la organización internacional del trabajo y la lucha por la igualdad social

La Organizacin Internacional del Trabajo y la lucha por la justicia social, 1919-2009

Oficina internaciOnal del trabajO Ginebra

La Organizacin Internacional del Trabajo y la lucha por la justicia social, 1919-2009

Gerry rodgers, eddy lee, lee Swepston y jasmien Van daele

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copyright Organizacin internacional del trabajo 2009

Primera edicin 2009

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La Organizacin Internacional del Trabajo y la lucha por la justicia social, 1919-2009 Gerry rodgers, eddy lee, lee Swepston y jasmien Van daele Oficina internacional del trabajo Ginebra: Oit, 2009

iSbn 978-92-2-321955-0

Oit / papel de la Oit / actividad normativa de la Oit / tripartismo / derechos de los trabajadores / calidad de la vida de trabajo / seguridad social / fomento del empleo / lucha contra la pobreza / trabajo decente / historia / tendencia

01.03.7

Publicado tambin en francs: LOrganisation internationale du Travail et la qute de justice sociale, 1919-2009 (iSbn 978-92-2-221955-1), Ginebra, 2009, y en ingls: The International Labour Organization and the quest for social justice, 1919-2009 (iSbn 978-92-2-121955-2), Ginebra, 2009.

Datos de catalogacin de la OIT

fotocompuesto en Suiza Weiimpreso en Suiza Gen

vPrefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix

Introduccin de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiii

1. Una organizacin internacional consagrada a la justicia social . . . 1Un sueo irrealista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1Las ideas fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Tripartismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13El sistema de normas internacionales del trabajo . . . . . . . . . . . . . . . 20La OIT en un mundo en plena evolucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

2. Derechos humanos y derechos en el trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Los derechos humanos y la historia de la OIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Los grandes temas de la labor de la OIT en derechos humanos . . . . 50Observaciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

3. La calidad del empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99Mejorando la vida de los trabajadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99Un entorno poltico en evolucin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102El impacto de la labor de la OIT: algunos ejemplos . . . . . . . . . . . . . . 115Los desafos del futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

ndice

La OIT y la lucha por la justicia social, 1919-2009

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4. Proteccin social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149Proteccin social para todos? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149El modelo de seguro social de la OIT en el perodo de entreguerras 150Del seguro social a la seguridad social . La guerra como

perodo de transicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161El desafo de una seguridad social universal . . . . . . . . . . . . . . . . . 166Crisis y controversia . El ejemplo del modelo chileno de pensiones . . . 172La proteccin social como parte de la estrategia integrada de la OIT . 177Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

5. Empleo y lucha contra la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183El perodo de entreguerras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184La Segunda Guerra Mundial y los primeros aos de posguerra . . . . . 190Los decenios de 1950 y 1960 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192El Programa Mundial del Empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198El decenio de 1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208El decenio de 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212El decenio de 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

6. Por un trabajo decente y una globalizacin justa . . . . . . . . . . . . . 219Un fundamento social para la economa internacional:

los primeros aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220De la planificacin a la desregulacin: los decenios de posguerra . . . 224El resurgimiento de la poltica social internacional . . . . . . . . . . . . . . 228El Programa de Trabajo Decente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238Una mirada hacia el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

AnexosAnexo I: Cronologa de la OIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

Anexo II: Seleccin de documentos oficiales . . . . . . . . . . . . . . . . . 269Constitucin de la Organizacin Internacional del Trabajo:

Prembulo, 1919 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269Principios generales de la primera Constitucin, 1919 . . . . . . . . 270Declaracin relativa a los fines y objetivos de la Organizacin

Internacional del Trabajo (Declaracin de Filadelfia), 1944 . . 271Declaraciones de la OIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

ndice

vii

Anexo III: Otras lecturas seleccionadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275Historia de la OIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275Documentos preparados para el Proyecto Centenario

de la OIT (2008) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278Normas internacionales del trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

ndice alfabtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

GrficosGrfico 1 Artculos de la Revista Internacional del Trabajo sobre calidad del empleo, 1919-2008 . . . . . . . . . . . . . 117Grfico 2 Tendencias histricas de las horas de trabajo. Seleccin de pases, 1870-2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . 119Grfico 3 Ejemplos de smbolos de peligro adoptados por la OIT 132

RecuadrosRecuadro 1 La OIT, hoy: breve descripcin . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Recuadro 2 Polonia, Solidarnosc y la OIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56Recuadro 3 Myanmar: una situacin particular . . . . . . . . . . . . . . 72Recuadro 4 Seguro social frente a asistencia social . . . . . . . . . . . 155Recuadro 5 El Programa de Trabajo Decente . . . . . . . . . . . . . . . 240

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En una de las paredes del templo de apolo, en delfos, est escrito en griego antiguo: concete a ti mismo. esta divisa de 2.500 aos de antigedad, que puede seguir guindonos hoy como individuos en nuestra vida personal y pro-fesional, es igualmente importante para las instituciones. Quienes disfrutamos del privilegio de trabajar con y para la Organizacin internacional del trabajo con-tamos con una rica herencia que conforma nuestra labor y gua nuestra accin, a menudo sin que nos demos cuenta. conocer esa herencia puede ayudarnos a com-prender tanto las responsabilidades que hoy hemos de asumir como la misin que nuestros fundadores y las generaciones que los siguieron han puesto en manos de nuestra comunidad tripartita.

cuando dharam Ghai me propuso la idea de dar a conocer mejor la historia de la Oit y sus logros para la celebracin de su 90. aniversario en 2009, mi entu-siasmo fue inmediato. dharam, que ha trabajado conmigo en diferentes contextos y dirigi a mi equipo de transicin tras mi eleccin como director General, ha sido siempre una gran fuente de apoyo e inspiracin para muchos de nosotros en nuestro esfuerzo por impulsar la poltica social internacional, y ha comprendido como nadie nuestras posibilidades y nuestros objetivos.

dharam estaba sembrando en terreno abonado. algunos aos antes, en uno de mis discursos ante la conferencia de la Oit, mencion que la Organizacin haba sido Premio nobel de la Paz en 1969, y pude comprobar con estupor el gran nmero de delegados que ignoraban ese acontecimiento fundamental de nuestra historia. no caba la menor duda de que era necesario hacer algo al respecto.

as fue como se concibi el libro que el lector tiene en sus manos y naci la idea del Proyecto centenario para conmemorar los cien aos de la Organizacin en 2019.

Prefacio


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la Oit es una gran comunidad, ms amplia que la de otras organizaciones de las naciones Unidas, ya que no est integrada nicamente por gobiernos, sino tambin por representantes de trabajadores y de empleadores, conectados a su vez a sus propias redes mundiales. Miles de organizaciones nacionales y locales forman parte de nuestra Organizacin a travs de los representantes que envan a nuestra conferencia. Y no deseo olvidar a quienes trabajan en la Secretara de la Organi-zacin, y a nuestros antiguos funcionarios y delegados de todo el mundo, as como al ms amplio crculo de todos aquellos que pertenecen al mundo del trabajo, de los trabajadores y de las empresas, comprometidos con la justicia social, el trabajo decente, la igualdad de gnero y la lucha contra la discriminacin, tanto dentro de cada pas como en el sistema internacional.

el presente libro est dirigido a ese gran crculo e incluso a quienes se encuen-tran ms all del mismo. Profundiza en algunas de las principales ideas que la Oit ha hecho suyas y ha desarrollado y aplicado hasta ahora; examina la historia de dichas ideas y narra cmo cobraron forma en diferentes contextos geogrficos e histricos. dado que las ideas son el eje en torno al cual gira nuestra Organizacin, ello nos ayudar a comprender por qu ha sobrevivido y persistido en la consecu-cin de sus objetivos, con sus horas bajas y sus momentos de gloria, a travs de los avatares polticos y econmicos de los ltimos noventa aos.

Qu conclusiones podemos extraer de esa historia?en primer lugar, cabe afirmar que las instituciones en las cuales se apoya la

Oit han demostrado su valor. nos referimos a la legislacin del trabajo, marco de la accin a escala nacional, al dilogo social, gracias al cual nace el entendimiento y se forja el inters comn, y al tripartismo, fundamento de la Oit que permite la participacin democrtica de los actores sociales y econmicos fundamentales en todas las decisiones.

en segundo lugar, la eficacia de la Oit es decir, el papel que puede de-sempear y su capacidad para responder a las demandas que se le presentan se ve afectada por los grandes acontecimientos mundiales: las crisis econmicas, los conflictos sociales, las guerras y, en los ltimos aos, las polticas de globa-lizacin que son contrarias a los valores de la Oit; pero aun en los casos ms extremos, la Oit ha seguido siendo un actor indispensable gracias al equilibrio que aporta entre estado y mercado, sociedad e individuo y, en la actualidad, entre las polticas econmicas, sociales y medioambientales para el desarrollo sostenible.

en tercer lugar, la Oit ha tenido que avanzar contra corriente en muchas ocasiones. Su mandato de justicia social puede enfrentarse a factores econmicos y polticos adversos, por lo que el camino hacia sus objetivos se convierte con fre-cuencia en una larga lucha, como sucede actualmente con el trabajo decente.

Prefacio

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el presente libro es fruto del trabajo de cuatro autores: dos economistas, un abogado y una historiadora. los tres primeros son antiguos funcionarios de la Oit, con un historial que suma en total ms de cien aos de experiencia al ser-vicio de la Organizacin, y la cuarta es una experta universitaria que ha analizado la Organizacin desde el exterior. el libro constituye la visin de todos ellos, a quienes presento a continuacin.

Gerry rodgers, director del proyecto, fue miembro del equipo que trabaj conmigo para elaborar la estrategia de trabajo decente tras mi eleccin como director General, y ms tarde ayud a ponerla en prctica. Posee una gran expe-riencia en investigacin y poltica en los mbitos del empleo, los mercados de tra-bajo y la pobreza en diferentes partes del mundo, experiencia a la que suma un fuerte compromiso personal.

eddy lee ha sido durante muchos aos el principal economista de la Oit y cuenta con muchas publicaciones sobre temas como las polticas de empleo, las estrategias de desarrollo, las repercusiones sociales de la globablizacin y las pol-ticas econmicas y sociales internacionales.

lee Swepston aporta a este libro sus treinta y cinco aos de experiencia en la promocin de los derechos humanos como funcionario de la Oit; sus contribu-ciones y escritos sobre la discriminacin, los derechos de los pueblos indgenas y tribales y el trabajo infantil, entre otros temas, han sido de gran importancia. en la actualidad transmite sus conocimientos sobre derechos humanos y derecho del trabajo internacional a las nuevas generaciones. jasmien Van daele es una joven historiadora procedente de la Universidad de Gante (blgica) que se uni a noso-tros tras finalizar su doctorado sobre los orgenes y los primeros aos de la Oit. Ha ayudado al equipo a comprender el arte y los mtodos de la historia divulga-tiva, y cmo podan aplicarse a la Oit, y ha aportado un amplio conocimiento de la literatura especializada y una red de expertos exteriores que ha contribuido al proyecto con muchas y buenas ideas.

el libro que el lector tiene ante s es una creacin de estos cuatro autores. no tiene la pretensin de constituirse en verdad histrica definitiva, sino de comenzar a narrar una historia con la que el lector podr o no estar de acuerdo, ya que no slo se presentan hechos, sino tambin opiniones; no obstante lo anterior, creo que el libro capta lo esencial de esta Organizacin, de su espritu, su compromiso y su labor.

Se trata tan slo de un punto de partida. el gran acontecimiento no es la celebracin de los noventa aos de la Organizacin, sino de su centenario en 2019. creo sinceramente que la Oit ha de llegar a sus cien aos conocindose un poco mejor. retomando el viejo proverbio de confucio: estudia el pasado si quieres pronosticar el futuro. Un mayor conocimiento de nuestro pasado puede


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resultarnos muy til en muchos niveles, y ese es el sentido de este libro, primer producto de lo que he llamado el Proyecto centenario, cuya meta es contribuir a un conocimiento ms sistemtico de lo que la Oit ha hecho y cmo lo ha hecho, es decir, de sus logros, sus fracasos, sus aportaciones tanto al pensamiento como a la accin, su esfuerzo por inculcar el respeto de los derechos en la economa mun-dial y por que los objetivos de empleo y de seguridad socioeconmica se tengan en cuenta en todos los niveles, sus principios de justicia, de representacin y de demo-cracia, sus mtodos para lograr el consenso a travs del dilogo con conocimiento de causa entre los actores sociales representativos, y su meta fundamental, que se expresa hoy en el concepto de trabajo decente. la Oit ha desempeado un papel crucial en momentos histricos clave como la gran depresin, la descolonizacin, la creacin de Solidarnosc, la victoria contra el apartheid, o la actual construccin de un marco tico y productivo para una globalizacin justa. es necesario conocer a todas las figuras que han inspirado su trayectoria, y ello requiere una buena com-binacin de historia, biografa y autobiografa.

todo ello debe ser objeto de un dilogo social bien fundado para que la comunidad tripartita de la Oit pueda elaborar su proyecto para los prximos cien aos. no cabe la menor duda de que este siglo de esfuerzo que va a concluir ha producido avances para algunas personas, seguramente para muchas, pero no para todos. Sigue siendo necesaria una organizacin internacional consagrada a la justicia social y a una globalizacin justa, fundamentos de la paz y la esta-bilidad futuras en todo el mundo; una organizacin internacional en la que los actores del sistema de produccin trabajen juntos en aras de sociedades justas e integradoras, basadas en el trabajo decente y productivo, en las que se respeten los derechos, se escuchen las necesidades y se abran vas de realizacin personal y de progreso.

la trayectoria de la Oit no ha estado exenta de problemas. Sin embargo, tanto nosotros como nuestros predecesores hemos mantenido siempre el mismo ideal, tratando de hacer frente a los desafos que se nos han ido planteando. Para ser cada da ms capaces de lograrlo, las futuras generaciones han de conocer nues-tros orgenes y la historia de nuestra lucha.

escribo este prefacio en 2008, en un momento en que la crisis financiera mundial y sus repercusiones en la economa real estn provocando el paso de una era de cambios a un cambio de era. la declaracin de 2008 sobre la justicia social para una globalizacin equitativa dota a la Organizacin de la visin y de los ins-trumentos ms actuales para continuar llevando a cabo su histrica misin.

juan SomaviaGinebra, octubre de 2008

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Introduccin de los autores

Existen muchas y excelentes publicaciones sobre el pasado y el presente de la Oit, de las cuales ofrecemos una seleccin en uno de los anexos al presente libro. todas ellas proporcionan gran cantidad de informacin sobre la institucin y su trayectoria.

nuestro objetivo con el presente libro no era repetir lo que ya se haba hecho, sino aportar algo nuevo que lo complementara. as, basndonos en nuestra propia experiencia y en el conocimiento de nuestras disciplinas respectivas, ofrecemos aqu una visin de las metas e ideales de la Oit, y del modo en que esta Orga-nizacin ha tratado de perseguirlos en momentos diferentes, bajo circunstancias diversas y en diversos mbitos.

analizaremos qu se ha hecho hasta ahora, por quin y de qu modo, tratando de revelar qu influencia especfica ha ejercido la Organizacin en el mundo, como un actor ms entre muchos otros. en dicho anlisis, hemos puesto de relieve algunos perodos y lugares del mundo e ignorado otros, hemos exami-nado algunos temas y renunciado a otros. Se trata, pues, de una visin personal que no pretende constituir un relato exhaustivo, pues somos conscientes de que muchos e importantes aspectos de la labor de la Organizacin han quedado sin cubrir.

el presente libro es tan slo una parte de un proyecto ms amplio, el Pro-yecto centenario de la Oit, cuyo objetivo es ampliar el conocimiento sobre la propia Organizacin, utilizando mltiples vas, durante el perodo que se exten-der desde el momento de redactar este libro hasta la fecha de su centenario, en 2019. los lectores interesados encontrarn informacin sobre dicho Proyecto en la pgina web dedicada al mismo: www.ilocentury.org.


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el captulo 1 de nuestro libro comienza con una visin general de la Oit: cules son sus metas, cmo se cre, cmo funciona. la ltima parte de dicho captulo trata de algunos de los acontecimientos polticos, sociales y econmicos ms importantes del pasado siglo y del modo en que han influido en la labor y las prioridades de la Oit.

los captulos 2 a 5 estn dedicados a algunos de los temas centrales de la labor de la Oit en los ltimos noventa aos: los derechos humanos, las condi-ciones de trabajo, la proteccion de los ingresos y el empleo y la lucha contra la pobreza. cada captulo es independiente y constituye un relato particular de la evolucin de las ideas de la Oit y de su labor a lo largo de los aos, as como de las estrategias que han ido adoptando tanto la Oficina como los mandantes emplea-dores, trabajadores y gubernamentales de la Organizacin, y la influencia de estas estrategias en las polticas nacionales e internacionales. cada tema se desarrolla siguiendo sus propias pautas, revelando los xitos y los fracasos, los innegables avances logrados, pero tambin las poderosas fuerzas que se opusieron a ellos.

Por ltimo, el captulo 6 proporciona un panorama ms amplio del modo en que se ha desarrollado la poltica social internacional, cmo ha condicionado la labor de la Oit y cmo la Oit ha respondido en los ltimos aos con el Pro-grama de trabajo decente , para terminar ofreciendo algunas claves de lo que podra ser el futuro.

el presente libro nunca habra visto la luz sin la contribucin de muchas per-sonas que deseamos mencionar aqu. en primer lugar, todos aquellos que han par-ticipado en la labor destinada al Proyecto centenario, entre otras cosas preparando documentos que han servido como fuente para los distintos captulos: claude akpokavie, roger bhning, thomas cayet, ben chigara, Marianne dahln, nigel Haworth, Stephen Hughes, George Kanawaty, Sandrine Kott, frdric lapeyre, Kristoffel lieten, andres Marinakis, daniel Maul, deirdre Mccann, jill Murray, jean-jacques Oechslin, catarina Pimenta, Paul-andr rosental, neville rubin, jeremy Seekings, Marie Thbaud-Sorger, lisa tortell, anne trebilcock y Oksana Wolfson. igualmente inestimable para el desarrollo del proyecto en su conjunto ha sido la ayuda prestada por Marcel van der linden, director de inves-tigaciones del instituto internacional de Historia Social de amsterdam.

en segundo lugar, desearamos dar las gracias a quienes leyeron las distintas versiones preparatorias del texto: dharam Ghai, P. Gopinath, richard jolly, San-drine Kott, Virginia leary, Manuel Montt, jos antonio Ocampo, Kari tapiola y Victor tokman. Muchos otros colegas de la Oit han ledo los borradores de algunos captulos o proporcionado informacin y datos: Sam afridi, lin lim, francis Maupain, Stephen Pursey, emmanuel reynaud y Manuela tomei. San-drine Kott y richard jolly nos ofrecieron gran cantidad de material adicional,

Introduccin de los autores

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adems de sus valiosas crticas y comentarios. la contribucin de dharam Ghai fue fundamental, no slo como lector del manuscrito, sino tambin porque es el autor de la idea originaria que ha dado lugar a un libro como ste. tanto l como richard jolly, y otros integrantes del Proyecto Historia intelectual de las naciones Unidas, nos han proporcionado ejemplos y modelos de referencia para nuestro tra-bajo. ninguna de las personas citadas es responsable del resultado final, pero sus opiniones y comentarios han sido de inestimable valor.

agradecemos a juan Somavia, autor del prefacio que precede a esta introduc-cin, todo el apoyo que ha ofrecido al proyecto, as como las ideas e informacin con las que ha contribuido al mismo, y la lectura y comentario de buena parte del texto.

Por ltimo, deseamos expresar un agradecimiento particular a quienes tra-bajan en los archivos de la Oit (remo becci y rene berthon), y en su biblio-teca (lauren dryden y ariel Golan) por toda la ayuda que nos han prestado. la asistencia a la investigacin estuvo a cargo de jaci eisenberg y Vronique Plata. el proyecto se ha llevado a cabo bajo la responsabilidad del instituto internacional de estudios laborales, que ha proporcionado los medios administrativos, organi-zativos e informticos, gracias a los servicios de a.V. jose, cyrena beranek, Vanna rougier y franoise Weeks. Gerry rodgers, uno de los autores del presente libro, desempeaba el cargo de director del instituto en el momento en que se inici el proyecto; damos las gracias a raymond torres, que le sucedi en el cargo de director en septiembre de 2007, por haber seguido dndole su apoyo.

la edicin y revisin del texto ha corrido a cargo de frances Papazafiro-poulos, que ha participado asimismo en la planificacin general y diseo del volumen y ha aportado valiosas crticas.

aun reconociendo toda la ayuda recibida de las personas que acabamos de mencionar, los autores del presente libro asumimos plenamente la responsabilidad del texto final, que necesariamente es reflejo de nuestra visin personal y nuestras propias opiniones, por lo que en ningn caso podra tomarse como una posicin oficial de la Oit.

Gerry rodgers, eddy lee, lee Swepston y jasmien Van daele

Octubre de 2008

1Una organizacin internacional consagrada a la justicia social

Un sueo irrealista

en 1941, veintids aos despus de su fundacin, la Organizacin internacional del trabajo celebr una conferencia extraordinaria en nueva York con un solo objetivo: sobrevivir. exiliada en Montreal, su labor se vea gravemente obstacu-lizada por la guerra. la Sociedad de las naciones, a la que la Oit estaba asociada, estaba moribunda. Si la Oit no quera correr la misma suerte, era importante demostrar que, tanto ella como todo lo que representaba, poda ser importante para la reconstruccin del orden mundial tras la guerra. Su destino estaba en suspenso.

en aquel momento era crucial la posicin que adoptara los estados Unidos, Miembro de la Oit desde 1934, que se pronunci el 6 de noviembre de 1941, ltimo da de la conferencia, cuando el Presidente franklin roosevelt se declar abiertamente a favor de la Organizacin: invit a los delegados a la casa blanca y, tras comentarles cmo haba tomado parte en la organizacin de la primera con-ferencia de la Oit, en 1919, les dirigi las siguientes palabras:

recuerdo perfectamente que en aquellos das la Oit no era ms que un sueo. Para muchos, un sueo irrealista: quin haba odo jams hablar de gobiernos que se reunieran para mejorar las condiciones de trabajo a nivel internacional? todava ms irrealista era la idea de que las personas a quienes aquello afectaba directa-mente, es decir, los trabajadores y los empleadores de los distintos pases, cola-boraran con los gobiernos para determinar cules deban ser esas condiciones de trabajo. Han pasado veintids aos desde entonces, y esa organizacin, la Oit, se ha hecho realidad y sometido a prueba.

1


2

a continuacin el Presidente roosevelt mencion algunos de los logros de la Organizacin desde que fuera fundada y, sealando los desafos que se le plantea-ran una vez terminada la guerra, concluy afirmando que la Oit

ser un instrumento de inestimable valor para la paz. Vuestra Organizacin tendr una funcin esencial que cumplir en la construccin de un sistema internacional estable de justicia social para todos los pueblos de la tierra 1.

Veintiocho aos despus de la decisiva intervencin de roosevelt, la Organizacin reciba de nuevo el reconocimiento a su labor en un contexto diferente: el comit del Premio nobel le conceda en 1969 el nobel de la Paz, reafirmando con ello el vnculo existente entre paz y justicia social. en palabras de la Sra. aase lionaes, Presidenta del comit, Pocas organizaciones han logrado como la Oit llevar a la prctica el principio tico fundamental en el que se basan [] trabajando con honestidad y sin descanso, la Oit ha conseguido introducir reformas que han eli-minado las ms flagrantes injusticias en un nmero ingente de pases2.

la Oit se cre en 1919 con el fin de promover el progreso social y resolver a travs del dilogo y la cooperacin los problemas sociales y econmicos que gene-raban los conflictos de intereses. a diferencia de los movimientos revolucionarios de la poca, apost por reunir a trabajadores, empleadores y gobiernos a nivel internacional, no para confrontarlos, sino para unirlos en la bsqueda de unas normas, unas polticas y unos comportamientos comunes que pudieran ser bene-ficiosos para todos. ello la dot de unas caractersticas singulares. Sobre todas las cosas, la Organizacin conceda a esos actores econmicos el mismo poder de deci-sin que a los estados, e introduca nuevas frmulas de tratado internacional para sus fines sociales, unidas a nuevos medios de aplicarlos. en trminos ideolgicos se bas en las principales corrientes polticas democrticas europeas de la poca, en concreto, la socialdemocracia, la democracia cristiana y el liberalismo social, y actores de todas estas corrientes participaron en su labor y en su desarrollo.

dos detonantes provocaron la creacin de la Oit: la guerra y la revolucin. Una caracterstica del siglo xx en relacin con siglos anteriores fue que la acti-vidad humana pareca estructurarse intensamente en torno a la guerra y al trabajo, en parte porque tanto la guerra como el trabajo comenzaban a cobrar una dimen-sin mundial. el alcance y la brutalidad de las guerras del siglo xx fueron muy

1 franklin d. roosevelt, discurso ante la Organizacin internacional del trabajo, 6 de noviembre de 1941. Puede consultarse en j. Woolley y G. Peters: The American Presidency Project (Santa barbara, ca, University of california) (www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=16037).

2 http://nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/1969/press.html.

Una organizacin internacional consagrada a la justicia social

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superiores a los de cualquier otro conflicto anterior: por primera vez se producan matanzas de muchos millones de civiles, y no slo en las dos guerras mundiales, sino tambin en los incontables conflictos armados de pequea o gran escala que se produjeron en el mundo a lo largo del siglo, desde Manchuria hasta el congo. en la oscura estela que dej la Primera Guerra Mundial, marcada por el salvajismo, la movilizacin masiva y un sufrimiento social generalizado, los lderes polticos estaban abiertos a un cambio fundamental tanto en la esfera poltica como en la economa y la sociedad en general, as como a la creacin de instituciones de carcter internacional que pudieran unir a todos los pases en un esfuerzo comn. la misma apertura al cambio se produjo de nuevo tras la Segunda Guerra Mun-dial, lo cual condujo a la creacin de las naciones Unidas y al establecimiento de nuevos objetivos de progreso social y respeto de los derechos humanos. este tipo de evolucin se ha producido muchas otras veces a nivel local y regional, pues la superacin de un conflicto slo es posible en un marco de respeto de los derechos y de la justicia social, como todos los encargados de restablecer la paz en el mundo saben, o deberan saber.

Pero el mundo del siglo xx tambin se estructur en torno al trabajo, un mbito que, aunque haba constituido desde siempre un eje vital para la mayora de los habitantes del planeta, comenzaba a sobrepasar la esfera familiar o pura-mente empresarial. la propia naturaleza del trabajo fue cambiando a medida que se aceleraba el flujo de los trabajadores que pasaban de la agricultura a la indus-tria. los trabajadores se organizaban y exigan dilogo, oportunidades, ingresos decentes y dignidad. las olas de crisis econmica y de desempleo masivo destruan la vida de los individuos, de las empresas y de las sociedades. comenz a tomarse conciencia de que los mercados laborales estaban interconectados a travs de las fronteras y de que era necesaria la intervencin del estado para establecer unas normas bsicas comunes. los temas laborales dominaban en los programas pol-ticos, mientras que las contradicciones cada vez mayores del capitalismo no slo contribuyeron a la revolucin bolchevique, sino tambin a todos los movimientos revolucionarios posteriores y a las consiguientes fallas que originaron en el sistema poltico mundial. estas contradiciones condicionaron asimismo el desarrollo de una serie de corrientes de pensamiento socialistas y liberales en todos los pases. la propiedad y la organizacin de los medios de produccin, el papel del estado y los intereses a los que serva, las pautas de organizacin de las fuerzas sociales o las cuestiones de igualdad y equidad eran aspectos estrechamente vinculados a la importancia capital que revesta el mbito del trabajo para la sociedad.

en la creacin de la Oit se fundieron estas dos corrientes. el prembulo de su constitucin comienza considerando que la paz universal y permanente slo puede basarse en la justicia social; considerando que existen condiciones de trabajo


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que entraan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran nmero de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y armona universales; y considerando que es urgente mejorar dichas condiciones. as pues, apenas acabada la Primera Guerra Mundial, naca esta Organizacin, fundada en el convencimiento de que la paz y la justicia son inseparables, lo cual no quiere decir que la guerra sea siempre el resultado de la injusticia, sino ms bien que la justicia social es un fundamento primordial de la paz. esta idea clave tendra ms tarde aplicaciones que los redactores de la constitucin quizs nunca imaginaron: por ejemplo, cuando el sindicato Solidarnosc exigi en Polonia la aplicacin del convenio de la Oit sobre la libertad sindical como pilar de un nuevo orden poltico en el decenio de 1980, o cuando el convenio de la Oit sobre pueblos indgenas y tribales contribuy al acuerdo de paz alcanzado en Gua-temala en 1996, por citar algunos de los casos que se han producido en los cinco continentes.

Sin embargo, es necesario buscar los orgenes de la Oit an ms atrs, en el siglo xix. cuando la industrializacin comenz a transformar las economas y las sociedades, se plante un problema poltico central, la denominada cuestin social, es decir, cmo afrontar las consecuencias sociales de la revolucin indus-trial y corregir las profundas desigualdades e injusticias que estaba produciendo.

los trabajadores se estaban organizando a lo largo de la segunda mitad del siglo xix, a medida que los conflictos sociales se desplazaban al mbito del trabajo. la internacionalizacin del movimiento no se hizo esperar. en 1864 se creaba la asociacin internacional de los trabajadores, cuyas metas eran la proteccin, el avance y la emancipacin de las clases trabajadoras. la asociacin congreg en su seno a sindicatos, a un grupo heterogneo de activistas polticos y a otras fuerzas en lo que se conoce histricamente como la Primera internacional. Su labor con-tinu a partir de 1889 con la Segunda internacional, cuya reivindicacin de la jor-nada de ocho horas sera finalmente contemplada en el primer convenio adoptado por la Oit. el primer Secretariado Profesional internacional surgi en 1889 con la creacin de las federaciones internacionales de tipgrafos, impresores, sombre-reros, cigarreros y trabajadores del tabaco, y operarios de las fbricas de calzado 3. el Secretariado Sindical internacional, creado en 1901, fue la primera confedera-cin sindical internacional compuesta por centrales obreras, y en 1913 adopt el nombre de federacin Sindical internacional (fSi).

al tiempo que se producan estos acontecimientos, se estaban dando pasos para establecer acuerdos interestatales sobre condiciones de trabajo por medio de

3 d. carew y otros (directores): The International Confederation of Free Trade Unions (berna, Peter lang, 2000).


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la creacin de la asociacin internacional para la Proteccin legal de los traba-jadores (iall international association for labour legislation) en 1900. esta asociacin reuna a ttulo individual a un grupo de profesores universitarios, pol-ticos y personas procedentes del mundo de la administracin, del trabajo y de la industria. en 1905 organiz una reunin internacional de expertos que estableci las bases de dos convenios internacionales, que seran adoptados un ao ms tarde, en 1906, en una conferencia celebrada en berna. Uno de dichos convenios prohiba el trabajo nocturno de las mujeres en la industria, y el segundo, el uso de fsforo blanco en la fabricacin de cerillas. este ltimo logr la adhesin de nada menos que 41 estados o colonias, mientras que el primero fue adoptado por 25. esta asociacin, a pesar de que tuvo que interrumpir sus actividades a causa de la guerra, represent un importante terreno de experimentacin para la labor que la Oit desarrollara posteriormente. Sin embargo, su legitimidad e influencia se limitaban a unos pocos estados europeos, y no dispona de un mecanismo eficaz para la aplicacin de sus convenios, por lo que muchos gobiernos se inclinaban ms bien por los acuerdos bilaterales 4.

lo que impulsaba el desarrollo de normas comunes era la creciente integra-cin de la economa mundial que se haba producido durante el largo siglo xix5. tanto los trabajadores como las empresas haban apoyado la labor de la iall, y no sera la ltima vez que sus intereses coincidiran forzados por diferentes impe-rativos. Para los trabajadores, la labor de la asociacin constitua un intento coor-dinado internacionalmente de lograr mejores condiciones de trabajo y de controlar los efectos adversos que las fuerzas del mercado podan provocar en el mbito laboral, mientras que los empleadores estaban a favor de igualar las condiciones de trabajo con el fin de facilitar la expansin del comercio con unas condiciones comerciales equivalentes para la competencia a escala internacional.

la guerra paraliz durante un tiempo el crecimiento del comercio, pero gener muchas otras razones para preocuparse de las cuestiones de trabajo. las tensiones laborales se haban generalizado durante las ltimas etapas del conflicto y continuaron inmediatamente despus, lo cual tuvo una gran influencia en la conferencia de Paz que se celebr en 1919. tal como recordara edward Phelan,

4 Vase j.W. follows: Antecedents of the International Labour Organisation (londres, Oxford Uni-versity Press, 1951); y r. Gregarek: Une lgislation protectrice: les congrs des assurances sociales, lassociation pour la protection lgale des travailleurs, lassociation pour la lutte contre le chmage, 1889-1914, en c. topalov (director): Laboratoires du nouveaux sicle. La nbuleuse rformatrice et ses rseaux en France, 1880-1914 (Pars, ditions de leHeSS, 1999), pgs. 317-333.

5 expresin acuada por eric Hobsbawm que hace referencia al perodo transcurrido entre 1789 y 1914.


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director de la Oit entre 1941 y 1948 y uno de los redactores de su constitucin, en un artculo de 1949 titulado la Oit al servicio de la paz:

Su preocupacin primordial [de las tres grandes potencias, estados Unidos de am-rica, Gran bretaa y francia] era la situacin crtica del momento, que presentaba peligros ms inmediatos que los que se han presentado al terminar la Segunda Guerra Mundial. la mentalidad revolucionaria se haba propagado extensamente: la revolucin bolchevique de rusia haba sido seguida por el rgimen de bela Kun en Hungra; en Gran bretaa, el movimiento de los delegados de taller haba ganado buen nmero de sindicatos de los ms importantes y minaba la autoridad de los dirigentes oficiales; ciertos sntomas denotaban en los sindicatos franceses e italianos una orientacin cada da ms extremista; millones de hombres, acostum-brados al manejo de las armas y a los que haban sido hechas insensatas promesas, estaban a punto de ser licenciados; el sentimiento de malestar se haba extendido hasta las ms pacficas y estables democracias, como Holanda y Suiza. cun grave no sera considerada la situacin en aquel momento, en que se celebraba la confe-rencia de Paz, que el mismo clemenceau concentr en Pars importantes fuerzas militares en precaucin contra posibles disturbios en las calles. la decisin de reservar a los problemas del trabajo un lugar de primera importancia en el tratado de Paz fue, en el fondo, efecto de esa preocupacin. la conferencia de Paz acept las proposiciones de su comisin del trabajo sin prestar especial atencin a las gene-ralidades contenidas en el Prembulo ni a los detalles de la organizacin proyectada. en cualquier otra circunstancia, en efecto, es muy probable que no hubieran sido nunca consideradas aceptables algunas de las innovaciones ms audaces propuestas, como la disposicin que concedi el derecho de voto, en igualdad de condiciones, a los delegados gubernamentales y no gubernamentales en las conferencias inter-nacionales del trabajo 6.

la conferencia de Paz pretenda construir un nuevo marco internacional, no slo poltico, por supuesto, sino tambin econmico. el punto de partida fueron los catorce puntos del Presidente Woodrow Wilson, el tercero de los cuales requera la eliminacin, en la medida de lo posible, de todas las barreras econ-micas y el establecimiento de unas condiciones equivalentes para el comercio en todos los pases que firmaran el tratado 7. la creacin de la Oit iba a proporcionar

6 e. Phelan: la Oit al servicio de la paz, Revista Internacional del Trabajo (Ginebra, Oit, 1949), vol. XXXiX, nm. 6.

7 Para un anlisis ms detallado, vase M. MacMillan: Paris 1919: Six months that changed the world (nueva York, random House, 2003).


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un instrumento mucho ms poderoso de lo que hasta entonces haba existido para ampliar y hacer cumplir una serie de normas internacionales del trabajo. Y adems, al establecer un marco social para el intercambio econmico, con la nueva organizacin se sentaran las bases de un sistema comercial mundial equitativo.

Las ideas fundamentales

la primera constitucin de la Oit fue elaborada por la comisin de legislacin internacional del trabajo8 de la conferencia de Paz de 1919 y form parte del tratado de Versalles. era el primer intento de crear una organizacin de carcter universal para hacer frente a los problemas sociales y econmicos que el mundo tena ante s en los primeros aos del siglo xx. no exista modelo alguno en el que la Oit, y la Sociedad de las naciones, creadas al mismo tiempo, pudieran basarse. Por consiguiente, podan experimentarse soluciones originales que quizs hoy resultaran inconcebibles. aquella constitucin estableca las bases de la Organi-zacin, especificaba sus fines y objetivos, as como los pormenores de su estructura, y adems determinaba ciertos mtodos y principios para la reglamentacin de las condiciones [de trabajo] que todas las comunidades industriales deberan tratar de aplicar mientras lo permitieran las circunstancias especiales en que pudieran encontrarse, y estos mtodos y principios eran de importancia y urgencia.

el ideal de la primera constitucin se concret un poco ms hacia el final de la Segunda Guerra Mundial en una decisiva declaracin, adoptada por la Orga-nizacin en la conferencia que celebr en filadelfia en 1944, y posteriormente incorporada a su constitucin. la declaracin de filadelfia reafirmaba los prin-cipios y objetivos de la Organizacin y los consolidaba y ampliaba en relacin con muchos e importantes aspectos. adems, reconoca expresamente la necesidad de una accin internacional y nacional en aras del progreso social universal 9.

en el anexo ii se reproducen algunos fragmentos esenciales de estos dos documentos. juntos determinan los principios, cuestiones y mtodos de gobierno en los que se basa la labor de la Oit.

cinco principios bsicos pueden distinguirse en dichos textos.

c la paz duradera slo puede lograrse sobre la base de la justicia social, la libertad, la dignidad, la seguridad econmica y la igualdad de oportunidades.

8 en adelante, la comisin del trabajo.9 Vase e. lee: Orgenes y vigencia de la declaracin de filadelfia, Revista Internacional del

Trabajo (Ginebra, Oit, 1994), vol. 113, nm. 4, pgs. 531-550.


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c el trabajo no debe considerarse simplemente como una mercanca o un ar-tculo de comercio.

c tanto los trabajadores como los empleadores han de disfrutar de libertad de asociacin, as como de libertad de expresin y del derecho a la negociacin colectiva.

c estos principios son plenamente aplicables a todos los seres humanos, indepen-dientemente de su raza, credo o sexo.

c la pobreza en cualquier lugar constituye un peligro para la prosperidad de todos, y debe combatirse tanto a nivel nacional como internacional.

estos cinco principios morales y polticos son la gua y el marco cognitivo de la accin de la Oit, los lentes a travs de los cuales la Organizacin observa al mundo. Ya hemos analizado ms arriba el primero de ellos la paz slo puede lograrse con justicia social , que constituye el fundamento mismo de la exis-tencia de la Organizacin. el segundo constituye el principio rector esencial de su accin. con l se reconoce la dignidad del trabajo y su valor, en respuesta a la nocin de inspiracin marxista de que, en el capitalismo, el trabajo se convierte en una mercanca. Segn la concepcin de la Oit, todas las formas de trabajo pueden ser fuente de bienestar y de integracin social si estn debidamente regla-mentadas y organizadas. no puede negarse que el trabajo es algo que se vende y se compra, pero los mecanismos del mercado laboral estn sujetos a fines ms ele-vados. en la primera constitucin de 1919 se afirmaba ya que el trabajo no debe considerarse simplemente como un artculo de comercio, y en la declaracin de filadelfia, esta misma idea se expresa an ms decididamente: el trabajo no es una mercanca.

los tres principios restantes expresan el compromiso contrado con la demo-cracia, la igualdad y la lucha contra la pobreza. las libertades de asociacin y de expresin son el fundamento de un modelo de democracia participativa basado en el dilogo abierto entre actores independientes. la igualdad se expresa tambin en trminos universales en la declaracin de filadelfia: los principios de la Oit son plenamente aplicables a todos los pueblos (aun cuando los gobiernos colonia-listas impidieron a la Oit o a la Sociedad de las naciones la adopcin de cualquier compromiso de este tipo hasta casi el final de la Segunda Guerra Mundial; vase el captulo 2). en esta divisa se ha basado la accin de la Organizacin en favor de la descolonizacin, as como su contribucin a la lucha por la igualdad de gnero. Por ltimo, el imperativo de la lucha contra la pobreza tanto a nivel internacional como nacional se expresa como un principio que redunda en inters de todos y una obligacin moral universal.


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Huelga decir que el mundo no siempre respeta estos cinco principios: el tra-bajo suele tratarse como una mercanca, la pobreza persiste al lado de la prospe-ridad, la igualdad y la libertad de asociacin brillan muchas veces por su ausencia y la paz y la justicia social siguen siendo objetivos lejanos en muchos lugares del mundo. esa es la razn por la que la Oit sigue esforzndose por hacerlos realidad.

Para avanzar hacia las metas implcitas en esos principios es necesario actuar en muchos mbitos concretos. en la constitucin se hace hincapi en siete cues-tiones polticas esenciales:

c la mejora de la calidad de vida y la promocin del pleno empleo en ocupa-ciones en las cuales los trabajadores puedan aplicar sus capacidades y contri-buir al bienestar comn, unido a la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres para lograr este fin, y facilitando la formacin y la movilidad de los trabajadores.

c la provisin a todos los trabajadores de salarios que constituyan un sustento adecuado, calculados de forma que se garantice la distribucin justa entre todos de los frutos del progreso.

c la reglamentacin de las horas de trabajo, entre otras cosas estableciendo los lmites de la jornada de trabajo y de los horarios semanales, que han de incluir perodos de descanso.

c la proteccin de los nios, los jvenes y las mujeres, lo cual implica la elimina-cin del trabajo infantil, as como el establecimiento de lmites para el trabajo de los jvenes, y la proteccin del bienestar infantil y de la maternidad.

c la proteccin de los intereses econmicos y sociales de los trabajadores empleados en el extranjero.

c la adecuada proteccin de todos los trabajadores contra la enfermedad, la muerte o los accidentes derivados del trabajo.

c la ampliacin de la seguridad social con el fin de prever, para la vejez y la enfer-medad, unos ingresos bsicos a todos aquellos que necesiten dicha proteccin, as como una asistencia mdica completa.

Por supuesto, esta lista no agota todos los mbitos en los que es necesario actuar, pero establece las debidas prioridades. los dos primeros elementos expresan la preo-cupacin de que el trabajo constituya un medio de vida y de realizacin personal, que se traduce en el objetivo del empleo pleno y satisfactorio, con salarios e ingresos adecuados; el tercero, cuarto y quinto tienen como fin impedir la explotacin,


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concretamente limitando las horas de trabajo y tomando medidas para proteger a quienes podran resultar ms vulnerables; y los dos ltimos tratan de la protec-cin de los trabajadores, tanto contra entornos de trabajo peligrosos o inadecuados como en trminos de seguridad de ingresos frente a las contingencias de la vida.

la constitucin establece asimismo cuatro mtodos de gobierno:

c el tripartismo: los representantes de los trabajadores y de los empleadores, en pie de igualdad con los de los gobiernos, entablan con ellos un dilogo libre y un proceso democrtico de toma de decisiones sobre medidas sociales y econ-micas, adems de colaborar para mejorar la produccin.

c la adopcin de convenios y recomendaciones internacionales que se someten a las autoridades nacionales para su ratificacin u otras medidas.

c Un sistema de inspeccin que garantiza el cumplimiento de las leyes y normas adoptadas.

c la colaboracin entre organismos internacionales con el fin de garantizar que todas las polticas econmicas y financieras contribuyen al progreso y al bie-nestar social.

los dos primeros mtodos citados se analizarn en detalle ms adelante, y el ter-cero parece evidente, al menos en principio; sin embargo, el ltimo constituye una cuestin importante y compleja. Se basa en la creencia de que los objetivos econ-micos y sociales son interdependientes, y que por consiguiente una organizacin internacional consagrada a fines sociales debera ser capaz de influir en la concep-cin de la poltica econmica internacional. no ha sido fcil para la Oit perseguir este objetivo, sobre todo desde la creacin de las instituciones de bretton Woods tras la Segunda Guerra Mundial, pero la cuestin vuelve peridicamente sobre el tablero, como veremos en los captulos 5 y 6.

estos son, pues, los elementos constitutivos de la labor de la Oit, el tema fundamental del presente libro. la mayora de estas ideas no se generaron en el seno de la Oit, sino en otros contextos, pero siguen siendo ideas de la Oit porque la Oit las adopt, las desarroll y les dio una expresin concreta. aunque datan del perodo que se extendi entre 1919 y 1944, siguen siendo de plena actua-lidad, pero no cabe duda de que las prioridades han evolucionado y de que han existido algunas discontinuidades importantes. la promocin de los derechos humanos se hizo prioritaria tras la Segunda Guerra Mundial, y la descolonizacin exigi nuevas formas de accin.

con el tiempo se ha ido poniendo en marcha una serie de programas y de iniciativas que han contribuido a desarrollar estas ideas. el Programa Mundial del


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empleo que se desarroll en los aos setenta logr que la creacin de empleo y la nocin de necesidades bsicas se convirtieran en principios centrales de las estrate-gias de desarrollo. Gracias a la labor en materia de seguridad social se han cubierto nuevas contingencias. Se ha tomado conciencia de otros motivos de discriminacin adems de la raza, el credo o el gnero. la declaracin de 1998 relativa a los princi-pios y derechos fundamentales en el trabajo ha conducido a nuevas formas de accin.

con un programa tan diversificado, siempre ha resultado un desafo mantener unos mtodos y una filosofa coherentes e integrados. en la actualidad, las metas principales cristalizan en el concepto de trabajo decente, un objetivo global que abarca los derechos en el trabajo, el empleo y la proteccin social, perseguido por medio del dilogo social, prestando particular atencin al refuerzo mutuo de la accin en diferentes mbitos. el objetivo del trabajo decente se ha consagrado en la ms reciente declaracin de la Oit sobre la justicia social para una globalizacin equitativa, de la que hablaremos en el captulo 6.

algunas de las ideas perseguidas por la Oit han sido desarrolladas y diri-gidas por el director General en ejercicio, o por miembros importantes del per-sonal. Otras han surgido entre los mandantes, iniciadas por grupos formados por gobiernos, trabajadores o empleadores. Muchas han sido el resultado de una inte-raccin entre la Secretara y los Miembros. en ciertas ocasiones, son el resultado claro de un consenso y cuentan con el apoyo general. Otras han sido conflictivas y rebatidas (la gestin de la migracin internacional de trabajadores es un buen ejemplo) 10. en muchos casos, la Organizacin ha sido nicamente un interlocutor ms en un debate ms amplio. con frecuencia su posicin se ha visto debilitada por divergencias internas, especialmente entre trabajadores y empleadores, por ejemplo en relacin con la flexibilidad del mercado de trabajo o la repercusin de la reduccin de la jornada laboral en la creacin de empleo.

Una importante premisa subyace a todo este trabajo: se requiere una accin internacional para abordar estas cuestiones. la existencia de una organizacin internacional se justifica por su capacidad para lograr metas que los estados no podran lograr de forma independiente. la necesidad de esta accin ms all del plano nacional se pone en duda peridicamente. algunos ejemplos han sido las reacciones autrquicas durante la gran depresin de los aos treinta, o al terminar la guerra fra, cuando se hablaba del final de la historia. Sin embargo, la nece-sidad de una accin internacional en favor de la justicia social siempre ha termi-nado por reafirmarse.

10 examinado en W.r. bhning: A brief account of the ILO and policies on international migration, documento preparado para el Proyecto centenario de la Oit, 2008, disponible en: www.ilocentury.org, y en el captulo 2 del presente libro.


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Recuadro 1. La OIT, hoy: breve descripcinLa OIT es un organismo especializado del sistema de las Naciones Unidas, y consti-tuye la principal autoridad en cuestiones de trabajo y poltica social dentro del sistema internacional .

En su conjunto y en esencia, es y desea ser una asamblea mundial en la que se renen los representantes del mundo del trabajo . Es tripartita, puesto que los trabaja-dores y los empleadores participan junto con los gobiernos en las decisiones relativas a su programa y en la adopcin de sus instrumentos . El nmero y el carcter de sus Miem-bros hacen de ella una organizacin prcticamente universal .

Tres rganos supervisan y llevan a cabo su labor: la Conferencia Internacional del Trabajo, que congrega anualmente a todos sus Miembros, el Consejo de Administracin, elegido por la Conferencia, que se rene tres veces al ao, y la Oficina, dirigida por el Director General, que es designado por el Consejo de Administracin.

La Oficina Internacional del Trabajo, la Secretara de la Organizacin, cuenta en la actua-lidad con unos 1 .700 funcionarios permanentes, y gestiona un presupuesto bsico anual de unos 320 millones de dlares de los Estados Unidos, presupuesto que se ha mantenido en torno a un nivel real generalmente constante desde hace 25 aos . Est compuesta por departamentos tcnicos, encargados de las labores de investigacin y de la provisin de asesoramiento sobre las principales cuestiones de que se ocupa la Organizacin, y por los servicios necesarios para el desarrollo del conjunto de su labor, que incluyen las tareas de administracin y gestin, las relaciones con los Miembros y con los asociados externos y la supervisin de las normas . Existen algunas instituciones especializadas vinculadas a la Oficina, entre ellas un centro de formacin, un instituto de estudios laborales y algunas instituciones de carcter regional. Algo ms de la mitad de los funcionarios permanentes se encuentra en Ginebra, y el resto en unos cincuenta pases y oficinas regionales de todo el mundo, dedicados en gran medida a responder a las demandas de los Miembros .

Los frutos de la labor de la OIT se manifiestan en los instrumentos oficiales que adopta convenios, recomendaciones, resoluciones, declaraciones y repertorios de recomendaciones prcticas , en publicaciones, tanto oficiales como de diversos autores, que van desde manuales y folletos informativos hasta importantes investiga-ciones de carcter cientfico, y en las actividades relacionadas con el mbito de la inter-vencin pblica, tanto a nivel mundial como nacional . Entre stas se incluyen las labores de promocin, apoyo tcnico y asesoramiento en los Estados Miembros, y los proyectos y programas de cooperacin tcnica desarrollados en ms de cien pases y financiados por donantes externos, sobre temas que van desde la eliminacin del trabajo infantil al desarrollo empresarial, las microfinanzas o las polticas de lucha contra la exclusin social . La cooperacin tcnica se ha incrementado en la actualidad en torno al 50 por ciento del presupuesto ordinario y de los niveles de dotacin de personal .

La labor de la Oficina se organiza actualmente en torno al objetivo del trabajo decente para todos los hombres y mujeres (que se abordar en el captulo 6), y se estructura en cuatro sectores que se ocupan respectivamente de los derechos en el trabajo, el empleo, la proteccin social y el dilogo social .

Algunas fechas clave (en el anexo I se ofrece una cronologa completa): 1919: creacin de la OIT por la Conferencia de Paz de Pars; 1944: Declaracin de Filadelfia; 1946: la OIT se convierte en organismo especializado de las Naciones Unidas; 1969: la OIT recibe el Premio Nobel de la Paz; 1998: Declaracin relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo .


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Tripartismo

la Oit difiere de otras organizaciones intergubernamentales en dos aspectos bsicos, derivados de dos de los mtodos de gobierno mencionados ms arriba. el primero de ellos es el tripartismo, es decir, la participacin de los representantes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en su labor y en sus decisiones. el segundo, menos conocido, incluso para muchos abogados, es el modo particular en que las normas internacionales del trabajo son adoptadas. a continuacin abor-daremos el primer aspecto11, y el segundo tratar en el siguiente apartado.

la Oit es la nica institucin intergubernamental en la que, a la hora de establecer normas y polticas, el derecho de voto no es exclusivo de los gobiernos. los empleadores y los trabajadores participan en pie de igualdad con los gobiernos en los procesos de toma de decisiones. este principio, conocido como tripar-tismo, se funda en el artculo 3 de la constitucin de la Oit, que lo consagra en trminos tan sencillos como stos: la conferencia General [] se compondr de cuatro representantes de cada uno de los Miembros, dos de los cuales sern dele-gados del gobierno y los otros dos representarn, respectivamente, a los emplea-dores y a los trabajadores de cada uno de los Miembros. la conferencia General, que se celebra con carcter anual, es la reunin en la que la totalidad de los Miem-bros de la Organizacin adopta los instrumentos de sta y aprueba su programa. la gestin diaria est a cargo del consejo de administracin, de composicin ms limitada, pero tambin tripartito (actualmente lo forman 14 representantes de los trabajadores, 14 de los empleadores y 28 miembros gubernamentales), y esta estructura tripartita se reproduce en prcticamente todas las reuniones oficiales de la Oit 12. los grupos de empleadores y de trabajadores disponen incluso de su propio departamento dentro de la Oficina (la Secretara de la Organizacin), dedicada a sus intereses y cuyo personal lo constituyen los propios representantes de los grupos.

esta forma de gobierno limita la exclusividad de los estados en lo que res-pecta a los procesos decisionales en las organizaciones intergubernamentales, y al mismo tiempo entraa la idea de que los trabajadores y los empleadores comparten

11 el presente apartado de nuestro libro est basado en gran medida en los documentos redactados por claude akpokavie y jean-jacques Oechslin para el Proyecto centenario de la Oit. Vase j.-j. Oechslin: Tripartisme, dialogue social et democratie. Perspectives du monde des employeurs; y c. akpokavie: Tripartism, social dialogue and democracy (2008), que pueden consultarse en: http://www.ilocentury.org.

12 los nicos dos rganos permanentes de la estructura de la Oit que no son tripartitos son la comi-sin de cuestiones financieras de la conferencia internacional del trabajo, compuesta exclusivamente por representantes gubernamentales, y la comisin de expertos en aplicacin de convenios y recomenda-ciones, compuesta por expertos independientes.


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intereses a escala mundial que trascienden las fronteras nacionales. la adopcin del tripartismo en 1919 implic asimismo el reconocimiento, desde el inicio de la nueva era de las organizaciones internacionales, de que las condiciones de trabajo y la justicia social eran temas aptos para la accin interestatal, y que los directa-mente interesados deban compartir la responsabilidad de las decisiones adoptadas y de su puesta en prctica. Y algo an ms importante: el tripartismo aportaba a la esfera internacional un medio de resolucin de conflictos basado en la nego-ciacin, y no en la confrontacin.

algunos pases haban comenzado ya a crear estructuras tripartitas para tratar los problemas sociales a escala nacional a finales del siglo xix, pero la Pri-mera Guerra Mundial hizo todava ms urgente la adopcin de este modo de funcionamiento, pues se trataba de un conflicto armado de caractersticas inusi-tadas, en el cual el xito militar dependa en suma medida de la capacidad eco-nmica e industrial de los estados, ya que las armas utilizadas eran cada vez ms sofisticadas y exigan esfuerzos industriales concertados. as, tanto las empresas como los trabajadores se vieron envueltos en la poltica y tuvieron que colaborar en el esfuerzo nacional. en francia, el socialista albert thomas, que se con-vertira poco despus en el primer director de la Oit, era Ministro de arma-mento en 1916, y por consiguiente estaba en posicin de contribuir a forjar una alianza de sindicatos y empleadores para la defensa nacional, lo cual gener un respeto mutuo entre ellos. en alemania, las reuniones entre sindicatos y emplea-dores dieron como resultado un acuerdo, en noviembre de 1918, que puso fin a las huelgas revolucionarias que haban surgido por influencia de la revolucin bolchevique. el acuerdo prevea la generalizacin de la jornada de ocho horas, mecanismos de resolucin de conflictos, agencias de colocacin conjuntas y otros avances. Sin embargo, estas alianzas surgidas en tiempos de guerra que se repro-duciran durante la Segunda Guerra Mundial corran el riesgo de desaparecer con el fin del conflicto, por lo que, entre otras cosas, seran tenidas en cuenta en las negociaciones de paz.

como ya hemos mencionado, Phelan haba calificado de radical la pro-puesta de otorgar a representantes no gubernamentales el derecho a participar en conferencias internacionales. durante los preparativos de la guerra se haban hecho promesas a las organizaciones de trabajadores de los pases aliados para ase-gurar su contribucin al esfuerzo blico. en Gran bretaa, estados Unidos y otros pases se haba invitado a los sindicatos y a los empleadores a participar en rganos gubernamentales. adems, se haba pedido a los sindicatos que renunciaran a derechos adquiridos por causa de la guerra con promesas de que dichos derechos seran restablecidos despus del conflicto. Por ejemplo, con el fin de asegurarse las cantidades necesarias de municin, en Gran bretaa se haban abandonado o


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reducido salvaguardias sindicales como la negativa a que los trabajadores varones cualificados fueran sustituidos por mujeres13. ningn sindicato u organizacin de empleadores particip directamente en las negociaciones de Pars, pero el movimiento sindical internacional estuvo muy implicado en la conferencia de Paz. durante la guerra haba hecho una serie de propuestas para cuando termi-nara, y ello influy en cierto modo en la composicin de dos de las delegaciones: el Gobierno de los estados Unidos incluy en su delegacin a Samuel Gompers, presidente de la american federation of labor (federacin americana de tra-bajadores), a quien luego logr imponer como presidente de la comisin del tra-bajo de la conferencia de Paz. Otro representante de la delegacin de los estados Unidos era un empleador, a.n. Hurley, presidente del american Shipping board (consejo americano de armadores)14. el delegado suplente francs era lon jouhaux, secretario general de la confdration gnrale du travail (cGt con-federacin General del trabajo), que desempeara un importante papel en los acontecimientos que condujeron a la creacin de la Oit y en los primeros decenios de la Organizacin (lo cual le valdra el Premio nobel de la Paz).

el primer borrador de las propuestas laborales para la conferencia de Paz haba sido preparado por el Gobierno britnico y fue la base de los debates de la comisin del trabajo. entre esas propuestas figuraba la creacin de una organi-zacin internacional dedicada a la legislacin del trabajo que otorgara derecho de voto a los representantes de los trabajadores y de los empleadores. en la confe-rencia de sindicatos aliados que se haba celebrado en leeds en junio de 1916 ya se haba presentado una propuesta similar. Sin embargo, la verdadera innovacin consista en trasladar a una organizacin internacional la estructura tripartita que ya exista a escala nacional15. el principio de la representacin tripartita no susci-taba una fuerte oposicin en s, pero el debate se endureca a la hora de decidir la distribucin de dicha representacin y de los votos, pues los trabajadores pedan la igualdad con los gobiernos. en ltima instancia, como se ha mencionado ms arriba, se adopt la frmula 2:1:1, segn la cual cada pas estara representado por dos delegados gubernamentales, un delegado representante de los trabajadores y otro representante de los empleadores. Sin embargo, sobrevivi la frmula 1:1:1 en las comisiones de la conferencia General, lo cual otorgaba a los representantes no gubernamentales un papel decisivo en la etapa crucial de las negociaciones sobre nuevas normas y otras decisiones importantes.

13 e. Phelan: british preparations, en j.t. Shotwell (director): The origins of the International Labor Organisation (nueva York, columbia University Press, 1934), vol. i, pg. 106.

14 no obstante, Hurley slo particip en la primera sesin de la comisin del trabajo.15 akpokavie, op. cit., pg. 14.


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en resumen, como dijera el quinto director General, david Morse, en su discurso de aceptacin del Premio nobel de la Paz otorgado a la Oit en 1969:

[con la Primera Guerra Mundial] los sindicatos y las organizaciones de empleadores adquirieron una posicin en sus respectivos pases que no habran logrado de otra manera, estimulndose al mismo tiempo el crecimiento de grupos de inters inde-pendientes all donde nunca se hubiera desarrollado sin el tripartismo. la nueva fr-mula facilit tambin al mundo nuevos criterios para resolver los conflictos sociales, criterios que se basan en el dilogo entre las dos partes interesadas, y entre stas y el estado. en suma, la Oit ofreci al mundo una opcin para evitar la lucha social, esto es, proporcion procedimientos y tcnicas de discusin y negociacin para evitar los conflictos violentos y como medio de garantizar condiciones de trabajo ms humanas y ms dignas 16.

Si bien el camino no ha estado exento de problemas, el principio del tripartismo siempre ha logrado sobrevivir, a pesar de ciertos intentos, en particular de la Unin Sovitica, de debilitarlo. al trmino de la Segunda Guerra Mundial, el valor del tripartismo se reafirm en la declaracin de filadelfia:

la lucha contra la necesidad debe proseguirse con incesante energa dentro de cada nacin y mediante un esfuerzo internacional continuo y concertado, en el cual los representantes de los trabajadores y de los empleadores, colaborando en un pie de igualdad con los representantes de los gobiernos, participen en discusiones libres y en decisiones de carcter democrtico, a fin de promover el bienestar comn 17.

El tripartismo en la prctica

el tripartismo se basa en la idea de que la sociedad se construye gracias a la cola-boracin entre grupos de intereses estructurados y no entre actores individuales. no obstante, tambin asume el principio fundamental de la libertad de eleccin y la libertad de asociacin, que con frecuencia ha generado conflicto entre la Oit y sus Miembros. Muchos pases han tratado de institucionalizar la organizacin de los trabajadores y de los empleadores a nivel nacional restringiendo la libertad de los individuos de elegir las organizaciones a las que desean pertenecer, as

16 d.a. Morse: La OIT y la infraestructura social de la paz, alocucin con motivo de la concesin del Premio nobel de la Paz, Oslo, 11 de diciembre de 1969.

17 el texto completo de la declaracin puede consultarse en el anexo ii.


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como la orientacin poltica de dichas asociaciones. la nocin de tripartismo de la Oit implica una independencia real de sus mandantes trabajadores y emplea-dores frente a otros grupos o a sus gobiernos. Por esta razn, durante los primeros 75 aos de su historia la Oit tuvo que enfrentarse a las consecuencias del comu-nismo y del fascismo debidas al control centralizado que ambos sistemas ejercan sobre los movimientos de trabajadores y de empleadores en los pases en que se haban establecido, y esa lucha contina hoy en muchos estados que no estn dis-puestos a permitir la libertad de asociacin tal como la Oit la entiende.

las implicaciones del tripartismo en la Oit son mltiples. en trminos sen-cillos, la participacin en sus debates de representantes directos de los intereses de los trabajadores y de los empleadores entraa una conexin con la realidad econ-mica que no puede producirse en una organizacin en la que las nicas voces son gubernamentales. los interlocutores sociales estn siempre dispuestos a cues-tionar tanto la facilidad poltica como las opiniones de los ministros, y a aadir la perspectiva de las empresas y de los derechos de los trabajadores a las prioridades gubernamentales. dado que los grupos de empleadores y de trabajadores tienen la misma capacidad de voto que los gobiernos, pero disfrutan de una cohesin interna mucho mayor que stos, pueden, si se ponen de acuerdo, decidir fcil-mente los temas que van a tratarse o el contenido de las normas internacionales del trabajo, por dar dos ejemplos. adems, tienen una visin internacional, ms all de los intereses de cada pas, de la que suelen carecer los representantes de los gobiernos. de hecho, dado que son elegidos por sus propios grupos, los delegados de los trabajadores y de los empleadores suelen permanecer ms tiempo desempe-ando su funcin que los delegados de los gobiernos, y por consiguiente acumulan experiencia y capacidades que pueden otorgarles una gran ventaja sobre las delega-ciones gubernamentales, de composicin siempre cambiante, aunque dicha longe-vidad puede ser tambin reflejo de un proceso de eleccin restringido.

la funcin de los representantes de los trabajadores y de los empleadores difiere marcadamente. Para los primeros, la Oit es un instrumento muy impor-tante para la consecucin de sus objetivos, y suelen tener un programa mucho ms activo que los empleadores. Por su parte, los empleadores desempean con frecuencia el papel de freno a las iniciativas presentandas tanto por los traba-jadores como por la Oficina y su director General, ralentizando toda accin que les parezca precipitada o que pudiera influir negativamente en los intereses de las empresas. Para describir lo anterior, albert thomas haba utilizado esta met-fora en un discurso dirigido a los empleadores alemanes en 1928, que luego fue retomada por la propia Organizacin internacional de empleadores (representa-tiva de las organizaciones de empleadores del mundo): no es necesariamente un insulto, pues una locomotora sin frenos tiene pocas posibilidades de llegar a su


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destino18. las tensiones entre los empleadores y la Oficina son frecuentes. los empleadores se enfrentaron duramente a albert Thomas, por ejemplo, a finales de los aos veinte y principios del decenio de 1930 19, y podramos citar muchos otros ejemplos recientes. al mismo tiempo, los representantes de los empleadores en la Oit tienden a representar corrientes progresistas de opinin, por lo que suele encontrarse la forma de negociar. en ltima instancia, la Oit es apreciada tanto por los trabajadores como por los empleadores por la oportunidad que les propor-ciona de expresarse y de ejercer su influencia. Hablando de la admirable forma en que la Oit sobrevivi a la Segunda Guerra Mundial, alguien supo expresar bien la importancia del tripartismo definindolo como una camisa de fuerza y un chaleco salvavidas al mismo tiempo20.

todos los que participan en la Oit coinciden en que promover y proteger el tripartismo tiene ventajas ms all de la propia Organizacin. existe una estrecha relacin entre los derechos de los trabajadores y de los empleadores y las libertades civiles en general, lo cual implica tambin unas obligaciones para los gobiernos. el comit de libertad Sindical (del que se hablar en el captulo 2), afirma que los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y de empleadores se basan en el respeto de las libertades civiles enumeradas, en particular, en la decla-racin Universal de derechos Humanos y en el Pacto internacional de derechos civiles y Polticos, y que el concepto de derechos sindicales carece totalmente de sentido cuando no existen tales libertades civiles21, y tambin que no puede desarrollarse un movimiento sindical libre dentro de un rgimen que no garan-tice los derechos fundamentales22. de esta forma, el tripartismo no slo pro-mueve la democracia en el mbito del trabajo, sino tambin la democracia poltica y civil a escala nacional, y por eso puede afirmarse que es una forma de democracia participativa.

Sin embargo, tambin existen puntos dbiles. aun cuando el tripartismo convierte a la Oit en la organizacin intergubernamental ms representativa de la sociedad civil, ha de sealarse que las organizaciones de empleadores y de traba-jadores representan forzosamente a la economa formal, y no al enorme y siempre

18 j.-j. Oechslin: The International Organization of Employers. Three-quarters of a century in the ser-vice of the enterprise (Ginebra, Oie, 2001), pg. 36.

19 b.W. Schaper: Albert Thomas: Trente ans de rformisme social (Pars-assen, Presses Universitaires de france-Van Gorcum, 1959), captulo 10.

20 G. Van Goethem: Phelans War. The international labour Organization in limbo, 1941-48, documento presentado a la conferencia The ilO: Past and Present (bruselas, 5-6 de octubre de 2007), organizada por el international institute of Social History, msterdam, y la Universidad de Gante.

21 Oit: Comit de Libertad Sindical. Recopilacin de decisiones y principios del Comit de Libertad Sindical del Consejo de Administracin de la OIT, quinta edicin (revisada) (Ginebra, 2006), prrafo 31.

22 Ibd., prrafo 37.


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creciente sector informal, sobre todo en los pases en desarrollo. adems, en muchos estados industrializados son cada vez menos numerosos los trabajadores sindicados, lo que hace que se ponga en duda la representatividad de estas organi-zaciones incluso en el sector formal. Otro factor es que, debido a la propia solidez de las estructuras tripartitas de la Oit, sta no ha seguido la evolucin de otras organizaciones intergubernamentales que estn dando ms participacin en su seno a la sociedad civil en general, representando de esta forma a un sector ms amplio de opiniones en lo relativo a las responsabilidades y prioridades sociales.

la cuestin se viene planteando una y otra vez, con argumentos en favor y en contra. los grupos de los trabajadores y de los empleadores ven con gran preo-cupacin la posible participacin en la Oit de organizaciones no gubernamen-tales (OnG) no pertenecientes al mundo del trabajo, y aducen que en la mayora de los casos stas no pueden demostrar su carcter democrtico o representativo. cualquier sugerencia de que se les d una participacin oficial en los procesos de toma de decisiones de la Oit suscita fuertes reacciones. los sindicatos, en parti-cular, suelen afirmar un nivel de representatividad mucho mayor del que declara prcticamente cualquier OnG. Por otra parte, aun cuando luchan en general por las mismas causas que estas organizaciones, no suelen tener la misma capacidad que ellas para representar directamente los intereses de grupos especficos como los nios trabajadores, los pueblos indgenas y tribales o los trabajadores de sec-tores no sindicados de la economa o que viven en lugares en los que no se permite la libre asociacin. los empleadores de la Oit tienen un problema similar con las empresas pequeas y familiares, que representan la mayor parte del empleo en la mayora de los pases.

Otro factor fragilizante es la globalizacin, que hace desactualizado el modelo original en el que estaba basado el tripartismo: representacin a nivel internacional de intereses econmicos nacionales. este modelo de principios del siglo xx, basado en un mundo entonces en plena industrializacin, tiene hoy algunas lagunas. los sindicatos estn tratando de buscar, todava sin resultado, modelos internacionales satisfactorios. las organizaciones de empleadores de mbito nacional no pueden representar adecuadamente a las grandes empresas multinacionales, ni ejercer pre-sin alguna sobre ellas para que se ajusten a las normas internacionales del tra-bajo23. incluso el concepto de soberana nacional est cambiando con instituciones como la Unin europea, que restringen el control directo de los gobiernos sobre las polticas laborales que estn obligados a hacer cumplir.

23 de hecho, la Organizacin internacional de empleadores fue creada con el nico fin de representar a sus miembros en la Oit, a diferencia del movimiento sindical, que ya tena una vocacin internacional a la que simplemente aadi la funcin de representacin en la Oit.


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Si bien en la actualidad existen sindicatos y organizaciones de empleadores en prcticamente todos los pases (y en los que no existan, la Oit ha contribuido a su creacin y desarrollo), a veces estas organizaciones coexisten con dificultad con otras instituciones de poder nacionales. la mayor parte de europa y de las am-ricas defiende slidamente la libertad de asociacin tanto para trabajadores como para empleadores tal como la entiende la Oit, pero en otras regiones, algunos pases son reacios a la idea de que los trabajadores en particular se organicen cuando y como quieran, en parte porque los sindicatos independientes pueden ser percibidos como una amenaza para un gobierno inestable o antidemocrtico.

el tripartismo ha demostrado ser, en los ltimos noventa aos, una insti-tucin resiliente. el desafo actual para la Oit y sus mandantes es adaptar el modelo tripartito a un mundo en plena globalizacin, en el que nuevos actores ejercen su accin fuera de los marcos nacionales y las formas de expresin y de representacin se estn diversificando. Se han encontrado algunas medidas adap-tativas, como la cooperacin con OnG que colaboran en la lucha contra el tra-bajo infantil, o el dilogo con parlamentarios y otros actores importantes, pero el gran desafo sigue presente.

El sistema de normas internacionales del trabajo

la Oit se diferencia de otras organizaciones internacionales en otro importante aspecto: las normas que adopta y el modo en que supervisa su aplicacin, un sis-tema que suele calificarse como la piedra angular de la Organizacin 24. en estas normas se establecen medidas que deben adoptar o principios que han de respetar los gobiernos y otros actores en los principales mbitos de accin de la Oit.

Convenios y Recomendaciones

en el proyecto original que la delegacin britnica present a la comisin del trabajo de la conferencia de Paz ya se inclua el sistema bsico de normas. todos aceptaron que la nueva Oit continuara la labor normativa en materia de trabajo y asuntos sociales que ya haban emprendido antes de la Primera Guerra Mundial los estados europeos y la asociacin internacional para la Proteccin

24 en el anexo iii se proporciona una seleccin de las numerosas publicaciones existentes acerca del sistema de normas de la Oit.


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legal de los trabajadores (iall), mencionada ms arriba. el sistema ha evo-lucionado a lo largo de la historia de la Oit, pero los principios bsicos siguen siendo los mismos.

el modelo britnico original propona nicamente la adopcin de conve-nios que seran vinculantes una vez ratificados, de conformidad con el derecho internacional comnmente aceptado y con la labor precedente de la iall25. los estados Unidos mantena, por el contrario, que los instrumentos adoptados por la conferencia deban ser meras recomendaciones; de este modo, si los gobiernos no adoptaban medidas para integrarlas en la legislacin nacional, no tendran obligacin alguna de llevar el asunto ms lejos.

las negociaciones de la comisin del trabajo desembocaron finalmente en un acuerdo por el que se prevea la adopcin tanto de convenios como de reco-mendaciones que seran sometidos a los rganos nacionales competentes para la adopcin de medidas o la ratificacin (en el caso de los primeros). la frmula est lejos de garantizar cualquier aplicacin, ya que la ratificacin es opcional, pero el acuerdo exigi tambin el examen de cualquier nuevo instrumento por todos los estados.

al igual que otros tratados internacionales, estas normas se negocian en foros multinacionales. en el caso de la Oit, por supuesto, estos foros son tripar-titos, y la participacin activa de trabajadores y empleadores es esencial para su adopcin.

los 188 convenios y las 199 recomendaciones adoptadas desde 1919 26 cubren prcticamente todos los aspectos del derecho laboral y de las relaciones laborales, en ocasiones con gran detalle, y gozan de un amplsimo seguimiento a escala nacional. existen normas de la Oit sobre derechos en el trabajo, sobre muchos aspectos rela-cionados con las condiciones de trabajo, sobre salud y seguridad, seguridad social, administracin e inspeccin del trabajo, empleo y formacin, salarios, migracin, y tambin sobre categoras especficas de trabajadores, como la gente de mar, los trabajadores agrcolas, los pueblos indgenas o los trabajadores migrantes. en con-junto, constituyen un corpus completo de derecho internacional.

en 2008 el nmero de ratificaciones obtenidas para todos los convenios de la Oit era superior a 7.500. Su xito vara mucho segn el convenio, y muchos de ellos caen en desuso o quedan obsoletos y es necesario sustituirlos. Sin embargo,

25 Vase j. Shotwell (director): The origins of the International Labor Organisation (nueva York, columbia University Press, 1934), vol. 1.

26 algunas de estas normas han quedado obsoletas y otras requieren actualizacin, por lo que el nmero de normas operacionales es menor. a principios de 2009, 30 convenios haban sido retirados y slo 76 eran considerados actualizados.


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14 de esos convenios han sido ratificados por ms de 100 de los 182 estados Miembros (entre ellos los ocho convenios fundamentales, relativos a los derechos fundamentales en el trabajo), y otros 28 han obtenido la ratificacin de ms de 50 pases. en los ltimos aos, los esfuerzos se han concentrado en la ratifica-cin de los convenios fundamentales, pero siguen registrndose ratificaciones de muchos otros, aunque a ritmo ms lento.

La supervisin de las normas

la ratificacin tendra poco valor sin un seguimiento, y para ello la Oit dispone de una serie de mecanismos singulares, que ninguna otra organizacin interna-cional comparte.

los gobiernos estn obligados a informar a una comisin de expertos inde-pendiente sobre la aplicacin de los convenios que hayan ratificado (actualmente deben llegar a la Oficina unos tres mil informes por ao). las organizaciones de empleadores y de trabajadores tienen derecho a recibir copias de dichos informes, y a aadir sus propios comentarios, prerrogativa esta ltima que han adquirido con la evolucin del procedimiento. Se trata del nico sistema internacional en el que se concede a organ

la organización internacional del trabajo y la lucha por la igualdad social

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