciudadana confiera a los temas en juego durante una
eleccin determinada; 3) la credibilidad en las instituciones polticas y las prcticas democrticas (incluso la
percepcin sobre la integridad del mismo proceso electoral) y el nivel de respeto por la clase
poltica; y 4) el grado de institucionalizacin de los partidos polticos.
Por ejemplo, el nmero de votante podra ser extraordinariamente elevado en las elecciones que
marcan la transicin a la democracia, pues los cambios de rgimen con frecuencia se caracterizan por una
movilizacin y un entusiasmo considerables del pblico ante la posibilidad de ejercer sus libertades
democrticas recin adquiridas. Una vez que esa etapa extraordinaria termina, el pueblo experimenta las
dificultades reales de la conduccin gubernamental en circunstancias complejas, y la afluencia tiende a
declinar en las elecciones subsiguientes. Adems de este posible descenso inicial, la participacin electoral
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puede oscil en respuest a factores coyunturales como el carisma de los distintos candidatos, la
competiti idad de la contienda electoral o la percepci
n de la relevancia de los temas sobre los que se decide.
Las tendencias ms sist
micas y duraderas en cuanto a la participaci
n electoral pueden surgir de la confianza
de los ciudadanos en sus dirigentes, en las instituciones representativas y en otras instituciones del gobierno.
Por lo tanto, las tendencias que registra la participaci
n electoral en el largo plazo pueden ser, en alguna
medida, el reflejo de cambios en la percepci
n de la opini
n pblica sobre el funcionamiento y desempeo del
sistema democrtico. Sin embargo, cuando en un pas la afluencia a las urnas es escasa respecto del promedio
regional, eso no indica necesariamente desconfianza en las instituciones democrticas; por el contrario, podra
deberse a un rasgo estructural ms constante de la sociedad, como los analizados anteriormente.
Parti i aci electoral en Amrica Latina
Como se comparan los niveles de participaci
n electoral en Amrica Latina con los de otras regiones del
mundo? El porcentaje promedio de la poblaci
n en edad de votar que acudi
a las urnas en las elecciones
celebradas durante el perodo 1990-1995 en los 18 pases
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que abarca este estudio fue de 62,5%. El grfico 3.1 muestra que esta cifra es inferior a la registrada en Europa
Central y Oriental, los pases con alto nivel de ingreso o los del este asitico, donde el porcentaje supera 70%.
En los pases de la antigua Unin Sovitica el promedio es, en lneas generales, comparable con el de esta
muestra. La participacin electoral fue inferior en las tres regiones restantes: Asia Meridional, Medio Oriente
y Africa Septentrional, y frica Subsahariana3.
El promedio regional de afluencia a las urnas, sin embargo, esconde amplias variaciones entre los
distintos pases. En el cuadro 3.3 se muestra el porcentaje promedio de votantes empadronados y de la
poblacin en edad de votar que particip en las elecciones
3 La posicin relativa de estas regiones con respecto a la participacin electoral no vara sustancialmente si la muestra se li mita a lospases cuyos sistemas polticos son razonablemente democrticos, de acuerdo con los indicadores de Freedom House.
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presidenciales celebradas en Amrica Latina durante el perodo 1978-2000. En el caso de elecciones
legislativas, se muestra el porcentaje de votantes empadronados que acudieron a votar4. El promedio de
participacin en los comicios presidenciales respecto del total de votantes empadronados oscila entre un
porcentaje bajo, de 45% a 55% en Colombia, El Salvador y Guatemala, a uno alto, de alrededor de 90% en
Chile y Uruguay. En cuanto a las elecciones legislativas, la participacin electoral es algo menor en la
mayora de los pases.
Cuando se considera un parmetro ms significativo la cantidad de votantes como
proporcin de la poblacin en edad de votar son pocos los pases donde la fuerza electoral experimenta un
cambio significativo. En Chile, donde el empadronamiento es opcional, el porcentaje de votantes es 10% ms
bajo respecto de la poblacin en edad de votar que cuando se lo compara con el nmero de electores
empadronados. La participacin electoral de la poblacin en edad de votar tambin es considerablemente bajaen Per, Bolivia, Paraguay, Guatemala y, en menor grado, en Repblica Dominicana, Venezuela y Ecuador,
pases donde un nmero importante de ciudadanos no est empadronado. Cuando se utiliza como
denominador la poblacin en edad de votar en lugar del nmero de votantes registrados, Chile, Per y Bolivia
descienden por ms de dos lugares en la clasificacin regional y Costa Rica asciende tres lugares.
4 El nivel de participacin en las elecciones legislativas, como porcentaje de la poblacin en edad de votar, semuestra en el apndice 2.
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Cuando se considera slo la dcada de 1990 (grfico 3.2), en la mayora de los pases la afluencia a las urnas
vara de 68% a 80% de los electores empadronados. Sin embargo, en cuatro pases Colombia, El Salvador,
Guatemala y Venezuela la afluencia es de 60% o menos. Durante la dcada de 1990, la afluencia a las urnas
registr un promedio de ms de 80% en Uruguay, Chile, Argentina, Nicaragua y Brasil. En general, esa cifrase ha mantenido tambin en Costa Rica, excepto en 1998, cuando descendi aproximadamente a 70%. El
Salvador y Guatemala registraron los niveles ms bajos de participacin electoral: menos de 45% de los
electores empadronados ejercieron su voto.
En consecuencia, se aprecia que, por s mismas, las leyes sobre empadronamiento y votacin no
permiten dar cuenta de las variaciones en las cifras de participacin electoral en Amrica Latina. Aunque
votar es obligatorio desde el punto vista formal en todos los pases excepto en Colombia y Nicaragua, las
variaciones en las cifras de afluencia de votantes son bastante amplias, como para derivar conclusiones
categricas. Pese a las leyes, en varios pases 35% de los electores registrados an no vota. Si bien la ley no
los obliga, el porcentaje de ciudadanos nicaragenses que acuden a las urnas es el ms alto, con excepcin de
tres de los pases donde votar es formalmente obligatorio.
Dos factores asociados con el nivel de participacin electoral son el grado de proteccin de los
derechos polticos y las libertades civiles y la percepcin de la ciudadana sobre la integridad del proceso
electoral. Como se muestra en el grfico 3.3, en todos los pases donde existe un mayor respeto por las
libertades democrticas las cifras de afluencia a las urnas son ms elevadas. Incluso cuando se consideran
otros factores de control como los niveles de
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ingreso, la tasa de alfabetizacin y el grado de fragmentacin etnolingstica, la influencia de lamagnitud y profundidad de as libertades democrticas se mantiene firme 5. Aparentemente,
entonces, la participacin electoral estara motivada por la magnitud de las libertades polticas y la
competencia, y quiz la intensidad del respeto por los principios democrticos.
Los datos de los 18 pases de Amrica Latina que abarca este estudio muestran claramente que la
participacin electoral en elecciones presidenciales (como porcentaje de los votantes empadronados) est
asociada a la percepcin del pblico sobre la integridad del proceso electoral (grfico 3.4). Pese a los
esfuerzos realizados en toda la regin por reducir o eliminar el fraude de los procesos electorales, los
ciudadanos de distintos pases no
5 El ndice de libertades democrticas sigue siendo de importancia stadstica cuando en el anlisis de regresinse incluye como variable cualquier combinacin del a par cpita, la tasa de alfabetizacin y el ndice de diversidad etnoiing iistica. Cuandose consideran todas las variables, la diversidad etn olingstica y el Pmper cpita no tienen importancia estadstica, mientras que la tasade alfabetizacin y el ndice de libertades democrticas s la tienen. La asociacin entre el ndice de libertades democrtic as y el nivel departicipacin electoral tiene ms importancia desde el punto de vista estadstico cuando los pases menos libres (clasificados con unndice inferior a 3) se excluyen del anlisis. Este hallazgo coincide con la hiptesis de que un mayor mbito de Iibertades d emocrticasestimula la participacin electoral. En el caso de los-regmenes autoritarios y altamente restrictivos, podra esperarse que los oudadanosparticipen en proporciones importantes pese a la ausencia de una competencia real y de un debate poltico, ya que es ms prob ablc ue elabstencionismo sea gravemente penalizado y se ejerza coaccin ms directa sobre el voto.
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estn convencidos de que tales procesos sean lo suficientemente limpios y justos. La asocia cin de este factor
con la participacin electoral sugiere que la adopcin de medidas para fortalecer la confianza del pblico en
las elecciones podra traducirse en un aumento de la participacin electoral.
Tendencias de participacin electoral
Cul ha sido la evolucin del nivel de la participacin electoral en Amrica Latina durante las ltimas dos
dcadas? Existe una tendencia, ascendente o descendente, clara y continua? En el grfico 3.5 se determina el
promedio de afluencia a las urnas para los 18 pases estudiados, durante las elecciones presidenciales y
legislativas celebradas entre 1978 y 1999. Dado que en la mayora de estos pases las elecciones se realizan
cada cuatro o cinco aos, el valor de la afluencia para una eleccin se incluye en el cmputo del promedio
regional para un perodo de cuatro aos, a saber: el ao anterior a la eleccin, el ao de la eleccin misma y
los dos aos posteriores. De esta forma, el promedio de afluencia a las urnas para la regin no se distorsiona
por las diferencias entre los conjuntos de pases considerados en el promedio de cada ao.
El grfico 3.6 muestra la tendencia que registran las cifras promedio de afluencia a las urnas de
manera algo ms rigurosa. Primero se estima la tendencia lineal para cada pas, que determina los valores
pronosticados para cada ao del estudio. Esos valores se
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obtienen estadsticamente a partir de datos reales; por ltimo, a partir de los valores pronosticados
se calcula un promedio regional.
Los grficos 3.5 y 3.6 muestran una tendencia descendente definida, aunque no drstica, en la
participacin electoral. No obstante, es importante interpretar cuidadosamente estos grficos, ya que las lneas
de tendencia pueden captar dos tipos de desarrollo. Por una parte, reflejan el promedio de los cambios
ocurridos dentro de los pases a lo largo del tiempo; si ste fuera el nico factor a considerar, una tendenciadescendente sealara una merma inequvoca del nmero de votantes en la mayora de los pases de la regin.
Pero, por otra parte, las lneas reflejan los efectos que tiene en el promedio regional la inclusin gradual en la
muestra de pases nuevos, en los que anteriormente no se realizaron elecciones o donde la democracia no
estaba lo suficientemente consolidada como para ser incluidos en el estudio.
A partir de 1985, 14 de los 18 pases estudiados se consideraron democrticos y por lo tanto se
incluyen en el clculo del promedio regional. El grfico 3.5 muestra que el promedio de afluencia a las urnas
en las elecciones presidenciales cay de 77% a 70%. En los comicios legislativos, la baja fue algo ms
pronunciada de 11%, al pasar de 76% a 65%. Desde cualquier punto de vista, esta tendencia combinada
si bien significativa no es an motivo de gran alarma. El porcentaje promedio de afluencia a las urnas
respecto del nmero de empadronados para los comicios presidenciales se mantiene considerablemente
constante desde 1991, con cifras que rondan entre 70% y 72%, lo que concuerda con esa evaluacin favorable.
El grfico 3.6 seala el promedio de los valores estimados (pronosticados) para la participacin
electoral en cada pas. El grfico muestra una tendencia similar en direccin y magnitud6. El promedio de los
valores estimados se redujo aproximadamente de 78% en 1985 a 71% en el ao 2000.
De acuerdo con el razonamiento anterior, es posible que la tendencia descendente que muestran estos
grficos no sea el reflejo de una baja general del nmero de votantes en la mayora de los pases de la regin.
El descenso del promedio regional podra ser antes resultado de la inclusin gradual, a partir de 1985, de
cuatro pases adicionales caracterizados por una participacin electoral ms reducida que los 14 pases
incluidos antes de esa fecha. En ese caso, es probable que la participacin se haya mantenido bastante
constante durante el perodo en la mayora de los pases. El nico cambio sera la composicin de la muestra,
aunque un anlisis ms cuidadoso indica que la tendencia descendente, en efecto, refleja una disminucin en
el nmero de electores que acudieron a votar en los pases de la regin. La cifra promedio de afluencia a las
urnas para los cuatro pases agregados a la muestra despus de 1985 es en todo caso mayor que la de los 14
pases estudiados hasta ese momento, de forma que, en promedio, la merma en la participacin electoral
podra ser de poco ms de 7%.
Qu proporcin de este descenso se debe al efecto postransicin electoral ya analizado? Podra
esperarse que la afluencia a las urnas sea extraordinariamente alta durante la eleccin inaugural de un sistema
democrtico. La mayora de los pases incluidos en el estudio experimentaron la transicin de un rgimen
autoritario a uno democrtico en el
6 Para cada pas se calcul una lnea de regresin ajustada a partir de los valores histricos de la participacin electoral. A partir de la2cuacin que describe la lnea de mejor ajuste, se calcularon los vaores estimados para cada ao, incluyendo los ao s en que no secelebraron elecciones. Esta tendencia es ms estable que la tendencia real, ya que se asume un ajuste lineal cuando existe la posibilidadde que los valores reales de afluencia a las urnas no sigan ese patrn.
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transcurso del perodo, por lo que el descenso total podra ser producto de la merma de cada pas, a partir de
una afluencia inicial a las urnas inusualmente elevada. No obstante, los datos no respaldan esta posibilidad: en
promedio, el ndice de participacin electoral en elecciones presidenciales inaugurales difiere apenas en 1%
del de la eleccin subsiguiente, por lo que la disminucin no puede atribuirse slo a este efecto.
Como siempre, sin embargo, la lnea de la tendencia combinada esconde patrones muy divergentes en
los distintos pases de Amrica Latina. Los datos de cada pas no concuerdan exactamente con la tendenciaregional de descenso paulatino. Algunos muestran mermas o incrementos inequvocos en los porcentajes de
afluencia a las urnas, mientras que otros indican una estabilidad relativa y ascensos y descensos imprevisibles
(cuadro 3.4. Vase tambin el apndice 2).
Durante el perodo, la afluencia de los votantes a las urnas registr un claro descenso en Venezuela,
Ecuador, El Salvador, Honduras, Guatemala y Brasil y, de estos pases. Venezuela, Ecuador y El Salvador
mostraron las cadas ms pronunciadas. En Venezuela, el porcentaje de votantes sobre el nmero de electores
empadronados pas, aproximadamente, de 87% en 1978a 56%en 2000; en Ecuador, elporcentaje disminuy
de 8l% en 1979 a 64% en 1998; y en El Salvador, descendi de 55% en 1989 a 39% en 2000. La complejidad
de las papeletas para las elecciones legislativas brasileas hizo que, hasta los comicios de 1998, se registrara
una proporcin en extremo elevada (alrededor de 30%) de votos nulos y votos en blanco. Con las mejoras
aplicadas al sistema, en 1998 los electores emitieron 15% ms de votos vlidos a favor de algn partido o
candidato, un aumento que compensara la disminucin del nmero de votos emitidos respecto de la cantidad
de electores empadronados.
Adems d estos seis pases, donde la tendencia de afluencia a las urnas es sin lugar a dudas
descendente, hay otros dos casos en los que la tendencia, si bien negativa, no es concluyente. En Costa Rica,
el promedio de votantes se mantuvo estable en alrededor de 80% hasta las dos elecciones ms recientes (1998
y 2002), cuando se redujo aproximadamente a 70%. En Nicaragua disminuy 10% entre 1990 y 1996, si bien
esa tendencia reflej el aumento del nmero de electores empadronados en lugar de una disminucin de la
cantidad de votantes. De hecho, los datos de la ltima eleccin (2001) muestran un aumento en la
participacin electoral respecto del total de la poblacin en condiciones de votar (de 76% a 80%). Otros
pases, como Argentina, Bolivia y Chile, tambin registran tendencias negativas relativamente menores. En el
caso chileno, la cantidad de votantes cay ligeramente de un nivel inicial extremadamente alto de ms de
94% en 1990 a 90% aproximadamente, en 1999. En cuanto a Argentina, hubo una disminucin de 86% a
82% en los aos comprendidos entre 1983 y 1999. De manera similar, el porcentaje de bolivianos que
emitieron su voto se redujo de alrededor de 74% en 1980 a 71% en 1997.
Slo en tres pases se observ una tendencia ascendente, aunque en ningn caso muy significativa. En
Paraguay, el porcentaje de empadronados que emiti su voto aument espectacularmente: 54% en 1989 a
81%, aproximadamente en 1998. Pero debido a que el nmero de electores que de hecho acudi a votar
disminuy entre 1989 y 1993, el aumento aparente observado entre las primeras dos elecciones democrticas
se debi a que el padrn electoral utilizado en los comicios de 1989 estaba inflado y, por lo tanto, el
porcentaje de los empadronados que vot en los comicios de ese ao fue en realidad superior al calculado.
(Riquelme y Riquelme, 1997). No obstante, hubo un
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aumento real en el porcentaje de participacin electoral absoluta y relativa en las elecciones de 1993 y 1998,
que pas aproximadamente de 50% a 60% de la poblacin en edad de votar. En Repblica Dominicana, la
participacin electoral parece haber descendido entre 1978 y 1990, si bien aument de nuevo durante las tres
siguientes elecciones presidenciales, hasta alcanzar un nivel superior al de 19787. La afluencia tambin
registr
7 La drstica cada en las cifras de participacin electoral de las elecciones legislativas de 1998 puede atribuirse a que no s e realizaronsimultneamente con las elecciones presidenciales de principios de ese ao.
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un leve ascenso en Uruguay, al pasar de un impresionante 88% en 1984 a cerca de 92% en 1999.
En los cuatro pases restantes que abarca el estudio no es posible establecer ninguna
tendencia definida. En Mxico y Colombia, las cifras de participacin electoral han aumentado y disminuido
de manera errtica. En Panam el nmero de votantes se mantuvo relativamente constante durante ms de tres
elecciones. En cuanto a Per, la tendencia descendente que se inici a partir de la segunda eleccin
postransicin de 1985 se invirti en la justa electoral de 2000, cuando la afluencia a las urnas que en 1995haba sido de 74% se elev hasta 83% aproximadamente. Sin embargo, la cifra es dudosa, ya que los
resultados de esta eleccin fueron sumamente discutidos por la oposicin y por los observadores
internacionales. Adems, en especial durante las elecciones legislativas de 1995 y la segunda ronda de
elecciones presidenciales realizadas en 2000, se registr una cantidad importante de votos invlidos o votos
nulos. Si bien la cantidad de votantes fue similar, un porcentaje especialmente elevado (31% en las elecciones
legislativas de 1995) no especific su preferencia o da su papeleta.
Por lo tanto, considerando todos los pases estudiados incluso aquellos donde la tendencia no es
muy significativa o de largo plazo se observa un descenso en la participacin electoral en 11 pases y un
ascenso en tres pases. En los cuatro pases restantes no se puede distinguir una tendencia clara.
Conclusiones
Este captulo centrado exclusivamente en la participacin electoral no permite llegar a conclusiones de
mayor alcance sobre la efectividad o equidad de la delegacin y la representacin democrticas en Amrica
Latina. Aunque el nivel de participacin electoral puede guardar relacin con el nivel e intensidad de
participacin poltica en trminos ms generales, ambos factores no van necesariamente de la mano. Podemos
decir que, en promedio, ms de 62% de los ciudadanos con derecho a elegir a sus representantes votan en las
elecciones nacionales ms importantes. De acuerdo con el criterio que se adopte para la comparacin (conqu pases o conjuntos de pases se compara? y en qu perodo?), el porcentaje de participacin electoral se
considerar alto, moderado o bajo
En trminos absolutos, el hecho de que por lo comn casi 40% de la poblacin en edad de votar se
abstenga de participar en un proceso tan fundamental para el funcionamiento del sistema democrtico
sugerira que hay una deficiencia sustancial en las democracias de Amrica Latina. Sin embargo, si se toma en
cuenta que una proporcin mucho ms reducida de ciudadanos ejerce su voto en algunas democracias estables
y aparentemente exitosas, como la estadounidense (50%) y la suiza (45%), este hecho por s solo no sera
motivo de gran preocupacin. En relacin con otras regiones, los niveles de participacin electoral de Amrica
Latina ocupan ms o menos un lugar intermedio: por debajo de Europa Occidental y Europa Central, pero por
encima de las regiones ms pobres y menos democrticas de frica Subsahariana, el Medio Oriente, frica
Septentrional y Asia Meridional. Si se toma como parmetro el nivel de participacin electoral en las
democracias maduras, sin lugar a dudas los sistemas latinoamericanos podran beneficiarse de niveles ms
altos de votacin.
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Una participacin poltica ms extensiva e intensiva podra fortalecer la integridad de la
representacin, mejorar la eficiencia gubernamental y atenuar la corrupcin. El nivel de afluencia de los
electores a las urnas probablemente corresponda, hasta cierto punto, a una mayor participacin poltica, en el
sentido ms amplio de la nocin. En la medida en que esto sea cierto, el logro de cifras ms altas de afluencia
se relacionara con estos otros resultados positivos. El anlisis de los datos internacionales disponibles sugiere
que la participacin electoral est asociada, al menos en alguna medida, con la ausencia de corrupcin y unmejor desempeo gubernamental (grficos 3.7a y 3.7b). Esta relacin se fortalece si adems se toma en cuenta
el respeto por las libertades democrticas, as como la informacin poltica o capacidad inquisitiva de los
ciudadanos (Adser, Boix y Payne, 2000).
En Amrica Latina la participacin electoral vara considerablemente entre uno y otro pas. En siete
naciones, el porcentaje de los electores empadronados que participan de las votaciones es cercano o superior a
80%. En otros tres pases, un promedio inferior a 60% de los ciudadanos empadronados ejerce su derecho al
voto, mientras que en los restantes ocho pases el promedio de los votantes oscila entre 65% y 80%.
Si bien el nivel de participacin electoral en toda la regin ha experimentado una modesta reduccin
desde mediados de la dcada de 1980, parece haberse estabilizado en los ltimos tiempos. En trminos
generales, el descenso se manifiesta en 11 pases; en seis de ellos es significativo y especialmente pronunciado
en otros tres. Slo en tres pases se observa una tendencia al menos ligeramente positiva, pues en el resto los
cambios son menores o el patrn de cambios es ms bien ambiguo.
En conjunto, la tendencia regional no apunta a una crisis clara en la representacin, pero tampoco a
una creciente legitimidad de la democracia. Si bien la tendencia del pro- medio regional no indica problemas
serios, el marcado descenso en varios pases (en especial Ecuador, Venezuela y El Salvador) parece reflejar un
mayor desencanto con la vida poltica democrtica. En algunos casos, la crisis de legitimidad ha derivado en
inestabilidad poltica, el ascenso al poder de dirigentes ajenos al mundo de la poltica, el virtual
derrumbamiento del sistema de partidos, o cambios constitucionales importantes. Si ese patrn se extendiera,
en el futuro podra implicar problemas para la institucionalizacin de la democracia en un rea importante de
Amrica Latina.